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4.

Construir resiliencia:
mayores libertades,
opciones protegidas
En este Informe se ha debatido sobre las persistentes amenazas al desarrollo humano y la
naturaleza de la vulnerabilidad. Se ha planteado tambin por qu los individuos son ms
vulnerables en ciertos momentos crticos en sus vidas que en otros momentos y cmo los
contextos sociales pueden hacer que unos individuos sean ms vulnerables que otros. Las
crisis en forma de desastres naturales y conflictos violentos reducen las capacidades y los activos
materiales de comunidades enteras, hacindolas an ms vulnerables. Las polticas orientadas a
reducir la vulnerabilidad deben tener en cuenta estos factores.
Construir resiliencia requiere algo
ms
que
reducir
la
vulnerabilidad:
hace
falta
empoderar a las personas y
reducir las restricciones a las que
se enfrentan a la hora de actuar,
es decir, que go- cen de libertad
de actuar. Es necesario tambin
disponer
de
unas
slidas
instituciones sociales y estatales
que puedan ayudar a las personas
a
hacer
frente
a
los
acontecimientos
adversos.
El
bienestar
depende
en
gran
medida de que las personas vivan
en un contexto con ms libertades. Las normas y prcticas
sociales pueden ser perjudiciales
o discriminatorias. Por lo que para
tener libertad a la hora de actuar
es necesario
abordar dichas
normas y transformarlas.
En el captulo 1 se presentaron
los principios fundamentales que
se necesitan para fundamen- tar
las
decisiones
de
poltica.
Basndose en estos principios, el
presente captulo hace hincapi en
las polticas nacionales clave que
pueden reducir la vulnerabilidad
y construir resiliencia, tanto a
nivel individual como a nivel de la
sociedad. Entre otras cosas, estas
polticas
incluyen
prestar
servicios bsicos con cobertura

universal, abordar las vulnerabilidades asociadas al el


ciclo de vida, promover el pleno empleo, reforzar la
proteccin social, abordar la inclusin social y desarrollar
las capacidades necesarias para prepararse y
recuperarse ante las crisis.
Hay varias cuestiones que fundamentan a estas
polticas. En primer lugar, cada una aborda la
vulnerabilidad desde mltiples dimensiones. Por ejemplo,
la prestacin universal de servicios bsicos sociales puede
promover
oportunidades
de
forma
generalizada,
desvinculando los dere- chos bsicos de la capacidad de
pagar por ellos. De la misma manera, una tasa de empleo
eleva- da genera un impacto positivo significativo en el
bienestar de las personas, al mismo tiempo que reduce la
violencia e impulsa la cohesin social.

En
segundo
lugar,
estas
polticas
estn
intercone
ctadas y
crean
sinergias
entre
ellas. Las
estrategia
s
de
desarrollo
que
no
tengan en
cuenta las
opiniones
de todas
las partes
interesadas no
son
ni
convenien
tes
ni
sostenible
s.
No
obstante,
cuando en
las
sociedade
s se da
lugar
a
que todos
puedan
expresar
su
opinin,
es
ms
probable
que
los
encargad
os
de
formular
las

polticas tengan en cuenta las


preocupaciones y necesidades de
las minoras y de otros grupos
vulnerables. As, las personas
pueden ser tanto agentes como
beneficiarios de los progresos.
Adems, tambin es ms probable
que dichas sociedades concedan
ms prioridad a la crea- cin de
empleo y a la poltica social
universal. De hecho, si el pleno
empleo
aumenta
la
base
imponible, se obtendr un mayor
margen
fiscal
para
prestar
servicios sociales de calidad.
En tercer lugar, estas polticas
abordan la vulne- rabilidad desde
diferentes puntos del ciclo de vida
de cada individuo y en momentos
distintos de la trayectoria de
desarrollo de un pas. Los servicios
sociales bien planificados pueden
garantizar que los nios reciben
cuidados y educacin durante la
fase ms crtica de sus vidas y que
las personas mayores reciben los
cuidados adecuados cuando los
necesitan. Las polticas orientadas
al pleno empleo hacen ms fcil la
importante transicin que viven
los jvenes cuando acaban los
estudios y empiezan a trabajar.
Estas polticas tambin establecen
ciclos beneficiosos que apoyan las
vas de desarrollo nacional. Pases
tan diferentes como la Repblica
de Corea y Suecia han cosechado
los beneficios de una fuerza de
trabajo educada en su recorrido
hacia la industrializacin.
Es probable que los tipos de
polticas que aqu se debaten
tomen un tiempo en construir
resiliencia de las personas y
sociedades. Se puede acelerar
esa resiliencia y proteger las

CONtrIbuCIN ESPECIAL
Ampliar nuestra reflexin sobre la vulnerabilidad
Naciones Unidas hace hincapi desde hace tiempo en
la seguridad hu- mana, en todas sus dimensiones.1
Cuando era economista jefe del Banco Mundial,
encuestamos a miles de personas pobres en todo el
mundo para determinar cul era su mayor
preocupacin y, en el primer lugar de la lista (junto
con las preocupaciones obvias sobre la falta de
ingresos y la partici- pacin insuficiente en las
cuestiones que afectan a sus vidas), se encontraba la
inseguridad, es decir, la vulnerabilidad.2
En el nivel ms bsico, la vulnerabilidad se define
como la exposicin a una disminucin acentuada del
nivel de vida. Supone un motivo especial de
preocupacin cuando es prolongada y cuando los
niveles de vida caen por debajo de umbrales crticos,
hasta un punto de escasez.
Tradicionalmente los economistas se han centrado
exclusivamente en el PIB y no han tenido en cuenta la
vulnerabilidad. Los individuos son reacios a asumir
riesgos. Darse cuenta de que son vulnerables les
ocasiona grandes pr- didas de bienestar, incluso antes
de afrontar las consecuencias de la propia cri- sis. La
incapacidad de nuestro sistema de parmetros para
reflejar de manera adecuada la importancia de la
seguridad de los individuos y el bienestar de las
sociedades ha sido una crtica clave al PIB por parte de la
Comisin Internacional sobre la Medicin del Desempeo
Econmico y el Progreso Social.3
Si queremos formular polticas para reducir la
vulnerabilidad, es su- mamente importante que
adoptemos un enfoque general de sus propias causas.
Los individuos y las sociedades estn inevitablemente
expuestos a los que los economistas llaman shocks
[crisis], es decir, acontecimientos adversos que tienen el
potencial de provocar disminuciones acentuadas de los
estndares de vida. Cuanto mayor es la crisis, mayor
es su intensidad y duracin, adems de causar una
mayor vulnerabilidad, sin tener en cuenta otros factores.
Sin embargo, los individuos y las sociedades elaboran
me- canismos para lidiar con las crisis. Algunas
sociedades y economas han sido ms eficaces que
otras a la hora de mejorar la capacidad de lidiar con
ellas. Las mayores vulnerabilidades aparecen en
aquellas sociedades que han quedado expuestas a
grandes crisis y han dejado a amplias fracciones de su
poblacin sin los mecanismos adecuados para hacerles
frente.
Crculos viciosos
Cuando pensamos en vulnerabilidad, pensamos
inevitablemente en cadas en espiral. Los sistemas
robustos disponen de buenos mecanismos para
absorber el impacto de las crisis: gracias a estos, un
individuo expuesto a una crisis logra recuperarse
rpidamente. Una de las funciones de las leyes de
bancarrota consiste en ofrecer a los que tienen una

Joseph Stiglitz, Premio Nobel


de Economa
mdicos, un accidente o enfermedad puede significar el
principio del fin. Sin una atencin mdica adecuada, se
exponen al riesgo de sufrir una reduccin importante de
su capacidad de generar ingresos; la reduccin de sus
ingre- sos disminuye an ms su capacidad de pagar la
atencin mdica.
Investigaciones recientes han puesto de manifiesto
que los pobres dedi- can su energa mental de forma
desproporcionada a hacer frente al aqu y al ahora, a las
exigencias de la supervivencia. En consecuencia, ven
reducida su capacidad de pensar de un modo
estratgico y hacer planes de largo pla- zo. No es
extrao, por tanto, que no logren tomar las decisiones
(incluidas las inversiones) que podran contribuir a
sacarlos de la pobreza.
Vulnerabilidades econmicas
La atencin de todo el mundo se suele enfocar
inevitablemente en aquellos que sufren desastres
naturales: tsunamis, inundaciones o terremotos. No
obstante, los desastres econmicos son igual de
devastadores que los de- sastres naturales.
Los cambios que se han producido en la
economa global en las lti- mas dcadas han creado
muchas ms vulnerabilidades. Las interconexiones entre
bancos y pases han aumentado la probabilidad de
sufrir un contagio financiero, como el que ocurri en la
crisis financiera de 2008. Estos aconte- cimientos
pusieron de manifiesto la importancia de regular el
mbito finan- ciero, incluidos los cortacircuitos y los
controles de cpitales. La devastacin que acarre la
crisis en la economa global (contraccin de las
economas y millones de personas sumidas en la
pobreza) es muestra de que no se trata de cuestiones
que afecten solamente al sector bancario. En lneas
generales, son importantes prioridades en materia de
desarrollo humano.
Dichos cambios no solo han aumentado el grado
de exposicin a los riesgos, sino que tambin han
reducido los mecanismos que las sociedades utilizan
para ayudar a que las personas ms vulnerables puedan
hacer frente a estas situaciones. Esto sucede
especialmente en los pases en desarrollo, donde los
fuertes vnculos sociales y lazos familiares han jugado
tradicio- nalmente un papel central en la proteccin
social. Sin embargo, en muchos pases, estos vnculos
se han debilitado antes de haber logrado poner en
marcha sistemas pblicos nacionales de proteccin
social.
Cmo las polticas han aumentado la vulnerabilidad
Una de las principales crticas a las polticas del
consenso de Washington es que provocaron
sistemticamente un aumento de la vulnerabilidad, tanto
aumentando las crisis a las que se exponen los
individuos y economas como reduciendo los

Desigualdad y vulnerabilidad
Uno de los grandes contribuyentes a la vulnerabilidad algo que tie- ne efectos adversos en muchos de los otros factores m

futuras opciones y capacidades


mediante accio- nes especficas a
corto plazo? En el captulo 3 se
consider que era necesaria una
perspectiva ms amplia a la hora
de examinar los factores que
impulsan la vulnerabilidad. La
respuesta
tiene
que
tener,
inexorablemente,
un
carcter
generalizado y a largo plazo. No
obstante, las acciones a corto
plazo pueden alinearse mejor con
las necesidades a largo plazo.
Las crisis persistentes necesitan
determinadas polticas pblicas a

largo plazo, pero los sistemas de respuesta pueden ofrecer


unos mejores ajustes a corto plazo ante acontecimientos
adversos, de modo que se protejan las oportunidades y se
minimicen los impactos a largo plazo. Tomemos como
ejemplo la iniciativa Bolsa Famlia en

Brasil, un
programa
para
la
transfere
ncia
de
efectivo,
cuyo
objetivo
consiste
en
minimizar
las
circunsta
ncias
negativas
en
el
largo
plazo
al
mantener
a
los
la prestacin
universal de servicios
sociales bsicos se
basa, principalmente,
en la premisa de que
todas las personas
deberan estar
empoderadas para vivir
segn sus aspiraciones
y que el acceso a
ciertos
elementos bsicos de
una vida digna se
desvincule de la
capacidad de pagar de
las personas.

nios escolarizados y proteger su


salud.1 El impacto de la subida
acentuada de los precios de los
alimentos en 2008 que se produjo
tras la crisis financiera mundial se
redujo gracias a un aumento en
los montos de las transferencias.
Ms all de esto, no se puede
hacer mucho ms aparte de llevar
a cabo operaciones de socorro de
emergencia ad hoc, que, aunque
estn bien diseadas, no son la
mejor opcin a largo plazo.
Pendientes de unos acuerdos de
proteccin social ms completos,
los programas para la transferencia de efectivo pueden ponerse
en
marcha
de
un
modo
relativamente fcil, y el impacto
del
en situacin de desempleo, sino
presupuesto puede reducirse si se
que tambin
protegen a los
dispone de una infraestructura de
hogares e individuos a los que les
la que aprovecharse, como en el
va bien pero que pueden verse en
caso de Brasil. Dichos programas
dificultades
si
las
cosas
se
han de disear- se para garantizar
complican. Adems, garantizan que
que se protegen las capacidades,
las futuras generaciones posean
especialmente las de las prximas
ciertas
capacidades
bsicas
generaciones.
fundamentales.
Prestar unos servicios sociales
Prestacin universal de bsicos con cobertura universal no
es algo imperativo, sino que
servicios
sociales solo
tambin es posible en las primeras
bsicos
fases del desarrollo. Hay pruebas
recientes que de- muestran que se
El universalismo implica tener
puede lograr en menos de diez
igualdad
de
acceso
y
de
aos.
Adems,
la
prestacin
oportunidades para desarrollar las
universal de servi- cios sociales
capacidades bsicas. El acceso
bsicos es mejor que una prestacin
universal a los servicios sociales
focalizada, lo cual provoca estigmas
bsicos
(educacin,
atencin
sociales en
los receptores y
mdica, suministro y saneamiento
segmentacin en la calidad de los
de agua y seguridad pblica)
servicios, ya que aquellos que
aumenta
la
resiliencia.
El
pueden permitirse dejar de recibir
universalismo
es
un
arma
servicios pblicos lo hacen.
poderosa para com- batir la
La
prestacin
universal
de
naturaleza
incierta
de
la
servicios sociales bsicos puede
vulnerabilidad.
Las
polticas
aumentar las competencias sociasociales
orientadas
hacia
el
les mediante diferentes canales.
univer- salismo no solo protegen a
Puede ser una poderosa fuerza que
aquellos que viven realmente en
iguale las oportunidades y los
la pobreza, con una salud dbil o
resultados
y
que
promueva

enrgicamente
el
empoderamiento
social.
La
educacin pblica
universal
puede
reducir
las
desigualdades que
existen
en
la
calidad
de
la
educacin
que
recibe un nio de
un
hogar
rico
comparado con un
nio de un hogar
pobre.
La
transmisin
de
capa- cidades entre
generaciones
dentro
de
las
familias, como el
nivel
educativo,
puede
perpetuar
los
beneficios
a
largo plazo. Las
polticas universales
tambin promueven
la
solidaridad
2
social.

La prestacin universal de
servicios sociales bsicos se
basa, principalmente, en la
premisa
de que todas las
personas deberan estar empoderadas para vivir segn sus
aspiraciones y que el acceso a
ciertos elementos bsicos de una
vida digna se desvincule de la
capacidad de pagar de las
personas.
El
informe
del
Secretario
General
de
las
Naciones Unidas de 2013, Una
vida dig- na para todos afirma
que uno de los requisitos previos
de la agenda para el desarrollo
sosteni- ble post-2015 es una
visin de largo alcance del
futuro anclada firmemente en los
derechos humanos y los valores
y principios universal- mente
aceptados,
incluidos
los
consagrados a la Carta, la
Declaracin
Universal
de
Derechos
Humanos
y
la
3
Declaracin del Milenio. El documento final de la Cumbre de
los Objetivos de Desarrollo del
Milenio celebrada en septiembre
de 2010 afirma: promover el
acceso universal a los servicios
sociales y brindar niveles mnimos de proteccin social puede
contribuir de manera importante
a la consolidacin de los
beneficios
ya
logrados
en
materia de desarrollo y al logro
de otros nuevos.4
El compromiso con la provisin

ahora se centran en aliviar la


pobreza en vez de en el
desarrollo.5 Como resultado, se ha
puesto mucha ms atencin en
cmo abordar el gasto social de
los pobres, en lugar del de todos.
La focalizacin de los servicios se
consider ms efi- ciente, menos
costosa y ms efectiva para garantizar la redistribucin. Pero las
pruebas histricas muestran una

de servicios sociales universales


requiere tomar una profunda
decisin social y poltica. Refleja el
tipo de socie- dad que la gente
quiere. Aunque las formas de
prestar estos servicios puedan
variar dependien- do de las
circunstancias y de la situacin del
pas, se puede extraer una idea
comn de todas las experiencias
realizadas con xito: el Estado es
el primer responsable de extender
los servicios so- ciales a toda la
poblacin, mediante un contrato
social bsico celebrado entre este
y la ciudadana. En trminos ms
especficos de poltica pbli- ca,
centrarse en los presupuestos no
es suficiente; cundo y cmo
ejecutarlos es otra cuestin
fundamental. Es probable que se
necesiten ms recursos para
extender los servicios sociales bsicos a toda la poblacin; no
obstante, modestas inversiones en
el momento oportuno pueden ser
de gran ayuda a la hora de reducir
la vulnerabi- lidad. Los
presupuestos deben ir de la mano
de medidas jurdicas y otras
medidas para lograr
igualdad de acceso y de
oportunidades.

Cobertura universal o
cobertura focalizada

En las ltimas dcadas hemos


asistido a un cam- bio mundial en
las polticas de gasto pblico, que
imagen
con
matices.
La
forma
muy
prestacin
universal
se
ha
delimitada, la clase
asociado en muchos casos a immedia y las lites
portantes reducciones de la
tienen
menos
pobreza,
una
mayor
voluntad
de
redistribucin
y
menores
financiarlos
medesigualdades, algo paradjico ya
diante
impuestos.
que los beneficios focalizados son
Sin embargo, si la
tericamente ms redistributivos.6
prestacin
es
Un factor cla- ve es que, cuando
universal, las lites
los beneficios son focalizados de
tendrn
ms

voluntad de financiar los


servicios y algunas de las
deficiencias de la redistribucin
se compensarn gracias a la gran
cantidad de fondos disponibles.7
En los estados de bienestar
europeos, la cober- tura de la
seguridad social se ha ido
adaptando a las expectativas y
demandas de la clase media.8
Asimismo, la prestacin universal
de servicios educativos y de
atencin mdica en los pases
nrdicos era sostenible gracias a
la alta calidad de la educacin y
de la atencin mdica, de las que
todo
el
mundo
poda
beneficiarse. Esto garantizaba la
voluntad de la clase media de financiar estos servicios mediante
los impuestos. Por ello, algunos
han
reclamado
polticas
de
solidaridad,
adoptando
los
principios
universales
para
fomentar la participacin de la
clase media en la prestacin de
los servicios sociales y as crear
una coalicin entre pobres y no
pobres.9 La focalizacin puede
destruir dicha solidaridad, dando
lugar
a
dos
sistemas
de
seguimiento: unos servicios de
baja calidad y escasa financiacin
para los pobres y unos servicios
comerciales de calidad para las
clases medias y los ricos.
Los principios universales de la
poltica social han sido conocidos
y practicados en muchos pa- ses
durante aos. En principio, se han
incluido en las constituciones de
los pases y se han reco- nocido
en la Declaracin Universal de
Derechos Humanos. Sin embargo,
en muchos pases, de zonas
geogrficas diferentes y en todos
los niveles de desarrollo, todava
no se han comprometido a prestar
los servicios sociales bsicos con
cobertu- ra universal. Gracias a la
constante
preocupacin
al
respecto, se han ido encontrando

los recursos

adecuados
para
financiar
la
cobertura universal.
Por ejemplo, existe
un supuesto tcito
que dice que un
crecimiento
econmico
que
produzca
altos
ingresos
es
un
requisito previo para
prestar
atencin
mdica
universal.
Desde
que
se
produjo
la
crisis
financiera de 2008,
han aumentado las
preocupaciones
en
torno al reducido
margen
fiscal,
incluso en los pases
desarrollados,
promo- viendo la
aparicin
de
medidas
de
austeridad.10
Sin
embargo,
los
ingresos por s solos
no requie- ren la
reduccin
de
las
polticas
sociales
universales.
Aunque
las
restricciones
presupuestarias son
una
preocupacin
vlida,
movilizar
recursos,
reestructurar
el
margen fiscal, volver
a priorizar el gasto y
mejorar la eficiencia
del servicio prestado
mediante un mejor
diseo institucional
puede
crear ms
opciones.

la prestacin
universal es
posible, incluso
en las primeras

fases del desarrollo

mucho antes de que la cobertura


sea universal.
En Costa Rica, Dinamarca, la
Repblica de Corea, Noruega y
Suecia, los primeros pasos hacia
la prestacin universal de unos
servicios sociales bsicos se
dieron con una renta per cpita
relativamente baja. Costa Rica
adopt unas medidas generales
sobre
las
inversiones
en
educacin,
salud
pblica
y
seguridad social en la reforma
constitucional
de
1949,
inmediata- mente despus de la
violenta lucha poltica tras la cual
surgi la democracia, cuando su
PIB per cpita era de 2.123 USD
en dlares internacio- nales de
1990.
Suecia
(en
1891)
y
Dinamarca
(en
1892)
promulgaron las leyes de seguro
por enfermedad con un PIB per
cpita de 1.724

Tres
hechos
estilizados
se
desprenden de un estudio de las
condiciones prevalecientes en
pases
seleccionados
que
adoptaron los princi- pios del
universalismo.
Primero,
los
principios
se
adoptaron
normalmente antes de que los
pases se industrializasen y se
hiciesen
ms
prsperos.
Segundo, se adoptaron en el
marco de una serie de sistemas
polticos que iban desde las
autocracias hasta las democracias
altamente funcionales. Tercero,
los primeros en adoptar la
cobertura
universal
tardaron
muchos aos, incluso dcadas,
en hacerla efectiva, no sucediendo esto a los que la adoptan
hoy en da. No obstante, los
beneficios de una cobertura
ampliada
empiezan
a
verse
USD
y
2.598
USD
respectivamente.
Noruega
promulg una ley de seguro por
accidente obli- gatorio en 1894
cuando su PIB per cpita era de
1.764 USD. La Repblica de Corea
ya haba obtenido importantes
beneficios
en
educacin
a
principios de los aos sesenta,
cuando su PIB per cpita era
inferior a 1.500 USD.11 Ghana
puso en marcha la cobertura
sanitaria
universal
en
2004
cuando su renta per cpita era de
1.504 USD: la cobertura todava
no es completa, pero se han
hecho grandes reducciones en los
gastos corrientes.12 Estos pases
empezaron poniendo en marcha
medidas de seguridad social
cuando su PIB per cpita era ms
bajo que el que tienen hoy en da
la India y Pakistn (grfico 4.1).
Cuando Suecia hizo que la
escolarizacin fuese obligatoria
para todos los nios en 1842, su
PIB per cpita (926 USD) era ms

Aunque las
restricciones
presupuestarias son
una preocupacin
vlida, movilizar
recursos, reestructurar
el margen fiscal,
volver a priorizar el
gasto y mejorar la
eficiencia del servicio
prestado mediante
un mejor diseo
institucional puede
crear ms opciones.

bajo que el
actual
PIB
per cpita de
cualquier
pas de Asia
Meridional.
Por lo tanto,
una
renta
nacional
alta no es un
requisito
previo
para
dar
los
primeros
pasos
hacia
una inversin
ms amplia

en la prestacin de servicios sociales bsicos. En todos


los pases que acabamos de nombrar, la inversin en
servicios pblicos vino seguida de aumentos en el
crecimiento.
Las primeras medidas para lograr una edu- cacin,
salud y proteccin social generalizadas, cuando no
universales, se adoptaron en el marco de una serie de
condiciones polticas diferentes (grfico 4.2). En
Francia y en los pases nrdi- cos, el espritu del
igualitarismo y una visin solidaria del bienestar como
derecho de todo ciudadano permiti la adopcin de
medidas para el bienestar. Alemania empez a
impartir educacin para las masas bajo el dominio pru-

siano. La Repblica de Corea


destin grandes inversiones a la
educacin incluso a pesar de ser
un pas que se acababa de
independizar a fina- les de los
aos cuarenta y sigui ampliando
el acceso a la educacin durante
la incertidumbre poltica y la
guerra.13 Sri Lanka, que tiene una
historia colonial similar a la de la
India y a la del resto del
subcontinente, casi ha logrado una

GRFICo 4.1
Varios pases comenzaron a adoptar medidas relativas a la seguridad social
cuando su PIb per cpita era inferior al de la mayora de los pases en Asia
Meridional actualmente.

PIB per cpita 8.000


(dlares
Geary-Khamis)
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000

Dinamarca promulg la Ley de Seguros por Enfermedad (1892)


Costa Rica realiz inversiones globales en educacin, salud y seguridad social (1949)
Noruega promulg la Ley de Indemnizacin Obligatoria a los Trabajadores (1894)
Suecia promulg la Ley de Seguros de Enfermedad (1891)
Ghana puso en marcha la cobertura universal en salud (2004)
La Repblica de Corea logr progresos en la esfera de la cobertura en educacin (dcada de 1960)

1.000

Fuente: Clculos basados en Maddison (2010).

Sri Lanka

Pakistn

Nepal

India

Bangladesh

GRFICo 4.2
Evolucin de la cobertura de la proteccin social en porcentajes de poblacin total de los pases
seleccionados

Proporcin de 100
la poblacin con cobertura
(%)

Austria Francia Alemania


Grecia
Portugal Espaa Estados Uni
Mxico China
Rep. de Corea Tailandia
Viet Nam Ghana Ruanda

Espaa, Grecia,
Portugal

60
Austria, Francia,
Alemania

China,
Viet Nam

Rep. de Corea,
Tailandia

20

1920

1940

1960

1980

Ruanda, Ghanaa

2000

a Estimada.
Fuente: OIT 2011b.

educacin y una atencin mdica


universales despus de aos de
militancia y guerra.
Aunque los primeros en adoptar
la cobertura universal tuvieron
una transicin ms lenta, los
ltimos en adoptarla han obtenido
beneficios ms rpidamente. A
pesar de que la educa- cin y la
proteccin
social
eran
obligatorias
en
Dinamarca,
Noruega y Suecia a finales del
siglo XIX, los diferentes sistemas
no fueron realmente universales
hasta 10 aos despus de la II
Guerra Mundial, entre 1955 y
1963. Para lograr la educacin
primaria casi universal y la
educacin superior secundaria y
terciaria en la Repblica de
Corea fueron necesarios unos

cincuenta aos.14 En contraste, China, Ruanda y Viet Nam


pasaron de tener una escasa cober- tura de atencin
mdica a tener casi una cober- tura universal en solo diez
aos.15
En ocasiones, las crisis ms graves pueden ha- cer
retroceder los avances en desarrollo humano, y retrasar
las acciones destinadas a lograr una cobertura universal
de los servicios sociales b- sicos, pero una respuesta
adecuada a corto plazo puede evitar daos a largo plazo.
En medio de

las
consecuen
cias de la
crisis de
Asia
Oriental
de finales
de
los
noventa,
Indonesia,
la
Repblica
de Corea,
Malasia y
otras
economas
se
tambaleaban
debido al
mal
funcionam
iento del
mercado
y
las
perturbaci
ones de la
fuga
de
cpital. La

pr- dida de puestos de trabajo y


el descenso del cre- cimiento
signific
que
importantes
segmentos de la poblacin activa
tuvieran menos ingresos, lo cual
tuvo impactos inmediatos en el
gasto y el consumo de los hogares
y repercusiones en el mbito de la
salud y la educacin.
Si
se
observa
ms
detenidamente, veremos que los
pases respondieron de diferente
forma a la crisis.16 El liderazgo de
Indonesia se vio limitado debido
a la incertidumbre poltica y hubo
una reduccin del gasto pblico
que se destinaba a los sectores
sociales.
El
malestar
social
prevaleciente indicaba que las
redes co- munitarias informales
no eran tan resilientes ni estaban
tan
preparadas
como
se
pensaba.17 El gasto de los hogares
en sanidad y educacin tambin
disminuy, lo cual provoc un
aumen- to de las enfermedades y
una cada de los ndi- ces de
escolarizacin.18 El gobierno de
Tailandia
puso en marcha una serie de
medidas de apoyo al empleo, la
salud y la educacin. No obstante,
implantar
esa
respuesta
en
Indonesia fue algo ms difcil. La
diferencia entre estas dos experiencias suele estar en los
diferentes niveles de polticas
proactivas del gobierno.19

beneficios macro y otros


Si se ampla la prestacin de los
servicios pbli- cos bsicos se
puede reducir la pobreza y la desigualdad antes incluso de prestar
una cobertura universal. El diseo
y alcance de las polticas sociales
tendr
repercusiones
en
la
desigualdad de la capacidad de
generacin de ingresos de las
personas a lo largo de su vida. En

Mxico, entre
1997 y 1998,
el programa
Oportunidade
s redujo el
ndice
de
pobreza
un
17 por ciento.
En
Brasil,
gracias
al
programa
Bolsa Famlia,
se redujo un
16 por ciento
la
pobreza
extrema.20 En
Europa,
la
consolidacin
de
la
prestacin
universal
coincidi con

un descenso en la des- igualdad


de los ingresos, dando lugar a
estable- cer relaciones entre el
gasto social y la reduccin de la
desigualdad, lo cual se denomin
tesis
de
redistribucin
del
gasto.21
Desde entonces, varios estudios
han
demostrado
que
la
obtencin de mejores resultados
pudo deberse ms al diseo
institucional que a la cantidad del
gasto.22 De hecho, los pases
pueden
obtener
una
mejor
cobertura y calidad
de los
recursos que dedican a prestar
servicios
sociales
bsicos.
Adems, las fuentes de financiacin
innovadoras
pueden
aprovecharse para financiar la
prestacin universal. Por ejemplo,
Bolivia introdujo las pensiones de
jubilacin universales en 1997 y
las
financi
parcialmente
mediante recursos procedentes
de la privati- zacin de empresas
pblicas. En 2007, la edad
requerida para percibir esta
pensin se redujo de 65 a 60 aos
y los impuestos procedentes de la
venta
de
hidrocarburos
se
convirtieron en la principal fuente
de financiacin.23
El gasto social se ha asociado a
una reduccin de la pobreza en la
poblacin en su conjunto, as
como entre subgrupos.24 Con un
umbral de pobreza del 50 por
ciento
de
la
renta
media
equivalente, los pases nrdicos
redujeron la pobreza de las
familias con nios entre un 80 y
un 90 por ciento gracias a la
redistribucin a mediados de los
aos noventa.25 Otros pases
europeos,
especialmente
Alemania, Blgica,

Espaa, Francia y Pases Bajos,


tambin redu- jeron la pobreza de
las familias con nios ms de un
50 por ciento. En Suecia, el
derecho a percibir una prestacin
no sujeta a criterios de seleccin
asociados a las caractersticas
socioe- conmicas de las personas
(means test) redujo la pobreza
cerca de un 72 por ciento,
indepen- dientemente del nivel de
beneficios
sujetos
a
dichos
criterios.26 En Argentina, una
prestacin universal por hijos a
cargo, introducida en 2009 y con
cobertura para el 85 por ciento
de los nios, redujo la pobreza un
22 por ciento y la extrema
pobreza un 42 por ciento.27
El universalismo en las polticas
sociales
tambin
puede
contribuir al crecimiento econmico, estableciendo as un ciclo de
crecimiento y desarrollo humano.
En Asia Oriental, en parti- cular,
los rpidos beneficios obtenidos
en edu- cacin y capacitacin
permitieron a los pases impulsar
la nueva economa global basada
en
el
conocimiento.
Las
prestaciones
universales
repercuten en los resultados del
desarrollo de diferentes formas,
que incluyen mejoras en los
recursos humanos que pueden
contribuir
al
crecimiento,
estableciendo
as
un
ciclo
virtuoso. Por ejemplo, los pases
que cosecharon dividen- dos
demogrficos
han
obtenido
normalmente mejores resultados
educativos antes de poner en
marcha
estas
prestaciones.
Aunque
no
existe
una
correspondencia biunvoca entre
desarrollo humano y crecimiento
econmico, este ltimo aumenta
el control que tiene un pas sobre
los recursos y, por lo tanto,
tambin es importante para el
desarrollo.

Los servicios educativos y la atencin mdica con


escolarizada y menos del 5 por
ms cobertura han permitido a muchos pases
ciento tena estudios secundarios
cosechar dividendos demogrficos.28 En la Repblica
o educacin superior, pero a
de Corea, por ejemplo, la relacin de dependencia de
partir de 1960 se multiplic por 3
los nios se situaba entre el 74 y el 81 por ciento en
el nmero de matriculados en las
los aos sesenta: aument hasta 1966 pero luego
escuelas primarias (con un 96 por
descendi sis- temticamente hasta el 22 por ciento en
ciento de los nios en edad
2011. El despegue econmico del pas, que empez a
escolar en los grados 1-6), el
mediados de los aos sesenta, estuvo tambin
nmero de matriculados
precedido de logros a gran escala en la educa- cin.
En 1945, la mayora de la poblacin no es- taba
en las escuelas de secundaria se no solo al crecimiento de la fuerza de trabajo, sino
multiplic por
8 y el de tambin a que la fuerza de trabajo tena un mayor nivel
matriculados en la educacin educativo y una mayor productividad.
superior se multiplic por 10. A
Sin embargo, en las ltimas dcadas, China ha visto
principios de los aos noventa, la cmo se deterioraba la cobertura de la asistencia mdica
tasa de graduacin de las escuelas y las prestaciones sociales. Desde 1950 y hasta los aos
se- cundarias era del 90 por setenta, la atencin mdica era casi universal gracias a
ciento. Esta revolucin en la la red de salud pblica y a los planes de seguro urbanos y
educacin continu durante la rurales. Pero despus de 1978, se dio un giro hacia
inestabili- dad poltica, la pobreza mecanismos orientados al mercado y el aumento de los
y la guerra, y el pas ya contaba costes de la atencin mdica, junto con el colapso del
con una educacin universal antes sistema de cooperativas rurales de atencin mdica,
de su despegue econmico.
dejaron a un amplio segmento de la poblacin (incluidos
China presenta una situacin los grupos urbanos) sin una atencin mdica asequible.
ms compleja. Durante los aos En 2009, se anunci un nuevo plan rector para reformar
sesenta, la relacin de depen- el sistema de salud, con el objeto de ofrecer una cobertura
dencia de los nios se situaba por universal a todos los resi- dentes urbanos y rurales.30 A
encima del 70 por ciento. Empez finales de 2013, se deca que el 99 por ciento de la
a decaer a mediados de los poblacin rural de China tena acceso a la atencin
setenta, justo antes de las mdica mediante el nuevo plan de seguro mdico de
reformas de 1978, y en 2011 se cooperativa rural.31
haba reducido hasta el 26 por
ciento. En 1982, el primer ao del
que dispo- nemos de datos, la
tasa de alfabetizacin de la mujer
adulta era del 51 por ciento.29 En
el ao 2000 era del 87 por ciento
y en 2010 ms del 91 por ciento.
En 1997, el ao ms reciente del
que tenemos datos, el porcentaje
de personas que acababan la
educacin primaria era del 94
por ciento, un 92 por ciento en el
caso
de
las
mujeres.
La
matriculacin universal en las
escuelas
primarias
se
logr
alrededor
del
2007.
Como
resultado, el crecimiento de la
industria manufacturera durante
las dos ltimas dcadas se debi

La
poltica
social
universal
no
se
implement
a
uniforme
mente.
Para
poder
ofrecer
acceso a
los grupos
excluidos
y
marginad
os,
incluidos
los pobres
y
los
vulnerable
s,
son
necesarios
esfuerzos
y recursos
adicionale
s.
La
implement
acin
de
po- lticas
de
carcter
universal
suele
empezar
por
lo
ms fcil,
como
sera
el
caso
de
las
polticas
que
se
concentra
n en sacar
de
la
pobreza a
aquellas
personas
que
se

encuentran apenas por debajo del


umbral de pobreza. Evitar esta
falsa eleccin implicar empezar
por lo ms difcil, es decir, ofrecer
acceso a los servicios bsicos que
satisfagan
primero
las
necesidades de los ms pobres y
de los ms vulnerables. La
segunda cuestin trata sobre la
calidad. Aunque la mayor parte de
los
pases
ha
logrado
la
matriculacin universal en la
escuela primaria, la cantidad de
estudiantes
que finalizan los
estudios en ese nivel est lejos de
ser universal. Adems, los nios
que acuden a escuelas pblicas
suelen recibir una educacin con
una calidad muy pobre: en los
casos en los que coexisten
sistemas educativos pblicos y
privados,
puede
surgir
una
diferencia
sistemtica
en
trminos de calidad si la escuela
pblica no recibe la financiacin
adecuada. La calidad
de la
atencin mdica a la que la gente
puede acceder (mediante pago) y
lo que se incluye en la cobertura
universal en salud tambin puede
variar mucho en cuanto a los
resultados. Cuando la educacin
pblica recibe una financiacin
adecuada, compite de manera
favorable
con
la
educacin
32
privada. Por tanto, para ampliar
la cobertura es necesaria una
evaluacin clara del correcto
equilibrio
entre
los
espacios
pblicos y privados que prestan
estos servicios bsicos. Un sistema
mixto tiende a segmentar la
prestacin de servicios, los ricos y
los de clase media tienden a
abandonar
la
educacin
de
carcter pblico, lo cual debilita el
compromiso de ofrecer una educacin de calidad en el sistema
pblico.

Abo
rda
r
las
vul
ner
abil
ida
des
dur
ant
e el
cicl
o
de
vid
a:

consigue ayudar
el desarrollo en
la primera infancia
ofrece un buen
ejemplo de cmo el
universalismo ayuda a
mantener
las inversiones en
las
capacidades
humanas durante el
ciclo de vida.

la sincrona es
importante
Dar
cobertura
a
todos
los
individuos
implica
que
los
servicios sociales son necesarios
en di- ferentes puntos del ciclo de
vida, especialmente en momentos
crticos de la vida de una persona,
incluida la infancia y la transicin
de la juventud a los primeros aos
de la edad adulta, y de la edad
adulta a la vejez, para construir la
y bienestar que aumentan a lo
resiliencia ne- cesaria durante la
largo del ciclo de vida no
vida. Sincronizar las intervenfomentan ni apoyan el desarrollo
ciones es difcil, ya que si no se
de
capacidades
durante
los
primeros aos que son
a desarrollar las capacidades en aumenta con la edad.33 Los gastos
el momento oportuno, ser muy en salud, educacin
difcil
hacerlo
despus.
El
desarrollo en la primera infancia
ofrece un buen ejemplo de cmo
el universalismo ayuda a mantener las inversiones en las
capacidades humanas durante el
ciclo de vida.
La atencin aqu se debe
centrar en el de- sarrollo en la
primera infancia. Otra etapa de
transicin importante es la que
va de la juventud a los primeros
aos de la edad adulta. Lo ms
destacable de los jvenes son las
tran- siciones de la escuela al
trabajo y los trabajos precarios.
(Las polticas de empleo se
abordan en la siguiente seccin,
y las pensiones y los seguros de
discapacidad
en
la
seccin
dedicada a la proteccin social.)
Lo ideal sera que los gobiernos
integrasen servicios sanitarios,
familiares y de proteccin social
para nios y familias a lo largo
de sus vidas. Sin embargo, es
habitual donde existen pocos
recursos, que no haya recursos
disponi- bles para el desarrollo
en la primera infancia y para el
gasto social per cpita que

tan cruciales
(grfico 4.3)
Suecia es un
modelo
raro
donde
el
gobierno asigna
recursos a los
primeros aos de
vida,34 mostrando
as
la
importancia
de
las inversio- nes
durante
el
periodo prenatal

y posparto tan importante para


el desarrollo del cerebro (grfico
4.4). A la hora de poner en
marcha
o
ampliar
progresivamente
importantes
progra- mas nacionales, hay
cuatro ingredientes que merecen
especial atencin: los cuidados
prena- tales y posparto, la
educacin y capacitacin de los
padres,
los
ingresos
y
la
nutricin. Tal como se destaca en
el captulo 3, el crecimiento del
cerebro
es
extremadamente
rpido durante los primeros aos

y ms tarde tiende a disminuir.


No obstante, las asignaciones
presupuestarias destinadas a los
servicios sociales pblicos son
menores durante los primeros
aos
de
vida
y
aumentan
posteriormente (grfico 4.3)35
Los beneficios obtenidos de las
intervenciones
tempranas
efectivas sern sostenibles si van
seguidas de inversiones continuas
en una educacin de alta calidad.
Por s solas, las inter- venciones
para el desarrollo durante la
primera

GRFICo 4.3
Los gastos en salud, educacin y bienestar, que aumentan a lo largo del
ciclo de vida, no fomentan ni respaldan el desarrollo de capacidades
durante los crticos aos iniciales

Proporcin del presupuesto

Tamao del cerebro

Tamao del cerebro por edad

Proporcin del
presupuesto por
edad

Edad

Fuente: Karoly et al. 1997.

infancia no son suficientes. Es


necesario
realizar
otras
inversiones
complementarias
posteriores relacionadas con el
aprendizaje en la vida du- rante la
adolescencia, la edad adulta y la
vejez, para garantizar que las
capacidades individuales pueden
desarrollar su mximo potencial.
Sin
embargo,
las
polticas
actuales
de
educacin
y

formacin
en
el
empleo
no
estn
orientadas
adecuadamente y tienden a dar prioridad a las destrezas
cognitivas en lugar de a las destrezas sociales, la
autodisciplina, la motivacin y otras destrezas sociales
bsicas que determinan el xito en la vida.
El desempeo en la educacin se estabiliza a una edad
temprana (entre los 7 y los 8 aos), y los entornos
familiares pueden condicionar las desigualdades (grfico
4.5).36 Las interac- ciones con los padres y cuidadores
tienen es- pecial relevancia.37 El grado y calidad de estas
interacciones (que incluyen juegos, intercam- bios de

sonidos
vocales,
expresiones
faciales y contacto fsico) tienen
que
ver
con
el
posterior
comportamiento, las habilidades
cognitivas
y
el
desarrollo
emocional del nio.38 Muchos de

estos cuidados no estn


remunerados y se trata de trabajo
no comercial.
La infancia y la primera infancia
se
encuentran
entre
los
periodos ms formativos en la
vida
de
una
persona.
Las
inversiones en los nios, tanto en
trminos de tiempo, dinero u
otros recursos, aumentan las
opciones que se les van a
presentar en la vida, mejoran sus
capaci- dades y permiten obtener
mejoras
sostenibles
en
el
desarrollo humano. Sin embargo,
los ni- os que nacen en la
pobreza, pasan hambre y reciben
unos
cuidados
inadecuados,
tienden
a
obtener
peores
resultados en la escuela, tienen
una salud ms frgil y menos
probabilidades de conseguir un
trabajo decente. Y, cuando son
adultos, invierten mucho menos
en sus nios, perpetuando la
vulnerabilidad de generacin en
generacin. Cuando los hogares
sufren
eventos
adversos
persistentes, programas como
Bolsa Famlia y Oportunidades
pueden reducir la probabilidad
de que los nios dejen de ir a la
escuela o sufran desnutricin.
Es probable que los padres y
cuidadores de ho- gares con bajos
ingresos y empobrecidos tengan

GRFICo 4.4
Inversin en la primera infancia: el ejemplo de Suecia

Gasto del 200.000


Gobierno (coronas suecas)

Atencin mdica Educacin escolar Educacin preescolar


Transferencias

160.000

120.000

80.000

40.000

0
0

10

12

14

16

Edad (aos)
Fuente: Dalman y Bremberg 1999.

que dedicar ms tiempo a trabajos


remunerados para poder llegar a
fin de mes y esto les deja con
menos tiempo para invertir en sus
nios. Los adultos que viven en
hogares con mejores recursos
tienen ms dinero y normalmente
ms tiempo. Esto ayuda a explicar
las correlaciones que existen entre
la situacin socioeconmica y el
desarrollo en la primera infancia,39
y evidencia el impacto positivo en
la igualdad de oportuni- dades
que tiene el acceso universal a
polticas de desarrollo en la
primera infancia.

Promocin
empleo

del

pleno

El pleno empleo fue uno de los


objetivos prin- cipales en las
polticas macroeconmicas de los
aos
cincuenta
y
sesenta.
Desapareci de la agenda global
durante la era de estabilizacin

que vino tras


las
crisis
petroleras de
1973 y 1979.
Ha llegado el
momento de
retomar ese
compromiso
para que el
progreso
pueda
ser
robusto
y
fcilmente
sostenible. El
universalismo
es
materia
de
discusin en
el mbito de
las polticas
sociales, tales
como
los
servicios de

salud, educativos, de cuidados de los nios y los


subsidios de apoyo a los ingresos. Pero tambin es
aplicable a los mercados de trabajo, en tr- minos de
garantizar que todo el mundo tenga acceso a
oportunidades razonables de obtener un empleo
remunerado. No todo el mundo va a escoger tomar un
empleo remunerado, pero el universalismo implica que
todos deberan tener la oportunidad de hacerlo. El
acceso universal a oportunidades de empleo decente
se articula a menudo en trminos de polticas de
pleno empleo. El pleno empleo no solo extiende el
universalismo al mercado de trabajo, sino que tambin
apoya la prestacin de servicios socia- les. De hecho, el
pleno empleo fue importante para sostener el modelo

nrdico, dado que la alta tasa de


empleo ayud a garantizar unos
ingresos tributarios adecuados
para
financiar
la
prestacin
universal de servicios.
El pleno empleo tambin es
conveniente por sus beneficios
sociales.
El
desempleo
trae
consigo unos elevados costes
econmicos
y
sociales,
provocando prdidas permanentes
en la produccin y un declive de
las competencias laborales y de
la productividad. Debido a la

GRFICo 4.5
El grado y la calidad de estas interacciones (que incluyen juegos,
intercambios de sonidos vocales, expresiones faciales y contacto fsico)
preescolar
tienen que ver conEnseanza
el posterior
comportamiento, las habilidades cognitivas
Preparacin
para adecuada
la escuela, funcin socioemocional, cognitiva y lingstica
Disciplina
y el desarrollo emocional
del nio

PreparaLeer a los nios


cin para
Educacin parental y conciencia emocional
leer

Trayectoria ms baja, funcin ms baja

Desacuerdo familiar
Falta de servicios de apoyo

Pobreza

nseanza preescolar

Nios de tres aos

Nios de 1 o 2 aos

Segunda infancia

Nacimiento Primera infancia

6 meses 12 meses 18 meses 24 meses


3 aos 4 aos 5 aos

Edad

Fuente: Young 2014.

prdida de capacidad productiva y


de
ingresos
tributarios,
es
probable que se requiera un mayor gasto pblico para poder
sufragar el seguro de desempleo.
El desempleo a largo plazo es
tambin una seria amenaza para
la salud (fsica y mental) y para la
calidad de vida (incluida la

educacin de los nios). Adems, el desempleo tiende a


asociarse a un aumento del crimen, los suicidios, la
violencia, al uso indebido de dro- gas y a otros problemas
sociales. Por tanto, los beneficios sociales de un empleo
superan con creces los beneficios privados (el salario).
Los empleos favorecen la estabilidad social y la
cohesin social, y los empleos decentes fortalecen las
competencias que tienen las per- sonas para enfrentarse a
las los acontecimientos adversos y la incertidumbre. Los

empleos, en su calidad de medios


de subsistencia, refuerzan la
agencia de las personas, su
capacidad de tomar decisiones y
tienen un valor todava mayor
para las familias y comunidades.
El empleo seguro tambin tiene
un alto valor psicolgico.
No obstante, son pocos los
pases, tanto de- sarrollados como
en desarrollo, que abogan por el
pleno empleo como objetivo
econmico y
social general.
Actualmente, las polticas macroeconmicas de casi todo el mundo
se centran en lograr precios
estables y gestionar la deuda. Los
mercados financieros conectados
globalmente
se apresuran a
penalizar a pases que consideran
no
estar
persiguiendo
adecuadamente estos objetivos.
Incluso en la teora, los mercados
no pueden ofrecer pleno empleo
debido a obst- culos a la
informacin y otras fricciones en
el mercado de trabajo. Adems,
los mercados no regulados hacen
especialmente difcil obtener los
resultados
laborales
que
se
desean.
Debera asumirse un slido
compromiso
nacional con el
pleno empleo y las polticas
pblicas activas para estimular la
creacin y proteccin de los
empleos. Vale la pena re- cordar
que
el
compromiso
de
Copenhague

del mercado laboral intentan


superar estas vul- nerabilidades
ayudando a los trabajadores a
encontrar un empleo mediante
planes de tra- bajo temporal o
impartiendo
formaciones
para
mejorar
sus
capacidades
de
encontrar trabajo. Por ejemplo,
Singapur valora mucho la estabilidad laboral durante las recesiones
econmicas y ofrece subvenciones
salariales a los empleadores (en
lugar de ofrecer subsidios por
desempleo a los trabajadores) que
aumentan los sueldos en la parte
inferior de la distribucin.
Sin embargo, en el caso de los
pases en desarrollo que se
enfrentan
al
desempleo,
las
polticas activas del mercado
laboral no son suficientes. Para
lograr el pleno empleo son
necesarias polticas que den
prioridad al creci- miento en favor
de los pobres y creen un marco de
seguridad social. Son necesarias
tambin
polticas
macroeconmicas que no solo se
en- foquen en la estabilidad de los
precios y en la gestin de la
deuda. Normalmente, los pases
en
desarrollo
tienen
poco
desempleo formal; de hecho, el
desempleo es normalmente una situacin que solo las personas ms
acomodadas se pueden permitir.
Estos pases tambin se enfrentan a los urgentes desafos de
crear muchos puestos de trabajo
nuevos en los prximos aos para
acomodar el aumento de personas
jvenes en sus poblaciones.
Existen iniciativas sobre el
empleo prome- tedoras por todo
el
mundo,
desde
el
firme
compromiso de China con un alto
crecimiento para absorber a los
que acaban de incorporarse a la
fuerza de trabajo, hasta el Plan
Nacional de Garanta del Empleo
Rural de la India, que garantiza

que
el
trabajo es
un
derecho
de todos
los
ciudadano
s.
Los
de 1995 a favor del pleno empleo
se aadi a los Objetivos de
Desarrollo del Milenio como
objetivo 1.B en 2008. Aumentar y
conservar los empleos en lugar de
destruirlos debera servir de gua
para poner en marcha polticas
activas y creativas del mercado de
trabajo.
Los
subsidios
por
desempleo y las indemnizaciones
por daos en el trabajo, aunque
tiles, son reactivos, se ocupan
principalmente de los efectos de
las vul- nerabilidades econmicas.
Las polticas activas

ejemplos
destacan
las
oportunidades que podemos encontrar
si buscamos con ahnco el pleno
empleo
como
un
objetivo
estratgico, en diferentes fases
del desarrollo, para reducir la
vulnerabilidad y construir la
resiliencia de las personas y sociedades.
En las ltimas dcadas, sin Aumentar y conservar
embargo,
los
marcos los empleos en lugar de
macroeconmicos de los pases destruirlos debera servir
ms de- sarrollados se han de gua para poner en
enfocado casi exclusivamente en marcha polticas laborales
la estabilidad de los precios en creativas y proactivas.
lugar de en lograr el pleno
empleo, lo cual ha provocado un
crecimiento bajo y altas tasas de
desempleo.40
Las
deficiencias
tambin son evidentes en los
pases
desarrollados.
Al
desacelerar ms la de- manda
agregada cuando lo que se
necesita es estimularla, puede
hacer que la austeridad fiscal
no sea la poltica econmica de polticas macroeconmicas que
apropiada porque empeora el han sido insuficientemente
impacto de las recesiones econ- anticclicas.
micas en el desempleo (cuadro
Todos estos mbitos de la
4.1). Trabajos
decentes que poltica
pblica
estn
paguen salarios razonables, que interrelacionados
y
ser
impliquen contratos formales que necesaria una accin coordinada
eviten despi- dos repentinos y para poner en marcha un
concedan el derecho a recibir enfoque amplio que aborde las
cobertura de la seguridad social, deficiencias del mercado laboral.
pueden
hacer
mucho
para Para ello ser necesaria una
reducir la vulnerabilidad de los transformacin estructural de la
empleados, pero su capacidad economa, orientada hacia una
para hacerlo se ve disminuida en mayor
productividad
y
las recesiones. Reducir el empleo actividades con un valor aadido
vulnerable es de vital importancia ms alto, me- diante polticas
para reducir la vulnerabilidad especficas que apoyen el desahumana en general. Hace tiempo rrollo de las actividades y sectores
que
se
ha
reconocido
la estratgicos.41
importancia
de
conseguir
empleos decentes y pleno empleo;
no obstante, la expansin del
desempleo y del subempleo sigue
siendo palpable en la mayora de
los pases debido a la aplicacin
prolongada

El pleno empleo fue un objetivo que casi se logr a mediados del siglo XX en Europa y Amrica del Norte. Las economas de
En muchos otros pases en desarrollo, sin embargo, la mayor parte de empleos sigue siendo vulnerable y precaria. Los pobr
de Garanta del Empleo Rural. Durante las recesiones econmicas, un estmulo fiscal anticclico puede aumentar la demand

los pases en desarrollo


necesitan polticas particulares
Para lograr el pleno empleo en los
pases en desarrollo son
necesarios enfoques diferentes.
Las polticas tradicionales, como
las que sealamos anteriormente,
son ms apropiadas para pases
desarrollados. Dichas polticas
contribuyen muy poco a reducir
la vulnerabilidad del em- pleo,
ayudando a la minora en el sector
formal moderno. El objetivo a
largo plazo consiste entonces en

garantizar el cambio estructural para que el empleo


formal moderno incorpo- re de manera gradual a la
mayor parte de la fuerza de trabajo, tal como sucedi en
pases desarrollados y en muchos pases emergentes,
como China o la Repblica de Corea. Este tipo de
transformacin implica salir de la agricul- tura y
enfocarse en la industria y los servicios, apoyndose en
inversiones en infraestructura, educacin y capacitacin,
tal como muestran las economas que tienen xito.42
Las polticas que apoyen la transformacin estructural,
aumenten el empleo formal y re- gulen las condiciones de
trabajo son necesarias para reducir la vulnerabilidad del
empleo a medio y a largo plazo, pero sern insuficientes
para hacer frente a las vulnerabilidades de la mayora de
la fuerza de trabajo a corto plazo. Por lo tanto, las

polticas tambin son esencia- les


para abordar las vulnerabilidades
(y proteger los medios de vida) de
la totalidad de la fuerza de trabajo
que permanezca en actividades
tradi- cionales e informales a
corto plazo.
En primer lugar, existen
multitud de inter- venciones que
pueden ayudar de medio a largo
plazo, como los planes de
microcrditos, la prestacin de
apoyo a las tecnologas de pequea escala nuevas y mejoradas, la
prestacin de asistencia a
pequeos agricultores mediante
tec- nologas, crditos y mercados,
etc. Adems, las innovaciones
sociales e institucionales pueden
sostener unas condiciones ya
mejoradas. Las coo- perativas de
agricultores, los grupos forestales
de mujeres y muchos otros pueden
mejorar la pro- ductividad y
aumentar el poder de negociacin,
lo cual mejorar la relacin de
intercambio y los ingresos de los
productores muy empobrecidos.43
En segundo lugar, las respuestas a
corto plazo pueden mejorar la
ayuda que reciben en general y,
durante las adversidades, en
particular, las personas que
realizan actividades con ingresos

muy
bajos.
Comprenden
transferencias
en
efectivo
(condicionadas
y
no
condicionadas), pensiones para
las personas de edad (que
contribuyen al bienestar de la
familia), apoyo en materia de
nutricin
mediante
subsidios
alimentarios y cobertura de las
necesidades de las escuelas,
programas de cocina y alimentacin para las comunidades y
sistemas de seguro de bajo coste.
Las transferencias en efectivo
administradas a nivel local pueden
ayudar a los hogares cuando los
miembros
que
aportan
los
principales ingresos se enferman,
del mismo modo que los servicios
mdicos gratuitos.
En tercer lugar, los programas
de creacin di- recta de empleos
pueden ayudar a aquellos que se
enfrentan a empleos vulnerables.
Algunos ofrecen empleos fijos con
salarios bajos para los hogares
pobres. Otros son temporales,
introducidos
durante
las
recesiones o en las situaciones
posteriores a un conflicto como
una respuesta a corto plazo a
periodos con resultados particularmente precarios en materia
de empleo. Ambos planes, si se
ejecutan a una escala ade- cuada,
reducen la vulnerabilidad del
empleo. Como ejemplos de estos
encontramos:44
El Plan Nacional de Garanta
del Empleo Rural de la India
garantiza a todos los hogares
rurales 100 das de trabajo al
ao a un sueldo o salario
razonable.45
El programa Jefes y Jefas de
Hogar
Desocupados
de
Argentina, puesto en mar- cha
en 2001 como respuesta a una
crisis eco- nmica, cubra a 2
millones de beneficiarios a
finales de 2003.46

Los
planes
de
alimento
s
por
trabajo
de
Banglad
esh han
ayudado
a mitigar
la
pobreza
de
manera
extensiv
a desde
1975,
especialmente

entre los trabajadores rurales


durante las temporadas flojas.
Cada ao han conce- dido 100
millones de das de trabajo para
4 millones de personas.47
El programa indonesio Padat
Karya puesto en marcha en
1998-1999 como respuesta a la
crisis financiera ofreci empleo a
las personas que se quedaron sin
trabajo.48
El Programa de Empleo de
Emergencia
de
Nepal
iba
orientado a las comunidades
marginales,
ampliado
a
aproximadamente el
5 por
ciento de la poblacin para
cubrir
las
necesidades
de
empleo y un dividendo de la paz
despus de los conflictos.49

Por lo general, las variadas medidas polticas de Asia Oriental no enca- jaron en las reformas flexibles
monetarias
del mercado
para sostener
laboralla
nidem
en

Algunos grupos se enfrentan a


peores incerti- dumbres y riesgos
relacionados con el mercado
laboral, y ser necesario invertir
en
el
desarrollo
de
sus
habilidades y en su educacin.50
Abordar
la
segregacin
residencial, mejorar el transporte
y reducir los costes de conseguir
mejores em- pleos integrar los
mercados laborales y mejo- rar
el acceso a las oportunidades de
empleo.51 Ofrecer informacin
sobre
las
oportunidades
disponibles y poner en contacto a
las personas que buscan un
empleo mejor con las nuevas
oportunidades
hace
que
los
mercados laborales
funcionen
mejor. Las personas que trabajan
en empleos informales, muchos
de los cuales son empleados por
cuenta propia, necesitarn un
mejor acceso al crdito y los
mercados. Todo esto va a requerir
inversin pblica.
A medida que avanza el
desarrollo,
los
trabajadores
pasan de subsistir con medios
de
vida
rurales
con
baja
productividad pero estables y
diversificados a subsistir con
ingre- sos menos predecibles,
que incluyen salarios y sueldos.52
Ms que agravar la inseguridad
mediante polticas flexibles del
mercado la- boral, las polticas
pblicas
necesitan
primero

centrarse en
hacer
que
las personas
puedan
pasar
a
desempear
trabajos
decentes
con
cierta
autonoma.
Esto
les
permitir
adoptar
un
medio
de
vida
como
respuesta al
cambio
estructural
socioeconm
ico que vaya
ms acorde
con
sus
habilidades y
sus
expectativas
laborales, tal
como vimos
en China y
en
la
Repblica de
Corea.
Ms
seguridad
social
universal
y
prestacin
de servicios
ayudan a las

poblaciones
a
salir
de
la
agricultura y la subsistencia
rural,
a
prepararse
para
acontecimientos
econmicos
negativos
y
a
afrontar
la
precariedad laboral

en el proceso de desarrollo. Los


regmenes de seguridad social
son imprescindibles (no opcionales)
para
mejorar
las
capacidades de las personas y las
competencias de las sociedades
durante la transicin.53
Fomentar este cambio y crear
un
empleo
productivo
generalizado requiere usar estrategias de desarrollo econmico
ms efectivas,
incluida
una
mayor inversin pblica en infraestructuras, el desarrollo de
las capacidades humanas, la
promocin activa de la innovacin y unas polticas estratgicas
para el co- mercio, en particular
para las exportaciones.
Algunos pases de Asia Oriental
han faci- litado una rpida
transicin para salir de la
agricultura (cuadro 4.2). En la
Repblica de Corea el porcentaje
de mano de obra emplea- da en
el
sector
primario
(principalmente la agricultura)
cay de un 30 por ciento en 1980
a un 9 por ciento en 2006. En
Malasia cay de un 55 por ciento
en los aos sesenta a un 16 por
ciento en el 2000. Y en China se
redujo de casi un 84 por ciento en
1952 a un 81 por ciento en 1970,
a un 69 por ciento en 1980, a un
60 por ciento en 1990, a un 50
por ciento en el 2000 y a un 37
por ciento en 2010.54 El ritmo de
estas
transiciones
es
sorprendente.
Las transiciones fueron ms
lentas en Brasil,
donde
el
porcentaje de empleo en el
sector primario pas de un 29 por
ciento a un 20 por ciento entre
1980 y 2006, y todava ms en la
India, donde apenas disminuy
entre
1960
y
2005,
mantenindose alrededor del 70
por ciento.55 El fracaso de la India
en cuanto a su transicin hacia la
industria debe solucionarse: los

empleos
en
la
subcontratacin
de
procesos
empresariales son una buena oportunidad para
el balance de pagos pero no lo aumentar los salarios de los
son tanto para el empleo en trabajadores con menos ingresos.
masa.
Los empleadores tienen as un
Para tener xito deber evitarse incentivo para compartir los
una situacin en la que el grueso beneficios de la productividad
de empleados en transicin acabe con todos los empleados.
en
empleos
informales
China ha experimentado en
inseguros, tal como sucedi en cierta medida una igualacin de
gran parte de Amrica Latina, salarios en los empleos esdonde
los
trabajadores
son tatales de las zonas urbanas,
esencialmente urba- nos y del aumentando los salarios reales
sector informal. Para cerca de en toda la nacin desde los aos
1.000 millones de personas en el noventa.
Esto
puede
haber
mundo,56 la precarie- dad de los logrado aumentar los salarios del
medios de vida de las personas sector no estatal, tanto en el
que operan fuera del mercado empleo corporativo como en el
laboral y que deciden subsistir informal. Los pases europeos
por sus propios medios no se tambin han ofrecido subsi- dios
puede mejorar a largo plazo si a los empleadores para que
no se expanden los empleos contraten
a
trabajadores
decentes. A corto plazo, la desempleados. En 2003, Alemania
proteccin
social
que
da concedi subsidios a cerca del 6
cobertura a toda la poblacin es por ciento de
personas de
fundamental para proteger a las mediana edad que transit fuera
personas cuyos medios de vida del empleo.58 El pago de los
peligran durante la transicin trabajadores cu- biertos por
(vase a continuacin).
subsidios no era muy diferente al
de

Conservar el empleo

Muchos pases han fomentado la


seguridad del empleo entre los
trabajadores
ms
vulnerables
mediante
intervenciones
especficas en el mer- cado
laboral. Desde los aos ochenta,
Singapur
ha
redujo
temporalmente las cotizaciones a
la seguridad social exigidas al
empleador para minimizar las
prdidas de empleo durante las
recesiones
econmicas.57
En
2009, el gobierno introdujo un
plan de crditos vinculado al
empleo de un ao de duracin
que ayud a que los negocios
conservaran los empleos durante
la recesin. Su presupuesto para
2013 incluy un plan de crditos
vinculado a los salarios para

sus homlogos sin


subsidios,
pero
debido a que los
trabajadores
con
subsidios tendan a
mantener
sus
trabajos, sus salarios
acumulados
eran
sustancialmente ms
altos.59 El empleo
cubierto
por
subsidios
tambin
gener
ms
impuestos
e
ingresos
en
la
seguridad social y
redujo el coste de
los subsidios por
desempleo.
No obstante, es
difcil
encontrar
empleo para ciertos
grupos, incluso en
una economa sana,
especialmente para
la gente joven o la
gente
que
lleva
desempleada mucho
tiempo. Para abordar
este problema, los
Estados
Unidos
ofrecen
a
los
trabajadores
descuentos
impositivos sobre las
rentas del trabajo
que ofrecen mayores
benefi- cios si tienen
familias con nios.
Al combinar ayudas
salariales
y
transferencias
sociales, el sistema
goza de un impacto
antipobreza sli- do.
Chile introdujo en
1991 un programa
de
subvenciones
salariales
para

empleadores y re- lacionado con


la capacitacin. En el marco del
programa Joven de Chile, los
empleadores que contrataban y
capacitaban a jvenes desempleados recibieron un subsidio para
cubrir
los
costes
de
las
capacitaciones.60 Algunas pruebas
revelan que tres meses despus
de haber recibido la formacin la
mitad de los participantes conservaron el empleo, normalmente en
posiciones relacionadas con su
capacitacin.
Al menos 10 pases de la
Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmicos (OCDE)
cuentan
con
polticas
para
trabajado- res discapacitados. En
1998,
Dinamarca,
como
complemento de su poltica social
activa, intro- dujo Flexjob, que
ofrece subvenciones salariales
que permiten a los trabajadores
mantener en el trabajo a las
personas discapacitadas a largo
pla- zo o que tienen bajas de
larga duracin. Aunque hay pocas
investigaciones
sobre
la
efectividad de Flexjob, un estudio
revel que el plan tuvo unos
importantes efectos positivos en
el empleo entre 1994 y 2001.61

Fortalecimient
o de la
proteccin
social
La proteccin social62 puede
ofrecer cober- tura contra los
riesgos y adversidades que se
presentan a lo largo de la vida de
las personas y especialmente
durante las fases crticas y
transiciones. Al ofrecer una
ayuda adicional y predecible,
esto evita que los hogares tengan

la proteccin social puede ofrecer


cobertura contra los riesgos y
adversidades que se presentan a lo
largo de la vida de las personas y
especialmente durante las fases
crticas
y transiciones.

que recurrir a estrategias que


sacan a los nios de las escuelas,

posponen
atencin

la

Tasa de 22
desempleo (%)
GRFICo 4.6

mdica necesaria u obligan a


vender activos, lo cual
es
perjudicial para el bienestar a
largo plazo. Adems, las redes y
mecanismos de distribu- cin que
administran los programas de
proteccin
social
pueden
aportar subvenciones netas de la
seguridad social en caso de que
se produzca un desastre natural.
La proteccin social no es
simplemente una propuesta
factible en las primeras fases del
de- sarrollo, sino que aporta otros
beneficios como estimular la
demanda agregada cuando se
nece- sita y reducir la pobreza. La
proteccin social amortigua las
fluctuaciones al compensar la
volatilidad de la produccin
mediante las com- pensaciones de
ingresos disponibles (captulo 2).
Unas polticas de proteccin social
universal firmes mejoran la
resiliencia individual y refuerzan la resiliencia de la
economa, tal como sucedi en
Europa tras la crisis econmica
mundial de 2008, cuando el PIB
per cpita disminuy ms del 5
por ciento.63 Los pases nrdicos,
con unas polticas sociales ms
am- plias, obtuvieron mejores
resultados, con una

mayor productividad que en el


resto de Europa en 2010 y una
tasa de empleo del 51 por ciento
de la poblacin. En comparacin,
en el Reino Unido e Irlanda la
productividad cay un 12 por
ciento y el empleo un 9 por
ciento. Las tasas de empleo eran
ms bajas en toda Europa, aunque
la productividad laboral en la
Europa continental era igual a la
de los pases nrdicos. En cuanto
al desempleo, los pases nrdicos
ob- tuvieron mejores resultados en
promedio que en otros pases
europeos de la OCDE (grfico
4.6). Solo Austria, Luxemburgo,
Pases Bajos y Suiza lograron unas
tasas de desempleo ms bajas que
las de los pases nrdicos antes y
despus de la crisis.

las acciones a corto plazo


pueden reforzar la resiliencia
en el marco de las polticas
de desarrollo humano a largo
plazo
La mayor parte de este captulo
se
centra
en
reducir
la
vulnerabilidad y construir la
resilien- cia a largo plazo, es
decir, polticas orientadas al
desarrollo humano que producen
mejoras
2007
2011

tras la crisis econmica mundial de 2008 las tasas de desempleo eran ms bajas en los pases nrdicos
que en cualquier otra parte de Europa
14

sistmicas. No obstante, cuando


se produce una crisis tambin es
necesario que los gobiernos reaccionen de forma inmediata.
Cul es la mejor manera de
hacerlo
sin
perjudicar
el
desarrollo humano a largo plazo?
Una taxonoma til, extrada de
un estudio de 2011,64 divide las
polticas
para
situaciones
posteriores a crisis en dos
grupos: las enfocadas a mitigar
el impacto de la crisis (como las
que reducen las horas de trabajo
para mantener el empleo o las
que
ofrecen
crditos
de
emergencia)
y aquellas que
promueven la recuperacin a
largo plazo (como invertir en
educacin
o
cambiar
las
prcticas
agrcolas
para
adaptarse al cambio climtico).
Algunas polticas pueden exigir
algo a cambio, y por ejemplo
mitigar el dao pero al mismo
tiempo ralentizar la recuperacin
a largo plazo. Una crtica, poco
comn, al Programa Nacional de
Garanta del Empleo Rural de la
India es que al facilitar el acceso
al trabajo se pue- de desmotivar
a los trabajadores y que estos no
pasen a sectores ms productivos
de la economa, daando as las
perspectivas de crecimiento a largo
plazo.65
Debe
prestarse
especial atencin a las polticas
doblemente
beneficiosas:
que
mitiguen el impacto y promuevan
la recuperacin.
Es evidente que encontrar

polticas
doblemente
beneficiosas no es siempre tan
fcil, ni tampoco tener en
marcha un plan que sea necesariamente suficiente. Puede
que no existan las capacidades
para implementar el plan. El
tipo de acciones que se pueden
implementar
realmente
depender del coste de las
mismas y de la capacidad de las
instituciones. Tal como destaca
el
estudio
citado,
Cuando
disminuyen los presupuestos de
los gobiernos, algo que suele
suceder durante las crisis, la
pregunta ms importante es qu
polticas se deben conservar y no
qu polticas adicionales se
deben poner en marcha,66 y, por
ello, las intervenciones deben ser
tanto factibles como flexibles.
Estar prepara- do, subraya, es
fundamental y lleva ms tiempo.
Crear instituciones o nuevas
polticas, como lo seran las
redes de seguridad, durante una
crisis es difcil y requiere mucho
tiempo.
La atencin mdica, incluida la
atencin
de
la
salud
reproductiva, debe ser algo
prioritario en una crisis debido a
sus
consecuencias
intergeneracionales y a largo
plazo, y a menudo requiere
tomar
decisiones
difciles
cuando se carece tanto de
recursos como de capacidad.
Existen entonces varios umbrales
mnimos que

Suecia Suiza

Eslovenia Espaa

Repblica Eslovaca

Noruega Polonia

Italia

Luxemburgo Pases Bajos

Islandia IrlandaGrecia

Francia Alemania
Finlandia

Dinamarca Estonia

Repblica Checa

Blgica Austria

Fuente: Clculos de la Oficina del Informe sobre Desarollo Humano basados en la OCDE (sin fecha).

guan
a
los
tomadores
de
decisiones, como el
Paquete
de
Servicios
Iniciales
Mnimos para la
Salud Reproductiva,
aunque
las
investigaciones
muestran un xito
variable debido a
cuestiones como la
capacitacin
inadecuada.67
El programa Bolsa
Famlia de Brasil y el
programa
Oportunidades
de
Mxico son otros
ejemplos
de
polticas doblemente
beneficiosas.
Podran destacarse
tres
lecciones
derivadas
de
fortalecer
la
relacin entre las
acciones a corto
plazo y las polticas
a largo plazo que se
emplean para mejorar la resiliencia. En
primer
lugar,
debera existir una
infraestructura que
permita
el
fcil
acceso a las redes
de
distribucin
cuando se produce
una
crisis.
En

segundo lugar, las transferencias


condi- cionadas podran ser tiles
para proteger la situa- cin de la
educacin
y
la
salud,
especialmente en el caso de los
jvenes,
y
reducir
las
consecuencias
intergeneracionales. En tercer
lugar, el apoyo social que
empieza por dar cobertura a los
grupos vulnerables, podra servir
de base del nivel mni- mo de una
proteccin social amplia.
La infraestructura social sirve
como marco
operativo que
pueden utilizar las instituciones
pblicas
para
hacer
transferencias a las personas
necesitadas. Y dado que los
sistemas de protec- cin social
formales tardan un tiempo en
desa- rrollarse, la infraestructura
bsica de programas como Bolsa
Famlia
permite
transferir
recursos de forma rpida y
efectiva. Cuando se producen
fluctuaciones y acontecimientos
adversos, la transferencia de
recursos protege a las personas
pobres
y
a
otros
grupos
vulnerables.
Aunque los riesgos y crisis
persistentes requie- ren polticas
ms amplias a largo plazo, los
siste- mas de respuesta en caso
de emergencia pueden disearse
para que sea ms fcil realizar
ajustes a corto plazo ante
acontecimientos
adversos
de
modo que se protejan las
oportunidades a largo plazo. Por
ejemplo, el programa Bolsa
Famlia se adapt para dar
cobertura
tambin
a
situa-

ciones de emergencia a corto


plazo.
Aumentar
las
transferencias
condicionadas
tras la crisis financiera mundial
de 2008 sirvi para proteger los
niveles bsicos de consumo y, por
su
parte,
la
naturaleza
condicionada
de
las
transferencias
sirvi
para
proteger
el
desarrollo
de
capacidades a largo plazo al
mantener a los nios en la escuela y proteger su estado de
salud.
Cuanto ms amplios sean los
mecanismos de proteccin social
(vase a continuacin), ms
factibles sern los programas
para la transferencia

Aunque los
riesgos y crisis
persistentes
requieren polticas
ms amplias a largo
plazo, los sistemas de
respuesta en caso de
emergencia pueden
disearse para
que sea ms fcil
realizar ajustes a corto
plazo ante
acontecimientos
adversos de modo que
se
protejan las
oportunidades a largo
plazo.

la proteccin
social puede tener un
efecto mitigador, como
comprobamos en los
pases con altos
niveles de gasto en
salud y educacin que
se mostraron
relativamente ms
resilientes frente
a la crisis financiera.

de efectivo en trminos de
presupuesto e infraes- tructura
social.
El
xito
de
estos
programas se debe, en parte, a
que han sido concebidos para
proteger las capacidades. Adems,
pueden am- pliarse para mitigar
las consecuencias adversas de
una crisis a corto plazo como una
recesin re- pentina o un pico en
los precios de los alimentos, como
sucedi en Brasil tras la crisis de
2008.
Se pueden encontrar ejemplos
similares por todo el mundo. En
2009, golpeado por la gran
recesin mundial, el PIB de
Tailandia se des- plom un 2,3 por
ciento. A pesar de ello, las encuestas
socioeconmicas
realizadas entre 2007 y 2010
revelaron que el consumo per
cpita real subi con respecto al
2008 en casi todos los grupos,
incluido
entre
las
personas
pobres, los hogares urbanos y
rurales, hombres, mujeres y
nios. Los que salieron perdiendo
fueron las personas que residan
en Bangkok y trabajaban en los
sectores de las exportaciones,
especial- mente aquellos con
edades entre los 20 y los 29 aos
y aquellos que trabajaban en el
mbito de las ventas y la
prestacin de servicios. Durante
la recesin, los ndices de
escolarizacin no cayeron y las
compras de bienes duraderos, de
hecho, aumentaron.
En 2008, el gobierno tailands
hizo un re- corte en los impuestos
de 40.000 millones de bahts,
ofreci prestamos de emergencia
(un total de 400.000 millones de
bahts), redujo los precios de la
energa e introdujo subsidios de
transporte (por un coste de
50.000
millones
de
bahts).
Despus, en 2009, introdujo un
primer conjunto de medidas de
estmulo que amplia- ron las

primeras polticas y puso en


marcha
un
presupuesto
suplementario de 117.000 millones de bahts: se enviaron cheques
por valor de
2.000 bahts a los hogares con
ingresos bajos, se enviaron a los
pensionistas subsidios de 500 bahts y la escuela pblica se hizo
gratuita hasta los 15 aos. En
mayo
de
2009
se
haba
desembolsa- do la mitad del dinero
asignado y se cree que los efectos
fueron
beneficiosos
para
los
pobres.68
Esta muestra de resiliencia
social en Brasil y Tailandia tiene
sus races en la puesta en marcha de medidas a corto plazo para
complemen- tar polticas a largo
plazo.

estabilizadores automticos
Los estabilizadores automticos y
las polticas anticclicas pueden
mantener los niveles de

vida durante las


el ingreso disponible).70
contracciones
El gasto social pblico puede
econmicas,
reducir las fluc- tuaciones en la
como sucede en
produccin. Segn muestran los
Europa desde el
documentos de la OCDE, varios
inicio de la gran
pases
europeos
estaban
recesin
de
protegidos contra el impacto total
2008. Los pases
de la crisis econmica mundial de
nrdicos
2008 gracias a los efectos
aumentaron
la
mitigadores de las transferencias
cantidad de INB
sociales, sistemas de beneficios
destinado
al
fiscales y polti- cas de estmulo
ingreso
fiscal.71 Noruega y Suecia, por
disponible
a
ejemplo, amortiguaron mucho los
pesar de que el
efectos de la cada de los
INB
estaba
ingresos disponibles y su rpida
cayendo, porque
recuperacin se debe a la
las
polticas
prestacin de unos ser- vicios
anticclicas
sociales eficientes en trminos de
mantuvieron los
costes y beneficios, la puesta en
niveles de vida.
marcha de polticas mo- netarias
Sin embargo, en
expansivas, la buena gestin de
algunos
pases
los in- gresos procedentes de los
europeos,
recursos (en Noruega) y el uso de
principalmente
estabilizadores automticos en la
en aquellos con
poltica fiscal (en Suecia). Dado
un gasto social
que Finlandia se encuentra en la
pblico bajo prozona del euro, no poda ha- cer
cedente
del
recortes en las tasas de inters
69
PIB, los niveles
(como hizo Suecia) y por eso tuvo
de vida cayeron
ms desempleo. Noruega, que se
(medidos segn
enfrentaba a un crecimiento
salud y seguridad. Un argumento mercados de trabajo
en contra es que podran tener
consecuencias
imprevistas.
Algunos afirman que las leyes que
regulan el salario mnimo podran
reducir el incentivo de crear
nuevos empleos y que el seguro
de des- empleo podra reducir el
incentivo de volver a trabajar.73
Depende mucho de cmo se
disee la poltica. No obstante,
existen numerosas pruebas que
confirman que las regulaciones
del mercado laboral tienen un
beneficio neto y reducen las
desigualdades74. Muchas prestaciones
sociales
tienen
consecuencias
indirectas
positivas.
El
seguro
de
desempleo
hace
que
los

tmido, au- ment el presupuesto


del gobierno en 2013. La presin
hacia una baja y una mayor
desigualdad en los ingresos se
alivi
mediante
beneficios
fiscales y transferencias sociales
que
actuaron
como
estabilizadores
automticos
(aumento de las tranferencias
sociales
y
bajadas
de
los
impuestos sobre la renta durante
las
recesiones).
Los
efectos
nocivos de la crisis sobre la
pobreza dependen de los niveles
de gasto social. La pro- teccin
social puede tener un efecto
mitigador, como comprobamos en
los pases con altos niveles de
gasto en salud y educacin que
se mostraron relativamente ms
resilientes frente a la crisis
financiera.72 Se puede concluir
que el coste humano de la
recesin fue ms bajo en pases
con proteccin social universal.
Las polticas de proteccin
social
incluyen
seguro
de
desempleo,
programas
de
pensiones y regulaciones del
mercado laboral, como leyes que
regulen el salario mnimo o
normas de
funcionen mejor

cpital
reguladas
y el
objetivo
doble de
promover la
competitiv
idad y
generar
empleo.
La
rpida
universali
zacin de
la salud y
la
ya
que
permite
a
los
desempleados elegir el empleo
que mejor se adapta a sus
habilidades y experiencia en
lugar de obligarlos a aceptar el
primer
trabajo
que
se
les
presenta.75 Los
subsidios de
apoyo a los ingresos de los hogares fomentan la participacin en
el mercado
laboral ya que
ofrecen recursos que permiten a
las personas buscar mejores
oportunidades,
incluida
la
posibilidad de que los miembros
del hogar emigren en busca de
trabajo.76
En los pases en desarrollo la
seguridad
social
ofrece
sustitucin de ingresos a corto
plazo y, en algunos casos a medio
o incluso a largo pla- zo. El lado
positivo es que esta sustitucin de
ingresos cubre las prdidas de
empleo a corto plazo. Pero dada
la creciente posibilidad de que la
duracin de estas prdidas se
pueda extender ms de lo previsto
y el hecho de que el desem- pleo
(y no la prdida de salario)
normalmente no est protegido,
es posible que los beneficios
tambin sean cortos y muy
pequeos.
El
principio
de
combinar
programas
de
desarrollo

educacin
ayud
a
generar
empleo
y
apoyar
la
industrializacin.
La
reforma
agraria extensiva y la rpida
expansin del sistema educativo
por encima del nivel primario se
persiguieron como parte de la
estrategia de desarrollo.
Tras la crisis econmica mundial
de
2008,
algunos
pases
adoptaron medidas para aumentar
el empleo y la proteccin social,
estabilizando as la demanda
agregada interna y protegiendo a
la
poblacin
vulnerable.
La
Organizacin
Internacional del Trabajo sugiere que dichas
econmico con programas de medidas
de
seguridad social se demostr proteccin
social
gracias al xito de los pases de crearon o ahorraindustrializacin tarda de Asia ron de 7 a 10
Oriental, los cuales tuvieron un millones de empleos
gran xito tanto en reducir en los pases del
rpidamente la fecundidad como Grupo de los 20 en
en generar empleo, lo cual les 2009.77
permiti
beneficiarse
del
dividendo demogrfico. Cmo? pisos de proteccin
Mediante una combinacin de social
poltica industrial proactiva y
polticas sociales universales en En 2009 la Iniciativa
un
nivel
educacin y salud (aunque no en sobre
de
bienestar social, que se mantuvo mnimo
social
en los mnimos hasta los aos no- proteccin
venta, a diferencia de los estados estableci un marco
de
bienestar
europeos).
Un glo- bal de acceso
a
las
elemento clave de la poltica in- universal
transferencias
y
dustrial liderada por el Estado fue
sociales
que se basaba en empresas servicios
esenciales, como la
propiedad del Estado, cuentas de
atencin mdica, la
educacin primaria,
las pensiones,
la
proteccin contra el
desempleo
y
el
cuidado
de
los
nios.78 La iniciativa
considera que casi
todos los pases en
cualquier fase del
desarrollo
pueden
ofrecer
un
nivel
mnimo
de

transferen- cias sociales, as como


una
mejor
coordinacin
intersectorial. Adems, anima a
los pases a que vayan mejorando
progresivamente sus niveles de
proteccin social a medida que su
margen fiscal lo permita.79 Un
pas con ingresos ms bajos
podra empezar por la educacin
bsica y la atencin mdica y
luego
mejorar
para
ofrecer
transferencias de efectivo o una
proteccin laboral bsica. Un pas
con ms ingresos y con educacin
bsica, atencin mdica y transferencias
de
efectivo
condicionadas podra extender
las condiciones exigidas para

optar a un seguro de desempleo


hacia
las
poblaciones
tradicionalmente excluidas, como
los trabaja- dores agrcolas o los
empleados
domsticos,
o
extender
las
polticas
de
concesin
de
licencias
por
nacimiento de un hijo a los
hombres en el caso de los padres
primerizos.
Las polticas que establecen
niveles mnimos de proteccin
social reducen la pobreza. La
Organizacin Internacional del
trabajo ha estimado que en
Tanzana
las
pensiones
de
jubilacin
universales
y
las
prestaciones por

en 2009 la Iniciativa
sobre un nivel mnimo
de proteccin social
estableci un marco
global de acceso
universal a las
transferencias
y servicios sociales
esenciales, como la
atencin mdica, la
educacin primaria, las
pensiones, la proteccin
contra el desempleo y
el cuidado de los nios.

CuADRo 4.3
reducir la vulnerabilidad mediante instituciones con capacidad de respuesta
Una caracterstica clave de la vulnerabilidad suele ser la
imposibilidad
de influirque
en afectan a la vida de cada uno: los
la toma de decisiones
que toman
las deci-ms poderosos, que puede que ni
siones
son actores
entiendan
la situacinnidetengan
las necesariamente en
personas vulnerables
1
consideracin
sus
intereses.
Para abordar esto, los estados
deben contar con la capacidad
para
reconocer
las
preocupaciones de las personas vulnerables y reaccionar por
ellas
usando las
intervenciones
adecuadas.
Ello requiere, entre otras cosas, dar
ms
voz a los en
pobres
y
marginados
la toma de decisiones2 y opciones de recurso
en los
casoderechos
de violacin
de
o discriminacin. La investigacin sugiere que
las mujeres
tienen que los hombres de sufrir negligencias,
ms
probabilidades
corrupcin
a pequea
escala
y acoso
cuando se ven envueltas en estas situaciones.3
Entender las causas tcnicas de la vulnerabilidad no basta
disear
polti-Ms bien, debe identificarse el proceso
cas para
que la
reduzcan.
que creinstancia,
el riesgo yenlos incentivos polticos y la voluntad de
primera
afrontarlo deben
estar polticas son una pieza fundamental
presentes.
Las libertades
de ello, tal
como
sealan
Drze
y Sen (1989) cuando discuten sobre el papel
quecomunicacin
juegan los medios
de
a la hora de interpelar a los gobiernos para
que rindan
durante
las cuentas
hambrunas.4 La representacin directa, los
movimientos
y las y la sociedad civil pueden
presiones
desociales
los sindicatos
moldear las
polticas
los
procesos
polticos
en ely entorno
poltico-econmico ms
general,
son importantes
para yrepresentar
los intereses de los grupos ms
vulnerables.
Cierta evidencia sugiere que las instituciones estatales
puedenpara
mejorar
su
capacidad
satisfacer
las necesidades de las personas
5
pobres
y vulnerables
cuando:
Las administraciones pblicas ejecutan polticas de
manera
eficiente
y son
transparentes,
rinden
cuentas y tienen capacidad de
respuesta
para
los
rios. Esto reduce lausuacorrupcin y el acoso, y el poder del
Estadoproactiva
se utilizapara
de asignar recursos que se destinan a
forma
desarrollar
medidas
pblicas
que
beneficien a las personas pobres. Algunos
ejemplosreformas
alentadores
incluyen
de la administracin pblica en
Botsuanaa ylas
Sudfrica,
gracias
reformasdonde
de los ministerios y la
racionalizacin
delalos
departa-de servicios y su
mentos
se mejor
prestacin
6
efectividad.
Los sistemas
jurdicos
son beneficiosos para los pobres cuando
se les derechos
concedenque posteriormente se defienden y cuando
pueden acceder
dichos a cabo intervenciones
sistemas.
Se hanallevado
prometedoras
en este
contexto
en
Camboya, con
la creacin
del Consejo de Arbitraje, un
rgano nacional
de de disputas, y en Mozambique,
resolucin
alternativa
gracias
implementacin
de alalaley
del suelo, que ha ayudado a mejorar el
acceso
de 7la gente pobre
a
la tierra.
Los gobiernos locales y centrales estn alineados para garantizar
que latacin
pres- de servicios pblicos llega a todos y para
minimizar
de
captura las
porposibilidades
parte de las lites y los grupos dominantes.
Se han puesto
en
marcha
varias formas
de descentralizacin en muchos
pases,
que hanaintentado responder
las necesidades e intereses de las
comunidades
excluidas.
Por ejemplo, Filipinas
ha intentado abordar los derechos de
las
personas
indgenas de Palawan quienes reivindican los recursos
forestales,
y el
Cdigo
de Gobierno
Local
de 1991 les brind la oportunidad de
interactuar con
las
instituciones
gubernamentales
y participar en la gestin
forestal.8ofrecen apoyo poltico para las medidas pblicas
Los gobiernos
que luchan
contra la pobreza, al crear un clima favorable para
llevar a cabo acciones

beneficiosas para los pobres, al facilitar el crecimiento de


asociaciones
sonas pobresde
y alperaumentar la capacidad poltica de las
personas pobres.
Estosy activismo poltico impulsaron al
movimientos
sociales
partido
en
Brasil a gobernante
poner en marcha
polticas beneficiosas para los
pobres
y
ayudaron
a
definir la agenda de los lderes polticos en Sudfrica
9
durante
la etapa
posterior
al apartheid.
Los regmenes polticos respetan el Estado de derecho,
permitenpoltica
la libertad
de posible la participacin de las
opinin
y hacen
personas
encaso ilustrativo fue la transicin
el
procesovulnerables
poltico.10 Un
democrtica
pacfica
que
tuvo lugar
en Bolivia y que llev al poder a la
mayora de
indgena
del historia
pas de exclusin
despus
una larga
Sin embargo, son muchos los desafos que se
presentancon
a la
hora de de
crear
instituciones
capacidad
respuesta: desde una voluntad
poltica poco
comprometida
hasta
instituciones pblicas con unas capacidades
y una financiacin
inadecuadas,
incluida la administracin pblica y los
tribunales. Usar
medidas
dela rendicin de cuentas, como la
transparencia
para
mejorar
Ley del derecho
la
informacin
de laa India,
puede sacar a la luz la corrupcin y
los la
sobornos
y fomentar
eficiencia.
Aumentar las oportunidades de participacin,
mediantecomo
dichosla presupuestacin participativa y una mayor
procesos
representacin
el ms voz a las personas excluidas.
gobierno,
puedeendar
En pocas de volatilidad y crisis, los gobiernos suelen
responder
cona demasiada
frecuencia
las presiones fiscales mediante medidas
de austeridad
que
limitan
el gasto
social. Tal como se expuso en los captulos
1
y 2, estas
medidas
suelen
ser ms
perjudiciales para las personas ms
vulnerables,
las
cuales
estn Y durante las pocas de
siempre soportando
presiones.
bonanza,
los
ingresos
extra derivados de un auge econmico se suelen devolver como
recortes
en vez
los impuestos en
de usarlos para crear reservas de proteccin
social para
la prxima
recesin
o en
vez de invertirlos en desarrollar una mayor
capacidad
y
resilienciainstitucional
sistmica.
Un abastecimiento adecuado, no obstante, puede no ser
las deben
pro- disearse para responder a las
piassuficiente:
instituciones
necesidades
no dominantes de la sociedad.
solo
a las dede
lastodos,
personas
Aunque lasson
instituciones
nacionales
producto de la historia y la poltica de cada
pas, las que
suelen
funcionar
mejor
en diferentes situaciones permiten la
participacin
la rendicin
de
cuentas,11 yson
ms capaces de representar la diversidad
de sus
poblaciones,
son
susceptibles
de12 ser objeto de transiciones de poder
13
pacficas
y son capaces
de mantener
la independencia y la integridad de
14
entidades
el Poder
Judicial
y como
el control
civil del ejrcito15 mediante una
16
separacin
poderes
y un
sistema
de de
pesos
y contrapesos.
Estas caractersticas son
importantes
las
pocas dedurante
estabilidad pero son particularmente
importantes
protegervulnerables
los
derechos
de para
las personas
durante las crisis.
No obstante, sea cual sea la forma que adopten las
instituciones
enproteger
las dife- los derechos de los ciudadanos es
rentes
sociedades,
siempre
objetivo
primario el
como
responsabilidad del Estado nacin. Sin
embargo,
puede que
esto
no sea suficiente
en un
mundo cada vez ms globalizado,
donde
las
personas
de
una parte del mundo pueden verse amenazadas por
acontecimientos
acciones
sucedidos en otroy sitio.
Crear instituciones con capacidad de
respuestarequiere
a nivel un esfuerzo paralelo a nivel internacional
nacional
para
prestarles apoyo
y
fortalecerlas.

Notas
1. Naciones Unidas 2012a. 2. Mearns y Norton 2010. 3. PNUD 2012d. 4. Drze y Sen (1989) 5. Banco Mundial 2000. 6. CEPA 2010. 7. Asamblea General de las Naciones
Unidas 2009. 8. Seitz 2013. 9. Heller 2014. 10. Escuela Superior
del Personal del Sistema de las Naciones Unidas 2010. 11. McGee y Gaventa 2011. 12. Temin 2008. 13. DFID 2010. 14. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas

hijo para los nios en edad escolar


reduciran los ndices de pobreza
un 35 por ciento en toda la
poblacin y un 46 por ciento en
los hogares con nios y los
ancianos.80
El enfoque que se d a la
proteccin social de- pende de las
circunstancias y los recursos del
pas y vara segn el nivel de
desarrollo. Los niveles adicionales
de prestaciones sociales, como las
transferencias
de
efectivo
condicionadas destina- das a los
hogares
menos
favorecidos,
aaden un coste adicional, as sea
relativamente
pequeo,
al
programa de proteccin social. El
Fondo de Garanta del Empleo de
la India cost aproxima- damente
un 0,3 por ciento del PIB en
2008.81
Conceder prestaciones bsicas
de seguridad social a los pobres
del mundo podra costar menos
del 2 por ciento del PIB
mundial.82 Las estimaciones de
2010
de
la
Organizacin
Internacional del Trabajo relativas
al coste de poner en marcha un
nivel mnimo de protec- cin
social
(pensiones
universales
bsicas
de
jubilacin
y
discapacidad,
prestaciones
bsicas para el cuidado de los
hijos, acceso universal a la
atencin mdica bsica, asistencia
social y un plan de empleo de
100 das) en 12 pases africanos y
asiticos con bajos ingresos han
ido desde ms del 10 por ciento
del PIB en Burkina Faso hasta
menos del 4 por ciento del PIB en
la India83. Asimismo, los recursos
nacionales cubrieron menos del 5
por ciento (Pakistn) del total de
gastos
previstos
para
la
proteccin social bsica. Sin
embargo, si la proteccin social
creciera hasta representar el 20
por ciento del gasto de los

gobiernos, los recursos nacionales podran cubrir del 30


por ciento (Burkina Faso) al 100 por cien del coste total
(India, Pakistn y Viet Nam). Un conjunto de medidas
bsicas de proteccin social ser ase- quible siempre que
los pases con bajos ingresos reasignen sus fondos y
aumenten sus propios recursos, ello complementado por
la ayuda de la comunidad internacional de donantes.84

Abordar la inclusin social


En situaciones en las que existan desigualdades
horizontales son necesarias medidas para abarcar a toda la
poblacin. Hasta hoy, se ha intentado utilizar una
combinacin de intervenciones de poltica para abordar
las desigualdades ho- rizontales: intervenciones directas
(como la

discrimina
cin
positiva),
medidas
indirectas
(como
leyes
preventiva
s
y
sanciones)
y
una
inclusin
ms
generaliza
da
(mediante
cambios
en
las
normas y
la
educacin
).
Las
institucion
es sociales
refuerzan
la poltica
del
gobierno
gracias a
que
hay
una mayor
coordinaci
n y una
rendicin de
cuentas
ms
comprome
tida.
Cuando la
sociedad
civil
se
moviliza
para
articular
los
intereses
de
la
ciudadan
a, hay una
mayor
cone- xin

entre las necesidades de la


poblacin y las polticas de
gobierno.
La vulnerabilidad persistente
tiene sus races en exclusiones
histricas. Por ejemplo, la poblacin negra de Sudfrica y de los
Estados Unidos de Amrica y los
dalits de la India han sufrido
graves injusticias, y las mujeres en
las sociedades patriarcales siguen
encontrando discrimina- cin y
exclusin
debido
a
antiguas
normas so- ciales y prcticas
culturales. Muchos pases han
probado
polticas
de
discriminacin positiva o medidas
especiales.85 Las normas y leyes
que promuevan que los miembros
de estos grupos tengan igualdad
de condiciones pueden hacer que
la sociedad sea ms justa y ms
inclusiva.
Las
sociedades
cohesivas
tienden a desem- pearse mejor
que las sociedades menos cohesivas en casi todos los aspectos
del desarrollo humano (grfico
4.7).86
Cmo
pueden
las
sociedades remediar las divisiones
profundas
y las
exclusiones
histricamente
arraigadas?
Mejorando la disponibilidad de
los servicios sociales bsicos,
reforzando
las
polticas
de
empleo
y
aumentando
la
proteccin social. No obstante,
puede
que
estas
polticas
universales ms amplias no se
orienten
hacia
exclusiones
especficas ni hacia la desigualdad
horizontal
de
los
grupos
marginados,
especialmente
cuando
las normas y leyes
sociales no protegen los derechos de grupos concretos que
hacen frente a la discriminacin
en la vida pblica, incluidos
aquellos
que
estn
en
instituciones
polticas
y
en
mercados.
Distintas sociedades responden

de
diferentes
maneras
ante
las
presiones,
los
contratie
mpos
y
los
desastres.
Algunas

demuestran poseer una gran


resiliencia
y
recursos
para
hacerle frente a las crisis y
recuperarse de ellas. Otras se ven
sumidas en crculos viciosos que
agravan
y
extienden
los
impactos de dichas crisis. Ciertas
macrovariables pueden tener un
mayor impacto en la habilidad de
las sociedades para enfrentar
dichas presiones y circunstancias

GRFICo 4.7
Las sociedades cohesivas tienden a desempearse mejor que las sociedades
no cohesivas

Sociedades ms cohesionadas Sociedades


Rep.menos
de Corea
cohesion
Sierra
80
Reduccin
en el
dficit del ndice de Desarrollo
Humano
(%)
60

40

20

-20
1980

1990

2000

2010

Fuente: Easterly, Ritzen y Woolcock (2006) y estimaciones de la Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano.

adversas, incluida la desigualdad


econmica,
el
grado
de
fragmentacin
social
y
la
adecuacin de las instituciones,
tres aspectos que interac- tan
entre s. La cohesin social puede,
por lo tanto, influir en la calidad y
competencia de las instituciones
que, a su vez, influyen a la hora de
decidir
sobre
el
diseo
e
implementacin
de
polticas
beneficiosas para los pobres, y de
qu manera deben llevarse a
cabo.87

Medidas directas para remediar


las desigualdades entre grupos
Normalmente,
se
entienden
como
medidas
directas
la
discriminacin
positiva,
que

incluye
objetivos,
cuotas y un
tratamiento
preferente
para mejorar
el acceso de
los
grupos
discriminados
a
empleos,
activos,
servicios,
contratos pblicos
y
representaci
n
poltica.
Dichas
medidas son
formas
inmediatas

de abordar injusticias histricas,


que
pueden
adems
ser
controvertidas ya que su
impacto a largo plazo es ambiguo
(se pueden ver como medidas que
perpetan las divisiones sociales,
aumentan el estigma y corren el
riesgo de captacin por parte de
la lite

y discriminacin inversa). Abordan


algunos
sntomas
de
la
discriminacin pero no siempre
son capaces de solucionar los
factores estructurales que se
esconden detrs de la desigualdad
persistente. Estas medidas
funcionan mejor cuando se ponen
en marcha polticas ms amplias
que sean beneficiosas para los
pobres, y clusulas de extin- cin
para prevenir la discriminacin
inversa.

Brasil: las cifras parecen mejores

En 1997, el 2,2 por ciento de los


estudiantes de raza negra o raza
mixta con edades comprendi- das
entre los 18 y los 24 aos asisti
a las uni- versidades; en 2012 lo
hizo un 11 por ciento.90 El nmero
de puestos reservados en las
univer- sidades federales para
brasileos
desfavorecidos
tambin se duplic gracias a la
legislacin (de
30.000
a
60.000).
Las
instituciones
educativas
han

Brasil est intentando reducir las


diferencias raciales88 que existen
en la poblacin afrobrasi- lea y
de
raza
mixta,
quienes
constituyen ms de la mitad de
sus 200 millones de habitantes, al
implementar
polticas
de
discriminacin positiva en la
educacin.89 En agosto de 2012
aprob una ley que obliga a pagar
unas cuotas para la entrada
preferencial de estudiantes afrobrasileos y de raza mixta,
proporcional al peso que tengan
en la poblacin local (como el 80
por ciento en el estado de Baha
en el nordeste y el 16 por ciento
en Santa Catarina en el sur), que
se
destinarn
a
las
59
universidades federa- les del pas
y a las 38 escuelas tcnicas
federales.
utilizado los objetivos y las cuotas
fomentan la conen favor de los grupos menos
tratacin de mujeres
representados,
incluidas
las
o
candidatos
mujeres y las personas de color,
pertenecien- tes a
para aumen- tar su diversidad y
minoras
han
crear oportunidades para los
aumentado
su
grupos menos representados y
participacin en la
vulnerables.
fuerza de trabajo de
Sudfrica. El fin del
Sudfrica: es difcil identificar
apartheid dej atrs
un vnculo directo
un mercado laboral
que se organizaba
Las polticas de empleo que
dependiendo de la

raza, con traba- jos que exigan


una serie de habilidades reservados para las personas de raza
blanca
y
trabajos
que
no
requeran habilidades para otros
grupos,
ello
salpicado
de
discriminacin
sistemtica
contra las personas de raza
negra, las mujeres y las personas
con discapacidades.91
Para luchar contra este teln
de
fondo,
la
Sudfrica
democrtica present polticas de
dis- criminacin positiva para
abordar las desigualda- des del
mercado laboral. La Ley sobre la
igualdad en el empleo de 1998
ofreci incentivos a las empresas
para que contrataran personas
procedentes
de
grupos
histricamente ms desfavorecidos
como
trabajadores
cualificados. Un estudio de 2009
document el xito que tuvo
reducir el desempleo y la pobreza
en
trabajos
que
requeran
empleos
cualificados
o
92
semicualificados.
Atribuir estas mejoras a las
polticas de discriminacin
positiva sigue siendo tema de
debate. Las crticas dicen que los
esfuerzos directos han tenido solo
un pequeo impacto en la
reduccin de las lagunas que
existan en materia de empleo y
salarios, y que estas mejoras
podran asociarse a los esfuerzos
globales para mejorar el acceso y
la calidad de la educacin de los
africanos y a los efectos que tuvo
el
crecimiento
econmico
acelerado sobre el empleo.93 Lo
que es indiscuti- ble, no obstante,
es que estos amplios esfuerzos e
iniciativas ms especficas han
mejorado en

conjunto el rcord de Sudfrica


en materia de
abordar los
desequilibrios estructurales de la
fuerza de trabajo, han reducido
las injusticias sociales, y han
aumentado la participacin de los
grupos histricamente excluidos
y menos favorecidos.

Malasia: lidiar con ciertas


consecuencias
indeseadas?
Algunos
observadores
han
criticado las medi- das directas
por
ser
desacertadas
y
divergentes con los problemas
estructurales ms profundos que
necesitan
abordarse.94
Por
ejemplo, las polticas de
discriminacin
positiva
que
favorecen a la etnia malaya, o
bumiputras,
de
Malasia
en
detrimento de la poblacin china
dominante y la minora india, han
mejorado
su
acceso
a
la
educacin
y
el
empleo
y
aprovechado todo su potencial
econmico. Mientras tanto, los
ciu- dadanos chinos y la minora
india encuentran insuficiente el
70 por ciento de las cuotas de admisin en la universidad, e
ingresan en grandes nmeros a
escuelas privadas y extranjeras,
para
terminar
en
muchas
ocasiones fuera del terri- torio.
En 2011, cerca de 1 milln de
malasios abandonaron su pas,
que tiene una poblacin total de
29 millones de habitantes, la
mayora de ellos de origen chino
y con un nivel de edu- cacin
alto.95 Alrededor de un 60 por
ciento de emigrantes malasios
cualificados han citado a la
injusticia social como una de las
razones ms importantes para su
partida.

El contexto es muy importante

Aunque no puede
haber
una
nica
respuesta absoluta
sobre
si
la
discriminacin
positiva reduce las
disparidades entre
los
grupos,
los
ejemplos muestran
que
las
polticas
proactivas
pueden
mejorar
las
condiciones de los
grupos vulnerables
en
contextos
particulares.
La
clave reside en que
dichas
medidas
directas
no
son
meras
intervenciones
independientes, sino
que forman parte
intrnseca
de
un
compromiso
ms
amplio para mejorar
las condiciones de
las personas menos
favorecidas
y
solucionar
las
particularidades de
las exclusiones de
grupos es- pecficos.
El xito es ms
habitual
en
contextos
que se
refuerzan
mutuamente, donde
las inter- venciones
de
poltica
se
inscriben
en
esfuerzos
ms
amplios
que
benefician
a
los
pobres,

Aunque no puede haber


una nica respuesta
absoluta sobre si la
discriminacin positiva
reduce las
disparidades entre los
grupos, los ejemplos
muestran que las
polticas proactivas
pueden mejorar las
condiciones de los
grupos vulnerables en
contextos particulares.

apoyados
por
sanciones
e
incentivos formales como leyes y
complementados por cambios en
la opinin pblica y en las normas
sociales.
unos valores aceptables
o deseables

los mensajes y
campaas basados en
normas intentan cambiar
la percepcin que tienen
las personas sobre qu
son un comportamiento
o

Abordar los confictos violentos


mediante una transformacin de
las normas y la ampliacin de los
esfuerzos de inclusin

leyes
y
normas:
atajar
discriminacin e influir en
conductas

la
las

La
discriminacin
con
races
histricas se ins- cribe dentro de
las interacciones sociales de dominio pblico, que pueden tanto
ayudar a que las intervenciones
positivas tengan xito como a
impedir su implementacin.96 La
razn reside en que las decisiones
privadas y las polticas pblicas se
moldean dependiendo de las preferencias personales y sociales, los
incentivos ex- plcitos materiales y
de otros tipos (leyes) y las
sanciones o recompensas sociales
(normas).97
As, cambiar las leyes y normas
tambin
puede promover las
conductas deseadas. Por ejemplo,
la
abogaca
pblica
y
las
restricciones
jurdicas
en
Estados
Unidos
ayudaron
a
cambiar las normas y a reducir el
consumo de tabaco. De igual
modo, promover prcticas de
higiene como lavarse las manos y
usar mosqui- teras para reducir la
transmisin de la malaria ha

ayudado a mejorar
la salud pblica.
Las estrategias de
mercadotecnia
social orientadas a
cambiar conductas
(que
aplican
la
publicidad,
mercadotecnia
y
comunicaciones
del sector privado)
han
estimulado
cada vez ms las
victo- rias de la
salud
pblica
logrando
cambios
en las conductas
individuales y de
los grupos.
Los mensajes y
campaas basados
en normas intentan
cambiar
la
percepcin
que
tienen las personas
sobre qu son un
comportamiento o
unos
valores
aceptables
o
deseables entre
aquellas
otras
personas a quienes
consideran
sus
pares o iguales.98
Dichos mensajes y
campaas pueden
determinar
la
legitimidad
y
efectividad de las
intervenciones
de
poltica
pblica,
dn- doles mayor
alcance
y
hacindolas
ms
crebles,
especialmente
cuando pretenden
cambiar
las
jerarquas
existentes
y
las
relaciones
de

poder.99 Prestar atencin a las


conductas y valores pbli- cos es
indispensable para garantizar la
efectivi- dad y sostenibilidad del
cambio social

Con base en las lecciones


aprendidas de los pa- ses en
conflicto,
la
comunidad
internacional
ha
intentado
integrar intervenciones en materia
de seguridad con intervenciones
para el desarro- llo, con el fin de
fortalecer la seguridad de las
comunidades
mediante
la
cohesin
social.
Un
amplio
segmento de actores estatales y
de la sociedad civil ha
desarrollado de manera colectiva
respuestas coordinadas contra las
amenazas
a
nivel
de
las
comunidades
para
crear
un
entorno propicio a nivel nacional.
Estos enfoques de cohesin social
y seguridad en el mbito comunitario destacan la importancia de
incrementar
el
compromiso
participativo, mejorar la prestacin de servicios, reducir la
exclusin social mejorando las
relaciones entre grupos sociales y
reforzar
la
gobernanza
100
democrtica.
En el municipio de Santa
Luca,
en
Guatemala,
por
ejemplo,
la
Comisin
de
Seguridad Ciudadana coordin
un plan de accin que prohibi
llevar armas a los bares, control
las ventas de alcohol, mejor la
ilumi- nacin de la va pblica,
introdujo policas co- munitarios,
recuper espacios pblicos y
prest atencin a las personas
que viven en situacin de calle.
En dos aos, el nmero de
homicidios pas de 80 por cada
100.000 personas a menos de 50.
En vistas del xito, una nueva ley
nacio- nal cre un Consejo de
Seguridad
Nacional
para
coordinar la reforma del sector
de la seguridad y exigir el
desarrollo de planes de seguridad
ciudadana
en
cada
municipalidad. De igual modo, el
proyecto Safer Communities de

Croacia
propuso
contribua a la inseguri- dad. Se
dividida tras el conflicto, esto se
un enfoque que
reconvirti un antiguo campo de
ha convertido en un lugar de
identificaba
la
juegos en un lugar de encuentro
encuentro para jvenes de ambos
falta
de
para los jvenes, con una pista
lados y ha ayudado a construir
instalaciones
para practicar el monopatn y
puentes
entre
estas
dos
recreativas
para
espacios
para
realizar
comunidades enfrentadas.101
los j- venes como
actividades. En una comunidad
factor
que
de croatas y serbios fuertemente
Estas divisiones sociales pueden causar variaciones en los
Mediacin de la sociedad civil
con estados y mercados
niveles de confianza en las instituciones pblicas e influir en su desempeo.
La gente, incluso ante retos
Los individuos pueden hacer ms presin si se movilizan
insuperables y des- igualdades organizados en grupos (de produc- tores, asociaciones de
estructurales, se moviliza con el trabajadores o movimien- tos sociales). Pueden actuar en
fin de mejorar su situacin y hace forma colectiva y as negociar con mayor efectividad tanto
lo
posible
para
que
las con los mercados como con sus propios empleado- res o
instituciones
adquieran
un el Estado. Los grupos vulnerables desde el punto de vista
carcter ms relevante a la hora econmico suelen organizase de manera colectiva, ya sea
de satisfacer sus necesidades. La en calidad de empresas, pequeos agricultores, pastores
sociedad
civil
ha
logrado ya sea pescado- res. Pueden promover productos de
interpelar a los estados para que comercio
rindan cuentas polticas en la
promocin de estrategias de
desarrollo que beneficien a las
personas pobres. Pero esto es
posible
solo
cuando
existen
oportunidades de participar de
manera
transparente
y
responsable. Un estudio emprico
de 96 pases sugiere que los
regmenes polticos participativos
sirven de in- termediarios en los
conflictos sociales de forma ms
efectiva
y
fomentan
el
compromiso entre los grupos de
ciudadanos. El estudio argumenta
que La democracia nos hace
menos egostas y estimula nuestro
sentido
comunitario.102
Otro
estudio economtrico de 82 pases
desarrollados y en desarrollo
concluy que la capacidad para
poner
en
marcha
medidas
polticas efectivas no es una
cuestin
que
competa
exclusivamente a la tecnocracia y
a la voluntad poltica.103 El espacio poltico para tomar las
medidas pblicas decisivas est
tambin muy influenciado por los
conflictos y divisiones sociales.

rendicin
de cuentas
de las
autoridade
s locales
en el
desembols
o de fondos
pblicos.
Un
aspecto
fundamen
tal de la
interacci
n en- tre
el Estado
y la
sociedad
civil es
cmo
influye
esta en
las
polticas y
resultados
que
benefician
a las
personas
pobres.
Brasil se
embarc
hacia el
desarrollo
y la
consolida
cin
democrti
ca con la
desiguald
ad y las
divisiones
raciales y
tnicas
como
teln de
fondo. El
gobierno
implemen
t una
mezcla de

intervenciones de poltica orientadas a estimular el mercado


laboral, enfocn- dose en el gasto
del gobierno y las transferencias
de efectivo, expandiendo la
escolarizacin universal y
trabajando para rectificar las
dispa- ridades de gnero y raza.
La mortalidad infantil se redujo
casi a la mitad entre 1996 y 2006,
y la proporcin de nias en la
escuela primaria aument de un
83 por ciento a un 95 por ciento
entre 1991 y 2004. Los esfuerzos
de Brasil por reducir la
desigualdad que impera desde
hace tiempo, como promover la
redistribucin de los ingresos y el
acceso universal a la educacin, a
la atencin mdica, al suministro
de agua y a los servicios
sanitarios tambin mejoraron la
nu- tricin infantil, lo que se
tradujo en una amplia reduccin
del retraso en el crecimiento
infantil del 20 por ciento de la
poblacin ms pobre.104 Durante
la realizacin de todos estos esfuerzos, la sociedad civil de Brasil
se mantuvo independiente de los
partidos polticos y apoyando
una serie de instituciones y
proce- sos participativos que
influyen en la poltica pblica e
interpelan al aparato del Estado
para que rinda cuentas de los
resultados a nivel lo- cal. En el
Movimiento de los Trabajadores
Sin Tierra (Movimento dos
Trabalhadores Sem Terra o
MST), las cooperativas
organizaron asentamientos en
tierras expropiadas para
aproximadamente un milln de
familias, con cientos de escuelas
construidas por el MST que
permitieron a miles de personas
aprender a leer y escribir.105 El
apoyo del MST fue crucial para
llevar al poder al Partido de los Trabajadores en

justo o apoyar movimientos de 2002, lo cual permiti un gasto


cooperativas
de
productores mayor en servi- cios bsicos,
locales. Hoy en da, mltiples transferencias
de
efectivo
y
formas de accin colectiva y acceso a la educacin. Entre 2001
energas cvicas se movilizan y 2007, los seis deci- les ms
polticamente a nivel local: ya sea pobres
que
previamente
para dar vida a procesos de representaban el 18 por ciento de
presupuestacin participativa en la renta representaron el 40 por
Porto
Alegre,
Brasil,
para ciento del crecimiento total de los
apoyar la Ley del derecho a la ingresos, y el coeficiente de Gini
informacin de la India o para de desigualdad baj de 0,59 en
impulsar las auditoras sociales, 2001 a 0,53 en 2007.106
las cuales han aumentado la
transparencia y
En Bangladesh, la sociedad civil
se ha con- vertido a lo largo de
los aos en uno de los sectores
de
organizaciones
no
gubernamentales ms grande del
mundo, como respuesta ante los
numerosos
retos
del
pas,
incluidos
sus
frecuentes
desastres
naturales.
Las
organizaciones
no
gubernamentales han encontrado
un nicho en la brecha que separa
la sociedad y el Estado, buscando
promover el bienestar de las
personas
mediante
iniciativas
comunitarias. Tambin funcionan
como importantes mecanismos
de prestacin de servicios y
desempean
el
papel
de
asociados en su implementacin,
especialmente
cuando
se
producen
desastres
medioambientales y devastacin,
en programas que van desde
programas de alivio y rehabilitacin hasta microcrditos para
empoderar a las mujeres. Aunque
la expansin de la sociedad civil
en Bangladesh es reflejo de las
realidades palpables sobre el
terreno,
tambin
plantea
cuestiones sobre las relaciones
con la sociedad poltica y el
Estado. Los recursos destinados a
crear unas instituciones estatales
ms efectivas y sostenibles siguen
siendo inadecuados y la so-

un aspecto fundamental
de la interaccin entre
el estado y la
sociedad civil es cmo
influye esta en las
polticas y
resultados que benefician
a las personas.

ciedad civil
ha
evolucionad
o
ms
rpido y con
ms
capacidad y
alcance que
las
institucione
s
formales
responsable
s
de
la
prestacin
de
servicios. Hasta
que
estas
institucione
s
no
se
revita- licen
y estimulen
de
forma
igualitaria,
el sector de
las
organizacio
nes
no
gubername
ntales
de
Bangladesh
seguir
siendo
un
recurso
indispensable para
construir la
resiliencia

social.
Sin embargo, en cuestiones
que
van
ms
all de
la
movilizacin local o comunitaria,
es necesario llevar a cabo un
mayor
examen
del
impacto
agregado que pueden tener la
sociedad civil y el activismo
pblico
en
las
instituciones
gubernamentales y el desempeo
en materia de desarrollo de un
pas. De aqu surgen importantes observaciones sobre las
formas en que las ex-

que involucran a las personas


pobres como in- versores y
accionistas.108
La sociedad civil junto con una
movilizacin social ms amplia
pueden ser una voz que reivindique los derechos intrnsecos y
que promueva acciones y polticas
progresivas,
es
decir,
que
favorezcan ms a quienes se
encuentran
en
mayores
desventajas. Su resiliencia puede
de- sarrollarse si los estados crean
un
contexto
y
un
espacio
propicios para albergar a una
sociedad
civil
dinmica
y
participativa. La sociedad civil no
puede ni debera sustituir a las
instituciones
estatales.
No
obstante, existe una relacin
positi- va y simbitica entre ambas
que las ayuda a forta- lecerse
mutuamente. As, la participacin
cvica es un motor bsico e
indispensable que estimula a las
instituciones sociales formales e
informales para que respondan a
las
necesidades
y
demandas
pblicas,
hacindolas
ms
equitativas y eficientes a la hora
de responder a la vulnerabilidad.

Mejoramiento de las
capacidades para
prepararse y
recuperarse ante las
crisis
Los contextos sociales y fsicos
en los que viven e intentan
prosperar las comunidades se
forjaron con complejidad y tienen
un carcter
impredecible. A
pesar
de
los
conocimientos
disponibles en materia de fallas
geolgicas, sigue siendo muy
difcil predecir la frecuencia e
intensidad
de
los
peligros
geofsicos, y el cam- bio climtico
est exponiendo algunas partes
del
mundo
que
antes
se

consideraban seguras a los efectos destructivos de los


repentinos, incluidos desastres
peligros mete- reolgicos. No importa lo efectivas que
poco probables
sean las polticas a la hora de reducir las vulnerabilidades inherentes, siempre pueden ocurrir peligros
las vulnerabilidades
periencias de la movilizacin pero con un gran impacto como el
surgen debido a
social a nivel local o micro se terremoto de Hait de 2010. Tal
los acontecimientos
pueden llevar a una escala mayor como ha puesto de ma- nifiesto la
adversos y las
en trminos de impacto y sobre Primavera rabe, poseer unos
condiciones que
cmo
se
relacionan
con pro- fundos conocimientos sobre
subyacen a stos.
factores
que
pueden
cuestiones de nivel macro.107 los
Revisiones de las experiencias de desencadenar el malestar social y
la movilizacin social desta- can los conflictos violentos en una
la desconexin entre dichas sociedad dada no garantiza que
iniciativas, en su mayora locales, estos se puedan predecir y evitar
y su impacto ms general en el siempre. Este tipo de crisis puede
unas
consecuencias
desarrollo.
Esto
requiere tener
destructivas
examinar detenida- mente las potencialmente
barreras que existen a nivel para el desarrollo humano y la
de
los
pases,
nacional para disear y hacer resiliencia
familias
e
crecer
modelos
nuevos
y comunidades,
creativos de participacin cvica y individuos.
movilizacin social, como en el
caso de las empresas sociales
Las vulnerabilidades surgen necesarias, pero las acciones generalizadas que permitan
debido a los acontecimientos a las comunidades prepararse mejor y recuperarse de las
adversos y las condiciones que perturbaciones y crisis son uno de los pi- lares bsicos de
subyacen a stos. Aunque es la resiliencia.
natural responder a la crisis que
produce un acontecimiento as, es Reduccin del riesgo y capacidad de respuesta ante
necesario tambin realizar un desastres
seguimiento
mediante
el
desarrollo de una respuesta ms Los desastres naturales exponen y agravan las
completa a futuras crisis. Las vulnerabilidades, como la pobreza, la desigual- dad, la
polticas
para
prevenir,
dar degradacin del medio ambiente y la go- bernanza
respuesta y recuperarse de las deficiente. Los pases y comunidades que no estn bien
crisis deben convertirse en parte preparados, que desconocen los riesgos y que tienen una
integral
de
las
polticas
y mnima capacidad de prevencin sufren mucho ms el
estrategias de desarrollo humano, impacto de los desastres. Los pases pobres tambin
es- pecialmente en escenarios sin suelen sufrir ms estos impactos de forma desproporcrisis, en lugar de depender del cionada. En los ltimos 20 aos, los desastres han
socorro de emergencia ad hoc en causado al menos 1,3 millones de muertes y han afectado
las
comunidades
afectadas. a 4,4 millones de personas, lo cual ha costado a la
Cuando las polticas se orientan economa global al menos 2 billones de USD.109 No
hacia respuestas de emergencia, obstante, gracias a los sistemas de respuesta y alerta
se puede pasar por alto la temprana se ha conseguido reducir el nmero de
mitigacin y las crisis pueden muertes causadas por desastres naturales. Por ejemplo,
volver a aparecer con un impacto en 1991 en Bangladesh un violento cicln cau- s cerca de
po- tencialmente mayor y, por lo 140.000 muertos, mientras que en 2007 un cicln con la
tanto, el coste de la proteccin misma virulencia mat a
Reducir
el
nmero
de
muertes
ser ms elevado. Las respuestas 234 personas.
de emergencia son importantes y relacionadas con el cicln se logr principal- mente

gracias a la mejora de los


sistemas de alerta temprana, la
creacin de refugios y planes de
evacuacin, la construccin de
diques de

abrigo costeros, el mantenimiento


y mejora de la cubierta forestal
costera y el aumento de la
sensibilizacin a nivel de las
comunidades. 110
Hay que
realizar
mayores
esfuerzos para fortalecer los
sistemas nacionales y regionales
de alerta temprana. Los mbitos
de accin clave identificados en la
Segunda Conferencia sobre la
Alerta Temprana en 2003 fueron
una mejor integracin de los
sistemas de alerta temprana en
los procesos de desarrollo y las
polticas pblicas; una mayor
disponibilidad de datos para la
investigacin, la prevencin y
gestin de riesgos en diferentes
plazos; unos sistemas de alerta
temprana ms fuertes y con
mayor capa- cidad, especialmente
en los pases en desarrollo;
desarrollo de sistemas de alerta
temprana que se centren en las
personas; y programas para
cuando se producen las crisis.111
La coopera- cin regional en
materia de alerta temprana en
particular puede ser muy efectiva,
dado que los peligros naturales
suelen afectar a muchos pa- ses
simultneamente.
La
alerta
temprana es un elemento muy
importante en la reduccin de los
riesgos de los desastres. Salva
vidas y reduce las prdidas
econmicas
y
materiales
derivadas de los desastres. El
Marco de Accin de Hyogo hace
hincapi en la importancia de los
mecanis- mos locales, nacionales
y regionales de alerta temprana
que ofrecen alertas comprensibles
y en tiempo real de los riesgos y
dan unas pautas claras que se
deben seguir para emprender acciones de respuesta.
No importa lo bien preparado
que est un pas y lo bueno que
sea su marco de poltica en la

materia,
los
acontecim
ientos
adversos
suceden,
normalme
nte
con
consecue
ncias
inevitable
s
y
altamente
destructiv
as.
El
objetivo
principal
consiste
entonces
en
superarla
s
construye
Cuando los
procesos de
recuperacin son
parciales y no se
orientan a mejorar la
resiliencia, el impacto
de los desastres puede
durar ms y tener unos
efectos persistentes en
generaciones enteras.

ndo resiliencia social, material e


institucional. Las respuestas a los
acontecimientos
adversos
extremos se han vuelto ms
complejas debido a la existencia
de instituciones deficientes y conflictos. La primera respuesta a
cualquier
crisis
es
inevitablemente
humanitaria.
Adquiere especial importancia el
modo en que se presta la asistencia humanitaria, ya que sienta
las bases para pasar a una
rehabilitacin y restablecimiento a
largo plazo. Un enfoque orientado
a la recupe- racin temprana
necesita definir los principales
aspectos
de
las
respuestas
humanitarias y de desarrollo en
conjunto, garantizando que la
estrategia de respuesta cubra las
necesidades
tempranas sin prescindir de la
capacidad y res- puesta estatales
a largo plazo.
La resiliencia de un pas incluye
su capacidad para recuperarse
ms rpidamente y mejor tras un
desastre. Esto implica gestionar
los efectos inmediatos de los
desastres, as como poner en
marcha medidas especficas para
evitar mayores
consecuencias
econmicas. Las sociedades que
no estn bien preparadas para
enfrentar estas crisis suelen sufrir
daos y prdidas mucho ms
generalizados y prolongados. Por
ejemplo, el terremoto de Hait
cost el equivalente al 120 por
ciento del PIB de Hait, tirando
por la borda muchos aos de
inversin en desarrollo.112 Y aun
as esto no es suficiente para
entender la verdadera magnitud
del impacto ni el tiempo que se
necesita
para
recuperarse
totalmente. Cuando los procesos
de recuperacin son par- ciales y
no se orientan a mejorar la

resiliencia, el impacto de los


desastres puede durar ms y tener
unos
efectos
persistentes
en
generaciones enteras.
La
resiliencia
consiste
en
transformar las es- tructuras y
sistemas
que
perpetan
la
fragilidad y daan la resiliencia. A
veces, las crisis exter- nas pueden
servir como incentivo para poner
en marcha esta transformacin.
Ello podra requerir integrar
medidas
de
preparacin
y
recuperacin en leyes, polticas y
mecanismos institucionales que
permitan
que
un
pas
o
comunidad
funcione.
Usar
presupuestos y re- cursos permite
incluir cuestiones relacionadas con
la reduccin de los riesgos en cada
nivel del proceso de desarrollo,
desde las comunidades hasta el
gobierno nacional. En este sentido,
re- ducir los riesgos de los
desastres no es un gasto adicional
ni un extra, sino un componente
bsi- co integrado en el desarrollo
desde el principio.

prevenci
n y
recupera
cin
ante
conflicto
s
Una
estrategia
efectiva
para
mejorar la resiliencia en zonas
afectadas
por
conflictos y para
evitar
que
se
produzcan
conflictos
es
fortalecer
la
cohesin
social.
Sin
embargo,
desarrollar
la
cohesin social en
pases propensos a
los con- flictos o en
comunidades que
se estn recuperando
de
un
conflicto
constituye
un
verdadero reto. La
fragmentacin
social puede ser
mayor, los medios
de vida pueden
verse amenazados
y las instituciones
suelen ser frgiles
y carecen de

como respuesta a los actos


violentos
acaecidos
en
el
pasado.114
El
programa
se
basaba en un debate nacional en
torno a la gobernanza di- rigido
por el presidente, esfuerzos
sistemticos a nivel de las
comunidades para mejorar las
relaciones entre etnias y una
campaa
pblica
constante
orientada a crear un sentimiento
de identidad nacional ms slido
y pacfico. Ms adelante, las
elecciones de 2011 se desarrollaron tambin de forma pacfica.
Intermediarios y mediadores
internos fiables. Los rganos
independientes
y
objetivos
pueden fomentar la confianza
entre grupos o sectores en
conflicto o polarizados y promover el consenso en cuestiones
especficas
de
relevancia
nacional.
Las
elecciones
nacionales celebradas en Ghana
en 2008 y 2012 conta- ron con
la
participacin
activa
del
Consejo Nacional de Paz, un
rgano creado en 2006 como
plataforma
autnoma
para
promover el dilogo y ofrecer
mediacin
en
disputas
relacionadas con la poltica y la
identidad y para apoyar la
celebracin de unas elecciones
pacficas. La importancia de este
rgano goz del reconocimiento
pblico de todos los lde- res del
pas y de la West Africa Network
for
Peacebuilding
a
nivel
regional.
poltico pluralista. Un elemento
valido
de
su
importante en esta transicin ha
posicin para alejar
sido la participacin de la Unin
los
discursos
General
de
Trabajadores
polticos
de
los
Tunecinos como intermediario.
conflictos
y
Fundada en 1948 y con un
llevarlos hacia el
profundo calado en todos los
mbito de los retos
segmentos
de
la
sociedad
sociales
y
tunecina, la Unin General de
econmicos.
Trabajadores Tunecinos se ha
Comits locales y

los recursos necesarios para


disear y ejecutar polticas que
reduzcan las divisiones (consulte
el cuadro 4.4). Dicho esto, pases
tan
diversos
como
Bolivia,
Kenya, Nepal, Per, Kirguistn,
Timor-Leste y Togo han invertido
en medidas para desarrollar la
confianza, colaborar y promover
el
dilogo
mediante
intermediarios
crebles
e
infraestructuras
de
paz.
Gracias a estas medidas se han
obtenido resultados positivos,
como elecciones pacficas, menos
conflictos re- lacionados con la
tierra y los recursos naturales, y
reduccin de las tensiones entre
grupos.113
Aunque
los
esfuerzos
necesarios para desa- rrollar la
cohesin
social
varan
dependiendo del contexto y las
circunstancias nacionales, se
pueden sealar cuatro elementos
comunes:
Aumentar
la
sensibilizacin
pblica y el acceso a la
informacin. Se pueden realizar
esfuerzos para aumentar la
abogaca pblica en favor de la
paz, el desarrollo y una poltica
menos con- tenciosa. En 2006
tuvieron lugar en Guyana las
primeras elecciones nacionales
sin violencia desde su
independencia. Una clave para
conseguir este resultado fue el
Programa de Cohesin Social
puesto en marcha en 2002

Ms recientemente, Tnez ha
estado inten- tando lidiar con su
propia transicin luego de la
Primavera rabe. Los actos
polticos violen- tos espordicos
no han conseguido empeorar las
tensiones existentes; los partidos
seculares
e islamistas han
encontrado formas de trabajar
juntos dentro de un marco

agrupaciones ciudadanas. Los


grupos comunitarios pueden
promover la confianza a nivel
local ayudando as a prevenir
conflictos. Tanto en Guyana
como
en
Tnez,
las
agrupaciones de ciudadanos
pusieron a disposicin monitores
y mediado- res que ayudaron a
promover la confianza y a
calmar las tensiones antes de
que
surgieran
problemas
mayores y se viciara el proceso
po- ltico. El Consejo Nacional
de Paz de Ghana se encuentra
legalmente asociado a rganos
similares a s, a nivel regional y
a nivel distri- tal. En Yemen, las
organizaciones juveniles han
puesto en contacto y ofrecido
apoyo social a la gente joven en
su bsqueda de em- pleo,
apoyando
en
asuntos
de
financiacin
y
actividades
comunitarias. La participacin
ha ayudado a fortalecer la
cohesin social, gracias a la
promocin de hbitos de cooperacin, solidaridad y civismo.115
Restablecimiento de los medios
de subsistencia. La experiencia
ha demostrado que apoyar los
medios de vida y la recuperacin
econmica puede fomentar la
cohesin social. Prestar apoyo
para restablecer dichos medios
permi- te a las comunidades e
individuos
afectados
recuperarse a corto plazo y los
hace ms resi- lientes ante los
retos que presentan las futuras
crisis. Las oportunidades de
empleo
pueden
crear
el
sentimiento de confianza que
tanto se necesita en las zonas
en conflicto. Anlisis realizados
entre pases de Europa y
Amrica Latina sugieren que el
empleo puede mejorar

la confianza que se tiene en los


dems y en las instituciones.110
Las comunidades en situaciones de crisis o en situaciones
posteriores a una crisis se
enfrentan
a
varios
retos
econmicos y sociales, incluida
a veces la reintegracin a corto
plazo de excombatientes despus
de un conflicto armado, y de
refugiados
y
personas
desplazadas
internamente.
Reconstruir las oportunidades
de empleo y los medios de vida
puede ayudar a dar estabilidad a
las co- munidades y a evitar los
episodios violentos posteriores.
Los esfuerzos destinados a
fortalecer la co- hesin social no
se reflejan de modo sustancial en
la consolidacin de la paz tras un
conflicto, con el grueso de
inversiones
destinado
a
las
elecciones o los requisitos fsicos
destinados a la recuperacin
econmica. Adems de la gran
importancia que tienen estas
inversiones, es crucial tener
presente que la resolucin de
futuras disputas y crisis requiere
capacidades sistemticas (y una
nueva
cultura
poltica)
para
promover la colaboracin entre
grupos que pueden estar ya muy
habituados
a
satisfacer
sus
intereses mediante el conflicto y
el estanca- miento en el dilogo,
en
lugar
de
mediante
negociaciones. En ese sentido, el
creciente nfasis que se est
poniendo en los procesos de
dilogo nacional es un cambio de
direccin
afortunado.
Sin
embargo, la sostenibilidad de
estos avances iniciales requiere
todava importantes inversio- nes
en cohesin social, sujetas a
supervisin y
evaluacin de
impacto sistemticos.
*

Al igual que la
mayora
de
los
anlisis y datos que
aqu se presentan,
las recomendaciones
de poltica de este
captulo,
por
importantes
que
sean,
van
todas
destinadas
a
gobiernos
nacionales. Sin embargo,
como
hemos
comprobado
en
numerosas
ocasiones,
existen
muchas amenazas y
peligros que
van
ms all de los
lmites nacio- nales.
Ha
llegado
el
momento
de
garantizar que los
esfuerzos nacionales
e
internacionales
estn alineados y
que los gobiernos y
organismos
internacionales
trabajen
ms
coordinados
y
apoyndose
mutuamente en el
compromiso
de
reducir
las
vulnerabilidades.

Reconstruir las oportunidades de empleo

y los medios de vida puede ayudar a dar


estabilidad
a las comunidades y a evitar los

episodios violentos
posteriores.

La diferencia entre
lo que hacemos y
somos capaces de
hacer resolvera la
mayora de los
problemas del
mundo.
Mahatma Gandhi

Maya Angelou