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FONCTION PUBLIQUE

Article crit par Jean-Louis de CORAIL, Franois GAZIER, Jean-Claude MAITROT

Prise de vue
Sous le terme de fonction publique, on a pris l'habitude, depuis quelques dizaines d'annes, de
rassembler tout ce qui a trait au personnel de l'administration de l'tat et des collectivits publiques:
recrutement, statut, carrire, condition. L'expression est ne vers les annes quarante comme une
abstraction sans rigueur mais commode, partir de la notion de fonctionnaire public, et elle est devenue
d'usage courant dans la plupart des pays du monde.
La fonction publique, c'est d'abord l'ensemble des fonctionnaires; mais il faut y voir aussi une structure,
un statut, une mission, un comportement, et mme un tat d'esprit.
Ainsi entendue, elle tient une place et joue un rle dont l'importance a tendance crotre dans les tats
modernes. Dans tous les pays, l'tat est devenu le premier employeur, et les effectifs de ses agents
reprsentent souvent plus du dixime de la population active, se chiffrant ainsi dans les grands pays
industrialiss plusieurs millions.
L'Administration voit partout ses missions s'tendre et se diversifier. Il lui incombe toujours d'assurer le
maintien de l'ordre dans la socit et d'exercer les fonctions de souverainet inhrentes toute organisation
tatique. Mais il lui faut galement grer un nombre croissant de services, dont beaucoup ont un caractre
technique accus. Enfin, elle prend en charge, de plus en plus, par des interventions innombrables et
convergentes, tout le dveloppement conomique de la nation.
Les institutions n'tant rien sans les hommes qui les animent, c'est, finalement, la fonction publique qui
constitue la cl de vote de tout le systme. Pour remplir des tches si nombreuses et si diverses, il faut des
hommes de toutes qualifications et de toutes spcialits constituant un ensemble dont la structure interne
est ncessairement complexe et les frontires toujours mal dfinies. Chaque pays s'est efforc, selon ses
traditions et donnes propres, d'amnager sa fonction publique et de l'insrer au mieux dans l'ensemble de
la nation.
La diversit est donc, aujourd'hui, le trait fondamental de la fonction publique, chaque tat ayant la
sienne propre, spcifique et irrductible toute autre. Des affinits apparaissent nanmoins, qui permettent
de regrouper les fonctions publiques nationales en quelques grands systmes qui se partagent le monde; les
diverses solutions adoptes s'ordonnent par rfrence eux.
Aprs avoir examin cette ralit sous l'angle de l'Administration qui emploie les fonctionnaires, on la
considrera du point de vue de ces derniers, quant leur position face l'Administration et quant leurs
obligations et prrogatives.

I-Sociologie et droit

Les diffrents systmes selon les nations

L'apparition de systmes cohrents


La fonction publique, mme si l'expression est rcente, n'est pas une invention moderne. Dans toute
organisation sociale, l'autorit publique prouve le besoin de s'appuyer sur un personnel spcialis pour

assurer l'excution de ses dcisions et la gestion des tches dont elle assume la responsabilit. L'Empire
romain, comme celui des Incas, avait ses fonctionnaires, tout comme la Chine ses mandarins et la royaut
d'Ancien Rgime ses officiers de la couronne.
Mais la naissance de l'tat moderne l'poque de la Renaissance et sa systmatisation dans les sicles
qui ont suivi ont entran une institutionnalisation de cette fonction publique laquelle on reconnat une
structure et une mission autonomes au sein de l'organisation sociale. Le serviteur du souverain est devenu
fonctionnaire de l'tat, cependant que se dgageaient les notions nouvelles de carrire et de statut.
Dans chaque tat s'est ainsi constitue une fonction publique o se refltent ses donnes
gographiques, son dveloppement historique, ses particularits ethniques, ses mentalits sociales et, bien
entendu, son statut politique et son organisation juridique. Mais les fonctions publiques nationales ne se sont
pas difies en vase clos; il y a eu influences et emprunts de pays pays. C'est pourquoi, l'heure actuelle,
il est possible, sans trop forcer la ralit, de regrouper les fonctions publiques en quatre grands ensembles
politico-gographiques: Europe occidentale, tats-Unis d'Amrique, tats socialistes, Tiers Monde, o l'on
trouve des combinaisons assez analogues d'lments relevant des deux systmes opposs de fonction
publique existant dans le monde d'aujourd'hui, savoir la fonction publique, structure ouverte, et la fonction
publique, structure ferme.

Structure ouverte ou structure ferme


La manire la plus simple de concevoir la fonction publique est d'en faire un mtier comme un autre:
l'Administration publique est considre comme une vaste entreprise recrutant et grant son personnel dans
les mmes conditions que toutes les autres entreprises industrielles, commerciales et agricoles de la nation.
L'Administration apparat alors comme un ensemble d'emplois dont chacun est dfini d'une manire prcise
par la tche qu'il implique, par la qualification qu'il exige, et, galement, par la rmunration laquelle il
donne droit.
Le recrutement se fait trs simplement. Pour chaque emploi, on cherche trouver un agent rpondant
aux qualifications voulues et dsireux de l'occuper. Les candidats se font connatre: dbutants pour les
emplois les plus simples, mais aussi agents ayant dj une certaine exprience professionnelle, acquise
aussi bien dans l'Administration publique que dans une entreprise prive. On les slectionne par tel ou tel
procd et on les nomme sans garantie de dure. Au bout d'un certain temps, ils peuvent, sur simple
pravis, quitter l'Administration pour un emploi convenant mieux leurs aptitudes ou mieux rmunr. En
sens inverse, l'administration qui les occupe est galement habilite, aprs un simple pravis, se sparer
d'eux, soit qu'elle supprime l'emploi, soit qu'elle ne soit pas satisfaite de la faon dont ils l'occupent. Enfin,
les agents de l'Administration se trouvent son gard dans la situation juridique de tout employ vis--vis de
son employeur, sans bnficier d'avantages particuliers ni tre soumis des sujtions spciales. Ce systme
a l'avantage, en permettant un va-et-vient tous les niveaux entre le personnel des services publics et celui
des entreprises, d'assurer l'Administration une bonne intgration dans la nation et de la faire bnficier des
garanties de rendement et d'efficacit en vigueur dans le secteur priv. Mais il a l'inconvnient, en ignorant
l'originalit propre de l'Administration publique et sa place particulire dans la nation, de la rduire devant
l'opinion publique une vaste entreprise assez terne et peu rmunratrice, qui risque fort de ne gure attirer
les meilleurs.
cette fonction publique ouverte, de style commercial, s'oppose, point par point, un autre systme, celui
de la fonction publique ferme, d'inspiration militaire. Les lments essentiels de ce deuxime systme sont
chercher dans les notions de carrire et de statut.
La carrire est un systme hirarchis de grades et d'emplois. Le fonctionnaire y accde ds son entre
dans la vie active, au sortir de ses tudes, et, sauf accident, y passe toute sa vie professionnelle jusqu' l'ge
de la retraite, en y progressant pour occuper successivement des emplois de grade plus lev, de
rmunration suprieure et de responsabilit plus tendue. Les problmes de recrutement et de formation
prennent alors une tout autre dimension. Il ne s'agit plus de recruter et de former pour un emploi aux

caractristiques bien dfinies, mais pour toute une carrire qui peut tre trs varie et qui est appele se
drouler pendant les trente cinquante annes d'une vie professionnelle. Il faut galement rgler
l'avancement par un mcanisme la fois efficace et quitable.
D'autre part, la fonction publique ainsi entendue devient un mtier part, nettement distinct des autres
activits professionnelles. Ceux qui l'occupent sont soumis un corps de rgles particulires qui constitue
leur statut: celui-ci leur reconnat certains droits ou avantages dont ne bnficient pas toujours les autres
professions, mais leur impose en contrepartie certaines obligations et sujtions supplmentaires drivant des
ncessits du service public. Le passage du secteur priv la fonction publique en cours de carrire devient
tout fait exceptionnel. Ce systme prsente des avantages et des inconvnients inverses du prcdent. Il
dote l'Administration de fonctionnaires de mtier, en gnral comptents et dvous, ayant le sens de la
chose publique. En revanche, il les isole au sein de la nation, il n'incline pas aux proccupations d'efficacit
et de rendement et, enfin, il est d'un amnagement beaucoup plus compliqu.

Diversit des solutions nationales


Europe occidentale
Tous les tats de l'Europe de l'Ouest ont conu leur fonction publique comme une structure ferme. Les
fonctionnaires y font carrire et y sont soumis un statut particulier. La carrire des fonctionnaires est l'objet
d'un amnagement minutieux et complexe. Il concerne d'abord le recrutement qui s'opre
traditionnellement au mrite par le procd du concours, trs gnralis en Europe continentale. La
Grande-Bretagne confie l'opration une institution originale, trs indpendante, la commission du civil
service, cependant que la France, combinant le recrutement et la formation, recourt la formule des coles
spcialises, telle l'cole nationale d'administration. Dans un tel systme, la formation tient ncessairement
une place importante soit l'entre, soit en cours de carrire. La tendance est d'ailleurs dans tous les pays
en accrotre la dure dans une perspective de formation permanente.
Le droulement de la carrire est rglement lui aussi selon un mcanisme prcis d'avancement. Le
statut accord aux fonctionnaires, qui prend parfois la forme d'une charte constitutionnelle ou lgislative,
s'attache dfinir un quilibre entre les garanties qui leur sont accordes (au premier chef, la stabilit de
leur emploi) et les obligations qui leur sont imposes. Sans tre privs de l'essentiel des droits et liberts
politiques reconnus tous les citoyens, les fonctionnaires publics sont tenus une certaine rserve et au
respect d'une complte neutralit dans l'accomplissement de leur tche professionnelle. Leur possibilit de
se syndiquer et de faire grve est galement rglemente.
En Europe de l'Ouest, la rmunration accorde aux fonctionnaires, tout en tant moins leve que dans
les professions librales ou les milieux d'affaires, demeure dcente. Mais le prestige dont jouit dans certains
pays comme la France la haute fonction publique, qui attire une bonne partie de l'lite de la jeunesse,
s'explique par de tout autres considrations, au premier rang desquelles l'intrt de la fonction exerce et
son indpendance.
Toutefois, si ce recours une fonction publique de carrire est prdominant dans les pays d'Europe
occidentale, il n'est pas exclusif, et ct des fonctionnaires titulaires dont le statut vient d'tre dcrit
subsistent, pour occuper des fonctions accessoires, temporaires ou spcialises, des agents non titulaires,
recruts par contrat ou rmunrs la vacation qui, tout en tant l'objet d'une certaine protection sociale,
ne bnficient pas des garanties statutaires des fonctionnaires, tout spcialement de la scurit de l'emploi.

tats-Unis
Aux tats-Unis, la fonction publique s'est organise d'abord au niveau local avant de se dvelopper et de
se structurer l'chelon fdral. Spontanment, les Amricains ont adopt la formule d'une fonction
publique ouverte, considrant que l'Administration publique tait une chose simple et ne justifiait pas un

rgime spcial dans la nation. D'autre part, il leur paraissait essentiel que le fonctionnaire demeure sous le
contrle troit des citoyens. Lui accorder trop de garanties de stabilit aurait risqu de favoriser le
dveloppement d'une bureaucratie contraire aussi bien l'efficacit qu' la dmocratie.
Un tel rgime ne comportait donc ni amnagement de carrire ni tablissement d'un statut. Le
recrutement se faisait pour chaque emploi vacant. Et l'agent ainsi recrut n'avait aucune assurance de rester
longtemps dans son poste. Au contraire, une rotation assez rapide des agents tait prconise et s'effectuait
sur une trs large chelle chaque changement de majorit politique; c'est ce qu'on a appel le systme
des dpouilles (spoils system). Enfin, aucun effort n'tait fait pour donner aux fonctionnaires une formation
particulire ni l'entre ni en cours de service.
Mais, depuis quelques dcennies, des rformes importantes sont intervenues. D'abord, comme en
d'autres pays, on s'est efforc de gnraliser le recrutement au mrite (merit system) et une commission du
civil service a t cre sur le modle britannique. Ensuite, une partie de l'Administration publique,
notamment fdrale, s'est dote de fonctionnaires de carrire (career system) et une sorte de statut fort
complexe s'est labor sur la base du systme de la classification des emplois. Enfin, dans les universits se
sont crs et dvelopps des dpartements ou des instituts consacrs la formation et au perfectionnement
des fonctionnaires.
Nanmoins, la conception d'une fonction publique trs ouverte continue inspirer le rgime des emplois
suprieurs. Ils sont occups par des spcialistes de toutes origines, venant trs souvent du secteur priv,
apportant leur exprience du management et leur souci d'efficacit. Ils sont la discrtion du gouvernement
qui les emploie, et soumis un contrle souvent minutieux et mfiant de la part du Congrs. Leur prestige
est sans doute moindre qu'en Europe occidentale, mais non pas leur indpendance: certes, aucun statut ne
la garantit, mais, tout moment, il leur est loisible de quitter le service public et de se reclasser, trs
lucrativement, dans le secteur priv.

tats socialistes
La fonction publique, dans la conception marxiste de l'tat, se voit assigner une place mineure. Le corps
des fonctionnaires doit se rduire de simples mandataires lus, rvocables la premire demande du
peuple. En fait, dans tous les pays socialistes, l'appareil d'tat a survcu, et avec lui les fonctionnaires. Mais
les contours de la fonction publique n'en restent pas moins fort difficiles discerner dans des rgimes
politiques o la quasi-totalit des travailleurs sont des agents de l'tat.
On y trouve en gnral trois catgories. La premire est celle des reprsentants lus dans les trs
nombreux organismes collgiaux qui dtiennent le pouvoir. Les dputs ne sont pas tous des professionnels
de la fonction publique, mais les membres des comits excutifs en ont bien la qualit. La deuxime
catgorie est celle du personnel subalterne, qui est recrut par contrat de travail et plac dans la situation
des travailleurs soumis au droit commun. Et, entre les deux, une troisime catgorie se dveloppe: celle des
fonctionnaires permanents qui dirigent les services proprement administratifs, et dont la condition se
rapproche de celle des fonctionnaires de l'Europe de l'Ouest.
La fonction publique des tats socialistes s'apparente au systme de la structure ouverte. Le
recrutement se fait souvent par lection sinon par nomination directe venant de l'autorit hirarchique qui a
tudi les dossiers des diffrents candidats. Le concours de type occidental est compltement ignor. La
carrire ne comporte aucune garantie de stabilit, et la plupart des agents peuvent tre l'objet d'un
licenciement discrtionnaire. Position, avancement, responsabilit, discipline, tout est troitement soumis
l'autorit hirarchique. Par principe, les fonctionnaires ne sont en rien privilgis par rapport aux autres
travailleurs. Leur rmunration n'est pas particulirement leve, mais des avantages en nature et certains
traitements honorifiques leur sont nanmoins rservs. Enfin, tous les fonctionnaires sont politiquement
engags. l'origine, en U.R.S.S., l'osmose entre la fonction publique et le Parti communiste faisait d'eux de
simples agents d'excution de la politique du parti. Ensuite, le systme est devenu plus souple; il l'a
d'ailleurs toujours t dans les autres dmocraties populaires. La conception d'une fonction publique au
service de la nation, et non pas seulement d'une idologie dominante, commence mme prvaloir et les

transformations politiques intervenues dans les pays de l'Est partir de l'anne 1990 prcipitent ce
mouvement qui ramne progressivement la fonction publique de ces pays vers le modle occidental.

Tiers Monde
Dans les tats en voie de dveloppement, d'Afrique, d'Asie et d'Amrique latine, l'Administration
publique et, par suite, la fonction publique sont appeles jouer un rle essentiel, car elles sont
l'indispensable instrument du dveloppement conomique et social. On en a aujourd'hui clairement pris
conscience, et les efforts pour doter ces nouveaux tats d'une fonction publique moderne et efficace n'ont
pas manqu.
Le systme de rfrence est pratiquement toujours celui de la fonction publique structure ferme, avec
amnagement de carrire et tablissement de statuts. La tradition en tait dj implante dans toutes les
anciennes colonies europennes. D'autre part, cette formule rpond le mieux aux exigences d'une
Administration en cours de formation et aux possibilits de pays aux ressources humaines limites.
La constitution de ces fonctions publiques se heurte partout de grandes difficults. Le recrutement
pose de redoutables problmes quantitatifs et qualitatifs. La plupart des tats se sont dots soit d'coles
d'administration de type franais, qui mettent l'accent sur la formation avant l'entre en service, soit
d'instituts d'administration publique, d'inspiration anglo-saxonne, qui se consacrent davantage la formation
en cours d'emploi. La rmunration de leurs fonctionnaires est, pour tous les tats du Tiers Monde, une
charge extrmement lourde qui absorbe la plus grande part de leur budget. Elle est rarement un taux
suffisant pour assurer tous les fonctionnaires un niveau de vie dcent les mettant l'abri des tentations de
la vnalit et de la concussion ou, tout le moins, permettant aux autorits responsables d'engager la lutte
contre ces flaux.
Les rapports entre la fonction publique et la politique se prsentent dans le Tiers Monde sous un jour
particulier. Dans un systme d'tat fort, o toutes les forces de la nation, sous l'impulsion d'un parti unique,
sont tendues vers l'objectif prioritaire du dveloppement, la formule d'une fonction publique politiquement
engage trouve tout naturellement sa place. Mais si elles n'ont pas rechercher une neutralit politique
gnralement inadquate, ces jeunes fonctions publiques ont encore acqurir, dans la plupart des cas, le
sens du service public.

Les problmes inhrents la fonction publique

Gestion de la fonction publique


Le considrable dveloppement en volume et en complexit de la fonction publique dans les tats
modernes implique d'importants problmes de gestion: ordonner tout ce mcanisme minutieux de
nominations, affectations, notations, promotions, rmunrations; classer les emplois et, le cas chant,
amnager les carrires ainsi qu'laborer les statuts; arrter enfin des politiques de recrutement et de
formation moyen terme et mme long terme. Toutes ces exigences ont entran dans tous les pays une
multiplication des organes et une transformation des mthodes de gestion de la fonction publique.
La gestion du personnel administratif se fait en gnral trois niveaux. la base, un bureau se trouve
toujours charg des questions de personnel, en contact troit avec les intresss, prparant les dcisions
individuelles courantes, notamment l'tablissement de la paye mensuelle. un niveau plus lev, les
dpartements ministriels ont tous une direction qui gre le personnel, organise les recrutements, les
affectations et harmonise, selon une politique gnrale, la gestion des units de base. Enfin, des organes
interministriels coiffent l'ensemble. Il arrive d'abord qu'un ministre soit appel jouer un rle
coordinateur, tel le ministre des Finances en France, la Trsorerie en Grande-Bretagne, le ministre de
l'Intrieur en Allemagne fdrale. Puis des organismes spcialiss apparaissent: commissions du civil service

dans les pays anglo-saxons agences du personnel ou directions de la fonction publique ailleurs. Pour
couronner le tout, un ministre se voit confier la responsabilit de la fonction publique au sein de l'quipe
gouvernementale.
Les mthodes de gestion de la fonction publique, demeures longtemps la fois traditionnelles et
autoritaires, voluent doublement l'heure actuelle. Les techniques modernes de gestion font leur apparition
avec l'utilisation de procds plus rigoureux de slection, l'laboration d'une programmation des besoins en
personnel, et surtout le recours aux ordinateurs pour la rmunration des corps gros effectifs. D'autre part,
la participation du personnel sa propre gestion est institutionnalise dans certains pays: conseils Whitley
en Angleterre, commissions administratives paritaires en France.

Recrutement et slection
L'histoire de la fonction publique est d'une grande richesse dans le domaine du recrutement et de la
slection des fonctionnaires. L'Antiquit a connu l'lection et le tirage au sort. Le bas Empire romain et le
Moyen ge ont prfr l'hrdit et la cooptation. L'Ancien Rgime a expriment le systme de la vnalit
des charges. Plus souvent encore, les postes administratifs ont t distribus selon la faveur politique (spoils
system) ou la recommandation familiale (npotisme). Ces pratiques n'ont pas toutes disparu, mais, sur le
plan des principes, un accord assez gnral s'est tabli en faveur de l'galit d'accs de tous aux emplois
publics et d'une slection opre sur la base du mrite.
Le principe de l'gal accs de tous aux fonctions publiques a t formul l'article6 de la Dclaration
des droits de l'homme et du citoyen; il s'accommode, bien entendu, de conditions gnrales tenant l'ge,
la nationalit et aux capacits. Mais il exclut toute discrimination tenant la race, au sexe, la classe
sociale et aux opinions politiques ou religieuses. La situation est, en fait, assez variable d'un pays l'autre.
Parfois un systme de quotas est mis en place pour assurer un rapport constant entre les effectifs de
l'Administration et les divers groupes ethniques, confessionnels ou rgionaux. Ailleurs, l'accs des femmes
la fonction publique est l'objet de limitations de droit ou de fait. Souvent, la profession de certaines opinions
politiques est juge incompatible avec l'accs la fonction publique.
Le systme du mrite a l'avantage de concilier au mieux la dmocratie et l'efficacit, d'viter l'arbitraire
et d'assurer un minimum de qualification. Il est mis en uvre de bien des manires, dont la plus souple est
un libre choix de l'autorit investie du pouvoir de nomination et la plus rigoureuse le concours sur preuves
crites et anonymes corriges par un jury indpendant. Entre les deux se dveloppe toute une gamme de
procds de slection, de l'examen sur dossier aux tests psychotechniques en passant par les stages et
l'interview, la meilleure formule tant sans doute une combinaison de plusieurs de ces procds, afin
d'apprcier aussi bien les connaissances du candidat que son aptitude la fonction envisage.

Formation et perfectionnement
La conception a prvalu longtemps, notamment en Angleterre, de l'inutilit d'une formation particulire
la fonction publique. condition d'avoir une bonne culture gnrale et suffisamment de bon sens, les
fonctionnaires apprenaient leur mtier dans le service au contact de leurs ans et au fil des changements
d'affectation. Cette conception n'est plus dfendue nulle part. L'extension des attributions de l'Administration
implique une formation spcifique. D'autre part, l'acclration des transformations du monde moderne
impose un effort de perfectionnement et de recyclage. Un effort massif de formation est encore plus
ncessaire dans les pays neufs, o la fonction publique est crer de toutes pices.
Cette formation doit viser la fois doter les fonctionnaires des connaissances de base, notamment
juridiques et conomiques, des techniques adaptes aux tches de prvision, d'encadrement, d'organisation,
de contrle et de gestion, et enfin de l'thique propre au service public; elle ne peut se confondre
entirement avec celle qui concerne l'administration des entreprises. Le vaste dveloppement des coles,
centres et instituts d'administration publique en est la consquence. Ils sont de structure et de style trs

divers. Les uns ont t crs dans l'universit, les autres sont des tablissements purement administratifs.
Certains combinent recrutement, slection et formation. D'autres se bornent des tches de
perfectionnement. Cette formation peut tre obligatoire et sanctionne, constituant le pralable ncessaire
l'entre dans la carrire ou la promotion. Elle peut aussi tre facultative et laisse la libre initiative des
fonctionnaires eux-mmes et des administrations qui les emploient. Enfin, elle est dispense selon toute une
gamme de mthodes, des plus classiques: cours magistral ou stage dans un service actif, aux plus
modernes: discussions en sminaires, travaux sur dossiers, mthode des cas, simulation de gestion, etc.

Classification des cadres et des emplois


Dans tous les pays modernes, la fonction publique reprsente une norme masse d'emplois dans laquelle
il importe videmment de mettre de l'ordre. Une premire classification verticale dcoule de la structure
mme de l'Administration: certains emplois relvent de l'tat, d'autres des diverses collectivits publiques
secondaires. Parmi les premiers, le rattachement se fait en gnral par dpartements ministriels et, au sein
de chacun d'eux, par direction, service. Mais si l'on veut liminer l'arbitraire, l'ingalit, la concurrence et le
dbauchage entre services, une seconde classification, horizontale et fonctionnelle, est ncessaire pour
soumettre un rgime commun les emplois comparables travers les services les plus divers.
Ce mode de classification des emplois est relativement simple dans les fonctions publiques de type
ouvert, comme celle des tats-Unis. Chaque emploi fait l'objet d'une description minutieuse prcisant les
fonctions accomplir, les qualifications requises et la rmunration qui lui est assortie. Ces jobs descriptions
sont ensuite regroupes en catgories homognes, ce qui permet des solutions d'ensemble en matire de
recrutement et de rmunrations et, d'une faon plus gnrale, pour toute la gestion de la fonction publique.
Dans les pays o prvaut le systme de l'administration de carrire, l'opration de classification des
emplois, toujours aussi ncessaire, devient plus complique. On ne peut se contenter de cette mise en ordre
de type instantan. Il faut y inclure un prolongement dans le temps, puisque les carrires se droulent sur de
nombreuses annes. La formule gnralement utilise est celle du cadre qui regroupe les emplois
successivement offerts aux agents soumis aux mmes conditions de recrutement et de carrire. Ces cadres
sont eux-mmes inclus dans les classes (civil service britannique) ou catgories (fonction publique franaise)
qui situent, de faon trs gnrale, leur niveau hirarchique.

Amnagement des carrires


Amnager les carrires, c'est essentiellement rsoudre trois sries de problmes concernant
respectivement le rgime des positions, le mcanisme des promotions, la rglementation de la cessation des
fonctions.
Une fois recrut et titularis, le fonctionnaire doit tre affect un emploi et peut en tre mut soit sur
sa demande, soit sur ordre de ses suprieurs. Il faut aussi qu' certaines conditions on puisse le dtacher
dans un cadre diffrent, le mettre la disposition d'un autre service, lui accorder, pour des motifs familiaux
ou professionnels, l'autorisation de quitter temporairement l'Administration en se faisant mettre en
disponibilit. Toutes ces positions doivent tre dfinies et leur rgime rglement dans le souci d'assurer aux
fonctionnaires un droulement harmonieux de leur carrire, tenant compte au mieux de leurs aspirations
personnelles, et plus encore de rpondre aux besoins prioritaires du service.
La notion mme de carrire implique une progression rgulire dans une hirarchie de grades ou
d'emplois. Il faut donc que soit mis en place un mcanisme de promotion qui en rgle le droulement. La
plupart des pays combinent cette fin l'anciennet et le choix. La premire assure surtout une progression
dans l'chelle des rmunrations. Le second tient une place prpondrante pour l'accs aux fonctions de
responsabilit et d'autorit suprieures. Mais ce choix doit tre fond sur le mrite, d'o la ncessit de tout
un systme de notation.

Enfin, la cessation des fonctions soulve deux sries de problmes. La carrire suppose une large
stabilit de l'emploi, qui ne saurait cependant aller jusqu' l'inamovibilit. Le licenciement ou le dgagement
des cadres doivent tre prvus, notamment pour insuffisance professionnelle ou pour suppression d'emploi,
mais en mme temps assortis de srieuses garanties. Quant la cessation normale des fonctions en fin de
carrire, elle est en gnral commande par une limite d'ge dont les variations dcoulent de la nature des
fonctions occupes et de la situation gnrale de l'emploi dans le pays considr.

tablissement des statuts


Les fonctionnaires publics sont soumis un ensemble complexe et minutieux de rgles juridiques qui,
dans les pays fonction publique ouverte, constituent un chapitre particulier du droit du travail et, dans les
autres, un lment essentiel du droit administratif. Mais qu'elles soient de nature contractuelle,
constitutionnelle, lgislative ou rglementaire, qu'elles ressortissent au droit priv ou au droit public, qu'elles
soient appliques par les tribunaux judiciaires ordinaires ou par les juridictions administratives autonomes,
ces rgles ncessaires, et souvent trs voisines dans leur contenu, constituent ce qu'on appelle, dans
l'acceptation la plus large, les statuts de la fonction publique.
Ces statuts ont d'abord pour objet de dfinir, sur le plan des principes pour l'ensemble des fonctionnaires
et en dtail pour chaque catgorie particulire, tout ce qui a trait aux carrires et leur droulement:
recrutement, slection, formation, nomination, position, notation, avancement, congs, rmunration, sortie
du service, etc. Ils dfinissent, d'autre part, l'quilibre des droits et obligations propres aux fonctionnaires
publics qui bnficient de certains privilges (telle une meilleure stabilit de leur emploi) que ne possdent
pas les autres salaris, mais sont soumis, en revanche, certaines sujtions qui leur sont propres (telle
l'interdiction de faire grve). Enfin, les statuts fixent les garanties dont disposent les fonctionnaires pour faire
respecter les avantages de leur statut et le rgime de responsabilit la fois pnale, civile et disciplinaire qui
sanctionne leurs obligations. Il en rsulte une construction juridique fort complexe qui se prsente tantt
sous la forme de textes crits, tantt sous celle de pratiques coutumires ou de solutions jurisprudentielles.

Rmunration des fonctionnaires


Ce problme revt deux aspects bien diffrents selon qu'on considre la masse globale des
rmunrations des fonctionnaires dans la nation ou leur amnagement interne au sein de la fonction
publique.
Cette masse constitue toujours une part importante des dpenses publiques et est l'objet d'arbitrages
budgtaires difficiles. De son montant dpend le niveau de rmunration des fonctionnaires par rapport aux
autres travailleurs de la nation. Dans de nombreuses nations en voie de dveloppement, ce niveau est trs
insuffisant, se situant mme parfois au-dessous du minimum vital. Quant aux tats industrialiss, le niveau
de rmunration des fonctionnaires est en gnral dcent. Il reste nanmoins toujours infrieur celui qui
est en usage dans le secteur priv ainsi que, l o il existe, dans le secteur nationalis. Aussi les
fonctionnaires ne cessent-ils de revendiquer une parit avec les autres professions, qui leur est souvent
promise et rarement accorde.
La rpartition de cette masse salariale entre les nombreuses parties prenantes de la fonction publique
est l'objet d'une rglementation des plus minutieuses tablie dans un souci d'ordre et d'galit. Les divers
lments en sont dfinis avec prcision: traitement de base, avantages familiaux, indemnits particulires,
pensions d'invalidit et de retraite. Le montant en varie avec l'emploi, le grade, l'anciennet et parfois le
rendement. L'tablissement des barmes constitue mme l'objet principal de l'opration de classification des
emplois. Et, dans les fonctions publiques fondes sur le systme de la carrire, il a entran la mise au point
de grilles indiciaires assurant de faon automatique, travers les tapes de la croissance conomique, la
cohrence de tout le systme.
Franois GAZIER

II-Situation et mission des fonctionnaires


Le fonctionnaire est au service de l'tat ou d'une organisation internationale. Cette mission le service
d'une personne publique revt un caractre spcifique en raison de l'importance des intrts qui sont en
cause et de la nature de la tche accomplir. Elle exige que soit attribue celui qui en est investi une
situation particulire dans laquelle seront determins les rapports qui doivent s'tablir entre l'entreprise
administrative et l'agent, ainsi que l'ensemble d'obligations et de droits destins orienter l'activit de ce
dernier.
En Europe, on a traditionnellement considr les fonctionnaires comme des travailleurs distincts des
autres. Les analyses sociologique et juridique les ont prsents comme des personnages part, dots d'un
statut exceptionnel, ayant dans leur service des attitudes et des comportements originaux, soumis une
stricte autorit hirarchique et titulaires de droits et d'obligations exorbitants.
Cette analyse classique s'est heurte aux transformations qui se sont opres dans la conception de
l'tat. La fonction administrative ne se traduit plus principalement par des activits de police, mais par des
activits de service public dont l'objet peut tre industriel, conomique ou social, ce qui conduit l'tat
utiliser un personnel dont la situation se rapproche de celle des employs privs. Du fait que les liberts
publiques sont mieux reconnues que jadis, les fonctionnaires admettent difficilement que les droits
fondamentaux qu'ils dtiennent en qualit de citoyens puissent tre l'objet de restrictions. Les tentatives
faites pour introduire l'ide de dmocratie dans l'Administration mettent directement en cause la
subordination hirarchique.
La diversit des doctrines et des systmes politiques a des rpercussions directes sur la situation des
intresss. Aux tats-Unis, la volont de voir dans l'Administration un ensemble d'oprations comparables
celles qui s'effectuent dans toute entreprise conduit opposer moins catgoriquement le fonctionnaire
l'employ priv. Dans les tats socialistes, on affirme qu'il est serviteur de la communaut socialiste comme
tous les travailleurs. Enfin, avec le dveloppement de la socit internationale, est apparu un personnage
nouveau: le fonctionnaire international, rattach une organisation par un lien fonctionnel et indpendant
l'gard de toute autorit tatique.
Tenant compte de ces transformations et de la diversit qu'elles ont entrane dans leur position, on
dgagera les caractres d'ordre sociologique et juridique qui restent propres aux serviteurs des personnes
publiques en considrant successivement la situation qui leur est faite dans l'entreprise administrative et
l'ensemble des droits et des obligations lis la mission qui leur est confie.

Le fonctionnaire et l'Administration

La situation du fonctionnaire
La spcificit de la situation du fonctionnaire tient la nature mme de la tche qui lui incombe.
Assurant le service de l'tat, le fonctionnaire gre le patrimoine de la nation, excute la politique dfinie par
le gouvernement et garantit le maintien de l'ordre. Il est le commis de l'tat, mais un commis qui est
dtenteur d'une parcelle de puissance et qui doit assurer un service public. la diffrence de l'employ de
l'entreprise prive qui a en face de lui une clientle, le fonctionnaire est en rapport avec des administrs qui
sont des assujettis, des ressortissants ou des usagers, ce qui entrane la fois des contacts humains et des
relations d'autorit. On conoit que les fonctionnaires tendent constituer en maints pays une classe sociale
dans la nation pour laquelle l'ide de service serait passe avant celle de profession.
Il appartient au droit d'exprimer la spcificit de la situation du fonctionnaire. Les tats europens qui
possdent un rgime administratif dfinissent le fonctionnaire comme l'agent qui occupe un emploi
permanent dans les cadres d'un service public. En vue de qualifier les rapports juridiques existant entre le
fonctionnaire et l'Administration, on a souvent fait appel la notion de contrat, considrant surtout l'change

de volonts qui se produit l'occasion de l'entre dans le service public.


Cette thse contractuelle, longtemps soutenue en Allemagne et en France, a t progressivement
abandonne parce qu'elle mconnaissait le particularisme de la situation du fonctionnaire. Lgislation et
jurisprudence affirment aujourd'hui que le fonctionnaire est dans une situation statutaire dfinie de manire
gnrale dans les lois et les rglements. Cette situation ne peut donner lieu des conventions particulires
entre l'Administration et l'agent, mais elle est toujours modifiable par l'autorit, selon les exigences du
service, sans que le fonctionnaire puisse faire tat de droits acquis.
Cette analyse, toutefois, ne vaut pas pour l'ensemble du personnel de l'Administration. Dans les pays qui
ont un rgime administratif, un nombre important d'agents publics se distinguent des fonctionnaires
proprement dits. Ce sont les agents employs titre temporaire ou auxiliaire; ce sont surtout les agents
utiliss dans la gestion des services publics conomiques ou sociaux; dans tous ces domaines a t
maintenue une situation contractuelle trs proche de celle des employs privs. De leur ct, les pays
anglo-saxons sont rests attachs la conception contractuelle, laquelle ils apportent d'ailleurs certains
amnagements. Enfin, dans les tats socialistes, on distingue le rapport de travail, considr comme un
rapport contractuel, de l'acte qui attribue les fonctions administratives.
mi-chemin entre la situation statutaire et la situation contractuelle se place celle des fonctionnaires
internationaux. La diversit des conceptions qui s'affrontent dans toute organisation internationale a conduit
une solution de transaction et de synthse, gnralement un contrat d'adhsion un ensemble de rgles
statutaires labor par l'organisation et impos l'agent.

La carrire du fonctionnaire
L'intgration dans l'entreprise administrative fait apparatre chez l'agent public un ensemble d'attitudes
et de comportements qui ont t tudis par la science administrative. L'analyse psychologique a permis de
dceler chez le fonctionnaire l'esprit de service, c'est--dire le sentiment qu'ont les divers agents d'un mme
service de constituer une entit autonome, ainsi que l'esprit de catgorie qui est commun aux agents qui
exercent des fonctions identiques et qui sont soumis un mme statut. Le fonctionnaire s'intresse plutt
aux buts limits dont il est directement responsable qu'aux buts gnraux poursuivis par l'Administration. Il
est vident que le fonctionnaire souhaite amliorer son niveau de vie, mais la volont de participer au
pouvoir en collaborant l'laboration de la dcision est du moins un niveau lev un mobile d'action
puissant et gnralis. Ces lments expliquent que l'agent public associe sa fonction l'ide de carrire; il
est largement admis en Europe que le fonctionnaire doit consacrer sa vie au service public: troitement
soumis au pouvoir hirarchique, il est normalement appel, contrairement l'employ priv qui accomplit la
mme tche technique dans plusieurs entreprises, occuper divers emplois et gravir les grades successifs
de la hirarchie. L'ide de carrire reste pourtant assez limite dans le cas du fonctionnaire amricain, qui
est surtout un technicien destin servir indiffremment l'Administration et l'entreprise prive, et dans le
cas du fonctionnaire international, qui peut appartenir une organisation conjoncturelle.
L'entre dans le service public est dtermine du ct des agents par le besoin de scurit, et souvent
par un certain got du prestige. Malgr le principe du libre accs et de l'gale admissibilit de tous, les
femmes s'orientent vers des emplois d'excution ou des emplois moyens, mais elles n'occupent qu'un
nombre trs limit d'emplois suprieurs. Si l'on s'accorde formuler des conditions relatives l'ge, la
sant et la nationalit, on est plus hsitant devant les conditions de loyalisme l'gard du gouvernement:
les tats totalitaires exigent un attachement absolu aux principes du rgime. Les dmocraties librales se
sont efforces de maintenir le principe d'galit en l'assortissant de rserves fondes sur la nature des
emplois.
L'agent qui a satisfait aux conditions de recrutement est l'objet d'une nomination qui l'intgre
dfinitivement dans les cadres administratifs. Il est alors soumis constamment l'autorit hirarchique qui
intervient tous les moments de sa carrire: affectation, acte particulirement important qui dtermine la
nature de la tche accomplir et le milieu dans lequel elle sera effectue; avancement, cessation des

fonctions, admission la retraite, licenciement, dmission ou rvocation. Cette intervention de l'autorit


hirarchique s'effectue conformment une rglementation juridique et elle est tempre, comme on l'a vu,
par une tendance rcemment affirme faire participer les agents l'laboration des dcisions qui
intressent leur situation par l'intermdiaire d'organismes ou de commissions caractre paritaire.

Le fonctionnaire et sa mission de service public

Les obligations
Les fonctionnaires sont soumis des devoirs qui concernent d'abord l'accomplissement de la fonction. Si,
comme tous les employs, ils doivent excuter les tches qui leur sont confies, ils ont gnralement
l'obligation de se consacrer exclusivement leur fonction et se voient interdire aussi bien l'exercice d'une
profession prive que le cumul de plusieurs emplois administratifs. Dans certains pays, en France
notamment, l'Administration peut s'opposer la dmission d'un fonctionnaire en se fondant sur les
exigences du service public. Ces mmes exigences conduisent imposer la continuit dans le service, ce qui
entrane une interdiction ou une limitation du droit de grve. Dans leurs rapports avec l'autorit hirarchique,
les fonctionnaires sont soumis au devoir d'obissance qui est affirm dans tous les systmes juridiques et qui
se traduit par une stricte excution des ordres et des instructions. Dans la pratique, les agents jouissent
d'une marge raisonnable d'autonomie et d'initiative; on admet, dans la thorie juridique, que le
fonctionnaire peut tre dli de son devoir d'obissance lorsque l'ordre donn est entach d'une irrgularit
grave et manifeste. Enfin, les obligations se situent sur un plan moral. Les lgislations imposent toujours le
devoir de probit et le devoir de discrtion en ce qui concerne les faits et les informations connus
l'occasion de l'exercice de la fonction. Le devoir de dignit, fortement soulign en Allemagne ou dans les
organisations internationales, oriente la conduite des agents dans leur vie professionnelle et prive.

La limitation des droits individuels


Les fonctionnaires doivent accepter que certains des droits individuels dont ils peuvent se prvaloir en
qualit de citoyens soient l'objet de restrictions.
Ils ont revendiqu avec force et tnacit le droit de constituer des associations et des syndicats, dans
lequel ils voyaient un moyen puissant pour dfendre leurs intrts professionnels. Les rsistances exprimes
par les tats s'expliquent par la volont de maintenir le principe hirarchique et par la crainte que l'intrt
gnral ne s'efface devant les intrts particuliers. Reconnu aux citoyens privs, ce droit a t tendu aux
fonctionnaires nationaux et internationaux, mais cette reconnaissance n'est pas gnrale et se trouve
frquemment restreinte par la ncessit de concilier l'exercice de cette libert avec les exigences de la
hirarchie.
C'est au sujet du droit de grve et de la libert d'opinion que se manifestent les plus srieuses
rticences. Largement reconnu aux employs des entreprises prives, le droit de grve a longtemps t
refus aux fonctionnaires, auxquels on opposait les lois de la hirarchie et du service public. C'est seulement
aprs la Seconde Guerre mondiale que les agents publics ont obtenu la reconnaissance de ce droit, mais non
sans hsitations ni rserves. Les tats qui l'ont affirm, telles la France ou l'Italie, l'ont assorti de limitations
fondes sur le devoir de l'autorit gouvernementale de maintenir l'ordre public et d'assurer le
fonctionnement des services. Des discussions trs vives se poursuivent actuellement en matire de libert
d'opinion. On s'accorde pour exiger des fonctionnaires un loyalisme l'gard de la nation ainsi qu' l'gard
du rgime, mais on est moins rigoureux pour le loyalisme l'gard du gouvernement. C'est ainsi que, dans
les dmocraties librales, les fonctionnaires peuvent exprimer leurs opinions politiques, religieuses ou
philosophiques, condition de garder une certaine rserve qui se dfinit en fonction de la nature de l'emploi
et des circonstances de temps et de lieu. Quant aux fonctionnaires internationaux, on leur interdit
gnralement toute activit politique, et ils doivent faire preuve d'attachement l'idologie qui anime

l'organisation laquelle ils appartiennent.

Les prrogatives et les privilges


Le fonctionnaire actuel est titulaire de droits qui reposent sur l'ide de service public et qui tendent se
rapprocher de plus en plus de ceux qui sont reconnus aux employs privs.
C'est ainsi que le droit au traitement a longtemps prsent un caractre spcifique en ce sens que la
rmunration tait conue en vue de permettre au fonctionnaire de tenir le rang social exig par la fonction.
Mais, aujourd'hui, ce caractre s'est beaucoup attnu: le traitement de l'agent public, s'il reste souvent
insaisissable, s'accompagne de nombreuses indemnits qui sont lies la nature du travail fourni, et les
avantages sociaux sont identiques ceux de tous les salaris.
Les fonctionnaires bnficient surtout d'un droit la stabilit de l'emploi qui interdit l'Administration de
les licencier en dehors des cas de faute grave, d'insuffisance professionnelle ou de suppression d'emploi
lgalement organise. Rigoureux dans les systmes juridiques de l'Europe continentale, ce droit reste li au
contrat dans tous les cas o a t conserve la conception contractuelle. La nature mme de la fonction
publique internationale veut que son titulaire ne jouisse pas d'une stabilit absolue, mais certaines
organisations s'efforcent actuellement d'assurer leur personnel une scurit plus grande en proposant des
contrats dure indtermine rsiliables dans les seules hypothses de dmission, de faute grave o de
retrait d'emploi dans l'intrt du service.
Les fonctionnaires, enfin, sont toujours l'objet d'une protection spciale. S'ils disposent de recours devant
les juridictions nationales ou internationales, ils sont surtout dfendus contre les menaces ou les attaques
par des dispositions pnales, et il est souvent admis que des poursuites ne peuvent tre engages contre
eux sans l'autorisation de l'Administration. Les fonctionnaires internationaux jouissent d'avantages
apprciables immunit de juridiction, exonration fiscale, facilits d'immigration, de rsidence et de
rapatriement qui se justifient par la ncessit de leur assurer une indpendance complte dans l'exercice
de leur mission.

Les responsabilits
Il importe assurment de soumettre l'agent public un contrle efficace, mais celui-ci doit tre conu de
manire ne pas diminuer son esprit d'initiative et ne pas entraver le fonctionnement des services. La
responsabilit qui pse sur les fonctionnaires diffre de celle des agents privs par son caractre tantt plus
rigoureux, tantt plus limit.
Il s'agit d'abord d'une responsabilit disciplinaire qui sanctionne les manquements aux diverses
obligations. Le pouvoir disciplinaire est attribu l'autorit hirarchique ou des organismes qui, dans leur
fonctionnement, se rapprochent de juridictions. La faute disciplinaire est toujours dfinie de manire trs
gnrale comme un manquement aux devoirs de fonction; les sanctions, par contre, sont expressment
formules et atteignent l'agent dans sa situation professionnelle. Des garanties diverses communication
des griefs, comparution de l'intress, assistance d'un dfenseur interviennent dans la procdure et
sauvegardent la libert du fonctionnaire. Les responsabilits se situent galement aux niveaux pnal et civil.
Le droit pnal retient des infractions qui, tels l'abus d'autorit, la concussion ou la corruption, sont propres
aux agents publics. La responsabilit civile des fonctionnaires est toujours admise pour les dommages qu'ils
peuvent causer, mais la responsabilit de l'tat est souvent substitue celle de l'agent, ce qui conduit
reconnatre l'Administration la facult de se retourner contre le fonctionnaire fautif.
Jean-Louis de CORAIL

III-Les fonctionnaires dans la socit franaise


La refonte du statut gnral des fonctionnaires, opre par les lois du 13 juillet 1983, du 11 janvier 1984
et du 26 janvier 1984, qui constituent les titres I, II et III du statut gnral des fonctionnaires de l'tat et des
collectivits territoriales, a mis en lumire un certain nombre de paradoxes dont le moindre n'est pas la
difficult de cerner l'image des fonctionnaires franais. Aujourd'hui, les agents publics ne constituent plus,
comme au XIXesicle, une faible minorit dans le pays. En 1850, le nombre d'agents au service de l'tat et
des collectivits locales s'levait approximativement 250000 (chiffre auquel il convenait d'ajouter
42000ministres du culte), soit 1,5p. 100 de la population active. la fin du XIXesicle, ils taient au
nombre de 500000. En 1984, en ajoutant aux 2700000agents de l'tat les 1200000fonctionnaires locaux
et les quelque 1100000salaris des entreprises publiques et de la Scurit sociale, on arrive un total de
5millions de personnes employes dans le secteur public, soit un cinquime de la population active ou le
quart des salaris.
Gnralement perus comme une catgorie bien dtermine de travailleurs, soumis par leur employeur,
l'tat, des obligations particulires assorties de garanties spcifiques, constituant, selon certains, une
vritable strate sociale dont les comportements rsultent de l'appartenance un milieu commun et de
solidarits naturelles, les fonctionnaires reprsentent, en fait, un groupe htrogne et diversifi.

Une image sociale contraste


Les fonctionnaires se sentent accuss, ils se disent mal aims et s'estiment trop peu nombreux pour
accomplir de manire satisfaisante les tches d'intrt gnral dont ils ont la charge.
Les ractions de l'opinion publique sont curieusement contradictoires. Dans l'ensemble, les Franais
dnoncent la plthore de fonctionnaires mais protestent contre l'insuffisance des agents qui assurent le
fonctionnement des principaux services publics. En outre, ceux qui critiquent le plus les fonctionnaires sont
ceux qui regrettent le plus de ne pas appartenir la fonction publique et qui en envient les avantages. En
fait, pour les Franais, la fonction publique voque une double image: la stabilit de l'emploi que jalousent,
tout en la dnonant, ceux qui n'en bnficient pas, la multitude d'agents publics que mettent en avant ceux
qui dplorent l'improductivit de l'Administration.
une poque marque par le chmage, et o la scurit apparat comme une valeur suprme, la
fonction publique semble tre un lot protg, dans la mesure o la titularisation prmunit le fonctionnaire
contre l'arbitraire patronal et contre tout risque de perte d'emploi, sauf cas exceptionnel de procdure
disciplinaire. En entrant au service de la collectivit nationale, le fonctionnaire souscrirait en quelque sorte
une assurance scurit d'emploi. Ce sont sans doute les tensions du march de l'emploi qui expliquent
l'engouement qu'prouvent, depuis plusieurs annes, les jeunes Franais l'gard de la fonction publique.
L'Administration a subi, entre les annes 1955 et 1965, une grave crise de recrutement, dont le paroxysme
se situe entre 1958 et 1961, lorsqu'elle s'est trouve en concurrence avec un secteur priv en pleine
expansion. Les salaires offerts, le dynamisme commercial des entreprises ont exerc un attrait certain sur
les jeunes gens des classes creuses de l'immdiat avant-guerre ou de la guerre, qui arrivaient sur le march
du travail. Il n'tait pas rare, cette poque, que le nombre des candidats aux concours externes de
catgorieA (corps recruts au niveau de l'Universit) et B (corps recruts au niveau du baccalaurat) ft
infrieur celui des postes offerts ou ne le dpasst que de trs peu. Ces chiffres laissent rveur si l'on sait
que, en 1978, 18416candidats se sont effectivement prsents au concours d'accs au corps d'agent de
recouvrement du Trsor, pour 517admis, 32044 au concours de recrutement d'agent d'exploitation des
P.T.T. pour 6349admissions. Enfin, le concours de contrleur des impts a attir 7203candidats pour
400postes. Ainsi, pour chaque emploi propos par l'Administration, les candidats sont de plus en plus
nombreux et cela un moment o le recrutement de nouveaux fonctionnaires a sensiblement diminu,
comme en tmoigne le nombre de crations d'emplois prvu par les dernires lois de finances. Un tel afflux
de candidats s'accompagne d'une surqualification des fonctionnaires dans la mesure o, faute de russir
un concours correspondant leur formation, des candidats diplms de l'enseignement suprieur n'hsitent

pas se prsenter des concours de catgorieB (niveau baccalaurat) ou mmeC (niveau B.E.P.C.). Ce
phnomne conduit apparemment une lvation sensible du niveau culturel des fonctionnaires, mais, en
ralit, la surqualification de milliers d'agents d'excution transforme peu peu l'Administration en machine
grer des aigris ou des dclasss.
Par ailleurs, pendant longtemps, la localisation gographique du recrutement a t un symbole de la
dsaffection l'gard de la fonction publique. Le douanier corse, le facteur du Sud-Ouest, le militaire lorrain
constituent des strotypes familiers qui ont autrefois correspondu une ralit. Pour des raisons
conomiques et politiques, certaines rgions taient traditionnellement exportatrices de fonctionnaires, un
important transfert dmographique s'effectuant des rgions mridionales, peu industrialises et aux
dbouchs rares, vers le nord de la Loire, o la main-d'uvre disponible tait absorbe par l'industrie. En
outre, les rgions conservatrices et catholiques de l'Ouest et de l'Est rpugnaient servir l'tat laque, tandis
que les vieilles terres rpublicaines du Sud-Est, du Sud-Ouest et du Centre fournissaient les gros bataillons
de la fonction publique. Mais, depuis quelques annes, se dessine une volution qui remet en cause ces
donnes traditionnelles. La crise conomique et le chmage, les difficults particulires des bassins miniers
et sidrurgiques se sont traduites par un afflux de fonctionnaires originaires du Nord et de l'Est, alors que les
rgions autrefois exportatrices sont devenues, en s'industrialisant, importatrices d'agents publics, comme le
Sud-Est.
Le vieux thme des budgtivores a donn lieu des variations infinies. Pour le contribuable, toujours
prt dnoncer, en tant qu'usager, la pnurie d'enseignants, d'infirmiers ou de policiers, il y a trop de
fonctionnaires, ils sont trop nombreux, ils l'ont toujours t et le phnomne s'acclre. En ralit, l'examen
de la rpartition des effectifs de la fonction publique souligne la difficult de concilier le souci du
contribuable, qui entend voir limiter les dpenses de personnel, et le dsir de l'usager, qui rclame une
amlioration de la qualit des prestations du service public. Selon les chiffres du budget de 1984, les emplois
civils de l'tat se rpartiraient ainsi: ducation, universit et jeunesse et sports 49,6p. 100; P.T.T. 21,5p.
100; conomie et budget 9,8p. 100; intrieur 8,2p. 100; autres ministres 10,9p. 100
En 1984, les ministres sociaux, c'est--dire Anciens Combattants, Sant et Travail, regroupaient
34000emplois budgtaires, celui de l'Agriculture 30000 et celui de la Justice 46700 dont un peu plus de
5000magistrats. Contrairement certaines ides reues, ce ne sont donc pas les bureaucrates qui
constituent la plus grande partie de la fonction publique et qui sont responsables de l'accroissement des
effectifs, mais essentiellement des enseignants et des agents des P.T.T. qui regroupent les deux tiers du
personnel civil de l'tat et dont l'utilit ne peut pas tre conteste.
De par le volume de ses effectifs et l'ampleur de ses tches, la fonction publique tient une place
considrable dans la vie de la nation. On peut toutefois se demander si elle constitue un ensemble cohrent
ou si, au contraire, elle n'est pas la somme de sous-ensembles flous.

Des sous-ensembles flous


Si autrefois la fonction publique a pu apparatre comme une caste privilgie, dote d'un statut
prfrentiel et imposant l'autorit de l'tat aux simples citoyens, et si certains auteurs marxistes ont
prsent les fonctionnaires comme de simples excutants la solde de la classe dirigeante, on doit constater
que ni sa composition interne, ni la condition sociale de ses membres, ni la participation des fonctionnaires
la vie publique ne permettent de retenir une telle approche.
Dans l'ensemble socio-professionnel que constitue la fonction publique, l'analyse conduit distinguer
trois sous-ensembles qui, sans tre totalement homognes, n'en sont pas moins dots de caractres
spcifiques tenant des comportements voisins ou rsultant de l'appartenance un milieu commun, qui
permettent de les distinguer les uns des autres: les fonctionnaires suprieurs, les fonctionnaires moyens, et
ceux qu'on appelle souvent les petits fonctionnaires.

Les fonctionnaires suprieurs sont ceux qui sont classs dans la catgorieA, c'est--dire qu'ils exercent
thoriquement des fonctions de conception et de direction aprs avoir t, en principe, recruts au niveau de
l'enseignement suprieur. Ils reprsentent 27p. 100 des agents titulaires, mais cette catgorie est loin d'tre
homogne puisqu'elle regroupe la fois les hauts fonctionnaires (prfets, conseillers d'tat, inspecteurs
des Finances...) et des fonctionnaires aux titres et aux responsabilits moins prestigieux (inspecteurs des
impts, du Trsor...), des administrateurs et des techniciens, ainsi que des enseignants qui constituent la
majorit du cadreA (70p. 100). Les fonctionnaires moyens (catgorieB) sont recruts au niveau du
baccalaurat et se voient confier des fonctions d'application. Ils reprsentent 34,5p. 100 des titulaires et
regroupent les contrleurs des postes, du Trsor... ainsi que les instituteurs, qui forment prs de la moiti de
l'effectif. Enfin, les petits fonctionnaires, qui appartiennent aux catgoriesC et D, sont chargs de tches
d'excution. Composs des prposs, des agents d'application, des commis, ils reprsentent 38,5p. 100 des
titulaires. Il existe, dans la fonction publique comme dans d'autres milieux, une certaine hrdit
professionnelle qui est le rsultat d'une vidente rigidit sociale, mais elle est ici compense par une
promotion interne. L'examen de l'origine sociale des fonctionnaires montre, en effet, que la distribution des
fonctionnaires dans les diffrentes catgoriesA, B, C et D est grossirement parallle la stratification de
l'ensemble de la socit. Il ressort du recensement effectu par l'I.N.S.E.E. en 1969 et publi en 1976 que
40p. 100 des agents titulaires et non titulaires, civils et militaires, de l'tat avaient un pre salari du
secteur public. Mais quelle que soit l'origine statutaire, c'est--dire l'appartenance du pre au secteur public
ou au secteur priv, on constate une relation directe entre le milieu d'origine et la place dans la hirarchie
administrative. Il est constant que les petits fonctionnaires se recrutent dans les familles modestes de petits
fonctionnaires, de cultivateurs ou d'ouvriers (58p. 100 des agents de catgorieD et 51p. 100 des agents de
catgorieC gs de moins de 35ans avaient un pre employ ou ouvrier). Le recrutement des
fonctionnaires moyens demeure largement populaire puisque 60p. 100 des agents de catgorieB taient fils
ou filles de petits ou moyens salaris (ouvriers, employs, cadres moyens, cadres subalternes de la police ou
de l'arme). La part des cadres suprieurs et des patrons du commerce et de l'industrie tait videmment
beaucoup plus forte pour les fonctionnaires de catgorieA (39p. 100 d'entre eux avaient un pre cadre
suprieur ou patron). Cependant, le recrutement de ces agents, s'il ne correspond pas fidlement la
population franaise, reste assez dmocratique, dans la mesure o un peu plus de la moiti des membres de
la catgorieA taient issus de petits ou moyens salaris. Quant aux hauts fonctionnaires, leur
recrutement s'est sensiblement ouvert aux couches sociales modestes, mais demeure, comme l'accs
l'enseignement suprieur, assez ingalitaire. On le voit, la fonction publique reflte largement la composition
sociale de la nation, avec certaines ingalits pour les catgories suprieures, ce qui n'est d'ailleurs pas
propre la fonction publique.
L'accroissement du nombre d'agents du sexe fminin manifeste galement cette tendance reflter
assez fidlement la composition de la population. 48p. 100 des emplois civils de l'tat sont occups par des
femmes. La part des femmes dans la fonction publique tait de un cinquime avant 1914, d'un quart entre
les deux guerres, et d'un tiers au dbut des annes soixante. Cette fminisation croissante de la fonction
publique, qui est parfois prsente comme le signe de sa dvalorisation, voire de la proltarisation de
certains emplois, n'est pas due la nature de la femme (les femmes sont d'excellentes bureaucrates,
un peu lentes mais ponctuelles, dociles, exactes et minutieuses, crivait un auteur du dbut du sicle),
mais est surtout la consquence de la prpondrance, dans l'administration, des activits tertiaires, secteur
dans lequel les femmes reprsentent 50p. 100 de la population salarie. Mais la fminisation varie suivant
les ministres et le niveau hirarchique des emplois. Si les femmes sont majoritaires dans l'enseignement ou
dans les ministres sociaux, en revanche, les ministres rgaliens (Dfense, Intrieur, Finances) ou
techniques (Agriculture, Industrie, Transports) connaissent un taux relativement faible de fminisation. La
part des femmes dans les diffrents dpartements ministriels est d'autant plus forte que le ministre
apparat moins prestigieux. Le degr de fminisation dpend galement de la place dans la hirarchie
administrative. Prise dans son ensemble, la population des fonctionnaires de sexe fminin est surtout une
population d'agents d'excution, les femmes tant proportionnellement moins nombreuses dans les emplois
de catgorieA que dans ceux des catgories B et C, bien que la fminisation ait sensiblement progress ces
dernires annes au sein de la catgorie A, du fait de l'accroissement du corps enseignant o les femmes
sont fortement reprsentes (83p. 100 des femmes de la catgorieA sont des enseignantes). En ce qui
concerne la haute Administration, on constate une certaine rsistance la pntration fminine car, si la
cration de l'cole nationale d'administration a ouvert aux femmes l'accs aux grands corps et aux emplois

les plus levs de l'Administration, il n'y a qu'une faible proportion de femmes qui occupent ces postes. En
ralit, tout se passe comme si l'Administration qui, au nom du principe d'galit, traite de la mme manire,
sur le plan de la rmunration et de l'avancement, les hommes et les femmes, les considrait, en fait,
comme des agents placs dans des conditions diffrentes. La fminisation croissante de la fonction publique
depuis quelques annes justifie l'importance du nombre des femmes dans les classes d'ge de moins de
quarante ans. Mais ce phnomne n'explique pas tout, il faut galement tenir compte du fait que, la
diffrence des hommes, beaucoup de femmes ne font pas carrire dans la fonction publique ou n'y font
qu'une carrire courte, quittant leur activit professionnelle pour se consacrer leur foyer. Toutefois, un
certain nombre de nuances doivent tre apportes. C'est, par exemple, parce que l'enseignement permet de
concilier activit professionnelle et vie familiale que nombre de femmes optent pour cette voie. D'autre part,
la possibilit d'exercer un emploi temps partiel devrait freiner l'vasion fminine de la fonction publique.
On peut se demander si cette composition varie ne conduit pas tabir une coupure entre les diverses
catgories de fonctionnaires, coupure qui juxtaposerait des corps diffrents, voire antagonistes, qui se
ctoieraient sans se pntrer. En fait, si les sous-ensembles de la fonction publique, du sommet la base de
la hirarchie, semblent parfois s'ignorer ou s'opposer, ils n'en manifestent pas moins des solidarits trs
fortes l'gard du monde extrieur, qu'il s'agisse des administrs ou du pouvoir politique.
Citoyens parmi d'autres, les agents publics ne sont pas indiffrents au dbat politique. Leur formation,
leur exprience ainsi que la disponibilit que leur laissent leurs fonctions, les conduisent jouer un rle
politique marqu. Traditionnellement, les fonctionnaires, dans leur ensemble, inclinent plutt vers les partis
de gauche, qui ont toujours t favorables un statut libral de la fonction publique et refusent de voir dans
les serviteurs de l'tat des citoyens ou des travailleurs diminus. Sans qu'il y ait monopole dans ce domaine,
la S.F.I.O. sous les IIIe et IVe Rpubliques, le Parti socialiste sous la Ve, et le Parti communiste ont souvent
soutenu les revendications des fonctionnaires. Mais l'orientation politique de l'ensemble des fonctionnaires
est loin d'tre uniforme, du fait mme de leur nombre et de leur htrognit. Dtermines par l'origine
sociale, les prfrences politiques des fonctionnaires sont galement lies leur place dans la hirarchie (les
petits fonctionnaires tant souvent plus extrmistes que leurs suprieurs), la nature de leurs fonctions (un
policier ou un militaire n'ont pas la mme sensibilit qu'un enseignant. Enfin, il existe une corrlation
vidente entre opinions politiques et participation syndicale.
L'orientation globale vers la gauche, qui est suprieure chez les agents publics par rapport aux salaris
du secteur priv, est un fait connu, mais on doit constater que sur le plan des opinions politiques, la fonction
publique est loin d'tre monolithique, et qu'en fait elle se trouve coupe en deux parties d'ingale
importance. C'est presque un plonasme d'crire que les enseignants penchent massivement vers la gauche.
En 1981, 80p. 100 de ceux qui exprimaient une opinion auraient fait de Franois Mitterrand leur prsident.
Mais il s'agit d'une attitude traditionnelle. En janvier 1973, par exemple, 76p. 100 des instituteurs qui
exprimaient leurs prfrences politiques le faisaient, selon un sondage I.F.O.P., en faveur de la gauche et
particulirement en faveur du P.S. De mme, la veille des lections lgislatives de 1978, 80p. 100 des
enseignants affirmaient leur intention de voter pour un candidat de gauche. Mais on peut relever qu'il existe,
face cette fonction publique de gauche, une fonction publique plus conservatrice compose
essentiellement de militaires et de policiers plus attirs par les valeurs d'ordre que par les partis du
mouvement. Ainsi, des relations privilgis entre la gauche et la fonction publique se sont tablies depuis de
nombreuses annes, mais ces relations ne sont pas exclusives. C'est galement ce que rvle l'engagement
politique des fonctionnaires tel qu'il peut s'exprimer dans leur participation aux groupes parlementaires des
partis. Un sicle et demi exactement aprs l'adoption d'une loi d'avril 1831, qui instaurait certaines
incompatibilits afin de limiter la proportion des fonctionnaires dans la vie politique, les lecteurs franais
ont envoy en 1981 quelque 260dputs appartenant la fonction publique pour les reprsenter
l'Assemble nationale. On dnonait les fonctionnaires parlementaires sous la monarchie de Juillet, lorsque
dans la Chambre lue en 1834 on trouvait 276fonctionnaires pour 459dputs; on ironisait sur la
Rpublique des professeurs lorsque sous la IIIeRpublique les instituteurs et les professeurs formaient les
gros bataillons des partis de gauche. Avec la IVe et la Ve Rpublique, la pntration du monde politique par les
fonctionnaires va s'accentuer.

Les fonctionnaires, en activit ou en retraite, ont toujours reprsent une proportion importante des
dputs, entre un cinquime et un tiers. l'issue des lections lgislatives de 1981, la Chambre rose
comportait plus de 50p. 100 d'agents publics. Une analyse plus fine de cette pntration des fonctionnaires
dans la vie politique fait apparatre deux choses. En premier lieu, si l'anne 1967 peut sembler une date
charnire pour les effectifs globaux (on passe alors de 20 30p. 100), la vritable coupure se situe en 1958,
avec l'avnement d'une masse importante de hauts fonctionnaires, alors que jusqu' cette date c'taient les
enseignants qui reprsentaient le groupe le plus nombreux. L'lection de 1981, en donnant aux enseignants
34p. 100 des siges l'Assemble, ne fait pas pour autant disparatre le courant technocratique puisque les
anciens lves de l'E.N.A., qui taient 33 en 1978, reviennent 23 en 1981. En second lieu, on peut
constater que chaque parti ou groupe parlementaire a ses fonctionnaires, fonctionnaires qui se recrutent
dans les diverses catgories. Certes, les enseignants sigent plutt gauche, et les hauts fonctionnaires
appartiennent de prfrence aux partis conservateurs, mais il y a toujours eu des enseignants droite et le
Parti socialiste s'est largement ouvert aux hauts fonctionnaires.
Ainsi, que ce soit au sein de la nouvelle majorit ou de l'ancienne, la vie politique se trouve affecte par
l'irrsistible ascension des fonctionnaires. L'avnement de la rpublique des fonctionnaires n'a pas manqu
d'tre critiqu, surtout lorsqu'il est apparu que l'arrive de la gauche au pouvoir ne mettrait pas fin cette
surreprsentation. Ainsi que l'crivait Jacques Julliard, en 1977, dans son livre Contre la politique
professionnelle, cette prdominance est si forte que la Rpublique socialiste de Franois Mitterrand risque
d'tre, si elle voit le jour, un prcipit de la Rpublique des professeurs, chre Thibaudet, et de
l'narchie que deux orfvres en la matire, Jean-Pierre Chevnement et Didier Motchane, avaient
nagure dnonce sous le nom de Jacques Mandrin, avec une Assemble o la proportion de dputs
fonctionnaires risque d'tre plus forte que du temps de Guizot. On retiendra pourtant de cet afflux des
fonctionnaires dans la vie politique que leur image, qu'ils croient parfois dprcie, ne semble pas heurter
l'lecteur qui vote massivement pour eux.
Jean-Claude MAITROT

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