1

Plan de Gestión Ambiental

2001 - 2009
Partipantes:
Alcalde Mayor
Antanas Mockus S.

Directora del DAMA

Julia Miranda Londoño

Subdirector de Planeación y Desarrollo

Germán Camargo Ponce de León
Subdirector de Calidad Ambiental
Carlos Mario Tamayo Saldarriaga
Subdirectora Jurídica
Piedad Gutierrez Barrios
Subdirectora Administrativa
Mireya Benavides Tafur

Investigación y Edición
Jacqueline Prieto Palacio
Germán Camargo Ponce de León

Colaboración
David Valdes Cruz
Pedro Menendez Pla

Cartografía
Luis Enrique Hernández

Corrección Ortográfica
Maritza Serrano

Diseño y Diagramación
Nicolás Rey Gallego

Fotos: IDU-TEP-DAMA

En Bogotá, Colombia en el mes de Agosto de 2002, con la dirección del DAMA y el apoyo del
Programa de Fortalecimiento Institucional para le Gestión Ambiental Urbana - FIGAU - Banco
Mundial BIRF 3973-CO, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo COL/96/203

2
 Capítulo 1
Marco conceptual del Plan de Gestión Ambiental 1

El enfoque convencional de recursos naturales

vs el enfoque ecosistémico 2
Caracterización general de las prioridades sistémicas de Bogotá 5

Capítulo 2
Análisis de procesos y factores 7
Lo ambiental y lo físico 8
Modelo estructural del medio físico 8
Modelo funcional del medio físico 9
Comportamiento espacial y relaciones con el entorno regional 11
Retroalimentación positiva entre marginalidad ambiental y
socioeconómica 13
Lo ambiental y lo económico 14
Lo ambiental y lo sociocultural 18

Capítulo 3

Lineamientos generales 21
Esquema de gestión ambiental 22
Visión de ciudad - Distrito - Región 27
Visión de ciudad 28
Visión de distrito 29
Visión de región 30
Principios de la política ambiental distrital 31
Objetivos generales 32
Objetivos de ecoeficiencia 33
Objetivos de la calidad de los medios 36
Objetivos de armonía del desarrollo 40

Capítulo 4
Estrategias generales de la gestión ambiental 45
Estrategia de investigación ambiental 46
Investigación ambiental aplicada 46
Sistema de información ambiental (SIA) 48
Estrategia de educación ambiental 50
Educación ambiental básica 50
Educación ambiental ligada a escenarios de gestión 52
Estrategia de participación y descentralización 55
Fortalecimiento de los mecanismos de participación existentes 55
Apoyo a los procesos organizativos de los actores 57
Estrategia de fortalecimiento institucional 58
Fortalecimiento interno 59
Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de gestión 60
Desarrollo normativo y de instrumentos económicos 61
Cooperación técnica internacional 64

3
Estrategia de coordinación interinstitucional 65
Estrategia de control y vigilancia 68
Estrategia de manejo físico 71
Desarrollo prioritario de áreas controladas del ordenamiento 72
Protección y restauración de ecosistemas estratégicos 73
Soporte físico para conductas ambientales deseables 76
Construcción física y simbólica de lo público 78

Capítulo 5
Políticas específicas 81

Capítulo 6
Programas y subprogramas 85

Ecosistemas estratégicos y biodiversidad 87

Estado actual del escenario 87
Perspectivas 93
Actores 94
Subprogramas 94
Anexo 1 95

Manejo agropecuario sostenible 105

Caracterización actual del escenario 105
Caracterización de la actividad agrícola 105
Relación sistemas agropecuarios - sistemas naturales 110
Transformaciones surgidas de la relación urbano - regional 112
Perspectivas 117
Actores 117
Subprogramas 117
Anexo 2 118

Ecourbanismo 125
Estado actual de escenario 125
Aspectos demográficos 125
Problemas generados en el crecimiento de la ciudad 126
Segregación de usos, dificultades de accesibilidad 128
Fuerte segregación socio - espacial 129
Déficit creciente de vivienda 131
Perspectivas 132
Actores 133
Subprogramas 133
Anexo 3 134

Transporte sostenible 147

Estado actual de escenario 147
Perspectivas 152
Actores 153
Subprogramas 153
Anexo 4 154

4
Manejo del ciclo del agua 157
Estado actual del escenario 157
Deficiencias en el sistema de acueducto y alcantarillado 157
Suministro y consumo de agua 158
Proyección de la demanda del agua 159
Perspectivas 160
Actores 161
Proyectos prioritarios 161
Anexo 5 162

Manejo del ciclo de materiales 165

Estado actual del escenario 165
Perspectivas 166
Actores 168
Anexo 6 169

Manejo ambiental de la industria 171

Estado actual del escenario 171
La industria manufacturera 172
Perspectivas 180
Actores 181
Subprogramas 181
Anexo 7 182

Manejo ambiental de la minería 191

Estado actual del escenario 191
Perspectivas 192
Objetivos específicos 193
Actores 193
Subprogramas 194
Anexo 8 195

Agenda ambiental regional 199

Características actuales del escenario 199
Abastecimiento de agua 199
Abastecimiento de materiales de construcción 200
Transformaciones urbano - regionales 201
Perspectivas 205
Actores 206
Estrategia del programa 207
Temas prioritarios o líneas de acción 208
Anexo 9 209

Anexo 10
Mapas del Plan de Gestión Ambiental 85

5
 PRÓLOGO

Uno de los principales mitos de la planificación es la secuencia, tan lógica

como improbable, diagnóstico – predicción – planeación – ejecución –
evaluación. En el Estado, más quizás que en otras organizaciones, se hace
evidente la simultaneidad de estos fenómenos, un orden complejo que
puede en ocasiones ser visto como caos. Todo el tiempo se ejecuta, se
planea, evalúa, se decide y analiza.

Por tanto, la planificación debe ser capaz de encontrar espacio y tiempo en

dicho orden complejo, sin pretender suspender la historia para luego
redireccionarla; es como otra hebra entre las que se trenzan para formar la
cuerda continua del tiempo. Ese hilo dorado que puede ir moldeando la
historia debe tener la fuerza del anhelo; de lo que puede ser visualizado,
comprendido, soñado por muchos.

Pocas veces, como ha sucedido en Bogotá en los últimos años, una ciudad
se toma un tiempo para verse a sí misma, ver el camino recorrido, a dónde
la lleva esta trayectoria y de qué ventajas y oportunidades puede echar
mano para realizar sus sueños. Fruto de este esfuerzo es el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) y, ahora, el presente Plan Maestro de
Gestión Ambiental que desarrolla los aspectos ambientales del POT.

Lo primero es tener esos sueños. Y en términos de la sociedad - esta

conglomeración nuestra de razas, culturas y propósitos diversos -, ello
significa construir consensos.

La historia pocas veces resulta de decisiones conscientes y colectivas que

apunten a hacer cada vez más racional el orden de los asuntos humanos.
Más se parece a una ola, que tiene una forma y una dirección apreciables
pero está formada de millares de movimientos caóticos de partículas del aire
y del agua. Pero cuando esa ola hace cresta, en ese momento, ciertas
decisiones, instituciones y personas pueden hacer grandes diferencias en
los sucesos por venir. Es precisamente por lo que esta metáfora sugiere,
que seguimos en Colombia y en Bogotá insistiendo en fortalecer la
planificación.

En el siglo pasado, muchas cosas sucedieron; muchas decisiones fueron

adoptadas. Al punto, que en el territorio de la región y del Distrito quedan
relativamente pocos grados de libertad para modificar su forma y evolución.
Hacerlo y lograrlo del modo más eficiente, con el menor costo/beneficio en
todos los ámbitos, requiere identificar y manejar con suma destreza todas
nuestras oportunidades, además de sumar y coordinar los esfuerzos de
instituciones y ciudadanos.

6
Los planes, proyectos y normas son una gran ayuda en este sentido. Pero
para que tales instrumentos puedan dar forma a la sociedad, es preciso que
su formulación haya partido de una consulta e interpretación correctas de las
necesidades y aspiraciones colectivas y de una apreciación exacta de los
determinantes ambientales, culturales y económicos de las estructuras y
comportamientos de dicha sociedad. Luego, se hace necesario volver a
socializarlos y legitimarlos, es decir, a convertirlos en una voluntad
consciente en cada entidad, comunidad e individuo.

Para ello tendremos que convertirnos en hábiles traductores e interlocutores

amplios y persuasivos. Porque la construcción de un plan en la cultura
requiere que éste vuelva una y otra vez a construirse en los símbolos y
valores de cada grupo que conforma la sociedad. Este ha de ser un diálogo
en el que todo sale transformado: el plan, los interlocutores, los
planificadores; todos aprendemos. De ello resulta un plan, una visión de
Bogotá como un proyecto colectivo del que todos nos hacemos
responsables.

ANTANAS MOCKUS
Alcalde Mayor

7
 PRESENTACIÒN

En el desarrollo histórico de la planificación urbana y regional, lo ambiental

es a veces visto como invitado de última hora, por no decir que advenedizo.
Y algo de justicia hay en ello. ¿Qué es este discurso que llega terminando
siglo, se apropia de conceptos y métodos de los venerables anfitriones y
comienza a decir lo que se puede y lo que no?

Apenas en los años 60, Ian McHarg construía los primeros métodos de
“análisis regional integrado” y diseñaba los primeros planes para ciudades y
regiones, basados en la identificación y adecuado manejo de la oferta física
del territorio. Así, cada asentamiento, puerto o vía, partían de hacer una
lectura precisa de lo que el terreno, los ecosistemas, permitían o restringían.
El desarrollo estaba previsto como la implantación armónica de formas y
procesos artificiales en los naturales. Con toda razón, este arquitecto y
urbanista es considerado uno de los padres de la ciencia que hoy
conocemos como Ecología.

El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá nos dejó una lección que aún
es preciso asimilar en su justa dimensión y significado: la dimensión
ambiental no es un factor más en una ecuación de área neta construible, ni
un parágrafo a una norma urbanística, ni un barniz de clorofila para una mole
de concreto. No se encarga a última hora como los arbolitos a plantar frente
a la fachada del edificio ya en pie.

Es la base misma de comprender cómo se implanta una ciudad en una

región, cómo se entrelazan sus procesos socioeconómicos con los
ecosistemas y qué hay que hacer para armonizar el funcionamiento y la
evolución de sus diversos componentes, de modo que el conjunto sea viable
a largo plazo, competitivo en un contexto global y con una calidad de vida
propicia al desarrollo integral de sus habitantes.

La gestión ambiental, con su perspectiva holística, con su método de

sistemas y su organización jerarquizada de factores físicos, bióticos y
socioculturales, es una forma de planificar y manejar que se complementa
bien con los demás enfoques del urbanismo y la planeación; se justifica
internamente por su coherencia explicativa y su poder de análisis y
predicción en los procesos urbanos y regionales; y se convalida al exterior,
en el paradigma del desarrollo sostenible. El desarrollo sostenible; ese
huidizo modelo fundado en la posibilidad teórica de resolver nuestros
apremiantes problemas, sin vaciar las esperanzas de nuestros hijos y nietos.
Que nuestro ambiente satisfaga las necesidades y aspiraciones de las
generaciones actuales y futuras, hace ineludible la cuestión de cuáles son
esas necesidades y aspiraciones, cuál es una interpretación confiable y
legítima de las mismas y qué clase de ciudad quiere quién.

8
Planes, como el que aquí presentamos, son un primer paso de esta
interpretación. Esta es una base de concertación, una propuesta general
para empezar el diálogo de entidades, colectividades y ciudadanos que debe
dar vida y legitimidad al desarrollo sostenible de Bogotá y la región.

JULIA MIRANDA LONDOÑO

Director

9
 Capítulo 1
Marco Conceptual del Plan de Gestión Ambiental
Ciudad Ecosistema
El contexto mundial y nacional de urbanización progresiva del territorio y la
población, confiere a Bogotá un liderazgo natural en el desarrollo de
instrumentos de gestión ambiental. En Colombia, el Distrito Capital enfrenta
primero y en mayor proporción, los problemas planteados por la planeación,
diseño, manejo y control del ambiente urbano.

Por tanto, el mejoramiento del modelo de gestión planteado en el presente

PGA, se proyecta también al orden regional y nacional. El Plan presupone la
adecuada comunicación con las entidades de dichos niveles, de modo que
las experiencias y resultados puedan ser discutidos y aprovechados en
beneficio del desarrollo sostenible de la región y la nación.

La formulación del PGA no se limita a organizar tópicos convencionales de

protección del medio ambiente y conservación de los recursos naturales,
sino que procura desarrollar un modelo propio de gestión integral, desde una
perspectiva ecológica del desarrollo urbano-regional sostenible.

Un Plan de Gestión Ambiental para el Distrito Capital a nueve años, implica

un proceso constante de adecuación y fortalecimiento del marco conceptual
e institucional, partiendo de un cambio de enfoque, es decir, de redefinir el
objeto de manejo: no se trata de conservar unas determinadas condiciones
físicas y químicas del medio, en una ciudad que extrae recursos naturales de
ecosistemas vecinos, acumula o expulsa diversos desechos y crece
destruyendo las áreas rurales y silvestres que la rodean.

La gestión del desarrollo urbano sostenible obliga a enfocar la ciudad como

un ecosistema que crece combinando estructuras y procesos artificiales con
los biofísicos de su entorno. Estas estructuras y procesos naturales o
construidos deben ser planeados, diseñados y manejados para producir y
mantener condiciones propicias al desarrollo de la vida, especialmente de la
vida humana, a través de la evolución constante del medio físico, social y
económico de la ciudad y la región.

El cambio del paradigma de conservación de los recursos naturales al de

ciudad-ecosistema implica una transición gradual de conceptos, modos de
valoración y evaluación, procedimientos y comunicaciones al interior del
DAMA y del Sistema Ambiental del Distrito Capital.

En consecuencia, el Plan de Gestión Ambiental del Distrito Capital se ha

formulado conservando los elementos básicos que le permiten al sistema de
gestión instalado reconocerse y operar, al tiempo que los mismos elementos
se reorganizan y enriquecen con otros, para inducir la evolución a una nueva

10
forma de percibir y manejar el ambiente urbano y las instituciones
implicadas.

EL ENFOQUE CONVENCIONAL DE RECURSOS NATURALES VS.

EL ENFOQUE ECOSISTÉMICO

El ambientalismo nace y se desarrolla bajo la atmósfera intelectual de la

Teoría General de Sistemas, concomitante con un resurgimiento filosófico
del vitalismo en las ciencias naturales y, en general de los enfoques
holísticos, y en el contexto político de los procesos de reflexión y crítica
sobre los modelos de sociedad y desarrollo de la posguerra europea.

Como corriente ideológica, se ha nutrido parcialmente de los desarrollos

científicos de la Ecología y ha dado origen a numerosas estructuras sociales
y culturales: normas, instituciones, acuerdos, empresas. Su producción
cumbre en Colombia es el Código Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y Protección al Medio Ambiente, el cual condensa la visión
clásica del manejo ambiental:

• La Naturaleza sigue siendo un recipiente esencialmente pasivo y

estático, y el hombre, un actor externo y distinto de ella.
• La relación del hombre con la Naturaleza se resume en la explotación de
los recursos naturales (lo que se extrae) y la generación de impactos
ambientales (lo que se arroja).
• La visión y gestión se dividen en recursos naturales o medios físicos:
agua, aire, suelo, energía, fauna y flora.
• Los elementos y funciones de la Naturaleza deben permanecer idénticos
en el tiempo, no deben ser alterados y no pueden ser cabalmente
comprendidos y manipulados por el hombre.
• Se asume la sostenibilidad, básicamente como una proporción aritmética
entre las tasas de explotación o excreción y las de regeneración de los
recursos o los medios receptores.
• El papel del Estado es regular y racionalizar la explotación y la
degradación.

Las principales ventajas del enfoque de recursos naturales pueden

resumirse así:

• Los objetivos y normas se traducen fácilmente a variables e indicadores

que sirven tanto al monitoreo y control como a la divulgación.
• Facilita relacionar la gestión con calidad de vida y salud pública, lo cual
es social y políticamente necesario.
• Facilita desagregar la gestión en temas, normas y competencias.
• Centra la gestión en el concepto de límites dados por la disponibilidad de
los recursos y su tasa de renovación.

11
• Permite negociar y regular intercambios entre áreas, actores y procesos,
en términos de externalidades, internalidades, retribuciones y
compensaciones.

El mismo enfoque convencional también presenta serias desventajas, la

mayoría de las cuales se derivan, por exceso, de los rasgos anteriores. Entre
ellas cabe destacar:

• La observancia de una norma o cumplimiento de un parámetro suele

convertirse en objetivo central de la gestión y se desvirtúa como
instrumento de control o monitoreo de un proceso ecológico.
• El indicador deja de ser parte de un modelo racional, pierde su relación
con una explicación predictiva del bienestar y se convierte en símbolo de
la norma como dogma.
• Dificulta analizar y tomar en cuenta relaciones de causa-efecto,
precedencia o ponderación entre distintas variables, pues toma
parámetros aislados.
• Coloca variables e indicadores aislados por encima de consideraciones
de conjunto y de largo plazo.
• Tiene escaso o nulo poder de explicación y predicción de los cambios
ambientales y sus interacciones socioeconómicas.
• Aumenta el riesgo de toma de decisiones con base en pocas variables y
plazos cortos.
• La falta de comprensión de los fenómenos, en términos de cuáles son
las variables relevantes y cómo se relacionan, expone la gestión a la
definición subjetiva de prioridades y al cambio periódico y arbitrario de
las políticas.
• Genera una visión estática del ambiente, inconsistente con el carácter
dinámico de la biosfera y la sociedad.
• Reduce los cambios ambientales producidos por el hombre a
explotación e impacto, impidiendo comprender y manejar la función de la
especie como transformadora y creadora de ecosistemas.
• Tiende a reificar el principio precautorio como única vía a un ambiente
idéntico en el tiempo, consecuente con el énfasis en los estándares con
independencia de las explicaciones ecológicas más dinámicas.

En resumen, los instrumentos y procedimientos derivados del enfoque de

recursos naturales serían mucho más útiles si se sometieran a modelos y
conceptos más exactos sobre el funcionamiento y evolución de los
ecosistemas ocupados, alterados o creados por el hombre, prescindiendo de
las preconcepciones dogmáticas del reduccionismo ambiental.

En la formulación del PGA se recogen los rasgos positivos del enfoque

convencional, sometiéndolos a un marco más amplio de políticas,
estrategias y métodos, derivados del enfoque ecosistémico, que teniendo a
la ecología como ciencia base de la gestión ambiental, surge a partir de la

12
formalización del ecosistema como modelo general de la biosfera. El
concepto mismo de ecosistema es un producto directo del desarrollo de la
Teoría General de Sistemas.

Entre los años 40 y 60, Ludwig von Bertalanffy desarrolló las bases de la
Teoría General de Sistemas. A partir de conceptos y estudios biológicos,
este fisiólogo austriaco encontró que los mismos modelos, ecuaciones,
procesos e interrogantes se encontraban en campos aparentemente tan
disímiles por la naturaleza y escala de su objeto, como la microbiología, la
economía, la sicología y la electrónica. Denominó isomorfismos a estas
analogías que reflejaban patrones universales de organización de la materia
y la energía. En los años 60 Critopher Alexander aplicó la Teoría de
Sistemas a las ciudades. 1

Desde sus inicios, la Teoría General de Sistemas se enfocó en los sistemas

abiertos. Además de la definición - que a fuerza de desgaste se ha hecho
casi inefable: “son aquellos que intercambian materia, energía e información
con su entorno”-, es preciso decir que los sistemas abiertos incluyen esos
que parecen vivos (sistemas abiertos auto-organizados), por su relación
dialogal con el entorno: no responden a las fuerzas externas como objetos
inertes, sino que las recogen y asimilan, elaborando estructuras y respuestas
propias, siendo capaces de transformarse y transformar su medio, siguiendo
lo que parecería un plan propio, una tendencia intrínseca de desarrollo.

La ciudad y la ciudad-región son una de estas formas de organización de la

materia y la energía conocidas como sistemas abiertos. Muchos de los
rasgos y transformaciones de las ciudades y de Bogotá en particular, no
serían tan difíciles de comprender y predecir, si se aprovechara el caudal de
conocimientos sobre los sistemas abiertos, sus propiedades y tendencias de
desarrollo.

Un enfoque sistémico de la gestión ambiental, permite reconocer los

procesos y tendencias generales del desarrollo urbano-regional, anticiparlos
y darles forma, así como decidir cuándo, dónde y cuánto puede ser eficiente
la inversión de recursos sociales e institucionales en la gestión ambiental.

Los principales rasgos del enfoque ecosistémico pueden resumirse en:

• La visión de los ecosistemas como realidades dinámicas creadas o

reguladas por la acción humana dentro de marcos biofísicos.

• La visión de la calidad ambiental como resultante del funcionamiento del

ecosistema.

• El énfasis funcionalista en la comprensión, modelación y planificación de

los procesos sociales, económicos y físicos del ecosistema.

1
Su principal libro sobre el tema es “La Estructura del Medio Ambiente”

13
• La consideración de factores estocásticos, de resiliencia, de
equifinalidad, de retardo o de incertidumbre, propios de los sistemas
abiertos autoconstructivos.

• La gestión orientada a modificar los procesos, no sólo a controlar los

impactos o la calidad ambiental resultante.

• La prioridad puesta en la armonización de los procesos evolutivos tanto

de lo social, lo económico como de lo físico, no en el logro o
conservación de estados (paso del desarrollo sostenible al desarrollo
armónico).

• Un equilibrio mayor entre la importancia dada a la planificación y la

cogestión, por un lado, y el comando y control, por el otro.

• La mayoría de los factores relevantes para la gestión son actores. En

consecuencia, la gestión se desarrolla a través de escenarios de
comunicación, cooperación y control compartido.

Las principales ventajas del enfoque ecosistémico en la gestión ambiental

pueden resumirse así:

• Reconoce una estructura jerárquica del ambiente, permitiendo ajustar

los niveles de decisión, estrategias y metas a la escala espacial y
temporal propias de cada proceso ecológico y social.
• Trabaja con base en modelos que definen cuáles son las variables
relevantes, su peso ponderal y cómo se relacionan, lo cual favorece la
continuidad de prioridades, políticas y estrategias o su cambio con base
en análisis ponderados y consensos.
• Los modelos permiten hacer explícitos los supuestos sobre factores
implicados y las relaciones causa-efecto, permitiendo su validación y
retroalimentación como base del mejoramiento permanente del sistema
de gestión.
• Permite identificar y enfatizar el papel de los distintos actores en la
construcción del ambiente.
• Los modelos permiten el desarrollo de un lenguaje y una visión común
sobre un tema determinado y el trabajo en equipo dentro y entre
instituciones.
• Permite identificar y predecir los patrones de desarrollo de los
ecosistemas alterados o creados por el hombre, y así anticipar y manejar
sus condiciones ambientales.
• Destaca la interacción entre variables, fortaleciendo la toma de
decisiones en la selección de las relevantes, su ponderación y la
predicción de efectos colaterales.
• Permite desarrollar respuestas de manejo a rasgos típicos de los
ecosistemas manejados como los retardos, funciones emergentes,
retroalimentaciones y efectos no lineales.

14
 • Facilita establecer la necesidad y dimensiones de los mecanismos de
coordinación intra e interinstitucional y definir las variables relevantes en
cada caso.
• Destaca los centros y mecanismos de control y regulación del
ecosistema urbano, permitiendo concentrar estratégicamente los
recursos de manejo.
• Su gestión se centra en los sistemas, sus equilibrios, evoluciones y
relaciones.

CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LAS PROPIEDADES

SISTÉMICAS DE BOGOTÁ

Proporciona una visión dinámica del sistema urbano, acorde con la exigencia
del desarrollo sostenible, en el sentido de armonizar las transformaciones
físicas, sociales y económicas.

En la Figura 1, se presenta el modelo básico conocido como ecosistema. De

hecho, cualquier conjunto de seres vivos, medio físico y sus relaciones, que
se analice mediante este modelo, puede definirse y manejarse como
ecosistema.

Fuente
Productores Consumidores
de
primarios
energía

Almacenaje
Minerales
Materia orgánica
microorganismos

Figura 1, Modelo Básico de Ecosistema

En líneas generales, el modelo incluye una fuente de energía (sol, lluvia,

viento o sus derivados como los combustibles fósiles, alimentos, materias
primas), unos productores primarios (sistemas naturales y agroecosistemas)
que viven de captar la energía y fijarla en estructuras orgánicas, unos
consumidores (personas, otros animales y máquinas) que aprovechan la
energía fijada por los productores o acumulada en otras estructuras, y un
almacenaje en el suelo, el aire o el agua, en el que se depositan y
descomponen los residuos metabólicos de los otros compartimentos y se
recirculan los materiales que nutren a los productores primarios,
permitiéndoles multiplicar y continuar su captación de energía externa.

15
La mayor parte de la energía sale del ecosistema como pérdida en forma de
calor (símbolos de conexión a tierra en el modelo), una porción se acumula
en estructuras con el crecimiento de los compartimentos y una mínima
fracción recircula. Los materiales entran y salen del sistema con los flujos de
energía, según se destruyen, renuevan o crecen las estructuras.

El desarrollo que puede alcanzar un ecosistema está determinado por la

disponibilidad de energía, agua y materiales en el medio, y su propia
capacidad (organización) para captarlos, acumularlos y transformarlos.

La eficiencia ecológica es la medida de la capacidad de un ecosistema para

crear, mantener y reproducir sus estructuras, con una cantidad dada de
energía, agua y materiales que fluyen a través suyo. La ecoeficiencia
aumenta con la eficiencia de las conversiones de energía y la recirculación
de agua y materiales, especialmente de aquellos cuya disponibilidad en el
medio puede ser limitante para el desarrollo del ecosistema.

La viabilidad de cualquier subconjunto de la biosfera, como es la ciudad o el

sistema urbano-regional, depende no de la conservación del ecosistema en
un estado determinado, sino de la evolución armónica de sus componentes y
el sostenimiento de los procesos ecológicos esenciales.

De hecho, un ecosistema en cualquier momento en que se analice, es sólo

una imagen instantánea, un corte transversal en el constante fluir de dos
procesos: sucesión y evolución.

Este modelo general constituye la base organizativa del diagnóstico. En

primera instancia, se analiza la relación del sistema bogotano con su
entorno, que dentro del modelo general, corresponde en gran medida a las
fuentes energéticas y productores primarios del modelo. Los componentes
consumidor o heterótrofo y el compartimiento de almacenaje son el objeto
principal del análisis urbano en la consideración de sus componentes y
relaciones metabólicas, de las cuales dependen no sólo sus condiciones
internas, sino también la evolución total del sistema.

16
 Capítulo 2
Análisis de Procesos y Factores
El ambiente humano o paisaje antrópico, puede analizarse a partir de su
composición por tres medios: físico (natural y construido), económico y
sociocultural. La calidad de vida y la sostenibilidad del desarrollo en el
sistema urbano o urbano-regional, dependen del manejo y evolución de
cada uno de estos tres medios en respuesta a las necesidades humanas,
las interacciones entre ellos y la coevolución armónica de los tres.

Como base de las políticas y estrategias de gestión ambiental para Bogotá,

se ha partido de modelar y analizar las relaciones y procesos claves dentro
de cada uno de los tres medios. Sobre los modelos se han identificado las
principales falencias, disfunciones o potenciales, a cuyo manejo debe
apuntar estratégicamente el PGA para incrementar de modo sustancial y
sostenible, la calidad ambiental dentro del Distrito Capital y la región.

LO AMBIENTAL Y LO FÍSICO

El medio físico incluye las estructuras naturales y construidas que

conforman el ambiente humano. Para su representación se han elaborado
dos modelos generales, uno estructural y otro funcional, destacando en el
primero los espacios y usos principales del territorio y su interrelación y, en
el segundo, los principales atributos y procesos que componen el
ordenamiento espontáneo o planificado del territorio, visto como desarrollo
del medio físico.

Modelo estructural del medio físico

En este modelo se destacan las relaciones entre los principales

componentes físicos del territorio, en términos del intercambio de servicios
(flechas azules), impactos (flechas rojas) y la presión de crecimiento. La
presión de crecimiento se interpreta como competencia por el espacio
limitado; la competencia puede ser simple (dependiente del acceso al
espacio disponible y la tasa de crecimiento, flecha gris) o excluyente
(cuando uno invade el espacio apropiado por el otro, flecha negra). (Ver
figura 2).

Estas relaciones se presentan actualmente y conforman la dinámica

reciente del ordenamiento espontáneo del territorio. Su modificación es
posible con la aplicación de alternativas de manejo y organización,
generando efectos de compatibilidad y regulación, observables a nivel del
modelo funcional.

Los rasgos del modelo que constituyen premisas de la política y estrategias

del Plan de Gestión Ambiental son:

17
Figura 2, Relaciones entre elementos principales del medio físico.

• Tres elementos: infraestructura, espacio público y áreas protegidas,

funcionan como redes integradoras del medio físico, ordenando y
soportando con sus servicios el mosaico de usos del territorio. Física y
normativamente los tres se interconectan.

• Identificadas tales redes y su papel, los impactos sobre las mismas

pueden tomarse como relevantes en el medio físico. Las fuentes de
tales impactos incluyen:

- Espacios productivos rurales y urbanos → áreas protegidas.

- Espacios productivos urbanos y usos dotacionales → infraestructura.
- Usos productivos urbanos → espacio público construido.
- Infraestructura → áreas protegidas.

• Sin embargo, estos impactos son tensionantes leves en comparación

con el efecto de la competencia excluyente por espacio (invasión). Los
principales procesos invasores son:

- Espacios productivos rurales → áreas protegidas.

- Usos productivos urbanos (informales) → espacio público construido.
- Dotacional → espacios productivos rurales y áreas protegidas.
- Tejido residencial → espacios productivos rurales y áreas protegidas.
- Infraestructura → áreas protegidas.

18
- Espacios productivos urbanos (minería) → áreas protegidas y espacios
productivos rurales.

• Aunque el tejido residencial, el espacio público y los usos dotacionales

son esencialmente complementarios, en su crecimiento compiten por
espacio, lo cual genera desequilibrios de disponibilidad y distribución.

• Los impactos están concentrados en áreas protegidas, tejido

residencial y espacios dotacionales, no tanto por la distribución
espacial de los impactos, como por la concentración de funciones
biológicas vulnerables con mayores requisitos de calidad ambiental.

• Las presiones de competencia e invasión y los impactos y

desequilibrios asociados, se concentran en las áreas de mayor presión
poblacional.

Modelo funcional del medio físico

Este modelo presenta los principales aspectos funcionales y formales del

desarrollo físico de la ciudad y el territorio distrital. Los rasgos del modelo
que se constituyen en premisas del Plan de Gestión Ambiental incluyen:

• La organización espacial de las funciones y estructuras territoriales se

representa en el modelo a través de dos atributos principales:
dispersión y mezcla de usos y espacios en diferentes grados y modos
de transformación.

• En general, la dispersión espacial de una función (uso, servicio

público), entendida como su distribución regular a través del territorio,
aumenta la accesibilidad de los bienes y servicios relacionados con
ella. Este efecto es potenciado por la jerarquización de sus estructuras
y equipamientos (por dimensión y cobertura) y por la conectividad de
las redes de soporte que permiten el flujo de servicios, bienes,
personas e información.

• Por otra parte, la dispersión incrementa los costos de mantenimiento y

control. Este efecto es reducido por la distribución espacial
jerarquizada de la función que se dispersa. También se reduce con la
descentralización del control, delegándolo en instancias locales
(públicas o particulares), con lo que se disminuye la movilización y
dispersión de recursos centrales.

• La mezcla de distintos usos y funciones aumenta la accesibilidad. Lo

opuesto, es decir, la segregación espacial de usos distintos (y
complementarios) reduce la accesibilidad e incrementa los costos y
tiempos de movilidad. Sin embargo, la mezcla también incrementa los
riesgos e impactos. Este efecto es disminuido por las normas,
mecanismos y estructuras de aislamiento y armonización, las cuales
median la compatibilidad entre las funciones mezcladas. Por su parte,
el aislamiento reduce la accesibilidad en grado y forma diverso, lo cual

19
 depende de la escala del aislamiento y se relaciona con el diseño y
manejo aplicados en cada caso y para cada uso.

• El aumento en los costos y tiempos de movilidad (como medida inversa

de la accesibilidad de bienes y servicios asociados a espacios
específicos) es un factor de marginalidad. Los impactos y riesgos
también incrementan la marginalidad. A su vez, los procesos
informales propios de los sectores marginados aumentan los riesgos e
impactos. Esta es la mecánica del ciclo de degradación ambiental y
social.

• La ecoeficiencia del medio físico disminuye con el aumento de los

costos y tiempos de movilidad, con el incremento de los costos de
mantenimiento y con la generación de marginalidad.

• La dispersión de las funciones y estructuras determina su distribución

homogénea en el territorio, lo cual disminuye la diversidad del conjunto
pero favorece la mezcla local. Esta mezcla homogénea en cualquier
parte del territorio favorece la inclusión y otras formas de equidad. Sin
embargo, se precisa la jerarquización (agregación y concentración) por
escalas y coberturas, que favorece la economía de recursos y aumenta
la eficiencia del conjunto.

Figura 3, Procesos y atributos del medio físico

20
• La expansión urbana disminuye la accesibilidad general; efecto que
está mediado por la densidad.

• El efecto de la expansión sobre la diversidad es complejo y depende de

la escala a la cual se considere y de factores tales como:

- La dimensión de la expansión.
- La diversidad del mosaico urbano que se expande.
- La diversidad del espacio sobre el cual se expande.
- La diversidad de combinaciones de las dos anteriores.

Comportamiento espacial y relaciones con el entorno regional

El siguiente modelo esquematiza los principales rasgos del

comportamiento espacial del sistema bogotano en sus relaciones internas y
con su entorno regional. Las flechas coloreadas indican la presión de
crecimiento de un uso o compartimento sobre los vecinos, lo cual implica
tanto competencia invasora por espacio, como la generación de una serie
de impactos ambientales y socioeconómicos, involucrados en el desarrollo
de uno y la desarticulación creciente del otro. (Ver figura 4).

Los principales rasgos del modelo pueden resumirse así:

• Los sistemas agropecuarios presionan sobre agua, suelo y los

remanentes de bosque y páramo al sur y oriente, causando deterioro y
pérdida de productividad.

• La minería presiona sobre los Cerros Orientales, sobre el sistema

hídrico (alto Tunjuelo) y sobre las áreas rurales del sur, con impactos
ambientales y socioeconómicos.

• El relleno sanitario es un tensionante ambiental adicional. Aunque se

manejen adecuadamente sus impactos ambientales, su impacto
socioeconómico incide en la depresión y depreciación del borde sur.

• El desarrollo residencial de estrato bajo ocupa el suelo barato

degradado por los factores anteriores en el borde sur (Usme y,
especialmente, Ciudad Bolívar).

• En el borde oriental además de la degradación acumulada en años por

la minería (hoy clausurada), se encuentra la invasión por estratos altos
y bajos (no medios); los primeros tienen bastante poder
socioeconómico para pasar por encima de la norma (débil e
inadecuada en los Cerros Orientales) y los segundos, dada su mínima
valencia socioeconómica, no tienen más opción que pasar por debajo
de la norma. La presión de ocupación e infraestructura en los Cerros
Orientales parece estar cerca de saturar las áreas con suficiente

21
 capacidad de acogida, por lo que quedan relativamente pocos grados
de libertad que jugar en este borde.

Figura 4, Medio físico, Modelo del comportamiento espacial actual.

• A lo anterior se añade la presión puntual causada por el uso dotacional

privado: colegios, universidades y clubes, sobre el borde inferior de la
Reserva Forestal de los Cerros.

• En el borde occidental se acumula el deterioro ambiental generado por

un desarrollo industrial obsoleto (que se proyecta hacia la Sabana) y la
contaminación hídrica generada por el déficit de alcantarillado, sobre
cursos y humedales. Lo anterior se agrava con la amenaza de
inundación sobre varios sectores.

• El suelo del borde occidental, depreciado por los factores arriba

mencionados, es captado por el crecimiento residencial de estrato bajo,
en su mayor parte informal, cuyas condiciones urbanísticas generan
mayores riesgos e impactos.

• Hacia el borde Norte ejercen presión el uso dotacional (colegios,

clubes), establecimientos comerciales y la ocupación residencial
dispersa propia de la suburbanización. Estos procesos jalonan la
expansión de la infraestructura, lo que a su vez fomenta la
suburbanización.

• La urbanización de las áreas suburbanizadas va a la zaga, calcando el

ordenamiento espontáneo de la suburbanización y captando todos los
problemas de un aprovechamiento deficiente del espacio (sobrecostos
de redes, vías y movilidad; impactos ambientales dispersos y extensos;
segregación socioeconómica).

22
• La decisión del Ministerio del Medio Ambiente de restringir la expansión
ordenada de la ciudad hacia el norte, perpetúa los procesos descritos.
La especulación inmobiliaria y el elevado precio del suelo legal de
expansión en el norte presionarán la salida del populoso estrato 3 de
esta zona hacia el sur, con los consiguientes impactos físicos y
socioeconómicos.

• El modelo señala al borde sur como el área en la que se juegan el

ordenamiento y el desarrollo sostenible de la capital. A ello contribuye:

- La fragilidad y deterioro, tanto del ecosistema xerofítico de Ciudad

Bolívar y Cazucá, como de la sociedad rural local.

- El cierre de las canteras en los Cerros Orientales y la concentración de

la minería en Ciudad Bolívar y el vecino municipio de Soacha.

- La restricción del crecimiento urbano al norte, el cual será

necesariamente desviado hacia el borde sur (según el Ministerio del
Medio Ambiente, menos frágil en lo ecosistémico y socioeconómico).

- Los impactos ambientales y socioeconómicos del relleno sanitario de

Doña Juana y su futura expansión.

- La conurbación entre Bosa y Soacha.

- El deterioro de la red socioeconómica en torno a la agricultura en Bosa,

en cuya raíz está el riego con las aguas contaminadas del río Bogotá.

- Las restricciones técnicas para extender el servicio de agua potable y

aseo.

- El nivel de conflicto y marginalidad acumulado en años por estas áreas.

- El caos urbanístico acumulado por el crecimiento espontáneo del borde

sur en las últimas tres décadas.

Retroalimentación positiva entre marginalidad ambiental y

socioeconómica

Partiendo de las mismas consideraciones que el POT, el Plan de Gestión

Ambiental aborda la protección de los ecosistemas estratégicos en suelo
urbano y de expansión, desde la perspectiva de la marginalidad.

En el siguiente modelo, se esquematiza la relación existente entre:

- Marginalidad administrativa: al sacar unas áreas de los planes y el

desarrollo formal de la ciudad, contradictoriamente, por su valor
estratégico para el desarrollo sostenible.

23
- Marginalidad ambiental: por la acumulación de impactos en estas áreas
y el desarrollo informal de formas de ocupación y transformación
degradativas.

- Marginalidad socioeconómica: el suelo depreciado por los factores

anteriores es ocupado ilegalmente por la población de menos recursos,
así como por invasores profesionales (vinculados a la política local) y
otros usos de alto riesgo o impacto que se “refugian” allí, donde es
menor el control social y estatal. (Ver figura 5)

Figura 5, Retroalimentación entre marginalidad ambiental y socio

económica

En el modelo se destacan los siguientes hechos:

• En el circuito externo (líneas negras), unos espacios naturales dentro

del tejido urbano sostienen los procesos ecológicos esenciales
(biodiversidad, regulación hidrológica, hidráulica, climática,
geomorfológica). Estos procesos implican servicios ambientales que la
sociedad capta a través de un uso público, en beneficio de los espacios
construidos. En retribución, los espacios contruidos costean la
protección y mantenimiento de los espacios naturales, como parte de la
estructura urbana.

• Sin embargo (líneas rojas), los espacios construidos generan una serie
de impactos ambientales sobre los naturales, generando deterioro de
los ecosistemas estratégicos y los procesos esenciales. El deterioro
genera depreciación del suelo y favorece la ocupación informal, la cual,
a su vez, multiplica los impactos. Con ésto se crea una
retroalimentación positiva entre la descomposición ambiental y
socioeconómica de estas áreas.

24
• La ocupación informal de áreas en las que se concentran los procesos
ecológicos, implica riesgos naturales para la población allí asentada.
De este modo se consolida un grave conflicto espacial y un proceso
natural, en principio útil a la sociedad, se convierte en un problema de
mitigación.

• El enfoque convencional de protección, que básicamente se ha limitado

a aislar estas áreas física y socialmente a través de la normativa,
acentúa la marginalidad y sus efectos. Si bien contribuye a evitar cierto
tipo de impactos, el aislamiento aumenta la depreciación y favorece la
ocupación informal que encuentra por ello una “tierra de nadie”.

• La propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial, instrumentada a

través del presente Plan de Gestión Ambiental, enfoca la conservación
de los ecosistemas estratégicos urbanos y periurbanos a través de la
intervención activa en su restauración ecológica y su integración
urbanística al espacio público urbano (aislamiento funcional). Esto
favorece un uso adecuado que copa y controla el espacio previniendo
la ocupación informal o el deterioro por usos indebidos. Al mismo
tiempo, la integración al espacio público genera la valorización del
suelo aledaño, rompiendo el ciclo de marginalidad.

• Aunque este aspecto no se representa en el modelo, la recuperación

ambiental de los espacios naturales dentro del tejido urbano y su
adecuación física como espacio público, dotan de significado y función
estas áreas. Ésto las excluye de la categoría cultural de “baldío”,
fuertemente arraigada en la sociedad colombiana, con la connotación
de oportunidad, primitivo y disponible para el uso.

LO AMBIENTAL Y LO ECONÓMICO

La lógica económica de las ciudades está dada por las ventajas de

concentración. Las ciudades surgieron y se desarrollaron como estructuras
que reducen distancias, facilitan el encuentro y el intercambio económico.

El ambiente desempeña tres funciones principales en la actividad

económica del hombre:

- Abastecimiento de recursos: agua, energía y materiales que se

consumen directamente o entran a las cadenas de transformación en la
producción de bienes de uso y consumo.

- Asimilación de los desechos generados por el aprovechamiento,

transformación y consumo de los recursos. Esto es un servicio
ambiental.

- Generación de otros servicios ambientales, la mayoría de ellos

relacionados con la homeostasis, es decir, la autorregulación físico-

25
 química y biológica del ambiente o con la satisfacción de necesidades
superiores: recreativas, cognitivas, estéticas, espirituales, etc.

En el modelo que sigue (Figura 6), se destacan los siguientes rasgos, los
cuales constituyen premisas de la política ambiental distrital:

• El sistema económico apunta a la satisfacción de las necesidades

humanas y la generación de riqueza. Dos propósitos entre los cuales
hay tanta sinergia como pueda conseguirse entre el bien público y el
particular. Las necesidades humanas en el modelo, se han ordenado
de las llamadas básicas a las “superiores” (según el modelo de
jerarquía motivacional de Maslow).

• Los hábitos de consumo se forman a partir de dichas necesidades y su

interacción con factores de accesibilidad física, accesibilidad social,
nivel de ingresos y con el modelo cultural de cada grupo de población
dentro de la ciudad. Este último modifica las necesidades,
convirtiéndolas en aspiraciones, según patrones sociales de consumo,
valores y conceptos en que se basa el reconocimiento propio y social.

• La demanda real es generada por los hábitos de consumo así

formados, la oferta real, la información sobre la misma y las normas
que regulan el acceso a bienes y servicios. Las dificultades de
autorregulación del mercado surgen de la asimetría del flujo de
información entre oferta y demanda. Ésta responde tanto a las
cualidades reales de los bienes y servicios ofrecidos, en relación con
las necesidades, como a la estimulación publicitaria.

• La demanda, en relación con cada necesidad, puede expresarse y

satisfacerse en forma individual o colectiva. Dependiendo de ello, se
ejerce mayor o menor presión sobre las reservas de recursos
naturales, la disponibilidad de espacio e infraestructura y las áreas y
comunidades receptoras de impactos y residuos.

• El modelo permite identificar como ecosistemas estratégicos aquellos

en la región o dentro del territorio distrital, que son fuentes principales
de recursos naturales o servicios ambientales o receptores de residuos
o acumulaciones de deterioro (bolsas de entropía). La posición de
estos ecosistemas en los extremos del modelo (raíces funcionales)
demuestra la dependencia total del sistema económico con respecto a
ello
• La acumulación de residuos e impactos en determinadas áreas tiende
a especializar tales áreas en dicha función, convirtiéndolas en
depósitos de la mayor parte de la entropía que el sistema económico
es incapaz de dejar de producir en un momento dado (para una
determinada forma de organización y tecnología). Este es el
fundamento sistémico de la creación de áreas marginales en el ámbito
nacional y distrital.

26
• La generación de desechos está inversamente relacionada con la
eficiencia del aprovechamiento, transformación y consumo de los
recursos naturales (agua, energía, materiales) y bienes finales. La
reducción ex ante de los residuos, equivale al aumento de la eficiencia
de los procesos extractivos, productivos y consumidores, a través de
mejoras tecnológicas y organizativas.

• El agotamiento de los recursos naturales en las fuentes está

directamente relacionado con su conversión económica en residuos. La
minimización y recuperación de éstos, es una medida básica de
racionalización económica de los procesos que pesa, además, en la
reducción de impactos ambientales y asimetrías socioeconómicas en
las regiones proveedoras de recursos o receptoras de desechos.

• Las formas de producción están determinadas por la disponibilidad de

recursos naturales (procedentes de un entorno regional), capital,
tecnología y la forma de organización.

• El capital y la organización determinan el acceso de la empresa al

recurso humano especializado (human-ware). Dicho recurso, puede
tener la forma de investigación desarrollada dentro de la empresa
(dependencias especializadas), compra de conocimiento y tecnología
desarrolladas por equipos externos (transferencia, capacitación,
outsourcing), o contratación de personal experto. Este recurso permite
cambios tecnológicos y organizativos. Existe además una oferta
subutilizada de dicho recurso en el medio y baja comunicación entre la
demanda empresarial y las entidades educativas y de investigación.

• La organización incluye la de cada empresa y la que puede darse al

interior de gremios o entre empresas diversas en encadenamientos
productivos. La mayor parte de los cambios en las formas de
producción, que permitirían aumentar su ecoeficiencia, dependen de
reformas organizativas en dichos niveles.

• Las políticas y normas internacionales ejercen una importante presión,

a través del mercado globalizado, sobre el Estado y las empresas
locales, induciendo la adopción y mejora de políticas, normas y
mecanismos de regulación.

• La necesidad de una estructura jerarquizada y descentralizada de

reguladores grandes y pequeños (ver Componente Diagnóstico del
PGA), se refleja en el modelo en la doble regulación Estado–Empresa.
La debilidad de los flujos de información entre consumidores, Estado y
empresas, nace de las deficiencias organizativas de cada uno, la
indefinición de los roles respectivos y la falta de conductos formales.
Todo ésto incide en la inoperancia de la regulación.

27
Figura 6, Modelo de lo ambiental y lo económico

• Las acciones del Estado incluyen normas, instituciones, mecanismos,

servicios e infraestructura, todo lo cual conforma el cuadro de señales
(cuadro de incentivos) que leen e interpretan productores y
consumidores, orientando sus actividades en consecuencia. Estas
señales múltiples del Estado pueden ser más o menos consistentes y
orientadas a patrones sostenibles. Adicionalmente, el Estado puede
promover la formación y organización de unos y otros, para facilitar los
cambios requeridos y mejorar el flujo de información entre actores.

• Todo cambio del sistema requiere asumir liderazgo y riesgos que

pueden compartirse en distinta medida, bajo diversas fórmulas entre el
sector público y privado.

• Las formas de producción y distribución que escapan a la regulación,

atienden un mercado informal que compite con el formal y con el
Estado, por la atención a la demanda y la satisfacción de las
necesidades de la población. La informalidad es promovida por la baja
oferta de empleo formal, la deficiencia de las funciones públicas de
vivienda y servicios, la inoperancia de los mecanismos reguladores del
Estado (normas, trámites y control) para la creación y operación de
empresa y un bajo encadenamiento productivo. El crecimiento del
mercado informal aumenta los riesgos e impactos ambientales y
sociales.

• El sector formal, el informal y el Estado, enfocados como competidores

en la venta de bienes y servicios, se reparten el mercado en

28
 segmentos, con lo cual tienden a especializarse. El formal vende poco
y caro: atiende demandas más especializadas que pagan los estratos
altos minoritarios, lo cual restringe su crecimiento. El sector formal
ofrece legalidad; y el cumplimiento de normas y trámites incide en su
alto costo comparado.

El informal prospera en el extenso segmento de bajos recursos,

ajustando su oferta mediante cantidades altas, calidades bajas y ahorro
en el incumplimiento de normas y trámites. La especialización de los
países y ciudades subdesarrollados en las formas propias de la
pobreza y el crecimiento global de la misma, configura este segmento
del mercado como el predominante y una fuente principal de poder
económico y político. De tal forma, se fomentan mecanismos políticos
que aseguran el mantenimiento y reproducción de la pobreza y la
especialización del Estado en suplir las carencias, más que en
fomentar el desarrollo. Ésto es extensivo a la gestión ambiental.

• La deficiencia de la prestación de servicios e infraestructura por parte

del Estado, más la presión del mercado en pro de atomizar el consumo
individual, son factores de individualización y segregación
socioeconómicas. Incluso necesidades por definición colectivas
(educación, espacio público, seguridad) se atienden mediante fórmulas
individualizadas, cuya hipertrofia en Bogotá caracteriza una sociedad y
un medio físico fraccionados.

• El mercado informal y la individualización del consumo amplifican los

impactos ambientales, que finalmente se transfieren a la sociedad en
su conjunto (externalidades negativas) y se traducen en déficit
cualitativo y cuantitativo en distintas necesidades. El costo social
acumulado se transfiere en algún momento y proporción al Estado,
reduciendo la eficiencia del mismo, el cual desplaza de su rol de
regulador al de proveedor y de una gestión planificada a una remedial.

• Los cambios tecnológicos y organizativos requeridos para aumentar la

ecoeficiencia de las formas de producción, inciden en la generación de
empleo dependiendo de los modelos aplicados.

• El sistema genera externalidades, lo cual equivale a exportar impactos

o expulsar entropía hacia áreas de la ciudad y de la región, donde su
acumulación aumenta los costos de gestión y elimina oportunidades de
desarrollo a escala regional.

29
 LO AMBIENTAL Y LO SOCIOCULTURAL

Desde una perspectiva sistémica, la principal causa de la aparición y

desarrollo de las ciudades es su lógica sociocultural: las ciudades son la
organización humana más eficiente para crear, transmitir, acumular y
evolucionar la información cultural. La ciudad y las organizaciones que la
componen, son un rasgo característico de la entrada de la evolución de la
humanidad y la biosfera en el nivel corporativo (evolución y sucesión de
corporaciones, en lugar de especies e individuos), reconocidos hoy como el
surgimiento de una sociedad global informática y el predominio político del
corporativismo.

El papel predominante de los flujos de información en el control del

funcionamiento y desarrollo de los sistemas abiertos, obliga a asumir el
manejo de dichos flujos como estrategia central de la gestión ambiental.

El modelo de la página siguiente (Figura 7), representa los flujos de

información relacionada con el manejo del ambiente, entre cinco grupos
principales de actores sociales y al interior de cada uno de ellos.

Las entradas y salidas de información de cada actor son la base de la

organización general del sistema. La evolución de esta organización
conjunta mejora el desempeño de cada uno de los integrantes.

El modelo muestra los flujos de información relacionada con la

representación que cada actor se hace del ambiente, de su relación con
éste y de la relación de los demás y con él mismo, así:

- El ambiente, abstraído como entorno relevante (selección de variables)

propio de cada actor según su rol socioeconómico.

- La actividad propia en relación con el ambiente físico, representada

según el sistema de conceptos y valores del mismo actor.

- La actividad de los demás actores (ambiente socio-económico),

representada y evaluada según conceptos y valores propios de cada
actor en su papel de observador.

Los flujos de información se han diferenciado, según el flujo sea conducido

por el receptor (R se informa de E) o por el emisor (E informa a R).

El análisis de este modelo general revela los siguientes atributos que sirven
de premisas para la gestión social y cultural del ambiente en el Distrito
Capital:

• Los flujos de información se recargan entre los productores, medios

masivos y base social. Entre tanto, los flujos escasean del lado del
gestor público y las entidades investigativas. Esto está relacionado con
un bajo perfil técnico de la gestión social del medio ambiente y una

30
 informalidad generalizada en los procesos de aprovechamiento y
transformación del mismo.

• El Gestor Público presenta alta diversidad de entradas de información,

siendo las de mayor intensidad las suministradas por los medios
masivos y por la base social. Las más débiles son su toma de
información del ambiente físico (bajo monitoreo) y de las entidades
investigadoras (baja inversión en investigación).

La respuesta en información emitida (normas, planes, acciones) es baja, lo

cual limita la eficacia de su papel de regulador social.

Figura 7, Medio sociocultural. Flujos de información en la gestión.

• Las entidades investigadoras son las más débilmente comunicadas.

Siendo ellas las responsables sociales por el conocimiento del
ambiente y sus transformaciones y la generación de alternativas
tecnológicas para su manejo, lo anterior representa la principal
debilidad general del flujo información en la gestión ambiental. El rasgo
predominante es la falta de atención a las demandas de los demás
actores, por información aplicable a su toma de decisiones.

• Los mayores flujos de información se dan desde y hacia la base social.

Sin embargo, su escasa organización limita su capacidad de elaborarla
(formación de la opinión pública) y generar respuestas unificadas y
eficaces. Llama la atención que mientras el sector privado y los medios
masivos procuran informarse de la base social, ésta debe informar

31
 activamente al gestor público, que ofrece pocos mecanismos formales
de consulta y participación.

• El sector privado (productores) y los medios masivos son los más

activos en informar a, e informarse de otros. Sin embargo, esta es la
función especializada de los segundos y éstos median buena parte de
la comunicación de los primeros, para los cuales la información es
principalmente un medio de mercadeo.

• Entre todos los actores, la base social es la que mayor información

recibe del ambiente, pues lo experimenta en su cotidianidad. Sin
embargo, esta información está limitada por la relatividad local y
socioeconómica de su experiencia y su bajo nivel de formación y
organización.

• El gestor público y los medios masivos comparten una visión general o

de conjunto sobre el ambiente. Los demás actores tienen visiones
restringidas espacial y/o temáticamente. Por su naturaleza, los actores
en posición de percibir el interés general son el gestor público y los
medios masivos, así como la base social, si se organiza.

• Cada actor tiene un flujo interno de información (entre las entidades y

personas que lo integran). Sólo entre los medios masivos este flujo
interno es alto. Al interior del gremio investigador se da un flujo medio,
así como entre los productores, lo que refleja las debilidades de la
organización gremial. El flujo interno es bajo entre entidades públicas y
entre ciudadanos y organizaciones sociales de base.

32
 Capítulo 3
Lineamientos Generales
En esta sección se resumen los elementos de política y estrategia que
fundamentan y perfilan la gestión ambiental planteada por y para el Distrito
Capital, como elemento de las políticas regional y nacional y como
instrumento ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial.

Al respecto es preciso hacer dos aclaraciones. La primera, que estos

lineamientos definen una visión y un estilo de gestión particulares entre
todas las opciones posibles; sin embargo, se ha intentado recoger aquí, no
los de una administración, entidad o grupo técnico en particular, sino el
valioso acervo de experiencia institucional que el DAMA y las entidades
que hoy conforman el SIAC, han acumulado en la última década.

Aunque cada Administración Distrital trae sus prioridades, programas y

estilo peculiares, en el aparato institucional de gestión ambiental del Distrito
éstos elementos se han ido sumando sobre una línea coherente de gestión
robustecida por los aportes sucesivos. Es seguro que quienes conocieron
de cerca este proceso, puedan reconocer en el presente Plan de Gestión la
inserción y evolución de los elementos aportados por distintos procesos,
equipos y personas dentro y en torno a las entidades involucradas.

En segundo lugar, cuando el Distrito Capital recoge en este Plan su

particular visión y manejo del ambiente, lo hace procurando el equilibrio
entre la necesidad de ajustar conceptos, políticas y normas a los requisitos
distritales y locales - especialmente los relacionados con la especificidad
urbana - y bajo el imperativo de contribuir y armonizar con la gestión de la
región.

ESQUEMA DE GESTIÓN AMBIENTAL

En la figura 8 se ilustra el orden causa–efecto entre información,

funcionamiento y estructura en los ecosistemas humanos, es decir, el
“medio ambiente”.

Se parte de enfocar la gestión ambiental como una función reguladora del

sistema urbano y la cual debe insertarse de modo estratégico en aquellos
elementos y funciones que mayor efecto tienen sobre la sostenibilidad del
desarrollo.

De acuerdo con el modelo de la figura 8, como puntos para la inserción

estratégica de la gestión ambiental se identifican:

− Procesos claves: son aquellos con mayor incidencia en la

transformación y ecoeficiencia del conjunto y en la calidad de vida de
los habitantes; involucran funciones biofísicas, socioculturales y

33
 económicas y vinculan porciones específicas del territorio y la
población.

- Áreas claves: las porciones del territorio que concentran

espacialmente los procesos claves y de cuya transformación depende
mayormente la del conjunto territorial.

− Actores claves: los grupos humanos con mayor incidencia o control

sobre los procesos claves. Son, además, los interlocutores más
eficaces en procesos de concertación y gestión.

Figura 8, Lógica de los ambiental y la gestión

La identificación de las áreas y actores involucrados en un proceso clave y

sus interacciones, configura una porción estratégica del escenario general del
ambiente humano a gestionar. Esto se denomina escenario parcial de
gestión.

Todo el Plan de Gestión Ambiental se orienta a la construcción y desarrollo

de los escenarios parciales de gestión. Desde esta perspectiva, los
elementos principales del PGA se definen así:

Escenario parcial de gestión: es el espacio concreto de gestión que reúne

a la autoridad ambiental con los actores públicos, privados y comunitarios,
involucrados en un proceso específico de uso y transformación del ambiente,
enmarcado en una porción precisa del territorio.

Un escenario parcial de gestión reúne a los principales involucrados en uno

de los procesos que componen el ecosistema urbano (transporte, industria,
urbanismo, agropecuario, etc.) incluyendo a quienes proveen bienes y

34
servicios, a los usuarios de los mismos, las entidades públicas que manejan
el sector, los grupos sociales o económicos afectados y los grupos sociales
más vulnerables a los efectos ambientales del proceso.

Objetivo: es el enunciado concreto del propósito de la gestión pública en

cada uno de los aspectos que componen la calidad ambiental y los recursos
naturales (ej: agua, espacio, biodiversidad, etc.). Este propósito se expresa a
través de indicadores cuyo valor meta está determinado por la exigencia
normativa, la aspiración social y la recomendación técnica. Cada objetivo se
trata en diversos escenarios de gestión (en relación con distintos actores y
procesos). Ej: objetivo de calidad de agua, aire, control de ruido, etc.

Política: es el lineamiento que define la prioridad y el enfoque de la gestión

ambiental para el Distrito Capital (política general) o para un escenario parcial
(política específica). La política define la posición del Distrito que motiva y
orienta la construcción de cada escenario de gestión y la ruta a seguir para
cumplir los objetivos ambientales concernientes al mismo. Ej: política
específica de transporte, de producción industrial, de desarrollo agropecuario,
etc.

Estrategia: es el lineamiento que orienta la aplicación de los instrumentos y

recursos a la gestión ambiental en todos los escenarios parciales (estrategia
general) o dentro de uno en especial (estrategia específica). Ej: estrategia
general de educación ambiental, de investigación, de coordinación
interinstitucional, etc.

Desde sus orígenes, el DAMA se ha comprometido con un enfoque

descentralizado y participativo de la gestión ambiental, orientado a insertar y
apoyar la responsabilidad ambiental en cada uno de los actores
institucionales y particulares, quienes, en la práctica, tienen en sus manos las
decisiones que día a día transforman el ambiente.

Bajo este esquema, corresponde a la autoridad ambiental:

- Asegurar la unidad y cumplimiento de políticas y normas ambientales.

- Convocar los actores de cada tema clave de la gestión y apoyar su

organización para la gestión ambiental.

- Apoyar los procesos tecnológicos y organizativos conducentes a una

mejor gestión.

- Concertar agendas, objetivos, metas y procedimientos para el

cumplimiento de las normas y políticas ambientales.

- Orientar y fomentar los flujos de información entre los distintos actores

que mejoren su percepción y valoración del ambiente, su comprensión de
su responsabilidad ambiental y la actuación coordinada entre ellos.

35
- Ejecutar, liderar o promover proyectos que incidan estratégicamente en la
transformación del territorio y la sociedad, en dirección del desarrollo
sostenible.

- Evaluar periódicamente los avances del PGA y los aspectos relacionados

del POT.

- Sistematizar la experiencia e institucionalizar los métodos y reglas

construidos en los distintos escenarios de gestión.

Un escenario de gestión ambiental o escenario parcial tiene dos etapas de

desarrollo:

1) Armado: que implica la identificación y convocatoria efectiva de todos los

actores, la concertación de los indicadores y metas, la elaboración
conjunta del modelo básico (variables, ponderaciones, relaciones causa-
efecto), la convalidación de unas reglas básicas de comunicación y
cooperación y la definición conjunta de prioridades de acción.

2) Evolución: que implica el fortalecimiento de la comunicación y la

cooperación entre los actores convocados, la aplicación consistente y la
institucionalización de los métodos, los roles y las reglas, el desarrollo de
las prioridades definidas y la aproximación a las metas acordadas.

Para cada uno de los procesos claves que componen el ecosistema ciudad-
región se define un escenario de gestión:

- Funcionamiento biofísico: manejo de los ecosistemas estratégicos dentro

de la Estructura Ecológica Principal.

- Desarrollo agropecuario: conservación, restauración y aprovechamiento

sostenible de las áreas rurales en el marco del ordenamiento del uso del
suelo rural.

- Urbanismo: mercado y uso del suelo, definición de la estructura urbana,

desarrollo arquitectónico y provisión de vivienda, espacio público y
equipamientos.

- Transporte y movilidad: la movilización de personas y bienes a través del

territorio urbano-regional, así como la determinación de las necesidades
y pautas de movilidad según las formas de transporte y la localización de
las actividades.

- Ciclo del agua: el manejo del recurso hídrico, desde sus zonas
abastecedoras, captación, distribución, uso, reuso y tratamiento final.

- Ciclo de materiales: el manejo de los residuos sólidos, desde la selección

y transformación de materias primas y otros insumos en la producción de
manufacturas, alimentos y construcciones, hasta completar el ciclo de

36
 vida de éstos, su conversión en residuos y el reciclaje o disposición final
de los mismos.

- Industria: el manejo ambiental de los sectores productivos (transformador

o terciario de la economía).

- Minería: la extracción y transformación de minerales, en especial los

empleados en la construcción, y sus efectos sobre el ambiente y el uso
del suelo.

Cada escenario puede desarrollarse a través de subescenarios, según

tamaños (ej: pequeña industria, gran industria), según subsectores (industria
alimentaria, manufacturera, etc.) o según localización (ej: por localidades o
UPZs). En todo caso, el seguimiento y monitoreo siempre totaliza el
escenario mayor.

En cada escenario se convocan los actores claves:

- Los productores de bienes y servicios propios de la actividad económica

que define el escenario.

- Los consumidores de dichos bienes y servicios.

- Los grupos sociales o económicos afectados por tales actividades de

producción y consumo.

- Los grupos sociales especialmente vulnerables a los impactos

ambientales propios del escenario.

- Las entidades públicas involucradas en el manejo del sector o el tema,

incluyendo las del ámbito distrital, regional y nacional.

En cada escenario se concertan, dentro de los marcos institucionales y las

restricciones normativas vigentes, los elementos básicos de la gestión
ambiental:

- El modelo diagnóstico para el escenario, es decir, la visión de la situación

actual, sus orígenes y su mecánica, en términos de cuáles son las
variables principales, sus relaciones y ponderación, así como cuales son
los actores, sus roles y responsabilidades.

- La definición de “reglas de juego” transparentes y compartidas, en

términos de formas de comunicación, de cooperación y de control –
verificación de los compromisos.

- La traducción de los objetivos del Plan de Gestión Ambiental a

indicadores y metas ajustados al lenguaje, la factibilidad y viabilidad
dentro del escenario particular.

37
- Las normas reguladoras de las actividades del escenario y los
mecanismos para el monitoreo y control conjuntos entre todos los
actores.

- La definición de agendas, prioridades y programaciones.

- La formulación y conducción de proyectos prioritarios.

- El monitoreo y la evaluación ambiental del desarrollo del sector o el tema

del escenario.

- La evaluación del armado y evolución del escenario.

El desarrollo de un escenario, a través de su armado y evolución, es un

proceso de incremento de su capital social, que debe ser planificado,
conducido y medido, en términos de:

- Construcción de un lenguaje, canales y formas de comunicación

eficientes y convalidados por todos los participantes.

- Construcción de experiencia y métodos eficientes de cooperación y

coordinación entre los actores.

- El escalamiento de logros de cooperación y coordinación entre los

actores (creando una cadena de éxitos, de menor a mayor desafío).

- Aumento de la capacidad para definir reglas y compromisos y cumplirlos.

- Aumento de la disposición efectiva a aportar voluntariamente a la gestión

ambiental del escenario (desde la asistencia, hasta la inversión de
contrapartidas).

- Construcción de confianza, que va desde las estrategias simples para

reducir riesgos e incertidumbres en las relaciones entre los actores, hasta
la construcción de experiencias y formas de cooperación y coordinación
basadas en la confianza (en el conocimiento del otro y la predecibilidad
de sus respuestas a los compromisos).

El avance en este proceso de capitalización social dentro de un escenario de

gestión, permite pasar gradualmente de un esquema de comando y control
(donde la información y las decisiones recaen mayoritariamente en la
autoridad ambiental) a un esquema de cogestión, medida en el incremento
de:

- La descentralización, colocando más decisiones en el nivel local y zonal.

- La autogestión, colocando más del ciclo de planificación, formulación,

presupuestación, manejo y seguimiento en manos de los actores.

38
- La autorregulación, colocando más de la responsabilidad de control y
vigilancia en manos de los actores.

Este enfoque y método pretenden llevar la gestión ambiental de ser apenas

un proyecto de Estado a convertirse en un proceso social. Este propósito
metodológico puede resumirse en el siguiente silogismo:

Cuando los procesos de gestión ambiental

pasan de ser procesos técnicos y jurídicos
a generar capital social,
se convierten en procesos sociales,
la gestión ambiental se legitima
y se convierte en un movimiento social.

Figura 9, Esquema del Plan de Gestión Ambiental

La figura 9 ilustra el esquema del presente Plan de Gestión Ambiental:

• En 17 objetivos se comprenden los aspectos que conforman el ambiente

urbano-regional deseado (6 de ecoeficiencia, 8 de calidad de los medios,
3 de armonía del desarrollo).

39
• En la parte superior se muestran los 8 grandes procesos que agrupan el
funcionamiento y evolución del ecosistema urbano-regional, los cuales
generan y dinamizan el ambiente.

• Cada gran proceso involucra un grupo de actores claves y áreas

estratégicas en el territorio, conformando un escenario parcial de la
gestión ambiental.

• Para cada escenario, el Plan formula un lineamiento de política

específico (ej: política ambiental en relación con el manejo del transporte,
de la minería, etc.).

• En la esquina inferior derecha, se reúnen los ocho tipos de instrumentos

que implementan la gestión ambiental (investigación, seguimiento y
monitoreo aparecen agrupadas como estrategia del Plan). Estas son las
ocho maneras como el Estado y sus cogestores intervenimos en los
procesos del ecosistema, para regularlos en dirección a los objetivos
ambientales planteados.

• Cada objetivo debe ser traducido a indicadores y metas específicos en

cada escenario de gestión, conforme a las variables propias del mismo y
la visión y lenguaje de los actores (líneas transversales).

• Para cada escenario deben identificarse los objetivos ambientales más

relevantes a ser monitoreados, manejados y concertados, de acuerdo
con la dinámica ambiental del proceso y los intereses de los actores.

• Tras establecer los objetivos, traducidos a indicadores y metas (el qué se

quiere) para cada escenario parcial (con quién y en dónde), el Plan
define los proyectos y acciones para lograrlo (el cómo). Esta
concatenación de política específica, metas y acciones conforma cada
uno de los 8 programas que integran el Plan de Gestión Ambiental
(líneas verticales del esquema).

• Cada estrategia (ej: participación y descentralización) es transversal a

todos los programas. Desarrolla actividades ajustadas a las
características de cada escenario y las necesidades de los programas,
manteniendo unidad en su enfoque y método.

• Cada programa debe plantear sus metas y acciones en tres ámbitos:

urbano, rural (áreas rurales distritales) y regional (Bogotá +
Cundinamarca). Esto implica una agenda a cada nivel dentro de un
programa, a ser concertada y cogestionada con distintos actores.

40
 VISIÓN DE CIUDAD–DISTRITO–REGIÓN

Todo el Plan de Gestión Ambiental se centra en la comprensión y manejo de

dos procesos esenciales: la evolución de la ciudad en la región y la evolución
del hombre en el sistema ciudad-región.

En dicho contexto, la gestión ambiental procura, más que la conservación de

determinados medios y recursos o el logro y fijación de determinados estados
ideales, la optimización y armonización de las transformaciones. Es decir,
que el propósito último es resolver los conflictos y potenciar el beneficio
mutuo entre desarrollo urbano y regional, entre las transformaciones físicas,
sociales y económicas del ambiente urbano-regional, así como entre las tres
esferas de la evolución humana: la física, la sociocultural y la tecnológica.

La sostenibilidad integral del sistema urbano, entendida como un equilibrio

dinámico entre procesos ecológicos esenciales (emisión/fijación,
desechos/reciclaje, alteración/restauración, etc.) sólo puede ser proyectada,
gestionada y evaluada a escala regional, pues la ciudad es el núcleo del
ecosistema urbano-regional.

En particular, el aporte de la ciudad a la sostenibilidad regional y global, debe

considerarse bajo cuatro aspectos:

- La ecoeficiencia de las funciones urbanas: hídrica, energética,

transformación y consumo, localización y movilidad, ocupación espacial y
crecimiento.

- La armonía en la interacción y coevolución de los medios físico, social y

económico dentro de la ciudad.

- La calidad de vida resultante para sus habitantes, los de la región, la

población global y las generaciones en formación y venideras.

- El efecto sobre el ordenamiento y desarrollo de la región.

Bajo esta óptica, se plantean las siguientes visiones de ciudad, distrito y

región, como escenario deseado al que apuntan las políticas y estrategias del
Plan de Gestión Ambiental.

Visión de ciudad

Bogotá se proyecta como una ciudad y un territorio sostenibles, en cuyo

desarrollo se armonizan la capacidad de satisfacer las necesidades y
aspiraciones de las generaciones actuales y futuras, la construcción y
funcionamiento armónico de los procesos urbanos y ecológicos y la
conservación de los elementos naturales que enriquecen material y
espiritualmente la calidad de vida de sus habitantes.

41
Concebida la ciudad como ecosistema, la imagen objetivo de ciudad
sostenible requiere que en la misma se maximicen los intercambios,
aumentando en espacios reducidos y compactos, los miembros diversos con
capacidad de relación. De esta manera, se optimizan las redes que hacen
posible el intercambio de bienes e información, lo cual significa aumentar su
diversidad potencial de compartimentos o funciones que relacionadas se
hacen más eficientes.

Este aumento de complejidad debe hacerse, de una parte, maximizando la

recuperación de entropía (desorden) en términos de información, lo que trae
como resultado un modelo de funcionamiento que optimiza el uso del
espacio, los bienes, las materias primas, el agua, la energía, el tiempo y las
potencialidades humanas, gremiales e institucionales, acercándose al modelo
de sostenibilidad. De otra parte, minimizando la entropía que se proyecta al
entorno, mediante la interiorización de la responsabilidad y los costos del
adecuado control de los impactos ambientales del funcionamiento y
crecimiento de la ciudad, con lo cual el sistema se acerca al modelo de
crecimiento sostenido.

En esta Bogotá sostenible, la gestión y el disfrute del ambiente deben ser uno
de los principales escenarios de la democracia capitalina, donde todos los
habitantes puedan proponer y participar de las decisiones, las acciones y la
evaluación constante de las condiciones y transformaciones ambientales.
Estas acciones deben ser promovidas dentro de un espacio cultural, donde
acceder al uso y disfrute de la ciudad serán una aspiración creciente de la
población, apoyada en la prevalencia del interés general y la utilidad pública.
Se plantean una ciudad y un territorio cuyo ambiente, como consecuencia de
todo lo anterior, sea sano, rico y diverso para que las personas puedan
desarrollarse plenamente en los ámbitos físico, mental, espiritual, económico
y social, aportando eficazmente al esfuerzo colectivo de solucionar los
constantes retos del desarrollo.

La ciudad debe estar soportada por una sólida red de áreas protegidas y
zonas verdes y un sistema de movilidad diversificado, basado en el
transporte motorizado de alta eficiencia energética, es decir, masivo y
operado con combustibles limpios, y en una amplia red interconectada de
ciclorutas y alamedas, que permitan la cómoda y segura movilidad en
bicicleta y a pie. Con ello no solamente se amplía la oferta per cápita de
espacio público, sino que se aumenta la proporción de éste que corresponde
a zonas verdes. Al mantenerse la conexión física y funcional de éstas con las
áreas protegidas, aumenta para la ciudad y la región, la diversidad de
hábitats y de especies.

De esta manera, la ciudad no sólo optimiza el consumo y uso de la energía

sino también del tiempo, al reducirse los tiempos de transporte. Mejora, así
mismo, la calidad del aire que respiran los bogotanos, pues la disminución del
uso del transporte particular, el reemplazo del viejo parque automotor y el
aumento en la velocidad de circulación, disminuyen las emisiones al aire, los

42
altos niveles de ruido en el espacio público, así como la accidentalidad y la
agresión hoy claramente ligada al caos de la ciudad.

La ciudad debe tener una estructura equilibrada y equitativa. Lo primero se

expresa en una conformación de ciudad, donde los diversos usos se
encuentren distribuidos de manera homogénea sobre el territorio,
aumentando la accesibilidad, diseñada en la consideración de criterios
reguladores que minimicen interacciones no deseadas entre usos no
compatibles. La equidad, por otra parte, se evidencia en una clara reducción
de los desequilibrios territoriales en lo que hace a la dotación de servicios
básicos y de saneamiento, dotación de espacio público y áreas verdes,
disminuyendo los espacios marginales dentro de la ciudad.

Los procesos de producción de bienes y servicios deben desarrollarse

atendiendo a optimizar la utilización y requerimientos de insumos y energía y
a minimizar la generación de emisiones, vertimientos y residuos sólidos. Tal
disminución se hace mediante la aplicación de tecnologías limpias y formas
organizativas, fundamentadas en encadenamientos productivos que
fomenten la integración horizontal y vertical. El aumento en el control y
eficiencia de los procesos, el fortalecimiento de las formas de organización al
interior de las empresas, y entre empresas, y el predominio de los procesos
de autorregulación, fundamentados en un cambio cultural de los empresarios,
aumentan la eficiencia, competitividad y sostenibilidad del sector productivo.
La gestión responsable de todo tipo de residuos, además de mejorar la
calidad de vida dentro de la ciudad, permitirá reducir los impactos hacia la
región, cimentando bases sólidas en relación con la sostenibilidad regional.

En la ciudad sostenible, la responsabilidad ante la calidad ambiental significa

la asignación de papeles claros a la Administración y los particulares, a los
empleados, a los padres, a los hijos, a los niños, a los jóvenes y a los adultos,
de tal forma que en todos los roles de la vida, las buenas prácticas
ambientales sean cotidianas. Así mismo se crean una conciencia y cultura
ambientales que nacidas de procesos de educación, permiten adquirir las
habilidades, aptitudes, actitudes y valores, que hacen de la participación un
ejercicio eficiente y ampliamente difundido.

Visión de distrito
El distrito se proyecta como un territorio armónico y equilibrado, conformado
por un espacio urbano y otro rural, integrados funcionalmente en lo
económico, social y cultural. Tal integración se logra, gracias a la
consolidación de un sistema de ordenamiento que brinde las condiciones
necesarias para mantener estructural y funcionalmente, toda la diversidad
ecológica, social y cultural que caracteriza al territorio distrital.

Su cohesión como territorio debe estar fundamentada en relaciones de

complementariedad entre los espacios urbano y rural, que aún portando
información distinta, deben encontrar en la preservación de la riqueza natural
del territorio, el objetivo común para concertar los intereses de dos formas
culturales diversas.

43
El mantenimiento de la cultura y forma de vida campesina es el elemento
clave para lograr la preservación y restauración de los ecosistemas
estratégicos, que abundantes en el suelo rural, deben estar conectados con
aquellos del área urbana y regional, conformando la estructura ecológica
principal que asegure una adecuada prestación de servicios ambientales.

La economía de los habitantes del suelo rural está centrada en el desarrollo

de actividades agrícolas, pecuarias, forestales y mineras, que debidamente
localizadas, permitan el aprovechamiento sostenible de las potencialidades
del territorio. Ésto se logra a través de la implementación permanente de una
política de promoción del desarrollo rural, dentro de la cual, se articulen no
sólo las acciones permanentes de asistencia técnica, sino también la
investigación tendiente a aumentar la sostenibilidad de la producción
agropecuaria y el manejo en general de los recursos naturales; la educación
ambiental; y un sistema eficiente de comercialización y distribución de los
productos. Este último debe incluir alternativas de mejoramiento de calidad y
captación local del valor agregado, orientadas a través del Sisadi y
ejecutadas por las Ulatas, con la coordinación y apoyo permanente del
DAMA. La eficiencia en dicha dinámica es el reflejo de procesos activos de
fortalecimiento institucional y coordinación interinstitucional.

El mejoramiento permanente de la actividad económica se refleja y es, a la

vez, apoyado por el mejoramiento de las condiciones de vida. Al
fundamentarse dicho mejoramiento en una adecuada oferta y acceso a los
equipamientos y servicios, se consolida un sistema de asentamientos dentro
del cual, el intercambio cultural entre los habitantes los hace más fuertes
como grupo social y cultural, con una mayor representatividad dentro del
territorio distrital.

El ordenamiento interno del suelo rural permite su consolidación como una

importante reserva hídrica, biótica y escénica, que caracteriza al territorio
distrital dentro del contexto regional y nacional. Fundamentada en el
desarrollo agropecuario sostenible y la protección, restauración y
conservación del sistema de páramos, subpáramos y bosques altoandinos,
se establecerá como la mayor reserva de la biodiversidad, contenida en un
sistema de reservas naturales y santuarios de flora y fauna. El manejo
sostenible de éstas permite la conducción de los servicios ambientales a todo
el territorio regional, ofreciendo además de una importante reserva de
recursos hídricos aprovechables, una reserva de biodiversidad que es objeto
de investigación con importantes aportes al conocimiento de sus ecosistemas
para la Nación y el mundo.

Fomentadas por una amplia divulgación, las áreas protegidas rurales se

convierten en sitios privilegiados para la educación ambiental y la recreación,
entendidas como actividades de aprovechamiento sostenible, que amplían la
oferta ambiental generando una apropiación colectiva y que, además, ofrecen
nuevas posibilidades económicas a los habitantes rurales. La clara
dependencia entre el aprovechamiento agropecuario sostenible y la

44
protección y conservación de los ecosistemas estratégicos, se ve facilitada
por la implementación de mecanismos de compensación y por la prestación
de servicios ambientales con beneficio distrital y regional.

Visión de región

La región finalmente existirá. Atrás habrá quedado el tiempo cuando las

decisiones se presionaban a suscribirse en el ámbito de jurisdicciones
administrativas, aún a costa de perder importantes oportunidades de
desarrollo. Sobre la base de un proceso de concertación, la Sabana de
Bogotá se observará como una región sostenible en lo ambiental, diversa en
lo cultural, eficiente en lo funcional y equitativa en lo social.

Bajo un modelo de ordenamiento territorial tal, la región se observará

conformada por espacios rurales y urbanos. Los espacios rurales serán áreas
agrícolas productivas y apoyadas por un sistema de centro; poblados rurales
fortalecidos como nodos de equipamiento, producción, abastecimiento y
turismo, integrados a las dinámicas urbanas desde una óptica funcional, que
facilitará su integración a la red de asentamientos urbanos.

El modelo de Bogotá, fundamentado en una estructura compacta y de uso

intensivo y sostenible de su territorio, será el modelo de base seguido por los
demás centros urbanos de la red urbana regional, como fundamento de su
eficiencia interna y en pro de relaciones de equilibrio con el espacio rural.
Caracterizados por ofrecer una alta calidad de vida, los centros urbanos
regionales desarrollarán las acciones necesarias para aumentar la
accesibilidad conformando una verdadera red. De esta manera,
incrementarán la interacción funcional entre los municipios, lo cual estimulará
la desconcentración del empleo y los servicios. Gracias a ello, no sólo se
habrá dado un uso más eficiente al territorio, sino que también se propiciarán
las condiciones para que el desarrollo y sus beneficios, se irradien hacia
todos los municipios que conformen la región.

La eficiencia funcional de la región estará soportada en sistemas de

equipamiento regional, lo cual involucra el transporte, la infraestructura de
saneamiento, la provisión de agua, el abastecimiento y la recreación. Ello no
sólo asegura una infraestructura fuerte para el desarrollo regional, sino
también un importante avance en cuanto a la restauración y mantenimiento
de la calidad ambiental regional, dado que ello posibilita unir los esfuerzos
para manejar mancomunadamente problemas ambientales comunes dentro
de los cuales son fundamentales: la recuperación del río Bogotá, la
protección de las cuencas abastecedoras de agua, el adecuado manejo de
las áreas destinadas para la disposición final de residuos sólidos y la
explotación sostenible de las áreas de extracción minera.

Además de la estructura en asentamientos urbanos y rurales, el territorio

regional estará soportado por un sistema de áreas protegidas y zonas verdes,
que conformen la estructura ecológica principal regional y apoyen en ella la

45
opción de distribuir equitativamente los servicios ambientales a todos los
lugares de la región, para beneficio de las áreas urbanas y rurales.

PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL DISTRITAL

Toda la gestión pública del Distrito Capital está dirigida al mejoramiento

sostenible de la calidad de vida. Esta calidad de vida se entiende compuesta
por al menos tres elementos que se relacionan entre sí: nivel de vida, como
acceso socioeconómicamente mediado a los bienes y servicios; medios de
vida, en cuanto se refiere a la idoneidad del ambiente para el desarrollo
integral del hombre; y formas de vida, que abarca los distintos modos
posibles y actuales en que las personas y grupos aprovechan la oferta de los
dos elementos anteriores.

Los aspectos que se priorizan para el logro de este propósito general y el

modo como se enfocan, se establecen en los siguientes siete principios que
se entienden como generales, en tanto son comunes a todos los procesos de
gestión ambiental:

1- Calidad ambiental para el desarrollo humano integral

El propósito central de la gestión ambiental es mejorar equitativamente la

calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, partiendo de crear
un medio seguro, saludable, propicio y estimulante para el desarrollo integral
del ser humano.

2- Desarrollo sostenible como proyecto social y cultural

El desarrollo sostenible se acomete como un proyecto de vida colectivo que

involucra tanto a la sociedad civil como al Estado. Se basa en la concertación
de las voluntades y el mejoramiento de los comportamientos individuales y
apunta a la construcción de una cultura y un territorio viables y competitivos
en el corto, mediano y largo plazo.

3- Preeminencia de lo público y lo colectivo

La gestión ambiental de Bogotá da prelación a los elementos, procesos y

alternativas que permiten crear, vivir y apropiarse la ciudad física, social y
económica como un hecho colectivo, procurando la satisfacción colectiva de
necesidades comunes, favoreciendo el encuentro e intercambio constructivo
entre sus integrantes y extendiendo a todos ellos la inclusión de las
decisiones, responsabilidades y beneficios.

46
4- Ecoeficiencia de la función y la forma urbanas

Las implicaciones ambientales de toda decisión deben medirse por su

contribución a la ecoeficiencia del conjunto, es decir, la capacidad de producir
bienes, servicios y estructuras, optimizando el aprovechamiento de los
recursos naturales, las potencialidades ambientales y socioculturales al
tiempo que se minimizan la generación de desperdicios, el deterioro físico y
funcional y la marginalidad ambiental, económica y social.

5- Transformación positiva del territorio

Las ventajas ambientales del territorio, en especial la diversidad de paisajes,

ecosistemas, modos de vida y especies, deben ser potenciadas a través de la
planificación y el diseño del desarrollo físico urbano-regional, en formas
creativas y globlalmente competitivas, conservando los procesos ecológicos
esenciales y mejorando la capacidad del medio para sustentar el
funcionamiento económico y sociocultural.

6- Gestión ambiental urbano-regional

La gestión ambiental distrital debe contribuir al mejoramiento de la calidad de

vida de la región y a la armonización de sus distintos modos de vida,
acercando la toma de decisiones a la escala real de los procesos ecológicos
y a los actores involucrados, y procurando la construcción de un sistema
urbano-regional posicionado y competitivo tanto nacional como globalmente.

7- Liderazgo nacional y articulación global

Corresponde al Distrito Capital liderar, en el ámbito nacional, el desarrollo

conceptual, metodológico y técnico de los temas propios de la gestión
ambiental urbana, así como el intercambio de experiencias y técnicas con
otras ciudades del mundo y la discusión e implementación de los convenios y
agendas internacionales de protección del ambiente global.

OBJETIVOS GENERALES
En consecuencia con los principios de la política ambiental distrital (arriba
enunciados) el valor central de la gestión ambiental es el desarrollo integral
del ser humano, como individuo y como colectivo, en lo físico, lo cultural, lo
social y lo económico. Este es el parámetro central para toda otra valoración.

Por tanto, el propósito último de la gestión ambiental es:

Regular el funcionamiento del sistema ciudad-región para producir un

ambiente saludable, seguro, propicio, estimulante, incluyente y participativo
para el desarrollo integral del hombre, a nivel individual y colectivo.

47
De este modo, queda definida, por sus atributos, la calidad del ambiente que
se persigue:

• Saludable: que garantice las condiciones higiénicas para la salud física,

mental y social de las personas.

• Seguro: que minimice los riesgos sobre la vida humana y sobre las
expectativas de desarrollo individual y colectivo.

• Propicio: que provea los elementos y las condiciones necesarios para

enriquecer el desarrollo humano.

• Estimulante: que provea los estímulos que motiven y orienten el

aprovechamiento de dicha oferta ambiental.

• Incluyente: que coloque esta oferta ambiental al alcance de todos, sin

restricción por edad, género, posición social o económica, creencias o
condición fisiológica, con especial atención a la accesibilidad de los
grupos más vulnerables a la misma.

• Participativo: que promueva y capte el aporte de todos los ciudadanos en

la definición y la construcción de los atributos anteriores.

Como colofón, cabe asumir que un ambiente con estas características debe
ser además competitivo, es decir, que genere ventajas comparativas a la
sociedad en su conjunto para su posicionamiento político y económico a
escala global, en el conjunto y red de ciudades-regiones del planeta.

De acuerdo con lo anterior, los objetivos generales del Plan de Gestión

Ambiental se agrupan en tres categorías, cada una de ellas derivada de la
anterior:

Objetivos de ecoeficiencia, los cuales enfocan el flujo de recursos y espacios

a través del metabolismo urbano-regional, es decir, la relación fundamental
entre entradas, transformaciones y salidas, en relación con parámetros de
eficiencia del crecimiento y el funcionamiento urbano, posibilitando la
medición útil de la sostenibilidad.

Objetivos de calidad ambiental, resultante del metabolismo urbano-regional,

en función de la calidad de los espacios creados por el mismo y el destino de
los residuos del proceso. Reflejan el estado de los medios en su relación con
valores meta determinados por la exigencia normativa y las recomendaciones
técnicas relativas a cada uno de sus componentes.

Objetivos de armonía, relacionados con los efectos de la eficiencia del

ecosistema y la calidad del ambiente sobre el desarrollo físico, cultural, social
y económico. Es decir, la retroalimentación de los aspectos ambientales del
desarrollo sobre el desarrollo mismo. Estos objetivos apuntan a optimizar la

48
relación entre los componentes ambiental-cultural, ambiental-social y
ambiental-económico, permitiendo una valoración cuantitativa y cualitativa del
efecto de las transformaciones ambientales sobre los intereses y procesos
del desarrollo físico, sociocultural y económico de la ciudad-región.

A continuación se exponen los objetivos del Plan de Gestión Ambiental del

Distrito Capital, con sus enunciados (en cursiva), seguido, cada uno, de
comentarios explicativos (más detenidos en aquellos aspectos más
complejos o menos difundidos).

Son objetivos de ecoeficiencia:

1. Uso eficiente del Espacio.

Planificar y orientar la ocupación, aprovechamiento, transformación y

reutilización del espacio, como recurso natural fundamental y limitado, de
modo acorde con la oferta ambiental y capacidad de acogida de cada área,
construyendo un mosaico territorial balanceado y armónico de elementos
naturales y construidos, funciones públicas y privadas.

El espacio es un recurso limitado, de cuyo manejo depende tanto la

generación de condiciones internas a la ciudad, como la definición de
parámetros de relación con el entorno regional, determinando importantes
características dentro del sistema urbano-regional. La gestión del espacio
atenderá a cuatro variables determinantes del mismo:

• El crecimiento urbano, que deberá direccionarse hacia la construcción

de una ciudad compacta con lo cual se busca minimizar hacia el interior
de la ciudad los subsidios energéticos e impactos ambientales y
económicos relacionados con el suministro de recursos y servicios, y
minimizar al tiempo, la afectación del espacio regional y su estructura de
usos.

• La densidad de ocupación, la cual deberá tender hacia un óptimo dentro

del cual se equilibren la satisfacción de necesidades de espacio privado y
los costos derivados de la prestación de servicios y la conexión a las
infraestructuras urbanas que se hacen mayores con la dispersión o baja
densidad. Adicionalmente, el control a la generación de asentamientos de
baja densidad se constituye en un mecanismo que controla la expansión
urbana.

• La diversidad de espacios, la cual deberá tender hacia la consolidación

de una ciudad que equilibre la relación entre los espacios naturales y
construidos, (propiciando una mayor heterogeneidad funcional) así como
la dispersión y mezcla de usos, que acerquen los bienes y servicios
urbanos a los usuarios, aumentando la accesibilidad sin incrementar los
riesgos de vecindades inconvenientes.

49
• La calidad de los espacios, que relacionados con su funcionalidad,
deberán presentar las condiciones de forma, estructura y administración
necesarias para contrarrestar los potenciales impactos ambientales y
sociales, ligados a condiciones de ocupación densa y de mezcla de usos
o diversidad de espacios.

2. Uso eficiente del tiempo

Asegurar el aprovechamiento racional del tiempo humano como recurso

fundamental y limitado, partiendo de racionalizar la localización de los usos,
la movilidad y el transporte, procurando una distribución del tiempo personal,
favorable al desarrollo humano integral y la construcción de tejido social a
nivel de comunidades locales.

El principal contenido vivo del ecosistema urbano es la vida humana. La

gestión ambiental no sólo debe atender a aquello que amenace su salud y
seguridad. En el ambiente urbano existen otras dos amenazas sobre este
recurso limitado y efluente: que se desperdicie obligadamente por la
estructura y función de la ciudad (ej: desplazamientos o trámites
innecesarios) o que se fuerce a su total conversión en tiempo
económicamente productivo (producir, comerciar, consumir). En cualquiera
de los dos casos se vulnera el desarrollo integral tanto del individuo como de
los colectivos, el cual requiere la posibilidad de una asignación balanceada
de tiempo a diversas actividades.

La movilidad está claramente determinada por la localización de usos,

actividades y redes de transporte. La estructura espacial del sistema
(aprovechamiento del espacio) determina en gran medida mayores o
menores niveles de movilidad diaria, que se hace necesaria para acceder a
distintas áreas de la ciudad en busca de los bienes o servicios requeridos. En
relación a la funcionalidad del sistema, todas las acciones tendientes a la
sistematización de servicios y atención de usuarios de variadas funciones
urbanas, conllevan a reducir las necesidades de movilidad.

Por otra parte, la composición del mosaico urbano por oportunidades

diversas de uso y disfrute, puede inducir, desde el diseño mismo a modos de
usar la ciudad con una asignación del tiempo humano más rica y balanceada,
a favor de una mayor calidad de vida.

El respeto de la diversidad de modos de vida dentro de la ciudad y en la

región, cada uno con su característica percepción y asignación del tiempo
humano, es fundamental para este objetivo, como acervo cultural de mejores
prácticas de aprovechamiento y disfrute del tiempo y los espacios.

3. Uso eficiente del agua.

Asegurar la provisión de agua para los distintos usos a corto y largo plazo,
conforme a las proyecciones de crecimiento económico y poblacional,
basando la oferta en la conservación de los ecosistemas reguladores y el

50
ciclo hidrológico regional y orientando la demanda al consumo racional del
recurso y la sostenibilidad del desarrollo socioeconómico regional.

Este objetivo atiende a los parámetros de cantidad, regularidad (distribución

temporal), accesibilidad (distribución espacial), equidad (distribución social) y
seguridad del recurso hídrico. Tiene un efecto directo sobre la calidad, más
adelante tratada entre los objetivos de calidad ambiental.

Obliga a una gestión integral de todos los elementos y procesos

encadenados en el ciclo hidrológico, así como a la participación de todas las
áreas y actores que en las cuencas y la región hacen parte del mismo.

Dentro de un esquema regional concertado de administración del recurso, es

preciso considerar su distribución racional entre los distintos usos,
considerando el encadenamiento espacial de los mismos y sus efectos a
través de la cuenca, así como la necesidad de conservar la función ecológica
del agua en el sostenimiento de los ecosistemas acuáticos (caudal
ecológico).

Aunque las transformaciones de ingeniería exigen una definición más elástica

de la cuenca hidrográfica, ésta continúa siendo el marco para el análisis y
evaluación espaciales, sociales y ecosistémicos de este objetivo.

4. Uso eficiente de la energía.

Racionalizar el consumo energético per capita, por actividad y por sector e

incrementar la composición del mismo por energías más limpias y fuentes
más seguras a largo plazo.

Termodinámicamente, las ciudades son sumideros de energía a gran escala.

Todos los efectos del consumo energético, así como las decisiones
relacionadas, se concentran en las ciudades, con consecuencias locales,
regionales y globales.

La sostenibilidad del desarrollo humano en la ciudad y de las ciudades en el

planeta, así como la competitividad de la ciudad-región en el contexto global,
dependen de la estrategia energética que se adopte, bajo considerandos
ambientales claramente definidos a nivel mundial.

5. Uso eficiente de los materiales.

Racionalizar el consumo de materiales en el funcionamiento y crecimiento

físico de la ciudad-región, de acuerdo con la tasa de regeneración, la
provisión nacional y regional de los mismos y los efectos sociales y
ambientales de su extracción, transformación, utilización y descarte,
procurando el máximo técnica y económicamente factible de recirculación de
los flujos dentro del sistema urbano-regional.

51
Rasgo básico de la estructura-función de los ecosistemas, no puede
concebirse un sistema urbano-regional sostenible sin estos dos aspectos: la
adaptación de sus flujos a los flujos y reservas accesibles y seguros y el
ciclado local y regional de los flujos de materia.

Esto implica considerar los efectos sociales y ambientales del ciclo de vida de
cada material dentro de los costos del mismo. Y con base en ello, definir
racionalmente la selección de materiales, las cantidades y su destinación,
según el valor agregado a los bienes en que participan y la rentabilidad total
del proceso. Los mismos parámetros deben soportar las decisiones en
cuanto a alternativas de sustitución o reutilización de los materiales.

Gran parte de la seguridad y competitividad económica, así como la calidad

ambiental de la ciudad-región, dependen de la secuencia de logros en la
aproximación constante a este objetivo.

5. Incorporación eficiente de los ecosistemas.

Asegurar que la incorporación de áreas a nuevos usos dentro del territorio

urbano-regional optimice el aprovechamiento de la oferta territorial en
términos de la diversidad de modos de vida, paisajes y ecosistemas y el
manejo prudente de las limitantes de cada área, generando asentamientos
seguros y con una alta calidad ambiental.

Una ciudad crece, básicamente, sobre tres tipos de áreas: áreas silvestres
(generalmente deterioradas), áreas rurales (con algún nivel de urbanización
socioeconómica) y áreas mineras (usualmente, fuentes de materiales de
construcción vecinas de los bordes del crecimiento urbano).

La forma como la ciudad incorpora la oferta y las restricciones de las distintas

áreas a su propia estructura y funcionamiento, es un aspecto fundamental de
la ecoeficiencia del crecimiento urbano o, con más exactitud, del desarrollo
físico del sistema ciudad-región, el cual puede estar más o menos
concentrado en uno o más centros urbanos.

Son objetivos de calidad ambiental:

1. Calidad del aire.

Mejorar la calidad del aire que respiran los habitantes de la ciudad,

cumpliendo, como mínimo, con las normas nacionales y estándares
internacionales (Organización Mundial de la Salud OMS) y apuntando a
generar condiciones propicias para la salud y bienestar de la ciudadanía y
garantizar la equidad en la distribución de los costos derivados de los
impactos y el control de la contaminación atmosférica.

Es uno de los aspectos de mayor sensibilidad social en la gestión ambiental

urbana, con una alta repercusión en la calidad ambiental real y percibida. Su
comportamiento espacial se distingue de otros parámetros por su rápida y

52
extensa difusión a través de la ciudad, si bien se concentra
problemáticamente en determinadas áreas. Tiene un efecto acentuado sobre
la salud de extensos grupos vulnerables como niños, tercera edad y personas
afectadas por enfermedades o limitaciones cardio-respiratorias.

Este objetivo implica tanto el control de las emisiones de las fuentes móviles
y fijas, como el de la calidad del aire resultante de la interacción de estos
factores con los procesos meteorológicos y aeroquímicos en la atmósfera.

2. Calidad del agua.

Recuperar y mantener la calidad físicoquímica y biológica del agua en los

cuerpos, cursos superficiales y reservas subterráneas del territorio distrital,
conforme a los estándares establecidos en las normas sanitarias y
ambientales vigentes, asegurando condiciones adecuadas para la protección
de la salud pública, la conservación de los ecosistemas y el mantenimiento
de los servicios ambientales a los distintos usos.

El agua es el recurso ordenador de la gestión ambiental y en el cual se

concretan muchas de las acciones que realizan, en forma individual y/o
concertada, diferentes actores y autoridades locales, regionales y nacionales.

La concentración de los flujos de materiales en una ciudad hace que la

calidad del agua sea uno de los aspectos más difíciles en la armonización
entre el desarrollo urbano y la conservación de la estructura ecológica
principal. Por lo mismo, es uno de los aspectos más relevantes en la
definición de la huella ecológica de la ciudad en la región.

La importancia del recurso determina la formulación de un programa

específico dentro del Plan de Gestión Ambiental, que contempla el monitoreo
de los distintos parámetros, el control de los vertimientos y la aplicación de
distintos instrumentos para orientar el manejo del agua por los particulares.
Este programa está estrechamente relacionado con las acciones de
recuperación hidráulica, sanitaria y biológica de los ecosistemas acuáticos
deteriorados por décadas de contaminación y otros impactos típicamente
urbanos.

3. Calidad del suelo.

Recuperar y mantener la calidad y la estabilidad del suelo para el

funcionamiento de los ecosistemas, la regulación de las cuencas y la
seguridad de los asentamientos.

El término “suelo” es suele emplearse indistintamente como recurso espacial

(“usos del suelo”), como soporte de la vida vegetal (“calidad agrológica”),
como soporte físico de las construcciones (“capacidad portante”), como
receptáculo de residuos sólidos y otros contaminantes (“contaminación del
suelo”), como ecosistema o compartimento de un ecosistema (el “suelo
viviente” de la edafología y la microbiología) y hasta como un sinónimo

53
anómalo de “subsuelo” en algunos textos relacionados con minería o de
“pavimentos” en arquitectura.

Aquí se restringe su acepción a la de soporte ecológico de la vegetación, los

procesos biogeoquímicos y, en general, de los ecosistemas terrestres, al
tiempo que soporte físico de las construcciones y los asentamientos. Por
tanto, el objetivo atiende a las propiedades físicas, químicas y biológicas del
suelo que le permiten cumplir con tales funciones y los servicios ambientales
derivados.

Aunque dichos atributos son afectados prácticamente por toda actividad y

actor en la ciudad-región, determinados problemas, como erosión,
inestabilidad y contaminación, se concentran en áreas y actividades precisas.
En tales áreas, dichos problemas tienen efectos profundos sobre la seguridad
y la salubridad de los asentamientos, así como en el funcionamiento de los
ecosistemas agrícolas y silvestres.

Así como en cuanto al aire, se destaca la extensa difusión de las alteraciones

y en cuanto al agua, su amplio encadenamiento espacial de todos los actores
e impactos urbanos, en el recurso suelo son notorias la difícil reversibilidad
del deterioro y las drásticas consecuencias del mismo. Es, por tanto, un tema
en el que la prevención juega un papel preponderante.

4. Calidad Sensorial.

Conservar, recuperar e incrementar la calidad del ambiente percibido a través

de los sentidos en el espacio público, para salud y bienestar de la
ciudadanía, así como para estimular su desarrollo psicosocial y la generación
de identidad, arraigo y apropiación sobre el ambiente urbano-regional.

Dada la preeminencia de lo visual y lo sonoro en la percepción humana, este

objetivo se desglosa en dos, calidad visual y sonora:

Incrementar la calidad visual y el valor escénico del medio urbano y rural,

preservando y fomentando el predominio paisajístico de formas y elementos
naturales y construidos que contribuyan al disfrute estético, la generación de
identidad y arraigo y la simbolización de los valores y objetivos colectivos,
enfatizando la significación del espacio público urbano como ámbito de la
vida y el hombre.

Prevenir y mitigar la generación de ruido según los estándares establecidos

en las normas sanitarias y ambientales vigentes y al nivel adecuado a los
usos y actividades propios de cada área, propendiendo por ampliar los
espacios y tiempos con sonidos naturales o niveles sonoros bajos y teniendo
especialmente en cuenta el bienestar dentro del espacio público y el de los
grupos y actividades humanos más sensibles.

Lo sensorial representa el aspecto ambiental más difícil de traducir a normas

y estándares cuantitativos. Tratándose de calidad ambiental percibida, está

54
estrechamente ligado a la subjetividad de los actores y sus determinantes
histórico-culturales.

No obstante, en cuanto a niveles de ruido existen fundamentos fisiológicos y

estándares cuantitativos de seguridad internacionalmente aceptados. En lo
visual es más complejo; sin embargo, existen metodologías y lineamientos
básicos suficientes como base para la concertación y planificación del tema.

Son criterios básicos de calidad sensorial del espacio público:

- El predominio visual de lo público sobre lo privado: deben primar los

elementos simbólicos de historia, identidad y de ciudad como medio
físico apropiado a lo colectivo.

- La adecuación del paisaje a la función pública de los espacios, facilitando

su identificación y uso.

- El realce de los elementos históricos, arquitectónicos y naturales que

simbolizan la identidad y arraigo de la ciudad y la región.

- El aumento en la composición del medio por elementos vivientes.

- El buen estado de aseo y mantenimiento de los elementos del espacio

público.

- El refuerzo de la sensación de orientación y seguridad, sin caer en la

monotonía de los espacios completamente predecibles.

- El equilibrio entre la unidad paisajística favorable a la identidad urbana y

la diversidad espacial y temporal de ambientes sensoriales.

- El equilibrio entre el bienestar de la mayoría y la libertad de expresión y

diseño de lo privado.

5. Conservación de la biodiversidad.

Mantener, recuperar, incrementar y aprovechar sosteniblemente la

biodiversidad del territorio a escala regional, distrital y local, a nivel de
especies, comunidades bióticas, ecosistemas, paisajes y modos de vida,
privilegiando la apropiación colectiva de los beneficios derivados de la misma
y su disponibilidad para las generaciones futuras.

El desarrollo de una ciudad-región tiene efectos diversos y complejos sobre la

diversidad, variando según escalas, situaciones y factores en juego. Por otra
parte, no toda disminución de la diversidad de especies es concomitante con
deterioro ambiental, ni todo aumento es signo de adecuada calidad del
medio.

55
Sin embargo, la biodiversidad tiene un alto valor como indicador de la calidad
del medio (como efecto), como elemento regulador y generador de
condiciones ambientales favorables a la vida en general (como causa) a la
vez que como parte de la calidad ambiental percibida (como valor en sí
misma).

Por ende, la conservación y recuperación de la diversidad biológica es muy

factible y necesaria dentro de las áreas urbanas, suburbanas, rurales y
silvestres del ecosistema ciudad-región. Una adecuada planificación y
manejo del crecimiento y funcionamiento de las estructuras creadas puede
incrementar la riqueza biológica en todo el gradiente territorial.

Junto al manejo de las transformaciones físicas del entorno urbano-regional,

este objetivo tiene un aspecto adicional: el control de las actividades de
explotación directa de la biodiversidad y, particularmente, la lucha contra el
tráfico biológico ilícito.

6. Estabilidad climática.

Desarrollar y liderar, la implementación de las normas y convenciones

internacionales sobre emisiones y cambio climático global, según los medios
y competencias del Distrito Capital, así como orientar el ordenamiento y
construcción del tejido urbano, de modo tal que la forma y composición del
medio físico contribuyan a establecer condiciones microclimáticas favorables
para el saneamiento atmosférico y la salud humana.

Este objetivo se compone de dos temas: el efecto del metabolismo urbano

sobre el clima regional y global (macroclima) y las condiciones climáticas
creadas en cada lugar y zona por las estructuras físicas que lo componen
(microclima).

En el primer caso, se trata de la responsabilidad que toda ciudad tiene y debe

vigilar, sobre el cambio climático global; pues es en las ciudades donde se
concentran la producción y consumo de bienes y servicios generadores de
emisiones de gases de invernadero.

En el segundo caso, se trata del bienestar debido a la confortabilidad del

espacio público. Además de ser parte de la calidad ambiental percibida
(sensación de temperatura, viento, luminosidad y humedad) el diseño del
espacio público es también responsable por la generación o regulación de
fluctuaciones de temperatura (espacios más duros se calientan y enfrían más
rápido) o vientos locales fuertes (que aumentan la cantidad de partículas en
suspensión), todo lo cual afecta la salud humana y el mantenimiento del
arbolado, el mobiliario y las edificaciones.

56
7. Control de riesgos naturales, tecnológicos y biológicos.

Generar y mantener condiciones ambientales de seguridad para la vida y

bienes de la ciudadanía, en especial de los grupos social o fisiológicamente
más vulnerables, en relación con amenazas generadas por procesos
ecológicos, tecnológicos o biológicos.

Este objetivo se desglosa en tres, según la amenaza:

Prevenir, mitigar y corregir la generación de riesgos resultante de la

interferencia de los procesos de ocupación y aprovechamiento del territorio
con los procesos ecológicos esenciales y asegurar la apropiación de las
áreas bajo amenaza mediante usos y formas acordes con su dinámica física.

Controlar la mezcla de usos y actividades, así como las medidas de

aislamiento y manejo, de modo que se prevenga la generación de riesgos
tecnológicos sobre la población humana, en especial sobre el tejido
residencial, el espacio público y los grupos humanos vulnerables.

Controlar los riesgos sobre la salud humana, los sistemas productivos y la

biodiversidad de los ecosistemas locales y nacionales, derivada de la
introducción, tráfico o manipulación genética de organismos vivos o
productos derivados de los mismos, conforme a las normas nacionales e
internacionales al respecto.

En lo que se refiere a los riesgos naturales, se trata de una cuestión de

armonización entre los procesos ecológicos regionales y los de ocupación-
construcción. Por tanto, la gestión considerará tres variables determinantes
del problema:

- Disminuir el porcentaje de población que habita en áreas de alto riesgo

no mitigable.
- Aumentar en las zonas de alto riego mitigable la aplicación de medidas
técnicas de mitigación.
- Aplicar medidas tendientes a disminuir la probabilidad de ocupación de
áreas de alto riesgo

En relación a los riesgos tecnológicos la gestión enfatiza la responsabilidad

de los particulares generadores de amenazas o vulnerabilidad
(incorrectamente asentados) y considerará dos aspectos principales:

- Propender por el aumento de conciencia y diseño de planes de

emergencia y contingencia por parte de las instituciones prestadoras de
servicios y los industriales.
- Adecuar el ordenamiento urbano previniendo la mezcla de actividades
generadora de riesgos ambientales.

Por último, los riesgos biológicos son hoy un tema emergente en la gestión
ambiental, con desarrollos normativos y técnicos recientes. A pesar de su

57
poca difusión pública, el tema es de gran importancia, dado el incremento en
la manipulación de material biológico y la alta vulnerabilidad de los grandes
asentamientos a estos factores.

Son objetivos de armonía del desarrollo:

1. Enriquecimiento ambiental – cultural.

Fomentar el enriquecimiento de la cultura regional, distrital y local con

conceptos, valores y prácticas relacionados con el patrimonio natural y el
funcionamiento y gestión del ambiente, como base del disfrute del mismo, su
apropiación colectiva y la conservación de su valor y función en la cultura
misma.

Lo cultural ha sido habitualmente tratado, en gestión ambiental, como un

factor de deterioro o una herramienta de manejo. Sin embargo, la cultura es
también parte del ambiente y la calidad del mismo, tanto como elemento
central de nuestro entorno de relación, así como medio a través del cual
percibimos.

En los ecosistemas humanos, como una ciudad-región, la mayor parte de los

elementos han sido y continúan siendo creados, alterados y resemantizados
por la cultura. De hecho, uno de las principales funciones de los ambientes
humanizados es significar. Los ambientes pobres en significado o cuya
función simbólica está cargada de hostilidad, reducen el bienestar y
seguridad de las personas.

Por otra parte, dado que percibimos el ambiente a través de un sistema de

representaciones y valoraciones culturales, aquello que nuestro sistema de
clasificación y relación realza, aparecerá destacado en el ambiente percibido;
así mismo, aquello que nuestro sistema de conceptos y valores no
identifique, sencillamente no existirá en nuestro ambiente. La riqueza,
calidad y seguridad del ambiente dependen definitivamente de la riqueza y
exactitud de los conceptos, asociaciones emocionales y actitudes de que
disponemos para representarlas, valorarlas y responder ante dichos atributos.

Este objetivo, a pesar de su relativa sutileza y complejidad, es central en la

gestión ambiental. Su opuesto es el olvido, uno de los peores daños
ambientales y talón de Aquiles del concepto de desarrollo sostenible: si
olvidamos lo que enriquece nuestra propia vida aún cuando está presente en
el ambiente, no estamos en capacidad de garantizar la permanencia de tales
condiciones para satisfacer las necesidades y expectativas de las
generaciones futuras y lo estaremos menos cuando disminuya la
accesibilidad de dichos elementos.

La desaparición de un elemento ambiental en la cultura (extinción cultural)

precede y sella su desvanecimiento físico. Es el olvido lo que hace
irreversible gran parte del deterioro ambiental: no sólo se pierden las
oportunidades, sino el interés en ellas, aunque las necesidades permanezcan

58
como déficit real y sentido en el desarrollo humano (seguimos necesitando
cosas que no tenemos ya palabras para nombrarlas).

En consecuencia, la gestión ambiental no sólo debe procurar mejores

condiciones objetivas en los medios físicos. También es necesario incidir en
los modos de vida de las personas, empezando por su entorno simbólico, de
tal modo que las personas puedan percibir y disfrutar dicha mejoría, participar
en su construcción y adecuar su comportamiento en consonancia.

Este objetivo apunta a mejorar la exactitud de la correspondencia entre las

representaciones colectivas, por un lado, y los procesos y elementos del
ambiente, por el otro. A orientar una adecuada asociación entre los valores
culturalmente aceptados y los indicadores de ecoeficiencia, calidad ambiental
y desarrollo armónico y a enriquecer la vivencia colectiva e individual del
ambiente, sacando el máximo provecho de la oferta de la ciudad y la región.

2. Habitabilidad e inclusividad.

Incrementar el efecto positivo de la oferta, el saneamiento y el ordenamiento

del ambiente sobre la seguridad, salud, bienestar y productividad de las
personas y los colectivos, equilibrando la distribución espacial y social de los
beneficios ambientales, de forma tal que se incluya en sus ventajas y mejoras
al conjunto de la población, del modo más amplio y equitativo, cuidando
especialmente el acceso a los mismos por parte de grupos vulnerables por su
condición social, económica, cultural o fisiológica.

Como objetivo característico de desarrollo armónico, aquí se plantea que la

gestión ambiental no sólo debe ocuparse de la protección del ambiente, como
algo relativamente independiente de las necesidades humanas o como un
valor en sí mismo (reificación ambientalista). Completando el razonamiento
de que la eficiencia del uso y la transformación del ambiente debe orientarse
hacia la calidad ambiental, en el mismo sentido, los distintos componentes de
ésta deben, a su vez, orientarse a conformar un cuadro coherente de
respuesta a las necesidades del desarrollo individual y colectivo.

Lo anterior implica procurar las condiciones físicas y sociales de

accesibilidad, uso y disfrute que potencien el impacto positivo de la oferta y la
gestión ambiental sobre el desarrollo integral de las personas y los colectivos.

Para ello, es necesario, en primer lugar, el seguimiento a las actitudes,

necesidades y demandas ambientales de la población; en segundo lugar, el
monitoreo de las condiciones y transformaciones ambientales del
asentamiento. Luego, es preciso seguir y evaluar la forma como cada uno de
los dos conjuntos evoluciona en relación con el otro.

Finalmente, se impone la necesidad de orientar el gasto ambiental (inversión

en gestión), tanto público como privado, en dirección a aquellas inversiones
más costo-efectivas, atendiendo a la permanencia y magnitud de sus

59
impactos positivos sobre las condiciones ambientales demandadas y a los
efectos de éstos sobre la habitabilidad y la inclusividad.

Dado el impacto diferencial de condiciones económicas y ambientales sobre

distintos grupos sociales, la habitabilidad, en el sentido de aumento de la
salubridad y seguridad del entorno habitado, demanda la consideración de la
equidad que exige la evaluación desagregada de procesos de privación y
vulnerabilidad ambiental, considerando aspectos tales como quién sufre
dicho impacto (desagregación socioeconómica) y dónde (desagregación
espacial).

Esta consideración de inclusividad es intencional y efectivamente opuesta a

la conformación de grupos de privilegio o marginalidad ambiental dentro de la
sociedad, por exclusión o autoexclusión. Es también opuesta a la
conformación de zonas (“ghetos ambientales”) donde el deterioro o la oferta
ambiental se concentran sobre una parte del territorio y la población allí
asentada, sin intercambio de beneficios ni soluciones con el resto del
territorio y la sociedad de la ciudad-región.

3. Productividad y competitividad.

Orientar el aprovechamiento y transformación de los espacios y los recursos

naturales hacia la optimización de su aporte al crecimiento económico, la
generación de empleo, la satisfacción de las necesidades básicas de la
población y el incremento de la competitividad de la ciudad y la región en el
contexto global, con base en las ventajas comparativas de su oferta
ambiental y las competitivas de su manejo.

Este objetivo apunta a potenciar el efecto positivo de la oferta y la gestión

ambientales sobre el desarrollo económico y los beneficios de él derivados
para el bienestar de las personas.

Sobre las relaciones entre ambiente y economía existe ya una vasta

literatura. No obstante, aquí cabe resaltar la necesidad de mantener el
equilibrio entre dos extremos: el primero, una forma de desarrollismo que
posterga todo cuidado ambiental, sobre el argumento de que los imperativos
socioeconómicos obligan a otras prioridades en tanto el crecimiento
económico y tecnológico permite llegar al momento en que las soluciones
sean más factibles. Este espejismo, uno más de los que cada tanto reeditan
las confusiones del positivismo, es más bien una condena a repetir y
acumular los errores ambientales irreversibles de la historia de los países
ricos, sin esperanzas de llegar a sus mismos beneficios u ocupar posiciones
que ya están copadas en el orden económico internacional2.

En el otro extremo, una corriente particular del conservacionismo plantea la

imposibilidad de utilizar los recursos o alterar los entornos, en países que en

2
Mohandas Ghandi lo expresaba con claridad que sólo puede ser citada: “A la Gran Bretaña le
tomó explotar la mitad del globo para llegar a ser lo que es hoy ¿Cuántos globos necesitaría la
India?”

60
otro tiempo tuvimos el papel de proveedores de materias primas y
energéticos y que hoy deberíamos consagrarnos como bancos de
biodiversidad y reguladores climáticos, para hacer sostenible el patrón de
desarrollo económico y los niveles de consumo de los países ricos. En la
misma dirección, se escucha con frecuencia la vehemente argumentación en
pro de restricciones ambientales o inversiones de mitigación, tan costosas
unas y otras, que en países mucho más ricos no se han adoptado aún o se
han implementado sólo tras superar otras necesidades más básicas, incluso
en lo ambiental (ej: tratamiento de aguas residuales Vs. alcantarillado).

Adicionalmente, las condiciones actuales de los mercados globales limitan

drásticamente la competitividad de procesos y productos de alto impacto
ambiental asociado. Aun cuando la mayor parte del aparato productivo
bogotano se orienta al consumo y mercado locales, el imperativo de conexión
a la economía global y la evolución del marco normativo presionada por el
contexto internacional, hacen que políticas, públicas o privadas, inmediatistas
de bajo perfil ambiental, lleguen más pronto que tarde a callejones sin salida.

En síntesis y justo medio, este objetivo implica que los recursos y los
espacios deben ser utilizados, racionalmente, como la conservación misma
implica, en el sentido original y correcto del término. Tal aprovechamiento
debe hacerse partiendo de una lectura estratégica de las particularidades
ecológicas de Bogotá y su región, de modo que se aprovechen sus ventajas y
se respeten sus limitantes.

Así como la oferta ambiental, la gestión ambiental misma debe ser

generadora de valor agregado a los procesos de transformación del medio y
producción de bienes y servicios. Una gestión propositiva, creativa en
fórmulas y partícipe del desarrollo es indispensable para hacer de la región
bogotana y su aparato empresarial un centro competitivo en la red global
frente a las economías de otras ciudades-región.

Por ende, la costo-efectividad de las decisiones y medidas de la gestión

ambiental, pública y privada, así como el valor agregado por la misma a los
procesos y productos, son, también, medidas de la aproximación a este
objetivo. Es preciso que tales parámetros tengan un lugar central en la
contabilidad ambiental de la región bogotana, de modo que ésta gane
productividad y competitividad sin depreciar ni liquidar su patrimonio
ambiental y, sobre todo, sin las pérdidas irreversibles de oportunidades de
generación de riqueza y calidad de vida que el cortoplazismo conlleva.

61
 Capítulo 4
Estrategias generales de la gestión ambiental
Los lineamientos generales antes enunciados definen el enfoque del Plan de
Gestión Ambiental. Las estrategias que a continuación se exponen, perfilan el
método particular por el cual opta el PGA para desarrollarlos, es decir, la
forma de manejar los instrumentos básicos de la gestión ambiental, aplicados
de modo transversal a cualquier tema de la misma:

- Investigación (+ seguimiento y monitoreo).

- Educación ambiental.
- Participación y descentralización.
- Fortalecimiento institucional (de normas, instrumentos y entidades).
- Coordinación interinstitucional.
- Control y vigilancia.
- Manejo físico (ej: arborización, descontaminación, etc.).

Estas estrategias son transversales a los escenarios parciales de gestión. A

modo de ejemplo: la Estrategia de Educación Ambiental es la misma, en
líneas generales, dentro del escenario y política de transporte sostenible, el
de ordenamiento ambiental o el de conservación de la biodiversidad.

Cada estrategia tiene a su cargo un coordinador encargado de:

- Orientar las actividades y proyectos de cada programa (escenario de

gestión), en lo relacionado con su estrategia, de acuerdo con los
lineamientos del POT y el PGA.

- Recoger y evaluar la demanda en cada uno de los programas

(escenarios de gestión) en relación con su estrategia.

- Evaluar periódicamente la disponibilidad de recursos externos e internos.

- Coordinar las actividades de la estrategia con los actores internos y

externos involucrados.

- Programar y concertar la agenda anual de la estrategia.

- Formular el plan de acción anual, con actividades, subactividades,

productos y fondos.

- Presentar los proyectos al banco de proyectos del DAMA.

- Priorizar y someter los proyectos de inversión registrados en el banco, al

Fondo de Financiación del PGA.

62
- Coordinar la implementación de servicios y la producción de instrumentos
de apoyo a los escenarios de gestión.

- Evaluar los avances y resultados de la estrategia en relación con los

principios, objetivos y programas del Plan de Gestión Ambiental.

- Sistematizar la experiencia de la estrategia en los distintos programas,

estandarizar e institucionalizar los métodos construidos, conjuntamente
con los coordinadores de programa.

ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN AMBIENTAL

En los distintos escenarios de gestión, la estrategia de gestión sirve para:

- Suministrar información científica y técnica aplicada directamente a la

toma de decisiones en formulación, planificación y manejo.

- Retroalimentar la base de información de la gestión con los resultados de

la misma.

- Promover el desarrollo conceptual, científico y técnico en temas de

gestión directamente implicados en el PGA.

La estrategia de investigación comprende dos líneas de acción:

- Investigación ambiental aplicada.

- Sistema de información ambiental.

Investigación ambiental aplicada

En esta línea:

- Se realizan estudios puntuales dirigidos a satisfacer necesidades

inmediatas de información de la gestión en cada programa.

- Se desarrollan o validan métodos y tecnologías para la planificación y

manejo de la gestión, útiles a los distintos actores involucrados en cada
escenario.

- Se promueven y fortalecen equipos y líneas de investigación en los

principales temas requeridos por el PGA.

Prioridades

- Energías limpias para hogar, transporte e industria.

- Tecnologías limpias enfocadas sobre el ciclo total del producto.

63
- Valoración socioeconómica y aprovechamiento sostenible de la
biodiversidad.
- Restauración de ecosistemas acuáticos urbanos.
- Restauración ecológica de áreas degradadas por minería.
- Dinámica y manejo de incendios forestales.
- Oferta y requisitos ambientales del espacio público urbano.
- Percepción social y sectorial del ambiente.
- Análisis de motivación y lógica funcional de los actores de cada
escenario de gestión.
- Metodologías de organización y participación comunitaria.
- Efectos de la contaminación sobre la salud física y mental de la
población.
- Limitantes económicos, socioculturales y físicos del crecimiento urbano.
- Dinámica socioambiental de áreas urbanas marginales.
- Dinámica ecológica y urbanística de humedales y cerros urbanos y
periurbanos.
- Planificación y manejo ambiental de la mezcla de usos urbanos.
- Tecnologías sostenibles para la construcción (ciclos de materiales,
ahorro energético, manejo de impactos en obra, calidad ambiental de
interiores).
- Hidrología regional.
- Capacidad de carga y vulnerabilidad del medio biofísico regional.
- Integración socioeconómica de la región y aspectos ambientales de su
inserción en la economía global.

Actividades

- Recolección, evaluación y programación de las necesidades de

información científica y técnica de cada programa.

- Compilación y evaluación de la información científica y técnica disponible.

- Construcción de base de datos de investigadores, equipos, instituciones,

publicaciones y servicios informáticos, relacionados con los temas del
PGA, en la ciudad, el país y el exterior.

- Planificación de fuentes y formas de respuesta a las necesidades de

información.

- Consolidación gradual de líneas de investigación en asocio con entidades

distritales (institutos, universidades, ONGs especializadas).

- Apoyo a la formación de investigadores y equipos de investigación en las

líneas previstas.

Organización

La línea de investigación ambiental aplicada involucra los siguientes actores y

funciones:

64
- Coordinación: las arriba enunciadas para toda coordinación de estrategia.
Centralizada en el DAMA.

- Coordinadores de programa en el DAMA: suministrar prioridades y

fuentes de información, implementar las orientaciones de la coordinación,
ejecutar las acciones y proyectos correspondientes, evaluar la utilidad de
la información recibida.

- Interlocutores de programa en el SIAC: suministrar prioridades y fuentes

de información; incorporar las orientaciones, acciones y proyectos al PGA
de la entidad y los planes de ejecución anual; evaluar la utilidad de la
información recibida.

- Entidades investigadoras externas: apoyar la recolección de la

información disponible, apoyar la orientación de las prioridades y líneas
de investigación, proponer proyectos relacionados con las anteriores,
ejecutar los estudios acordados.

Los convenios de investigación que eventualmente se formalicen deben

apuntar a productos específicos y justificarse sobre una trayectoria de
cooperación previa con el PGA.

Sistema de Información Ambiental (SIA)

El SIA se construye y coordina desde el DAMA (nodo central) para el SIAC

(nodos satélites); se proyecta como base de un sistema regional y debe ser
compatible con redes análogas del SINA.

El SIA apoya las funciones básicas del flujo de información interno de la

gestión ambiental:

- Recoger, incrementar, sistematizar y evaluar el conocimiento científico

disponible sobre los ecosistemas y fenómenos bajo manejo.
- Identificar las variables relevantes a distintos niveles y aspectos de
gestión.
- Desarrollar modelos que expliquen y predigan las relaciones entre las
variables relevantes.
- Desarrollar indicadores para las variables relevantes.
- Identificar tendencias y generar escenarios alternativos a partir de los
modelos e indicadores.
- Formular prioridades y trazar estrategias acordes con los escenarios
previstos.
- Diseñar proyectos, funciones y metas con base en los indicadores.
- Revisar, validar y desarrollar métodos y técnicas acordes con los
instrumentos anteriores.
- Implementar los planes y funciones formulados y diseñados.
- Seguir el manejo y monitorear los procesos ambientales.

65
- Retroalimentar los resultados al sistema de gestión, ajustando cada uno
de los elementos anteriores.

Figura 10, Flujo de información en la gestión ambiental

Aunque el esquema anterior presenta una secuencia cíclica, en la práctica

estas funciones tienen un alto grado de simultaneidad.

El fundamento de este sistema es: si los proyectos y funciones de la gestión

ambiental emplean y generan eficientemente la información y ésta se
sistematiza y se ofrece adecuadamente, la gestión misma se convierte en un
proceso de investigación y desarrollo que acumula y valida un cuerpo teórico,
metodológico y tecnológico en el tiempo.

Prioridades

- Sistematización de la información de calidad ambiental.

- Identificación de zonas y procesos de mayor incidencia sobre la calidad
ambiental.
- Análisis y prospección del ordenamiento urbano.
- Monitoreo y prospectiva de ecosistemas estratégicos.
- Implementación del SIA en el SIAC.
- Sistematización y análisis de resultados ambientales de proyectos del
SIAC y de las funciones del DAMA.
- Sistematización y análisis de quejas, reclamos, derechos de petición y
demás instrumentos formales de participación y control público.

66
Actividades

- Evaluación de las necesidades de información por programa y en

relación con las otras estrategias del PGA.

- Construcción y retroalimentación de modelos de soporte de la gestión.

- Complementación y ajuste periódico del sistema de indicadores.

- Construcción y alimentación de las bases de datos georreferenciadas.

- Implementación y ajuste periódico del sistema de procesamiento.

- Generación de informes discriminados por forma y contenido según nivel

de decisión, entidad y programa.

Organización

El Sistema de Información Ambiental (SIA) involucra los siguientes actores y

funciones:

- Coordinación: las arriba enunciadas para toda coordinación de estrategia.

Centralizada en el DAMA.

- Coordinadores de programa en el DAMA: incluir indicadores y toma de

datos en proyectos y actividades, ingresar la información al SIA,
identificar la demanda de información y servicios por programa, evaluar la
utilidad de la información recibida, evaluar periódicamente los modelos
de base y el diseño del sistema.

- Interlocutores de programa en el SIAC: homologar e incluir indicadores

del SIA, reportar los registros al SIA, identificar su demanda de
información y servicios, emplear los indicadores del SIA en la evaluación
de resultados del PGA de la entidad, evaluar la utilidad de la información
recibida, evaluar periódicamente los modelos de base y el diseño del
sistema.

- Usuarios particulares: consulta y divulgación de la información en la red.

En términos de sistemas, los componentes del SIA son:

- Sistema de indicadores: batería de variables relevantes,

interrelacionadas en modelos de soporte y operacionalizadas a través de
indicadores de presión, estado y respuesta.

- Bases de datos: matrices de registros multitemporales y

georreferenciados de los indicadores.

67
- Sistema de procesamiento: aplicación de sistemas que cumple las
funciones de registro de datos, procesamiento, análisis básicos,
generación de reportes y solución de consultas.

- Nodo central DAMA: centro de la red, encargado del sostenimiento,

actualización y ajuste periódico de los distintos elementos del SIA y la
orientación a los usuarios.

- Nodos satélite SIAC: ubicados uno en cada entidad miembro.

Constituyen los puntos periféricos de entrada de datos y salida de
reportes del sistema. La interfase está ajustada según el Plan de Gestión
Ambiental de cada entidad.

- Fuentes de datos: Seguimiento y monitoreo de proyectos y actividades.

Redes de monitoreo ambiental. Evaluaciones ambientales periódicas.
Sistematización de quejas y reclamos.

ESTRATEGIA DE EDUCACIÓN AMBIENTAL

En los distintos escenarios de gestión, la Estrategia de Educación Ambiental

sirve para:

- Construir conceptos y valores comunes que faciliten la interlocución y

cooperación entre los distintos actores públicos y particulares de la
gestión ambiental del Distrito Capital y la región.

- Promover cambios voluntarios de actitud y conducta de los distintos

actores, que mejoren su interacción con el ambiente.

- Aprovechar los elementos del ambiente y su manejo para promover el

desarrollo humano integral en sus aspectos social, cognitivo, estético y
espiritual.

- Enriquecer la cultura de Bogotá y la región con conceptos, valores y

vivencias basados en la riqueza ambiental del territorio.

La Estrategia de Educación Ambiental comprende dos líneas de acción:

- Educación ambiental básica.

- Educación ambiental ligada a escenarios de gestión.

Educación ambiental básica

La educación ambiental básica está dirigida a la ciudadanía en general,

independientemente de la función socioeconómica, situación ambiental o
localización de los actores; es, por tanto, independiente de los escenarios y
programas.

68
En el presente Plan Maestro, la educación ambiental básica está enfocada
hacia:

La divulgación de conceptos y valores básicos sobre:

- Composición y funcionamiento del ambiente en general.

- Patrimonio, elementos y procesos claves del ambiente bogotano y
regional.
- Actividades que componen la gestión ambiental.

El refuerzo del control social sobre las conductas ambientales particulares,

mediante la divulgación de:

- Pautas de identificación y diferenciación de conductas ambientales

positivas y negativas.
- Efectos de conductas ambientales positivas y negativas.
- Modelos y experiencias de participación.
- Mecanismos disponibles de participación y control social.
- Formas y métodos de organización comunitaria para la participación en la
gestión ambiental.
- Criterios para la interpretación de las situaciones y decisiones
ambientales en Bogotá y la región.

La incorporación de la dimensión ambiental en la educación formal, a través

de:

- Orientación de contenido, enfoque y método a los PEI y PRAE del Distrito

Capital.
- Fomento de la participación de las comunidades educativas en la gestión
ambiental local y distrital.
- Fortalecimiento de la participación de las universidades en la gestión
ambiental distrital y regional.

El fortalecimiento conceptual de los principales temas ambientales del Distrito

y la región en los medios masivos de comunicación, a través de:

- Suministro permanente de información sobre situaciones y actuaciones

ambientales y elementos de juicio.
- Inclusión de la prensa en los procesos de gestión ambiental.
- Fomento de publicaciones, eventos y programas especializados.
- Apoyo a la formación de periodismo ambiental especializado.

Prioridades

Los principales temas a abordar a través de educación ambiental básica son:

- Elementos y dinámica del ambiente en general.

- Función del ambiente en general y el urbano en particular, en el
desarrollo humano integral.

69
- Funcionamiento ecológico de la ciudad, la región y sus componentes.
- Ecosistemas estratégicos, flora y fauna del Distrito Capital y la región.
- Manejo adecuado e inadecuado del ambiente en Bogotá y la región.
- Interés general, dominio público, derechos colectivos y apropiación social
sobre el ambiente.
- Principales normas que enmarcan el manejo ambiental en el país y el
Distrito Capital.
- Proyectos y acciones de gestión ambiental previstos y en curso.
- Funcionamiento y resultados del SIAC.
- Formas de organización y participación comunitaria en la gestión
ambiental.

Actividades

La educación ambiental básica implica las siguientes actividades principales:

- Recolección y evaluación de propuestas de contenidos desde los

programas.

- Coordinación de un programa conjunto de fomento al ecoturismo distrital

y regional, en coordinación con el Instituto Distrital de Cultura y Turismo y
la Corporación de Cultura y Turismo de Cundinamarca.

- Establecimiento de pautas para la incorporación de la educación

ambiental básica a los fundamentos, estructura y contenido curriculares
en coordinación con la Secretaría de Educación Distrital.

- Coordinación de un programa piloto de capacitación de docentes

ambientales y desarrollo de PRAE modelo, con los Cadel y la Secretaría
de Educación del Distrito.

- Orientación y fomento a los PRAE e iniciativas ambientales proyectadas

desde las comunidades educativas.

- Inclusión de las comunidades educativas y sus PEI en los procesos de

gestión ambiental de su vecindario y localidad.

- Concursos de proyectos escolares.

- Concertación de contenidos curriculares con las facultades y centros de

estudios superiores en los temas del PGA.

- Conformación de líneas programáticas de tesis y pasantías de apoyo a

los programas del PGA.

- Fortalecimiento de la Universidad Distrital en los servicios de formación,

capacitación y consultoría para la gestión ambiental de Bogotá y la
región.

70
- Planeación y realización de campañas temáticas.

- Desarrollo de instrumentos de divulgación gráfica y escrita:

publicaciones, plegables.

- Creación y mejoramiento permanente de mecanismos de comunicación

con los medios masivos.

- Eventos de capacitación para la formación de periodistas ambientales en

coordinación con los medios y las facultades de periodismo y
comunicación social.

- Concursos de prensa ambiental escrita, radial y audiovisual.

- Equipamiento de soporte para las conductas ambientales deseables

(expuesto en la Estrategia de Manejo Físico, más adelante).

Organización

La educación ambiental básica involucra los siguientes actores y tareas:

- Coordinación: las arriba enunciadas para toda coordinación de estrategia.

Centralizada en el DAMA.

- Secretaría de Educación del Distrito: implementar las orientaciones del

DAMA en cuanto a enfoque y contenido ambiental de los PEI y PRAE;
coordinar acciones piloto con el DAMA en los Cadel y otros núcleos y
centros educativos.

- Instituto Distrital de Cultura y Turismo: implementar las orientaciones del

DAMA en cuanto a contenido y presentación de acciones divulgativas
sobre el patrimonio natural del Distrito y la región; coordinar acciones de
fomento al ecoturismo y el adecuado uso público del Sistema de Áreas
Protegidas del Distrito Capital.

- Medios masivos de comunicación, comunidades educativas y

organizaciones sociales de base: recibir, elaborar y evaluar la
información recibida, conforme a sus intereses y actividades particulares
y a los criterios construidos en el proceso.

Educación ambiental ligada a escenarios de gestión

Está dirigida específicamente a actores claves dentro de los escenarios

parciales de gestión definidos por el presente Plan de Gestión Ambiental.
Tales actores están identificados en el presente Plan (en Programas y
Subprogramas), en razón de los efectos ambientales de su actividad
económica, las decisiones a su cargo o su localización. Por tanto, la
estrategia se aplica desde productores agropecuarios y pequeños

71
industriales, hasta grandes empresas transformadoras y comunidades
vecinas de humedales y otras áreas de conflicto ambiental.

La educación ambiental por escenarios se enfoca hacia:

- Definición y clarificación de las responsabilidades y alcances por actor.

- Extensión de contenidos especializados requeridos por la toma de
decisiones de los distintos actores.
- Elaboración conjunta de conceptos y valores comunes.
- Construcción conjunta de reglas de comunicación y cooperación.
- Fortalecimiento de habilidades personales, liderazgo y organización de
los distintos actores en cada escenario.
- Construcción de códigos voluntarios de conducta ambiental por cada
actor.

Esta línea de acción se relaciona estrechamente con la estrategia de

participación, expuesta más adelante. Toma como fundamentos
metodológicos, herramientas ampliamente conocidas y aplicadas en gestión
ambiental:

- Educación-Acción: las personas deben conocer el ambiente a través de

la interacción directa, sobre actividades concretas de participación en su
manejo.

- Diálogo de saberes: todo proceso técnico debe involucrar a la comunidad

en el desarrollo paralelo de una visión técnica y una comunitaria sobre la
situación y su manejo, complementarias y mutuamente enriquecidas.

- Formación de capital social: los proyectos y resultados de la gestión

ambiental deben valorarse tanto por sus efectos físicos sobre el medio,
como por su aporte a la construcción de habilidades, liderazgo,
organización y a la formación de conceptos, valores y criterios.

El propósito de la educación ambiental ligada a escenarios es modificar las

ideas ordenadoras, esto es, las percepciones, conceptos y valores con base
en los cuales, los actores claves toman las decisiones de apropiación, uso y
transformación del territorio y los recursos naturales.

Prioridades

Los temas específicos a abordar en esta línea están determinados por los
escenarios de gestión ambiental:

- Políticas, programas, proyectos y actividades de la gestión ambiental

distrital en relación con el escenario en cuestión.
- Socialización de la información disponible por parte de todos los actores
involucrados en el escenario.
- Marco político, normativo e institucional aplicable a las áreas y
actividades económicas involucradas.

72
- Composición, estructura y dinámica de los ecosistemas afectados.
- Mecánica, manejo y valoración socioeconómica de los impactos
ambientales generados por los actores.
- Distribución de responsabilidades, cargas y beneficios en la generación y
manejo de los impactos ambientales.
- Tecnologías, prácticas y sistemas alternativos de manejo ambiental de
las actividades productivas.
- Métodos para potenciar conductas y efectos positivos sobre el ambiente.
- Los relacionados con los objetivos generales del Plan de Gestión
Ambiental y su aplicación en cada escenario de gestión.

Actividades

Las acciones de educación ambiental aplicada son el componente educativo

de procesos concretos de manejo ambiental con actores claves. Esto incluye:

- Divulgación de políticas, programas, proyectos y actividades de la gestión

ambiental distrital en relación con el escenario en cuestión.

- Incorporación de objetivos, indicadores, actividades, métodos y metas de

educación en todo proyecto que involucre interacción y cooperación con
actores institucionales, privados o locales.

- Capacitación de funcionarios del DAMA y el SIAC en métodos de

educación, extensión, negociación y participación orientados a la gestión
ambiental.

- Eventos de capacitación, extensión e intercambio sobre conceptos y

técnicas de manejo ambiental con grupos de actores claves.

- Apoyo a universidades en la realización de eventos y cursos de

capacitación técnica especializada en temas claves de la gestión
ambiental distrital, dirigidos a los gremios profesionales que
habitualmente prestan servicios de consultoría al SIAC.

- Desarrollo de instrumentos de apoyo a la extensión: cartillas, afiches,

manuales, dirigidos a grupos específicos de actores claves.

- Las demás actividades implicadas en la interacción personal e

institucional con los actores en cada escenario de gestión, enfocadas al
mejoramiento de la interacción y la cualificación de los interlocutores.

- Aplicación de cuadros de incentivos (tratada más abajo en la Estrategia

de Fortalecimiento Institucional).

- Construcción de códigos voluntarios de conducta (formalizados en pactos

comunitarios, acuerdos locales, políticas empresariales y gremiales, etc.).

73
Organización

- Coordinación: las de toda coordinación de estrategia, arriba expuestas.

Centralizada en el DAMA.

- Coordinadores de programa en el DAMA: aplicación de la estrategia e

incorporación de objetivos, indicadores, actividades, métodos y metas de
educación en todo proyecto que involucre interacción y cooperación con
actores institucionales, privados o locales.

- Unidades y oficinas ambientales de las entidades del SIAC: donde

existen, estas dependencias, junto con el DAMA, desempeñan una
función informal de educación ambiental especializada hacia las
instituciones públicas.

- Actores claves de cada escenario: participar en el aporte y elaboración

conjuntos de los contenidos (conceptos, valores, conductas y técnicas)
específicos de cada programa.

ESTRATEGIA DE PARTICIPACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

Esta estrategia aborda tanto la gama amplia de formas y mecanismos de

participación (delegación, desconcentración, cogestión, consulta, control
social, etc.) como el tema específico de la descentralización administrativa y
los mecanismos formales de la misma.

El principio general de jerarquización orienta la participación y

descentralización dentro del Plan de Gestión Ambiental así: las decisiones y
procesos deben tener mayor participación local, en la medida en que la
escala temporal de las acciones y efectos se aproxime al corto plazo y su
escala espacial a la local y vecinal, contando siempre con el apoyo técnico de
la administración central. Por otra parte, en las decisiones y procesos con
efectos de escala global, regional o distrital, deben primar la planificación y
control centrales y la participación debe seguir los conductos de las
organizaciones representativas a dicha escala.

A modo de ejemplo: en la arborización de un parque de barrio debe primar el

interés de la comunidad vecina, requiriendo sólo apoyo técnico; entre tanto, la
restauración de un humedal debe atender a consideraciones técnicas y
criterios internacionales.

Por otra parte, el incremento de la participación y descentralización en cada

escenario de gestión, conforme a la evolución del mismo (creación de capital
social) se ciñe a lo planteado en el esquema general de gestión (ver Sección
4.1).

En los distintos escenarios de gestión, la Estrategia de Participación y

Descentralización sirve para:

74
- Fortalecer y captar el aporte de los distintos actores a los programas y
objetivos del Plan de Gestión Ambiental.

- Optimizar los flujos de información y la coordinación entre los distintos

actores involucrados en la gestión ambiental de Bogotá y la región.

- Fortalecer los mecanismos de autocontrol como base de la gestión

ambiental.

- Enriquecer el desarrollo y mejorar el desempeño de cada uno de los

participantes en la gestión ambiental distrital.

La Estrategia de Participación y Descentralización se compone de dos líneas

de acción:

- Fortalecimiento de los mecanismos de participación existentes.

- Apoyo a los procesos organizativos de los actores.

Fortalecimiento de los mecanismos de participación existentes

Esta línea de acción apunta a organizar y adecuar los mecanismos formales

de participación previstos en la ley, incorporándolos de modo eficiente a la
gestión ambiental en cada uno de los programas.

Los mecanismos de participación considerados bajo esta línea de acción

incluyen:

- Juntas de Acción Comunal.

- Juntas Administradoras Locales.
- Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial.
- Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
- Los mecanismos previstos para el control público de la gestión:
- Derechos de petición.
- Acciones populares.
- Acciones de cumplimiento.
- Audiencias públicas.

Prioridades
Los principales aspectos a abordar en esta línea de acción incluyen:

- Necesidades e iniciativas de gestión ambiental de las localidades.

- Cogestión local de proyectos de gestión ambiental.
- Apropiación de la conservación de las áreas protegidas por las
organizaciones locales de base.
- Apropiación y manejo ambiental del espacio público urbano.
- Control local de actores y procesos claves.

75
Actividades

El fortalecimiento de los mecanismos existentes para la participación en la

gestión ambiental del Distrito Capital implica:

- Evaluación de accesibilidad, representatividad y eficiencia de los

mecanismos formales de participación. Diseño e implementación de
correctivos.

- Evaluación de las experiencias distritales de descentralización de la

gestión ambiental en el ámbito local (Uglus, CAL, UEL). Diseño e
implementación de mecanismos alternativos o complementarios.

- Divulgación de temas ambientales locales y vecinales de las

organizaciones.

- Concertación, implementación y seguimiento de Planes Ambientales

Locales (PAL), los cuales:

- Emplean el Plan de Gestión Ambiental como marco.

- Reemplazan los bancos de proyectos y agendas de iniciativas aisladas.
- Implican un filtro de evaluación multipartita de las iniciativas locales.
- Incorporan y coordinan iniciativas y recursos locales y centrales.
- Coordina la intervención de las distintas entidades del SIAC en el ámbito
local y de modo concertado, con la organización comunitaria.
- Crean instancias formales para la participación de la comunidad desde la
planificación y diseño, hasta la implementación y operación de los
proyectos de gestión.
- Incorporan proyectos con alto potencial motivacional y organizacional
(incluso cuando su efecto físico inmediato no sea significativo).
- Contribuyen a disminuir el sobreflujo de quejas y reclamos e instrumentos
jurídicos asociados.
- Generan y fortalecen mecanismos eficientes de participación sobre
intereses prioritarios y acciones concretas.

Organización

La estrategia se centra en la formulación, implementación y seguimiento de

Planes Locales de Gestión Ambiental, lo cual implica los siguientes actores y
tareas:

- Coordinación general: las de toda coordinación de estrategia, arriba

expuestas. Centralizada en el DAMA. Definición de métodos y formatos
para la construcción de los Planes Ambientales Locales.

- Entidades del SIAC: presentación de proyectos a ser incorporados y

coordinados dentro del plan ambiental local.

76
- DAAC: también miembro del SIAC, encargado de apoyar la organización
comunal en el proceso de formulación del Plan Ambiental Local.

- Personería Distrital: garantiza el respeto y la equidad en los derechos a la

participación y a un ambiente sano en el proceso planificador local.

- Alcaldías locales: convocatoria, presentación y aval del Plan.

- Juntas Administradoras Locales: coordinación local de la formulación;

aval comunitario del Plan adoptado.

- Juntas de Acción Comunal: presentación de iniciativas ambientales

comunitarias.

- Comunidades educativas locales: integración de los PRAE de la localidad

al Plan Ambiental Local.

Los criterios de priorización y selección de las iniciativas a integrar en los

Planes Locales son:

- Valor estratégico: por su contribución a los objetivos, estrategias y

programas del Plan de Gestión Ambiental.
- Sinergia: por su contribución a sumar recursos y acciones en procesos y
áreas específicos.
- Sociodinámica: por su potencial motivacional, su contribución al
fortalecimiento de la organización local y el volumen y representatividad
de los participantes en la comunidad local.
- Pertinencia: por la correspondencia entre los recursos y competencias
del nivel local y los alcances de la propuesta.

Apoyo a los procesos organizativos de los actores

En esta línea se apoya la creación y fortalecimiento de organizaciones

comunitarias, gremiales y demás formas no consideradas en el numeral
anterior, que se requieran y se enfoquen sobre los objetivos de los distintos
programas y permitan una respuesta unificada de los actores claves.

Prioridades

- Organización gremial de la minería.

- Organización gremial de la Pyme.
- Organización gremial de la gran industria.
- Organización comunitaria en áreas marginales o de alto riesgo.
- Organización comunitaria en áreas vecinas al Sistema de Áreas
Protegidas del Distrito Capital.
- Organizaciones no gubernamentales especializadas en investigación y
manejo ambiental en temas regionales, urbanos y ecosistemas
estratégicos del Distrito Capital.

77
Actividades

- Inventario y caracterización de la organización disponible para la gestión

ambiental en cada escenario.
- Recolección y evaluación de necesidades de fortalecimiento organizativo
de actores claves por programa.
- Coordinación con instituciones públicas y privadas, especializadas en el
fortalecimiento de la organización gremial y comunitaria.
- Talleres de fortalecimiento de liderazgo y desarrollo organizativo
enfocados hacia la gestión ambiental.
- Capacitación en temas especializados (tratada en la Estrategia de
Educación Ambiental ligada a escenarios de gestión, numeral anterior).
- Las implicadas en la interacción con los actores claves en cada
programa, orientadas de modo que contribuyan al reconocimiento y
fortalecimiento de su liderazgo y organización.

Organización

Los actores y tareas involucrados en esta línea de acción incluyen:

- Coordinación general: las de toda coordinación de estrategia, arriba

expuestas. Centralizada en el DAMA.

- Entidades del SIAC participantes de cada programa: implementación de

los métodos y actividades de la estrategia en sus proyectos y actividades.

- Actores claves de cada programa: desarrollo de sus organizaciones,

cualificación y fortalecimiento de líderes.

ESTRATEGIA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

A diferencia de las demás - que se insertan transversalmente en los

programas -, esta estrategia da lugar a un programa específico dentro del
Plan de Gestión Ambiental. Este programa es un grupo de servicios de apoyo
que apuntan al fortalecimiento del DAMA, de las entidades del SIAC, los
instrumentos técnicos y normativos y la institucionalidad de la gestión
ambiental en el Distrito Capital, a través de:

- Coordinar servicios de capacitación y apoyo técnico especializado a los

distintos programas.

- Asumir y desarrollar nuevos procesos dentro de la gestión ambiental y

transferirlos como capacidad instalada al DAMA y al SIAC.

- Fortalecer el cumplimiento de las normas y políticas ambientales por los

particulares (“enforcement”).

- Integrar la gestión ambiental distrital al contexto global.

78
El Programa de Fortalecimiento se relaciona con la Estrategia de
Coordinación Interinstitucional del SIAC, configurando al DAMA como entidad
prestadora de servicios de apoyo a una gestión ambiental descentralizada.

El Programa de Fortalecimiento Institucional abarca cuatro líneas de acción:

- Fortalecimiento interno.
- Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de gestión.
- Desarrollo normativo y de instrumentos económicos.
- Cooperación técnica internacional.

Fortalecimiento interno

Esta línea agrupa las actividades convencionales del fortalecimiento

institucional y está dirigida a:

- Mejoramiento permanente de la gestión interna del DAMA.

- Aumento de la capacidad del DAMA como coordinador del SIAC e
interlocutor de los actores claves de los distintos escenarios de gestión.
- Extensión de servicios de apoyo técnico especializado a los
interlocutores de cada programa dentro de las entidades del SIAC.
- Sistematización de procesos de rutina dentro del DAMA y el SIAC.

La sistematización es uno de los aspectos claves para el éxito del PGA. Se

orienta a descongestionar la labor administrativa, aumentar la transparencia y
uniformidad de los trámites y, principalmente, a descargar a la entidad de la
sobrecarga de tramitación, concentrando el recurso humano en la
construcción y desarrollo de los escenarios de gestión, a través de las
estrategias y programas del PGA.

Prioridades

El fortalecimiento interno se dirige principalmente a:

- Capacitación y actualización de funcionarios.

- Ampliación y mejoramiento del manejo del SIA.
- Acompañamiento a la implementación de enfoques y métodos
innovadores de gestión ambiental.
- Sistematización de procesos rutinarios y trámites reglamentados.

Actividades

- Recolección y evaluación de la demanda por programa y planeación de

las actividades en respuesta.

- Inventario periódico de recursos dentro y fuera del DAMA y el SIAC

(recursos humanos, información, materiales, etc.).

79
- Talleres y cursos de capacitación y actualización para funcionarios del
DAMA y del SIAC.

- Producción de materiales escritos de apoyo a la capacitación y

actualización.

- Asesorías puntuales y acompañamiento a las unidades y programas en

la implementación de métodos y enfoques innovadores de gestión.

- Estandarización y sistematización de procesos rutinarios y trámites

reglamentarios.

Organización

La línea de Fortalecimiento Interno del Programa de Fortalecimiento

Institucional implica los siguientes actores y tareas:

- Coordinación: a cargo del coordinador del programa en el DAMA, con las

tareas de toda coordinación de estrategia, arriba expuestas.

- Coordinadores de programa y estrategia: presentar necesidades y

coordinar actividades con el Programa de Fortalecimiento.

- Unidad Legal Ambiental, Unidad de Control Interno y Unidad de Sistemas

del DAMA: estandarización y sistematización de procesos rutinarios y
trámites reglamentarios.

- Entidades del SIAC participantes de cada programa: implementación de

los métodos y actividades de la estrategia en sus proyectos y actividades.

Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de gestión

Esta línea de acción cubre una necesidad fundamental dentro del sistema de
gestión ambiental del Distrito: la de organizar y dar una respuesta rápida y
efectiva a temas emergentes de la gestión ambiental, desarrollando la
capacidad técnica, creando y depurando procesos y transfiriendo la función
creada a la dependencia competente dentro del DAMA o del SIAC.

Esta línea de acción está enfocada a aquellos aspectos de la gestión

ambiental que no se han previsto en la organización del DAMA y el SIAC,
para los cuales no es factible generar una respuesta adecuada con la
capacidad instalada y que se proyectan como funciones permanentes de la
gestión ambiental. Por descarte, esta línea no está enfocada a atender temas
coyunturales o episódicos de la gestión (“apagar incendios”), los cuales
deben ser amortiguados con base en la capacidad reactiva instalada del
SIAC.

80
Prioridades

Si bien estas deben ser detectadas y priorizadas según el proceso abajo

descrito (actividades), en líneas generales, el desarrollo de nuevos procesos
se enfoca especialmente hacia:

- Instrumentos sociales, culturales y económicos para la gestión ambiental.

- Implantación de grandes paquetes o programas de nuevas tecnologías.
- Gerencia de grandes proyectos de infraestructura.
- Incorporación de los resultados de las otras tres líneas de acción del
Programa de Fortalecimiento, a los procedimientos de los distintos
programas.

Actividades

Esta línea se asemeja a una “incubadora de nuevos subprogramas” para el

PGA, encargada de:

1. Detectar tempranamente el surgimiento y evolución de nuevos temas o

necesidades de la gestión ambiental.

2. Consultar el estado del arte de la gestión de dichos temas en el

extranjero y en el país.

3. Evaluar la capacidad instalada del DAMA y el SIAC para atenderlos.

4. Concertar con los coordinadores de estrategias y programas las acciones

y recursos requeridos para atenderlos con base en la capacidad
instalada.

5. Seleccionar los temas y necesidades que requieren desarrollo externo

por parte del Programa de Fortalecimiento.

6. Elaborar la estrategia de desarrollo del proceso correspondiente para

cada caso.

7. Disponer los recursos internos y externos requeridos para el desarrollo

del nuevo proceso.

8. Desarrollar y depurar el proceso en sus aspectos conceptuales,

operativos y administrativos.

9. Transferir gradualmente el proceso depurado a la dependencia del DAMA

o del SIAC a la que corresponda por competencia.

Una vez se ha desarrollado el proceso y surtido los instrumentos requeridos,

el producto a transferir a la entidad debe ser lo más simplificado y
estandarizado posible, verbigracia un protocolo, un manual, una norma,
acarreando el mínimo costo adicional a la gestión ambiental distrital.

81
Organización

La línea de desarrollo de nuevos procesos, dentro del Programa de

Fortalecimiento Institucional, implica los siguientes actores y tareas:

- Coordinación: a cargo del coordinador del Programa en el DAMA, con las

tareas de toda coordinación de estrategia, arriba expuestas, aplicadas a
secuencia de actividades propia de esta línea.

- Coordinadores de programa y estrategia: coordinar y seleccionar

necesidades con el coordinador de fortalecimiento; coordinar actividades
de acompañamiento y transferencia con el Programa de Fortalecimiento.

- Interlocutores en el SIAC participantes de cada programa: coordinar y

seleccionar necesidades con el coordinador de fortalecimiento; coordinar
actividades de acompañamiento y transferencia con el Programa de
Fortalecimiento.

Desarrollo normativo y de instrumentos económicos

A través de los distintos escenarios de gestión, esta línea de acción coordina

el desarrollo de herramientas dirigidas a moldear las normas que rigen la
sociedad, en aquellas funciones con mayor incidencia sobre el manejo
ambiental. Lo anterior con el propósito de:

- Organizar las normas y funciones públicas relacionadas con la gestión

ambiental, conformando un cuadro coherente de señales y vías que
orienten las decisiones de los particulares en sentido convergente con la
política ambiental distrital.

- Modificar efectivamente las reglas de interacción social y económica en

puntos claves que favorezcan la inserción, competitividad y difusión de
conductas ambientales deseables.

- Incrementar la gobernabilidad, legitimidad y formalidad en todos los

procesos claves de la gestión ambiental distrital.
- Resolver los vacíos normativos concertando el uso con la
institucionalidad y la tendencia con los requisitos de desarrollo armónico
y sostenible de los componentes de la ciudad y la región.

En la medida de su competencia y recursos, el Distrito Capital proveerá el

marco normativo y las condiciones económicas que faciliten la
implementación de las políticas ambientales específicas contenidas en el
presente PGA, apuntando a favorecer la competitividad de todos aquellos
manejos particulares, que aporten a la sostenibilidad del desarrollo del
Distrito y la región.

82
La estrategia parte de priorizar los mecanismos que contribuyan al
autocontrol y a la construcción de códigos voluntarios de conducta, evitando
el crecimiento de la complejidad normativa y los costos de control central.
Con ello se favorece el aumento de la gobernabilidad y la legalidad.

Las normas ambientales y de uso del suelo se cuentan entre las menos
respetadas en la sociedad colombiana, predominando la ilegalidad (ej: 80%
de crecimiento urbano informal en la última década). Esta línea de acción
debe atacar las causas mismas de la ilegalidad:

- Falta de legitimidad de partida: falta de participación, divulgación y

transparencia en la construcción de las normas.

- Transitoriedad: cambios excesivamente frecuentes de las normas no

incentivan su cumplimiento.

- Descontextualización: la falta de correspondencia entre la norma y los

factores socioeconómicos y tendencias de las conductas que se
pretenden regular, resta valor a la misma.

- Falta de jerarquización normativa: las normas superiores que se exceden

en detalles (correspondientes a normas menores), se exponen a requerir
cambios frecuentes deteriorando la percepción social de legitimidad. Es
preciso contar con normas marco de mayor permanencia que la sociedad
pueda interiorizar.

Prioridades

Esta línea de acción se dirige principalmente a:

- Clasificación de las actividades productivas y reglamentación

consecuente de su localización y manejo ambiental.
- Orientación de la localización de usos hacia la composición armónica y
desarrollo sostenible del territorio urbano y regional.
- Aplicación de tasas retributivas por contaminación y otros impactos.
- Aplicación de instrumentos urbanísticos (transferencia, compensación,
cesiones, ajustes, etc.) al ordenamiento ambiental.
- Fomento del ordenamiento sectorial en parques tecnológicos sostenibles
(Parques Industriales Ecoeficientes, Parques Minero Industriales).
- Fomento de la conversión industrial a tecnologías limpias.
- Fomento de la conversión del transporte automotor a energías limpias.
- Fomento del predominio del sistema integrado de transporte masivo.
- Fomento del transporte peatonal y en bicicleta.
- Fomento de prácticas de reciclaje de residuos sólidos, a distintos niveles
de la producción, distribución y consumo.
- Difusión de prácticas de aprovechamiento sostenible de la biodiversidad.
- Conversión del crecimiento urbano a procesos formales de desarrollo
planificado.

83
- Reemplazo de prácticas generadoras de marginalidad por mecanismos
que contribuyan a un ordenamiento armónico, inclusivo y sostenible.
- Internalización de los costos ambientales y sociales derivados de la
gestión institucional y particular.
- Retribución de las externalidades positivas generadas por la gestión
particular.
- Reparto equitativo de las cargas y beneficios derivados del ordenamiento
ambiental del territorio.
- Fomento de las iniciativas particulares de protección y restauración de
ecosistemas estratégicos.
- Defensa y apropiación colectiva del espacio público urbano.

Actividades

Para el logro de las prioridades anteriores, esta línea de acción incluirá en los
distintos programas del PGA las siguientes actividades:

- Divulgación y socialización de las normas ambientales y de

ordenamiento.

- Adecuación y reglamentación de las normas de planeamiento físico

urbano.

- Recolección y evaluación de las necesidades presentadas por los

distintos programas.

- Concertación con los actores organizados de cada escenario sobre los

instrumentos normativos y económicos requeridos para la adecuada
gestión ambiental.

- Identificación de los factores de ilegalidad operantes en cada escenario

de gestión y desarrollo de las medidas correctivas.
- Evaluación del marco normativo y elaboración de estrategias para su
perfeccionamiento en los casos donde se identifiquen falencias.

- Identificación de desviaciones del mercado, desfavorables a pautas de

desarrollo sostenible y desarrollo de los instrumentos correctivos.

- Desarrollo de eventos y materiales de capacitación para los temas

anteriores.

Organización

La línea de desarrollo normativo y de instrumentos económicos, dentro del

Programa de Fortalecimiento Institucional, implica los siguientes actores y
tareas:

84
- Coordinación: a cargo del coordinador del Programa en el DAMA, con las
tareas de toda coordinación de estrategia, aplicadas a la secuencia de
actividades propias de esta línea.

- Coordinadores de programa: coordinar y seleccionar necesidades con el

coordinador de fortalecimiento; incorporar actividades y orientaciones de
la estrategia a los programas.

- Interlocutores en el SIAC participantes de cada programa: coordinar y

seleccionar necesidades con el coordinador de Fortalecimiento;
incorporar actividades y orientaciones de la estrategia al Plan de Gestión
Ambiental de la entidad.

Cooperación técnica internacional

Esta línea se encarga de intensificar el intercambio internacional en cuanto a

evolución de conceptos, enfoques, políticas, métodos, técnicas y
experiencias modelo de gestión ambiental. Está orientado a:

- Elaboración de ventajas competitivas globales a partir de las ventajas

comparativas ambientales de Bogotá y la región.
- Posicionamiento de Bogotá y la región en mercados internacionales de
tecnologías y manejo ambiental de la industria.
- Captación y optimización de recursos y programas de asistencia técnica
internacionales para la gestión ambiental distrital y regional.
- Intercambio de información entre ciudades con experiencias y situaciones
comparables de gestión ambiental.
- Integración de Bogotá y su región, a redes internacionales de ciudades
socias en iniciativas de desarrollo sostenible y competitividad ambiental.

La cooperación técnica internacional dentro del PGA aplica un criterio

fundamental de homologación: los modelos y propuestas internacionales
deben evaluarse en su contexto ecosistémico, socioeconómico, histórico y
cultural. En cada uno de dichos aspectos, las condiciones particulares de
Colombia, la región de la cuenca alta del Bogotá y el Distrito Capital, son
altamente exigentes y difieren significativamente de las de las zonas
templadas, regiones áridas, tierras bajas, puertos, ciudades menores, países
industrializados o del tercer mundo u otras naciones latinoamericanas, con
mayor estabilidad socioeconómica e institucional o menores recursos
técnicos.

Por tanto, la cooperación técnica internacional debe aplicarse de modo

objetivo y donde resulte pertinente, controlando los sesgos del vanguardismo,
el subdesarrollismo u otros relativismos culturales.

85
Prioridades

Si bien los temas deben ser identificados a través de los coordinadores de

estrategias y programas, los siguientes se consideran como prioritarios para
la búsqueda de cooperación técnica internacional:

- Mecanismos y recursos para la aplicación de tratados y convenciones

internacionales en materia ambiental.
- Procesos y métodos de concertación de la gestión ambiental con gremios
y comunidades.
- Tecnologías limpias y estrategias de conversión tecnológica.
- Desestímulo y prevención de la importación de tecnologías y productos
nocivos.
- Manejo cultural del ambiente.
- Parámetros y controles de la calidad ambiental urbana.
- Oportunidades de negocios e incentivos en el mercado internacional,
favorables al desarrollo de sistemas de producción sostenible en el
Distrito y la región.
- Demanda internacional de las ventajas ambientales comparativas del
Distrito y la región.

Actividades

- Construcción de la agenda de cooperación técnica internacional y

portafolio de proyectos, a partir de las necesidades detectadas en los
distintos proyectos y las prioridades arriba señaladas.

- Gestión para la integración del Distrito Capital, a través del SIAC, a redes
internacionales de ciudades y mercados preferenciales internacionales,
en temas de innovación, consolidación regional y los arriba identificados
en las prioridades de cooperación técnica internacional.

Organización
La línea de cooperación técnica internacional, dentro del Programa de
Fortalecimiento Institucional, implica los siguientes actores y tareas:

- Coordinación: a cargo del coordinador del Programa en el DAMA, con las

tareas de toda coordinación de estrategia. Mantener informados a los
coordinadores de programa y estrategia, sobre las oportunidades de
cooperación técnica internacional en los temas de su interés.

- Coordinadores de programa: coordinar y priorizar necesidades de

cooperación internacional con el coordinador de Fortalecimiento;
incorporar actividades y orientaciones de la estrategia a los programas.

- Interlocutores en el SIAC participantes de cada programa: coordinar y

priorizar necesidades de cooperación internacional con el coordinador de
Fortalecimiento; incorporar actividades y orientaciones de la estrategia al
Plan de Gestión Ambiental de la entidad.

86
 ESTRATEGIA DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL

Esta estrategia está centrada en la operación, desarrollo y posicionamiento

del SIAC (Sistema Ambiental del Distrito Capital, Acuerdo 19 de 1996) como
base de la gestión ambiental del Distrito Capital y la región.

El SIAC es coordinado por el DAMA y está conformado por aquellas

dependencias de la administración distrital cuya misión abarca parte de la
gestión ambiental del Distrito o cuya gestión tiene efectos directos sobre la
transformación y calidad del ambienta en la ciudad o la región.

La coordinación interinstucional, para efectos del presente Plan, se define por

los siguientes aspectos:

• La convalidación de la información de base y de los modelos donde los

datos se relacionan y adquieren significado.

• Concertación e implementación de mecanismos de comunicación.

• Concertación e implementación de mecanismos de cooperación.

• Una planificación ambiental compartida y enmarcada en el PGA.

• Desarrollo de experiencia de comunicación y cooperación.

• Evaluación conjunta de la gestión ambiental.

Como se aprecia en el anterior listado, la coordinación con cada entidad o

grupo de entidades del SIAC se enmarca en un escenario particular de
gestión, según el tema y misión de cada quien y guarda estrecha relación con
las directrices para el armado y evolución de un escenario parcial de gestión,
establecidas en la sección 4.1.

La estrategia se basa en los siguientes puntos principales:

- Construcción gradual e institucionalización de mecanismos y roles de

coordinación interinstitucional, a partir de necesidades y actividades
concretas de gestión ambiental conjunta.

- Sostenimiento y promoción de una oferta de servicios de apoyo, a las

tareas específicas de gestión ambiental de las distintas entidades del
SIAC.

- Generación de ventajas para las entidades y proyectos que coordinen su

gestión a través del SIAC.

87
- Promoción e implantación del Sistema de Información Ambiental (SIA) y
el sistema de indicadores ambientales en las distintas entidades del
SIAC.

- Elaboración de agendas institucionales recogiendo los compromisos y

tareas de cada entidad del SIAC, en cada uno de los escenarios de
gestión.

- Apoyo técnico a la formulación de Planes Institucionales de Gestión

Ambiental por entidad. Concertación, seguimiento y evaluación periódica
de los mismos.

La implantación del Sistema de Información Ambiental a través del SIAC,

parte de la implantación y validación del Sistema de Indicadores Ambientales
en cada entidad, con las siguientes características:

- Desarrollo y ajuste de la “araña”3 y su batería de indicadores con cada

entidad.
- Establecimiento de protocolos y formatos de intercambio de información.
- Conexión sistema-sistema con el SIA-DAMA.
- Retorno de información con valor agregado: análisis, gráficos y cruces
con información valiosa de otras entidades SIAC.
- Reportes ajustados a las necesidades y términos de cada entidad.

El SIA y los Planes Institucionales de Gestión Ambiental (PIGA) constituirán

el eje de la coordinación al interior del SIAC. El PIGA de cada entidad del
SIAC debe:

- Formularse en el marco de políticas, objetivos, estrategias y programas

del Plan de Gestión Ambiental.

- Reunir y programar las actividades de la entidad en cada uno de los

escenarios de gestión, según sus funciones y los proyectos previstos.

- Identificar y programar las necesidades y formas de coordinación

interinstitucional.

- Ser concertado con el DAMA, junto con los mecanismos de seguimiento

y evaluación conjunta a través del SIA.

Este mecanismo evita la realización de reuniones y la conformación de

comités y grupos de coordinación sin tareas precisas. De este modo, las
reuniones y grupos de trabajo interinstitucional, deben surgir cuando el
desarrollo de los PIGA lo requiera para tratar asuntos concretos y atender

3
La “araña” es el epíteto con que coloquialmente se denomina el modelo general que define la
arquitectura del Sistema de Indicadores Ambientales, el cual se replica dentro de cada escenario
parcial de gestión. Este modelo define cinco grupos de variables y las relaciones de causa-efecto
entre ellas, siguiendo el enfoque ecosistémico de ciudad-región.

88
necesidades específicas de apoyo que no puedan resolverse a través de la
red del SIA.

Prioridades

Los principales temas de coordinación interinstitucional deben surgir en la

formulación de los Planes Institucionales de Gestión Ambiental (PIGA). Sin
embargo, pueden identificarse a priori los siguientes:

- Revisión y modificación del Acuerdo 19 de 1996 para actualizar el SIAC

en el marco del Plan de Gestión Ambiental y los cambios en la estructura
institucional del Distrito Capital.
- Desarrollo e implementación de la batería de indicadores y el modelo
(“araña”) con cada entidad o grupo de entidades por escenario parcial de
gestión.
- Coordinación de proyectos y actividades de gestión ambiental de las
distintas entidades, con los Planes Ambientales Locales (PAL).
- Coordinación de acciones para la restauración y protección de áreas y
elementos de la Estructura Ecológica Principal.
- Ejecución de proyectos ambientales previstos en el POT.
- Planeación de estudios, permisos, licencias, planes de manejo y
mecanismos de seguimiento y evaluación ambiental, para las obras
previstas por cada entidad.
- Simplificación de trámites y mecanismos de verificación frente a la
autoridad ambiental.
- Fortalecimiento de mecanismos de interiorización de la responsabilidad y
el control ambiental.

Actividades

Las principales actividades de la Estrategia de Coordinación Interinstitucional

son:

- Identificación de necesidades de apoyo y oportunidades de cooperación

al interior del SIAC.

- Sostenimiento y promoción del menú de apoyo a la gestión ambiental.

- Implantación y promoción del SIA y el sistema de indicadores
ambientales.

- Formulación, concertación, seguimiento y evaluación de los PIGA.

- Sistematización de trámites interinstitucionales a través del SIA.

- Sistematización de las experiencias, estandarización de métodos e

institucionalización de conductos de coordinación interinstitucional,
construidos a través de la práctica en cada programa. Esta información
se registrará en un Manual del SIAC, el cual se actualizará anualmente y
podrá ser consultado a través del SIA.

89
Organización

La estrategia hasta aquí descrita para la consolidación del SIA, representa

una organización básica inicial. La estrategia apunta a la construcción de
organización dentro del SIAC a partir de dicha base, simple y factible, y en
respuesta a necesidades concretas de gestión de los distintos programas del
Plan de Gestión Ambiental.

Inicialmente, los actores y tareas previstos son los siguientes:

- Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia.

- Coordinadores de programa: identificar y programar necesidades de

coordinación interinstitucional de cada escenario de gestión,
conjuntamente con el coordinador de la estrategia; incorporar actividades
y orientaciones de la estrategia a los programas.

- Coordinadores de estrategia: construir y sostener el menú de apoyo a la

gestión ambiental, dirigido a las necesidades específicas de cada entidad
del SIAC en cada escenario de gestión.

- Interlocutores en el SIAC: formular e implementar los PIGA, según los

lineamientos arriba expuestos; implementar y fomentar el SIA al interior
de cada entidad; apoyar la sistematización de trámites a través del SIA,
según las necesidades típicas de cada entidad.

El Acuerdo 19 de 1996, que crea el SIAC, divide a las entidades que lo

integran en tres grupos, según su papel en la gestión ambiental distrital:

1. Encargadas de la planificación, coordinación y control.

- DAMA.
- CAR.
- Secretaría de Gobierno (incluye la Dirección de Prevención y Atención de
Desastres).
- Secretaría Distrital de Salud.
- Secretaría de Obras Públicas.
- Secretaría de Tránsito y Transporte.
- Instituto de Desarrollo Urbano (IDU).
- Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
- Alcaldías Locales

2. Encargadas del manejo ambiental y la gestión social en torno.

- DAMA.
- CAR.
- Secretaría de Educación.
- Instituto Distrital de Recreación y Deporte.
- Departamento Administrativo de Acción Comunal.
- Jardín Botánico José Celestino Mutis.

90
- Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
- Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.

3. Encargadas de proyectos de desarrollo con efectos ambientales.

- DAMA.
- Secretaría de Obras Públicas.
- Secretaría de Tránsito y Transporte.
- Instituto de Desarrollo Urbano.
- Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.
- Empresa de Energía de Bogotá.

El SIAC es coordinado por el Consejo Ambiental del Distrito Capital, presidido

por el director del DAMA.

ESTRATEGIA DE CONTROL Y VIGILANCIA

El control y vigilancia es una de las estrategias de la gestión ambiental y no

un objetivo ni un sinónimo de ésta.

Dicha estrategia está dirigida a asegurar el cumplimiento de las normas

ambientales y de los compromisos adquiridos por instituciones y particulares
en el marco de concertaciones, planes de manejo, audiencias públicas y
otros mecanismos de acuerdo, aplicables al interior de los escenarios de
gestión.

La Estrategia de Control y Vigilancia es un mecanismo de seguridad

complementario de las estrategias de educación y participación, los
incentivos y demás medidas dirigidas a la construcción de autocontrol y
códigos voluntarios de conducta.

En tal sentido, las actividades de control y vigilancia deben cumplir dos

funciones:

- Defensa de los derechos ambientales colectivos e individuales

amparados por las normas vigentes, frente al detrimento que puedan
causar actuaciones particulares.

- Fortalecimiento del autocontrol y el control social.

Por ende, la Estrategia de Control y Vigilancia tiene también un cometido

pedagógico, tendiente a fortalecer una serie de mecanismos reguladores de
la conducta ambiental individual y colectiva:

1. Autogratificación: derivada de la satisfacción de valores propios y el

cumplimiento de normas autoimpuestas por el individuo o la
organización.

2. Autosanción: insatisfacción derivada de la transgresión de normas

autoimpuestas y valores propios.

91
3. Reconocimiento social: mecanismos para destacar y retribuir en forma
concreta y/o simbólica, las conductas ambientales deseables.

4. Sanción social: mecanismos para destacar y sancionar en forma concreta

y/o simbólica, conductas ambientales indeseables.

5. Interiorización de la norma: mecanismos dirigidos a armonizar los valores

del individuo y la sociedad - que sirven de base a los mecanismos
anteriores - con los consagrados en las normas, promoviendo la
incorporación de éstas a los códigos individuales y colectivos de
conducta.

6. Sanción pública: aplicación de las sanciones previstas por el aparato

normativo e institucional del Estado.

Esta jerarquía implica un orden de aplicación, donde, siendo todos

necesarios, debe privilegiarse el uso de los primeros y pasar a los siguientes,
cuando aquellos no sean efectivos o la amenaza implícita al ambiente lo
justifique.

No obstante, la corrección de patrones consuetudinarios de deterioro

ambiental e impunidad, hace indispensable la aplicación de una estrategia
coactiva (“enforcement”) de control y vigilancia, la cual incluye los siguientes
puntos:

- Control en positivo: toda medida y norma deben apuntar positivamente

hacia la conducta deseable, los mecanismos que la facilitan y destacar a
quienes la cumplen, antes que destacar las conductas indeseables o
estigmatizar actores.

- Control ajustado a la aplicabilidad de la norma: es necesario que la

norma se aplique y controle inteligentemente, considerando la viabilidad
de conductas alternativas a la infracción y la contextualización de la
norma en las condiciones socioeconómicas y ambientales del Distrito en
el presente. Este aspecto debe coordinarse con la línea de acción de
desarrollo normativo de la Estrategia de Fortalecimiento Institucional, la
cual debe ser retroalimentada por los resultados y dificultades
identificadas en el control y vigilancia.

- Efecto “ruleta rusa”: la magnitud de la sanción debe ser inversamente

proporcional a la probabilidad de ser detectado como infractor y
sancionado. El objetivo es crear un fuerte factor de disuasión, sobre
aquellas transgresiones difícilmente detectables por las autoridades y el
control social.

- Efecto “pararrayos”: identificación, publicación y sanción de los

principales generadores de cada tipo de impacto ambiental. Esto apunta
a generar competencia entre los infractores para bajar de los primeros

92
 puestos, conduciendo en el mediano plazo a un descenso general,
evitando el costo de un muestreo total.

- Criterio de compensación: la sanción aplicada debe ser directamente

proporcional al beneficio económico obtenido en la infracción y el costo
de restauración o reposición del daño causado. También debe apuntar a
la reversión de los efectos de la transgresión, siempre y en la medida en
que sea factible.

- Identificación de valores no negociables: debe prevenirse que las

sanciones y compensaciones se conviertan en un sistema de tarifas o
indulgencias para el deterioro del ambiente, especialmente cuando se
involucran derechos o riesgos colectivos que el Estado no puede
negociar con particulares. El principio de “el que contamina paga” no se
aplica en todos los casos y está siempre subordinado al predominio del
interés general sobre el particular.

Prioridades

Los temas prioritarios en la aplicación de la Estrategia de Control y Vigilancia

incluyen:

- Protección del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital.

- Erradicación del tráfico ilícito de flora y fauna silvestres y productos
derivados.
- Cumplimiento de normas, planes y compromisos de manejo de impactos
ambientales y riesgos tecnológicos.
- Prevención de la ocupación de áreas de alto riesgo natural.
- Control de la urbanización ilegal.
- Protección y uso adecuado del espacio público urbano.

Actividades

- Recolección y evaluación de las necesidades de control y vigilancia en

cada escenario de gestión.

- Divulgación de las normas ambientales y de ordenamiento territorial

(también considerada en la Estrategia de Educación Ambiental y en
desarrollo normativo).

- Fortalecimiento de la coordinación con los organismos policivos y

judiciales.

- Identificación de organizaciones y conductas delictivas especializadas en

la transgresión de normas ambientales ampliamente conocidas y
coordinación con los mecanismos estatales de seguridad, aplicados a
otras formas de delincuencia.

93
- Apoyo y fortalecimiento de la autoridad ambiental delegada en las
Alcaldías Locales.

- Disminución del margen de beneficio de los actores políticos y

económicos involucrados en prácticas ilegales contra el ambiente y el
ordenamiento territorial.

- Coordinación con los organismos de control público: Personería,

Procuraduría, Contraloría.

Organización

Los actores y tareas implicados en la Estrategia de Control y Vigilancia son:

- Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia.

- Coordinadores de programa: identificar y programar necesidades de

control y vigilancia en cada escenario de gestión, conjuntamente con los
actores participantes en el programa; incorporar actividades y
orientaciones de la estrategia a los programas.

- Coordinadores de las estrategias de Educación y Fortalecimiento

Institucional: coordinar con el de control y vigilancia, las actividades de
divulgación y ajuste del marco normativo.

- Interlocutores en el SIAC: incorporar actividades y orientaciones de la

estrategia a los programas de cada entidad.

- Alcaldías Locales: coordinar con el DAMA y la Policía Nacional, las

actividades de control y vigilancia de las normas ambientales y de uso del
suelo.

- Policía: fortalecer la policía ambiental; apoyar los operativos y demás

actividades de la estrategia de Control y Vigilancia.

- Defensoría del Espacio Público: coordinar con el DAMA las actividades

de control y vigilancia de la calidad ambiental del espacio público.

- DPAE: coordinar con el DAMA el control de la ocupación ilegal de áreas

de alto riesgo, en especial las asociadas a la Estructura Ecológica
Principal.
- CAR: unificar criterios, normas y procedimientos de control y vigilancia en
coordinación con el DAMA y el Viceministerio del SINA, previniendo la
relocalización regional de actividades ilícitas o su desarrollo en áreas
limítrofes de las dos jurisdicciones.

- Organismos de control público: en especial la Personería y la Contraloría

Distritales y la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales. Entre

94
 las muchas tareas que competen a estos entes dentro de la Estrategia de
Control y Vigilancia del PGA cabe destacar las siguientes, especialmente
aplicadas a los escenarios de conflicto ambiental:

- Seguimiento a los procesos de gestión ambiental, desde la instancia de

planificación y diseño.

- Concertación de criterios básicos de manejo ambiental y concertación

para cada escenario de conflicto.

- Respaldo a la gestión ambiental distrital sobre la base de los acuerdos

previos.

ESTRATEGIA DE MANEJO FÍSICO

El Manejo Físico es una de las estrategias de la gestión ambiental y no un

objetivo ni un sinónimo de ésta.

Según el enfoque del presente Plan de Gestión Ambiental, el manejo físico

del ambiente debe darse principalmente a través de la orientación de las
decisiones y acciones de ocupación, aprovechamiento y transformación del
territorio, propias de los distintos actores particulares e institucionales.

Por ende, la intervención directa del ambiente físico como parte de la gestión
ambiental, en cualquiera de los programas, se limita estrictamente a las
siguientes cuatro líneas de acción

- Desarrollo prioritario de áreas controladoras del ordenamiento.

- Protección y restauración de ecosistemas estratégicos.
- Soporte físico para conductas ambientales deseables.
- Construcción física y simbólica de lo público.

Desarrollo prioritario de áreas controladoras del ordenamiento

Dada la densidad y extensión actuales del crecimiento urbano de Bogotá,

quedan muy pocos grados de libertad para la evolución territorial de la
ciudad, dentro de los límites distritales. Sin embargo, este mismo desarrollo
determina que ciertas áreas tengan especial valor en la orientación efectiva
del ordenamiento territorial.

Esta línea de acción se dirige a planificar e implementar el manejo físico de

aquellas áreas cuya ocupación, aprovechamiento y transformación, tienen
efectos determinantes sobre los atributos ambientales del ordenamiento
territorial, más allá de su vecindario inmediato, y que se extienden en el largo
plazo, es decir, áreas controladoras.

Esta línea apunta a:

95
- Controlar el cumplimiento de los objetivos ambientales y regionales en el
desarrollo de las áreas de expansión o vecinas de la Estructura Ecológica
Principal.

- Asegurar la máxima calidad ambiental e incorporación de la biodiversidad

regional, en los procesos de expansión urbana.

- Centralizar y compartimentar funciones productivas de alto impacto

potencial sobre el ambiente, facilitando la implementación de medidas
conjuntas de manejo.

- Orientar la construcción de un borde armónico entre las áreas rurales y la

expansión al sur de la ciudad.

- Coordinar y orientar las medidas tendientes a asegurar la calidad

ambiental y conservación de la biodiversidad en frentes de conurbación.

- Estabilizar y consolidar los bordes urbanos, frente a los Cerros Orientales

y el río Bogotá.

Prioridades

- Concentración de la minería en Parques Minero Industriales.

- Concentración de la mediana y gran industria en Parques Industriales
Ecoeficientes.
- Consolidación de una red vial que defina, organice espacialmente y
estabilice la expansión urbana, especialmente en torno a áreas
protegidas.
- Consolidación del borde sur (incluyendo áreas productoras
agropecuarias, poblados rurales cercanos, áreas protegidas vecinas,
relleno sanitario Doña Juana y Parque Minero Industrial del Mochuelo).
- Ordenamiento de la puerta al Llano (incluyendo vecindad del Túnel, el
Parque Entre Nubes y las áreas productoras agropecuarias de Usme,
especialmente el Agroparque Los Soches).
- Consolidación del borde urbano limítrofe con Soacha.
- Consolidación del borde urbano limítrofe con Mosquera.
- Consolidación del ordenamiento de los corredores viales de
comunicación con Cota.
- Consolidación del ordenamiento en los corredores viales de la zona norte
(Los Libertadores, Low Murtra, Ciudad de Cali, ALO).
- Ordenamiento y estabilización del corredor vial de la subida a La Calera.

Actividades

- Concertación y ajuste de los mecanismos de incorporación de criterios

ambientales y evaluación ambiental de planes parciales.

- Coordinación y evaluación de planes parciales para las áreas

controladoras.

96
- Reglamentación, concertación e implementación de los Parques Minero
Industriales y los planes parciales de ordenamiento de sus áreas de
influencia.

- Consolidación de los programas de Metrovivienda en las áreas

controladoras.

- Coordinación de proyectos conjuntos con los municipios vecinos, para la

consolidación de bordes urbanos y corredores viales.

Organización

La línea de desarrollo prioritario de áreas controladoras implica los siguientes

actores y tareas:
- Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con
las tareas de toda coordinación de estrategia.

- Coordinadores de programa: identificar, programar y formular los

proyectos relacionados con la estrategia; incluir la atención prioritaria a
las áreas controladoras en las estrategias y actividades del programa.

- Coordinadores de las estrategias de educación y fortalecimiento

institucional: coordinar con el de Control y Vigilancia, las actividades de
divulgación y ajuste del marco normativo; dar prioridad al manejo de las
áreas controladoras en la estrategia.

- Planeación distrital: coordinar con el DAMA, los aspectos ambientales de

los planes parciales y programas de desmarginalización en las áreas
controladoras.

- Interlocutores en el SIAC: coordinar las obras y proyectos en las áreas

controladoras en torno a los planes parciales y los objetivos y programas
del PGA; dar prioridad a las áreas controladoras en las medidas de
control ambiental y control de efectos sobre el ordenamiento en los PIGA.

- Alcaldías Locales y JAL: incorporar las directrices y proyectos del SIAC

para las áreas ordenadoras, como determinantes en la formulación de los
planes de desarrollo local y los PAL.

Protección y restauración de ecosistemas estratégicos

Parte habitual de la gestión ambiental son las obras destinadas a la

conservación de áreas protegidas o de manejo especial. Sin embargo, en la
última década el enfoque de las mismas ha evolucionado notablemente,
pasando de las medidas convencionales de aislamiento del área y prevención
de las alteraciones (basadas en la Biología de la Conservación), a la
intervención directa y la manipulación de la composición, estructura y función

97
de los ecosistemas, bajo los postulados de la Ecología de la Restauración,
con miras a restablecer valores y servicios ambientales priorizados por la
sociedad.

La línea de acción de protección y restauración de ecosistemas estratégicos

se basa en los lineamientos del Protocolo Distrital de Restauración Ecológica,
como punto de partida para el desarrollo permanente de mejores prácticas de
manejo.

Esta línea de acción apunta a:

- Consolidar espacial y funcionalmente la Estructura Ecológica Principal y

el Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital en todo el territorio
distrital, conforme a los objetivos y usos previstos en el POT.

- Armonizar la función de conservación y espacio público en las áreas de

la Estructura Ecológica Principal, priorizando la primera en el Sistema de
Áreas Protegidas.

- Elevar la capacidad de carga del territorio distrital, para la conservación

de la biodiversidad.

- Los demás objetivos relacionados con el Programa de Ecosistemas

Estratégicos

Si bien la línea de acción incluye la protección y la restauración, el énfasis en

la segunda se justifica por la constante presión de alteración propia del
entorno urbano y la necesidad de dar mantenimiento a la Estructura
Ecológica Principal, como a cualquier otra infraestructura del sistema urbano.

La restauración implica alterar el equilibrio de los ecosistemas en su estado

actual de deterioro o degradación, induciendo y orientando cambios
sucesionales en dirección a nuevos equilibrios más ricos en los valores y
servicios ambientales, conforme a los objetivos de la Estructura Ecológica
Principal y el Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital.

Es un hecho ecológicamente aceptado que no existen regresiones en la

Naturaleza. Es frecuente, especialmente en entornos urbanos, que la
restauración tome la información sobre el estado primitivo del ecosistema
sólo como referencia en relación con sus propiedades generales y fije como
modelo un nuevo estado viable y útil dentro del ambiente humano presente y
futuro. Por ende, la restauración implica una alta proporción de diseño y es
más una “ingeniería de ecosistemas”, que un retorno de porciones aisladas
del territorio al pasado ecológico de la región.

Estos aspectos presentan contradicciones de forma y de fondo con el marco

normativo actual y con muchas creencias bien difundidas entre el público. Por
ende, la Estrategia de Manejo Físico de los ecosistemas estratégicos del
Distrito Capital, implica un fuerte componente de manejo sociocultural y tiene

98
estrecha relación con las estrategias de educación, participación y desarrollo
normativo, en dirección a:

- Ampliar y actualizar la comprensión de la dinámica de los ecosistemas y

los alcances de la restauración ecológica, por parte de las comunidades y
autoridades.

- Replantear la concepción, valoración y percepción del papel y efecto del

hombre en los ecosistemas.

- Concertar las expectativas sociales, en torno a la conservación de los

ecosistemas estratégicos y los servicios esperados de éstos.

Prioridades

- Recuperación de los humedales urbanos y periurbanos de Bogotá.

- Ordenamiento y conservación de la zona de manejo y preservación
ambiental del río Bogotá.
- Ordenamiento y conservación de los Cerros Orientales.
- Desarrollo y consolidación de los pactos de borde en los asentamientos
en los Cerros Orientales, fuera de las áreas de alto riesgo.
- Conformación de la red de corredores verdes entre los Cerros Orientales
y el río Bogotá.
- Protección y restauración de áreas protegidas en bordes urbanos y áreas
de expansión.
- Consolidación y multiplicación de iniciativas particulares de preservación
y restauración de ecosistemas estratégicos.
- Restauración del hábitat y poblaciones de especies amenazadas de flora
y fauna nativas.
- Aplicación de principios y medidas de restauración ecológica en el
manejo de áreas de alto riesgo de incendios de vegetación,
deslizamientos o inundaciones, dirigida a la prevención de la ocupación o
la mitigación de las amenazas.
- Recuperación morfológica y ambiental de áreas afectadas por minería y
adecuación ambiental a usos definitivos no marginales.
- Recuperación ambiental en áreas marginales asociadas a procesos de
degradación de ecosistemas estratégicos.

Actividades

Las actividades de esta línea de acción incluyen:

- Divulgación, validación y actualización del Protocolo Distrital de

Restauración Ecológica.

- Desarrollo de protocolos de restauración especializados para áreas

mineras y humedales.

99
- Incorporación de criterios y actividades de restauración ecológica en los
proyectos del SIAC, que afectan o intervienen la Estructura Ecológica
Principal.

- Incorporación de actividades y proyectos de la estrategia en los PAL.

Dichos proyectos pueden incluso convertirse en bandera de cada PAL.

- Capacitación de funcionarios, organizaciones comunitarias y

ambientalistas en dinámica y restauración de ecosistemas bogotanos
(relacionada con la Estrategia de Educación Ambiental ligada a
escenarios).

- Concertación y ajuste del marco normativo de acuerdo con los

planteamientos y requisitos de la restauración ecológica (relacionada con
la estrategia de desarrollo normativo).

- Desarrollo de proyectos conjuntos de protección y restauración de

ecosistemas estratégicos con los municipios vecinos y la CAR
(relacionada con el programa de Gestión Ambiental regional).

- Proyectos y actividades de restauración en áreas de la Estructura

Ecológica Principal, priorizando comunidades bióticas y especies
amenazadas, especialmente en áreas protegidas urbanas y periurbanas.

- Desarrollo técnico y fortalecimiento de principios y actividades de

restauración, dentro de las medidas de compensación en planes de
manejo ambiental exigidos u orientados por la autoridad ambiental.

Organización

La línea de acción de protección y restauración de ecosistemas estratégicos,

involucra los siguientes actores y tareas:

- Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia, arriba expuestas.

- Coordinadores de programa: identificar, programar y formular los

proyectos relacionados con la estrategia; incluir la atención prioritaria a
las áreas de la Estructura Ecológica Principal, dentro de las actividades
del programa.

- Coordinadores de las estrategias de Educación y Fortalecimiento

Institucional: coordinar con el de esta estrategia, las actividades de
investigación, educación, participación, coordinación y desarrollo
normativo requeridas.

- Jardín Botánico José Celestino Mutis: fortalecer la investigación aplicada

requerida por la estrategia.

100
- DPAE, EAAB, IDRD: implementar las orientaciones y actividades de la
estrategia en los proyectos que afecten directa o indirectamente las áreas
de la Estructura Ecológica Principal.

- Alcaldías Locales y JAL: incorporar proyectos y actividades de la

estrategia en los PAL.

Soporte físico para conductas ambientales deseables

La educación como proceso de modificación de los comportamientos

individuales y colectivos requiere soportes, tanto en la cultura material como
en la inmaterial. Si falla uno de ellos, el patrón de conducta que se pretende
implantar pierde viabilidad:

- Conceptos
- Valores
- Habilidades
- Instrumentos
- Medios

Ejemplos típicos de la importancia de los soportes físicos se encuentran a

todas las escalas: falta de canecas en los parques, recolección mezclada de
las basuras, falta de señalización, senderos y miradores en áreas protegidas,
falta de ciclorrutas, falta de un sistema de transporte masivo competitivo, falta
de áreas adecuadas para el emplazamiento de proyectos piloto de
ecourbanismo o producción ecoeficiente, etc.

La estrategia de Soporte Físico para Conductas Ambientales Deseables

apunta a la provisión de espacio, construcción y equipamiento requeridos,
como medios e instrumentos de las conductas promovidas por el PGA, con
énfasis en el espacio público urbano, como principal escenario de educación
ambiental. Aquí se destaca la función simbólica y educativa de las estructuras
materiales del ecosistema humano.

Si bien la estrategia se plantea en positivo, es preciso considerar también las

posibilidades complementarias de la misma en el sentido de obstaculizar
conductas ambientales indeseables, haciéndolas incómodas o evidentemente
absurdas, más que intentar impedirlas (pues esto último podría incrementar la
motivación basada en el riesgo, la prohibición o el despliegue de habilidad
física).

Prioridades

- Mobiliario y señalización requeridos para el adecuado uso y manejo

ambiental del espacio público urbano.
- Mobiliario y señalización requeridos para el adecuado uso y manejo
ambiental de las áreas protegidas.

101
- Infraestructura y mobiliario requeridos para aumentar el atractivo,
capacidad y competitividad de distintas modalidades de transporte
sostenible.
- Reducción de las facilidades para el auto particular, en zonas dedicadas
a modalidades de transporte sostenible.
- Provisión de áreas, infraestructura, equipamientos y servicios para la
localización de proyectos piloto de producción o urbanismo ecoeficiente.
- Mobiliario, sistemas de recolección y disposición de basuras requeridos
para la separación y reciclaje.

Actividades

- Recolección y evaluación de las necesidades de soporte físico de

conductas deseables en cada uno de los escenarios de gestión.

- Formulación, diseño e implementación concertados con los actores

particulares del escenario de gestión y con las entidades del SIAC
competentes en el manejo físico de cada área y elemento a tratar.

- Divulgación y educación para el uso adecuado de las estructuras y

equipamientos creados (estrategia de Educación).

Organización

La línea de acción de soporte físico de conductas ambientales deseables,

involucra los siguientes actores y tareas:

- Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia, arriba expuestas.
- Coordinadores de programa: identificar las necesidades, programar y
formular los proyectos relacionados con esta línea de acción; coordinar
con los interlocutores del programa en el SIAC.

- Coordinadores de las estrategias de Educación y Fortalecimiento

Institucional: coordinar con el de esta estrategia, las actividades de
divulgación, capacitación y desarrollo normativo, relacionadas con el
soporte físico de conductas ambientales deseables y la integración de
este componente en los cuadros de incentivos diseñados.

- Taller del Espacio Público: coordinar y concertar los diseños requeridos

por la estrategia, aplicables al espacio público.

- Interlocutores del SIAC: identificar necesidades en cada escenario de

gestión relacionadas con esta línea de acción, concertar diseños y
coordinar la implementación según las respectivas competencias.

- Actores claves de cada escenario: identificar necesidades en cada

escenario de gestión relacionadas con esta línea de acción, concertar
diseños y contribuir a la implementación.

102
 Construcción física y simbólica de lo público

La cuarta aplicación de la Estrategia de Manejo Físico del ambiente presenta

una gran afinidad con la anterior, pues implica la formación de un nexo entre
la cultura material y la inmaterial, orientado a fortalecer conductas deseables.

A diferencia de la línea anterior, en esta se crean estructuras cuya utilidad

principal no es el servir como medios o instrumentos, sino como referentes
físicos para la simbolización colectiva de distintos aspectos del interés
general en el ambiente y como señales que induzcan y orienten la conducta
ambiental deseable.

Uno de los principales problemas que enfrenta la gestión ambiental en

Bogotá es la falta de cohesión social en torno a propósitos colectivos y
normas. La fragmentación social es manifiesta en el predominio de la
simbolización de lo privado en el entorno urbano, incluso sobre el espacio
público: predominio de la infraestructura de soporte del auto particular en el
paisaje urbano, proliferación de publicidad exterior visual y antenas privadas,
sectores desprovistos de elementos urbanísticos generadores de arraigo e
identidad, fragmentación de rondas e incluso espejos de agua por cercas y
otros cerramientos, uso generalizado de los cerramientos particulares sobre
vías, zonas verdes y otros elementos constitutivos del espacio público,
parques con candado, etc.

Esta línea de acción se localiza necesariamente en el espacio público. La

construcción de referentes simbólicos requiere procurar un equilibrio entre los
excesos de heterogeneidad o uniformidad; la primera genera caos y pierde el
patrón formal de interpretación; la segunda disuelve cualquier atisbo de
identidad, difuminando los símbolos en un trasfondo homogéneo.

Ejemplos:

- Varios millares de semáforos idénticos no constituyen un símbolo que

identifique Bogotá, la localidad o el barrio; las casetas telefónicas
naranja, en cambio, identifican la ciudad, la señalización en piedra
labrada es clave en la identidad de La Candelaria y los cauchos fueron
por mucho tiempo símbolo de la calle 80.

- La arborización “sancocho” (10 árboles de 10 especies y formas distintas

sin orden) no contribuye a identificar una calle o un parque. Tampoco
genera identidad local la arborización de toda la ciudad con una o dos
especies, sean exóticas o nativas.

- Monserrate y Guadalupe son los referentes físicos más preciados de la

identidad y agregan un alto valor cultural a los Cerros Orientales, debido,
en gran medida, a que no hay otros edificios sobre las cimas de los
cerros.

103
En respuesta a lo anterior, la construcción de símbolos físicos debe manejar
la diversidad física y cultural de la ciudad, a través de escalas y jerarquías,
procurando identificadores a escala distrital, local y vecinal, buscando la
uniformidad o regularidad a pequeña escala y la diversidad del conjunto a
escala mayor.

Una de las herramientas incluidas en esta línea de acción exige explicación

adicional: la geoescultura, es decir, la creación de grandes figuras formadas
por cuerpos de agua, movimientos de tierra o masas de vegetación, en su
mayoría sólo visibles a determinada altura o distancia. Estas formas
contribuyen a incrementar la heterogeneidad espacial y la capacidad de
carga del hábitat para la fauna y flora. Así mismo, ayudan a la identificación
colectiva de los límites del área protegida, al tiempo que previenen la
interpretación errónea de ciertas áreas naturales socialmente vulnerables, en
términos de “terreno baldío”, “espacios abandonados” o “por transformar”.
Dicho tratamiento no puede aplicarse cuando ya existe un reconocimiento y
valoración social de la forma existente o cuando la adecuación sea
inconveniente para los propósitos de conservación y restauración ecológica.

Dentro del Plan de Gestión Ambiental, esta línea de acción apunta a

identificar y aprovechar aquellas oportunidades de:

- Crear símbolos del interés ambiental colectivo a distintas escalas.

- Agregar valor simbólico a elementos y áreas de especial importancia

ambiental, mediante pautas de diseño o estructuras identificadoras.

- Acentuar el predominio del patrimonio colectivo, de carácter histórico o

natural, en el paisaje urbano.

Prioridades

Entre los principales temas a tratar en esta línea de acción, que se identifican
de manera preliminar, se incluyen:

- Adecuación formal del transporte público masivo, como identificador

urbano de Bogotá y del interés colectivo en un transporte sostenible.
- Generación de identificadores formales en el mobiliario y señalización del
espacio público.
- Construcción de umbrales y portales que señalen el ingreso a áreas que
requieren una conducta ambiental especial (espacios públicos de
encuentro, áreas protegidas).
- Inclusión de elementos y formas que contribuyan a identificar las
estructuras de soporte de conductas ambientales deseables.
- Enriquecimiento del espacio público con elementos naturales y artificiales
que simbolicen o destaquen el sentido y contenido del ambiente urbano,
como medio humano y viviente: el agua, el viento, los sonidos naturales,
el paso del día en la proyección de las sombras en el suelo, el atardecer,

104
 la salida del sol o la luna tras los Cerros, la presencia de los niños o los
viejos.
- Control de la proliferación de la publicidad exterior visual.
- Concentración de la infraestructura de telecomunicaciones (caos de
antenas) en sitios y estructuras simbólicos.
- Aplicación de geoescultura al manejo paisajístico de áreas protegidas.

Actividades

- Evaluación de los aspectos formales y la valoración social de los

símbolos físicos existentes, en relación con el interés general en el
ambiente de la ciudad, el Distrito y la región.

- Revisión de modelos y experiencias internacionales.

- Identificación de oportunidades y necesidades de simbolización física en

los distintos programas.

- Concertación del diseño con las entidades y comunidades involucradas

en el manejo y uso de las áreas.

- Implementación de las obras y equipamientos.

- Incorporación de los criterios, métodos y actividades de la estrategia en

las distintas obras físicas, relacionadas con los programas del Plan de
Gestión Ambiental.

Organización

La línea de acción de Construcción Simbólica involucra los siguientes actores

y tareas:

- Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia.

- Coordinadores de programa: identificar las necesidades y oportunidades;

incorporar las orientaciones de la estrategia en los programas; coordinar
con los interlocutores del programa en el SIAC.

- Coordinador de la estrategia de Educación: coordinar acciones conjuntas

y medidas complementarias.

- Taller del Espacio Público: coordinar y concertar los diseños requeridos

por la estrategia, aplicables al espacio público.

- Interlocutores del SIAC: identificar necesidades en cada escenario de

gestión relacionadas con esta línea de acción, concertar diseños y
coordinar la implementación según las respectivas competencias.

105
- Actores claves de cada escenario: identificar necesidades en cada
escenario de gestión relacionadas con esta línea de acción, concertar
diseños y contribuir a la implementación.

106
 Capítulo 5
Políticas específicas
Las políticas específicas se formulan como planteamiento de partida por
parte de la Administración Distrital, para cada escenario de gestión
conformado por las áreas y actores en torno a un proceso clave del
ecosistema urbano.

La trascendencia de estos planteamientos de política por parte de la

autoridad ambiental, es que obligan a ser coherentes en el discurso,
consecuentes en las decisiones y consistentes en la práctica. Es decir, que
suman una propuesta ética y, por consiguiente se formulan en términos del
deber ser de cada porción de la gestión ambiental, como referente para la
auto y hetero -evaluación.

De cada una de estas políticas específicas, se derivan las estrategias, metas,

programas y proyectos que conforman la propuesta distrital a los actores
institucionales y particulares, para la construcción y manejo de cada
escenario de gestión:

1. Ecosistemas estratégicos y biodiversidad.

2. Manejo agropecuario sostenible.
3. Ecourbanismo
4. Transporte sostenible.
5. Manejo del ciclo del agua
6. Manejo del ciclo de materiales
7. Manejo ambiental de la industria.
8. Manejo ambiental de la minería.

Aspectos ambientales tales como aire, agua, suelo, ruido -que son el centro
del enfoque convencional de recursos naturales- se toman aquí como
parámetros unificadores, a través de los escenarios y procesos de gestión.
Parámetros, en los cuales, convergen el seguimiento y monitoreo, con
normas, indicadores y metas apropiados para cada escenario.

A modo de ilustración: no se plantea una política específica de calidad de

aire; se tiene, en cambio, unidad de norma, indicadores y monitoreo. Se
tiene, en cambio, una política específica para el escenario del transporte, de
la industria, etc. en cada uno de los cuales se trata la totalidad de los
objetivos ambientales (aire, agua, ecoeficiencia, etc.) a través de indicadores,
metas, proyectos y demás herramientas apropiados para las condiciones
socioculturales, tecnológicas, económicas y fisicas de cada escenario. De
este modo, “aire” es un objetivo, un parámetro a monitorear y una norma
única a cumplir, pero que se traduce a términos diversos y se gestiona con
instrumentos diversos, en distintos escenarios: trasnporte, minería, industria,
urbanismo.

107
Los lineamientos de política ambiental que dan pie a cada uno de los
escenarios parciales de gestión son:

Ecosistemas estratégicos y biodiversidad

En el ordenamiento y desarrollo de la ciudad y sus áreas rurales, se debe

optimizar el aprovechamiento de la riqueza natural de la región, aumentando
los espacios y funciones de aprovechamiento sostenible de los elementos
naturales y creando ambientes diversos y propicios para el desarrollo integral
del ser humano, el mantenimiento y conectividad de los procesos ecológicos
esenciales y la conservación de la biodiversidad en cuanto especies,
comunidades bióticas, ecosistemas, paisajes y modos de vida.

Manejo agropecuario sostenible

El manejo de los agroecosistemas, bien sea en áreas rurales, suburbanas o

urbanas, debe partir de la conservación de la base biofísica: agua, suelo y
biodiversidad, a través de prácticas y modelos de aprovechamiento
sostenible de tales recursos que contribuyan a mejorar la calidad de vida de
los productores, a fortalecer los modos de vida y el tejido social asociados a
la actividad y a garantizar la competitividad y salubridad de la producción
alimentaria del Distrito y la región.

Manejo ambiental del urbanismo

La construcción de la ciudad hacia el exterior y el interior del perímetro

urbano, debe asumirse como la planificación y construcción de un sistema
balanceado y ecoeficiente, desde la adecuada incorporación de los
elementos y funciones naturales del territorio, hasta el aprovechamiento
racional del espacio, el tiempo y los recursos naturales. Todo ésto, con un
propósito fundamental: generar una estructura urbana que facilite la
aplicación de las demás políticas ambientales, la provisión de vivienda y
espacio público de alta calidad ambiental y medie el acceso equitativo a los
servicios ambientales y los beneficios del desarrollo.

Transporte sostenible

La movilización de personas y bienes debe propender por la minimización de

los tiempos, las distancias, el gasto energético, la ocupación de espacio y la
generación de impactos, especialmente ruido y emisiones. Para ello, es
preciso partir de una localización racional de las actividades que demandan y
las estructuras que ofrecen esta función; la adecuación de la infraestructura y
la conversión tecnológica gradual de la maquinaria empleada, apuntando a
privilegiar el transporte masivo sobre el particular; las energías menos
contaminantes sobre las convencionales y el transporte en bicicleta y
peatonal, por encima del automotor.

108
 Manejo del ciclo del agua

La administración del recurso hídrico en las áreas rurales y urbanas de la

región debe propender por la reducción y eventual eliminación de la
inequidad ambiental y socioeconómica, generada por el déficit de cobertura,
los impactos ambientales o la localización y manejo de la infraestructura
asociada. El orden de prioridad está determinado por el funcionamiento de
las cuencas mismas: debe partir de la conservación de las fuentes, la
equidad en la distribución, la racionalización del consumo, la reducción de
vertimientos en la fuente, el aumento de la reutilización, la separación de los
efluentes sanitarios y pluviales, la descontaminación de los cuerpos de agua
internos de los asentamientos y el tratamiento final de las aguas servidas.

Manejo del ciclo de materiales

La gestión del ciclo de materiales se fundamentará en el seguimiento y

evaluación del ciclo de vida completo de los materiales, desde la extracción y
transporte, hasta la transformación, consumo y descarte, priorizando aquellos
cuyo ciclo de vida más aporte a la generación de impactos o residuos. Los
criterios rectores de este manejo serán la racionalización del consumo, la
disminución de los residuos, el control de los riesgos y el ciclado de los flujos
de materia dentro de la ciudad y la región. Se enfatizará la incorporación de
los costos ambientales y sociales a la gestión de los productores particulares
de bienes y servicios y los instrumentos que presionen la toma de decisiones
en cuanto a selección, uso y reciclaje con criterios de sostenibilidad.

Manejo ambiental de la industria

Las formas de producción de bienes y servicios y su localización dentro del

Distrito Capital, deben involucrarse en un proceso constante de mejoramiento
de la prevención y mitigación de los impactos derivados, apuntando al logro
de los estándares internacionales de calidad ambiental y a incrementar su
propia ecoeficiencia y la del conjunto urbano. En el mismo sentido, la
producción debe interiorizar, directa o indirectamente, el manejo de los
impactos sobre las áreas abastecedoras, derivados del suministro de agua,
energía y materias primas y los producidos por la transformación, distribución
y consumo sobre el ambiente urbano y regional. Para ello, se favorecerán las
fórmulas asociativas basadas en el mejoramiento de la organización
empresarial y espacial de las actividades productivas, que contribuyan a
reducir el desperdicio, a mitigar los impactos sobre el ambiente y la
infraestructura urbana y a estandarizar y compartir sistemas de manejo
ambiental.

109
 Manejo ambiental de la minería

La explotación y transformación de minerales de construcción en el Distrito

Capital debe concentrarse en los Parques Minero Industriales y darse bajo
condiciones de forma y manejo tales, que se prevengan los impactos y
amenazas sobre las áreas rurales y urbanas vecinas, en especial, las
pertenecientes al sistema de áreas protegidas. El proceso mismo de
explotación debe incluir la prevención de la ocupación informal de las áreas
residuales, así como la adecuación gradual del área al uso posterior en
condiciones morfológicas y ambientales adecuadas para su inserción
socioeconómica, libres de procesos de marginalidad.

Cada uno de los lineamientos anteriores, como arriba se dijo, orienta la

gestión en un escenario parcial correspondiente a un proceso clave del
ecosistema urbano-regional con sus actores y áreas geográficas propios.
Desde estos planteamientos iniciales se hace evidente la relación de cada
programa con otros. Esto significa que no hay procesos aislados e
independientes dentro del ecosistema regional, sino que están todos ligados
por abundantes intersecciones de variables, actores, áreas y funciones.

Dado que la cogestión varía sensiblemente dependiendo de la escala o

ámbito de la misma, adicionalmente se plantean tres enunciados de política
orientadores de las agendas de cualquier programa en el ámbito urbano, rural
y regional:

Desarrollo armónico de la ciudad

El desarrollo urbano debe orientarse a través de la armonización espacial y

funcional de su transformación biofísica, sociocultural y económica, más que
al logro o mantenimiento de determinadas situaciones, hacia la generación,
en cada momento de su evolución, de condiciones adecuadas para el
desarrollo integral del ser humano y la potenciación del desarrollo sostenible
de las áreas rurales y la región en su conjunto.

Manejo agropecuario sostenible.

Las áreas rurales distritales deben ser desarrolladas en función del

mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, la consolidación de los
modos de vida propios y el aprovechamiento sostenible de sus servicios
ambientales para la ciudad y la región, en condiciones de intercambio
equitativas que retribuyan y aseguren la conservación de sus ecosistemas
estratégicos.

110
 Gestión ambiental regional

La región debe ser consolidada como unidad de gestión ambiental para la

concertación, planeación y control del desarrollo armónico, partiendo de
proteger y restaurar su estructura ecológica principal y orientando la
ocupación, aprovechamiento y transformación del territorio, en dirección a su
sostenibilidad biofísica, su viabilidad sociocultural y su competitividad
económica en el contexto global y en el largo plazo.

111
 Capítulo 6
Programas y subprogramas
Cada una de las políticas específicas arriba enunciadas se desarrolla a través
del respectivo programa. Si bien cada una de ellas aborda un escenario de
gestión, éste puede ser complejo y subdividirse en distintas líneas de acción,
enfocadas sobre subconjuntos más específicos de áreas, actores y procesos.
Estas líneas de acción dan lugar a los subprogramas. Ej:

Tabla 1

Política específica Líneas de acción

↓ ↓
Programa de Subprograma Cerros
Ecosistemas Orientales
Estratégicos:
Subprograma Humedales
Subprograma Áreas
Protegidas Urbanas

Cada programa debe tener un coordinador en una unidad del DAMA. La

coordinación de programa es responsable de:

- Ordenar los proyectos y actividades del programa para el Plan de Acción

Trianual del Distrito, en los planes de acción anuales de las unidades y
subdirección y en las agendas anuales de las distintas estrategias,
siguiendo el marco del Plan de Gestión Ambiental.

- Formular el plan de acción anual, con actividades, subactividades,

productos y fondos.

- Presentar los proyectos al banco de proyectos del DAMA.

- Priorizar y someter los proyectos de inversión registrados en el banco, al

Fondo de Financiación del PGA.

- Incorporar los criterios, prioridades y actividades de cada una de las

estrategias en la planificación y ejecución del programa y sus proyectos.

- Coordinar el intercambio de información y servicios con las

coordinaciones de estrategia.

- Supervisar la alimentación de la información del programa al SIA.

- Coordinar la convocatoria y concertación de los actores claves del

programa y orientar la construcción del escenario de gestión

112
 correspondiente, según los lineamientos del esquema de gestión
ambiental .

- Supervisar los procesos de selección, contratación y convenios

relacionados con los proyectos y actividades del programa.

- Evaluar periódicamente los resultados y avances del programa en

relación con las políticas, los objetivos y las estrategias del Plan de
Gestión Ambiental.

- Estandarizar e institucionalizar los mecanismos y roles construidos en la

interacción con los actores claves del escenario de gestión
correspondiente (manual de coordinación intersectorial por programa).

- Sistematizar la experiencia del programa en cada una de las estrategias,

conjuntamente con los coordinadores de las mismas (bitácora del
programa), relacionándola con la evolución de los indicadores.

A continuación se presentan los ocho programas que componen el Plan de

Gestión Ambiental, en correspondencia con sendas políticas específicas
(sección 6):

1. Programa de Ecosistemas Estratégicos y Biodiversidad.

2. Programa de Manejo agropecuario sostenible. (manejo agropecuario
+ áreas protegidas rurales).
3. Programa de Ecourbanismo.
4. Programa de Transporte Sostenible.
5. Programa de Manejo del Ciclo del Agua.
6. Programa de Manejo del Ciclo de Materiales.
7. Programa de Manejo Ambiental de la Industria.
8. Programa de Manejo Ambiental de la Minería.

Dado que el Plan de Gestión Ambiental es sólo un marco orientador de la

gestión para las tres próximas administraciones distritales (2001-2009), los
programas se han desarrollado estrictamente en sus aspectos generales,
recogiendo los antecedentes de gestión de las pasadas administraciones y
los compromisos interinstitucionales, en cada tema, de modo que cada
administración pueda orientarlos en su PGA conforme a su propio enfoque.

Para cada programa se presenta, en esta sección, la información general

concerniente a:

- Resumen general del programa (cuál es su idea o propósito central).

- Actores que conforman el escenario de gestión a construir con el
programa.
- Subprogramas que desarrollan las distintas líneas de acción.
- Objetivos específicos de cada subprograma.
- Actores más directamente involucrados en cada subprograma.
- Proyectos prioritarios por subprograma (perfil básico).

113
- Cronograma general del programa (corto, mediano y largo plazo del
POT).
- Metas propuestas para el programa, como punto de partida para su
concertación con los actores de cada escenario.

114
 ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS Y BIODIVERSIDAD

Estado actual del escenario

Para atender la caracterización del medio físico natural, es necesario partir de

identificar los principales factores de presión y las características de los
procesos dominantes, que determinan su estructura y funcionalidad.

Los elementos naturales urbanos están relacionados con el emplazamiento

ecológico de la Capital, así como con el estado y dinámica de los
ecosistemas alterados o generados por su desarrollo. Como punto de partida,
es preciso reconocer una serie de procesos y rasgos en la forma actual de
ocupación del territorio, que desequilibran las relaciones entre los
componentes naturales y construídos:

• Los ecosistemas altoandinos diversos y frágiles, frente a formas de

ocupación y aprovechamiento poco diversas y en general, poco
adaptativas.
• Un marco normativo deficiente en el tratamiento de las diversas
situaciones de ordenamiento espontáneo.
• Un crecimiento acelerado urbano y urbano-regional, frente a un
desarrollo desbalanceado de la capacidad de predicción, planificación y
control.

Estos factores han generado un desbalance entre la oferta y demanda en

sistemas naturales y construídos, y en la inadecuada oferta de servicios
ambientales públicos, lo cual incide negativamente en la calidad de vida. En
este marco, la degradación de los sistemas naturales puede interpretarse en
términos de desajustes temporales y espaciales entre la oferta y la demanda
de servicios ambientales, entre los procesos de alteración y restauración, y
entre las funciones de aprovechamiento y sustentación.

La adecuación de los ecosistemas, su transformación por el hombre, no

puede ser interpretada como universalmente negativa. Los efectos de la
alteración antrópica dependen, necesariamente, de la intensidad y forma de
la misma y, por ende, del desarrollo conceptual y tecnológico en que se
apoyan la planificación y el diseño de las intervenciones. Lo que sí puede
generalizarse, es que una transformación antrópica espontánea y acelerada
de los ecosistemas (sin planificación y diseño, ni tiempo de selección y
adaptación), sólo por azar podría ser eficiente y ambientalmente positiva, lo
cual tiene una probabilidad muy baja, dada la complejidad de las
interacciones ecológicas en juego.

Los cerros, ríos, quebradas y humedales son los elementos geográficos

característicos del territorio distrital. Dentro de ellos - atendiendo a
variaciones microclimáticas, altitudinales, de suelos, geología, pendientes,

115
exposición y alteración -, se desarrollan diversos tipos de ecosistemas, que
albergan de manera característica su particular composición de fauna y flora.

Las formaciones orográficas comprenden los cerros de Suba y La Conejera;

los cerros de Juan Rey, Guacamayas y la cuchilla del Gavilán; los cerros de
Doña Juana y Sierra Morena y, por supuesto, los Cerros Orientales.

Los cerros son elementos importantes, toda vez que albergan el nacimiento
de fuentes hídricas superficiales, se constituyen en elemento regulador de las
condiciones meso y microclimáticas, posibilitan la recarga de acuíferos y
constituyen ambientes que alojan un gradiente de diversidad altitudinal, el
cual potencialmente permite la conformación de distintos ecosistemas. Tales
ecosistemas representan un elemento de biodiversidad desde el punto de
vista de la cobertura vegetal y la fauna asociada, de la cual depende el
equilibrio estructural y funcional de los ecosistemas, que posibilitan el
desarrollo idóneo de las funciones que el subsistema cumple.

Los cerros de Suba y La Conejera son serranías aisladas del conjunto de

cerros que rodean la Sabana de Bogotá. La Conejera conserva uno de los
más auténticos bosques altoandinos que aún subsisten en la ciudad. En él,
nace la quebrada Salitrosa que alimenta el humedal de La Conejera. Sin
embargo, es propiedad privada y sus dueños construyen hoy un conjunto
habitacional de estrato alto, el cual pretende respetar la calidad ambiental de
la zona como principal atractivo de venta.

Los cerros de Suba sur y norte, constituyen un sistema altamente intervenido

por la actividad urbanizadora iniciada desde los años 70 y que dio paso a un
proceso de urbanización marginal, que conformó barrios como San Francisco
parte Alta, Casablanca II, La Aguadita y Tuna Alta. Este proceso, continuado
en la década del 80, es hoy vigente y mantiene una tipología urbana según la
cual, sobre el sector occidental se observa una ocupación vertiginosa,
caracterizada por un desarrollo desordenado de viviendas carentes de
servicios y estética, que demeritan el valor paisajístico de los cerros. Entre
tanto, el sector oriental fue y es objeto de urbanizaciones de clase alta y
media, en conjuntos habitacionales bien diseñados y acoplados al paisaje
local. Muchos de estos barrios han sobrepasado la cota de 2.700, establecida
para la protección de los cerros desde 1990.4.

Los cerros de Juan Rey, Guacamayas y Cuchilla del Gavilán, se ubican al

suroriente de la ciudad y constituyen un sistema altamente intervenido. El
cerro de Juan Rey, de pendiente moderada a fuerte, presenta suelos muy
erosionados, cubiertos por pastizales y pajonales; hoy afronta una fuerte
presión de urbanización expansiva hasta media ladera por parte de sectores
altamente deprimidos. El de Guacamayas, sostiene un fuerte proceso de
ocupación por asentamientos precarios en toda su falda y que llegan casi
hasta la cima; en él se localizan barrios como Guacamayas, Malvinas y San
Martín de Loba que coexisten con zonas de extensa erosión superficial, focos
de erosión severa y canteras abandonadas, que han generado profundas
4
Perfil ambiental de Santa Fe de Bogotá. EPAM 1996.

116
modificaciones del mesoclima y el ciclo hidrológico. La Cuchilla del Gavilán
es un mosaico de pastizales, cultivos, matorrales y rastrojos con algo de
cobertura leñosa, que corresponde a fragmentos de encenillal, sistema
deteriorado por un inadecuado manejo agropecuario; hoy, el cerro es objeto
de un proceso de urbanización generado a partir del desarrollo vial de la
nueva autopista al Llano5.

En cuanto a los cerros del sur, Doña Juana es el área más extensa y
profundamente deteriorada del Distrito. Soporta el relleno sanitario de Doña
Juana, desarrollado sobre un terreno antiguo y severamente degradado por
el manejo inadecuado de ecosistemas semiáridos. Los impactos evidentes de
la construcción, operación, derrumbe y readecuación del relleno, representan
un verdadero reto para la Administración, que pretende establecer en él, el
parque Metropolitano Serafín. Por su parte, Sierra Morena -declarada como
zona de protección por la CAR - es objeto de un total proceso de
urbanización, pese a que le corresponde potencialmente una función de
protección de infraestructuras del acueducto de Bogotá y a que representa la
posibilidad - junto con los relieves superiores del sur - de constituirse en un
importante elemento paisajístico que dé un balance al desarrollo de los
barrios populares, que tanto desde Soacha como desde Bogotá crecen
desordenadamente.
Esta cadena montañosa, al oriente de la Capital, ha funcionado como una
barrera natural a la expansión (reforzada en parte jurídicamente), lo que se
constituye en una de las principales causas de la anisotropía en el desarrollo
del sistema urbano-regional bogotano.

Los procesos históricos de regionalización implican la auto-organización de

unas franjas de ocupación y transformación concéntrica: urbana – urbana
informal – suburbana – rural – silvestre. La anisotropía del desarrollo
bogotano, se refleja en la formación de franjas amplias (dilatadas) hacia el
norte y occidente, y unas muy estrechas (condensadas) hacia el oriente.

Por tal razón, cada franja de transformación territorial puede abarcar varios
municipios del norte y occidente (franjas de municipios urbanos, suburbanos
o rurales). Hacia el oriente, en cambio, sin salir del Distrito, sobre los Cerros
Orientales pueden encontrarse condensadas todas las franjas de
transformación, desde la urbana hasta las áreas silvestres mejor
conservadas.

Esto explica la complejidad del ordenamiento espontáneo observado en los

Cerros Orientales y tiene, como clara consecuencia, la necesidad de una
reglamentación acorde con la diversidad de situaciones y procesos.

A pesar de los fuertes limitantes físicos y jurídicos, la expansión urbana ha

construído varios frentes de ascenso sobre los Cerros Orientales:

5
Bachaqueros-DAMA. 1998.

117
• La urbanización campestre Floresta de La Sabana, a través de los
bosques de Torca hasta la divisoria de aguas (límite con Sopó).
• El proyecto urbanístico - recreacional de Byron López en Torca (Tibabita
– La Suiza, sobre la calle 190), reemplazando 25 ha.s de encenillal por
vías de penetración y terreno raso para la construcción de un aeródromo
deportivo.
• El eje de la carretera a la Cita, que conecta la 170 con el asentamiento
de Serrezuela y las areneras de la Aurora en La Calera, a través de un
complejo de barrios subnormales en diferentes grados de conurbación,
como El Codito, La Estrella, Miradores, etc.
• Santa Cecilia, al sur de la 170, que asciende hasta la cota de 2.800
msnm, sobre antiguas canteras.

• San Cristóbal Alto, que constituye otro complejo similar al de La Cita, que
asciende desde la calle 160 hasta los 3.000 msnm, consolidado sobre un
área de antiguas canteras.
• La vía a La Calera es un eje turístico tradicional, que conecta las
discotecas y sitios de recreación nocturna en el lado bogotano, con los
restaurantes campestres y el Parque San Rafael, al descender por la
vertiente de La Calera.

Sobre dicho eje se ha desarrollado desde principios de siglo una comunidad

suburbana que hoy agrupa a más de una docena de barrios en el complejo
La Capilla - San Luis - San Isidro. Este se densificó y consolidó por encima
de la cota de servicios públicos, entre otras cosas, gracias a la construcción a
mediados de los años 70 de un acueducto que extrae el agua del Teusacá en
el Verjón Alto (Santa Fe) y la hace pasar al otro lado de los Cerros Orientales.

Otros procesos menores se encuentran en las faldas del cerro El Cable

(barrio Mariscal Sucre y aledaños); en Chapinero, con procesos muy
similares en distintos estados de consolidación; en Santa Fe (Monserrate);
San Cristóbal (complejo Corinto - El Triángulo); y se extienden a través de la
salida a los llanos, hasta conectarse con las comunidades rurales de Los
Soches (Usme).

Los resultados de una gestión no pueden ser juzgados con independencia de

las normas que la han enmarcado; en este caso, lo menos que puede decirse
es que la norma ha sido poco efectiva. La Resolución 76 de 1977 fue, en su
momento, un importante logro político para la conservación; respondía a los
alcances científicos, tecnológicos y administrativos de su época. Empero, la
revisión completa del marco jurídico y la evolución normativa en torno al
Bosque Oriental, muestran que ha habido una necesidad sentida y
permanente de diseñar instrumentos legales más estrechamente ajustados al
control de situaciones y procesos específicos del ordenamiento real del
territorio.

118
Hacen parte del sistema hídrico, las corrientes y humedales que
corresponden a las cuencas de los ríos Salitre, Fucha y Tunjuelo que drenan
más del 90% del área urbana. A éstas deben agregarse las cuencas de
Torca, La Conejera, El Jaboque y Tintal, que irrigan sectores periféricos del
norte, noroccidente y suroccidente. A los ríos urbanos llegan las aguas
servidas, tanto domésticas como industriales, así como los sedimentos
generados por procesos de erosión en laderas y como resultado del
desarrollo de la actividad minera. Estos aspectos serán tratados en el
apartado correspondiente a la oferta ambiental del ecosistema urbano.

Los humedales, por otra parte, son ecosistemas anfibios, caracterizados por
un cuerpo de agua permanente o estacional (fase acuática), de escasa
profundidad (inferior a 6 m) y una franja alrededor, cubierta por inundaciones
periódicas (interfase anfibia). Dichos cuerpos de agua están generalmente
asociados a las cubetas y planos de desborde de los ríos y tanto su biota,
como sus flujos de energía y nutrientes, están adaptados a las fluctuaciones
de las aguas en la cuenca.

Los humedales del altiplano bogotano pueden ser vistos como restos de la
gran laguna que cubrió la Sabana durante parte del Plioceno y Pleistoceno.
Los humedales actuales son típicas lagunas de desborde del río Bogotá y los
cursos bajos de sus afluentes, si bien su hidráulica se encuentra hoy
modificada artificialmente.

Hoy en día, los jarillones que contienen las crecidas del río Bogotá, así como
los sistemas de regulación de Tominé y Tibitoc, aguas arriba, restringen el
típico intercambio invernal de aguas entre el río y los humedales aledaños.
No obstante, éstos siguen funcionando como amortiguadores hidráulicos,
absorbiendo parcialmente la onda de creciente del río, minimizando las
inundaciones que afectan a los sectores urbanos, construídos sobre el plano
aluvial (parte del borde occidental y sur).

Todos los humedales nacen, se transforman y desaparecen en períodos

relativamente cortos, dentro de la escala geológica de tiempo. Esto obedece
al proceso natural de enriquecimiento con nutrientes que lleva a la
acumulación de materia orgánica y vegetación y a su colmatación gradual
con sedimentos erosionados de las laderas vecinas, hasta que se convierten
en pantanos, pastizales mal drenados y, finalmente, en bosques y matorrales
pantanosos. La actividad y los asentamientos humanos generalmente
aceleran el proceso con sus aportes extra de materiales sólidos, sedimentos
y vertimientos.

Dadas las condiciones particulares de las estructuras biofísicas y los

procesos ecológicos en los humedales, estos ecosistemas, correctamente
integrados al sistema urbano, proveen de modo seguro y económico varios
servicios ambientales, entre otros:

• Conservación de la biodiversidad (en especial de la fauna endémica y

migratoria).

119
• Mantenimiento de la conectividad ecológica entre los cerros y el río.
• Diversidad paisajística y embellecimiento escénico de la ciudad.
• Oferta biofísica para la recreación y la educación ambiental.
• Amortiguación hidráulica de las crecientes (prevención de inundaciones).
• Recarga de las aguas subterráneas de la Sabana.
• Trampa de materiales escurridos al río.

A pesar de ello, la incomprensión de la estructura y función ecológicas del

territorio, han llevado a un deterioro histórico de los humedales muy
avanzado. Es así como se estima que, en cerca de 40 años, los ecosistemas
de humedal han reducido su área total de 50.000 ha. a sólo 800 (Cerros ,
Humedales y Areas Rurales. DAMA, 1997).

Aunque los bosques y las montañas han ido ganando en la percepción y

valoración que la sociedad tiene de ellos como elementos naturales del
paisaje urbano y suburbano, el proceso de asimilación cultural ha sido mucho
más lento en el caso de los humedales y tierras pantanosas, los cuales
continúan siendo percibidos como espacios inhóspitos, asociados a
preconcepciones negativas.

En la base de los problemas que afectan la conservación de los ecosistemas

de humedal, se encuentran cuatro factores principales:

• La ignorancia sobre la composición, función y valor del humedal,

acompañada de una concepción errónea negativa de estos medios como
insalubres, peligrosos, feos y opuestos al desarrollo, especialmente a la
habitación y al transporte.
• La tendencia general de la alteración antrópica del territorio a acentuar
los desequilibrios geográficos de nutrientes, acelerando el transporte de
los mismos aguas abajo (problemas de pérdida de suelos en laderas y
eutrofización y sedimentación en cuerpos de agua). A ello se suma la
concentración de vertimientos y residuos propia de las concentraciones
humanas, para el caso de los humedales urbanos y periurbanos.
• El costo de oportunidad del suelo frente a la demanda de espacio para
vivienda. El marginamiento social y cultural de los humedales, refuerza su
condición de suelo barato para usos marginales y habitación de sectores
sociales marginados. Esta tugurización de los humedales refuerza su
degradación ambiental y retroalimenta su percepción social negativa.
• El marginamiento de los humedales de la planificación y el urbanismo, lo
cual los expone al desarrollo de procesos informales de ocupación y
alteración.
• La concepción tradicional de “urbanizar” como construcción de viviendas,
opuesta a la concepción integral de “construir ciudad”, involucrando todos
los elementos artificiales, naturales, públicos y privados que componen
un hábitat urbano balanceado.

120
Entre los tensionantes leves que afectan a los humedales bogotanos se
cuentan:

• Vertidos ocasionales de basuras, escombros o tierras.

• Aumento de las tasas de sedimentación por incremento de la erosión en
la cuenca (ej: minería).
• Destrucción de la vegetación nativa de la ronda (tala, roza, quemas, etc.).
• Pastoreo en la ronda (destruye vegetación, compacta suelo y deposita
estiércol en el agua).
• Introducción intencional de flora exótica (sobre todo, especies
desecantes como pinos, eucaliptos y otras forestales de rápido
crecimiento).
• Invasión accidental de flora exótica (ej: retamo espinoso).
• Perturbación de la fauna por el ruido del tráfico automotor.
• Destrucción de hábitats de fauna.
• Cacería furtiva (especialmente de aves acuáticas y pequeños
mamíferos).
• Depredación de fauna nativa por animales domésticos u otros asociados
al hombre (cerdos, gatos, perros, ratas).
• Fragmentación y desaparición de los corredores boscosos que
originalmente conectaban los cerros a los humedales.

Entre los tensionantes severos que afectan a los humedales bogotanos se

cuentan:

• Relleno sistemático con basuras, tierras y escombros.

• Deterioro hidrológico de las cuencas tributarias (especialmente la pérdida
del acuífero de Cerros Orientales).
• Alteración hidráulica (pérdida del ritmo de inundaciones por obras de
regulación).
• Avenamiento o drenaje artificial (ej: construcción de canales vecinos por
debajo del nivel de aguas del humedal).
• Vertimientos de aguas servidas domésticas e industriales.
• Contaminación con sustancias altamente tóxicas (biocidas, metales
pesados, PCBs).
• Construcción residencial sobre la ronda hidráulica.

El régimen crónico de tensionantes leves que históricamente ha afectado a

los humedales bogotanos, sumado a una dinámica de tensionantes severos
que se ha intensificado desde los años 40, determina el avanzado estado de

121
degradación de estos ecosistemas, terminal en muchos casos. En este
momento, todos requieren acciones urgentes de restauración ecológica.

Figura 11, desaparición de los humedales que acompañó el crecimiento

urbano de Bogotá.

Al ritmo de degradación actual, varios de ellos pueden desaparecer en los

próximos cinco años y su recuperación implica, más bien, un proceso de
ingeniería ambiental a nivel de recreación del ecosistema.

La conservación de los humedales enfrenta una situación ecológica

particular: mientras que en la mayoría de los ambientes terrestres, el esfuerzo
de preservación y restauración se centra en mantener y promover los
procesos naturales de desarrollo del ecosistema (sucesión ecológica), en el
caso de los humedales, la alteración antrópica está reforzando la tendencia
natural del ecosistema acuático a eutrofizarse y terrificarse. Esto hace
especialmente difícil detener y revertir la desaparición del humedal. Además
exige intervenciones de recuperación y mantenimiento que incluyen remover
las acumulaciones de sedimentos y vegetación, lo cual no siempre es bien
visto por las organizaciones locales y ambientalistas involucradas en la
protección del humedal.

En la figura 11, se ilustra el proceso histórico de contracción y desaparición

de los humedales que acompañó el crecimiento urbano de Bogotá.

Perspectivas

El Programa aborda la conservación de los ecosistemas estratégicos urbanos

y periurbanos, dentro del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital
(SAP). Tal conservación se entiende como compuesta por tratamientos de:
preservación, restauración y aprovechamiento sostenible (según el régimen
de usos de cada categoría del SAP).(Ver Mapa 1, Anexo)

El enfoque de la conservación en el Distrito Capital se basa en el documento

“Desarrollo conceptual del enfoque ecosistémico” de la Convención sobre
Diversidad Biológica (Ley 165 de 1994, Ley marco de biodiversidad) y en
“Política distrital de ecosistemas estratégicos y biodiversidad” .

122
Las áreas urbanas y periurbanas protegidas hacen parte -junto con las
rurales y los grandes parques urbanos- de la Estructura Ecológica Principal,
la red verde que sostiene y conduce los procesos ecológicos esenciales a
través del territorio distrital y continúa a través de la región.

La conservación de las áreas protegidas urbanas implica un compromiso

entre dos prioridades: la primera, el restablecimiento y mantenimiento de la
estructura, composición y función de los ecosistemas nativos; la segunda, su
integración al espacio público urbano efectivo, garantizando su disfrute
equitativo y su apropiación colectiva, como parte de la estrategia social de
conservación urbana.

El programa apunta a la creación de un ambiente urbano de alta

biodiversidad, incorporando y recuperando espacios y elementos naturales
en el tejido urbano. Se pretende hacer de Bogotá una ciudad destacada por
su oferta natural y enfatizar la protección y aprovechamiento de estos
elementos, como fundamento del proceso de desarrollo integral de los seres
humanos que la habitan.

Actores

El escenario de la conservación de los ecosistemas estratégicos y la

biodiversidad en el Distrito Capital involucra a:

- Ministerio del Medio Ambiente.

- Instituto Alexander von Humboldt.
- Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
- Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito.
- Jardín Botánico José Celestino Mutis.
- Secretaría de Educación del Distrito.
- Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.
- Comunidades vecinas de áreas protegidas.
- Comunidades locales de los Cerros Orientales.
- Explotadores y comercializadores formales e informales de productos
derivados de la biodiversidad.

Subprogramas

La política distrital de ecosistemas estratégicos y biodiversidad, abarca las

siguientes líneas de acción:

- Manejo y ordenamiento para la conservación de los Cerros Orientales.

- Recuperación de humedales urbanos.
- Conservación de otras áreas urbanas protegidas.

Las áreas protegidas rurales se tratan más adelante, como Subprograma

dentro del Programa de Manejo agropecuario sostenible., dado su particular

123
contexto fìsico y socioeconómico y su estrecha relación con el manejo de los
agroecosistemas.

124
 MANEJO AGROPECUARIO SOSTENIBLE.

Caracterización actual del Escenario.

El Distrito Capital tiene una extensión total de 155.743 ha. de las cuales
127.590 ha., corresponden a suelo rural, es decir, el 82% del área total
distrital. Esta extensión comprende los Cerros Orientales que bordean la
ciudad; el extenso valle del río Tunjuelo, que llega desde el sur; y la localidad
de Sumapaz, de grandes ríos, vastas montañas y que contiene parte del
páramo más grande del mundo (70.000 ha. del Parque Nacional Natural de
Sumapaz).

Tabla 2
Proporción del área rural en localidades

Porcentaje
Localidad Veredas Área (ha.) del área
rural
(%)
Sumapaz 40 81.998 64.3%
Usme 14 21.432 16.8%
Ciudad
9 10.160 8.0%
Bolívar
Cerros
Orientales
(San
Cristóbal, 3 14.000 11.0%
Santa Fe,
Chapinero,
Usaquén)

Total 66 127.590 100%

Plan de Desarrollo Rural. DAMA. 2000.

Estas áreas encierran dos valores principales: el primero, radica en sus

habitantes, las comunidades campesinas bogotanas dedicadas a la
agricultura y a la ganadería; el segundo, en su riqueza de ecosistemas,
paisajes y recursos naturales renovables como agua, fauna y flora. Todos,
valores indispensables para conformar un territorio distrital balanceado.

Los espacios rurales albergan la mayor concentración de áreas de

importancia ecosistémica, que potencialmente brindan a la totalidad del
territorio, distrital y regional, una alta cantidad y calidad de servicios
ambientales relacionados principalmente con la disponibilidad de fuentes
hídricas y espacios de singularidad y biodiversidad que ofertan dentro de sus
servicios la recreación, la educación ambiental y la investigación. No

125
obstante, desde la óptica de quienes viven en el área rural, su relación con la
misma tiene connotaciones distintas, presentándose contradicciones que han
marcado desequilibrios del sistema urbano-rural distrital.

Caracterización de la Actividad Agrícola

En el área rural del Distrito, a diferencia de lo que ocurre en la Sabana, las

relaciones socioeconómicas se desarrollan particularmente bajo la forma de
economía campesina, resultado de un proceso histórico de ocupación
claramente relacionado con las condiciones geográficas del territorio. Esto,
por una parte consolida la ocupación hacia la Sabana y, por otra, margina al
espacio rural en comparación con los procesos generales de ocupación del
altiplano. El área tiene por ello, un desarrollo lento y limitado, que permite la
consolidación y mantenimiento de una cultura y sociedad campesina
marcadas por el aislamiento y la marginalidad.6

No obstante, a partir del desarrollo de las actividades campesinas la ciudad

recibe también insumos, en particular productos agropecuarios del suelo rural
del Distrito. Cerca de 15.540 ha. (12.4% de la extensión total de dicho suelo),
se destinan a tales actividades con un sistema de producción campesina de
bajo nivel tecnológico, lo cual se relaciona con flujos de bienes en menor
cuantía, más fluctuantes y menos diversos. Sin embargo, en 1998 DAMA-
Corpoica estimaron producciones de 225.682 cargas/año de papa; 14.161
cargas/año de arveja; y 7.861 cargas/año de Haba, además de pequeñas
cantidades de leche y carne de bovino y porcino.

La actividad agrícola se centra en torno a tres especies básicas: la papa

(Solanum tuberosum), la arveja (Pisum sativum) y el haba (Vicia faba). La
papa es la más cultivada, razón por la cual ocupa el mayor porcentaje
(67.1%) de la tierra en agricultura. En importancia le siguen la arveja con el
20.7% y el haba, con el 7.4%. También se cultivan en menor cantidad (4.8%)
especies como la papa criolla (Solanum phureja), principalmente en Ciudad
Bolívar; las cebollas junca y cabezona (Allium fistulosum, Allium cepa), en
Usme; y otros productos de pancoger como los cubios (Tropaeolum
tuberosum); las chuguas o rubas (Ullucus tuberosus); las hortalizas como la
remolacha, el repollo y la zanahoria; frutales como la curuba (Passiflora
mollissima), el tomate de árbol (Cyphomandra betacea) y la uchuva (Physalis
peruviana) y plantas medicinales como la manzanilla, la yerbabuena y la
menta.

6
Plan de Manejo de Ecosistemas Estratégicos para las áreas rurales del Distrito Capital. 1998.
DAMA-Bachaqueros. Santa Fe de Bogotá.

126
 Tabla 3
Uso del suelo para la producción agrícola. (%)

Total
Localidad Papa Arveja Haba Otro (%)

Usme 35.7 30.0 15.9 16.0 32.1

C. Bolívar 24.3 46.6 14.2 9.6 27.5
Sumapaz 30.3 23.3 69.9 40.5 32.2
Santa Fe 6.0 21.1 5.0
Chapinero 3.6 12.8 3.1
Total 2.709 836 298 193 4.036
% 67.1 20.7 7.4 4.8 100.0

Cifras derivadas de los datos en las encuestas, Diagnóstico de las áreas

rurales del Distrito, Instrumentos de manejo administrativo y urbanístico de
las áreas rurales del sur”, Planimetría consultoría.
* Estimado con base en la vereda Verjón Alto, de Santa Fe.

La mayoría de los predios de las áreas rurales distritales están dentro de las
especificaciones de minifundio, aunque es fácil comprobar que existen
diversos tamaños en esta categoría. Los predios que se extienden hasta los
páramos son más grandes que los de zonas bajas, pero su capacidad de
aportar a las necesidades de una familia no es necesariamente más alta que
la de un minifundio de las zonas bajas (por debajo de la cota de 3.000
msnm).

La propiedad es la forma predominante de tenencia de la tierra y usufructo,

pero una porción significativa de los productores recurren a la siembra “en
compañía”, que es una forma de aparcería, y otros al arriendo.

Las principales formas de explotación agropecuaria presentes en las áreas

rurales distritales y sus aspectos ambientales se describen a continuación.

Finca: De extensión superior a 5 ha., es manejada directamente por el

propietario. Su función económica se concentra en la producción pecuaria de
doble propósito, principalmente lechera dirigida a la producción artesanal de
quesos; el ganado gordo se exporta hacia Usme y Bogotá.

Se practica una pequeña agricultura en terrenos favorables de las partes

bajas, con frecuencia a través de aparceros, o en frentes de expansión de los
potreros hacia las zonas altas; la papa se emplea como cultivo colonizador
para preparar potreros; por cada unidad de superficie sembrada se tienen
seis o más en pasto ("descanso") dentro del ciclo de rotación.

127
El sistema utiliza la tala bosques para expandir potreros y la quema de
páramos en verano para utilizar rebrotes como forraje. El manejo es mínimo,
sin mejoramiento ni rotación de pasturas y con pocas o nulas instalaciones y
ocupa poca mano de obra aparte de la familiar. Recientemente se han
introducido las cercas eléctricas en las partes bajas. Este es la práctica
predominante en la localidad de Sumapaz y es también frecuente en veredas
altas de Usme y Ciudad Bolívar; unas pocas persisten en la cuenca alta del
Teusacá.

Finca encargada: Su extensión es superior al minifundio (más de 5 ha.). El

propietario es típicamente ausentista, radicado en Bogotá, por lo que el
sistema es gobernado directamente por el mayordomo y su familia, sobre un
esquema de baja inversión y bajo riesgo.

Los suelos son, en general, de escasa aptitud agrícola, siendo su baja

productividad uno de los factores determinantes y estabilizadores de la
concentración de la tenencia, pues áreas menores no brindan una base
adecuada de subsistencia familiar. Así mismo, el esquema propietario -
mayordomo - ganadería extensiva, requiere un mediano respaldo financiero
externo y se afianza en la baja rentabilidad que estos terrenos tendrían bajo
un régimen de minifundio.

Su función económica se concentra en el pastoreo extensivo. El nivel

tecnológico es mínimo. Se manejan pastos pobres de subpáramo, como la
falsa poa y la grama de olor.

El sistema ocupa mano de obra externa, obtenida de los minifundios por

jornal. En cosecha emplea mano de obra de procedencia urbana. Es usual la
explotación agrícola parcial por arrendatarios o aparceros, que componen en
su interior células de organización afín a la de minifundio, las cuales con
frecuencia se convierten en sus gérmenes, dependiendo de la productividad.

En algunos casos se conservan aquí relictos de ecosistemas silvestres,

gracias a la combinación de factores como su carácter económico marginal,
su extensión y la baja intensidad relativa de la explotación, lo cual crea un
bajo costo de oportunidad en la conservación y permite mantener los
elementos naturales y exportar servicios ambientales como la regulación
hídrica.

Este sistema genera una dinámica de perturbaciones en la que el fuego es

elemento característico. Mediante esta práctica se fuerza la productividad de
suelos de baja fertilidad de páramos y subpáramos, alterados o secundarios,
que han sustituido al bosque primitivo.

Estos sistemas son estables en áreas con escasa o moderada oferta

ambiental. Si dicha oferta es alta o se eleva en un momento dado, el sistema
finca encargada tiende a la fragmentación en minifundios. La oferta ambiental
determinante depende no sólo de la aptitud agrícola de los suelos, sino
además, de la proximidad a las vías y centros de mercadeo y poblamiento.

128
Este es el sistema predominante en la cuenca alta del Tunjuelo (veredas
altas de Usme y Ciudad Bolívar).

Minifundio: De extensión inferior a 5 ha. El propietario está usualmente

presente y es el explotador directo. El sistema responde a una organización
familiar del trabajo, con la toma de decisiones concentrada en el padre,
cabeza de familia, quien se reparte los ámbitos o espacios de alteridad con la
mujer (a quien corresponden cocina, huerta y especies menores).

Los suelos en los cuales se establece este sistema presentan por norma, una
aptitud agrícola de moderada a buena. No obstante, a través de su ontogenia
se registra una típica pérdida del potencial.

La función económica se concentra en la producción agrícola comercial

(papa, arveja) y una escasa proporción de pancoger. Esto se complementa
con una pequeña actividad pecuaria (bovina o porcícola). Los pastos son de
mejor calidad (kikuyo, carretón y falsa poa) que los de la finca encargada y se
manejan con parcelación y rotación, bebederos y a veces riego.
Es frecuente la degradación de suelos por sobrexplotación en zonas frágiles,
pero se mantiene resilente y productivo en zonas con mayor capacidad de
carga. El nivel tecnológico es mínimo, combinado con una alta tasa de
explotación de los recursos naturales y un alto consumo de agroquímicos.

Este sistema típicamente consume mano de obra familiar, agua, insumos

agropecuarios y productos elaborados que canjea en el mercado local y
urbano. Exporta papa, arveja, lácteos, poca carne y mano de obra a fincas
encargadas (jornaleo), canteras o establecimientos urbanos (dentro de las
transformaciones cobijadas por la proletarización campesina).

A su interior se da poca o nula conservación de elementos silvestres por

limitaciones de espacio, lo cual incrementa su dependencia de otros sistemas
que exportan servicios ambientales como la finca encargada. Este sistema es
especialmente agresivo sobre la flora y fauna silvestre, aunque la quema es
menos frecuente que en el tipo anterior; la caza y la extracción de leña son
tensionantes crónicos que a la postre degradan el ecosistema.

Es el sistema predominante en las partes bajas de la cuenca del Tunjuelo

(Usme y Ciudad Bolívar) y en la cuenca alta del Teusacá (Santa Fe). Se
aplica en menor proporción en las veredas de Monserrate (Santa Fe) y Verjón
Bajo (Chapinero), así como en proximidades de las cabeceras pobladas de
Sumapaz. Corresponde, además, al arquetipo del usuario de la Ulata; no
obstante, la demanda de asistencia agrícola es baja, lo cual hace que la finca
encargada y la hacienda (más pecuarias) alcancen igual o mayor frecuencia
entre las solicitudes.

Marranera (finca porcícola): Las dimensiones son variables pero en general

inferiores a las 5 ha., lo cual la coloca en el mismo rango de tamaño del
minifundio. Su función económica se halla concentrada en la cría y levante de
cerdos para el comercio de la carne. Se trata, en general, de una

129
especialización del minifundio, si bien puede desarrollarse también a partir de
la finca encargada.

El sistema está administrado generalmente por el propietario. La intervención

de la familia es variable. En general ocupa mano de obra externa a la familia
pero procedente de la vereda, en cantidad reducida.

Dada la competencia del minifundio o sistemas de alteridad suburbanos por

las tierras de los fondos de los valles y pies de las laderas (con pendientes
más suaves, clima más benigno, mayor aptitud agrícola), este sistema tiende
a ubicarse entre las cuencas medias y altas de las quebradas, en zonas bien
comunicadas por vías secundarias. Estas les facilitan la entrada de insumos y
la salida de los animales hacia el mercado urbano y suburbano.

A pesar de su estructura física rural, el sistema es típicamente suburbano: su

función y localización están claramente determinadas por la proximidad de
los mercados urbanos y las fuentes de desperdicios, lavazas y concentrados.
Su grado de especialización, bien diferenciada del minifundio con cerdos,
también delata su posición dentro de la serie de expansión suburbana.

El efecto ambiental es típico y fuente usual de conflictos entre las

comunidades locales. La marranera no sólo tiene un alto consumo directo de
agua, sino que éste se halla amplificado por la evacuación de desechos a las
quebradas con insuficiente o ningún manejo de los vertimientos. El alto
impacto puntual sobre la calidad de agua de las microcuencas receptoras
puede acumularse localmente, como en el caso de la cuenca alta del
Teusacá (Santa Fe y Chapinero) y el sector de La Fiscala (franja suburbana
contigua al área rural de Usme).

Sucesionalmente, el sistema pesa en la descomposición ambiental de las

franjas suburbanas, reforzando la exclusión gradual del minifundio. Tiende
casi indefectiblemente a ser excluído por los sistemas suburbanos de tipo
residencial, a medida que la competencia por agua se agudiza y la densidad
de ocupación aumenta la relevancia de los malos olores.

Atendiendo a ésto, los problemas del componente agrícola, comunes a todos

los cultivos, son:

• Bajos rendimientos.
• Disminución de áreas sembradas.

• SOBRECOSTOS GENERADOS POR EL MANEJO DE

ENFERMEDADES Y PLAGAS.
• Sobrecostos generados por la fertilización.
• Afecciones a la sanidad de las plantas, que influyen en los rendimientos.
• Siembra en surcos a favor de la pendiente.

130
• Escasez de trabajadores.
• Deficiente clasificación y selección de la cosecha.
• Precios altamente sensibles a la oferta.

En términos generales, los resultados económicos de la actividad

agropecuaria en las zonas rurales de Bogotá se encuentran en descenso, y la
respuesta de los productores parece ser la intensificación del uso de la tierra,
el agua y la reducción de la vegetación nativa, especialmente a través de la
ampliación de la frontera agrícola en un proceso que incluye la ampliación de
la extensión de pastos. Con el paso del tiempo, la actividad agropecuaria se
ha hecho cada vez menos rentable, al acusar incrementos de costos por
unidad producida, superiores al incremento de los precios de venta del
producto.

Los suelos de ladera de las zonas rurales capitalinas, igual que los suelos
colindantes de los municipios vecinos, poseen un bajo potencial productivo,
debido al clima (altitud) en el que han evolucionado, su origen y la pendiente,
entre otras causas. Su fertilidad es baja frente a los suelos de la Sabana de
Bogotá, o frente a sectores de ladera menos fríos en los municipios vecinos
(Une, Chipaque, Ubaque, Pasca). Sin embargo, los agricultores tratan de
compensar esta desventaja mediante el uso de subsidios químicos
(fertilizantes) que ciertamente aumentan la producción pero elevan los
costos, disminuyendo la utilidad para el productor.

Algo similar ocurre frente al daño causado por insectos y otros organismos. El
uso de pesticidas está al alcance del agricultor pero a un elevado costo, tanto
por el incremento sostenido de los precios, como por la escasa información
sobre su correcto empleo y los efectos en la resistencia de los organismos,
además del deterioro del medio.

La economía campesina sobrevive gracias a unas expectativas de ingreso

relativamente menores que aquellas de la producción en mediana o gran
escala. Esto es aceptado en la economía global de la nación como un aporte
natural de la producción campesina. En efecto, el campesino es casi el único
sector que asume los riesgos de producir alimentos perecederos y acepta las
grandes incertidumbres de los mercados. Pero el costo se traduce en una
constante desmejora de la calidad de vida en el campo y el uso intensivo de
los recursos, especialmente del suelo, agua y vegetación natural, que se ven
consumidos hasta el límite de su desaparición irreversible.

Relación sistemas agropecuarios-sistemas naturales

Aún cuando no se cuenta con información histórica que permita cuantificar la

pérdida o degradación de los sistemas naturales en las zonas rurales, es
plausible suponer que dadas las prácticas agrícolas aplicadas, así como la
disminución de la productividad y el aumento de los costos de producción, se
ha venido operando un proceso de deterioro y agotamiento de los
ecosistemas y recursos naturales.

131
Las formas de producción que predominan en la región generan varios
problemas ambientales, que afectan negativamente la calidad de vida de las
mismas comunidades y ponen en peligro los recursos naturales y los
procesos ecológicos, de los que depende la sostenibilidad del desarrollo de la
Capital. (Ver tabla 4).

Podemos hacernos una idea del estado de los ecosistemas en las áreas
rurales distritales, comparando la extensión de las coberturas vegetales (Ver
tabla 5).

La mayor cobertura en extensión corresponde a los pajonales (pajonal,

pajonal arbustivo y pajonal frailejonal), que caracterizan los extensos
páramos del sur de los Cerros Orientales, la cuenca alta del Tunjuelo y la
localidad de Sumapaz. La mayor parte de estos páramos son primarios, con
diferentes grados de alteración y regeneración. Pero esta extensión también
abarca mosaicos complejos de subpáramo y vegetación herbácea de áreas
desforestadas con paramización secundaria.

Tabla 4, Impactos ambientales de algunas de las actividades rurales en el

Distrito Capital.

Actividades causantes

Urbanización informal
Ganadería tradicional

Turismo y recreación
En esta tabla se ilustran los impactos
ambientales de algunas de las principales
actividades rurales en el Distrito Capital.
Marraneras
Agricultura

Canteras

Impacto ambiental Caza

Desforestación
Incendios
Erosión superficial
Erosión profunda
Contaminación del agua
Disminución del recurso agua
Disminución de la fauna
Disminución de la flora
Deterioro paisajístico

Efecto directo
Efecto indirecto
Efecto directo

132
 Tabla 5, Coberturas por usos del suelo
Principales Hectáreas
coberturas
Bosque nativo 21.375.84
Rastrojo nativo 16.235.51
Matorral nativo 4.738.43
Pajonales (páramo) 68.321.89
Pastizales (potreros) 5.765.59
Cultivos (en ciclo) 9.775.19
Plantaciones 1.501.01
forestales
Total 127.713.47
Fuente: DAMA – Fundación Bachaqueros, 1998.

Los rastrojos y matorrales (13% y 4%) corresponden a comunidades

vegetales nativas, que representan las diferentes etapas sucesionales en
distintas series de regeneración de sendos tipos de bosque altoandino (ver
ecoclina arriba). Sin embargo, estas coberturas también incluyen las áreas
donde el clímax de la sucesión vegetal, se alcanza bajo estas fisonomías,
dominadas por arbustos y arbolitos, como en los matorrales y bosques
enanos de subpáramo y cuchillas, así como en el cinturón de ericáceas y
otras asociaciones propias del ecotono, entre el límite superior del bosque
altoandino y el páramo.

Cerca del 17% de la superficie se encuentra bajo bosque nativo en distintos

estados de alteración y fragmentación (generalmente intensas). Las mayores
comunidades boscosas se localizan en Sumapaz y se trata de cinturones de
bosque altoandino donde prevalecen comunidades de encenillos,
rodamontes, colorados y pinos colombianos.

Las otras localidades presentan unas pocas zonas de bosque, generalmente

localizadas en los bordes de las corrientes y en los sitios más abruptos. En
estas comunidades predominan los matorrales con arrayanes, chilcos,
amargosos, laureles hojipequeños y especies como los alisos, raques y otras,
indicativas de la presencia anterior de bosques altoandinos en Usme, Santa
Fe, Ciudad Bolívar y en áreas reducidas de Chapinero. Unas pequeñas áreas
de bosque corresponden a bosques plantados con cipreses, acacias y
eucaliptos en bordes de los embalses y en las áreas forestales. Otras, a
plantaciones de pinos en algunos parajes de las veredas Verjón Bajo y Verjón
Alto.

Las plantaciones forestales se concentran en áreas cercanas a la ciudad -

especialmente en los predios de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá (EAAB), en los Cerros Orientales y en la cuenca alta del Tunjuelo (La
Regadera) -, otras establecidas por la CAR y unas pocas por reforestadores
privados. En estas plantaciones predominan el eucalipto (Eucalyptus
globulus) y el pino pátula (Pinus patula), seguidos por cipreses y acacias
(Cupressus lusitanica y Acacia spp.). La mayoría son plantaciones viejas que

133
ya han sufrido un proceso de clareo natural y, en muchos casos, han
desarrollado un sotobosque con especies nativas.

La cobertura de cultivos (8%) corresponde, en realidad, a áreas bajo ciclos

complejos de siembra, quema y pastoreo, que en distintos momentos pueden
aparecer como sembradíos, barbechos o potreros. Los pastizales y praderas
abiertas de gramíneas asociadas a la ganadería, son la cobertura dominante
de las áreas rurales distritales, después de los páramos. Constituyen la
matriz de la mayoría de los tipos de cobertura antes nombrados, dado el alto
grado de fragmentación de las mismas. Los pastizales en la figura (5% de la
cobertura), corresponden sólo a la fracción de praderas abiertas y
permanentes, libres de fragmentos de otras coberturas y bajo pastoreo todo
el año.

Figura 12, Cobertura vegetal

En la figura anterior se presenta la proporción entre coberturas nativas y

exóticas en las áreas rurales del Distrito Capital. La extensión de las
coberturas leñosas nativas (compuestas por árboles y arbustos) que incluyen
matorrales, rastrojos y bosques, e incluso la del solo bosque nativo, exceden
por mucho la de las plantaciones forestales de especies exóticas; localmente
estas últimas pueden dominar el paisaje. La desproporción entre coberturas
herbáceas nativas y exóticas obedece a la gran extensión del páramo y a que
la superficie con la cual se comparan, es sólo la cobertura de pastizales
limpios de que antes se habló.

Transformaciones surgidas de la relación urbano-rural

El efecto polarizante de Bogotá sobre la zona rural está claramente dirigido

hacia la urbanización, referida más que a una expansión física de la ciudad, a
una transformación cultural que se evidencia en un proceso de
descampesinización o proletarización de sus habitantes. Dicho proceso

134
desemboca en un desequilibrio de la relación urbano-rural, en tanto tiende a
la descomposición y desaparición de uno de sus componentes. La
heterogeneidad del territorio rural del Distrito, ha marcado así mismo
tendencias diferentes dentro de la relación urbano-rural:

• Cerros Orientales

De manera casi generalizada, su relación con la ciudad ha marcado un

proceso de urbanización física y cultural en sus dos vertientes, asociada a los
siguientes problemas que evidencian las tendencias de transformación social
y cultural del territorio:

◊ Se inicia una competencia por espacio con los sistemas naturales,

verificándose la destrucción de páramos y bosques en áreas con
potencial importante para la recarga de acuíferos.
◊ Se abre paso a importantes conflictos ambientales. La densidad
alcanzada por estas formas de ocupación propicia la escasez de agua al
superarse la capacidad de carga de las microcuencas. Las presiones
políticas y socioeconómicas promueven la construcción de
infraestructura, que reemplaza los sistemas de sustentación natural por
sistemas artificiales. Tal circunstancia es particularmente crítica en lo que
hace al agua, pues el cubrimiento de la demanda creciente, genera la
conexión de los asentamientos a acueductos regionales o al urbano. De
esta manera, los bosques protectores y las microcuencas abastecedoras
pierden su importancia y se abre paso a la destrucción y reemplazo de la
vegetación; las quebradas se convierten en cloacas que afectan la
calidad ambiental no sólo de la localidad sino de la ciudad, pues sus
efectos alcanzan el curso de los ríos así gestados desde los cerros.
◊ Se desencadenan así mismo conflictos de orden social, por el
desplazamiento paulatino de la comunidad campesina hacia la ciudad, la
desarticulación de las relaciones socioeconómicas tradicionales y la
generación de conflictos entre la comunidad inmigrante citadina y las
comunidades campesinas, pertenecientes a economías y culturas
contrastantes.
◊ Las comunidades campesinas que persisten en el territorio, cifran su
supervivencia económica y los requerimientos de espacio, con la
expansión sobre las áreas de páramo y subpáramo, poco atractivas para
la urbanización. Como consecuencia, se van degradando los sistemas
reguladores del suministro hídrico, no sólo por su destrucción sino
también por su contaminación, debido al aumento en el uso de
agroquímicos y a la erosión superficial. Todo ésto agrava la disponibilidad
de agua y aumenta la sedimentación y contaminación del embalse de
San Rafael.
◊ La destrucción del núcleo rural y la proletarización campesina, significan
un cambio de valores y cultura que los liga fuertemente al modo de vida
urbana. En virtud de ello se posibilita aún más la transformación de las
áreas antes rurales, que pierden su valor como tal, aumentando los
espacios para desarrollos suburbanos y urbanos.

135
◊ La urbanización desordenada de los cerros constituye una pérdida
patrimonial de la ciudad, por deterioro del valor ambiental, escénico y
educativo de este espacio tradicionalmente considerado como su marco
natural y paisajístico. Esto constituye un proceso de retroalimentación,
pues al perder los espacios naturales su valor paisajístico y de
conservación, se da impulso a su transformación hacia el sistema
suburbano y urbano. De esta manera, en los Cerros Orientales de
Usaquén y Chapinero así como en la cuenca alta del Teusacá, se tiende
a consolidar el dominio de las casas campestres cuya expansión es
frenada sólo por la áreas de reforestación del Acueducto y algunos
sectores subnormales que harán algo más lenta su consolidación.
◊ La urbanización y dotación vial de los cerros abre así mismo paso a la
expansión de la ciudad sobre la Sabana, particularmente hacia Sopó, La
Calera, Guasca y Choachí, abriéndose además una línea directa hacia el
Parque Nacional Natural Chingaza.
◊ La consolidación de ya viejos asentamientos sobre los cerros, generados
a partir de la explotación de canteras, constituyen áreas de alta
precariedad social y ambiental que se asocian a condiciones de alto
riesgo dadas las pendientes y estabilidad de los suelos.

• Cuenca alta y media del Tunjuelo

La cuenca alta y media del Tunjuelo es, en términos relativos, la más

importante zona rural del territorio distrital, dado que contiene la mayor
cantidad de población campesina y, por ende, concentra el desarrollo de la
actividad agropecuaria. Corresponde a las áreas rurales de las localidades de
Usme y Ciudad Bolívar, dos espacios que ostentan grandes problemáticas
urbanas relacionadas con altos índices de pobreza, carencia de
infraestructura básica, desarrollo descontrolado de la actividad minera,
procesos legales e ilegales de urbanización precaria y desarrollo de
asentamientos en áreas de alto riesgo.Lo anterior las caracteriza como zonas
donde prevalecen condiciones de alto deterioro social y ambiental.

Dichas características determinan en gran medida, las condiciones de la

articulación urbano-rural y afectan de manera importante el desarrollo de esta
última. La alta concentración de población pobre y marginal de la ciudad, que
no puede acceder a vivienda bajo las condiciones de especulación
inmobiliaria del mercado del suelo urbano, constituyen una fuerte presión
sobre el suelo rural, un suelo con costo relativamente menor, lo cual
aprovechan los urbanizadores que entran a jugar un importante papel como
agentes “ordenadores” del territorio. Ello caracteriza el borde de interacción,
como un espacio de alta dinámica cuyo resultado neto, está marcado por la
expansión continua, legal e ilegal, del área urbana sobre el territorio rural,
fundamentado en un proceso de crecimiento que reproduce las precarias
condiciones urbanas.

La expansión se ve adicionalmente favorecida por la estructura predial y de

intensidad de la producción dentro del área rural. Mientras en la parte alta del
Tunjuelo la baja productividad de los suelos favorece el establecimiento de

136
predios grandes, en las partes medias y bajas, sobre suelos relativamente
más fértiles, es común el minifundio. Allí, este sistema basa su estrategia en
incrementar la rentabilidad por medio de la intensificación de la producción,
aplicando una tecnología precaria que marca el agotamiento de la capacidad
de carga del territorio y su eventual marginamiento como área rural. Debido a
ésto, se expone al suelo a un proceso de reemplazo de usos, en favor de
sistemas mejor adaptados a ambientes deteriorados como los suburbanos y
urbanos.

Esta sucesión es aún más clara en cercanías del borde urbano en donde, en
un principio, las condiciones de mercadeo y equipamiento, favorecen la
estabilidad del minifundio. A causa de la sobreexplotación, éste pierde su
potencial agrícola, incrementando paralelamente su valor agregado por el
equipamiento, pasando entonces de un sistema de uso agrícola intensivo a
uno de uso suburbano, con tendencia a intensificarse hacia el urbano.

A pesar de la dinámica de este proceso de borde, cuya tendencia está

dirigida a ampliar la extensión territorial en conflicto, las cuencas alta y media
del Tunjuelo mantienen una estructura rural. No obstante, el nivel tecnológico
mínimo se combina con una alta explotación de recursos naturales y
consumo de agroquímicos, que determinan un sistema de sobreexplotación,
tendiente hacia una pérdida de potencial.

Los bajos rendimientos y productividad se procuran contrarrestar a través de

dos estrategias: la expansión o ampliación de los territorios para la
producción, atendiendo a un proceso que abre paso a la destrucción de los
remanentes de bosque y a la invasión de las áreas de subpáramo y páramo,
y a la utilización creciente de agroquímicos, lo que constituye un elemento
más que contribuye a la contaminación de aguas y suelos, y a la afectación
de las cualidades físico-quimicas de los mismos. Es así como la actividad
productiva se desarrolla fundamentada en un proceso de depredación de la
base natural de sustentación, lo cual retroalimenta negativamente el
desarrollo de las actividades agropecuarias.

Los escasos ingresos económicos generados a partir de la actividad

agropecuaria, acrecientan un proceso de subutilización de fuerza de trabajo.
En general, dentro de la cuenca, el incremento de la población en edad de
trabajar es superior al empleo ofrecido por las actividades económicas
locales. La cercanía a la ciudad pone en marcha un proceso de
proletarización, que encuentra en las actividades de construcción y minería
algún grado de oferta de mano de obra no calificada. Este proceso de
amplias repercusiones socioeconómicas socava profundamente la
persistencia de la cultura campesina, debilitando internamente la zona rural y
alimentando a la vez los procesos de suburbanización, desarrollados bajo
condiciones de marginalidad y descomposición social.

De esta manera, las cuencas alta y media del Tunjuelo se presentan como
una zona rural que tiende hacia la descomposición, no sólo por la presión
urbana sobre la misma sino por su dinámica interna. Debido a que dicha

137
dinámica está basada en una sobrexplotación del territorio, determina un
desarrollo agropecuario marginal que, caracterizado por la baja generación
de empleo y riqueza, hace difícil el sostenimiento de las unidades
productivas. Es así como se evidencia una tendencia hacia el abandono de
las actividades agropecuarias, lo cual redunda en la desarticulación de la
comunidad campesina.

• El Sumapaz

Comparativamente, el Sumapaz constituye la zona menos vulnerable a las

grandes transformaciones dada su ubicación y relativo aislamiento, su
condición de bajo poblamiento, la situación geopolítica creada por la guerrilla
de las FARC y, más recientemente, la presencia del Ministerio del Medio
Ambiente debido al manejo del Parque Nacional Natural. Estos factores la
han mantenido particularmente bien conservada y le han permitido el
desarrollo sociocultural de una población campesina. Y si bien esta
interacción no está exenta de problemas, ha sido relativamente de menor
impacto, toda vez que sus actividades guardan una limitada relación con la
ciudad y una más estrecha, con las áreas rurales circunvecinas al Distrito.

La dinámica transformadora obedece al patrón tradicional de la colonización:

tan pronto los poblados se localizan en las partes bajas de los valles
(Betania, Nazaret, Las Abras, Santa Rosa y San Juan), se inicia un proceso
de deforestación que asciende sobre el bosque altoandino. Una vez aquí se
da paso al establecimiento de potreros para ganadería extensiva, previo el
desarrollo de cultivos más o menos marginales, que adecúan el terreno para
el establecimiento de los pastos.

Desde la óptica distrital y aún nacional, la principal potencialidad del

Sumapaz se relaciona con la preservación de la riqueza natural distrital
representada tanto en su biodiversidad como en el potencial hídrico que
encierra; sin embargo, para las poblaciones locales, el territorio es vital como
su única opción de sustento. El impacto ambiental de sus actividades se
relaciona particularmente con la destrucción de páramos y subpáramos, así
como con la tala de bosques, toda vez que la actividad productiva se
desarrolla entre los 3.000 y 3.400 msnm. Incluso ha llegado a los 3.600 m., lo
cual se relaciona con un nivel de productividad marginal, considerando tanto
el potencial natural del suelo como su empobrecimiento y deterioro adicional,
debido a las inconvenientes prácticas desarrolladas.

La gestión dentro del área rural, debe tender a dar solución a los principales
aspectos que originan la descomposición progresiva de sus zonas, debido a
causas internas y externas. Las primeras hacen referencia a procesos de la
dinámica intrínseca del territorio que implica los ámbitos ambiental, social,
cultural y económico. Las segundas están ralacionadas con los contextos
espaciales y culturales de su entorno inmediato, a cuyo nivel, las débiles
relaciones con el contexto rural cundinamarquez contrastan con los fuertes
influjos desde la ciudad, que inciden primariamente en un cambio cultural que

138
luego conlleva a un cambio físico, claramente evidenciado en las áreas de
borde.

Dada su localización, las áreas rurales del Distrito median espacialmente

entre el área urbana e importantes porciones de los ecosistemas de
sustentación ambiental. Estando el área rural distrital caracterizada como un
espacio de economía campesina - para cuyo funcionamiento socioeconómico
resulta indispensable una adecuada relación con los ecosistemas naturales,
que son la base fundamental de sustentación de sus actividades - las
comunidades campesinas y la forma de aprovechamiento rural del suelo bajo
criterios de sostenibilidad, resultan estratégicas para la protección y manejo
de dichos ecosistemas.

Desde el punto de vista ambiental, la posibilidad de persistencia del suelo

rural - en su connotación física y cultural -, está ligada a la posibilidad de
desarrollar una forma de uso sostenible del territorio. Esto se relaciona con el
equilibrio ecosistémico, en tanto constituye el soporte a sus actividades
económicas, cuyo desarrollo tiene una fuerte incidencia en la posibilidad de
mantener su relación con el suelo, un requisito indispensable para el
mantenimiento de su base cultural.

Lo anterior se debe traducir en estrategias de ordenamiento y gestión

ambiental, que tiendan a garantizar la funcionalidad de los ecosistemas
naturales que subsidian las actividades productivas. Así mismo, en establecer
sistemas de producción cuya localización aproveche, de la mejor manera
posible, la oferta natural del territorio y que su forma de producción atienda a
criterios de sostenibilidad gracias a los cuales, además de mantener dicha
oferta, se logren actividades económicamente viables, cimentadas sobre una
base tecnológica que atienda simultáneamente a los dos objetivos.

En ello, la adopción de una estrategia conservadora de producción y la

utilización de técnicas con un margen de riesgo relativamente bajo, que
atienda a mantener niveles de producción acordes con la capacidad del
territorio y procurando que la mayor parte de los subsidios le sean entregados
a través de los ecosistemas locales, resulta estratégico para mantener su
economía, en tanto les permite el control sobre los medios de producción y la
gestión del proceso productivo.

No obstante, este proceso requiere ser apoyado por la diversificación del

sector económico, con la generación de actividades complementarias en
relación a diversos aspectos: aumento del valor agregado de los productos
(trasformación primaria de productos, productos orgánicos, etc); organización
comunitaria en torno a las actividades productivas; y comercialización,
generando alternativas que aumenten la competitividad de las actividades y
el establecimiento de mecanismos que mejoren su articulación con el
mercado.

El Plan de Ordenamiento Territorial reconoce también la existencia y

necesidad de fortalecer un sistema de asentamientos humanos, conformados

139
por poblados con diferentes niveles de consolidación y especialización
funcional. Estos se afianzarán con el fin de concentrar servicios sociales,
asistenciales, administrativos, recreativos y culturales, que atiendan la
población nucleada y dispersa y que, además de mejorar la calidad de vida
de la población rural, integren el territorio rural al sistema de planeación del
Distrito.

Perspectivas.

Este programa apunta a promover y orientar el desarrollo sostenible de las

áreas rurales del Distrito Capital, a través del compromiso entre dos fines
principales: la conservación y captación de los valores y servicios
ambientales de las áreas rurales para el desarrollo distrital y el mejoramiento
de la calidad de vida de las comunidades rurales.

El programa se desarrolla en el marco del Sistema Agropecuario del Distrito

Capital (Sisadi) a través de las Unidades Locales de Asistencia Técnica
Agropecuaria y Ambiental (Ulatas). Es también propósito del programa,
adecuar y fortalecer este marco institucional.

El Programa de Desarrollo Sostenible se basa en el Plan de Manejo de

Ecosistemas Estratégicos de las áreas rurales del Distrito Capital (DAMA–
Fundación Bachaqueros–CorpoIca) como soporte conceptual y estratégico
(también lo es del componente rural del POT distrital).

El ordenamiento y desarrollo de las áreas rurales del Distrito Capital, debe

ser una demostración de la capacidad de éste para integrar armónicamente
un sistema urbano–regional, conservando y mejorando los distintos modos de
vida y ecosistemas que lo integran.

Actores

El escenario de involucra a:

- Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito.

- Unidades Locales de Asistencia Técnica Agropecuaria y Ambiental.
- Alcaldías y JAL de las localidades con área rural.
- Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Gerencia Regional y
de Áreas Rurales.
- Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
- Secretaría de Agricultura de Cundinamarca.
- Sinttap (Ministerio de Agricultura).
- Comunidades locales de las áreas rurales distritales.
- CorpoIca.
- Universidades del Distrito Capital.
- Las distintas entidades del SIAC con funciones o proyectos en las áreas
rurales distritales.

140
- Comunidades rurales: diferenciadas en rural dispersas (veredas) y
nucleadas (poblados rurales).
- Comunidades suburbanas de las áreas rurales distritales.

Subprogramas

La política de manejo agropecuario sostenible. abarca las siguientes líneas

de acción:

- Consolidación del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital en

suelo rural.
- Restauración ecológica en ecosistemas nativos y agroecosistemas.
- Desarrollo de prácticas y sistemas de aprovechamiento agropecuario
sostenible.

El anexo 2 contiene los proyectos prioritarios identificados para el escenario

dentro de cada subprograma.

141
 ECOURBANISMO

Estado actual del Escenario

Para atender la caracterización del medio físico construído, es necesario

partir de identificar los principales factores de presión y las características de
los procesos dominantes que determinan su estructura y funcionalidad.

Aspectos demográficos

Bogotá es la mayor concentración poblacional del país. Entre 1964 y 1993, la

ciudad incrementó su participación en el total de la población colombiana,
pasando de 9.71% a 14.56%, mientras las tres ciudades que le siguen en
importancia mostraron apenas un ligero crecimiento en su participación7.
Estas diferencias, según las proyecciones, pueden ampliarse, pues el índice
de crecimiento estimado para el 2000 en Bogotá es del 2.29%, superior al de
Medellín (0.64%), Cali (1.31%) y Barranquilla (1.15%). (DANE-DAPD).

El registro de la población en Bogotá y su proyección al 2010, permite

observar que el proceso se caracteriza por una tendencia a la disminución de
la tasa de crecimiento de la población, que siendo hoy del 2.5% anual, se
espera sea del 2.1% anual en el período del 2005 al 2010.

Tabla 6
Crecimiento poblacional anual 1997-2010

Cambio
Año Población Crecimiento
poblacional
1997 6.010.247
1998 6.164.494 154.248 2.53
1999 6.322.701 158.206 2.53
2000 6.484.967 162.266 2.53
2001 6.637.212 152.245 2.32
2002 6.793.032 155.820 2.32
2003 6.952.510 159.478 2.32
2004 7.115.731 163.222 2.32
2005 7.282.785 167.054 2.32
2006 7.437.431 154.646 2.10
2007 7.595.362 157.930 2.10
2008 7.756.645 161.284 2.10
2009 7.921.354 164.709 2.10
2010 8.089.560 168.606 2.10
CIC Geomática y TEA Ltda.. Consultoría para la EAAB.

7
Cali pasó de 3.6% a 4.9%;Medellín, de 4.4% a 4.8% y Barranquilla, de 2.8% a 2.9%.
Documento Técnico de Soporte POT.

142
El crecimiento de la población trae consigo nuevas y distintas necesidades,
que se evidencian en la consideración de las siguientes características:

• El crecimiento poblacional en Bogotá se verifica principalmente en los

estratos 2 y 3.
• Para el año 2010, el aumento en la población residente corresponderá a
un crecimiento de 160.460 personas por año.
• Se proyecta que la población objeto de servicio de educación básica
crezca hasta el año 2010 a una tasa aproximada de 30.000 jóvenes por
año.
• Se proyecta que la población de la tercera edad (mayores de 65 años),
crezca hasta el año 2010 a una tasa aproximada de 12.000 personas
año8.
• Se proyecta que la población en edad de trabajar sea en el 2010 de
5.275.000, creciendo a una tasa anual de 105.000 personas,
esperándose que la relación de dependencia económica mejore en el
período disminuyendo del 51%, en 1993, a 48%, en 2010.
• Las proyecciones muestran una estabilización de los nacimientos,
esperándose un ritmo uniforme de 142.000 nacimientos por año.
• Se proyecta que las migraciones netas aumentarán de 29.000 a 36.000
personas por año. El patrón de los inmigrantes está marcado por el
predominio femenino (61%) y de las edades jóvenes y reproductivas.

Como consecuencia de lo anterior, los retos de la sociedad cambiarán su

peso específico: la tercera edad, es un subconjunto pequeño pero crecerá
más rápidamente que otros grupos; el elevado ritmo de crecimiento de la PET
incidirá en un gran número de personas que demandarán empleo, vivienda y
educación superior; los jóvenes demandarán educación básica, recreación y
deportes. Todo ello aunado a que en la actualidad, los tres grupos de
población tienen necesidades insatisfechas (Documento Técnico de Soporte
POT).

Problemas generados en el crecimiento de la ciudad

A comienzos del siglo XX, Bogotá tenía cerca de 100.000 habitantes y

ocupaba 570 ha. (algo menos del 2% del áreas actual). En los siguientes 90
años, algo más de 25.000 ha. de barrios, zonas industriales, áreas
administrativas, zonas recreativas y de servicios fueron agregadas, de modo
tal que hoy 28.153 ha. (área total del perímetro del Acuerdo 06 de 1990)
albergan a 6.484.967 personas (estimación de la población en el año 2000).
En los últimos 15 años, Bogotá ha venido experimentando un crecimiento
físico urbano caracterizado por:

8
Al 2010 la población de la tercera edad habrá duplicado los registros del 1993, llegando a
416.000 personas, lo que significa un rápido crecimiento relativo de este grupo, superior al de la
población total y que marca su envejecimiento medio.

143
• Una notable compactación de las áreas ya incorporadas al proceso de
urbanización y un crítico agotamiento de los suelos urbanizables dentro
del perímetro urbano.

El proceso de compactación ocurre cuando dentro de la ciudad desarrollada,

se incorporan áreas residenciales. Hasta 1964, la ciudad había incorporado al
perímetro urbano 14.615 ha., de las cuales el 54% se encontraban
urbanizadas o construídas. Con una población de 1.697.311 habitantes, la
ciudad disponía virtualmente de 86 m2 brutos por persona, lo que en su
momento propició el desarrollo expansivo que caracterizó la ciudad hasta la
segunda mitad del los años 80.

El Acuerdo 07 de 1979 permite que hacia 1985 el área dentro del perímetro
se eleve a 24.800 ha., pero ya el 85% estaba urbanizado y/o construído
(dado el modelo expansivo que prevalecía). La ciudad inicia entonces su
proceso de compactación. Con 4.315.309 habitantes, la disponibilidad de
suelo por habitante para 1985 se redujo a 57.5 m2 y del mismo modo, pese a
la ampliación del perímetro, el área bruta disponible para nuevos procesos de
urbanización había descendido de 6.700 ha., en 1964, a 3.615, en 1985.

A partir de la fecha y a pesar de las modificaciones que introdujo el Acuerdo

06 de 1990, la oferta de suelo urbano se ha hecho cada vez más rígida, en
donde si bien se ha propiciado un uso más compacto e intensivo del suelo, se
han producido consecuencias indeseables. Los índices de ocupación del
suelo en las zonas desarrolladas entre 1964 y 1973 se aproximaron al 87%, y
entre 1964 y 1996, a un índice cercano al 95%. Las últimas pueden
considerarse sobresaturadas y las otras completamente saturadas, toda vez
que en condiciones de mercado, raramente los índices superan porcentajes
entre el 85% y el 90%.

En 1999, el perímetro urbano comprende 28.153 ha. de las cuales, 22.554

están urbanizadas o construídas, lo cual arroja un índice de ocupación del
80.1%. Por fuera del perímetro existen 4.053 ha. ocupadas por desarrollos
clandestinos; descontadas algunas afectaciones y reservas sólo quedan
2.618 ha. netas urbanizables dentro del perímetro, que incluso no alcanzan
para reasentar la población extraperimetral y, mucho menos, para atender la
demanda futura. Con la población actual, existe una disponibilidad de 44.5 m2
por persona.

• Por cambios muy significativos en la clase de uso y la intensidad de

aprovechamiento.

Un mayor y más eficiente aprovechamiento del suelo tiende a manifestarse

en una ciudad joven, a través de densidades poblacionales y de viviendas
más elevadas. No obstante, dependiendo de la manera como se desarrolle el
proceso, ésto puede no conducir a situaciones óptimas en cuanto a la calidad
del entorno urbano. Su conveniencia está limitada por las condiciones del
mercado (precio del suelo y demanda efectiva), las restricciones que impone

144
el propio espacio ya construído y los parámetros mínimos de habitabilidad y
disponibilidad de espacio público.

El efecto del proceso generalizado de intensificación del aprovechamiento del

suelo que viene experimentando la ciudad, se expresa en un incremento de
las densidades de población con respecto al área urbanizada, que pasa de
179.4 habitantes/ha., en 1985, a 200 habitantes/ha., en 1996. Esto implica
una ocupación virtual del suelo con más de 56.4 viviendas por ha. en
promedio, asumiendo un índice de 5.2 personas/vivienda. La Capital ha
registrado una activa redensificación de las áreas subcebtrales más antiguas,
acompañada de procesos muy dinámicos de cambios en el uso del suelo, en
los sectores aledaños más centrales.

En las superficies ocupadas más antiguamente por viviendas unifamiliares,

bifamiliares y edificaciones de baja altura, se instalan nuevas actividades y la
población residente es expulsada y sustituída por empleos. En áreas
circunvecinas, el uso del suelo se intensifica simultáneamente en actividades
residenciales y de servicios, crece el empleo y las densidades poblacionales,
apareciendo un uso residencial mixto. A la par, en los sectores propiamente
subcentrales y, en particular, hacia el nororiente, norte y noroccidente, se
redensifica en altura, ocupando el espacio con edificaciones para estratos
medios y altos. El efecto ha redundado en altísimos niveles de congestión en
tales centros y sus sectores redensificados y de actividad mixta.

De manera general, este proceso y sus distintas fases comprenden alrededor

de 15.000 ha.s ya desarrolladas, con antigüedad superior a 33 años, e
índices de saturación del orden del 95%. De manera más precisa en el
período comprendido entre 1985 y 1996, los sectores que expulsan población
residente, los cuales suman 7.940 ha.s, pierden 316.000 habitantes y su
densidad cae de 222.6 a 180.5 habitantes/ha.. Otros sectores que desarrollan
actividad económica con 1.742 ha.s, expulsan 51.900 residentes y su
densidad poblacional cae de 164.3 a 96.3 habitantes/ha.. En conjunto, a lo
largo del período 1985 - 1996, 367.900 personas deben relocalizarse, a un
ritmo de 33.445 por año.

Por el contrario, los sectores que se densifican añaden por compactación

solamente 131 ha.s urbanizadas y acogen 630.614 habitantes adicionales.
De otro lado, los sectores saturados y estables densifican el uso residencial,
alojando 26.447 personas más, pasando su densidad de 207 a 230.2
habitantes/ha.. La notable intensidad de estos factores que acentúan el
proceso de densificación, se observa con claridad si se considera que, pese a
los cambios de uso que en otros sectores expulsaron 367.000 habitantes, en
aquellos densificados se localizaron 894.000 habitantes adicionando sólo
1.022 ha.s urbanizadas por compactación. Lo anterior da como resultado una
densidad marginal de 875 habitantes/ha., dato extremadamente elevado si se
compara con la densidad promedio de la ciudad que es de 200
habitantes/ha.. Por su parte, los nuevos desarrollos por expansión del área
urbanizada localizaron 1.041.871 habitantes en 4.619 ha. más, elevando la
densidad de 176.8 a 204.3 habitantes/ha.

145
La actividad económica ha tenido una extensión notable al interior del
territorio en las dos últimas décadas. Si bien el consumo de suelo destinado a
la industria ha sido moderado, las actividades terciarias han ocupado de
forma acelerada antiguas áreas residenciales especialmente en el eje centro-
norte (considerado como una extensión del centro tradicional), en el eje
centro-occidente (que incluye el área industrial y comercial de Puente
Aranda) y en algunos núcleos más dispersos.
• Crecimiento informal persistente.

El desarrollo informal como proceso de urbanización por fuera de las

condiciones y requisitos legales, ha sido una constante en el desarrollo de
Bogotá en las últimas décadas. La compra informal de terrenos ha sido la
forma más característica de acceder al suelo e iniciar el proceso de
autoconstrucción de vivienda por parte de los estratos más pobres de la
población, cuyos precarios ingresos no les permiten acceder a los mercados
formales de suelo y vivienda.

La urbanización informal predomina en las áreas periféricas, con carencia de

servicios públicos, condiciones de inestabilidad del suelo, riesgos por
inundación y ausencia de zonas verdes. En 1998, la ocupación de la ciudad
por asentamientos en condiciones ilegales correspondía al 18% del área
urbana actual, albergando al 26% de la población de la ciudad. El 44.1% del
crecimiento de la ciudad operado en el período 1987-1998 correspondió a
desarrollos clandestinos, localizándose principalmente en las localidades de
Usme, Bosa, Ciudad Bolívar y Kennedy, las cuales concentran el 67.60% de
los desarrollos clandestinos en la ciudad.

En los últimos nueve años (entre 1991 y 1999) se han legalizado 1.472
asentamientos, correspondientes a 6.153 ha.s: 1.000 ha., en Ciudad Bolívar;
865, en Suba; 817 ha., en Bosa; 760, en San Cristóbal; 739 ha., en Usme;
696, en Kennedy; y 1.276 ha., en Usaquén, Engativa y Rafael Uribe. No
obstante, el proceso de informalidad no se detiene y según las cifras del
Dapd, en el período 1996 - 1999 se han desarrollado 186.7 ha.s por año de
asentamientos clandestinos.

Segregación de usos. Dificultades de accesibilidad

En general, la distribución de la actividad económica sobre el espacio urbano

puede caracterizarse como desequilibrada en relación con las necesidades
de interacción entre los lugares de residencia y centros de abastecimiento de
bienes y servicios, excesivamente concentrada respecto de la aglomeración
de puestos de trabajo que se presentan en la ciudad central y en el eje
centro-occidente. Esto repercute en largos desplazamientos entre los lugares
de residencia y los sitios de trabajo, así como en la alta congestión en
intersecciones críticas de estas dos piezas urbanas y muy poca
diferenciación funcional (mezcla indiscriminada de usos especializados de

146
alta y baja jerarquía), en los distintos núcleos de la ciudad central y las áreas
más próximas al eje centro-occidente:
• La vivienda se localiza de manera intensa en el 78.6% de la superficie
desarrollada, donde reside el 95.2% de la población (Dane, 1991). Por su
parte, las áreas intensivas de empleo abarcan el 8.8% de la superficie
desarrollada, conteniendo el 32% del empleo de la ciudad. En ellas sólo
habita el 1.8% de su población (Molina, 1990).

Tabla 7, Proporción de áreas según su actividad económica. (1998)

% del área utilizada

Uso en actividad
económica
Exclusiva o
predominantement 15.5
e residencial
Mixta 11
Comercial 80
IDU, 1998

Tabla 8, Proporción de áreas según su actividad económica. (1990)

% de empleo que se
Uso
mezcla con el uso
Exclusiva o 39
predominantement (pequeños núcleos
e residencial vecinales)
Mixto 12
49
Comercial (grandes centros de
actividad terciaria)
DANE, 1990

• El comercio ocupa principalmente el centro tradicional, su expansión

norte y algunos núcleos localizados en el tejido residencial, así como
sobre los ejes de transporte colectivo, que unen el centro expandido con
las periferias residenciales.

• Las oficinas se localizan principalmente en el centro tradicional, en el

centro expandido hasta la calle 100, con algunos núcleos densos como el
Centro Internacional y el Centro Financiero de la Avenida Chile. Existen
también, de manera puntual, en las áreas industriales de Puente Aranda,
Paloquemao, Toberín y al occidente de la Avenida Caracas, desde el
centro tradicional hasta la 72

El proceso de invasión-sustitución del uso residencial por otros usos

mediante el cual se ha dado gran parte del crecimiento y expansión de
aglomeraciones de la actividad terciaria, especialmente en la ciudad central,

147
ha magnificado los efectos de congestión y deterioro del espacio construído.
Por consiguiente, esta circunstancia reactúa en la calidad y accesibilidad de
los servicios allí localizados, lo cual tiene efectos negativos sobre la
competitividad urbana. Además, en el caso de la ciudad central, este efecto
ha prodigado que actividades de alta jerarquía (financiera y de servicios
matrices de empresas) se hayan desplazado desde el centro tradicional hacia
el norte, reforzando la segregación socio-económica del espacio urbano.

Fuerte segregación socio-espacial

Desde el inicio del desarrollo de la ciudad moderna, a comienzos del siglo, el

patrón de crecimiento por barrios residenciales marcó una fuerte segregación
de los grupos sociales en el territorio. Los de mayores ingresos construyeron
sus barrios en la periferia cercana al norte y occidente, mientras que los más
pobres, lo hicieron hacia la zona sur o la periferia relativamente alejada.

Hoy, la distribución de las áreas residenciales muestra una marcada

segregación espacial por estrato. Así, se registra una concentración de
estratos 1, 2 y 3, al sur de la calle 13; de estratos 2 y 3, al occidente; y de
estratos 4, 5 y 6, al nororiente. Dicha segregación se ve reflejada en el
cubrimiento y calidad de la infraestructura de servicios, los equipamientos
comunitarios, la accesibilidad y la calidad habitacional, con situaciones
notablemente deficitarias en las zonas sur y occidental del área urbana.

148
Número de viviendas, familias y personas registradas en el Sisben, según localidad en
el Distrito Capital, 1994-enero de 2000
Población
Localidad Total Viviendas Familias Personas % del Total
Usaquén 463348 25.155 30.311 108.740 23,5

Chapinero 171222 4.586 53.370 18.683 10,9

Santa Fe 139636 29.590 33.862 110.235 78,9
San Cristóbal 396357 53.684 64.949 228.765 57,7
Usme 257286 59.331 70.636 257.286 100,0
Tunjuelito 201897 31.576 38.633 124.821 61,8
Bosa 266200 44.556 53.202 188.561 70,8
Kennedy 861877 74.004 88.700 301.180 34,9
Fontibón 465407 22.490 27.793 91.742 19,7
Engativá 468485 55.794 68.697 224.509 47,9
Suba 663633 55.377 66.727 235.345 35,5
Barrios Unidos 233995 18.041 21.493 65.178 27,9
Teusaquillo 157884 702 850 2.315 1,5

Los Mártires 122778 14.356 17.716 52.353 42,6

Antonio Nariño 151477 6.514 7.594 23.440 15,5
Puente Aranda 370292 12.183 15.713 48.574 13,1
La Candelaria 28164 4.983 6.035 18.078 64,2
Rafael Uribe 312019 34.484 41.300 143.274 45,9
Ciudad Bolívar 574314 70.326 83.164 312.964 54,5
Sumapaz 3429 864 946 3.429 100,0
Sin Código 198 881
Total 6309700 618.596 791.691 2.560.353 40,6
Fuente: Archivo histórico Sisben, desde 1994 a enero de 2.000

Tabla 9, Viviendas, familias y personas registradas en el Sisben

Esta situación macro, también se refleja en la ocupación del suelo por el uso
residencial. Según los censos prediales del IDU, en 1998 el 60% de las áreas
residenciales (residencial exclusivo) son de estrato 2 y 3; en el residencial
liviano, con cierta mezcla de usos, hay desplazamiento de los estratos 1 y 2 y
predomina el estrato 3, fenómeno que puede estar mostrando la convivencia
de la actividad económica cerca de sus demandantes con alguna capacidad
de pago. Esta situación parece reforzarse en las áreas de uso mixto, donde el
53% de los predios son de estrato 3 y donde dos fenómenos se observan
como dominantes: la paulatina acomodación del estrato 2 y la retirada del
estrato 4; es decir, que mientras los estratos bajos se obligan a convivir con
la ruidosa agitación de la actividad económica, los estratos de mayor poder
adquisitivo se alejan de ella.

La segregación social en la ciudad se puede evidenciar también en la

consideración de las estadísticas del Sisben: del total de la población para
1999, 2.653.700 personas son potenciales beneficiarias del subsidio. Esto es,
población de estratos 1 y 2 que vive en condiciones precarias que la

149
marginan del desarrollo urbano. La mayoría se concentra en las
locacalidades de Usme, Santa Fe, Bosa, La Candelaria, Tunjuelito y Ciudad
Bolívar, donde porcentajes mayores al 50% de su población, corresponden a
estratos 1 y 2.

Pese a que al establecer el puntaje total para identificar el nivel de pobreza,

el 65.8% de la población Sisben se halla entre los niveles 1 a 3 - los más
bajos en un rango de 6 - los aspectos referidos al manejo de los ciclos del
agua y de los materiales - como el acueducto (95.8% reciben el
abastecimiento de agua a través del sistema de acueducto); alcantarillado
(91.8% cuentan con sistema de eliminación de excretas conectado al
alcantarillado); alumbrado (99.7% tienen el servicio de energía eléctrica) y
disposición de residuos (95.9% cuentan con el servicio de recolección de
residuos) - no aportan significativamente a dicha calificación. Son
determinantes importantes de estos bajos niveles, aspectos como el empleo,
el subempleo, el nivel de educación, las características constructivas de las
viviendas y el número de hogares con una sola cabeza de familia (hombre ó
mujer), entre otros.

No obstante el amplio cubrimiento de los servicios básicos, los déficit no se

reparten homogéneamente, sino que se concentran en San Cristóbal, Usme,
Kennedy, Engativá, Suba y Ciudad Bolívar. Estas localidades junto con
Usaquén - sobre los Cerros Orientales -, Santa Fe y Rafael Uribe,
corresponden al grupo de aquellas que son objeto del programa de
Desmarginalización de barrios.

A las consideraciones anteriores, cabe agregar otras características que

ejemplifican la existencia de desequilibrios sociales y territoriales dentro de la
ciudad estableciendo segregación social que lastra el desarrollo de la ciudad:
• La existencia de un solo relleno sanitario en el sur.
• La concentración del déficit de alcantarillado en el sur occidente y
occidente de la ciudad.
• Los grandes desequilibrios en los niveles de educación. La ciudad es
considerada la capital educativa del país, en tanto reúne el 35% de las
instituciones de educación superior, el 38% de los estudiantes graduados
de pregrado y el 51% de los graduados de post-grado. No obstante, el
95.5% de los bogotanos ha recibido en promedio sólo ocho años de
escolaridad9.
• Aún cuando existen deficiencias en cantidad y calidad del espacio público
en general para toda Bogotá, hay factores relacionados con el mismo que
lo catalogan como un elemento que igualmente ejemplifica los procesos
de segregación social en la ciudad. En los estudios de base realizados
por el Dapd para la formulación del POT, se evaluaron 3.500 manzanas
de la ciudad. Mientras en el 63.4% de las manzanas de estrato 6 tienen
presencia de árboles, sólo en el 6.3% de las manzanas de estrato 1
cuentan con la presencia de estos elementos. El estudio también reporta

9
Boletín CCI: SIM. Perfil de Mercadeo. No.4. Enero a Marzo 2000.

150
 que en el 78.1% de las manzanas de estrato 6 hay antejardines, en tanto
que en las de estrato 1, sólo hay antejardines en el 5% de ellas.

Déficit creciente de vivienda

En 1985 el déficit cuantitativo absoluto de vivienda (diferencia entre el

número de hogares y número de viviendas), se registró en 164.227 unidades.
Para 1993 el déficit aumentó a 311.000 unidades, es decir, que en ocho años
este indicador acumulado creció, en promedio, 18.346 unidades año. Para
1999, el déficit cuantitativo de vivienda corresponde a una situación de 1.48
hogares por vivienda.

Según lo plantea el POT, se tiene como meta disminuir este déficit

reduciendo el índice a 1.37 hogares por vivienda, para lo cual, se requiere
construir 87.209 unidades adicionales a fin de suplir la necesidad existente.
Para alcanzar la meta es necesario contemplar la formación de nuevos
hogares durante la vigencia del POT, lo que implica 357.630 viviendas más.
Adicionalmente, para la relocalización de familias por reemplazamiento de
usos, se necesitan 55.758 unidades más, para un total de 500.597 viviendas
nuevas.

Al problema de déficit cuantitativo de la vivienda en la capital, debe sumarse

la clara depresión de la actividad constructora. Para junio de 1999 se
licenciaban en promedio 160.000 m2, nivel muy bajo si se considera que
entre 1994 y 1995, dicho sector licenciaba en un solo mes 735.000 m2. Esta
situación guarda relación con la disminución de los créditos para vivienda.
Dentro de este período de crisis, la participación por estratos en la
construcción se ha orientado hacia el estrato 3. 40%; el estrato 4. 19%; y el
estrato 6, con un poco más del 14% de participación. De manera
concomitante, se ha registrado un desplazamiento de la oferta edificadora del
sector norte a los sectores suroccidental y noroccidental.

En relación con el déficit cualitativo de vivienda, las cifras del censo de 1993
indican que el 36.3% de los hogares presentan carencias habitacionales así:

• 23% viven en condiciones de hacinamiento.

• 1.3% habitan en viviendas con materiales precarios.
• 1% tiene problemas de estructura.
• 5% tiene problemas de espacio.
• 6% tiene problemas de servicios públicos.

En 1996, el Centro Nacional de Consultoría realizó una encuesta en Bogotá,

para determinar los principales problemas ambientales de los hogares en la
ciudad. Los resultados son los siguientes: hacinamiento, 4%; deficiente
ventilación, 9%; deficiente iluminación natural, 11%; malos olores
provenientes del exterior, 33%; y ruido, el 66%. Para 1999, el Inurbe elaboró

151
un estudio para evaluar la calidad de las viviendas de interés social en varias
ciudades del país, calificando con un puntaje máximo de 10 en caso de
cumplimiento de las recomendaciones establecidas por el Ministerio de
Desarrollo Económico. Los resultados se presentan en la siguiente tabla:

Tabla 10, Calidad de la vivienda de interés social

Promedio
Número de proyectos de la nota
incluídos en la muestra final
por ciudad sobre 10
puntos
4 Proyectos en Bogotá 3.29
2 Proyectos en Antioquia 6.74
3 Proyectos en Valle 5.85
4 Proyectos en Atlántico 4.18
2 Proyectos en Santander 5.27
2 Proyectos en Tolima 5.62
3 Proyectos en Nariño 4.84

En el marco de una estrategia global de sostenibilidad urbana, el

ecourbanismo busca articular las múltiples y complejas variables que
intervienen, para lograr una aproximación sistémica de la ciudad. Las
relaciones entre conformación urbana y logro de objetivos ambientales son
muy complejas y acogen multiplicidad de aspectos que, en gran medida,
articulan varias de las políticas fundamentales de este Plan de Gestión
Ambiental urbana y su desarrollo.

Perspectivas

El programa atiende a funciones urbanas claves cuyo manejo incide de

manera importante, en la funcionalidad del ecosistema urbano buscando
optimizar la utilización de recursos como el espacio, el tiempo y algunos de
los varios circuitos energéticos que transcurren por la ciudad. Su desarrollo
debe articularse a los mecanismos operados desde las estrategias generales
de manejo físico, soporte físico para conductas ambientalmente deseables, la
educación ambiental y la investigación. Muchas de sus acciones deberán ser
emprendidas en el corto y mediano plazo como proyectos demostrativos, que
involucren aspectos o áreas claves con gran efecto sobre el ordenamiento del
territorio.

Actores

El escenario de involucra a:

- Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

152
- Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente.
- Camacol.
- Cámara de Comercio de Bogotá.
- Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá.

Subprogramas

La política abarca las siguientes líneas de acción:

- Mejoramiento ambiental del espacio público urbano.

- Recuperación ambiental en áreas marginales.
- Ecoeficiencia en la planeación urbana
- Monitoreo y Control de la Calidad Ambiental.

Los proyectos prioritarios dentro de cada Subprograma de este escenario se

registran en el Anexo 3.

153
 TRANSPORTE SOSTENIBLE

Estado actual del Escenario

El transporte en Bogotá es un tema clave relacionado principalmente con la

generación de emisiones al aire. (Ver Mapas 2 al 5, Anexo) El transporte,
fuente móvil de emisión, genera el 100% de las emisiones de CO y HC, el
82% del NOx y el 17% del SOx. Las emisiones a partir de las fuentes móviles
se relacionan con distintos factores.

Según cálculos de la Secretaría de Tránsito y Transporte, en el período 1997-

1999 en las vías del Distrito Capital se ha incrementado el parque automotor
circulante en cerca del 33%, pasando de aproximadamente 750.000
vehículos, en 1997, a 995.788, en 1999. Si se mantiene este ritmo de
crecimiento del parque automotor, se espera que para el año 2010, circulen
en Bogotá cerca de 1.500.836 vehículos, de los cuales estarán matriculados
en la ciudad cerca de 932.000. De continuar esta tendencia, del total de
automóviles proyectados se calcula que 1.130.000 corresponderán a
vehículos particulares. En la tabla 11, se puede ver la distribución de los
automotores registrados en la ciudad, por tipo de vehículo, en el período
1997-1999.

Tabla 11
Incremento del parque automotor en el Distrito Capital

Tipo de
1997 1998 1999
Vehículo
Tota Tota
Total % % %
l l
Particulares 497.74 82. 492. 79.4 563. 82.
7 75 619 987 97
Taxis 50.765 8.4 65.1 10.5 56.2 8.2
4 73 1 68 8
Motocicletas 32.199 5.3 38.3 6.18 34.6 5.1
5 19 53 0
Buses S.P. 9.862 1.6 14.4 2.33 10.9 1.6
4 86 90 2
Busetas S.P. 7.594 1.2 8.19 1.32 9.14 1.3
6 9 8 5
Colectivos 2.332 0.3 1.40 0.23 3.60 0.5
S.P. 9 6 9 3
Camionetas 976 0.1 189 0.03 1.13 0.1
y camperos 6 3 7
S.P.
Total 601.47 100 620. 100. 679. 100
5 .00 391 00 788 .00

154
Fuente: Secretaría de Tránsito y Transporte. Incluye solamente vehículos
matriculados en la ciudad.

Aproximadamente el 88% del parque automotor corresponde a vehículos

particulares; el 5.6%, a taxis; el 3%, a motocicletas y el 2.3%, a otro tipo de
automotores de transporte público (buses, busetas y colectivos).

La importancia relativa de las fuentes móviles, en particular del uso del

transporte privado en la contaminación del aire de la ciudad, se evidencia en
los resultados de la jornada “Sin mi carro en Bogotá”, como se registra en la
siguiente tabla:

Registro Des-
Contamina Registro en
en día sin cens
nte día normal
carro o%
CO 3.1 ppm 2.3 ppm 28
71.75
PM10 93.50 µg/m3 23
µg/m3
NO2 28.92 ppm 26.33 ppm 9

Tabla 12
Modificaciones en la calidad del aire sin la utilización del
vehículo particular en la ciudad

• Deficiencia en el cubrimiento de la demanda por el sistema de transporte

público.

El 19% de los pasajeros se transporta en el 80% del parque automotor -

correspondiente a los vehículos particulares -, mientras que el 77% de los
pasajeros (unas 3.700.000 personas en 1998) utilizan el 17% del parque
automotor, correspondiente en su mayoría al transporte público10. En el
transporte colectivo (buses) circulan en promedio 803 pasajeros/bus/día, en
tanto que cada taxi transporta aproximadamente 11 pasajeros/día.
• Ausencia de planeación del tamaño del parque automotor de la ciudad.

No se ha fijado un límite al crecimiento del parque automotor de manera que

exista una concordancia entre éste y la capacidad real física y ambiental de la
malla vial de la ciudad construída y planificada. No obstante, la posibilidad de
abordar esta actividad está relacionada con la disponibilidad, con un sistema
de transporte masivo eficiente y con redes de movilización peatonal y
bicicleta, establecidos como medios alternativos.

• Deficiencias en la ampliación y mantenimiento de la red vial.

El incremento del flujo vehicular no ha podido ser acompañado por la

ampliación adecuada de la red vial distrital. La circulación de un gran

10
Contaminación del aire en Santa Fe de Bogotá. DAMA 1997.

155
volumen de vehículos sobre corredores viales insuficientes -
aproximadamente una disponibilidad de 13.6 m/carril/vehículo - y con amplios
sectores en deficientes condiciones - cercano al 60% en vías arterias; 67%,
en vías colectoras; y 29%; en vías locales11-, se convierte en un factor que
contribuye al deterioro de la calidad del aire, debido a las emisiones
contaminantes de los vehículos, asociadas a las bajas velocidades de
circulación.
Tabla 13
Longitud y estado de la red vial actual - 1997

Tipo % % % %
km/carril
de vía vial bueno regular crítico
Arteri
2248.4 22.06 41 39 20
al
Cone
c- 1.322,5 12.98 43 34 23
tores
Local 6.620.6 64.96 71 25 4
Total 10.191.5 100.00
Fuente: DAPD, 1999.

El sistema vial presenta problemas tanto cuantitativos como cualitativos. Con

respecto a los primeros, se estima un atraso de 25 años en la ejecución del
plan vial que involucra no sólo la construcción de vías arterias, sino también
la articulación del sistema mediante las vías zonales y locales. En relación
con la estructura planeada en el Acuerdo 02 de 1980, el 45% ha sido
construído; el 19% se encuentra parcialmente construído y el 36% está sin
construir. Tal desarticulación funcional origina graves problemas de
congestión del tráfico.

Las zonas periféricas del sur, suroriente y occidente están desprovistas en un

80% del sistema vial arterial, dependiendo de muy pocos elementos que
soportan todo el tráfico del sector, por lo que presentan niveles de fluidez
muy bajos y altos problemas de deterioro físico. Las áreas que han
experimentado el reemplazo de usos y la densificación acelerada adolecen
también de problemas de cantidad y calidad de vías. Debido a la
concentración de las actividades económicas en la ciudad central (baja
accesibilidad) son altos los niveles de movilidad pendular: el 33% de los
desplazamientos en la ciudad tiene su destino a la ciudad central, siendo la
movilidad promedio de 2.01 desplazamientos persona/día.

Así mismo, la forma de la red vial hace que el transporte implique largas
distancias de desplazamiento (el promedio de recorridos oscila entre 12 y 16
km.), lo cual implica un gran consumo de tiempo, pues mientras en 1970 para
recorrer 30 km. se demoraba una hora, hoy desplazarse esa misma distancia
tarda 2.5 horas.

11
Estimaciones hechas para 1997.

156
• Disminución de la velocidad de circulación

La suma del incremento del parque automotor y el estado de la oferta vial ha

ocasionado una disminución significativa de la velocidad vehicular en la
ciudad. En el período 1992-1998 bajó en un 50%, pasando de 20 km/h en
promedio, en 1992, a 10 km./hora, en 1998. De ahí que se registren
velocidades de 5 km/hora sobre los ejes principales en horas pico.

La reducción de la velocidad derivada de la congestión es especialmente

nociva en lo que respecta a CO, pues significa un incremento del 80% de la
emisión por km. cuando se disminuye la velocidad promedio de viaje de 20
km./h a 10 km./h. El factor medio de emisión de CO se incrementa de
100gr/km. - con velocidad de 20 km/h- a un valor cercano a 180 gr/km., con
promedio de 10 km./h.

Otros contaminantes críticos por la reducción de la velocidad son los

hidrocarburos, pues la reducción de 20km/h a 10 km/h, significa un
incremento de las emisiones cercano al 50%, pasando de un factor medio de
10 gr/km. cuando se transita a 20 km/h a aproximadamente 21gr/km. con
velocidades de 10 km/h. Para las emisiones de NOX y SOX, la velocidad no
es un condicionante esencial, pues se encuentran factores de emisión
similares a diferentes velocidades.

• Obsolencia del parque automotor

Otra característica vehicular que contribuye al aumento de las emisiones,

tiene que ver con la edad del parque automotor que circula por la ciudad. No
se han podido establecer los pactos sociales, económicos y ambientales
eficientes, para lograr el reemplazo de los vehículos viejos por automotores
nuevos o por sistemas de transporte más eficientes.

Tabla 14, Edad promedio del parque automotor público circulante en la

CIUDAD DE BOGOTÁ

Edad Modelo
Nivel de servicio
promedio promedio
Bus corriente 18 1979
Bus intermedio 4 1993
Bus ejecutivo 8 1989
Buseta corriente 25 1972
Buseta ejecutiva 16 1981
Buseta super ejecutiva 2 1995
Colectivo 14 1984

157
De acuerdo con muestreos del DAMA realizados desde 1997, son mayores
las concentraciones de contaminantes en los vehículos de modelos más
antiguos, como se observa en la tabla 15.

En síntesis, los muestreos realizados por el DAMA en 8.837 vehículos,

indican que las mayores emisiones de HC son efectuadas por el servicio
público, principalmente por buses y microbuses de mayor antigüedad, es
decir, de modelos anteriores a 1974. En relación con el CO son las
camionetas y microbuses, los que presentan mayores registros y,
considerando el modelo, la serie 81/90 es la que mayor significancia presenta
en las emisiones de CO.

• Faltan mecanismos eficientes para hacer obligatorio el mantenimiento de

los vehículos.

Los muestreos realizados por el DAMA, en 1999, establecen que cerca del
59% de los vehículos muestreados incumplen la norma de acuerdo con el
modelo respectivo. (Ver tabla 15). Atendiendo a las estimaciones del DAMA,
con base en los factores de emisión y el volumen de conducción por tipo de
vehículo, en la tabla 16 se tienen los siguientes cálculos de emisión:

Tabla 15
Emisiones por tipo de vehículo según su edad

Tipo de Emisión
Modelo Contaminante
vehículo promedio
< 1974 HC (ppm) 1.470
Vehículo > 1998 HC (ppm) 172
particular < 1974 CO (Vol %) 4.78
> 1998 CO (Vol %) 2.66
< 1974 HC (ppm) 1.681
> 1998 HC (ppm) 42
Camperos
< 1974 CO (Vol %)
> 1998 CO (Vol %)
< 1974 HC (ppm) 1.681
> 1998 HC (ppm) 287
Camionetas
< 1974 CO (Vol %) 5.35
> 1998 CO (Vol %) 2.59
< 1974 HC (ppm) 1.918
> 1998 HC (ppm) 119
Microbuses
< 1974 CO (Vol %) 5.22
> 1998 CO (Vol %) 0.67
< 1974 HC (ppm)
> 1998 HC (ppm)
Busetas
< 1974 CO (Vol %) 4.57
> 1998 CO (Vol %) 0.46
Buses < 1974 HC (ppm) 1.939
> 1998 HC (ppm) 264

158
 < 1974 CO (Vol %) 4.67
> 1998 CO (Vol %) 1.26

Total % de
Tipo de vehículo revisad incumplimient
os o
Automóviles 2.700 63
Camperos 550 55
Taxis 530 47
Microbus y buseta 500 46
Bus y bus
550 55
ejecutivo
Camión o
900 67
tractomula
Total 5.730 59

Tabla 16, Proporción de incumplimiento de la norma de emisiones

Fuente: Muestreos DAMA-STT, 1999.

Adicionalmente, hay deficiencias operativas para el mantenimiento de los

vehículos, no existen los programas que permitan constituir un grupo de
Servicentros Autorizados, ni aquellos que permitan formar mecánicos
capacitados para realizar adecuadamente el mantenimiento de los
automotores.

• Escaso y lento desarrollo de programas de sustitución de combustibles

(utilización de combustibles más limpios).

La posibilidad de realizar la sustitución de combustibles implica complejos

procesos de coordinación interinstitucional, que involucran entes de los
órdenes nacional y local. Así mismo, requiere el encadenamiento de las
acciones de implementación de la sustitución (disponibilidad, distribución y
precios diferenciales del combustible limpio, mecánica de la reconversión,
mantenimiento de los vehículos convertidos, elaboración de la norma de
distribución, reconversión y mantenimiento, incentivos económicos para la
reconversión, divulgación y sensibilización de la comunidad hacia el
proyecto), seguimiento al proceso de reconversión y evaluación del mismo.
Todos estos son pasos en los cuales participan gran número de actores que
atienden a diversos intereses.

• Ausencia de normalización de procesos no estatales de sustitución de

combustibles (reconversión de vehículos públicos a diesel).

159
 Tabla 17
Emisiones por tipo de vehículo

Contamina Tipo de Tonelada /

%
nte vehículo año
Automóvil-
HC campero- 85.160 64
camioneta
Transporte
HC 26.352 20
público
HC Camiones 21.609 16
Automóvil-
CO campero- 618.284 52
camioneta
Transporte
CO 352.568 30.2
público
CO Camiones 209.905 17.7
Automóvil-
SOX campero- 1.812 43.4
camioneta
Transporte
SOX 1.333 31.9
público
SOX Camiones 1.032 24
Automóvil-
NOX campero- 14.433 54.5
camioneta
Transporte
NOX 6.906 26.1
público
NOX Camiones 5.168 19.5
Fuente: DAMA, 1999.

Combustibles no limpios como el diesel resultan más baratos para el

consumidor. Por tanto, las fuerzas del mercado impulsan la reconversión de
vehículos para la utilización de dichos combustibles, en un proceso que se
lleva a cabo sin los controles necesarios. Esto origina tanto problemas de
orden ambiental (ausencia de convertidores catalíticos) como deficiencias
técnicas en la reconversión y mantenimiento de vehículos, situaciones que
hacia el futuro generan poca credibilidad en los procesos de sustitución de
combustibles.

• Escaso conocimiento de los ciudadanos respecto a la incidencia de las

fuentes móviles, sobre los problemas de contaminación del aire.

No existen suficientes mecanismos de educación y divulgación dirigidos hacia

el conocimiento de la calidad del aire, la incidencia de los vehículos en la
misma, el papel que juegan las decisiones individuales en el proceso de
contaminación y la existencia de normas que deben ser cumplidas.

160
 Perspectivas

Desarrollar las condiciones para operar un sistema de transporte sostenible

que minimice los graves problemas ambientales y de calidad de vida
generados por el actual sistema de transporte urbano.

El tráfico y la movilidad, en sus expresiones motorizadas, son la causa

principal de los aspectos más conflictivos del ambiente urbano como la
contaminación del aire, el ruido, el consumo excesivo de recursos y la
ocupación extensiva del espacio. Así mismo, son el origen de múltiples
distorsiones sociales y culturales como el peligro y riesgo en las calles y vías,
la ruptura de la multifuncionalidad del espacio público, la reducción de la
comunicación vecinal o la pérdida de autonomía de los grupos sociales más
débiles.

Para aligerar estos impactos, se consideran dos estrategias que se

fundamentan en la diferencia básica entre los conceptos de movilidad y
accesibilidad.

La accesibilidad es un concepto vinculado a la posibilidad de obtener un bien

o servicio, asociado con la facilidad de contacto y de relación entre espacios.
Esto se encuentra ligado directamente con el ordenamiento espacial según
criterios ambientales, por lo cual el aumento en la accesibilidad será uno de
los objetivos del programa de ecourbanismo. No obstante, se menciona
dentro de este programa dado que de su eficiencia depende, en gran medida,
la posibilidad de diversificar los medios de transporte tendiendo a reemplazar
los medios de transporte motorizado.

La movilidad referida a la necesidad de desplazamiento, se dirige a mejorar o

reemplazar los medios de transporte, lo cual es objeto específico del
programa. Aumentar la eficiencia ambiental de los medios motorizados
corresponde a una línea de acción tendiente hacia la movilidad sostenible,
cuyo objetivo principal es mejorar la eficiencia ambiental y social de los
desplazamientos motorizados que se realizan en la ciudad.

Para el logro de este objetivo, la estrategia más directa es la sustitución de

los desplazamientos realizados en automóvil privado por medios de
transporte masivo, aumentando la eficiencia energética y de tiempo por
pasajero transportado.

Específicamente, el programa apunta a:

− Disminuir las emisiones contaminantes y los niveles de ruido generados a

partir de las fuentes móviles.
− Diversificar los medios de transporte.
− Generar una cultura de la conducción.
− Gestionar la financiación internacional en apoyo del programa.

161
 Actores

El escenario de involucra a:

− DAMA.
− Secretaría de Transito y Transporte.
− Instituto Distrital de Recreación y Deporte.
− Ministerio de Minas.
− Ministerio del Medio Ambiente.
− Comisión Reguladora de Energía y Gas.
− Icontec.
− Superintendencia de Industria y Comercio.
− Transportadores.
− Transmilenio.
− Empresas productoras y comercializadoras de equipos para reconversión
de automóviles.
− Estaciones de servicio.

Subprogramas

La política de abarca las siguientes líneas de acción:

- Transporte masivo.
- Energías limpias en el transporte urbano.
- Consolidación de la ciudad peatonal.

Estas líneas se desarrollan a través de los proyectos prioritarios consignados

en el Anexo 4.

162
 MANEJO DE LOS CICLOS DEL AGUA

Estado actual del Escenario

El proceso de construcción de las redes básicas de infraestructura, de

servicios públicos, se ha caracterizado en las últimas tres décadas por ir a la
saga de los procesos de ocupación del suelo particularmente en los sectores
periféricos sujetos a procesos de urbanización ilegal (se calcula que el 40%
de la construcción en la ciudad se realiza de manera informal). Por esto, las
entidades distritales encargadas de prestar tales servicios deben acudir a
planes y programas posteriores a la edificación de vivienda.

La ciudad, por tanto, adolece de problemas relativos a deficiencias en el

sistema de acuedusto y alcantarillado que más que relacionarse con la
cobertura de los servicios presenta deficiencias en su estructura, afectando
seriamente la calidad de los curpos hídricos utilizados como receptores, tal
como se enuncia a continuación.

Deficiencias en el sistema de acueducto y alcantarillado

Respecto a la distribución de agua potable, Bogotá presenta una cobertura

aproximada del 94%, que se reparte a través de las redes matrices y tanques
de almacenamiento zonales. El déficit observado se registra particularmente
en las zonas subnormales localizadas en ladera (al sur y suroriente) y en
aquellas periféricas del occidente de la ciudad. De ahí que existan
restricciones para la prestación del servicio en la zona de Usme, el sector
oriental de Ciudad Bolívar (Quiba) y zonas periféricas del occidente, que
corresponden básicamente a urbanizaciones subnormales.

Dos problemas más se asocian con la eficiencia del sistema de acueducto.

Uno se refiere a las pérdidas de agua por infiltraciones en el sistema de
conducción, las cuales llegan a ser del 14% . El otro, tiene que ver con el
valor del índice de agua no contabilizada que, según cálculos de la EAAB, fue
de 32.4% en 1999; este valor supera el 30% permitido y fijado por la
Comisión Reguladora de Agua Potable (Resolución 09 de 1995).

El sistema de alcantarillado sanitario y pluvial está compuesto por siete redes

troncales, las redes secundarias y las redes locales que contemplan las siete
cuencas principales definidas dentro de la ciudad: La Conejera, Jaboque,
Salitre, Fucha, Tintal, Tunjuelito y Torca. Atendiendo a la información del
Documento Técnico de Soporte del POT, el servicio de alcantarillado
presenta un atraso considerable, respecto a la expansión de las redes
matrices de distribución de acueducto.

La cobertura actual del alcantarillado sanitario es del 85%. Si bien las redes
troncales están resueltas en la ciudad consolidada, el déficit se concentra en
los desarrollos de ladera propios de la periferia sur, donde es técnicamente

163
más complejo garantizar el servicio. El atraso se refleja también en la
construcción de las redes de alcantarillado pluvial, cuya cobertura es del
65%. Su déficit se concentra en las áreas del sur desde el río San Cristóbal,
en Ciudad Bolívar, y en los sectores urbanos localizados al occidente de la
Avenida Boyacá hasta el río Bogotá. Este es un problema que se relaciona
con las graves inundaciones que se presentan en las épocas de fuertes
lluvias, principalmente en los barrios occidentales y surorientales.

Claramente los déficit observados guardan una estrecha relación con el grave
problema que para la funcionalidad de la ciudad, representan los altos índices
de crecimiento ilegal.a

La recolección y conducción de las aguas negras y lluvias está ordenada con

base en 7 cuencas:

Torca: El sistema pluvial de Torca etá soportado por el canal del Cedro al
cual entregan los canales de San Cristobal y Serrazuela. La red se desarrolla
al norte de la iudad, entregando las aguas pluviales al cauce de la quebrada
Torca para su posterior entrega al ría Bogotá. Actualmente el sistema
principal de drenaje sanitario está constituido por los interceptores derecho e
izquierdo del canal del Cedro, siendo descargadas libremente las aguas
lluvias y negras desde la calle 170, combinándolas hasta la entrega al río
Bogotá. Se prevé ordenar esta cuenca sobre el eje principal del interceptor
río Bogotá que, apoyado en una estación de bombeo y las redes troncales de
soporte, recibirán el drenaje sanitario de la futura área de expansión al norte.

Conejera: Esta cuenca no cuenta con sistemas troncales de drenaje sanitario

y pluvial. Drena las aguas residuales a través de la quebrada La Salitrosa y el
humedal de La Conejera. Para su funcionamiento temporal se prevé el canal
de La Salitrosa que entregará las aguas lluvias al humedal de La Conejera, y
el interceptor con el mismo nombre que verterá las aguas negras al
interceptor.

Jaboque, esta pequeña cuenca drena el occidente de la ciudad. El sistema

pluvial está conformado por el canal de Jaboque que descarga al humedal de
Jaboque y de allí al río Bogotá. El sistema de aguas negras tiene dos
elementos principales: el colector de San Marcos, que recoge las aguas
residuales de la cuenca alta del Jaboque y descarga al sistema Salitre; y, la
estación de bombeo de Villa Gladys, a la cual confluyen interceptores
existentes de la zona baja, la estación tiene un colector de descarga, que
entrega directamente al río Bogota. Esta red debe complementarse con los
interceptores perimetrales al humedal de Jaboque, evitando vertimientos
directos.

Tintal: La zona occidental cuenta con un amplio potencial para la

urbanización en el corto y mediano plazo. Es una zona sin infraestructura
troncal de alcantarillado sanitario ni pluvial. Las aguas negras y lluvias son

164
evacuadas por vallados y vertidas al río Bogotá mediante las cadenas de
estaciones de bombeo de Saucedal, Patio Bonito y Tintalito.

Salitre, es una delas cuencas más desarrolladas que cuenta con un sistema
combinado y otro separado de alcantarillado. El sistema pluvial es el canal El
Salitre, al cual entregan los demás subsistemas y se desarrolla desde el
centro oriente de la ciudad hasta la avenida 68, donde recibe el canal del Río
Negro. A partir de este pnto las aguas son vertidas al cauce natural del Río
Negro y de aquí al río Bogotá. La infraestructura troncal del alcantarillado
sanitario y pluvial se encuentra construida actualmente hasta la calle 80 con
avenida 68, en donde las aguas residuales recolectadas en la parte superior,
son entregadas al cauce del río Salitre afectando el humedal de Juan
Amarillo.

Fucha: Esta cuenca drena una extensa zona de alcantarillado combinado del
Centro Tradicional y se separa en cercanías de la carrrera 30. La
infraestructura de alcantarillado sanitario y pluvial se encuentra construido
hasta la avenida Boyacá, en donde las aguas residuales recolectadas son
entregadas al cauce del río Fucha. Fontibón, la zona baja de la cuenca, no
cuenta con alcantarillado pluvial y las aguas negras son brenadas
directamente al río Fucha

Tunjuelo drena la zona sur de la ciudad y se caracteriza por presentar una

alta amenaza de inundación sobre loa asntamientos del área y recibir una
gran cantidad de vertimientos directos (industriales y domésticos). El eje del
sistema es le río Tunjuelo, al cual, en un sector de la parte baja son
bonbeadas las aguas negras por medio de la estación elevadora
Grancolombiano. La cuenca alta y baja carece de la infraestructura troncal de
alcantarillado sanitario, aunque cuenta con con redes locales y secundarias
que vierten sus aguas directamente al sistema hídrico.

Suministro y Consumo de Agua.

La capacidad segura de suministro de agua potable a la ciudad y los

municipios servidos a través del sistema actual, es de 24,2 m3/s. Este
sistema cubre de manera adecuada la demanda actual (distribuida en la
ciudad como lo indica la figura), la que en términos generales se caracteriza
por una tendencia a la disminución unitaria del consumo, principalmente en el
sector residencial, lo que ha originado que entre 1994 y 1999, se registre un
43% de disminución en el consumo. No obstante, la demanda presenta
incrementos importantes relacionados con el aumento de la población, como
lo indican las proyecciones realizadas por la EAAB.

165
Figura 13, Suministro del Agua en Bogotá

Figura 14, Comportamiento histórico del concumo annual por persona

166
 Proyección de la demanda de agua

Año Mínima (m3/s) Media (m3/s) Máxima (m3/s)

1994 18.0 18.0 18.0
1995 18.4 18.5 18.7
1996 18.8 19.0 19.4
1997 19.2 19.5 20.1
1998 19.6 20.0 20.8
1999 20.0 20.5 21.5
2000 20.4 21.0 22.2
2001 20.8 21.5 22.9
2002 21.2 22.0 23.6
2003 21.6 22.5 24.3
2004 22.0 23.0 25.0
2005 22.4 23.5 25.7
2006 22.8 24.0 26.4
2007 23.2 24.5 27.1
2008 23.6 25.0 27.8
2009 24.0 25.5 28.5
2010 24.4 26.0 29.2
2020 28.4 31.0 36.2
2030 32.4 36.0 43.2
2040 36.4 41.0 50.2

Tabla 18, Proyección de la demanda del agua

Considerando que el sistema actual tiene una capacidad de 24,2 m3/s, las
proyecciones mas optimistas indicarían un déficit a partir del año 2009, y en
el escenario de máximas demandas, el déficit se presentaría a partir del
2003. Resulta por tanto prioritario atender alternativas para el abastecimiento
futuro, todas por supuesto, considerando la desviación de caudales de otras
cuencas diferentes a las de la Sabana.

Aún cuando la principal fuente de abastecimiento son las fuentes

superficiales, existe el consumo de aguas subterráneas, de la cual se
desconocen el volumen de reserva a pesar de que existen algunos estudios
preliminares realizados por zonas, dentro de los cuales se indica que el
recurso cabría ser entendido como no renovable, debido a que la cuenca de
la sabana puede considerarse como una cuenca cerrada, donde los niveles
estáticos de los acuíferos han venido presentando una continua disminución,
durante los últimos 20 años, (atendiendo a mediciones realizadas en sólo 55
pozos, es decir el 13%) pues la tasa de consumo ha venido en aumento (se
estima que en la Sabana se extraen más de 6 millones de m3 anuales de
agua subterránea, presentándose una densidad de un pozo por cada 4.5
Km212), sin observarse los controles pertinentes.

12
CEDE. 1996. Bogotá Metropolitana. ¿ La Construcción de un Territorio Imposible?

167
De un total de 408 pozos inventariados por el DAMA, 341 (83%) se
encuentran activos; 230 tienen resolución de concesión (67%) y 184 (54%)
cuentan con un medidor de volumen de agua consumida. De los pozos
inventariados 294 se ubican dentro de la jurisdicción del DAMA,
observándose que la localidad con el mayor número de pozos es Suba, Bosa
presenta el mayor volumen de consumo y la mayor densidad de pozos se
registra en la zona norte entre la calle 180 y La Caro, donde son ampliamente
utilizados dado el deficiente servicio de acueducto.

Dentro de la jurisdicción DAMA, sólo el 11.1% de los pozos se encuentran

legalizados mediante otorgamiento de concesión de aguas. Los registros
realizados a través de los medidores instalados, establecen que el consumo
promedio de agua subterránea es de 33.220 metros cúbicos por día,
información que se considera subestimada pues corresponde a la
suministrada por los propietarios que tienden a disminuir los volúmenes para
reducir las tarifas de pago. La evolución del consumo entre 1997 y 1999,
según datos del DAMA se presenta en el siguiente cuadro :

Tabla 19, Evolución del consumo.

USOS CONSUMO EN 1999 (m3/d)

Industrial 5.236.031
Público 29.089
Doméstico 1.098.112
Irrigación 909.033
Total 7.272.265

Los principales problemas que afectan la cantidad de agua disponible para

consumo humano en Santa fe de Bogotá, se relacionan de una parte, con el
deterioro de los bosques altoandinos, páramos y suelos en las cuencas
abastecedoras, como consecuencia de deficientes procesos de ordenamiento
y aprovechamiento del suelo, y de otra, al desperdicio en el consumo de agua
en la ciudad, la cual tienen dos causas principales, una es la pérdida por
deficiencias en el sistema de conducción y la otra, los problemas
relacionados con la poca optimización del uso del agua tanto a escala
doméstica como industrial.

Además de las descargas de aguas domésticas a las corrientes y cuerpos de

agua, cabe analizar como factor de presión sobre la calidad del recurso, lo
correspondiente a los vertimientos de origen industrial, ya enunciados.

Perpectivas

Se aplica en este programa una priorización de las acciones y asignación de

recursos. De una parte, la optimización del ciclo del agua se relaciona tanto
con la racionalización del consumo del agua como con la calidad de los

168
cuerpos de agua que prestan un servicio ambiental, relacionado con la
recepción y depuración natural de los vertimientos.

Tal servicio ambiental resulta viable y sostenible en la consideración de los

siguientes factores: reducción en la fuente, lo cual se relaciona tanto con la
cantidad como con la calidad de los vertimientos; la estabilidad ecosistémica
de los cuerpos receptores, asociado con el manejo ambiental y urbanístico de
las corrientes ycuerpos de agua; y optimización de los sitemas de
alcantarillado.

Esto último está relacionado, tanto con la cobertura de los mismos como con
la separación de los sistemas de aguas lluvias y servidas útil a dos
propósitos: evita la contaminación del sistema hídrico receptor y disminuye el
volumen de agua a tratar optimizando los sistemas de tratamiento.

Finalmente, en este sistema priorizado se considera la aplicación de

infraestructuras especializadas de tratamiento, las cuales deben
dimensionarse para el tratamiento de los remanentes de contaminación que
no han podido ser subsanados desde la fuente, atendiendo a
consideraciones económicas o técnicas.

El programa obedece a la priorización de actuaciones que tiene en cuenta el

siguiente orden:

• Racionalización del consumo

• Control en la fuente para disminuir la cantidad y mejorar la calidad de los
vetimientos
• Recuperación ecosistémica y urbanística de los cursos y cuerpos de
agua
• Optimización de las redes de alcantarillado
• Desarrollo y operación del sistema de tratamiento de aguas residuales.

Actores.

- Secretaría de Salud.
- Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA).
- Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB).
- Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR).
- Corpoguavio.
- Industriales

Proyectos Prioritarios.

El anexo 5, consigna los proyectos prioritarios identificados para el programa

cuyos objetivos específicos son los siguientes:

• La racionalización del consumo hídrico de todas las actividades urbanas

a través de un enfoque integral de ecoeficiencia.

169
• Recuperar y conservar la calidad del agua en todo el sistema hídrico
distrital.
• Mitigar y corregir los impactos de la contaminación hídrica generada en la
ciudad, sobre las comunidades locales y la región.

170
 MANEJO DEL CICLO DE LOS MATERIALES
Estado actual del Escenario

Bogotá produce entre 2.874.000 y 3.374.000 tn/año (8.247 y 8.828 tn/día) de

residuos sólidos. Las cantidades producidas en la ciudad y su origen se
presentan en la tabla 20.

Los residuos llevados a Doña Juana por cada localidad se registran en la

siguiente figura. Allí se observa que Suba, Engativá y Kennedy - donde se
concentra el 45% de la población - aportan el 40% de los residuos llegados al
relleno sanitario. La misma cantidad es aportada por la localidad de Puente
Aranda - a pesar de contener sólo el 5.7% de la población total -, debido al
desarrollo industrial y a las demás actividades asociadas a él.

La composición general de los residuos en Bogotá se registra en la tabla 21.

Tabla 20, Tabla cantidades de residuos en Bogotá, 1998

Cantidad*
Tipo de residuo Porcentaje
(tn/día )
Reciclaje domiciliario 592 7.2-6.7%
Reciclaje industrial 959 11.6-10.7%
Residuos al relleno Doña Juana 4.756 57.5-53.9%
Residuos domiciliarios 3.529 74.2%
Residuos de grandes productores 570 12.0%
Residuos de la industria 427
Residuos de plazas de mercados 93
Residuos de terminales de transporte 14
Residuos peligrosos (1) 36
Residuos de barrido 373 7.8%
Residuos verdes 55 1.2%
Residuos patógenos 13 0.3%
Escombros 219 4.6%
Escombros a otros sitios 1.937-2.521 13.7%
Total 8.247-8.828
Recolección no separada
* Definido como la producción en tn/año : 365 días
Fuente: Plan Maestro para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos para
Bogotá.

171
Figura 15 Residuos que llegan a Doña Juana por cada localidad, % del total

20 17,3

14,5
15 12
13,2
12 12,7
11
% 10 9 8,3
7,9 8 7,7
5,1 5,7
4,8 4,3 4,7 4,6
3,5 4,6 3,3 3,7 3,3
5 4 2,5
1,9 2,3
2,5 2,1 0,5 2
1
0
U s a- C h api- S ub a B arrios T eus a- S an Usm e L os A nto- P u ente
qu en n er o S anta U n id os qu illo C ris to- M ár- nio A rand a
Fe C an d e- b al tir es N ariñ o
lar ia E ng a- F onti- R afael
tivá bón U rib e
K en n edy

L O C AL ID AD

R e s id u os q ue lle g a n a D oñ a Ju a na . % d e l T o ta l P o b la c ió n . % d e l to ta l

Tabla 21
Composición de residuos de Bogotá

De plazas de
Tipo de residuos Domiciliario Comercial Del Aeropuerto
mercado
Fracciones 1) 2) 7)
3)
1. Plásticos/recip.
24.7% 28.0% 2.8% 18.1%
plás.
2. Vidrio 1.9% 2.0% - 9.0%
3. Textiles 4.0% 2.0% - 1.8%
4. Metales ferrosos 1.5% 2.0% - 3.6%
5. Metales no ferrosos 4) 4) - 4)
6. Papel 12.2% 10.0% 6.8% 15.5%
7. Cartón 5) 5) 5) 5.5%
8. Empaques - 2.5% - 1.8%
9. Residuos
0.5-1.0% 6) 0.4-0.8% - -
peligrosos
10.
50.3% 40.0% 83.6% 34.5%
Vegetales/orgánicos
11. Palos, ramas 1.4% 2.5% 6.0% 10.0%
12. Cuero, hueso,
0.3% 5.0% - -
caucho
13. Finos 0.1% 1.0% - -
14. Inertes 3.1% 0.5% - -
15. Otros residuos 0.7% 3.5% 0.8% 0.2%
Total 100% 100% 100% 100%

172
1) Constructora Inecon-Te
2) Estimación con base en estudios disponibles de Bogotá y experiencias en
países similares
3) Proyecto de gestión de residuos orgánicos en las plazas de mercado de
Bogotá. DAMA, 1999
4) Incluido en material ferroso
5) Incluido en papel
6) Estimación con base en experiencias en países similares
7) Estudio de Impacto Ambiental Segunda Pista Aeropuerto El Dorado, 1995
Damess&Moore Estudios Técnicos

173
Como se muestra en la tabla 21 los residuos de la ciudad corresponden a
residuos orgánicos en un porcentaje cercano al 50%, seguidos en orden de
importancia por los materiales plásticos y el papel.

Recolección y transporte. Los consorcios de aseo transportaron para 1999,

en promedio unas 8.300 toneladas mensuales, es decir unas 100.000
toneladas año. Los consorcios ofrecen el servicio de la recolección de los
escombros, mediante la línea telefónica 110. Sin embargo, muchos de los
medianos y pequeños generadores de escombros generalmente no utilizan
este servicio y recurren para su transporte a particulares que usan vehículos
inapropiados - como “zorras” de tracción animal o camiones de estacas - que
no aseguran su confinamiento durante el transporte y frecuentemente los
arrojan en sitios clandestinos. Los consorcios están obligados a recoger y
transportar los escombros dejados clandestinamente en sitios públicos.
Pequeñas cantidades son normalmente arrojadas en las vías y otros
espacios públicos. No hay medidas efectivas contra ésto y los materiales
tienen que ser recolectados y dispuestos correctamente por los consorcios de
aseo.

Manejo. En distintos puntos de la ciudad se utilizan escombros y restos de

excavaciones para el relleno de terrenos, aunque las cifras empleadas en
dichas actividades no son conocidas. No se tiene un registro exacto de las
cantidades de escombros producidos en Bogotá. Pequeñas cantidades de
escombros son frecuentemente arrojadas de manera clandestina en las vías
u otros espacios públicos. No existen acciones contra los infractores
clandestinos. Los residuos de pavimento de vías en su gran mayoría se
reutilizan directamente en una planta de reciclaje móvil o en una planta semi-
móvil. Las cantidades de obra pequeñas se disponen en las escombreras de
la ciudad. Hay empresas particulares que reciclan parcialmente los
escombros en la fuente y que transportan el resto a una de las escombreras
del Distrito o fuera del perímetro.

Disposición final. Estos escombros son enviados principalmente al relleno

Doña Juana. Cerca de 50.000 tn/año13 corresponden a escombros botados
clandestinamente en zonas públicas. La cifra es, sin embargo, un dato parcial
pues existen otras compañías privadas que transportan escombros. El
estudio del DAMA14 del año 1998, registra la cifra 19.000 toneladas de
escombros depositados en la escombrera La Aurora en febrero del mismo
año. Hay deficiencia de escombreras en el Distrito. El IDU y el DAMA ya han
finalizado un estudio para identificar nuevos sitios para escombreras.

13 Evaluación ambiental de la recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos

en Santa Fe de Bogotá. DAMA, 1998
14
op.cit

174
 Perspectivas

Teniendo como premisa fundamental que la optimización del manejo de los

residuos sólidos en el territorio distrital se logra reduciendo su generación, el
programa busca incidir en la transformación de los procesos de los cuales
depende la generación de los residuos sólidos. No obstante, se requiere
también mejorar los aspectos relacionados con la disposición final de los
residuos, en particular el manejo y uso óptimo del suelo utilizado como
relleno sanitario, lo cual deberá desarrollarse con base en los lineamientos
establecidos por el Plan de Ordenamiento Territorial sobre el tema.

Teniendo en cuenta los principales componentes que intervienen en el ciclo

de los materiales, el programa debe incidir en los siguientes aspectos:

• Generación de residuos convencionales y peligrosos a partir de procesos

productivos, un aspecto que claramente se cruza con la política de
manejo ambiental de la industria.
• Manejo de residuos orgánicos provenientes de las plazas de mercado y
demás centros de acopio y distribución de alimentos.
• Generación y manejo de escombros generados a partir de los procesos
de construcción y reposición física de la ciudad.
• Tratamiento de los residuos patógenos generados por los servicios de
salud de la ciudad.
• Modificación de los hábitos de consumo y generación de residuos por
parte de los consumidores finales
• Optimización del uso de las áreas de disposición final de los residuos.

El Plan de Ordenamiento Territorial en lo que se refiere a la recolección,

tratamiento y disposición de residuos sólidos, declara la incorporación de las
medidas del Plan Maestro de Residuos Sólidos desarrollado por la Unidad de
Servicios Públicos (UESP).

Actores

El programa de Manejo del Ciclo de los Materiales involucra a:

- Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (Uesp).

- Secretaría de Salud.
- Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA).
- Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR).
- Municipios de la Sabana.
- Industriales.
- Administradores de plazas de mercado y cadenas de expendio de
alimentos.
- Instancias administrativas relacionadas con el mantenimiento de parques
y zonas verdes urbanas (poda y limpieza).
- Administradores de escombreras.

175
 Proyectos Prioritarios.

El anexo 6, consigna los proyectos prioritarios identificados para el programa

cuyos objetivos específicos son los siguientes:

• Aumentar las posibilidades de recirculación de materiales dentro del

Distrito Capital y reducir consecuentemente, las pérdidas hacia la región y
el agotamiento de las fuentes
• Racionalizar el consumo de los materiales en el Distrito Capital con base
en criterios de ecoeficiencia.
• Prevenir la degradación ambiental resultante de la inadecuada circulación
y acumulación de residuos sólidos

176
 MANEJO AMBIENTAL DE LA INDUSTRIA

Estado actual del Escenario.

Bogotá, por el tipo de funciones que concentra y por su jerarquía económica,

es el único centro de primer orden nacional dentro del sistema nacional de
ciudades. A ella se le atribuye el predominio en seis grandes aspectos
(Molina, 1998): servicios al mercado de capitales, servicios sociales y de las
entidades públicas, infraestructura de comunicaciones y telecomunicaciones,
infraestructura de desarrollo tecnológico, servicios comerciales y a las
empresas y servicios culturales al visitante.

En el contexto nacional, Bogotá posee una de las economías más estables

tanto a nivel agregado como sectorial. La participación del PIB de la ciudad
en el total nacional alcanzó en 1998 un valor cercano al 25%. El BIP de la
Capital es, a su vez, muy diversificado. Atendiendo a estadísticas del Dane
para 1999 la participación sectorial en éste fue la siguiente: sector financiero,
29%; sector de servicios sociales y personales, 24%; industria manufacturera,
21%; comercio, 11%; transporte, almacenamiento y comunicaciones, 10%;
construcción y obras pública, 4%; electricidad, agua y gas, 1%. Estos datos la
caracterizan como una ciudad de servicios.

De otra parte, la ciudad concentra alrededor del 50% del empleo de las siete
ciudades más importantes del país, teniendo para marzo del 2000 una tasa
de desempleo de 19.5 menor que la registrada en otras ciudades (Medellín,
22.2; Cali, 21.5; Siete áreas metropolitanas, 20.2. DANE.ENH, 1999).

En cuanto a la participación sectorial del empleo en el período 1980 - 1997,

se evidencia la transformación de la economía distrital en una economía con
un claro perfil terciario, es decir, de servicios. Es así como mientras el empleo
en la ciudad tuvo un crecimiento continuo cercano al 4%, el comercio, el
transporte, los servicios financieros y otros servicios crecieron en promedio al
4.5%, que contrasta con el lento desempeño de la industria y la construcción.

En igual dirección, la clasificación de los desempleados por rama de actividad

a la cual buscan vincularse, revela el sesgo existente hacia la ocupación del
sector terciario. Los sectores de servicios, comercio, transporte e industria,
son focos de atracción de mano de obra. Por otra parte, si bien gran parte de
los desocupados en el Distrito desean vincularse a la industria, ésta pierde
dinámica frente a otras actividades, lo cual le impide generar los puestos de
trabajo demandados en la ciudad (período 1991-1998, Dane, ENH).

El aumento de la tasa de desempleo en Bogotá, desde mediados de 1994,

parece obedecer más al incremento de la población en edad de trabajar
(PET) y de la población económicamente activa (PEA), que a una pérdida
masiva de puestos de trabajo. Es así como se observa un incremento de la
tasa bruta de participación (TBP), lo cual significa un aumento del porcentaje

177
de población que se encuentra en edad de realizar una actividad productiva.
Esto equivale a una ampliación de la oferta laboral en la ciudad.

En el período 1984-1990, la PEA y la PET tuvieron el mismo ritmo de

crecimiento, mientras en lo recorrido de esta década se generó una brecha
creciente, debido a la incorporación de personas a la oferta laboral. Es decir,
muchas personas han entrado al mercado laboral y el sistema productivo no
ha ofrecido el número de puestos requeridos para esta oferta, lo cual refleja
cierto grado de ineficiencia de la economía bogotana al dejar al descubierto
su dificultad para generar nuevos empleos. De otra parte, los aumentos en
las tasas de participación y en la población económicamente activa
obedecen, en buena medida, a los procesos migratorios hacia la Capital.

La industria manufacturera

La composición de la industria bogotana por grandes sectores, se resume en

la siguiente tabla, la cual refleja de alguna manera la importancia relativa de
las actividades industriales en la economía bogotana. Según ésta, sólo los
textiles confecciones y cuero; papel cartón e imprentas y otras industrias
manufactureras, han experimentado alguna mejoría, comparando los años
1999 y 1994. Al analizar el año 1999 con relación a 1997, únicamente los
sectores de productos alimenticios, bebidas y tabaco; textiles, confecciones y
cuero; y papel, cartón e imprentas han aumentado su participación porcentual
dentro del sector industrial.

Sin embargo, no se cuenta con información relativa a la producción o

crecimiento de los distintos sectores dentro de la economía de la ciudad. No
obstante, asumiendo que en la economía bogotana se reflejan las tendencias
observadas a nivel nacional, las tablas 22 y 23 contienen las estadísticas
manejadas por Planeación Nacional a abril del año 2000.

Tabla 22
Tendencias nacionales del crecimiento por sectores a abril 2000
1994 % 1997 % 1999 %
Código CIIU Sector industrial
Industrias Industrias Industrias
Productos alimenticios, bebidas
31 y tabaco. 19.97 10.84 16.77
32 Textiles, confecciones y cuero. 26 24.47 28.16
33 Maderas y muebles. 5.57 7.1 6.46
34 Papel, cartón e imprentas. 6.61 11.52 12.04
35 Productos químicos y caucho. 12.77 15.71 11.57
36 Barro, vidrios y minerales. 5.48 2.49 1.15
37 Industrias metálicas básicas. 1.35 4.96 3.32
Productos metálicos, maquinaria
38 y equipo. 19.79 17.76 14.76
39 Otras industrias manufactureras 2.43 5.17 5.78

Fuente: Datos primarios de la Cámara de Comercio de Bogotá.

178
 Tabla 23 - Productividad 2000

Sector industrial Productividad 2000

(año corrido a abril)
Textiles, confecciones y cuero 56.9
Productos alimenticios, bebidas y tabaco 2
Productos metálicos, maquinaria y 55.6
equipos
Papel, cartón e imprentas 26.8
Productos químicos y caucho 44.8
Madera y muebles 32.7
Industria metálica básica 75.7
Barro, vidrio y minerales 89.9

Productividad calculada como el crecimiento de la razón entre el índice de

producción real e índice de empleo total por sector. FUENTE: DANE.
MUESTRA MENSUAL MANUFACTURERA. CÁLCULOS DNP-DEE.

Con base en las tablas anteriores, de los sectores con mayor número de
empresas dentro de la ciudad, sólo el sector de los textiles, confecciones y
cuero ha experimentado un crecimiento y presenta una mejor productividad
relativa. Una productividad muy cercana a la suya es la observada para los
productos metálicos, maquinaria y equipos, los cuales tienen una importancia
media en cuanto al número relativo de industrias dentro de la ciudad. Los
más altos niveles de productividad se registran en los sectores de baja
importancia (número de industrias respecto al total) dentro de la ciudad.

• Las industrias, fuentes fijas de emisión

El segundo factor generador de contaminación del aire en la ciudad, está

asociado a las fuentes fijas, que de acuerdo con los análisis realizados, son
responsables del 40% de la contaminación total.

Las fuentes fijas están constituídas por la industria y las fuentes domésticas.
De la contaminación de la Capital, las industrias son responsables del 81%
del SOx; el 15% del NOx; y el 95% de las partículas. En tanto que las fuentes
domésticas son responsables del 1% del SOx; el 2% del Nox; y el 5% de las
partículas.

La contribución de contaminación del sector industrial es del orden de 2.198.3

ton/año de polvo; 6.503.7 ton/año, de Sox; y 1.687.7 ton/año, de NOx. Las
fuentes de emisión más significativas son las calderas y hornos, con el 75.6%
(DAMA, 1999).

179
 Tabla 24
Indice de la producción real en el sector industrial

Crecimiento a Crecimiento a
abril abril
1999 2000 1999 2000
Total sector industrial sin trilla
-2.09 8.9
de café
Crecimiento positivo, más positivo que en el Crecimiento positivo, menos positivo que en
pasado el pasado
Textiles -20.3 21.2 Tabaco 3.6 1.5
Derivados del petróleo
Prendas de vestir -20.6 20.8 12.8 3.1
producidos en refinería
Cuero y sus productos -16.9 13.0
Industria de madera -29.4 6.2
Papel y sus productos -14.1 18.7
Sustancias químicas
-18.9 21.5
industriales
Otros derivados del petróleo y
-17.4 4.5
carbón
Productos de caucho -24.9 10.2
Productos plásticos -14.6 4.3
Objetos de barro, loza y
-25.8 19.2
porcelana
Vidrios y productos de vidrio -38.0 28.9
Otros productos minerales no
-32.4 11.0
metálicos
Industria básica del hierro y
-25.3 60.4
acero
Industria básica de metales
-32.2 3.0
no ferrosos
Maquinaria no eléctrica -33.9 1.9
Maquinaria y aparatos
-39.2 18.7
eléctricos
Equipo y material de
-59.0 23.2
transporte
Equipo profesional y científico -13.0 4.2
Otras industrias
-24.5 14.6
manufactureras
Crecimiento negativo, menos negativo que el Crecimiento negativo, más negativo que el
pasado pasado
Alimentos sin trilla de café -8.2 -1.0 Trilla de café 2.8 -32.7
Bebidas -22.5 -1.5 Total alimentos -6.1 -7.6
Fabricación de calzado -26.2 -0.4
Muebles de madera -35.4 -1.8
Imprentas, editoriales,
-21.5 -2.3
conexas

180
Otros productos químicos -21.9 -5.7
Productos metálicos excepto
-20.2 -2.6
maquinaria
Dane. Cálculos DNP-DEE. 2000.

El mayor peso de la contaminación producida por las fuentes fijas se

concentra en tres tipos de industria que generan cerca del 79% de la
contaminación industrial por polvo; el 66% de las emisiones de SOx; y el 77%
del NOx industrial. Estos sectores son la fabricación de productos
alimenticios, la industria de bebidas y la fabricación de productos de barro,
loza y porcelana, siendo este último el mayor contribuyente de contaminación
del sector industrial.

La contaminación del aire a partir de las fuentes fijas, se presenta según los
diversos factores que se describen a continuación.

• Obsolescencia tecnológica.

Es consecuencia de las deficiencias gerenciales y de la falta de una oferta

privada y/o gubernamental de asesoría tecnológica. El deficiente acceso a
tecnologías ambientalmente sanas, es una limitante para mejorar el
desempeño ambiental.

• Alto incumplimiento de la normativa ambiental.

Situación en estrecha relación con el punto anterior. La Unidad de

Contaminación Atmosférica (UCA) es un indicador de contaminación
industrial del aire que considera las emisiones de material particulado, óxidos
de azufre y óxidos de nitrógeno. Con base en su valor se califica el nivel de
significancia ambiental de las industrias, en muy alto, alto, medio y bajo. La
aplicación de este índice a las industrias monitoreadas por el DAMA arrojó los
siguientes resultados:
Tabla 25
Nivel de significancia ambiental - valoración de UCA

Nivel de % de
significancia empresas
Muy alto 68.09
Alto 9.79
Medio 14.47
Bajo 7.66
DAMA,1999.

• Alto porcentaje de utilización de combustibles contaminantes

En 1992 el combustible más usado dentro de la industria fue el carbón,

seguido del crudo de castilla. Para 1998, el DAMA pudo establecer que el

181
combustible con mayor uso dentro de la industria era el ACPM (44.9%) y el
crudo de castilla (24.7%). (Ver figura 16)

Pese a observarse modificaciones en cuanto a la disminución del consumo

de carbón y el aumento en el uso del gas, se mantiene aún muy alto el uso
del crudo de castilla, combustible que por su alto contenido de azufre, está
prohibido a partir del año 2001 (Decreto 948 de 1995). Igual sucede con el
consumo de ACPM, que junto con el crudo y el carbón, son los combustibles
que por su composición y utilización en procesos de combustión incompleta
generan comparativamente a otros, altos porcentajes de emisión de
contaminantes a la atmósfera. (Figura 17)
• Dispersión espacial de los establecimientos industriales en la ciudad.
Pese a que dentro del régimen de uso del suelo se identifican áreas
industriales, las instalaciones industriales tienen un bajo nivel de
concentración lo cual aumenta los impactos ambientales de las industrias en
su relación con usos no compatibles, dificulta la aplicación de programas para
la industria y el seguimiento y control de las mismas. (Ver Mapa 6, Anexo)

En Bogotá se identifican las siguientes zonas industriales:

Zona centro-occidente (sector de Puente Aranda, Fontibón y Avenida

Eldorado): En esta zona se encuentran establecidas principalmente industrias
matalmecánicas, manufactureras, químicas, de productos alimenticios, de
agregados para construcción y producción de concreto. Se proyecta hacia las
zonas industriales de Mosquera, Funza y Madrid, lo cual le asigna un carácter
regional.

Zona Alamos: Constituída principalmente por parques empresariales y

centros industriales.

Zona industrial de Cazucá: Localizada en la autopista Sur. Alberga

principalmente industrias de alimentos, bebidas, productos químicos, grasas,
muebles y accesorios, productos de vidrio y jabones, entre otras.

Zona de Tunjuelito: Allí se localizan principalmente las industrias de

curtiembres y la actividad extractiva.

Fuera de estas zonas se evidencian otras concentraciones industriales

principalmente en los barrios Toberín y Santa Fe, así como en el sector de
Paloquemao, conformadas a expensas de las zonas de uso múltiple o de las
áreas de industria ligera demarcadas por el Acuerdo 06 de 1990.

Cabe indicar, que la dispersión industrial no es en sí misma una condición

ambiental no deseada. Por el contrario, desde la óptica de la accesibilidad
urbana, la dispersión de la actividad industrial puede disminuir la necesidad
de desplazamientos, con consecuencias ambientales positivas. Por ello
resulta necesario, balancear las tendencias de concentración-dispersión
industrial, en la consideración de criterios ambientales, sanitarios y

182
urbanísticos, que permitan la clasificación industrial con fines de
ordenamiento ambiental.

Figura 16, Estimación porcentual del consumo de distintos tipo de

combustibles

50
45 ACPM
40 CRUDO
35 GLP
PORCENTAJES

30 QUEROSENO
25 COMBUSTÓLEO
20 BENCINA INDUSTRIAL
15 GAS NATURAL
10 CARBÓN
5 Crudo de Castilla
0 Combinaciones
CONSUMO RELATIVO EN % CONSUMO RELATIVO EN % Crudo Mejorado
PARA 1992 PARA 1998 Retal de Madera
Tipos de combustibles en 1992 y 1998

• La actividad industrial y los vertimientos

Además de las descargas de aguas domésticas a las corrientes y cuerpos de

agua, a ellas se vierten los residuos industriales.

Las descargas domésticas tienen una importancia relevante dentro de la

ciudad, dado que existe déficit en el cubrimiento del alcantarillado sanitario,
principalmente en los sectores sur, suroccidente y suroriente. La solución de
su problemática está programada para el corto y mediano plazo (de 3 a 6
años). En cambio, la separación de los sistemas de conducción de aguas
lluvias y sanitarias, con el objeto de reducir el volumen de las aguas servidas
aumentando la eficiencia de los sistemas de tratamiento, es un programa que
por sus costos y dificultades técnicas, se proyecta sólo al largo plazo (más de
10 años).

Desde 1996 y hasta la fecha, el DAMA realiza un programa de monitoreo de

los vertimientos industriales. Según su propia información, la presión sobre la
calidad del recurso hídrico puede evaluarse considerando tres tipos de
indicadores: cantidad de los vertimientos, porcentaje de industrias que
cumplen la norma de vertimientos y la caracterización de la significancia
ambiental de las industrias, con base en el cálculo de la Unidad de
Contaminación Hídrica (UCH). (Ver tabla 26)

183
 Figura 17, Estimación de emisiones al aire según el tipo de combustible

PS Sox Nox HC CO

70

60

50

40

30

20

10

0
PORCENTAJE %

GAS NATURAL
INDUSTRIAL

CARBÓN
ACPM

CRUDO

QUEROSENO

COMBUSTÓLEO
GLP

BENCINA

Tipo de combustible

Tabla 26
Aporte de vertimientos al río Bogotá
CARGA SST Kg/mes DBO5 Kg/mes
Carga de las fuentes que entran al perímetro 399,0 352,0
Urbano .
Carga vertida en el perímetro urbano . 14.457.858,0 9.928.281,5
Lixiviados en doña Juana.. 22.105,4 100.620,0
Carga por arrastre y erosión (25% en SST de 3.614.464,5 99.282,8
CVP, 1% en DBO de CVP) .
Muestreada sobre las fuentes a la salida del 14.458.257,0 9.928.633,5
perímetro urbano .

Fuente: DAMA, 1999

184
Para 1999 sólo el 6% de las industrias muestreadas15 dan cumplimiento a las
normas de vertimientos del DAMA (Resolución 1074 de 1997), en todos los
puntos de descarga, no obstante, sin considerar el límite de detergentes, el
porcentaje de cumplimiento aumenta hasta alcanzar el 19%. El porcentaje de
incumplimiento varía según el parámetro que se considere, como se indica en
la siguiente tabla:

Tabla 27, Porcentaje de incumplimiento de la norma por parámetro

In dicad or de calid ad d el ag ua, p o rcentaje de cu m plim iento de la

n o rm a d e vertim ien tos in du striales

S ólid o s
S ST DBO DQO Ph S edim entab les

No
C um ple 25% 37% 39% 35% 34%
N orm a
C um ple
75% 63% 61% 65% 66%
N orm a

Fuente: HILAM-DAMA, 1999

Este alto nivel de incumplimiento de la norma, se hace evidente en la

consideración de los valores de UCH de las industrias que han sido objeto de
monitoreo dentro del programa en marcha, como se registra en la siguiente
tabla. Los valores UCH1 corresponden a las industrias de alimentos y
bebidas; los valores de UCH2, a las demás industrias (las UCH2 incluyen
sustancias de interés sanitario, las otras no).

Tabla 28, Porcentaje de industrias según su grado de significancia

Indicador de calidad del agua.

Porcentaje de industrias según
su grado de significancia. Valor
de UCH
% de % de
Grado de
industria industria
significancia
s UCH1 s UCH2
Bajo 43 27
Medio 26 22
Alto 10 7
Muy Alto 21 44

DAMA,1999

15
Para 1999, se muestrearon un total de 195 industrias, distribuídas por cuencas así: Fucha, 80;
Jaboque, 7; Salitre, 8; Torca, 6; Tunjuelito, 94. Por sectores, la muestra tuvo la siguiente
composición: alimentos, 55 industrias; bebidas, 8; textiles, 19; curtiembres, 41; industrias
químicas, 17; laboratorios farmacéuticos, 6; minería, 1; industrias metálicas, 21; otras, 27.

185
La tabla 29 muestra los valores de UCH según grupo industrial, considerando
la misma muestra de industrias.

Según los resultados de los monitoreos realizados, se concluye que la mayor

parte de la contaminación por sólidos y materia orgánica proviene de unas
pocas empresas. Es así como en sólidos en suspensión, las 28 industrias
más contaminantes son responsables del 90.64% de la carga total medida
para 1999, mientras que en carga orgánica, las 28 industrias más
contaminantes representan el 86.03% de la carga total.

Los sectores que más aportan a la contaminación orgánica y de sólidos en

las aguas son: alimentos, industria química, bebidas y textiles. De igual
manera, los sectores prioritarios para el control de sustancias de interés
sanitario, es decir, el control de las cargas tóxicas, son en su orden las
curtiembres, la industria metálica y la industria química.

Tabla 29
Valores de UCH según el grupo industrial, considerando la misma muestra de
industrias

Grupo Industrial UCH total

Curtiembres 5.025.65
Metálica 2.749.41
Industria química 1.037.09
Alimentos 578.03
Estaciones serv. – lava
438.71
autos
Textiles 279.62
Otros 235.96
Laboratorios
84.47
farmacéuticos
Bebidas 2.12
Mineral no metálica 0.84

Fuente: DAMA - 1999

• Dificultades de la gestión ambiental de la industria en el Distrito

Capital

Aún cuando la industria manufacturera es uno de los sectores de mayor peso

en la economía de Bogotá, con una participación cercana al 21% en el
producto total, su gestión ambiental adolece de problemas como los
siguientes:

Limitada capacidad gerencial en las industrias. La gran mayoría de las

industrias en la categoría de Mipymes, carecen de grupos gerenciales

186
calificados para diseñar e implementar nuevas estrategias de desarrollo
empresarial y adelantar innovaciones tecnológicas.

Debilidad institucional para el control ambiental de las empresas. Es

limitada la capacidad operativa institucional para llevar a cabo programas de
seguimiento y monitoreo útiles a diferentes propósitos: aplicación de
sanciones, formulación de diagnósticos empresariales, diseño de programas
de asistencia, entre otros.

Baja sensibilización de los industriales hacia la aplicación de

procedimientos de autoregulación. Los controles y regulaciones no son
parte de la cultura empresarial; se les consideran como trabas a la
producción y factores de aumentos en los costos, lo cual traslada con
exclusividad la aplicación de estas acciones a la autoridad, que no cuenta
con la capacidad necesaria para implementarlas sistemáticamente.

Ausencia de Planes de Gestión Ambiental en las industrias. Las

actividades industriales carecen en general de planificación, una condición
que cobija particularmente la consideración de un adecuado desempeño
ambiental de la industria, desarrollado sobre la base del cumplimiento de
objetivos y metas ambientales a distintos plazos, que como mínimo
consideren el cumplimiento de la norma.

Deficiencias operativas para implementar un sistema de auditorías

ambientales a las empresas. No existen alternativas gubernamentales o
privadas que presten a las empresas un servicio de auditorías ambientales
necesarias para el seguimiento de la actividad industrial y la aplicación de
correctivos al desarrollo de los procesos industriales.

Deficientes procesos de cooperación horizontal entre los industriales.

Existe una débil relación entre las empresas, lo cual no ha permitido una
integración eficiente entre productores y distribuidores: Frecuentemente las
empresas desarrollan todo el proceso desde la producción hasta la
comercialización. Esto mismo obstaculiza la puesta en marcha de acciones
conjuntas frente a los problemas ambientales comunes.

187
 Tabla 30, Ocurrencias de accidentes tecnológicos

No. de empresas que % de empresas por

Localidad presentan algún nivel localidad
de riesgo tecnológico
USAQUEN 112 6.41
CHAPINERO 43 2.46
SANTA FE 24 1.37
SAN CRISTOBAL 20 1.14
USME 8 0.46
TUNJUELITO 66 3.78
BOSA 35 2.00
KENNEDY 152 8.7
FONTIBON 202 11.56
ENGATIVÁ 154 8.82
SUBA 96 5.50
BARRIOS UNIDOS 137 7.84
TEUSAQUILLO 73 4.18
LOS MARTIRES 107 6.12
ANTONIO NARIÑO 54 3.09
PUENTE ARANDA 404 23.13
LA CANDELARIA 4 0.23
RAFAEL URIBE 36 2.06
CIUDAD BOLÍVAR 20 1.14
TOTAL 1.747 100
NO. DE ACCIDENTES OCURRIDOS ENTRE 1979 Y 1998 : 213
Tipo de Accidentes No. de Accidentes Porcentaje
Incendios 119 56
Explosiones 45 21
Derrames 25 12
Fugas 24 11
Total 213 100
Magnitud de los Accidentes
Magnitud Porcentaje
Baja 55%
Media 37%
Alta 8%
TIPO DE ACTIVIDADES QUE REGISTRAN EL MAYOR NÚMERO DE
ACCIDENTES
Transporte
Fábricas de pólvora
Almacenamiento yfabricación de pegantes
Restaurantes
LOCALIDADES QUE PRESENTAN LA MAYOR CONCENTRACIÓN DE LAS
ACTIVIDADES ANTERIORES
Fontibón
Puente Aranda
Engativá

La cogestión ambiental público-privada con los industriales padece también

problemas, entre los que cabe resaltar los siguientes:

Escaso conocimiento sobre el desarrollo de la actividad industrial. Se

carece de diagnósticos, de sistemas de información e indicadores, que
constituyan la base para la definición de políticas, formulación de normas e
incentivos y creación de programas para el manejo del desempeño de la
actividad industrial.

188
Indefiniciones en torno al régimen de sanciones aplicables por la
violación de la norma. Hay deficiencia en los desarrollos normativos y
particularmente se carece de los mecanismos necesarios para aplicar con
eficiencia las sanciones, por lo cual no existe una presión real para el
cumplimiento de la norma facilitando su violación.

Indefiniciones en torno al régimen de incentivos e instrumentos econó-

micos. No hay desarrollo de incentivos e instrumentos económicos que
hagan atractivo y factible, el adecuado desempeño ambiental de las
industrias.

Ausencia de políticas intersectoriales. Se carece de políticas ambientales

y económicas dirigidas hacia los mismos objetivos, de manera tal que se
puedan establecer mecanismos y reglas de juego claras para los industriales,
sobre las cuales sea posible involucrarse con riesgos calculados a procesos
de mejoramiento del desempeño ambiental de la industria.

Carencia de canales adecuados de información y comunicación entre

las autoridades ambientales y los industriales. No se han desarrollado
procedimientos que permitan establecer canales permanentes, por lo cual,
los procesos de concertación para la cogestión están débilmente
desarrollados.

Deficiente mercado de servicios financieros especializados. Es baja la

oferta de créditos especializados para los industriales. Adicionalmente, los
existentes no ofrecen los servicios adecuados, significan costos altos o no
accesibles para los industriales. La principal consecuencia de ello es la
pérdida de importancia de los créditos para el desarrollo empresarial, lo cual
afecta no sólo su competitividad sino que también aplaza la implementación
de medidas ambientales dentro de la empresa.

Deficiente gestión de calidad. La normatividad sobre calidad es incompleta

y laxa y la participación del consumidor en el proceso de mejoramiento es
muy baja. Adicionalmente, las deficiencias para acceder a información
tecnológica no permiten al industrial introducir cambios en los estándares de
calidad.

Desconocimiento general en la comunidad sobre el desempeño

ambiental de las industrias. No se ofrece información a la comunidad sobre
el desempeño ambiental de las industrias, con lo cual se desaprovecha un
adecuado factor de presión tendiente a impulsar mejoras en el desempeño
ambiental de las empresas.

189
• La actividad industrial y los riesgos tecnológicos

Aún cuando la información es muy escasa y fragmentada, la tabla 30

presenta un registro reducido de ocurrencia de accidentes tecnológicos. La
ausencia de información sistemática es, por sí misma, un indicativo de las
deficiencias de la gestión pública y privada sobre el tema.

La Manejo ambiental de la industria (PL) se entiende como una estrategia de

gestión empresarial preventiva, aplicada a los productos, los procesos y la
organización del sector productivo, cuyo objetivo es disminuir las descargas
en la fuente, para reducir al mínimo el impacto de la producción y los
productos sobre la salud humana y el ambiente. Simultánea a tal disminución,
se eleva la competitividad vista como la capacidad de un sector o empresa de
mantener o incrementar su participación en el mercado, nacional e
internacional, de forma que los aspectos de productividad y rentabilidad
económica se relacionen estrechamente con la distribución de beneficios
(equidad) y con un manejo adecuado del ambiente (sostenibilidad).

El Programa tiene como propósito general incentivar y facilitar el aumento de

la competitividad y el desempeño ambiental de las empresas, apoyando el
desarrollo de la gestión ambiental preventiva para generar procesos de
producción más limpios.

El cumplimiento de este objetivo general implica la acción coordinada en tres

direcciones:

• En cuanto a los procesos y productos, el programa tiene como objetivo

específico, reducir los impactos durante el ciclo de vida del producto,
desde la extracción de materias primas hasta la disposición final. Ello
implica promover: el uso eficiente de la energía, el agua y las materias
primas; la eficiencia de los procesos productivos mejorando la
competitividad de la empresa; la prevención de la contaminación
minimizando la generación de residuos sólidos, emisiones y vertimientos
en la fuente; e incentivos para la reutilización, la recuperación y el
reciclaje de insumos y productos.

• En lo que se refiere a las medidas de tipo organizativo, el programa tiene

como objetivo específico generar una cultura empresarial relacionada con
los valores, principios, normas, actitudes, habilidades de los empresarios,
con incidencia en la forma de relacionarse con otras empresas -dentro del
mismo sector, entre sectores y entre grandes, medianas y pequeñas
empresas-, la comunidad, el Gobierno, la universidad y los centros
tecnológicos.

• En cuanto a la gestión ambiental con sector productivo, el programa tiene

como objetivo específico desarrollar las acciones pertinentes para
fomentar la planeación integral de dicho sector, implicando principalmente
proceso de coordinación intersectorial a los niveles local y nacional y de

190
 fortalecimiento institucional, que brinden el apoyo necesario para el
cumplimiento de los dos objetivos anteriores.

Figura 18. ESQUEMA GENERAL BÁSICO DE LA

ESTRATEGIA DEL PROGRAMA

Requerimientos Requerimientos
Técnicos en de
procesos y Fortalecimiento
productos Institucional

Requerimientos
de estructura
organizativa de
la industria

Para alcanzar dichos objetivos, el Programa debe basarse en una estrategia

de concertación entre los sectores público y privado, estableciendo en
particular las responsabilidades diferenciales de cada uno, las cuales deben
representar acciones coordinadas que conlleven al cumplimiento de dichos
objetivos.

La figura general 18 representa los tres elementos estratégicos básicos y sus

interacciones, los cuales pueden subdividirse a su vez como se indica en las
gráficas de detalle.

Los tres elementos se corresponden con los objetivos específicos planteados

para el Programa.

Actores

SECTOR PÚBLICO

- Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA).

- Departamento Administrativo de Planeación Distrital (Dapd).
- Secretaría de Hacienda.
- Ministerio del Medio Ambiente.
- Ministerio de Desarrollo Económico.
- Ministerio de Comercio Exterior.

191
- Departamento Nacional de Planeación.
- Sena.
- Icontec.
- Colciencias.

SECTOR PRIVADO

- Consejo Gremial Nacional.

- Asociación Nacional de Industriales (Andi).

- Gremios industriales.
- Grandes industrias, medianas industrias, pequeñas industrias y
microempresas.
- Cámara de Comercio de Bogotá.
- Consejo Colombiano para el Desarrollo Sostenible (Cecodes).
- Universidades.
- Centros de Investigación.

Subprogramas

La política distrital de manejo ambiental de la industria abarca las siguientes

líneas de acción:

- Coordinación interinstitucional para la gestión ambiental con la industria.

- Fortalecimiento institucional la gestión con la industria.
- Promoción de la ecoeficiencia en el sector productivo.

Los proyectos prioritarios dentro del programa se consignan en el Anexo 7.

192
 MANEJO AMBIENTAL DE LA MINERÍA

Estado Actual del Escenario

Además de la industria manufacturera, en la ciudad también se lleva a cabo

la actividad minera, tanto en la explotación del material como en la industria
asociada a ella.

Su desarrollo es un proceso primario de uso y transformación del suelo, al

cual se asigna un alto nivel de importancia tanto por su incidencia en los
procesos de construcción física de la Capital, como por los impactos
ambientales potenciales de su desarrollo.

La minería en el Distrito es una actividad de materiales de construcción,

inherente al propio desarrollo urbano. En esta medida, busca asegurar
mejores condiciones de competitividad, asentándose en áreas relativamente
adyacentes a los bordes de la ciudad. Igual sucede con la industria
transformadora que se surte de los productos de esa minería para fabricar
desde ladrillos hasta concretos, que busca no sólo estar cerca de los centros
de demanda, sino también de las fuentes de sus principales materas primas.

Dado el crecimiento urbano, la minería que inicia su desarrollo como una

actividad periurbana, termina inmersa dentro del contexto urbano, por lo cual,
sus efectos ambientales empiezan a ser sentidos por un número mayor de
personas. De ahí que adquieran particular importancia las medidas
tendientes a articular el desarrollo urbano con la vecindad de usos mineros y
las estrategias para incorporar estos terrenos una vez terminadas las
explotaciones.

Según censos realizados por el DAMA, en el momento existen en el territorio

Distrital un total de 289 industrias minero-transformadoras.

Tabla 31,
Censo de las industrias minero –transformadoras en el Distrito Capital
TIPO Industria Extractiva Industria Transformadora Industria Extractiva-Transformadora Sin Clasificación Industrial
COMPETENCIA Cantera Gravillera Sin Definir Ladrillera Chircal Trituradora Sin Definir Ladrillera Chircales Trituradora Sin Ladrilleras Chircales Sin Definir
Definir
Competencia
1 3 25 13 11 10 3 4
DAMA
Competencia
8 2 1 6 9 16 6 3 2 11 3 33
CAR
Jurisdicción
10 4 2 1
DAMA-CAR
Sin Información 17 1 9 8 2 22 2 6 35
TOTAL 36 6 10 39 15 0 31 31 18 5 2 21 7 68
GRAN TOTAL 289
COMPETENCIA Fuente: DAMA, 1999.
70
DAMA TOTAL
NO
COMPETENCIA 100
DAMA
JURISDICCION
COMPARTIDA 17
TOTAL
SIN
102
INFORMACION

193
Del total de industrias minero-transformadoras registradas en el Distrito, un
total de 70 se ubican dentro del perímetro urbano establecido por el Acuerdo
06 de 1990 y corresponden a la jurisdicción DAMA; 100 más se localizan
fuera del perímetro; y 17 se encuentran una parte dentro del perímetro y otra,
fuera de él. La jurisdicción de estas últimas es compartida entre el DAMA y la
CAR. Las restantes 102 explotaciones, registradas dentro de los estudios, no
cuentan con información precisa que permita georeferenciarlas. El mapa 4,
ubica la industria transformadora-extractiva dentro del perímetro urbano
marcado por el Acuerdo 06 de 1990.

Dentro del área urbana, el 38.6% de la industria transformadora-extractiva

corresponde a chircales o industrias artesanales de ladrillo; el 55.7%, a
ladrilleras medianas y grandes; el 1.4% a canteras productoras de recebos o
arenas; y el 4.3%, a gravilleras. En las áreas de jurisdicción compartida
DAMA-CAR, el 29.4% de la industria transformadora-extractiva corresponde
a ladrilleras medianas y grandes; el 58.8%, a canteras productoras de
recebos y arenas; y el 11.8%, a gravilleras trituradoras de grava.

Las localidades de San Cristóbal, Usme y Ciudad Bolívar, son las más
importantes zonas extractivas del Distrito, donde se ubica el 73% de la
industria transformadora-extractiva.

El desarrollo de la actividad minera dentro del perímetro urbano se relaciona

entre otros, con los siguientes impactos:

El terreno de la mina pierde, así sea temporalmente, su cobertura vegetal. Su

morfología es modificada radicalmente y no en pocas ocasiones queda
expuesta a condiciones de inestabilidad. Muchos movimientos de remoción
en masa en las zonas cercanas a los cerros, se relacionan íntimamente con
la actividad extractiva (canteras y areneras), dada su operación antitécnica.
Del total de las explotaciones mineras con problemas de inestabilidad de
tierras, el 71% presenta derrumbes actuales y el 8.1%, derrumbes
potenciales.

Los cauces de agua quedan expuestos a la contaminación con las partículas

de sedimentos, que arrastra la escorrentía a su paso por las superficies
desprovistas de vegetación de las minas y por los patios de acopio del
material. Igual sucede con las partículas de grasa y combustibles arrastrados
desde los patios de mantenimiento y talleres. Sólo el 12.1% de las industrias
utilizan algún tipo de control de vertimientos, siendo las más frecuentes las
lagunas y zanjas de drenaje.

El 65.8% de las explotaciones han afectado áreas de recarga de acuíferos, el

22.5% han deteriorado o destruído áreas de manantiales y el 11.7% han
afectado ríos y quebradas.

Los escasos controles al cumplimiento de las determinantes de la planeación

urbana, han posibilitado la invasión de las zonas de minería por
asentamientos subnormales. Con el transcurso del tiempo, éstos se han

194
consolidado sin aplicación de los procesos de adecuación morfológica
requeridos, por lo cual persisten en zonas de alto riesgo por inestabilidad.

Los impactos urbanos del desarrollo de la actividad minera se relacionan

principalmente con la generación de ruidos y vibraciones, la emisión de
partículas al aire y la generación de un alto flujo vehicular, que deteriora la
infraestructura vial que en general es bastante precaria.

Un alto porcentaje de la actividad minera, tanto en la ciudad como en el

Distrito, es ilegal.

Tabla 32, Proporción de industria legal e ilegal por localidad

LOCALIDAD TOTAL % LEGALES % ILEGALES

Usaquén 24 8 92
Santa Fe 10 0 100
San Cristóbal 62 2 98
Usme 79 13 87
Tunjuelito 5 60 40
Rafael Uribe 37 0 100
Ciudad Bolívar 72 13 87
TOTAL 289 8.7 91.3

El desarrollo de la actividad minera sin la previsión de un uso futuro del

predio afecta grandes lotes, que por su condición morfológica precaria se
marginan de los procesos de planeación formal del uso del suelo. La mayor
parte de los barrios y usos establecidos en áreas de cantera, son objeto de
proyectos de desmarginalización que acarrean grandes costos económicos
para la ciudad.
La actividad minera de la ciudad y el Distrito, se caracteriza por el alto
incumplimiento de la norma ambiental. Es así como del total de explotaciones
no legales (264 en el Distrito), sólo 42 (un 15.5%), han elaborado Planes de
Recuperación Morfológica y Ambiental (PRMA). Tal situación se ve
adicionalmente agravada por el bajo porcentaje de PRMA que son aprobados
por la autoridad ambiental: hasta hoy, sólo un 12%, dado que no cumplen con
las especificaciones técnicas requeridas por la autoridad ambiental en sus
términos de referencia.

Perspectivas

El programa apunta a instrumentar, promover y dinamizar las medidas

ambientales para el desarrollo de esta actividad, contenidas dentro del Plan
de Ordenamiento Territorial.

La política de manejo ambiental de la minería es fundamentalmente el

instrumento de ejecución de las determinantes del Plan de Ordenamiento
Territorial en materia minera. Por tanto, tiene desde este instrumento
claramente determinadas dos estrategias:

La conformación de parques minero industriales, que corresponden a las

únicas áreas dentro de las cuales es permitida la minería en el Distrito, la cual

195
deberá ser ejercida bajo principios de ecoeficiencia, desarrollándose como
una actividad ambientalmente sostenible.

La recuperación morfológica y ambiental de las áreas degradadas por la

minería. Los graves impactos urbanísticos y ambientales generados por el
desarrollo de la actividad minera dentro del perímetro urbano, exigen la
consideración de las acciones necesarias para subsanarlos. Por ello resulta
pertinente abordar los procesos de recuperación morfológica y ambiental de
las áreas donde ya no hay explotaciones y de las zonas que deban cesar las
actividades, en virtud de encontrarse fuera de las áreas mineras permitidas
por el Plan de Ordenamiento Territorial.

Objetivos específicos

- Lograr un desarrollo ambientalmente sostenible y económicamente

competitivo de la minería de materiales de construcción y de sus
industrias derivadas, restringiendo dicha actividad a las áreas permitidas
dentro del Plan de Ordenamiento Territorial.
- Desarrollar los procesos de recuperación morfológica y ambiental, que
permitan la incorporación al desarrollo urbano, de las áreas degradadas
por el desarrollo de la actividad minera.

Actores

El escenario de involucra a:

- Ministerio de Minas y Energía.

- Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
- Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito.
- Dirección de Prevención y Atención de Emergencias.
- Gerencia de Desmarginalización (Secretaría de Gobierno).
- Secretaría de Obras Públicas.
- Propietarios de canteras en áreas mineras definidas por el POT.
- Comunidades habitantes y vecinas de las áreas mineras.

El papel principal de los actores institucionales corresponde a la

reglamentación de los parques minero industriales y del proceso de
recuperación morfológica y ambiental; diseño y aplicación de instrumentos e
incentivos administrativos, jurídicos, económicos y técnicos que estimulen la
aplicación de las dos estrategias; y el diseño y ejecución de los procesos de
divulgación, educación y concertación ligados a los mismos.

Los particulares serán quienes diseñen y pongan en funcionamiento los

parques minero industriales y quienes aborden los procesos de recuperación
morfológica y ambiental, teniendo en cuenta los respectivos planes parciales
mineros y planes de recuperación morfológica y ambiental.

196
Un actor importante en el proceso lo constituyen las comunidades que
residen aledañas a las áreas de explotación minera. En consecuencia, ellas
deberán ser objeto de los correspondientes procesos de información y
participación, conducentes a lograr la aceptación del programa de Parques
Mineros y su participación en la determinación de los usos futuros de los
predios, teniendo en cuenta sus necesidades.

Subprogramas

La política de abarca las siguientes líneas de acción:

- Recuperación morfológica y ambiental de canteras.

- Desarrollo de los Parques Minero Industriales.

Los proyectos prioritarios dentro de cada subprograma se resumen en el

Anexo 8.

197
 AGENDA GESTIÓN AMBIENTAL REGIONAL

Características Actuales del Escenario.

Desde la óptica del abastecimiento, la Sabana de Bogotá guarda relaciones

importantes con Bogotá, particularmente en lo que tiene que ver con el agua
y los materiales de construcción. No obstante la débil integración regional
Bogotá-Sabana de Bogotá, esta circunstancia ha significado no pocos
problemas para dichas relaciones.

• Abastecimiento de agua

El abastecimiento de agua depende con primacía de las fuentes superficiales.

Los principales componentes del sistema actual de abastecimiento de la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) son:

El acueducto de Tibitoc, que se alimenta del alto río Bogotá, después de la

desembocadura del río Neusa y por último del bajo río Teusacá. El sistema
cuenta con la regulación de los embalses de San Rafael, Tominé, Sisga y
Neusa, y tiene una capacidad nominal de 12 m3/s.
El abastecimiento actual incluye también el acueducto del río Tunjuelo,
compuesto por los embalses de Chisacá y La Regadera (los cuales reciben
un caudal de 3.1 m3/s), que regulan un caudal de cerca de 1.0 m3/s, utilizado
en las plantas de tratamiento de Vitelma, de 1.4 m3/s de capacidad nominal, y
de La Laguna, de 0.5 m3/s de capacidad nominal. A pesar de su capacidad
relativamente pequeña, el sistema de acueducto del alto Tunjuelo tiene
especial importancia, porque de él depende el suministro de agua potable
para un sector del suroriente de la ciudad.

Atendiendo a la limitación natural del caudal de las fuentes en la Sabana y a

la gran necesidad de abastecimiento hídrico, la demanda también se surte
del acueducto de Chingaza, localizado en el Parque Nacional Natural
Chingaza, en límites entre Cundinamarca y Meta . Este sistema está
compuesto por el Embalse de Chuza, que capta 6.4 m3/s de caudal medio de
las aguas del río del mismo nombre; la desviación al embalse de Chuza del
río Guatiquía, de 5.9 m3/s de caudal medio; por el sistema de captaciones del
río Blanco, en La Calera, que capta un caudal de 3.0 m3/s; y por aguas
tratadas en la Planta de tratamiento Francisco Wiesner, que tiene una
capacidad nominal de 14 m3/s.

La capacidad segura de suministro de agua potable a la ciudad y los

municipios servidos16 a través del sistema actual, es de 24.2 m3/s, cantidad
que cubre de manera adecuada la necesidad hasta el 2009, en un escenario
de baja demanda, o hasta el 2006, en un panorama de demanda media.

16
La EAAB presta el servicio a las poblaciones urbanas de los municipios de Socapa,
Gachancipá, Sopó, La Calera, Tocancipá, Chía, Cajicá, Funza, Madrid, Mosquera, Cota,
Zipaquirá y Facatativá abasteciendo así cerca del 90% de la población total de la Sabana.

198
No obstante, en el contexto regional el abastecimiento de agua debe
entenderse referido a dos niveles: los requerimientos para el desarrollo de las
actividades agrícolas y pecuarias y los requerimientos para el consumo
humano. Esta diferenciación se hace importante, si se considera que si bien
el consumo humano puede ser abastecido por la EAAB - que está en la
posibilidad de traer agua de cuencas relativamente distantes mediante obras
de infraestructura, un aspecto que no obstante requiere también un análisis
en relación a la eficiencia y eficacia de la alternativa-, las actividades
agrícolas y pecuarias así como el consumo humano rural requieren de
abastecimientos locales, que dependen de las condiciones in situ de las
fuentes, máxime si se considera que el recurso hídrico dentro de la Sabana
está entendido como una limitante al desarrollo de éstas actividades17.

Desde la doble perspectiva que debe considerar tanto la dependencia del

sistema bogotano del funcionamiento hidrológico regional, como la
necesidades locales de agua en la región, son las necesidades que han
originado inversiones de manejo y conservación tan importantes como las del
Sistema Chingaza. No obstante, las discusiones en torno al manejo de la
cuenca alta de El Guavio, del embalse de San Rafael y de la cuenca del
Teusacá, el deterioro del Muña, de las microcuencas y del río Bogotá en
general, indica la necesidad de prestar mayor atención a la concertación e
implementación de un esquema regional de administración del sistema
hidrográfico y el recurso hídrico, dependiente en gran medida del
fortalecimiento de las relaciones Sabana de Bogotá-Bogotá.

• Abastecimiento de materiales de construcción

Dentro de la Sabana de Bogotá, y particularmente concentrada en la ciudad
de Bogotá, es alta la demanda de materiales para la construcción que incluye
arcillas, arenas, recebos, triturados y gravas. Tal demanda permanente
generada desde la ciudad18, estimula la oferta de materiales e impulsa el
desarrollo de la actividad minera que aprovecha las reservas existentes en la
Sabana19. Todo esto propicia el desarrollo de una actividad, que si bien es
considerada como vital, acarrea potencialmente grandes impactos
ambientales y sociales si no es desarrollada bajo parámetros de
ecoeficiencia. (Ver tabla 33).

17
Atendiendo a los balances hídricos, cerca del 56% de la Sabana de Bogotá requiere de riego
suplementario para ser utilizada intensivamente. Buena parte de la superficie corresponde a
aquella que posee los mejores suelos. Montañés, G. Et al. 1990. Diagnóstico Prospectivo de la
Sabana de Bogotá. CES. Universidad Nacional. Bogotá.
18
En general, se acepta que el comportamiento de la actividad constructora se mide por las
licencias de construcción. Atendiendo a ello, es posible identificar una disminución importante en
la actividad constructora de la ciudad en la consideración de la siguiente comparación: en el
2
primer semestre de 199 el número de licencias de construcción desciende a 962.884 m , cuando
2
entre 1994 y 1995 se llegaron a licenciar 735.000 m por mes.
19
Atendiendo a estudios de Ingeominas a partir de las formaciones arenisca dura, plaeners,
labor-tierna, guaduas, cacho, bogotá, tilatá y terraza alta, las reservas de materiales de
construcción en la Sabana son del orden de: Gravas 200 a 358, arcillas 518 a 540 y arena-
recebo 3.477 a 7.236 millones de metros cúbicos. POT. Documento Técnico de Soporte. 2000.

199
 Aún cuando la actividad es desarrollada por los particulares, los procesos de
coordinación interinstitucional a nivel regional posibilitarían el establecimiento
de parámetros para el desarrollo de esta actividad, minimizando los impactos
locales generados por la misma.

Tabla 33, Producción anual reportada

Material explotado-producción por zona en la Sabana de Bogotá

Arcilla
Arenisca Arena Grava Triturado Recebo
Zona tn
(m3) (m3) (m3) (m3) (m3)
Sibaté–Soacha 4.588 333.954 485.450 874.320
Sopó–Sesquilé- 60.000 20.000 62.731
Guasca
El Codito 1.440 162.000 347.920
Checua 5.032 193.108
Sisga – Chocontá - 40.670 70.000 1.800 30
Villapinzón
La Punta 72.000 659.200 103.344
Mondoñedo 94.080 24.000 633.600
Facatativá 38.400
Usme 50.000 1684000 382.000 70.000 1.054.680
Tabio 535000 65.200
La Caro – Briceño 2.400 444.630 5.762
Usaquén 5.184 236.400 34.320 144.000
Cogua 2640 4.200 316.689
Gachancipá- 253.256 103.200
Tocancipá
Suesca-Nemocón 900 144.000 4.397
Chía-Cota
Sector Oriente 76.000 93.534
Mochuelo 105.490 360.000 318.500 540.498
Molinos del Sur 14.778
Zipaquirá-Cajicá 24.000 186.880 31.864
Total 14.512 1.797.56 2.934.84 800.320 2.682.058 3.251.729
2 0

INGENOMINAS, 1999. ANÁLISIS DEL RECURSO MINERO CON FINES DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

200
• Transformaciones Urbano-Regionales.

Pese a la importancia de los anteriores aspectos, las relaciones Bogotá-

Sabana de Bogotá trascienden más allá del simple abastecimiento de
insumos. Aunque Bogotá y la Sabana constituyen sin duda el espacio
regional con mayor poder de atracción en el país, dado su dinamismo
demográfico, económico y urbano comparado con el de otras regiones y
redes de ciudades, la persistencia de una débil integración del espacio
regional afecta el funcionamiento de la economía, la descentralización del
empleo y un mejor aprovechamiento de las infraestructuras regionales. Esto
incide a su vez en los intercambios comerciales, culturales y tecnológicos
impidiendo que exista una oferta más equilibrada de servicios de alta
jerarquía a la población, un uso más eficiente de los recursos naturales y
humanos y una difusión más dinámica de los procesos de innovación.

La ciudad se comporta como un superorganismo capaz de metabolizar los

flujos que recibe desde su entorno, crecer sobre éste y transformarlo. Si bien
es común considerar que la generación de emisiones, vertimientos y

residuos - subproductos del metabolismo urbano que se tratan más adelante

- constituyen las principales salidas que afectan el entorno, en la práctica
son mucho más relevantes en la relación urbano-regional las funciones de
crecimiento y reproducción, en tanto son las que inciden de manera directa,
afectando el equilibrio entre las partes y la funcionalidad total del sistema
abierto.

De esta manera, la ecoeficiencia del desarrollo urbano también puede ser

medida por su capacidad de urbanizar (producir ciudad) sin destruir. En
relación a estas funciones, las débiles relaciones formales entre la Sabana
de Bogotá y Bogotá, han generado problemas tanto para la ciudad como
para los municipios de la Sabana.

La ausencia de una capacidad organizacional (potencial sociocultural) -

manifiesta en la falta de un marco político–administrativo congruente con la
estructura urbano-regional y la falta de modelos de desarrollo y
ordenamiento - facilitó la ocurrencia de procesos espontáneos que lejos de
atender a intereses regionales, han transformado profundamente el territorio
de la Sabana y la relación urbano-regional. Como consecuencia de ello se
ha incentivado el establecimiento de un modelo de competencia excluyente,
según el cual de forma lenta pero persistente, se realiza un reemplazo de
usos tendiendo a homogenizar la región y generando desbalances
ambientales, sociales y económicos.

Si bien la región Bogotá-Sabana muestra una clara tendencia a consolidarse

como una aglomeración metropolitana, debe advertirse que el patrón
observado en la región indica que se ha seguido un proceso contenido y
altamente concentrado en la ciudad principal. Hasta ahora no se han
producido procesos significativos de desconcentración económica, funcional
o de población hacia los municipios de Sabana en la dirección de un patrón
de “reversión de la polarización”, camino seguido por todas las áreas
metropolitanas en América Latina y que tiende a la conformación de una red
de centros funcionales jerarquizados.

Es así como los estudios que han explorado los patrones de localización de
las actividades económicas, han encontrado una persistencia de la
concentración de las actividades generadoras de empleo en la ciudad así
como de las actividades terciarias. Dicha tendencia probablemente se
explica por la persistencia de factores que inhiben el despliegue de fuerzas
centrípetas entre ellos y la deficiente accesibilidad a la región que aumenta
sensiblemente los tiempos de viaje, no por razón de distancia, sino por la
mala calidad de las vías, la congestión y la deficiencia de los sistemas de
transporte público.

El área ocupada por los núcleos urbanos en la región es de

aproximadamente 39.000 ha. para 1998, 8.000 de las cuales corresponden a
los núcleos urbanos de los 19 municipios de la región. El área suburbana
desarrollada en la Sabana aún no ha sido estimada, pero por el registro
aerofotogramétrico y los planos de uso, ésta se ha incrementado
notoriamente en la década de los 90 principalmente en Cota, Chía y Cajicá,
al norte, y La Calera, al oriente.

Paralelamente y aún cuando Bogotá concentra el 88% de la población de la

región Bogotá-Sabana, los últimos dos censos han demostrado que el
promedio de las tasas anuales de crecimiento en la Sabana es más alto que
el promedio de crecimiento en Bogotá20, de tal manera que la región
sabanera ha comenzado a presentar un incremento demográfico más
dinámico en las zonas periféricas metropolitanas, que en el núcleo central. El
aumento poblacional ha significado un incremento en las áreas de vivienda
pero no en el equipamiento funcional de los municipios, existiendo así un
desbalance muy marcado en la relación tamaño poblacional/equipamiento.
Esto significa que los servicios y empleo los continúa proporcionando en
buena medida Bogotá.21

Marcado por un incipiente proceso de integración funcional, el análisis de la

estructura urbana de la región permite identificar una serie de elementos
básicos que la conforman:

20
Entre 1964 y 1973 Bogotá crece a un 5.25% anual, tasa mucho más elevada que la de sus
municipios vecinos, que presentan un crecimiento de 3.03%. Pero a partir de ese momento, el
ritmo de crecimiento de estos núcleos se acelera, alcanzando una tasa anual de 4.56% para el
período 1973-1985, y de 6.40% para 1985-1993, tasas más elevadas que las correspondientes
a Bogotá, que fueron 3.35% y 3.31% respectivamente. Según el censo de 1993, Bojacá, Cajicá,
Chía, Cota, Gachancipá, Mosquera y Tocancipá presentaban tasas anuales de crecimiento
mayores al 6%, mientras Sopó y Soacha registraban un crecimiento anual mayor al 10%. En el
período 1973-1985 Soacha creció notablemente cudruplicando su población en 12 años,
proceso ligado principalmente a la expansión de la urbanización pirata, que estimularon en Bosa
y Soacha el crecimiento de un área industrial y de vivienda popular. Además de Soacha, en este
mismo período, las cabeceras municipales que más crecieron anualmente fueron Cota,
Mosquera, Chía, Tabio, Cajicá, Tenjo, Cogua y Funza, es decir todas aquellas cercanas a la
capital y conectadas a los principales ejes viales.
21
Documento técnico de soporte. Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. 2000
• Un núcleo central constituído en Bogotá que, no obstante por
deficiencias funcionales de conformación regional, tiene un efecto
centralizador y polarizante.
• Dos centros regionales en los bordes norte y occidental de la Sabana:
Facatativá y Zipaquirá
• Tres conubarciones: La zona conurbada de Soacha, la conurbación
suburbana del norte conformada por Chía, Cajicá y Cota y la
conurbación urbana de occidente, integrada por los municipios de Funza,
Mosquera y Madrid.

El modelo de competencia excluyente que caracteriza el proceso de

conformación de la estructura regional, ha generado una desintegración
territorial y funcional del sistema Bogotá-Sabana de Bogotá, manifiesta en
procesos como los siguientes22:

• Depresión del Sector Agrícola Tradicional.

• Especialización en un nuevo tipo de producción agroindustrial destinada
al mercado externo.
• La conversión en praderas de sus mejores tierras.

• El reemplazo de los agentes económicos y sociales.

• Incremento distorsionado del precio de la tierra.

• La competencia por el uso del suelo, conocido como “rebosamiento” de

la Capital fenómeno que agrupa un conjunto de procesos que
ejemplifican la acción directa e indirecta del ecosistema urbano sobre el
ámbito de la Sabana.

• El comportamiento de sectores de clase media alta y alta que busca vivir

o tener una vivienda secundaria de recreo fuera de la Capital huyendo
de las externalidades negativas causadas por la congestión e
incomodidad de la ciudad y en procura de cubrir aspiraciones de
exclusividad, descanso y residencia campestre.
• La búsqueda de vivienda barata por parte de sectores populares que
carecen de ella.
• Otra forma de suburbanización está representada en los corredores
industriales que crecen a lo largo de los ejes viales que convergen a la
Capital.
• Los corredores viales albergan también otra forma suburbana
representada por zonas de recreación y turismo hebdomadario (de fin de
semana), el cual ha generado un conjunto importante de servicios:
colegios y universidades, así como clubes sociales.

22
CES. Op cit.
• El acaparamiento de tierras por parte de urbanizadores y la agricultura y
ganadería de especulación inmobiliaria.

El resultado de estos últimos procesos claramente ha representado la

reducción o afectación funcional del suelo rural y el equilibrio ecosistémico
dentro de la Sabana. La existencia, mantenimiento y funcionalidad de estos
espacios deben ser asegurados atendiendo a un modelo de balance de
espacios y mantenimiento de la diversidad ecológica, social y cultural, que
permita la consolidación de un espacio regional y funcionalmente
equilibrado.

Así mismo, afectan la conformación de la estructura urbana de la región

Bogotá-Sabana al dificultar su consolidación futura y al hacerla más costosa
y con menor margen de planeación, en tanto debe revertir o acondicionar los
procesos generados sobre un modelo de suburbanización (al norte) o de
crecimiento urbano marginal (como es el caso claro de Soacha). El proceso
urbanizador se desarrolla sin políticas ni modelos de ocupación, sin
planificación. Se presenta como una mera multiplicación del tejido
residencial sin el equipamiento requerido, lo cual genera un crecimiento
urbano desbalanceado que bien puede interpretarse como una reproducción
incompleta de los componentes urbanos.

Dentro del documento técnico de soporte del Plan de Ordenamiento

Territorial, se reconocen como problemas significativos de la Sabana, el
estado de fragmentación del territorio, el tipo de actuaciones territoriales y el
gobierno y gestión territorial no compartido en temas comunes. Se concluye
que el crecimiento futuro previsible para la región define un escenario
tendencial poco deseable y promisorio, dado el estado actual de
desintegración regional, su fragmentación y los desequilibrios existentes.

Los procesos de urbanización física que actualmente operan en la relación

Bogotá-Sabana son de baja organización y eficiencia, generan factores de
deterioro sobre los elementos vecinos, absorben los recursos del sistema y
restringen el desarrollo de los demás componentes amenazando con
provocar el descalabro del conjunto. Este tipo de crecimiento “tumoral” se
extiende también a los mecanismos de control, cuya principal dificultad
estriba en su imposibilidad para desarrollar reguladores capaces de
identificar y contrarrestar los factores de deterioro.

El crecimiento desordenado caracteriza un desarrollo insostenible que

incluye entre sus principales efectos los siguientes:

• Saturación estructural del territorio, restando grados de libertad al

ordenamiento y eliminando opciones de planificación y desarrollo
sostenible.
• Ocupación y deterioro de ecosistemas estratégicos, fragmentación de la
estructura ecológica y desarticulación de los procesos ecológicos y de
sustentación a nivel regional.
• Falta de balance entre estructuras y funciones que genera desequilibrios
ambientales, sociales y económicos.
• Construcción de un territorio de baja productividad y competitividad.

Como corolario y en consideración de las principales propiedades de los

sistema abiertos y antrópicos, la consolidación de la región Bogotá-Sabana
debe atender aspectos claves como los siguientes:

• Todas las transformaciones son esencialmente irreversibles. Los

modelos de ordenamiento y desarrollo deben basarse en visiones de
futuro y no de pasado. Cada decisión tomada define una única vía de
desarrollo entre todas las posibles, lo cual debe ser tenido en cuenta en
la administración del territorio y, en especial, del territorio mismo (recurso
espacio).
• El desarrollo distrital depende de su capacidad para conectarse como un
todo a los puntos de concentración de energía (oportunidades de
desarrollo) a nivel regional, nacional y global, según sus propias ventajas
comparativas y competitivas. Bogotá no puede desarrollarse sola sino
como un red de asentamientos y región. Delimitar esa red, identificar sus
ventajas y definir su perfil frente a otras a nivel global, es la primera tarea
del desarrollo sostenible, definiendo el sistema urbano regional como
una red competitiva frente a redes comparables.

La tendencia mundial a la formación de una sociedad informática, basada en

la especialización y jerarquización entre ciudades y redes de ciudades, la
dispersión de las actividades productivas dentro del tejido urbano a escala
regional, así como la jerarquización de servicios con diferentes niveles de
especialización, señalan las bases de un nuevo orden urbano-regional, que
define una estructura de redes urbanas funcionales y competitivas.

El modelo de desarrollo debe ser consecuente con el nivel trófico del sistema
bogotano en el contexto global de regiones y ciudades. Una vez identificada
su posición, es preciso diseñar las estrategias para mejorarla, haciendo
óptimos los términos de intercambio con otras redes. El desarrollo, tomado
como crecimiento cualitativo o cuantitativo (en complejidad o tamaño),
depende de la capacidad del sistema para aumentar las entradas y restringir
las salidas.

Independientemente de la eficiencia del sistema, no es posible crecimiento

alguno sin deterioro de otras estructuras. Las decisiones de ordenamiento y
manejo deben prever la dimensión y localización de las áreas de
concentración de energía y las que inevitablemente acumulará, efectos de
descomposición, así como el uso y manejo adecuado de las mismas a
escala regional. En toda transformación, unas estructuras se destruyen y
otras se crean; comparadas, unas transformaciones pueden ser más
conservativas y eficientes que otras23. La ecoeficiencia del desarrollo urbano
también puede ser medida por su capacidad de urbanizar o construir un
sistema urbano-regional (producir ciudad) minimizando los impactos.

La competitividad del sistema urbano-regional depende de su eficiencia en

términos de capacidad para generar organización útil (estructuras y
funciones que aumenten su capacidad de mantenimiento y desarrollo), a
partir de los flujos disponibles. La ecoeficiencia debe ser el criterio que
oriente toda la gestión ambiental, en términos de la relación costo/beneficio
ambiental, social y económico de cada transformación.

La viabilidad de la gestión ambiental como esfuerzo por orientar el sistema

urbano-regional hacia el desarrollo sostenible depende de:

• Identificar y predecir las tendencias intrínsecas del desarrollo y los

rasgos organizacionales (físicos, sociales y económicos) que las
determinan.
• Definir una imagen objetivo viable y competitiva, construida sobre
atributos funcionales.
• Identificar los puntos de control y diseñar las estructuras funcionales que
deben transformarse o crearse para acelerar la tendencia al modelo
deseado.

La inteligencia estructural del territorio y del sistema de gestión, dependen

de la claridad y calidad de la imagen objetivo y del aprovechamiento de las
ventajas competitivas tanto como de la elasticidad para asimilar nuevas
opciones derivadas de cambios internos o externos. Entre más rígida sea
esta estructura más control se tendrá sobre el desarrollo urbano-regional,
pero serán también menores las posibilidades de adaptación a los cambios
en una época caracterizada por la gran velocidad y dimensión de los
mismos.

Perspectivas

Atendiendo a los planteamientos conceptuales de base del Plan de Gestión

Ambiental, no es posible considerar la gestión ambiental del Distrito como un
propósito aislado del contexto regional de la Sabana, sino fundamentados en
el propósito de generar un modelo regional, explícito dentro del Plan de
Ordenamiento Territorial del Distrito Capital.

En la búsqueda de un modelo regional, el Plan de Ordenamiento Territorial

del Distrito Capital (Decreto 619 de 2000), plantea como estrategia de
integración regional, desarrollar un trabajo conjunto con los municipios que
componen la Sabana, que comprometidos con la suscripción de una Agenda
Marco, aborden el desarrollo de las acciones pactadas dentro del Protocolo

23
El saldo de la transformación, qué tan conservativa y eficiente es, se mide en Ecología por el
coeficiente de Shrödringer (fruto de la fertilización de la biología por la termodinámica), el cual
se calcula sobre la cantidad de entropía generada por unidad de energía útil transformada.
sobre Directrices para el Ordenamiento Regional, Protocolo DOR, centrado
en los siguientes aspectos, entendidos como prioritarios:

• El manejo de los cerros, las cuencas hidrográficas y los humedales,

como suelo protegido a escala regional, para preservar su función
ecológica y los recursos que contiene.
• La delimitación del suelo sabanero que debe ser preservado para la
producción agropecuaria
• El fortalecimiento de una estructura regional para atender las demandas
de transporte y comunicación, provisión de agua, manejo de los ciclos
del agua y de los materiales y oferta de servicios metropolitanos para el
desarrollo social y de la actividad económica.
• La promoción de funciones de mayor jerarquía en los centros
subregionales y las áreas conurbadas, para fomentar procesos de
reequilibrio territorial.
• La promoción de áreas de oportunidad aprovechando las ventajas
comparativas para potenciar las actividades económicas regionales.

Sobre esta base estratégica, esta Agenda está dirigida, en esencia, a

avanzar en la construcción de un sistema regional de gestión ambiental, con
unidad de políticas y normas que contribuyan a consolidar el desarrollo
sostenible de la cuenca alta y media del río Bogotá, como región coherente y
competitiva.

La Agenda hace énfasis en la protección y recuperación integral del sistema

hídrico, partiendo de la concertación regional para el saneamiento de la
cuenca, la restauración ecológica de los humedales y los bosques nativos
protectores, así como la construcción de una estrategia regional para el
aprovechamiento de los recursos hídricos superficiales y subterráneos.

Siguiendo los lineamientos de la CAR y el DAMA, la Agenda Regional

enfatiza la consolidación de la Estructura Ecológica Principal, como una red
de áreas para la protección y restauración de los ecosistemas estratégicos,
es decir, aquellos que sostienen y conducen los procesos ecológicos
esenciales, dotando a la región de servicios ambientales insustituibles. Con
ello se plantea una gestión ambiental a la escala espacial de los
ecosistemas compartidos, resolviendo las necesidades de coordinación a
través de límites y jurisdicciones.

Si bien la Agenda se centra en la Sabana de Bogotá, una de sus líneas de

acción se dirige a promover una agenda de gestión ambiental con la
Provincia del Sumapaz, a la cual el Distrito Capital se liga a través del área
rural de la localidad de Sumapaz.
 Actores

El escenario de la gestión ambiental regional involucra:

- Asociaciones gremiales regionales.

- Cámara de Comercio de Bogotá.
- Consejería de la Alcaldía Distrital para las Relaciones con la Región.
- Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR).
- Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia).
- Corporación Autónoma Regional del Guavio (Corpoguavio).
- Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
- Departamento Nacional de Planeación (UPA y DDT).
- Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito.
- Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB).
- Federación Nacional de Municipios.
- Gobernación de Cundinamarca (Departamento de Planeación y Oficina
Ambiental).
- Ministerio del Medio Ambiente.
- Municipios de la cuenca alta del río Bogotá (oficinas de Planeación y
Umatas).
- Municipios de los sistemas Chingaza y Guavio (oficinas de Planeación y
Umatas).
- ONGs ambientales ocupadas del tema regional.
- Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y Ambientales.
- Universidades con posgrados o grupos de investigación en planificación
y gestión regional.

Estrategia de la Agenda Regional

Son dos las estrategias fundamentales para la gestión ambiental regional:

1. De acuerdo con el avance actual de relación entre los distintos actores

involucrados en este escenario de gestión, la concertación es la estrategia
fundamental para definir las prioridades y abordar su desarrollo, de forma
que los objetivos y metas alcanzados, estén claramente avalados por todos
los actores. En la concertación para abordar el proceso de gestión ambiental
regional, se requiere del desarrollo de las siguientes acciones:

- Convocatoria y definición de canales formales de comunicación y

concertación.
- Definición de los temas a incluir en la agenda regional ambiental.
- Identificación de la disponibilidad y necesidad de información
estratégica.
- Homologación de conceptos básicos e indicadores.
- Identificación de conflictos y oportunidades de cooperación.
- Construcción de un portafolio de proyectos regionales.
- Desarrollo de consensos a partir del trabajo conjunto en temas
específicos.
- Reforma del marco institucional y normativo, según lo demande el
avance de procesos concretos de gestión.

2. La verdadera conformación de un espacio funcional urbano-regional

requiere que todas las aciones necesarias y las decisiones relevantes a la
región, se desarrollen en el marco de las agendas de los demás escenarios
parciales de gestión o programas definidos por el Plan de Gestión
Ambiental, según corresponda, ello con el fin de asegurar que las acciones
de concertación urbano-regional se sucedan en el momento oportuno con un
liderazgo compartido, rompiendo el viejo y desgastado esquema según el
cual desde la cuidad se toman las decisiones que luego son informadas en
el ámbito regional.

Este esquema estratégico básico, subyace al desarrollo de lo que a

continuación se presenta como temas relevantes, los cuales hacen
referencia a las prioridades ambientales, que identificadas desde la óptica
del Distrito Capital, deben involucrarse tanto dentro de los escenarios
parciales de gestión a los cuales se hallan ligados, así como en el Protocolo
sobre Directrices para el Ordenamiento Regional en la forma de un Portafolio
de Proyectos Piloto de Gestión Ambiental Regional. Éste contendrá un
mayor número de líneaa de acción y proyectos, luego de identificar las
prioridades ambientales regionales, desde la visión de los municipios.

Debe enfatizarse el hecho, de que pese a la clara transversalidad de la

Agenda de gestión ambiental regional, la cual permea la totalidad de los
programas planteados dentro del Plan de Gestión Ambiental, su
presentación aparte, busca llamar la atención sobre la necesidad de contar,
dentro de los equipos de trabajo de todos los escenarios, con personal
específicamente dedicado a velar por la inclusión del componente regional al
interior de cada escenario, promoviendo como mínimo el desarrollo
adecuado de los temas incluidos dentro del Portafolio de Proyectos Piloto de
Gestión Ambiental Regional, buscando que los mismos se articulen desde el
proceso mismo de la toma de decisiones.

Temas Prioritarios o Líneas de Acción.

La política de Gestión Ambiental Regional abarca las siguientes líneas de

acción:

• Sistema de Planeación Ambiental Regional, desarrollado como parte

integral del Programa de Ecourbanismo y elemento importante de la
estrategia de Investigación.
• Modelo de ocupación territorial de la Sabana, desarrollado como parte
integral de los programas de Ecourbanismo, Manejo de los ciclos del
agua y de los materiales, Manejo Ambiental de la Actividad Industrial y
Manejo Ambiental de la Minería.
• Conformación de la Estructura Ecológica Principal Regional, haciendo
parte de la agenda del programa Ecosistemas Estratégicos y
Biodiversidad.
• Agenda regional del Sumapaz, desarrollándose como parte de los
programas de Ecourbanismo, Manejo agropecuario sostenible. y
Ecosistemas Estratégicos y Biodiversidad.