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UNIDAD 7

LA INSERCIN INTERNACIONAL DE LA ARGENTINA

1. INTRODUCCIN

as trasformaciones producidas en el orden poltico y econmico mundial siempre afectaron de manera importante y, con frecuencia decisiva, a la Argentina, por su posicin perifrica en
el sistema internacional. La divisin internacional del trabajo establecida durante la hegemona britnica, posibilit al pas un modo de insercin externa que fue perdiendo sustento a medida que declinaba el
poder de Gran Bretaa y el mundo se diriga hacia una guerra que
pondra fin a la paz de los cien aos.
La Primera Guerra Mundial y la gran depresin de 1930 desnudaron las vulnerabilidades del modelo agroexportador y abrieron un
intenso debate sobre el nuevo lugar que la Argentina debera ocupar
en el sistema internacional. La posicin de privilegio que haba tenido
Europa fue disputada por otras dos relaciones - Estados Unidos y
Amrica latina- que no siempre se presentaron como excluyentes. Por
cierto, la evolucin de la poltica argentina tuvo un impulso tambin
significativo en la accin internacional del pas en esos aos.
Luego de la Segunda
Guerra Mundial, la ArgentiLa Primera Guerra Mundial y
na fue altamente sensible a
la gran depresin de 1930
desnudaron las
tres procesos histricos: el
vulnerabilidades
del modelo
surgimiento, desarrollo y desagroexportador
y
abrieron un
composicin del orden de la
intenso debate sobre el nuevo
Guerra Fra, la extensin y
lugar que la Argentina
ahondamiento de la glodebera ocupar en el sistema
balizacin y la formacin
internacional.
de una nueva estructura

Mdulo II / Unidad 7

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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

institucional de alcance planeEl fin de la Guerra Fra


tario formada por las Nacioencontr a la Argentina
caminando hacia la segunda
nes Unidas y otros organismos
fase de la transicin
y regmenes internacionales.
democrtica
en medio de una
Esto ltimo abri a los pases
profunda crisis econmica que
subdesarrollados una ventana
posibilit la revisin profunda
de oportunidad indita en el
de la estrategia de desarrollo
campo multilateral para insque, con numerosos altibajos,
talar y promover sus demanhaba seguido desde la
das en favor de un orden
dcada de 1940.
poltico y econmico mundial
ms equitativo y, especficamente, sealar el impacto negativo de la
rivalidad Este-Oeste y de los desequilibrios Norte-Sur sobre la paz mundial y el desarrollo econmico de las naciones perifricas.
La Argentina adopt frente a estos temas un perfil activo y, por
momentos, una accin protagnica en Amrica latina sobre la base
de un esquema de poltica exterior que procur aumentar el espacio
de accin autnoma del pas a travs de la diversificacin de sus
relaciones exteriores, sin barreras ideolgicas. La inestabilidad poltica interna impidi, sin embargo, que esta lnea de accin se desarrollase en forma consistente.
El fin de la Guerra Fra encontr a la Argentina caminando
hacia la segunda fase de la transicin democrtica en medio de una
profunda crisis econmica que posibilit la revisin profunda de la
estrategia de desarrollo que, con numerosos altibajos, haba seguido
desde la dcada de 1940. El pas mostr, a partir del fin de este
conflicto, una porosidad sin comparacin en Amrica latina a la nueva situacin internacional. En forma ostentosa, estrech filas con Estados Unidos en materia poltica, econmica y de seguridad, tanto en el
plano bilateral como multilateral y hemisfrico. Razones econmicas y
una variable histrico-psicolgica -la nostalgia por un pasado recordado como mejor, unida a la percepcin del gobierno de Menem de
que la Argentina se haba equivocado gravemente en la eleccin de
sus alianzas durante la Segunda Guerra Mundial- llevaron a la diplomacia argentina a buscar un nuevo vnculo de preferencia, esta vez

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Mnica Hirst / Roberto Russell

con los vencedores de la Guerra Fra. Al mismo tiempo, la


Argentina dio pasos importantes en las relaciones con sus
vecinos profundizando una
tendencia inaugurada a partir del proceso de democratizacin; el ms significativo,
sin duda, fue la creacin del
Mercosur. Sin embargo, esta
poltica tuvo numerosos vaivenes que volvieron a mostrar
las dificultades que tiene el
pas para definir su poltica
hacia la subregin y, en definitiva, el orden de sus alianzas y preferencias externas.

Al mismo tiempo, la
Argentina dio pasos
importantes en las relaciones
con sus vecinos
profundizando una tendencia
inaugurada a partir del
proceso de democratizacin;
el ms significativo, sin duda,
fue la creacin del Mercosur.
Sin embargo, esta poltica
tuvo numerosos vaivenes que
volvieron a mostrar las
dificultades que tiene el pas
para definir su poltica hacia
la subregin y, en definitiva,
el orden de sus alianzas y
preferencias externas.

2. FRUSTRACIN Y CRISIS DE IDENTIDAD

esde 1880 hasta 1930, la Argentina logr un nivel de integracin al sistema internacional que no volvera a repetirse.
A partir de 1860, pero especialmente en los ochenta, las
clases dirigentes del pas construyeron un modelo de poltica exterior
que sigui cuatro orientaciones principales: el europeismo, la oposicin
a Estados Unidos, el aislamiento de Amrica latina y el pacifismo.
El vnculo con Europa, particularmente con Gran Bretaa, fue la
llave que permiti al pas integrarse exitosamente a la economa mundial en calidad de productor y exportador de materias primas y alimentos. Por el contrario, Estados Unidos no ofreca entonces
posibilidades ciertas de entrar en su propio mercado, tanto por sus
barreras proteccionistas como por la baja complementariedad de las
dos economas. Adems, en el mismo momento en que la Argentina

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pona en prctica un proyecto de poltica exterior que se extendi sin


altibajos hasta los aos 30, los lderes de Estados Unidos, luego de la
Guerra Civil, procuraban facilitar el comercio en el hemisferio desplazando a los europeos hacia una posicin subordinada. La famosa
frase pronunciada por Roque Senz Pea en la Conferencia Panamericana de 1889/90 en Washington, Sea Amrica para la humanidad, resume mejor que ninguna otra el lugar de las prioridades externas
del pas y, al mismo tiempo, las prevenciones de los crculos dirigentes
de la Argentina frente a los Estados Unidos. Por su parte, la poltica de
aislamiento hacia Amrica latina se concret en un rechazo sistemtico
al establecimiento de esfuerzos asociativos permanentes y fue una consecuencia directa de la debilidad de los vnculos comerciales del pas
con la regin. El principal inters por Amrica latina surgi de los litigios fronterizos con los vecinos que se agudizaron durante los aos de
consolidacin de los respectivos estados nacionales. Las primeras y todava tibias aperturas de tipo cooperativo hacia la regin recin se
produciran en la segunda dcada del siglo XX. Finalmente, la vigencia
de la paz fue percibida como una condicin necesaria para que el pas
pudiera comerciar sin obstculos con Europa y dedicar todos sus esfuerzos a la movilizacin de la riqueza nacional.
El modelo agroexportador vivi su hora de gloria hasta 1914.
Las profundas transformaciones producidas en la poltica y en la economa mundiales tras la Primera Guerra Mundial lo fueron poniendo
en jaque para restarle progresivamente toda viabilidad. Luego de 1930,
los cambios en el sistema de comercio mundial le asestaron el golpe
de gracia y tornaron vanos los esfuerzos realizados para recrear la
antigua relacin especial con Gran Bretaa
El fin del modelo desat un debate sobre las alianzas que deberan favorecerse (Europa-Estados Unidos o, ms tibiamente, Amrica
latina), el grado de apertura de la economa al comercio exterior, el
desarrollo del mercado interno y las estrategias de industrializacin.
En un nivel ms profundo, este debate puso de manifiesto el problema
de identidad que enfrentaba el pas tras el agotamiento de una forma
de insercin que pareca imperecedera y que dej profundas secuelas
en la cultura poltica argentina.

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En efecto, el xito vertiginoso del modelo agroexportador inhibi


la formulacin de una poltica de largo plazo para hacer de la Argentina un pas con prestigio e influencia en el sistema internacional. Ms
tarde, la falta de realizacin de las expectativas que haba despertado
se tradujo en una sensacin generalizada de frustracin, que se agudiz
al ritmo que el pas perda posiciones en el mundo y en la propia regin. Crisis sucesivas de variado tipo -la mayor, sin duda, la derrota de
Malvinas- fueron llevando el sentir colectivo en una direccin opuesta al
de la Argentina del Centenario. La vieja frustracin se convirti tambin
en desesperanza y el destino de grandeza en porvenir incierto o, peor
an, en falta de porvenir. Un sentir para nada ajeno en la Argentina de
principios del siglo XXI.
Quienes ms se haban beneficiado del modelo durante casi
medio siglo, todava pensaban en la dcada de 1940 que se poda
volver a la normalidad, una aspiracin definitivamente sepultada
durante el primer gobierno de Pern. En efecto, para esa poca Londres ya no tena condiciones de proporcionar capitales, bienes y equipos que el pas necesitaba para poner en marcha sus nuevas estrategias
de desarrollo orientadas a la industrializacin. Ese rol le cupo a Estados Unidos, pero esta vez sin ninguna posibilidad de construir un
vnculo que operara como un
equivalente funcional al consEn efecto, el xito vertiginoso
truido con Londres durante
del modelo agroexportador
los aos de apogeo del moinhibi la formulacin de una
delo exportador.
poltica de largo plazo para
hacer
de la Argentina un pas
Al principio de los
con
prestigio
e influyente en el
cuarenta, otras voces, todasistema
internacional.
Ms
va en franca minora, postarde, la falta de realizacin
tulaban una vinculacin
de las expectativas que haba
estrecha con Washington
despertado se tradujo en una
considerada necesaria tansensacin generalizada de
to por razones polticas y de
frustracin, que se agudiz al
ritmo que el pas perda
mercado como para sustenposiciones
en el mundo y en la
tar el crecimiento de las inpropia
regin.
dustrias naturales, es

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decir, las que elaboran materias primas locales de manera eficiente


y, por ello, con capacidad de competir en los mercados externos. Los
partidarios de esta posicin tambin asignaban un lugar de importancia a Amrica latina y en particular a Brasil, debido a la necesidad de superar la estrechez del mercado interno y de diversificar los
externos.
En versiones propias del nacionalismo de esa poca, otras corrientes de pensamiento proponan que la Argentina asumiera un rol de
liderazgo en Amrica latina con el objeto de consolidar la unin de los
pueblos latinoamericanos en oposicin al creciente podero de los Estados Unidos en la regin. Estas posiciones fueron defendidas desde dos
vertientes en gran medida opuestas: el nacionalismo de derecha, de
inspiracin catlica y tradicionalista, y un incipiente socialismo nacional, que habra de nutrir tanto al pensamiento radical como al peronismo.
Ya en la Guerra Fra, todos los gobiernos, de un modo u otro,
consideraron necesario -o se vieron obligados por presiones internas
y circunstancias externas- a precisar la identidad del pas. El caso
lmite se dio durante los aos del Proceso (1976-1983) cuando la
Argentina fue definida como parte del extremo Occidente, un rea
del mundo percibida como un reservorio de los valores occidentales
amenazados por el comunismo y por la incapacidad atribuida al Occidente central de afrontar adecuadamente la lucha contra el marxismo internacional. No conforme con esto, Galtieri desplaz a Viola
del gobierno sealando que haba llegado la hora de marchar unidos
a los Estados Unidos en la guerra ideolgica que se libraba en el
mundo. No obstante, poco tiempo despus, tras la derrota de Malvinas,
identific a la Argentina como parte de un Sur explotado por las potencias imperialistas de Occidente.
La situacin posterior a la guerra de Malvinas, llev a una
reorientacin forzosa de la poltica exterior: se neg de plano que el
conflicto Este-Oeste fuese la fractura ms importante del sistema internacional, lugar que se asign al conflicto Norte-Sur; se puso nfasis
en la idea de la occidentalidad cultural de la Argentina y en la vinculacin existente entre Occidente y democracia, algo que, desde luego, nunca antes haba figurado en el discurso oficial; y, finalmente, se

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La situacin posterior a la
reivindic el poder moral del
guerra
de Malvinas, llev a
pas para buscar la paz, la
una reorientacin forzosa de
justicia y la democracia en las
la poltica exterior: se neg de
relaciones internacionales.
plano que el conflicto EsteLuego de su discutible trayecOeste fuese la fractura ms
toria tica, esta apelacin a
importante del sistema
internacional, lugar que se
la moralidad en un momento
asign al conflicto Norte-Sur;
agnico fue, ciertamente, una
se puso nfasis en la idea de
de las expresiones ms desla occidentalidad cultural de la
concertantes e improcedentes
Argentina y en la vinculacin
del rgimen militar.
existente entre Occidente y
Al trmino del Proceso,
democracia, algo que, desde
el estado de la Argentina frenluego, nunca antes haba
te al mundo era penoso. Las
figurado en el discurso oficial;
y, finalmente, se reivindic el
violaciones a los derechos
poder moral del pas para
humanos, el rechazo del laubuscar
la paz, la justicia y la
do arbitral sobre la cuestin
democracia en las relaciones
del Beagle, el posterior escainternacionales.
lamiento de este tema hasta
la amenaza de guerra contra Chile a fines de 1978 y el conflicto blico de Malvinas dieron
forma a una imagen negativa del pas en el exterior que deriv en una
prdida considerable de credibilidad y confianza externas. A los ojos
extranjeros, la Argentina apareca a tientas, aturdida tras tantos aos
de desencuentros y frustraciones.
As, el gobierno de Alfonsn tampoco pudo escapar a la constante de identificar el lugar del pas en el mundo. En su esquema de
poltica exterior, la Argentina fue definida como un pas occidental
(desde el punto de vista cultural), no alineado y subdesarrollado. La
diplomacia que puso en prctica se ajust con bastante precisin a
esta definicin. En la segunda fase de la transicin, y ya en la Posguerra Fra, el gobierno de Menem propuso una nueva identidad para la
Argentina: la de un pas normal. Con los ojos puestos en la histrica
relacin de preferencia con Gran Bretaa, considerada una de las
claves de la insercin exitosa de la Argentina en el sistema internacio-

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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

nal de fines del siglo XIX y


Sintetizando, todos los
principios del XX, se juzg gobiernos, desde Pern (1946)
hasta Menem (1989),
que los mejores intereses del
consideraron
que su mayor
pas coincidan con los de
desafo en materia de poltica
Occidente, mundo al que perexterior era lograr una
tenece la Argentina, por hisnueva insercin
toria, cultura y grado de
internacional.
desarrollo relativo. Normalidad se identific con occidentalismo y con oposicin a participar en causas tercermundistas
que fueron conceptuadas como impropias y extraas.
Sintetizando, todos los gobiernos, desde Pern (1946) hasta
Menem (1989), consideraron que su mayor desafo en materia de
poltica exterior era lograr una nueva insercin internacional. En
algunos casos, las propuestas de reinsercin internacional fueron
presentadas como la faz externa de proyectos polticos definidos como
fundacionales que, en tal carcter, procuraron constituir una nueva
Argentina. Esta caracterstica del pas impidi la realizacin de una
poltica exterior consistente. Ms an, dicha poltica mostr algunas
importantes rupturas y, en ocasin del conflicto del Atlntico Sur, un
giro brusco en las afiliaciones internacionales. El hecho de que esta
oscilacin ocurriera durante el gobierno de Leopoldo Fortunato Galtieri,
que se haba autoproclamado el aliado ms fiel de Estados Unidos en
Amrica latina, no hizo ms que fortalecer la imagen de la Argentina,
dentro y fuera del pas, como una nacin errtica, impredictible y
propensa a la desmesura en el mbito internacional. Numerosas acciones sirven para abonar esta tesis. Alcanza con citar a ttulo de
ejemplos la anulacin por parte del gobierno de Arturo Illia de los
contratos petroleros y la no renovacin del acuerdo de garanta de
inversiones firmados por Arturo Frondizi, quien a su vez haba liderado
la oposicin del bloque radical de la Cmara de Diputados a la ratificacin del contrato suscripto por Pern con la petrolera Standard Oil
de California el 25 de abril de 1955; el ingreso al Movimiento de
Pases No Alineados en septiembre de 1973, pocos aos despus de
haber favorecido durante la Tercera Conferencia Interamericana Ex-

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traordinaria de Cancilleres, celebrada en Buenos Aires en febrero


de 1967, la institucionalizacin del Comit Consultivo de Defensa
de la OEA como rgano militar; o las variaciones experimentadas
durante los cortos tres aos del tercer gobierno peronista que arranc levantando banderas antiimperialistas y antinorteamericanas para
concluir en intentos fallidos por estrechar los lazos con Estados Unidos.
Estos sucesos abarcan una dimensin importante de la poltica
exterior que encuentra su principal fuente de explicacin en la inestabilidad de la poltica interna. Sin embargo, existe otra dimensin de
esta poltica, tan o ms significativa que la primera, que corresponde
a la de sus continuidades. Esta otra cara, menos perceptible a primera
vista que la de las rupturas, tambin resulta sorprendente si se tiene en
cuenta, de nuevo, la sinuosa historia poltica del pas desde 1930
hasta el inicio de la democratizacin.

3. EL PARADIGMA GLOBALISTA

partir del fin de la Segunda Guerra Mundial y hasta la finalizacin del gobierno de Alfonsn, la Argentina reemplaz
el paradigma de la relacin especial con Gran Bretaa por
un nuevo paradigma dominante que se convirti en el principal cuadro de referencia de la accin internacional del pas por ms de medio siglo. Sus premisas constitutivas fueron las siguientes:
a) el no alineamiento con Estados Unidos que nunca implic
equidistancia entre los bloques;
b) el alto perfil en los foros internacionales en defensa de la
paz, el desarme y la distensin Este-Oeste;
c) el rechazo a organismos y regmenes internacionales que
procuran congelar la distribucin del poder mundial, particularmente
en materia de desarrollo de tecnologas sensibles;
d) la oposicin al establecimiento de organismos supranacionales
que coarten la autonoma y el desarrollo argentinos;

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e) el impulso a la integracin latinoamericana, aunque desde


una perspectiva gradualista y asentada en el reconocimiento de la
gran diversidad de situaciones econmicas nacionales;
f) la ejecucin de una estrategia de desarrollo orientada a la
sustitucin de importaciones a nivel nacional y regional como va principal para superar las vulnerabilidades del modelo tradicional basado en las exportaciones primarias;
g) la introduccin de reformas en el sistema econmico y financiero internacional que contemplen los intereses de los pases en desarrollo; y
h) la diversificacin de los socios comerciales externos sin barreras ideolgicas.
Hacia afuera, el paradigma globalista exigi la puesta en prctica de una diplomacia ms sofisticada que la requerida por el de la
relacin especial con Gran Bretaa y, hacia adentro, procur responder a las demandas crecientes de un pas mucho ms complejo que el
de los aos de apogeo del modelo agroexportador. A pesar de que sus
premisas fueron compartidas por la mayora tanto de las fuerzas polticas y econmicas, como de los militares y de la sociedad argentina,
nunca pudieron plasmarse con la facilidad ni los niveles de consenso
que alcanz el paradigma de insercin internacional de la Argentina
prspera.
A derecha e izquierda del espectro poltico, fue acosado por
quienes favorecieron otros dos paradigmas alternativos: el de la relacin de preferencia con una gran potencia, esta vez con Estados Unidos, y el paradigma secesionista que propona, desde una vereda
opuesta, el antagonismo con Washington, la militancia activa con las
causas polticas y econmicas del Tercer Mundo y un mayor acercamiento a la URSS que, sin embargo, nunca signific el alineamiento de
la Argentina con los objetivos estratgicos y polticos globales de Mosc. El primer paradigma ocup un espacio significativo en la orientacin de la poltica exterior de la Revolucin Libertadora (1955-1958),
del gobierno de Jos Mara Guido (1962-1963) y del perodo de
Leopoldo Fortunato Galtieri en la etapa pre-Malvinas (diciembre 1981marzo 1982). El segundo inspir la accin efmera de los sectores del

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peronismo de izquierda que


El paradigma globalista
controlaron la Cancillera durespondi a una nueva
rante el breve perodo de
realidad externa e interna
Hctor Jos Cmpora.
signada por las polaridades
Los opositores al paEste-Oeste y Norte-Sur y por
radigma globalista embistie- la necesidad del pas de poner
en marcha una nueva
ron en forma permanente
estrategia
de desarrollo que
contra l para limitar su viabraz, con ms o con menos
gencia plena, tanto por ray hasta mediados de los 70,
zones ideolgicas como de
el sistema de creencias de
poder (o por ambas a la
cuo nacionalista-desarrollista
vez). Al mismo tiempo, quieen boga durante esos aos en
Amrica latina.
nes comulgaban con sus
premisas tambin obstaculizaron su funcionamiento por
disputas circunstanciales, donde las ideologas se subordinaron a
una mera lgica de oposicin fundada en el logro de objetivos polticos de corto plazo o en la sola determinacin de trabar o entorpecer la accin del gobierno de turno. Durante los gobiernos
constitucionales esta lgica se expres fundamentalmente en el Congreso, tanto en los debates como en las votaciones. Los gobiernos
militares la sufrieron en su propio seno al estar cortadas las vas de
expresin institucional. Finalmente, los lmites del paradigma globalista
fueron desbordados en numerosas ocasiones por la persistente tentacin de los lderes argentinos, civiles y militares, a asumir compromisos que no guardaban ninguna relacin con el declinante poder
relativo del pas en el sistema internacional y en el continente americano. As, el gobierno de Isabel Pern (1974-1976) se crey en
condiciones de asumir, en medio de la crisis que lo azotaba, el rol
de vocero regional de Amrica latina ante Estados Unidos. Ms an,
durante esos aos todava se oan voces oficiales que hablaban de
una Argentina potencia.
El paradigma globalista respondi a una nueva realidad externa e interna signada por las polaridades Este-Oeste y Norte-Sur y
por la necesidad del pas de poner en marcha una nueva estrategia

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de desarrollo que abraz, con ms o con menos y hasta mediados de


los 70, el sistema de creencias de cuo nacionalista-desarrollista en
boga durante esos aos en Amrica latina. Con el Proceso, la puesta
en marcha de una nueva poltica econmica orientada hacia afuera
no deriv en una revisin profunda de la accin internacional del
pas, que sigui en lneas gruesas las premisas del paradigma
globalista, si bien a los tumbos y con muchas diferencias dentro del
grupo gobernante.
En el eje Este-Oeste, la Argentina se defini como un pas
occidental aunque todos los gobiernos, incluso aquellos que mostraron una inequvoca voluntad de estrechar filas con Estados Unidos, procuraron mantener espacios de decisin propia frente a las
demandas y presiones norteamericanas. Estas diferencias, normalmente expresadas en forma enftica, suelen ocultar que la poltica
exterior hacia Estados Unidos a lo largo del perodo sigui un patrn bsico de conducta que se nutri de la tradicin diplomtica
argentina y de un conjunto de ideas fuerzas, muchas de ellas
aggiornadas al marco de la Guerra Fra, que tambin inspiraron la
accin internacional de los pases ms importantes de Amrica latina.
Este patrn se integr con cinco elementos bsicos:
la pertenencia cultural de la Argentina a Occidente;
el alineamiento del pas con Estados Unidos en caso de
un conflicto blico con la Unin Sovitica;
el no alineamiento con los intereses polticos y econmicos norteamericanos, globales y regionales, debido a
diferencias autnticas de intereses y de visiones entre los
dos pases, propias de su desigual posicin relativa en el
sistema internacional;
la definicin de una agenda bilateral y regional con claras jerarquas temticas en la que los temas econmicos
ocupan el primer lugar, aun por cuestiones de seguridad;
y
la oposicin a la intervencin norteamericana en los asuntos internos de los pases de la regin.

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La profundizacin de la dependencia econmica del pas con


respecto a Estados Unidos desde fines de los cuarenta atenu en
ocasiones este perfil autonomista, pero jams lo puso en la retaguardia. De todos modos, los gobiernos argentinos se mostraron menos
dispuestos a confrontar con Estados Unidos que en la etapa de predominio del paradigma de la relacin especial con Gran Bretaa,
ms forzados por la necesidad que por conviccin. Ms an, el mayor acercamiento econmico a Estados Unidos fue generalmente justificado desde un nacionalismo de fines y, en la prctica,
acompaado de polticas compensatorias hacia Amrica latina, Europa Occidental y los pases socialistas y de medidas dirigidas a
obstaculizar aspiraciones norteamericanas, particularmente en el plano hemisfrico.
La relacin con Europa Occidental fue importante, especialmente
a partir de los setenta, para paliar la dependencia de capitales y
tecnologa norteamericanos, en el marco de un juego diplomtico en
el que, a diferencia de lo sucedido en el caso de los pases socialistas,
no intervinieron los factores ideolgicos que dividan al mundo durante los aos de la Guerra Fra. Estos factores, sin embargo, no impidieron que los vnculos con el Este se convirtieran, en palabras del canciller
de Viola, Oscar Camilin, en una caracterstica estructural de la
poltica exterior argentina. Su entidad aument en la misma medida
en que decrecan las ventas de productos argentinos al mercado europeo.

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4. UNA VISIN DESDE EL SUR

esde la Tercera Posicin, el tercermundismo, el desarrollismo


o el no alineamiento, la poltica exterior de la Argentina,
cuestion, con distinto nfasis segn los momentos, las
asimetras del orden internacional y las polticas tendientes al statu
quo e intervencionistas de las grandes potencias. En el eje NorteSur, propuso reformas al orden econmico internacional con el objeto
de reducir la sensibilidad y vulnerabilidad del pas al medio externo.
En materia de relaciones comerciales internacionales, el paradigma globalista de la poltica exterior recogi las concepciones
desarrollistas propias de los 50 y 60, que alcanzaron su articulacin
terica ms acabada en los trabajos de la CEPAL conducidos por el
economista argentino Ral Prebisch. Estas ideas inspiraron la as llamada Carta de Alta Gracia de marzo de 1964, con que concluy la
reunin convocada por la Comisin Especial de Coordinacin Latinoamericana (CECLA), con el objeto de aunar una posicin regional
para la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD I), de 1964.
Como en Alta Gracia, la Argentina jug un rol importante en
la Conferencia de Ginebra, en la que Ral Prebisch se desempe
como Secretario General. En
esa ocasin, y con el conDesde la Tercera Posicin, el
senso latinoamericano, se
tercermundismo, el
present un informe que condesarrollismo o el no
sider a la estructura del
alineamiento, la poltica
comercio internacional como
exterior de la Argentina,
cuestion, con distinto nfasis
una de las principales ressegn los momentos, las
ponsables de las vulnerabiasimetras del orden
lidades de los pases en
internacional
y las polticas
desarrollo. El documento
tendientes al statu quo e
propona, entre otros aspecintervencionistas de las
tos sobresalientes, mejorar el
grandes potencias.
acceso de los productos pri-

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marios a los mercados compradores; estabilizar el poder de compra


de las naciones subdesarrolladas por medio de un sistema de financiaciones compensatorias; estimular la exportacin de productos
industrializados de los pases subdesarrollados; adoptar medidas de
sustitucin de importaciones; y fortalecer el comercio con los pases
socialistas.
Por su posicin geogrfica, la Argentina dio prioridad a los
vnculos horizontales con sus vecinos, aunque no logr establecer un
patrn de relaciones duradero capaz de vencer antiguos recelos en el
Cono Sur. Las polticas dirigidas a fortalecer la cooperacin regional
para encarar con criterios comunes los temas internacionales y los
problemas del subdesarrollo fueron superadas por los enfoques de
poltica de poder que enfatizaban la competencia y la lucha por la
influencia en el mbito subregional.
Ya con Pern, a partir de fines de los aos 40, los esfuerzos
para construir un bloque econmico sudamericano pusieron de manifiesto esta situacin ambigua. Acciones genuinas orientadas al fortalecimiento de la autonoma regional mediante la constitucin de
uniones aduaneras y otras formas de complementacin econmica
fueron acompaadas por una indudable ambicin poltica de convertir a la Argentina y al movimiento peronista en el eje de este
proyecto. Adems, estas polticas se pusieron en marcha en un momento en que el pas no tena las condiciones para enfrentar los
costos econmicos propios de todo liderazgo internacional. En el
balance final, la poltica latinoamericana del peronismo fue vista en
los pases vecinos ms como un intento expansionista que como un
proyecto verdaderamente cooperativo.
Hacia fines de los cincuenta, visiones compartidas sobre la realidad regional y mundial posibilitaron un acercamiento indito entre la
Argentina y Brasil. El paso ms importante, dirigido a cambiar el signo de la relacin bilateral para pasar de la competencia por la influencia subregional a la cooperacin, fue la firma de los acuerdos de
Uruguayana el 22 de abril de 1961 por los presidentes Arturo Frondizi
y Janio Quadros, cuyo principal objetivo fue coordinar una accin
internacional comn frente a los grandes centros de poder mundial

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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

como as tambin en distintos foros internacionales. El propsito de los


dos presidentes era el de extender este espritu de Uruguayana a
otros pases del Cono Sur, en especial a Chile.
A pesar de su indudable importancia, la aproximacin argentina a Brasil se circunscribi a la concertacin poltica debido al temor
de Frondizi a que la integracin econmica con ese pas pudiera, sin
antes consolidar la integracin nacional, generar una nueva divisin
internacional del trabajo que reservara a la Argentina el rol de proveedora de bienes primarios. La inquietud del lder desarrollista se
fundaba en las ventajas que Brasil ya haba sacado a la Argentina en
el sector industrial desde mediados de los cincuenta. Estos esfuerzos
cooperativos, como los promovidos por el gobierno de Illa, que tuvo
una actitud ms favorable hacia la integracin regional, quedaron
interrumpidos por los golpes militares.
La Revolucin Argentina se inici con una posicin de extrema cautela respecto de la cooperacin e integracin regionales,
que se fue modificando hasta el punto de reconocer, en los aos de
Lanusse, que Amrica latina era el punto de partida y el fundamento de la experiencia internacional de la Argentina. Sin embargo, la agenda de poltica exterior hacia la regin fue dominada
por la creciente preocupacin argentina respecto de la marcha ascendente de Brasil, que se reflejaba en el incremento de su gravitacin poltica y econmica en Amrica del Sur. La relacin con el
pas vecino se defini en clave de rivalidad desde dos vertientes: la
geopoltica, que pona el acento en el desequilibrio del poder entre
ambos pases con una indisimulada envidia por los resultados del
milagro brasileo; y la teora de la dependencia, que destacaba
el peligro del subimperialismo brasileo en la Cuenca del Plata y
el papel de Brasil, a partir de una alianza privilegiada con Washington, de gendarme de Estados Unidos en la subregin.
El tema principal que dividi a los dos pases fue el de la utilizacin del potencial energtico de los ros de uso compartido -ms
especficamente, la disputa sobre la central hidroelctrica que terminara construyndose en Itaip- y dio lugar a un spero enfrentamiento
que trascendi el plano bilateral. Ms an, el tercer gobierno peronista

202

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

(1973-1976) decidi el ingreso de la Argentina al Movimiento No


Alineados en septiembre de 1973 y los militares que condujeron el
Proceso se quedaron en ese foro, entre otras razones de importancia
(adems de la bsqueda de apoyo a la cuestin Malvinas) por considerar que ofreca un mbito importante para defender la tesis argentina sustentada en la necesidad de acudir a la consulta previa entre
pases que comparten un ro de curso sucesivo con el objeto de evitar
perjuicios a los de aguas abajo. Por su parte, Brasil consideraba que
la Argentina utilizaba su posicin como un pretexto para impedir la
realizacin de obras hidroelctricas que eran vitales para su desarrollo econmico y puso en prctica una poltica de hechos consumados.
El temor al expansionismo brasileo y al aislamiento en la
Cuenca del Plata impuls a los gobiernos argentinos durante los aos
setenta a procurar un acercamiento hacia el Pacfico desde una matriz
geopoltica que compartieron civiles y militares. Sin embargo, tambin en este caso, el conflicto por la cuestin del Beagle no slo dificult el acercamiento con Chile, sino que llev a fines de 1978 a una
situacin preblica que fue detenida gracias a la accin diplomtica
del Vaticano y de Estados Unidos, ambos interesados en evitar una
escalada con peligrosas repercusiones en el Cono Sur. Con el inicio
de la gestin vaticana encarnada en el cardenal Antonio Samor- y
la firma del Acuerdo de Montevideo el 8 de enero de 1979 por el que
ambas partes aceptaron la mediacin papal y se comprometieron a
retrotraer la situacin militar a la existente en 1977, las relaciones con
Chile se caracterizaron por la presencia de elementos tanto perturbadores movilizaciones de tropas, cierre de fronteras, incidentes- como
de expresiones de apoyo a las gestiones del Vaticano -movilizaciones
a favor de la paz-. El conflicto recin se cerrara con el advenimiento
de la democracia en la Argentina en 1983.
Luego de muchas idas y venidas, las diferencias con Brasil por
la cuestin de las represas hidroelctricas se destrabaron con la firma
del Acuerdo Tripartito sobre Corpus-Itaip del 19 de octubre de 1979
entre la Argentina, Brasil y Paraguay, que abri interesantes perspectivas para avanzar en el terreno de la cooperacin. Poco despus la
Argentina y Brasil firmaron en Buenos Aires el 17 de mayo de 1980

Mdulo II / Unidad 7

203

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

un acuerdo de cooperacin
Luego de muchas idas y
para el desarrollo y la aplicavenidas, las diferencias con
cin de los usos pacficos de
Brasil por la cuestin de las
represas hidroelctricas se
la energa nuclear. En medio
destrabaron con la firma del
de este clima, la ocupacin de
Acuerdo Tripartito sobre
Malvinas reflot en Itamarati
Corpus-Itaip del 19 de
viejos estereotipos sobre la
octubre de 1979 entre la
volatilidad argentina, a pesar
Argentina, Brasil y Paraguay,
de que Brasil se solidariz
que abri interesantes
abiertamente con la causa
perspectivas para avanzar en
argentina. Luego de la guerra,
el terreno de la cooperacin.
el gobierno brasileo asumi
una cautelosa posicin de
esperar y ver respecto de la puesta en marcha de distintas iniciativas de cooperacin bilateral. Esta tarea debi tambin aguardar el
retorno de la democracia.

5. DEMOCRACIA Y POLTICA EXTERIOR:


LOS AOS DE ALFONSN

a inclusin de la democracia como un aspecto de la poltica


exterior abri un nuevo captulo en la insercin internacional
de la Argentina. Por primera vez en los aos 80, el cambio de
rgimen y la identidad nacional del pas aparecen en forma asociada.
En este marco, la poltica exterior fue concebida en gran medida como un instrumento para ayudar a fortalecer el proceso de democratizacin. De hecho, la primera fase de la transicin a la
democracia debi hacer frente a un conjunto de factores externos
adversos: la ltima etapa de agudizacin del conflicto Este-Oeste, la
crisis de la deuda latinoamericana, la guerra de Amrica Central y
la existencia de dictaduras militares, aunque en distintas etapas de
apertura poltica, en todos los pases vecinos (Brasil, Chile, Para-

204

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

guay y Uruguay). Desde la


De hecho, la primera fase de
ptica del gobierno de
la transicin a la democracia
debi hacer frente a un
Alfonsn, este conjunto de
conjunto
de factores externos
factores tena un aspecto en
adversos:
la ltima etapa de
comn: su impacto negativo
agudizacin del conflicto Estesobre la estabilidad poltica
Oeste, la crisis de la deuda
de la Argentina. Para encalatinoamericana, la guerra de
rar estas adversidades la poAmrica Central y la
ltica exterior se orden en
existencia de dictaduras
militares, aunque en distintas
torno a los siguientes ejes: a)
etapas
de apertura poltica, en
un alto perfil diplomtico en
todos
los pases vecinos
diversos frentes para rein(Brasil,
Chile, Paraguay y
sertar al pas en el mundo y
Uruguay).
proteger el proceso de transicin a la democracia; b) el
desarrollo de una relacin madura con los Estados Unidos, que
equidistara tanto del alineamiento automtico como de posiciones
de confrontacin o ruptura; c) un alto perfil en los foros donde se
debaten las cuestiones Norte/Sur; y d) un alto perfil en Amrica
latina, particularmente en el Cono Sur.
Seguidamente, y de manera breve, se detalla cada uno de estos ejes.

a) Los mltiples puntos de apoyo.


La herencia del Proceso es una variable fundamental para
explicar y comprender el alto y diversificado perfil de la poltica exterior del gobierno radical durante sus primeros dos aos. Alfonsn y
quienes los secundaban estaban convencidos de que slo con hechos
y predicando con el ejemplo se podra revertir la mala imagen de la
Argentina en el mundo, formada durante los aos del rgimen militar.
En consecuencia, sostuvieron que para decantar una imagen nueva
haba que poner en prctica una activa y diversificada accin diplomtica; ella se dirigi principalemente a los pases y actores considerados afines a la Argentina -sea por similitud de situaciones o por
comunidad de valores-.

Mdulo II / Unidad 7

205

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

En un principio, el manejo de las relaciones con los pases desarrollados de Occidente fue percibido como el mayor desafo inmediato para el xito de esta poltica que llamaron la bsqueda de
mltiples puntos de apoyo externo. Las autoridades radicales saban
que la vuelta a la democracia despertara en el exterior numerosas
simpatas y esperanzas, pero que ello no sera suficiente para despejar las incgnitas que abra el proceso de transicin en la Argentina.
Saban tambin que esta situacin problemtica era una especie de
lecho de Procusto en el que deberan permanecer por algn tiempo.
Este aspecto vena del lado de la herencia y, por ende, tocaba a
quienquiera que hubiese tomado las riendas del pas.
La proteccin externa del proceso de transicin a la democracia fue el otro costado de la poltica de apertura de los veinte frentes. Esta fase de la diplomacia del gobierno de Alfonsn se puso en
prctica de dos maneras distintas, aunque complementarias. Por una
parte, mediante la creacin y desarrollo de vnculos externos que actuasen como disuasores frente a los sectores antidemocrticos internos, de modo tal que cualquier violacin a la democracia en la
Argentina tuviera una respuesta categrica del exterior, una especie
de efecto gatillo en trminos polticos y econmicos. Los acuerdos
especiales con Italia y Espaa fueron la muestra ms elocuente de
esta poltica, puesto que su continuidad y observancia quedaron condicionadas al mantenimiento de la democracia en la Argentina.
Por otro lado, y como contracara de lo anterior, la poltica exterior procur impedir, frenar o atemperar las consecuencias negativas
de las variables polticas y econmicas externas sobre el proceso de
transicin. Esto es, crear una malla protectora frente a las amenazas
del exterior. En este plano defensivo, los esfuerzos mayores de la diplomacia radical se hicieron para desconectar a la Argentina de las
consecuencias del conflicto Este-Oeste. Las acciones desarrolladas frente
a la crisis de Amrica Central y las negociaciones con Fidel Castro
tendientes a desarticular la expansin del terrorismo chileno hacia la
Argentina, se inscribieron en este marco de polticas defensivas. Asimismo, la reorientacin de la participacin argentina en el grupo NOAL
tuvo mucho que ver con esta dimensin de la poltica exterior como

206

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

malla protectora. Precisamente, el aspecto que ms se estim para


justificar el aumento del perfil de la Argentina en No Alineados fue la
percepcin de que su bandera principal era la promocin de la
distensin entre los bloques.

b) Las relaciones maduras con Estados Unidos.


Con el propsito de dotar a las relaciones bilaterales de mayor
certidumbre y estabilidad, el gobierno de Alfonsn se propuso alcanzar y desarrollar una relacin madura con los Estados Unidos. Para
ello, procur desde el inicio de su mandato dejar en claro las diferencias existentes en los distintos temas de la agenda bilateral, particularmente en la cuestin de la deuda externa, destacando al mismo tiempo
su disposicin a profundizar un dilogo maduro que privilegiara las
coincidencias en un marco de respeto a los intereses y perspectivas
divergentes de cada pas. Esta forma de aproximacin a Washington,
aunque permiti reencauzar las relaciones de los dos pases sobre
bases ms firmes y previsibles, tropez con dificultades prcticas. Las
polticas de la administracin Reagan orientadas a recomponer y fortalecer la dominacin norteamericana en la regin, aunadas a la seria crisis interna del pas, redujeron progresivamente el margen de
accin del gobierno radical.
Las relaciones bilaterales atravesaron dos perodos diferenciables: el primero, se extiende desde el restablecimiento de la
democracia hasta el lanzamiento del Plan Austral (junio de 1985), y el
segundo, comienza en ese momento y se prolonga hasta el fin anticipado del gobierno radical (junio de 1989).
Durante el primer perodo, el gobierno norteamericano manifest claramente su beneplcito por el retorno de la Argentina a la
democracia y su firme voluntad poltica de apoyar el proceso de transicin, aunque expres ciertos resquemores debido a las incertidumbres existentes sobre el rumbo que finalmente adoptara la
administracin de Alfonsn, tanto en materia de economa interna como
de poltica exterior.
Las primeras declaraciones del presidente argentino y de las ms
altas autoridades de la diplomacia radical sonaron en los odos del

Mdulo II / Unidad 7

207

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

Ejecutivo norteamericano como un nuevo captulo de las plaideras


posiciones latinoamericanas. Los mayores recelos y desconfianzas se
produjeron en el andarivel econmico de la relacin, dado que el gobierno de Alfonsn promova recetas para salir de la crisis econmica
que no se correspondan con las defendidas por la administracin
Reagan. Tampoco eran compatibles las propuestas de uno y otro gobierno para enfrentar la cuestin de la deuda externa regional.
En consecuencia, y de manera progresiva, fue aumentando en
Washington el escepticismo respecto de la capacidad de las nuevas
autoridades de la Argentina para afrontar eficazmente la crisis econmica del pas. Acaso la expresin inglesa bad economy is bad politics
sintetiza mejor que cualquier explicacin la percepcin de la administracin Reagan de la situacin argentina en esta primera etapa. Por
ello, y a pesar de que reconoci en numerosas oportunidades la grave
situacin econmica heredada por el gobierno radical, el Ejecutivo
norteamericano enfatiz la necesidad de que el pas hiciera un esfuerzo propio para solucionar sus problemas econmicos sealando, al
mismo tiempo, que los factores ms importantes que obstaculizaban el
desarrollo argentino eran de naturaleza interna.
Las dudas se despejaron definitivamente con el lanzamiento del
Plan Austral que cont, desde un primer momento, con el visto bueno
del gobierno de los Estados Unidos y del mundo financiero internacional. La declarada disposicin del equipo econmico argentino que
asumi a principios de 1985, de enfrentar los compromisos externos
sin salirse de las reglas de juego del orden financiero internacional y
las polticas anunciadas para poner en marcha un plan de ajuste y de
reformas estructurales aventaron los fantasmas de la primera etapa.
De este modo, las mayores convergencias bilaterales en el plano econmico-financiero posibilitaron encaminar positivamente la relacin
con los Estados Unidos, que hasta ese entonces haba encontrado en
el campo econmico -a diferencia de lo sucedido durante el Procesolos mayores puntos de friccin.
Por cierto, la agenda poltica tambin tuvo aspectos conflictivos
de distinta naturaleza. Hubo un primer conjunto de temas que no afectaron de manera negativa la relacin. Ellos incluyeron las diferentes

208

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

posiciones de los dos gobiernos frente a la crisis centroamericana, la


integracin del Grupo de Apoyo a Contadora y la cuestin de los
derechos humanos en Cuba. Sin embargo, hubo un segundo grupo de
cuestiones que Washington consider de agenda negativa: la firma
de los acuerdos de pesca con los soviticos en aguas de Malvinas, la
no ratificacin de Tlatelolco, la no adhesin al Tratado de no Proliferacin Nuclear y el desarrollo del proyecto Cndor II.
En defensa de Alfonsn, es necesario considerar que en los tres
temas mencionados en ltimo trmino su margen de maniobra, en el
supuesto de que hubiera querido seguir otras polticas, era extremadamente limitado. El peronismo en su conjunto, la derecha no liberal y
toda la izquierda se hubieran opuesto duramente a estas medidas, tal
como se opusieron en nombre de la defensa de los intereses nacionales a los dbiles intentos de privatizacin de empresas pblicas impulsados por el gobierno radical (p.ej., el caso de Aerolneas
Argentinas). Aun ms, tambin cuestionaron por dbil e incluso
entreguista a la administracin de Alfonsn por las posiciones que
adopt en el tema de la deuda externa, en la crisis centroamericana y,
ms que en ningn otro asunto, en Malvinas. El propio Menem, por su
parte, haba prometido durante la campaa electoral la continuacin
del proyecto Cndor II y su exportacin, dado que su objetivo entonces declarado era reactivar la produccin para la defensa, incorporar
tecnologa blica y vender armamentos al exterior.
En sntesis, las relaciones mejoraron notablemente, aunque la
agenda todava inclua ciertos temas de naturaleza conflictiva o que,
por lo menos, podan dar lugar a diferencias importantes.

c) El estrechamiento de las relaciones con Europa Occidental.


El nfasis inicial puesto en las relaciones con Europa apuntaba, especficamente, a diversificar los puntos de apoyo de la poltica
exterior hacia Occidente y contrabalancear el peso de Estados Unidos. El cambio de rgimen poltico en la Argentina, aunado al hecho
de que la mayora de los lderes europeos tuviera visiones similares a
las del propio Alfonsn y a las de la cpula poltica de la Cancillera
argentina sobre algunas cuestiones importantes de la problemtica

Mdulo II / Unidad 7

209

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

mundial (por ejemplo, la posicin frente al origen y naturaleza de la


crisis centroamericana o una aproximacin ms poltica al menos en
el plano del discurso a la cuestin de la deuda externa) alent expectativas sobre las posibilidades de fortalecer y dinamizar una relacin
que haba atravesado circunstancias sumamente delicadas.
Desde este punto de partida, el gobierno de Alfonsn desarroll
una accin diplomtica que atraves dos fases. La primera procur
utilizar el capital poltico ofrecido por la recuperacin de la democracia
en el pas para recomponer los vnculos polticos bilaterales y lograr
apoyo econmico por parte de algunos gobiernos europeos, particularmente una posicin ms benigna en el tema de la deuda y la apertura
de oportunidades en el mbito comercial. En esta fase, los pases seleccionados para desplegar esta estrategia de aproximacin a Europa
Occidental fueron Alemania, Espaa, Francia e Italia.
Sin embargo, las expectativas iniciales colocadas en el terreno
econmico pronto se vieron frustradas. En efecto, la retrica europea
de apoyo a la democracia argentina no se tradujo en acciones concretas en la esfera econmica. Durante los primeros contactos de alto
nivel entre autoridades de la Argentina y de Europa Occidental realizados en 1984, es decir, a poco de comenzar a andar la democracia
en el pas, los dirigentes europeos subordinaron su apoyo al gobierno
argentino al cumplimiento de dos condiciones: el logro de la estabilidad econmica y la firma de un acuerdo previo con los organismos
multilaterales de crdito y la banca acreedora.
En breve, se produjo una situacin de fuerte asimetra entre el
alto perfil alcanzado en el plano poltico-diplomtico y el bajo perfil
de las relaciones econmicas. A raz de estas limitaciones, desde el
inicio del ao 1987 el Gobierno puso en marcha la segunda fase de
la relacin argentino-europea, ms selectiva, orientada a crear un marco
institucional de mecanismos originales que permitiera abrir canales
de acceso al capital y a la tecnologa europeos. El comercio pas a un
lugar secundario y la accin se orient esencialmente a buscar asociaciones particulares, privilegiando las inversiones, especialmente en
las pequeas y medianas empresas (PYMES). En este marco, se situaron los acuerdos firmados con Italia y Espaa ya citados.

210

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

d) La participacin activa en los temas de la agenda Norte/Sur.


El gobierno radical asumi que la Argentina deba desempear un papel activo en la cuestin Norte-Sur, dada la pertenencia
estructural del pas al mundo en vas de desarrollo.
Este reconocimiento expreso de la condicin de la Argentina de
pas en vas de desarrollo fue acompaado de una percepcin clara
acerca de la diversidad del mundo subdesarrollado y de la coexistencia en su interior de intereses y prioridades distintas. Desde esta perspectiva, se procur fortalecer las relaciones con los pases del Sur,
mediante el apoyo a diversos esquemas de cooperacin, concertacin
e integracin selectivas, con el objeto de enfrentar conjuntamente problemas similares o defender intereses comunes.
No obstante estos objetivos, las relaciones con el Sur encontraron en la prctica abundantes dificultades. El gobierno de Alfonsn
retom una buena parte de la retrica y de los argumentos clsicos
del Sur, en el mismo momento en que tanto el libreto como los instrumentos tradicionales de la accin diplomtica multilateral de los pases subdesarrollados alcanzaba un punto de agotamiento y de
obsolescencia. La mayor complejidad y fluidez del orden mundial, la
creciente interdependencia entre las naciones del Norte, el fenmeno
de la difusin del poder, la formacin de alianzas y el desarrollo de
negociaciones por reas temticas, entre otros factores de peso, haban dejado al Sur casi a la deriva y profundizado su incapacidad
estructural para articular y organizar eficazmente la dimensin correspondiente a sus coincidencias objetivas.
e) Las relaciones con Amrica latina.
En este marco, Amrica latina en general y los pases vecinos
en particular, fueron el escenario donde se pusieron en prctica iniciativas y polticas de cooperacin, integracin y concertacin entre los
pases del Sur. La regin en su conjunto fue vista con un pie en el
umbral de una nueva fase histrica caracterizada por dos desafos
clave, que constituan el anverso y reverso de una misma moneda: la
consolidacin de la democracia y la realizacin de la integracin.
As, se desarroll una clara poltica tendiente a la defensa de la demo-

Mdulo II / Unidad 7

211

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

cracia y la paz en la regin


Simultneamente, el gobierno
que se evidenci, entre otros
de Alfonsn avanz en el
aspectos, en la firma del Tradesarrollo de nuevas formas
tado de Paz y Amistad con de cooperacin y concertacin,
procurando trascender los
Chile (noviembre de 1984),
esquemas
de integracin de
en la decisin de modificar
las ltimas dcadas.
hiptesis tradicionales de
Indudablemente, el ejemplo
conflicto con los pases vecims claro de esta poltica de
nos, en la firma del Acuerdo
acercamiento selectivo a la
Nuclear con Brasil que posiregin fue el proceso de
integracin
con Brasil iniciado
bilit la inspeccin de instaa
partir
de
julio de 1986 que
laciones nucleares, en el
encontr
en
la simultaneidad
coauspicio a la propuesta
de la transicin democrtica
brasilea de crear una zona
de ambos pases la causa de
de paz y cooperacin en el
su mayor impulso.
Atlntico Sur y en el apoyo a
la solucin negociada de la
crisis centroamericana.
Simultneamente, el gobierno de Alfonsn avanz en el desarrollo de nuevas formas de cooperacin y concertacin, procurando
trascender los esquemas de integracin de las ltimas dcadas. Indudablemente, el ejemplo ms claro de esta poltica de acercamiento
selectivo a la regin fue el proceso de integracin con Brasil iniciado
a partir de julio de 1986 que encontr en la simultaneidad de la
transicin democrtica de ambos pases la causa de su mayor impulso. De esta manera, se profundiz la tendencia hacia el acercamiento
bilateral iniciada en 1979 con el acuerdo que puso fin a la vieja
disputa sobre utilizacin de recursos naturales compartidos y que se
afianz, con una serie de pasos importantes, entre los que cabe mencionar, las gestiones diplomticas de Brasil en favor de los derechos
argentinos sobre Malvinas y la coordinacin de posiciones en foros
tales como la Asamblea General de Naciones Unidas, la UNCTAD y
el GATT. Del mismo modo, la crisis de la deuda, el proteccionismo
comercial del mundo industrializado, la necesidad de preservar la
regin del conflicto Este-Oeste operaron como elementos aglutinantes,

212

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

rescatando (en especial, del lado argentino) la vieja idea de la capacidad de arrastre en trminos de la autonoma individual y colectiva
del entendimiento previo y solidario de la Argentina y Brasil.
Para el gobierno de Alfonsn, la integracin con Brasil procuraba varios objetivos de fundamental importancia: la consolidacin del
proceso democrtico en ambos pases, la modificacin cualitativa de
las relaciones poltico-estratgicas y comerciales bilaterales, el fortalecimiento y ampliacin de condiciones tendientes a impulsar el proyecto de modernizacin del pas, la concertacin de posiciones y la defensa
de intereses comunes en materia externa, tanto de orden poltico como
econmico (la articulacin de las polticas hacia Brasil en el nuevo
marco regional ya se analiz en la Unidad 4).

6. ESTABILIDAD Y GOBERNABILIDAD

uando Carlos Sal Menem asumi la presidencia de la Argentina en julio de 1989, el mundo y el pas vivan circunstancias muy distintas de las que haban caracterizado la primera etapa de la transicin a la democracia conducida por Ral
Alfonsn.
En el orden externo, la Guerra Fra se desvaneca; la
globalizacin econmica se extenda y profundizaba; el proceso de
democratizacin, en distintas fases, comprenda a casi toda Amrica
latina; la crisis de Amrica Central se haba aplacado y en buena
medida solucionado, y la cuestin de la deuda externa estaba encuadrada en un marco de negociacin provisto por los gobiernos de los
pases acreedores y los organismos multilaterales de crdito. En el
plano interno, la crisis hiperinflacionaria del primer semestre de 1989
produjo el fin anticipado del gobierno de Alfonsn, los reclamos propios de los primeros aos de la recuperacin democrtica -la defensa
de los derechos humanos y la vigencia de las libertades pblicas- haban pasado a un segundo lugar y las principales demandas sociales
se moldeaban al calor de la crisis econmica.

Mdulo II / Unidad 7

213

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

En este contexto, el gobierno de Menem defini el inters nacional en trminos de desarrollo econmico, algo que fue mucho ms que
una mera adecuacin al fin de la Guerra Fra o la globalizacin creciente de la economa. Estos procesos han afectado a Amrica latina
ms o menos por igual y llevado a la mayora de los pases de la regin
a definir sus polticas exteriores en clave econmico-comercial. Sin embargo, en el caso de la Argentina hubo tres variables especficas que
influyeron de manera importante en el rumbo adoptado. Primero, la
firme percepcin del gobierno de Menem de que era necesario poner
fin a la confrontacin de naturaleza poltica con Estados Unidos. En este
sentido, la oposicin tradicional a este pas fue considerada una estrategia intil, adems de un indudable escollo para alcanzar los objetivos
econmicos propuestos. Segundo, el escaso o nulo poder de los militares para influir en temas de poltica exterior (a diferencia de lo que
suceda en Brasil o Chile, por ejemplo) como consecuencia de su fracaso en la gestin del gobierno y de la derrota de Malvinas. Ambos
factores desataron una transicin a la democracia por colapso, lo que
posibilit subordinar, en forma creciente, las fuerzas armadas al poder civil. Y tercero, la creencia del gobierno de Menem -compartida
por vastos sectores sociales- de que la construccin de una estrecha
alianza poltica y econmica con los pases occidentales era una condicin necesaria de la inserEn este contexto, el gobierno
cin exitosa de la Argentina
de Menem defini el inters
en el orden mundial de la Posnacional en trminos de
guerra Fra. En forma persisdesarrollo econmico, algo
tente, se sostuvo que esta
que fue mucho ms que una
orientacin de la poltica extemera adecuacin al fin de la
Guerra Fra o la globalizacin
rior era la que corresponda
creciente
de la economa. Estos
naturalmente a un pas como
procesos
han afectado a
la Argentina.
Amrica
latina
ms o menos
Las prioridades econpor igual y llevado a la
micas tambin determinaron
mayora de los pases de la
la definicin de un primer crregin a definir sus polticas
culo de pases a los que se exteriores en clave econmicootorg preferencia: Estados
comercial.

214

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

Unidos, los pases miembros


Las prioridades econmicas
de la UE y los que conforman
tambin determinaron la
definicin de un primer crculo
el Mercosur, ms Chile y Bolide pases a los que se otorg
via. De este modo, el alto perpreferencia: Estados Unidos,
fil en otras reas del mundo,
los pases miembros de la UE
como la participacin en la
y los que conforman el
Guerra del Golfo y en la criMercosur, ms Chile y Bolivia.
sis de Hait, se explica por
razones que tuvieron que ver
con el diseo de polticas dirigidas a los pases del crculo preferido,
en especial a Estados Unidos.
Pasamos ahora a analizar diversos aspectos de las relaciones
internacionales de este perodo.
a) Las relaciones con Estados Unidos
Las relaciones entre la Argentina y Estados Unidos nunca fueron tan estrechas e intensas como en los aos noventa. Del lado argentino, una combinacin fluctuante de necesidad, conviccin, audacia,
oportunidad y oportunismo fueron los componentes de la puesta en
prctica de una poltica exterior, que situ al pas a lo largo de toda la
dcada en el lugar del aliado ms solcito de Estados Unidos en Amrica latina. Adems, el pasado caracterizado por un comportamiento
hostil hacia Washington, al que el peronismo aport en su momento
una cuota importante, y la historia ms reciente de inestabilidad poltica y econmica domstica, convencieron al gobierno de Menem de
que la construccin de un vnculo basado en la confianza mutua impona la carga de la prueba a la Argentina. Incluso se consider necesario mostrar en forma ostentosa que la voluntad de cambio era
autntica.
As, se adoptaron varias medidas importantes y de fuerte impacto interno que no dejaron ninguna clase de dudas acerca de la
firme voluntad de estrechar relaciones con Estados Unidos; por ejemplo:
a)
envo de dos naves de guerra al Golfo Prsico para participar en la alianza multinacional contra Irak;

Mdulo II / Unidad 7

215

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

b)

c)

d)
e)
f)
g)

h)

i)

j)

k)

216

voto favorable en la Comisin de Derechos Humanos de


las Naciones Unidas a la propuesta de los Estados Unidos sobre la investigacin de los derechos humanos en
Cuba, introduciendo un cambio sustancial en la posicin
del pas en la materia;
cambio del perfil del voto argentino en la Asamblea General de la ONU, con el propsito de acercarlo a las
posiciones norteamericanas (ver el cuadro Coincidencia
de votos con Estados Unidos, siguiente);
retiro del Movimiento de Pases No Alineados;
ratificacin del Tratado de Tlatelolco;
adhesin al TNP;
desactivacin total del plan misilstico Cndor II y traspaso del personal cientfico, instalaciones y materiales
involucrados en el proyecto a una entidad civil (la nueva
Comisin Nacional de Actividades Espaciales);
ingreso como miembro pleno al Rgimen del Control de
Tecnologas Misilsticas (MTCR en sus siglas en ingls),
cuya finalidad es limitar los riesgos de la proliferacin de
armas de destruccin masiva mediante el control de las
transferencias -de equipo y tecnologa- que puedan contribuir a la instalacin de sistemas portadores de este tipo
de armas;
ingreso como miembro pleno al Grupo de Pases Proveedores Nucleares (GPPN) o Club de Londres, en virtud de
haber incorporado a la legislacin interna las directivas
de ese Grupo para el control de las exportaciones sensitivas;
ingreso como miembro pleno al denominado Grupo
Australiano, que establece controles en materia de exportaciones de sustancias qumicas y biolgicas;
envo de alrededor de cien gendarmes a Hait para
participar en tareas de monitoreo de la polica haitiana
y en el mantenimiento de la seguridad interna y policial;

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

Coincidencia de votos con Estados Unidos en la ONU


de los pases del Mercosur y Bolivia y Chile (1989-2000)
Votos totales (%)
Ao

Argentina

Brasil

Bolivia

Chile

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

13,3
12,5
41
44,4
53,8
67,9
68,8
60,7
56,1
50
44,4
44,2

11,8
14,9
22,7
22,7
28
39,1
41,1
42,4
42,6
41,7
38,9
39,7

12,5
17,1
25,8
32,7
33,3
43,6
45,6
44,9
44,9
39
37,1
38,1

23,7
16,5
25
28,4
33,9
46,3
45
46,6
44,8
40,7
40,3
41,9

Uruguay Paraguay

17,9
18,2
35,8
35,7
37,5
47
46,1
48,5
45,6
39,7
36,4
41,1

17,8
17,7
25,9
26,2
45,5
45
51,6
43,5
43,3
43,1
39,4
41,1

Fuente: United States Department of State: Report to Congress on Voting Practices in the
United Nations, US Government Printing Office, Washington D.C. , 1989-2000.

l)

ll)

bsqueda -y posterior obtencin de parte de Estados


Unidos- del nombramiento de la Argentina como Gran
Aliado extra OTAN, una categora que hasta ese momento slo corresponda a Australia, Corea del Sur, Israel, Japn, Jordania y Nueva Zelandia;
participacin activa en distintas operaciones de paz de
Naciones Unidas, ocupando de lejos el primer lugar en
Amrica latina.

Adems, y en el plano hemisfrico, la Argentina y Estados Unidos vieron casi con los mismos ojos la mayora de los problemas de
seguridad; algo similar sucedi en materia de defensa y promocin
de la democracia.

Mdulo II / Unidad 7

217

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

La aspiracin a mantener relaciones carnales con Washington, en el plano del discurso, y el envo de naves a la Guerra del
Golfo, en la prctica, fueron las expresiones ms contundentes de la
necesidad percibida (y declarada) de exhibir la nueva poltica exterior hacia Estados Unidos. Estos gestos exagerados hacia Washington, tal como sola definirlos el propio canciller Di Tella, contribuyeron
a delinear un nuevo paradigma de poltica exterior, pero no pueden
ellos mismos considerarse paradigmticos. Por el contrario, es preciso
dejarlos de lado para apreciar cabalmente los elementos constitutivos
del nuevo patrn de relaciones bilaterales establecido por el gobierno
de Menem, que muy probablemente servir de cauce al vnculo entre
la Argentina y Estados Unidos por un largo tiempo. En su nivel ms
bsico, este patrn constituye una respuesta a una nueva situacin
mundial -globalizacin y posguerra fra- y domstica -democratizacin y crisis terminal de la estrategia de desarrollo orientado hacia
adentro-.
El modo de vinculacin con Estados Unidos inaugurado por
Menem se funda en un enfoque de convergencias entre ambos pases
que comprende valores, puntos de vistas y objetivos comunes, pero no
implica que se deba seguir una poltica de alineamiento automtico
debido a diferencias en cuestiones particulares que son propias de
toda relacin intensa. Es cierto que la idea misma de una relacin
carnal y la sistemtica disposicin del presidente Menem a apoyar a
Estados Unidos en distintas causas globales y regionales ocultaron
este ltimo aspecto. La
Argentina coincidi freLa aspiracin a mantener
cuentemente con Wasrelaciones carnales con
hington por tener
Washington, en el plano del
intereses comunes y por
discurso, y el envo de naves a la
Guerra del Golfo, en la prctica,
conviccin. Tambin lo
fueron las expresiones ms
hizo, aunque en mucho
contundentes
de la necesidad
menor medida, por compercibida (y declarada) de exhibir
placencia, condescenla nueva poltica exterior hacia
dencia u oportunismo.
Estados Unidos.
Esto ltimo se debi prin-

218

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

cipalmente al estilo propio del presidente Menem, al igual que ciertas


acciones en las que la Argentina fue ms papista que el Papa, tales los
casos de las crticas fervorosas al rgimen de Fidel Castro o las declaraciones de Menem al final de su mandato, rpidamente atenuadas,
sealando que la Argentina estaba dispuesta a enviar tropas a Colombia para intervenir en la guerra interna que vive ese pas o pronta a
dolarizar su economa. Al mismo tiempo, la Argentina mantuvo diferencias con Estados Unidos por sus intereses distintos o contrapuestos
en una amplia gama de temas que abarcaron desde los subsidios
agrcolas, la proteccin de la propiedad intelectual y los mtodos de
negociacin en la OMC y el ALCA, hasta el rechazo a la ley HelmsBurton, el grado de autonoma de la Corte Penal Internacional, la
certificacin unilateral en la cuestin del narcotrfico o la situacin de
los derechos humanos en China e Irn.
La idea de encontrar un modus vivendi con Estados Unidos
funcional a los intereses de la Argentina, particularmente econmicos, no era para nada novedosa, aunque jams pudo plasmarse
como en los aos de Menem. En la etapa de la Guerra Fra esta idea
alcanz su mayor desarrollo intelectual durante los gobiernos de
Frondizi y de Alfonsn. Ambos construyeron esquemas conceptuales
bastante similares que separaron los consensos bsicos bilaterales
en el plano de los valores, de las diferencias instrumentales para
realizarlos. En los dos casos, el objetivo era poner de manifiesto que
las divergencias propias de la relacin bilateral no tocaban -o al
menos, no deberan tocar- cuestiones fundamentales que, como tales, constituan la base permanente del vnculo argentino-norteamericano. El gobierno de Menem ahond este esquema aprovechando
las oportunidades que le brindaron a un tiempo el fin de la Guerra
Fra, la globalizacin econmica y financiera y un proceso de democratizacin que, a diferencia de los dos nombrados, mostraba al
momento de su asuncin seales inequvocas de consolidacin. Su
reconocido pragmatismo y olfato poltico lo orientaron casi
instintivamente a optar por una forma particular de bandwagoning
con Estados Unidos, contrariando su propia historia y la de su partido. Otros actores gubernamentales y algunos acadmicos, ms

Mdulo II / Unidad 7

219

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

sofisticados que el presidente, se encargaron de dar a esa poltica


sustento intelectual.
El mapa de ruta que elaboraron sigui, aunque sin reconocerlo,
mucho de lo trazado en los dos esquemas anteriores. Sus detractores
tampoco percibieron esos elementos comunes. As, se volvieron a distinguir analticamente dos niveles para encuadrar la relacin con Estados Unidos: el de la macrorrelacin (que requera la constitucin de
un marco general de acuerdos fundamentales, para lo cual era indispensable eliminar las confrontaciones intiles con Washington) y el
de la microrrelacin (que corresponde al nivel de las mltiples
interacciones entre actores pblicos y privados de los dos pases en
las que se juegan intereses autnticos y, en consecuencia, donde no
pueden hacerse concesiones).
Este esquema ayuda a comprender una parte sustancial de la
poltica exterior de Menem hacia Estados Unidos, en especial durante
su segundo mandato cuando decayeron los gestos exagerados. En
palabras de Di Tella: Al principio tuvimos la necesidad de afirmar de
manera clara y categrica nuestro alineamiento con Occidente, pero
1
esta etapa ya pas. Ahora podemos criticar a los Estados Unidos .
Los gestos ampulosos del presidente Menem poco antes de concluir su
gobierno -el caso paradigmtico fue el intento fallido de aproximarse
ms estrechamente a la OTAN en julio de 1999- poco tuvieron que ver
con los de la etapa a la que se refiere Di Tella. Fueron expresiones
degenerativas del esquema original propias de un fin de ciclo y orientadas a una eventual vuelta al gobierno en el ao 2003.
El golpe de efecto de los gestos iniciales y el de los postreros en
su faz degenerativa, el exhibicionismo y oportunismo permanentes del
presidente -que por cierto caracterizaron toda su trayectoria poltica-,
y el estilo diplomtico de su gobierno, velaron tanto adentro como
afuera del pas que la relacin argentino-norteamericana siguiera en
los noventa una tendencia generalizada en toda Amrica latina -con
la nica excepcin de Cuba- de mayor acercamiento a los Estados
Unidos. El impacto, finalmente, fue ms fuerte que en ningn otro caso
por venir de quien vena (un pas tradicionalmente rival gobernado

La Nacin, 24 de mayo de 1997.

220

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

por el peronismo) y por la forma extrema en que se lo llev a la prctica. Ms importante an, estos dos factores tambin ocultaron el nivel
de consenso que se haba forjado en la Argentina desde 1983 entre
las clases dirigentes sobre el modo de relacionarse con Estados Unidos.
Este acuerdo fue producto de la experiencia y de la necesidad.
La mayora de los argentinos, en diversa medida, vivi en los ltimos
veinticinco aos un proceso de aprendizaje social que se nutri del
terrorismo de Estado, la guerra de Malvinas y la hiperinflacin. Luego
se agregaron las experiencias buenas y malas de la primera y segunda fase de la transicin a la democracia. Este aprendizaje social ha
llevado a asumir actitudes ms abiertas y menos ideologizadas y a no
sobrestimar las capacidades propias.
Por cierto, el gobierno de Menem aport una cuota importante
en la construccin del consenso porque tom varias medidas cuyo
resultado -querido o no- fue la reduccin del margen del debate. Produjo shocks culturales, abord frontalmente una serie de temas tab
(por ejemplo la ratificacin de Tlatelolco y la adhesin al TNP) y adopt decisiones que marcaron caminos sin retorno (tal el caso de la
desactivacin del Cndor II). As, se peg fuerte en el ncleo de muchos temas considerados hasta ese entonces intocables y que tenan
un impacto decisivo en la relacin con Estados Unidos. Sin dejar de
reconocer mritos propios, debe aceptarse que el fin de la Guerra Fra
influy en la adopcin de algunas de estas decisiones.
La necesidad, por su parte, jug un rol fundamental en el achicamiento de los mrgenes del debate domstico sobre la relacin con
Estados Unidos. Pocos discuten que la superacin de los problemas
econmicos de la Argentina, en el marco de la apertura econmica y
de una economa cada vez ms globalizada, requiere, entre otros
factores de peso, un alto nivel de acuerdo poltico, econmico y de
inversiones con los Estados Unidos y Occidente en su conjunto.
Este aspecto estuvo presente cuando asumi Menem y tambin
al inicio del mandato de Fernando De la Ra, quien se hizo cargo de
la presidencia de la Argentina el 10 de diciembre de 1999, luego de
vencer al peronismo en las elecciones presidenciales del 24 de octu-

Mdulo II / Unidad 7

221

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

bre de ese mismo ao. En un


Pocos discuten que la
contexto signado por la vulsuperacin de los problemas
nerabilidad econmica extereconmicos de la Argentina,
na y serias dificultades de
en el marco de la apertura
econmica y de una economa
gobernabilidad, el nuevo
cada vez ms globalizada,
gobierno debi recurrir varequiere,
entre otros factores
rias veces al apoyo poltico
de peso, un alto nivel de
y econmico de Washington.
acuerdo poltico, econmico y
El primer ao y medio de
de inversiones con los Estados
gestin del gobierno de De
Unidos y Occidente en su
la Ra estuvo signado por
conjunto.
presiones sociales diversas
que tiraron de la soga en
sentido opuesto: por un lado, para ampliar y profundizar las reformas econmicas prometidas de segunda generacin y a mantener
en caja el dficit fiscal y, por otro, a satisfacer necesidades sociales
y de empleo, en un cuadro de situacin caracterizado por la falta de
oportunidades laborales, una fractura social indita en la historia
del pas y una creciente conflictividad y desesperanza. As, el presidente De la Ra ha navegado, con grandes sobresaltos, entre las
demandas de los mercados y la de los sectores sociales postergados y excluidos. Hasta ahora ha sido ms sensible a las primeras.
Con ello, ha alienado parte importante de su base de sustentacin
poltica y ha perdido respaldo de la opinin pblica debido a la
ausencia de polticas efectivas que aminoren las brechas sociales y
la marginalidad. Por cierto, la falta de respuesta a los reclamos
sociales como as tambin la sensacin de fatiga frente a reformas
econmicas cuyos beneficios no llegan a la gran mayora de los
sectores medios y populares, puede conducir a quienes hoy se consideran los perdedores del modelo neoliberal a cuestionar con mayor dureza las polticas econmicas establecidas en los noventa. Ms
an, estos reclamos pueden venir acompaados de expresiones
antinorteamericanas y antiglobalistas.
Como es bien sabido, esta situacin trasciende el caso argentino; la persistencia o crecimiento de la pobreza y la exclusin social

222

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

sigue siendo uno de los problemas ms graves que afecta a las sociedades latinoamericanas y ocupar, en consecuencia, un lugar tambin central en la agenda interamericana en los aos venideros. Las
posiciones y propuestas frente a esta cuestin cruzan horizontalmente
a todos los pases y han dado lugar desde hace varias dcadas a
incesantes debates en el hemisferio. Los lderes de la Argentina y Estados Unidos conocen las graves consecuencias sociales y polticas que
pueden producir situaciones de persistente desempleo e inequidad
social; ste es un campo en el que las circunstancias, ms que las
convicciones, irn modelando polticas y el grado de coincidencias y
divergencias entre ambos pases.
A pesar de estas dificultades que estn a la vista, no parece
haber demasiado espacio en la Argentina para que las demandas de
los sectores hoy postergados se articulen efectivamente en un proyecto
poltico de fuerte oposicin a Estados Unidos ni en clave
antidemocrtica. El nivel de convergencia alcanzado en las relaciones bilaterales se asienta en valores comunes e intereses de largo
plazo que resistirn, probablemente con holgura, los embates de coyunturas complejas y difciles. No existe en la agenda argentino-norteamericana ningn asunto de naturaleza poltico-estratgica que pueda
traducirse en conflictos importantes como los producidos en los aos
de la Guerra Fra. Los temas econmicos de siempre (aranceles, subsidios a las exportaciones, acceso a mercados) y otros ms nuevos (formacin del ALCA, proteccin de la propiedad intelectual, copyrigths,
trademarks, acuerdos de cielos abiertos), aunque darn lugar a diferencias, no amenazarn ni el marco establecido ni el curso principal
de la relacin bilateral. Los nuevos temas de la agenda negativa de
Estados Unidos con la regin (por ejemplo, corrupcin, medio ambiente, narcotrfico y seguridad ciudadana) encuentran a ambos pases en el mismo bando o, al menos, en posiciones bastantes cercanas.
b) Las relaciones con Europa
Con la toma de mando de Carlos Sal Menem se inicia una
nueva fase en la relacin Argentina-UE que se extiende hasta fines de
1995. Durante este perodo, el gobierno peronista desarroll un con-

Mdulo II / Unidad 7

223

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

junto articulado de polticas que formaron parte de su estrategia general dirigida a todo Occidente. Luego de la firma del Acuerdo Marco
Interregional de Cooperacin entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, y el Mercosur y sus Estados partes (AMIC), en diciembre de 1995, comenz una segunda etapa durante la cual,
manteniendo los lineamientos bsicos de la primera, el espacio
subregional (Mercosur) adquiere creciente importancia para canalizar las relaciones del pas con Europa. Esto ltimo no implica la desaparicin, merma o desvalorizacin de las relaciones bilaterales
(Argentina-UE y, especialmente, con los pases que la integran), sino
que antes bien, los mbitos nacional y subregional se desarrollan de
manera interactiva y complementaria.
Tras asumir, el gobierno de Menem se fij dos objetivos especficos de corto plazo hacia la UE: ganar la confianza europea en el
plano econmico y restablecer relaciones diplomticas con el Reino
Unido, para alcanzar progresivamente un espacio que posibilitara
retomar las conversaciones sobre la soberana de Malvinas. Ambas
metas fueron consideradas como complementarias y como un requisito de avances posteriores.
Consecuentemente, en noviembre de 1989 el gobierno argentino puso en marcha dos gestiones simultneas: inici conversaciones
con la Comunidad Europea para alcanzar un Acuerdo Marco de Cooperacin, al tiempo que realizaba tratativas con el Reino Unido orientadas a restablecer las relaciones diplomticas y consulares. El logro
del segundo objetivo, adems de su importancia intrnseca, se consideraba indispensable no slo para frenar cualquier eventual veto britnico al acuerdo con la CE sino tambin para contar con la disposicin
de Londres a facilitar la cooperacin entre la Argentina y Europa.
Esto ltimo fue formalmente incluido en la declaracin emitida por los
representantes diplomticos de la Argentina y el Reino Unido al trmino de la reunin de Madrid I (octubre de 1989), que result uno de los
hitos cruciales para el restablecimiento de relaciones diplomticas y
consulares en febrero de 1990.
De este modo, se allan definitivamente el camino para la firma
del Acuerdo Marco de Cooperacin Comercial y Econmica con la

224

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

Comunidad Europea, suscrito en Luxemburgo el 2 de abril de 1990,


exactamente ocho aos despus de la ocupacin de las Malvinas por
la dictadura militar. El documento es de los as llamados de tercera
generacin y, por lo tanto, abarca un rea de cooperacin ms amplia que el Acuerdo Comercial que ambas partes haban convenido
2
en Bruselas el 8 de noviembre de 1971. Este ltimo acuerdo, que
entr en vigor el 9 de enero de 1972, se limitaba a la esfera comercial (las dos partes se concedieron, con importantes restricciones, el
tratamiento de nacin ms favorecida) y a la cooperacin en el mbito agrcola. Tambin creaba una Comisin Mixta para estimular la
cooperacin econmica y comercial.
El Acuerdo de 1990 extiende esa cooperacin al campo
agropecuario, industrial y tecnolgico e incorpora una clusula evolutiva que permite ampliar la cooperacin a reas no previstas. Adems, y al igual que los Tratados Bilaterales firmados con Espaa e
Italia durante los aos del gobierno de Alfonsn, hace de la democracia el eje articulador de la cooperacin. As, el documento incluye una
clusula denominada Fundamento democrtico de la cooperacin
donde se seala que Las relaciones de cooperacin entre la Comunidad y la Argentina, as como todas las disposiciones del presente
Acuerdo, se fundamentan en el respeto de los principios democrticos
y los derechos humanos que inspiran las polticas internas e internacionales de la Comunidad y de la Argentina.
En el nivel bilateral, la diplomacia argentina desarroll una intensa gestin tendiente a promover y asegurar las inversiones europeas. El
resultado palpable de esta actividad fue la firma de Acuerdos para la
Promocin y Proteccin Recproca de Inversiones con Blgica, Italia,
Luxemburgo y el Reino Unido (1990), Espaa, Francia y Suecia (1991),
Austria, Dinamarca y Holanda (1992), Alemania y Finlandia (1994) y
Portugal (1994). Adems, se firmaron acuerdos para evitar la doble
imposicin fiscal con Espaa, Dinamarca, Finlandia y Suecia.

Los acuerdos de tercera generacin (ATG) son acuerdos de cooperacin que incluyen
una clusula democrtica (vigencia de regmenes democrticos en los pases signatarios como condicin para el funcionamiento del Acuerdo) y una clusula evolutiva (posibilidad de ampliar las esferas de cooperacin y de incorporar nuevas iniciativas
conjuntas).
Mdulo II / Unidad 7

225

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

Simultneamente, se realizaron avances interesantes en materia de vinculacin poltica y de cooperacin con varios pases
europeos mediante la creacin o extensin de los mecanismos de
consultas polticas regulares (Alemania, Finlandia, Francia, Italia,
Reino Unido y Suecia) y la firma de convenios de cooperacin
intergubernamentales e interinstitucionales en diferentes reas. Asimismo, la Argentina comparti operaciones de mantenimiento de la
paz en el marco de la ONU con fuerzas de pases europeos en
Croacia y Chipre.
A partir de la firma del AMIC en diciembre de 1995 se formaliz un cambio importante en la estructura de la relacin ArgentinaEuropa. A los dos canales tradicionales de vinculacin -UE y pases
miembros- se agreg un tercero, el subregional Mercosur, que se ha
convertido en un eje estructurante tanto de la accin e insercin externas de la Argentina como de las polticas y decisiones de terceros. El
Acuerdo se fundamenta en el respeto a los principios democrticos y
los derechos humanos y expresa la voluntad poltica de profundizar la
nocin tradicional de cooperacin, de fortalecer el dilogo poltico y
de establecer, luego de atravesar varias etapas preparatorias, una
asociacin interregional que implica la liberalizacin progresiva y recproca de los intercambios de todo el comercio dentro de las condiciones que confirmen los compromisos de ambas partes con la OMC.
De este modo se constituye en un instrumento intermedio y preparatorio de la asociacin interregional, sin plazos ni compromisos. Cuenta,
adems, con importantes precedentes jurdicos en los acuerdos de
tercera generacin firmados por la UE con la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay entre 1990 y 1991 y en los numerosos acuerdos
bilaterales de ambas agrupaciones.
El AMIC no quita validez ni importancia a las relaciones bilaterales entre la Argentina y la UE y sus pases miembros. El Acuerdo
Marco de Cooperacin Comercial y Econmica de 1990 sigue siendo un vehculo importante para canalizar asuntos propios de la cooperacin bilateral y para profundizar la institucionalizacin de las
relaciones argentino-europeas, tanto en el mbito comunitario como
en el de los pases miembros.

226

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

En el plano especficamente bilateral, el perodo 1995-2000


registr el ndice histrico ms alto de contactos y visitas de autoridades y altos funcionarios entre la Argentina y los quince Estados de la
Unin, como as tambin de legisladores, dirigentes de partidos polticos y de organizaciones no gubernamentales, autoridades
subnacionales, personalidades del mbito cultural y empresarios.
Como resultado de esta intensa actividad se extendieron los mecanismos de consultas bilaterales para incluir a Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa, Luxemburgo y los Pases Bajos; se concluyeron numerosos
acuerdos intergubernamentales e interinstitucionales y se aprobaron para
su entrada en vigor otros acuerdos concertados con anterioridad. Una
parte creciente de este conjunto de acuerdos apunta a profundizar la
cooperacin con los pases europeos en aspectos poco explorados,
tales como asistencia en materia judicial y parlamentaria, utilizacin de
la energa nuclear con fines pacficos, lucha contra el narcotrfico y el
terrorismo, promocin del turismo, intercambios en materia de defensa
y seguridad, gestin urbana, desarrollo en reas de alta tecnologa,
seguridad social, control de aduanas, reconocimientos de diplomas y
ttulos de estudio y pasantas de tcnicos y profesionales. Adems, se
renovaron o firmaron convenios para evitar la doble imposicin fiscal
con Alemania, Blgica, Pases Bajos y Reino Unido (1996) e Italia (1997).
La nueva densidad de la relacin argentino-europea se asienta
en un indito nivel de coincidencias de intereses polticos y de perspectivas econmicas generales. Esto ltimo, por cierto, no implica la
desaparicin, ni siquiera la atenuacin, de las diferencias econmicas especficas de carcter ms estructural.
La experiencia de los aos 80 y 90 indica que el porvenir de
esta relacin depende de factores especficos de cada parte (democracia y estabilidad macroeconmica en la Argentina, los desafos
impuestos por la ampliacin y profundizacin de los respectivos procesos de integracin, etc.) y de otras variables externas a la relacin,
en especial las modalidades que manifiesten las relaciones Estados
Unidos-UE, tanto entre s como con Amrica latina.
Esta misma experiencia tambin seala la fuerte asimetra de
intereses que existe entre las dos partes. Del lado europeo, esta asime-

Mdulo II / Unidad 7

227

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

tra se explica por el poder relativo de la Argentina, su ubicacin


geogrfica y su situacin respecto de otros pases en trminos de mercado e inversiones, al tiempo que para la Argentina, Europa es un
socio importante en materia poltica y fundamental como mercado y
como fuente de inversiones directas y de abastecimiento, en particular
de bienes de capital. Nuestro pas, en cambio, es un socio comercial
de escasa significacin para la UE: en 1999, las compras de la Europa de los quince a la Argentina constituyeron tan slo el 0,634% de
sus importaciones totales extra UE, mientras que sus ventas representaron el 0,84% de sus exportaciones totales extra bloque. Igualmente,
las cifras del conjunto del Mercosur muestran que la gravitacin de
este bloque en el comercio extrarregional de la UE tampoco es significativa. En 1999, el Mercosur represent slo el 2,88% del comercio
total extrarregional de la UE.
Adems, y al igual que en el resto de Amrica latina, las relaciones comerciales entre la Argentina y la UE exhiben a partir de
1993 un creciente supervit a favor de esta ltima, que se explica
por factores coyunturales (los altos niveles de inversin directa europea que produjeron, en sus fases iniciales, fuertes importaciones de
bienes de capital para instalar o modernizar empresas) y por otros
dos factores que tradicionalmente han influido en el comercio entre
la Argentina y Europa (la proteccin europea de productos para los
cuales nuestro pas tiene una clara ventaja comparativa y la excesiva concentracin de las exportaciones argentinas en el sector primario).
Este ltimo factor asemeja a la Argentina al resto de los pases
de Amrica latina. Las exportaciones a la UE siguen concentradas en
los siguientes rubros: productos primarios (semillas y frutas oleaginosas,
carnes y sus preparados, pescados y crustceos, frutos comestibles,
pieles y cueros, cereales, legumbres y hortalizas), manufacturas de
origen agropecuario (en especial alimentos para ganado) y combustibles y energa. Las manufacturas de origen industrial apenas alcanzaron el 14,8 % de las exportaciones a la UE en 1999.
En cambio, la gran mayora de las importaciones argentinas
provenientes de la UE se compone de bienes manufacturados de alto

228

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

valor agregado: los principales sectores de importacin son los de


bienes de capital, los bienes intermedios y los accesorios de bienes de
capital. Esta pauta del comercio exterior argentino es ms marcada
en el caso de las exportaciones hacia la UE que con el resto del mundo, dado que los productos alimenticios y las materias primas de origen agropecuario tienen un peso aun mayor en la composicin sectorial
del comercio.
Es muy probable que el caudal de importaciones argentinas
desde la Unin se mantenga y, ms an, se incremente. Esta tendencia, sin embargo, slo podr sostenerse en los aos venideros si la
Argentina logra expandir en forma importante sus exportaciones a la
Unin y a otros mercados para financiar su cuenta de importaciones.
Para ello, entre otros factores, es preciso que los bienes manufacturados aumenten su participacin porcentual en las exportaciones argentinas y que la UE, por su parte, posibilite un mayor acceso a su mercado
de productos competitivos argentinos. Ambos aspectos, de naturaleza
contingente, integran el ncleo de la agenda de negociaciones UEMercosur, en razn de que el resto de los pases miembros de este
ltimo bloque enfrenta problemas similares a los de nuestro pas.
Ciertamente, el cambio ms importante de las relaciones econmicas de la Argentina y la UE se produjo en materia de inversiones
directas europeas, siguiendo una tendencia general que atraviesa a
toda Amrica latina y que responde a factores de carcter global (el
3
crecimiento de IED en los 90 fue un fenmeno de alcance mundial) y
a otros propios de la regin (reformas estructurales, liberalizacin de
los regmenes de inversin y avances positivos en materia de integracin regional). Varios pases europeos han desempeado un rol de
importancia creciente que se refleja tanto en los flujos como en el stock
acumulado de IED en el pas. En el perodo 19921999, Espaa fue
el inversor ms importante con un 31% de los flujos de IED desplazando a EE.UU, pas que era el principal inversor hasta 1998. Les siguen
en orden de importancia, los Pases Bajos (8%), Francia (7%), Chile
(5%) y el Reino Unido (4%). Estos seis pases explican el 75% de los

Vase el Glosario

Mdulo II / Unidad 7

229

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

flujos acumulados en el perodo. Este incremento de los flujos tuvo un


impacto contundente sobre la distribucin del stock de IED existente en
la Argentina: en 1997, el 43 % del acervo acumulado corresponda a
inversiones europeas mientras que las de Estados Unidos representaban el 30%. Ese 43 % se distribua del siguiente modo: Italia (8 %),
Francia y Pases Bajos (7 %), Espaa (6 %) y otros pases de la UE,
principalmente Reino Unido y Alemania (15 %).
En esta dcada, los principales intereses de ambas partes se
definirn en trminos econmicos. Al igual que en los 90, los temas
centrales sern el comercio (que rene aspectos de agenda positiva y
negativa), las inversiones y la cooperacin econmica (ambas inscriptas
en una agenda bsicamente positiva). En este escenario, no se debe
sobrestimar el peso de las afinidades culturales. En ocasiones, ellas
pueden facilitar los vnculos econmicos o algunas decisiones de inversin, como ha sido el caso de ciertas inversiones espaolas en la
Argentina. Sin embargo, no se trata de un factor determinante.
Inversamente, los factores polticos de naturaleza positiva (por ejemplo, democracia, derechos humanos) se han convertido, a diferencia
de lo ocurrido en otras dcadas, en elementos constitutivos de las
relaciones econmicas y de su acrecentamiento.
Por cierto, el plano comercial es el que ofrece mayores obstculos y oportunidades dado que lo que estar en juego durante los prximos aos ser la conformacin de una asociacin interregional
UE-Mercosur. Ante este desafo, los pases del Mercosur han definido
con claridad sus intereses y estrategias comerciales. Ellos se resumen
en dos puntos bsicos: que la liberalizacin sea compatible con la
OMC y que las negociaciones sean comprensivas e incluyan todos los
sectores de inters esencial para las economas de los Estados partes.
Esta posicin, aunada a las prioridades de poltica comercial europea, permite predecir que la formacin de un rea preferencial de
comercio encontrar muchas piedras en el camino y que, en el mejor
de los casos, el horizonte podra empezar a despejarse en la segunda
mitad de esta dcada.
Finalmente, cabe mencionar que la disputa de soberana entre
la Argentina y el Reino Unido por la cuestin Malvinas no tuvo avan-

230

Mdulo II / Unidad 7

Mnica Hirst / Roberto Russell

ces significativos desde el inicio de la democratizacin. Sin embargo,


la relacin bilateral muestra tres aspectos positivos: primero, la reconciliacin entre los dos pases que se inici con el restablecimiento de
relaciones diplomticas y consulares en febrero de 1990 y culmin
con la visita oficial del presidente Menem a Londres en octubre de
1998. Segundo, la restauracin y estrechamiento de los lazos polticos, econmicos, culturales y cientfico-tcnicos. Por ltimo, una estrecha colaboracin de los dos pases en el seno de la ONU y otros
organismos y foros internacionales que se ha traducido, por ejemplo,
en votaciones de la Argentina y el Reino Unido altamente coincidentes
y en acciones conjuntas de las fuerzas armadas de los dos pases en
distintos escenarios regionales.
Esta conjuncin de factores da oxgeno a quienes postulan que el
eje articulador de la poltica hacia Malvinas debera ser la ampliacin y
profundizacin de las relaciones polticas y econmicas con el Reino
Unido acompaadas por el incremento de los vnculos con los isleos
para crear, gradualmente, una situacin de interdependencia, no slo
con la Argentina sino tambin con Amrica del Sur, en un contexto de
incierta viabilidad econmica para las islas. As, se supone que el estrechamiento de los lazos con el Reino Unido reducira la gravitacin del
lobby de los habitantes de las islas en Londres, quienes tienen un peso
claramente desproporcionado, tal como lo han comenzado a admitir
empresarios, inversionistas y medios de prensa britnicos. En tanto, el
contacto con los isleos debera producir un mayor entendimiento, lo
que a su vez llevara a la flexibilizacin de sus posiciones y, por consiguiente, a la creacin de mejores condiciones para negociar.
Esta posicin, que podra considerarse la ms blanda, es la
que en lneas generales sostuvo el gobierno de Menem. Desde luego,
hay posturas menos conciliatorias que proponen, siempre dentro de
un marco diplomtico y pacfico, medidas tales como elevar el nivel
de presin a los britnicos en aspectos vinculados a la pesca y a la
exploracin y explotacin de hidrocarburos, aumentar el aislamiento
de los isleos y retomar las vas de negociaciones multilaterales.
Con independencia de las importantes diferencias que an existen al respecto, es claro que la Argentina mantendr sus reclamos de

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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

soberana sobre las islas Malvinas, Sandwich y Georgias del Sur y su


disposicin a negociar segn los trminos de la Resolucin 2065 de
las Naciones Unidas (que reconoce que hay una disputa de soberana), sin precondiciones y sobre todos los temas. A partir de estos
parmetros, es muy probable que la Argentina logre construir en esta
dcada una poltica de Estado en la cuestin Malvinas. Las principales fuerzas polticas del pas coinciden en la necesidad de contar con
esa poltica aunque, seguramente, establecer su contenido llevar varios aos. Tambin se coincide en que la solucin de la controversia
sobre la soberana requerir un perodo largo. La experiencia recogida en los noventa muestra, finalmente, que el contenido y el desarrollo
de la poltica argentina hacia Malvinas depender en gran medida
de las posiciones que asuma Gran Bretaa: sin duda, una actitud
recalcitrante alentar una mayor dureza del lado argentino.
c) Las relaciones con Amrica latina: el nfasis hacia el Mercosur
y Chile
A partir del inicio del gobierno de Menem, la poltica exterior
argentina hacia Amrica latina puso un gran nfasis en las relaciones
con los pases vecinos. En este marco geogrficamente acotado, el
Mercosur y las relaciones con Chile se han constituido, en orden de
importancia, en las dos prioridades de la diplomacia argentina. La
poltica exterior hacia los otros pases latinoamericanos mantuvo un
perfil ms bajo, tanto en el plano bilateral como multilateral, particularmente en el caso del Grupo de Ro.
Las relaciones con Chile han experimentado una serie de cambios cualitativos que parecen dejar definitivamente atrs los recelos y
rivalidades del pasado. Los
dos pases han solucionado
Las relaciones con Chile han
los 24 conflictos limtrofes que
experimentado una serie de
tenan pendientes en la dcacambios cualitativos que
da de los ochenta. El penltiparecen dejar definitivamente
mo de ellos fue por la Laguna
atrs los recelos y rivalidades
del Desierto, un rea
del pasado.
precordillerana de 532 kil-

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Mnica Hirst / Roberto Russell

metros cuadrados sometida a arbitraje por una decisin que los presidentes Menem y Aylwin tomaron en 1991. El fallo del tribunal arbitral
(integrado por juristas de Argentina, Chile, El Salvador, Colombia y
Venezuela) fue emitido el 21 de octubre de 1994 y concedi a la
Argentina la soberana sobre la totalidad de la zona en disputa. El
ltimo conflicto se dio por los as llamados Hielos Continentales; en
este caso, los dos gobiernos procuraron resolver el diferendo mediante un acuerdo poltico alcanzado en 1991, que traz una lnea convencional de reparto del rea conocida como poligonal. Debido a
la oposicin a la misma por parte de los Congresos de la Argentina y
de Chile, los dos pases alcanzaron un nuevo acuerdo que retorn al
principio rector de la frontera natural y que fue progresivamente
consensuado, tanto entre ambos gobiernos como en cada legislatura.
Finalmente, el 2 de junio de 1999 el nuevo tratado de lmites fue
ratificado por la Cmara de Diputados de Chile y por el Senado argentino. Mientras que en la Argentina la aprobacin fue rotunda (42
votos contra 5) en Chile fue ms dividida (58 votos a favor contra 38).
La conclusin de los conflictos territoriales pendientes posibilit
la aprobacin por parte de los Congresos de la Argentina y de Chile
del Tratado sobre Integracin y Complementacin Minera, que haba
sido suscripto en diciembre de 1997 por los presidentes Menem y
Frei. El 20 de diciembre de 2000, en San Pedro de Atacama tuvo
lugar el canje de los instrumentos de ratificacin del tratado.
Ambos pases tambin haban firmado un acuerdo en abril de
1995 para armonizar las versiones argentinas y chilenas de la historia regional. Los mapas escolares y los textos educativos en las dos
naciones, entre otros datos importantes, son histricamente incorrectos, debido principalmente a los conflictos fronterizos del pasado. El
acuerdo pide a los educadores e historiadores argentinos y chilenos
que estudien conjuntamente este tema y que hagan recomendaciones
sobre lo que se debe ensear en las escuelas y lo que se difunda a la
opinin pblica.
En el campo econmico, los dos pases han logrado tambin
avances notables. Chile se ha convertido en un mercado importante
para las exportaciones argentinas, que de un total de 591,9 millones

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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

de dlares en 1993 ascendieron a 2.665 millones en el ao 2000. A


su vez, la Argentina pas a ser un destino significativo para las inversiones directas chilenas, que alcanzaron la cifra de 8.436 millones de
dlares durante el perodo 1990-9. Chile se ha transformado, as, en el
principal inversor latinoamericano en la Argentina y se ubica en el cuarto lugar, luego de Estados Unidos, Espaa y Francia. Las mayores inversiones se han realizado en energa elctrica (U$S 428,58 millones),
supermercados (U$S 273,68 millones), alimentos, bebidas y tabaco
(U$S 209,89 millones), papel y madera (U$S 190,48 millones), construcciones y materiales (U$S 170,13 millones) y gas y petrleo (U$S
154,54 millones). Les siguen las industrias automotriz (U$S 20 millones), textil (U$S 18 millones) y qumica (U$S 4,60 millones), mientras
que en otras inversiones se reparten 111,62 millones de dlares. Segn
se aprecia, muchas de las inversiones se concretaron en sectores anteriormente considerados de seguridad nacional, tales como el de la
energa elctrica o la minera en las zonas fronterizas cordilleranas.
En breve tiempo, las relaciones con Chile reflejaron el incremento de la confianza mutua y el aumento de la interdependencia
entre ambos pases. En el caso del Mercosur, la situacin ha sido
menos lineal porque el proceso involucra aspectos aun ms importantes, que exigen definiciones sobre el tipo de vinculacin deseada en el
mundo y en la regin.
Tanto en los aos de Menem como en la actualidad, el discurso
oficial ha definido al Mercosur como una alianza estratgica y una
poltica de Estado. En la prctica, sin embargo, la posicin de la Argentina frente al proceso de integracin ha estado lejos de ser consistente. Tres factores principales dan cuenta de los titubeos argentinos:
los avances y retrocesos del Mercosur producidos por factores externos y por responsabilidades propias de la Argentina y de Brasil; la
crisis econmica domstica; y la sombra del ALCA que ha jugado,
segn los momentos, como un catalizador del proceso (en sus orgenes) o como una amenaza para el cumplimiento de sus objetivos iniciales o, ms an, de licuacin (fase actual).
La ambigedad de la Argentina se manifest al poco tiempo de
andar el Mercosur. A diferencia de Brasil, el gobierno de Menem tuvo

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Mnica Hirst / Roberto Russell

una reaccin inicial de entusiasmo frente a las propuestas norteamericanas de crear un rea de libre comercio hemisfrica, cuyo principal incentivo fue el de anclar (lock-in) las reformas econmicas y bajar el
riesgo pas. Domingo Cavallo, como Ministro de Economa de ese gobierno, lleg incluso a sugerir que si la Argentina era invitada a formar
parte del ALCA tendra que aceptarlo, aunque fuera en forma separada
de sus socios del Mercosur. Sin embargo, las expectativas argentinas se
diluyeron bastante rpidamente debido a las dificultades del presidente
Clinton para obtener del Congreso de Estados Unidos la autorizacin
para negociar a travs del mecanismo de va rpida (fast-track). Esta
situacin, unida a los beneficios mercantilistas obtenidos por la Argentina al acceder en forma preferencial al mercado de Brasil a travs
del Mercosur, ayud a forjar un fuerte acuerdo poltico interno en el
sentido de que este bloque deba ocupar un lugar de privilegio en las
relaciones externas del pas. El Mercosur pas entonces a ser visualizado
como el instrumento ms idneo (o en ltimo caso, el ms a mano) para
mejorar las condiciones de insercin externa del pas, no slo comercial
sino tambin productiva, en una economa internacional globalizada, y
aumentar la capacidad de negociacin y de influencia nacional en la
configuracin de los regmenes econmicos internacionales, tanto en el
nivel global como hemisfrico. No obstante ello, y por temor a una
excesiva dependencia de Brasil, el gobierno de Menem se mostr siempre ms favorable a la constitucin de un rea hemisfrica de libre
comercio -en la que el Mercosur y el ALCA deberan a un tiempo complementarse y contrapesarse entre s- que a una estrategia comercial
limitada a Amrica del Sur.
El gobierno de De la Ra ha insistido desde la toma de mando
en que el Mercosur perfeccionado es el mejor camino que puede
transitar el pas para ingresar el ALCA. Sin embargo, su disposicin
a relanzar el Mercosur no ha podido concretarse por la crisis del
proceso de integracin, en una fase descendente desde 1997, y por
la propia crisis de gobernabilidad del pas que ha derivado en la
formacin de una nueva alianza de gobierno en reemplazo de la
alianza UCR-Frepaso, que mostr ser tan slo una mera coalicin
electoral.

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EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL

Esta situacin ha vuelto a abrir en la Argentina el debate sobre


el sentido de sus vinculaciones con la regin que hoy se presenta en la
superficie, como la opcin ALCA o Mercosur. Aunque la Argentina es
el socio menor de los dos mayores que integran este ltimo
emprendimiento, el camino que siga resultar uno de los factores clave para asegurar la profundizacin del proceso o para mantenerlo en
su actual estadio de irrelevancia, o peor an, llevarlo a su licuacin.
ste parece ser el dilema de la hora actual. Sin embargo, tambin es
preciso pensar el futuro del Mercosur considerando los elementos de
la comunidad que se han ido construyendo en los ltimos quince aos
y que no pueden deshacerse fcilmente por presiones sectoriales o
por coyunturas crticas, por ms graves que sean. Este aspecto ms
estructural del Mercosur es el tema de anlisis de la Unidad siguiente, que hemos denominado Conclusiones, pues en ella se resumen
los fundamentos histricos y las perspectivas del tema central que nos
preocupa.

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