PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:

IL CONTRASTO ALLA CORRUZIONE

A CURA DI

FRANCESCO MERLONI E LUCIANO VANDELLI

Prevenire la corruzione
Piani anti corruzione
1. Dare piena attuazione, rafforzandoli, agli strumenti del piano
anticorruzione:
a) il Piano nazionale anticorruzione, predisposto dal Dipartimento della funzione pubblica e approvato dallAutorit nazionale anticorruzione (la Civit);
b) i piani triennali di prevenzione della corruzione, da adottarsi
da parte di tutte le amministrazioni pubbliche (centrali e locali), ivi
compresi gli enti pubblici e gli enti privati in controllo pubblico
(estendere alle autorit amministrative indipendenti).
Conflitti di interesse
Conflitti di interesse nelle pubbliche amministrazioni (e negli enti
privati in controllo pubblico)
2. Dare piena attuazione al decreto delegato in materia di inconferibilit e incompatibilit di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, approvato

La redazione della presente scheda si avvalsa dellattivit del Gruppo Astrid

sulla corruzione amministrativa (2009-2010) culminata nella pubblicazione del libro di Astrid La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, a cura di
Francesco Merloni e Luciano Vandelli, Passigli Editori, 2010. Al gruppo di lavoro
hanno partecipato Pietro Barrera, Franco Bassanini, Francesco Battini, Silvio Bonfiglio, Antonio Brancasi, Arturo Cancrini, Guido Carpani, Vincenzo Cerulli Irelli,
Vincenzo Visco Comandini, Vito DAmbrosio, Gian Candido De Martin, Marco
Di Folco, Enrico Di Nicola, Fabrizio Gandini, Quirino Lorelli, Bernardo Giorgio
Mattarella, Francesco Merloni, Giovanna Perniciaro, Ferdinando Pinto, Benedetto
Ponti, Raffaele Sabato, Maria Alessandra Sandulli, Guido Sirianni, Filomena Terzini, Paolo Urbani, Luciano Vandelli, Alberto Vannucci, Adriana Vigneri.

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nel mese di marzo dal Consiglio dei ministri.

3. Superare, con legge, i limiti della legge n. 190 del 2012, introducendo linconferibilit e lincompatibilit degli incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni anche con incarichi in partiti
politici e nei sindacati (da graduare con attenzione).
Conflitti di interesse dei componenti degli organi politici
4. Disciplinare in modo organico le incandidabilit a cariche politiche e le incompatibilit tra mandato politico e incarico dirigenziale, ivi compresi gli incarichi di amministratori di ente pubblico e
di ente privato in controllo pubblico, nonch le incandidabilit e incompatibilit per interessi privati in conflitto con la carica pubblica,
riscrivendo in una unica normativa la legge Sturzo (legge n. 60
del 1953) e la legge Frattini (legge n. 215 del 2004).
Doveri di comportamento (Codice di comportamento)
5. Emanare il Dpr previsto dalla legge anticorruzione per la revisione del codice di comportamento dei dipendenti pubblici.
6. Completare la revisione del Codice di comportamento al fine
di rafforzare la responsabilit disciplinare, secondo il processo positivamente avviato dalle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 150 del
2009, che pone norme imperative che limitano la contrattazione
collettiva per i procedimenti disciplinari che restano disciplinati dal
contratto.
Fare emergere la corruzione
Controlli
7. Va avviato un processo volto allintroduzione, per tutte le amministrazioni pubbliche, di controlli esterni, successivi, a campione,
non collaborativi. Tali controlli andrebbero finalizzati allinteresse
generale alla legalit e imparzialit dellazione delle amministrazioni, escludendo ogni utilizzazione a fini di imposizione di indirizzi
politici di autorit esterne e o di diverso livello di governo (no ai
controlli conformativi); naturalmente, ne dovrebbero essere definiti
tipologia, oggetto, soggetti e modalit di svolgimento.
8. I controlli (esterni) andrebbero affidati ad organi distinti e in
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posizione di indipendenza rispetto agli apparati amministrativi che

assumono le decisioni sottoposte al controllo; tale posizione pu
derivare da una collocazione degli organi di controllo effettivamente esterna allamministrazione ovvero, qualora essi siano appartenenti alla stessa amministrazione, dal riconoscimento di posizioni di
effettiva indipendenza personale dei componenti degli organi. Andrebbe valutata lipotesi di coinvolgere nellattivit di controllo
gruppi di stakeholders specifici di ogni amministrazione; si potrebbe anche ipotizzare listituzione di una sorta di authority composta
anche da membri esperti di livello internazionale.
9. Appare opportuna una riflessione sulla possibilit/opportunit
di valorizzare, per i controlli qui proposti, la Corte dei conti e le sue
sezioni regionali. Tale prospettiva comporta un forte investimento
sulla capacit della Corte de conti e sulla integrazione multidisciplinare della professionalit/cultura dei suoi componenti, superando il
tipo di formazione quasi esclusivamente giuridica ancora richiesta
ai suoi magistrati e il carattere prevalentemente cartaceo e formalistico del controllo.
10. Appare opportuna una revisione della disciplina dei controlli
interni, fondata sulla netta distinzione tra controlli sullattuazione
dellindirizzo politico e sullefficienza/efficacia delle pubbliche amministrazioni e controlli sullimparzialit dellorganizzazione dellazione. Per questi ultimi si dovranno rivedere da un lato le figure apicali quali i segretari comunali e provinciali e dallaltro gli organi di
revisione amministrativa e contabile interni, assicurando la piena indipendenza dei revisori dallamministrazione presso la quale operano. Andrebbero, nello stesso senso, soppressi i poteri di designazione, da parte dello Stato, delle Regioni e degli enti locali, di propri
funzionari negli organi di revisione degli enti vigilati
11. necessario dare adeguata pubblicit allesito dei controlli, e
disciplinare i rapporti tra gli organi di controllo e i destinatari dei
loro referti. Destinatari del controllo sono: a) le stesse amministrazioni, in particolare gli organi di indirizzo politico e vigilanza (le
commissioni assembleari di garanzia, presiedute da esponenti delle
minoranze), perch adottino le misure necessarie per correggere il
cattivo funzionamento dellamministrazione; b) il giudice della responsabilit amministrativa e contabile, per laccertamento di violazioni di legge e lirrogazione delle sanzioni; c) il giudice penale, per
laccertamento e la repressione dei reati.
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Trasparenza
12. Dare piena attuazione al decreto delegato concernente il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicit, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle P.A.
13. Dotare la Civit di tutti gli strumenti (personale e risorse) adeguati a garantire la qualit dei piani di trasparenza (allinterno dei
piani anticorruzione) e lo svolgimento dei compiti di vigilanza.
Quelli attualmente previsti (in termini quantitativi: contingente di
personale e risorse a bilancio) sono molto lontani dallessere adeguati.
Colpire con continuit la corruzione
Repressione penale
14. Il primo improcrastinabile intervento quello sul fronte della
prescrizione, con la precisazione, peraltro, che il tema non riguarda
certo i soli reati contro lamministrazione pubblica, ma lintero sistema penale. In primo luogo, deve mettersi in evidenza linadeguatezza della odierna durata della prescrizione (dopo la drastica riduzione disposta dal legislatore nel 2005) con riguardo in particolare
ai reati contro la P.A. che si caratterizzano per la complessit delle
indagini (nei quali sovente deve farsi ricorso a intercettazioni telefoniche, rogatorie internazionali, consulenze tecniche, accertamenti
bancari etc.) e dei conseguenti procedimenti.
15. Posto quindi la necessit dellintervento, vi sono diverse possibili opzioni per non vanificare gli sforzi punitivi dello Stato: evitare che la prescrizione continui a decorrere anche dopo che lo Stato
ha manifestato il proprio interesse ad esercitare la pretesa punitiva,
ad esempio, con lesercizio dellazione penale ovvero (quanto meno) con lemissione della sentenza di condanna in primo grado; far
decorrere linizio del termine di prescrizione dalla scoperta della
notizia di reato ovvero dalliscrizione della stessa nellapposito registro; distinguere due termini di prescrizione luno sostanziale decorrente dalla data di consumazione del reato e non pi decorrente
dopo lesercizio dellazione penale o dopo liscrizione della notizia
di reato e laltro processuale diretto a regolare i tempi di celebrazione dei diversi gradi di giudizio; prevedere dei nuovi termini decorrenti ad ogni passaggio processuale con limiti temporali massimi
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legati a ciascuna singola fase.

16. Un efficace contrasto della corruzione non pu, inoltre, non
passare per il ripensamento di taluni reati avamposto collegati
con i reati corruttivi, attualmente non previsti ovvero privi di efficacia deterrente alla costituzione di quei fondi occulti utilizzati dai
corruttori per poter materialmente erogare il prezzo del reato. Il riferimento, , in primo luogo, al reato di falso in bilancio, negli anni
scorsi oggetto di una riforma contraddittoria con una seria politica
di contrasto alla corruzione, che deve essere disegnato quale reato a
tutela della sicurezza della collettivit e non pi solo come reato a
tutela della mera integrit del patrimonio sociale. Sul punto in primo luogo deve tornare a configurarsi come reato di pericolo e non
come attualmente quale mero reato di danno con lesclusione del
dolo intenzionale (attraverso leliminazione dellattuale formula
con lintenzione di ingannare il pubblico o i soci). In secondo
luogo necessario ripristinare la procedibilit dufficio, in modo da
non lasciare la scelta di perseguire il reato alliniziativa privata.
necessaria leliminazione delle attuali soglie di punibilit, nonch
lintroduzione di un inasprimento della pena, in modo da consentire lattivit di intercettazione telefonica, quanto meno per le ipotesi
inerenti le s.p.a. ovvero le societ quotate in borsa. Fra gli ulteriori
interventi auspicabili, si potrebbe pensare allestensione anche alle
societ non quotate dellattuale aggravante di grave nocumento ai
risparmiatori contemplata dallarticolo 2622 c.c.
17. Ulteriori margini di intervento ineriscono sia allintroduzione
di ulteriori figure di reato sia al completamento ed allintegrazione
di ipotesi gi vigenti. Fra i nuovi reati viene in rilievo innanzi tutto
lautoriciclaggio. Risulta infatti oggi non punibile il soggetto che reinvesta personalmente i proventi dei reati che egli stesso ha commesso.
18. Necessita invece di una integrale riscrittura la norma contenuta nellarticolo 416-ter (scambio elettorale politico-mafioso) c.p.
ampliando la portata della norma sia dal punto di vista oggettivo
(allargando il rapporto di scambio sinallagmatico fra la promessa di
voti e lerogazione di denaro anche allerogazione di ogni altra utilit o disponibilit a soddisfare gli interessi o le esigenze della associazione mafiosa di cui allarticolo 416-bis o dei suoi associati), sia
da quello soggettivo (estendendone lapplicazione anche al soggetto
che eventualmente dovesse svolgere unattivit di intermediazione).
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19. ancora necessario intervenire nel settore delle pene accessorie. La modifica normativa introdotta dalla legge n. 19 del 1990, che
ha reso applicabile la sospensione condizionale della pena anche a
tali sanzioni, ha comportato di fatto linapplicabilit di gran parte
delle interdizioni dai pubblici uffici comminate, lasciando alle scelte dellazione disciplinare interna di valutare le conseguenze della
condanna sul piano lavorativo. Alla luce dellesperienza certamente
non particolarmente positiva dellapplicazione della legge in questione, si potrebbe ripensare lintero sistema di pene accessorie, sia
prevedendo come obbligatoria linterdizione perpetua per ogni fattispecie corruttiva, sia introducendo una disposizione speciale che
non consenta la sospensione quantomeno di questa specifica ipotesi di pena accessoria.
20. Si potrebbe arrivare a ridefinire le pene accessorie in generale
(o almeno dellinterdizione dai pubblici uffici) come sanzioni amministrative, parificando lapplicabilit dellinterdizione dai pubblici uffici a quella delle sanzioni amministrative gi esistenti (come la
sospensione della patente di guida), aumentandone notevolmente i
termini di durata, collegati alla gravit della condotta e delle conseguenze, e non pi soltanto alla durata della pena principale.
21. Occorre superare la distinzione tra pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio, ormai anacronistica alla luce di rilevanti
processi di privatizzazione di strutture organizzative di diritto pubblico. I reati corruttivi compiuti dai soggetti responsabili dellerogazione di servizi pubblici non sono meno gravi di quelli compiuti nello svolgimento delle tradizionali funzioni autoritative e comunque
vanno graduati in rapporti ai comportamenti lesivi. La figura unica
di pubblico ufficiale va configurata ispirandosi alle convenzioni internazionali (specie a quella dellOnu, recepita con legge dallItalia).
22. Va rivisto il sistema di protezione dei soggetti che denunciano
o che collaborano. Nella parte dedicata alla prevenzione nelle amministrazioni pubbliche si prevede un sistema che tende a tutelare i
soggetti che attraverso le proprie segnalazioni consentono di evitare
la commissione di fatti corruttivi. Un meccanismo in qualche modo
analogo andrebbe pensato anche sul piano penale per coloro che
denuncino i fatti di corruzione o che collaborino. Un simile intervento appare quanto mai opportuno, alla luce dellintroduzione nel
nostro ordinamento proprio con la legge n. 190 del 2012, della punibilit anche del soggetto indebitamente indotto a versare danaro
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o altra utilit, vale a dire il concusso per induzione secondo la

vecchia terminologia ormai superata, fino a quel momento non punibile. Pertanto tutte le gravi difficolt di ordine probatorio, per
reati a concorso necessario come la corruzione ed ora il 319-quater,
che coprono di certo la maggioranza delle ipotesi della prassi, sono
destinate ad accentuarsi.
Senza voler optare per soluzioni radicali di non punibilit come
per previsto in altri Paesi la strada percorribile potrebbe essere
quella di prevedere unattenuante speciale, significativa sul piano
sanzionatorio, ancorandola in modo specifico alla rilevanza e novit
della collaborazione prestata. Ragionando diversamente, infatti, la
separazione delle due ipotesi di concussione con lintroduzione del
319-quater, potrebbe rilevarsi del tutto inefficace nella lotta ai fenomeni corruttivi, in quanto la punibilit (senza riserve per leventuale collaborazione) anche del privato indotto (come peraltro evidenziato nel parere reso dal Csm il 24 ottobre del 2012) crea un nesso
di solidariet criminale tra i protagonisti il che rischia di rendere
estremamente difficoltoso (se non quasi impossibile) dimostrare la
commissione del reato (come peraltro accaduto fino ad oggi per le
ipotesi di corruzione) con strumenti di indagine diversi dalle intercettazioni.
Azione disciplinare
23. Disciplinare pi attentamente, con fonte di rango legislativo,
il sistema della responsabilit disciplinare, unificando in modo organico le responsabilit legate allo svolgimento della prestazione lavorativa e responsabilit legate allesercizio della funzione. La nuova disciplina dovr anche definire i caratteri di indipendenza degli
organismi chiamati ad irrogare le sanzioni disciplinari. Lunificazione della disciplina della responsabilit disciplinare non destinata a
produrre effetti sulla giurisdizione, perch si pu ritenere che il giudice ordinario del lavoro sia in grado di sindacare lo svolgimento,
da parte delle amministrazioni, dei procedimenti disciplinari, sia
per i doveri dei dipendenti attinenti il rapporto di lavoro, sia per i
doveri imposti dalla legge relativamente allesercizio della funzione.

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Organizzare la lotta anticorruzione

Assicurare lunitariet dellindirizzo politico nella lotta alla corruzione
24. Lattuale organizzazione al vertice della lotta alla corruzione,
fondata sul piano nazionale predisposto del Dipartimento della funzione pubblica e approvato dalla Civit, con questultima dotata di
poteri di vigilanza, appare debole, nonostante la diligenza dimostrata nellattuazione dei primi adempimenti previsti dalla legge n. 190
del 2012. Occorre che la cabina di regia della lotta alla corruzione
sia attribuita alla diretta responsabilit della Presidenza del Consiglio.

anticorruzione (Civit per la trasparenza, Autorit di vigilanza sui

contratti, Autorit di deontologia della vita pubblica, Corte dei conti, uffici giudiziari).

Rafforzare lautorit nazionale anticorruzione

25. La Civit, attualmente investita del ruolo di Autorit nazionale
anticorruzione, appare del tutto inadeguata al compito, che si aggiunto a quelli iniziali (misurazione delle performance, trasparenza).
Occorre potenziarla, sia sul versante dellorgano di indirizzo che su
quello delle strutture amministrative di supporto.
Creare un autorit di deontologia dei funzionari pubblici
26. Occorre creare unautorit di deontologia dei funzionari pubblici, sul modello inglese (Committee on standards in public life) e
francese (LAutorit de dontologie de la vie publique, proposta
dalla Commissione Jospin nel 2012) che si occupi di valutare e sanzionare i comportamenti contrari a regole di comportamento (siano
esse giuridiche o solo deontologiche) di tutti i funzionari pubblici:
componenti di organi di indirizzo politico, funzionari con rapporto
fiduciario, funzionari professionali, componenti di organi di enti
pubblici e di enti privati in controllo pubblico.
Abolire la clausola di invarianza
27. Una lotta alla corruzione priva di mezzi destinata al fallimento. Oltre ad un aumento delle risorse da coprirsi con la fiscalit
generale, da ipotizzare la destinazione dei proventi della lotta anticorruzione al finanziamento delle attivit delle autorit nazionali
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