MTE - CB Administração Financeira e Orçamentária

APOSTILAS OPO
A Sua Melhor Opo em Concursos Pblicos

vrios elementos de despesas, atendendo ao princpio da transparncia
oramentria e possibilitando a fiscalizao e o controle eficiente dos
gastos pblicos pelo Legislativo.
NOES DE ADMINISTRAO FINANCEIRA

E ORAMENTRIA:
1 Oramento pblico.
1.1 Conceito.
1.2 Tcnicas Oramentrias.
1.3 Princpios oramentrios.
1.4 Ciclo Oramentrio.
2 O oramento pblico no Brasil.
2.1 Plano Plurianual na Constituio Federal.
2.2 Diretrizes oramentrias na Constituio Federal.
2.3 Oramento anual na Constituio Federal.
2.4 Estrutura programtica.
2.5 Crditos ordinrios e adicionais.
3 Receita pblica.
3.1 Conceito.
3.2 Classificao segundo a natureza.
3.3 Etapas e estgios.
4 Despesa pblica.
4.1 Conceito.
4.4 Restos a pagar.
4.5 Despesas de exerccios anteriores.
No entanto, o oramento pblico no nasceu do modo como o temos

hoje. Como parte do ordenamento jurdico, que dinmico e se modifica
conforme a sociedade se evolui, o oramento pblico, tambm, foi se
modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e
deixando de ser a simples anlise das contas pblicas.
Hoje, o exame do oramento permite identificar o plano de ao governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante
eleito esto refletidas ou no nesse programa de governo.
O nosso intuito, nesse artigo, demonstrar a evoluo do oramento
pblico desde seu surgimento na Idade Mdia, passando pela Idade Moderna e chegando Idade Contempornea. Mas no s! Buscaremos
demonstrar a evoluo principiolgica oramentria brasileira em nossas
Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como elaborado o oramento
que, hoje, possumos.
No temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes
consideraes que, certamente, iro auxiliar o leitor a compreender os
programas contidos em nossas leis oramentrias, e, principalmente, o
motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colocar em prtica determinado programa.
Certo que a Administrao dotada de uma grande parcela de discricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administrao deve
ser positivada, tornando-se um plano de metas, um oramento, que como
j sabido, deve ser cumprido.
1 Oramento pblico.
1.1 Conceito.
1.2 Tcnicas Oramentrias.
1.3 Princpios oramentrios.
1.4 Ciclo Oramentrio.
2 O oramento pblico no Brasil.
2.1 Plano Plurianual na Constituio Federal.
2.2 Diretrizes oramentrias na Constituio Federal.
2.3 Oramento anual na Constituio Federal.
2.4 Estrutura programtica.
2.5 Crditos ordinrios e adicionais.
2.ASPECTOS HISTRICOS DO ORAMENTO PBLICO

O estudo do oramento pblico, com caractersticas contemporneas,
remota dcada de 1920 nos Estados Unidos da Amrica, quando a gesto empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvolvimento de diversas tcnicas de gesto e de elaborao do oramento.
Desde
1916,
o
francs
JULES
HENRI
FAYOL,
em sua obra Administrao Industrial e Geral, j defendia que as empresas
eram conjuntos de funes (tcnicas, comerciais, financeiras, segurana,
contbil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento
empresarial e acadmico, para efetuar o acompanhamento e controle da
funo administrativa, era necessrio estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras na conduo das atividades empresariais. Nesse
sentido, surgiram as tcnicas oramentrias que conhecemos, dentre elas,
o Oramento Pblico.
O oramento pblico brasileiro.

Suas origens, princpios norteadores e forma de execuo
Antnio Carlos da Cunha Gonalves
1.INTRODUO
A relevncia do tema em apreo e a sua essencialidade para o Estado
seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princpios
destinados a orientar a futura elaborao legislativa, retirando previamente
do legislador ordinrio parcela de seu poder legiferante.
Oramento Pblico o instrumento de planejamento e execuo das

finanas pblicas. Na atualidade, tal conceito est intimamente ligado
previso das Receitas e fixao das Despesas pblicas. Em outras palavras, o Oramento Pblico o documento legal (ou o conjunto de documentos legais) contendo a previso de receitas e despesas de um governo, durante um determinado exerccio.
O princpio constitucional da legalidade das despesas pblicas, corolrio do princpio da legalidade tributria, conquistado a duras penas, informanos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prvia aprovao
legislativa. No entanto, no podemos esquecer que todo o poder emana do
povo e, em ltima anlise, ele quem acaba aprovando ou reprovando a
utilizao da receita pblica em determinada despesa (!).
Na verdade, a origem do oramento advm desde o perodo de transio do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o oramento vinculou-se s reivindicaes da burguesia, que buscava a limitao dos poderes do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder
absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o
prprio ordenamento normativo.
Como cedio, a lei do oramento que fixa as despesas do exerccio,

sendo vedada a concesso de crditos ilimitados. Mas de onde surgiu a
ideia de criar um oramento para gerir a receita pblica? Quais so os
princpios que devem ser observados na elaborao de tal planejamento?
Como elaborado o nosso oramento? Procuraremos responder essas
perguntas neste ensaio, sem muitas delongas.
Se, hoje, o oramento se apresenta como um mtodo utilizado pela

Administrao para coordenar as despesas e receitas pblicas, imprimindolhe organizao e possibilitando um panorama geral dos negcios pblicos
bem como a avaliao e a correo do emprego dos recursos pblicos, fato
que a origem do oramento no se deu a partir de um olhar financeiro
contemporneo, que marcado pela tcnica e racionalidade financeiras [01].
Um oramento, em contabilidade e finanas, a expresso das receitas e despesas de um indivduo, organizao ou governo, relativamente a
um perodo de execuo determinado. Deriva do processo de planejamento
da gesto, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em
um plano financeiro, isto , contendo valores em moeda, para o devido
acompanhamento e avaliao da gesto.
As origens histricas do oramento tm em conta as caractersticas sociais, polticas e econmicas existentes na Idade Mdia, que definiam e
contextualizavam o seu aspecto financeiro.
No apenas a mera fixao de receitas visando o pagamento de certas despesas, mas sim o direcionamento das receitas pblicas para cumprimento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma
das diversas dotaes oramentrias, desdobrando-se cada uma delas em
Administrao Financeira
Como, na poca, no existiam os Estados Nacionais, a construo das

relaes sociais, econmicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas
relaes de subordinao dos servos ao senhor feudal, em troca de alimentos, abrigo e segurana, e nas relaes de apoio recproco deste com o
1
A Opo Certa Para a Sua Realizao
APOSTILAS OPO
Rei, essencial segurana e a manuteno daquela sociedade. O Rei

cobrava dos senhores feudais um valor referente utilizao das terras
reais. Tal preo dominial era o que proporcionava a formao e manuteno do exrcito real.
O dogma liberal, que era pautado na ideia de que no cabia ao Estado

a intromisso no setor econmico, estabeleceu um modelo de Estado em
que a preocupao financeira, particularmente a oramentria, limitava-se a
assegurar a inexistncia de dficits fiscais atravs da harmonizao entre
os recursos gastos e os impostos arrecadados [05].
Na insuficincia dos ingressos dominiais para o atendimento das necessidades supervenientes e extraordinrias, o Rei lanava tributos adicionais o que, desde j, demonstrava a arbitrariedade na formao e recebimento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de numerrios obtidos mediante a cobrana de impostos conforme os desgnios
reais.
O Estado liberal, identificava-se por um comportamento eminentemente

negativo, limitando-se interferncia mnima na economia. Escreve ALIOMAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que
governasse menos, a melhor despesa a menor possvel (...) a sociedade
como estava, a atividade financeira obedecia a uma poltica eminentemente
conservadora". [06]
Tal situao s foi alterada quando se passou a exigir o consentimento

dos principais vassalos reais para a cobrana dos tributos adicionais,
gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos
almejados.
Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficincia desse

modelo oramentrio, j que sequer oferecia solues s reivindicaes
dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do sculo
XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou solues que
pusessem fim s constantes crises econmicas.
A partir de ento, a instituio de tributos s seria possvel se existisse

um carter extraordinrio e o consentimento dos principais sditos, que se
reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituio do
tributo tido como extraordinrio e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR
BALEEIRO preleciona que:
Aconteceu que o agravamento da crise econmica do Estado e a necessidade de que este interviesse no domnio econmico possibilitou o
advento de um novo modelo de Estado, o Estado de Bem-estar Social.
com o tempo, essas assemblias, em cada pas, receberam nomes especficos. Viriam a tomar carter peridico e, no mundo contemporneo,
passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade
Mdia, no seio de vrios povos da Europa, os monarcas encontravam
dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar
emprstimos forados, sem o consentimento de certos rgos colegiados,
que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02]
Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, no

bastava o simples equilbrio das contas estatais por meio de uma equalizao entre receitas e despesas; era necessrio um, verdadeiro, planejamento financeiro-estatal para atender s novas demandas surgidas.
Nesse contexto, fotalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN
MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da ideia de
um oramento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custeado atravs do aumento de tributos e da criao de
outras receitas oramentrias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econmica,
sobrepondo-se iniciativa privada, inclusive a benefcio desta nos momentos de desequilbrios cclicos.
Diante da mobilizao dos bares ingleses, que obrigaram o Rei JooSem-Terra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se
tornar o Parlamento ingls), vedando a cobrana de qualquer tributo sem o
consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o
sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites,
dentre os quais se inclua a impossibilidade de cobrana arbitrria de
tributos.
Ao aumentar as prestaes pblicas, sobretudo na esfera da previdncia e seguridade social e dos subsdios, o Estado de Bem-Estar Social criou
um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades
sociais.
No Absolutismo, as origens oramentrias esto identificadas, fundamentalmente, limitao do poder absoluto do soberano por meio de
pressupostos legais que impediam a cobrana arbitrria de tributos.
Noutro giro, no campo econmico, o oramento passava a ser utilizado

para combater as crises do sistema capitalista e, principalmente, o problema da falta de empregos. imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi
fomentada na crise capitalista da terceira dcada do sculo XX, perodo em
que se exigiu do Estado uma maior interveno sobre o domnio econmico, em busca do crescimento econmico, controlando os preos, instituindo
monoplios e criando barreiras aos mercados internos.
Se, por um lado, as origens oramentrias so identificadas nas Revolues Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos sculos XVII e XVIII,
atravs da exigncia de autorizao parlamentar para a cobrana de tributos, por outro, no se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICARDO LOBO TORRES, que: esses impostos, a rigor, no se confundem com
os que permanentemente passam a ser cobrados a partir da instaurao da
estrutura liberal de Governo, posto que eram apropriados privadamente,
sem a nota da publicidade que marca os tributos permanentes. [03]
Estudando a forte influncia keynesiana sobre o oramento, ALIOMAR

BALEEIRO, escreveu que o oramento se inclina a transformar-se em
alavanca de comando da conjuntura econmica. Diante disso: as idias e
prticas buscam empregar o oramento como o aparelho para combater
fases de depresso e de desemprego, promover investimentos, ou para
conter os quadros inflacionrios. Os velhos princpios de tcnica oramentria consagrados pelas geraes anteriores, vergam ao peso dessa tarefa
enorme.[07]
Com a criao do Estado de Direito, fruto das Revolues Liberais, foi

possvel organizar e publicizar as finanas pblicas, o que possibilitou o
lanamento e a cobrana regular de tributos efetuados, por uma autoridade
fortalecida devido unidade nacional, alm de definir os requisitos e limites
para a utilizao dos recursos pblicos.
O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de cobrana de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de intermediao dos senhores feudais, no significou discricionariedade relativa
s finanas pblicas. O Estado liberal traou limites claros ao exerccio do
poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as
garantias individuais, a separao dos poderes em Legislativo, Executivo e
Judicirio e a criao de um Parlamento permanente demonstravam a
existncia de um novo panorama filosfico, poltico e econmico que refletiria na prpria concepo oramentria.
Nesse sentido, o oramento deixa de ser mero documento financeiro

ou contbil para passar a ser o instrumento de ao do Estado.
Atravs dele que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Estado. Por meio dele que o Estado assume funes reais de interveno no
domnio econmico. Em resumo, o oramento deixou de ser um mero
documento esttico de previso de receitas e autorizao de despesas
para se constituir em um documento dinmico, solene, de atuao do
Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.
Pautado em normas constitucionais, o oramento liberal tanto assegurava a cobrana permanente de tributos com vistas ao atendimento das
despesas dos Estados Nacionais, como garantia, normativamente, a liberdade de seus cidados.
Assim, os governos contemporneos no se resignam a planejar apenas a administrao pblica e passaram a planejar, tambm, a economia,
colocando-a como centro da poltica.
Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos

valores advieram do liberalismo, passando o oramento a ser utilizado para
a avaliao da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas
pblicas [04].
Essa nova perspectiva resultou na alterao da perspectiva eminentemente poltica do oramento, que servia, sobretudo, como escudo de
defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, implicitamente, o aumento na tributao e passou a ser utilizado pelos governos
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para o planejamento econmico recaindo sobre todos os setores da economia.
tagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na interpretao do direito oramentrio, colaborando no exerccio da funo jurisdicional ao permitir a aplicao de uma norma a uma situao no regulada
especificamente.
Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO:

Os sucessivos dficits oramentrios, as exacerbadas subvenes ao
capital privado e o volume de receitas incompatveis com as despesas a
serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram crise do Estado de
Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos
de superao da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o
neoliberalismo tem sido a alternativa. Reduo dos gastos sociais e reduo de interveno estatal na ordem econmica compe algumas das
caractersticas desse Estado Mnimo. Para outros, a alternativa estaria
fundada na reduo dos excessos provenientes duma poca em que a
doutrina Keyneseana dominava a poltica econmica e fiscal dos Estados.
Na formao dessa nova concepo fiscal, retoma-se a preocupao com a
compatibilizao entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em
que a sade financeira do Estado mantida por suas prprias fontes. A Lei
de Responsabilidade Fiscal reforaria essa perspectiva.
Alguns desses princpios foram adotados determinados momentos por

condizerem com as necessidades da poca e posteriormente abandonados, ou pelo menos transformados, relativizados, ou mesmo mitigados, o
que ocorreu, por exemplo, com o princpio do equilbrio oramentrio, to
precioso ao Estado Liberal do sculo XIX, como visto no Captulo 1 deste
ensaio, e que foi em parte relativizado com o advento do Estado do Bemestar social no perodo ps-guerra.
Nas dcadas de oitenta e noventa, o princpio do equilbrio oramentrio foi revigorado com uma nova roupagem em face dos crescentes dficits estruturais advindos da dificuldade do Estado em financiar os
extensos programas de segurana social e de alavancagem do desenvolvimento econmico.
Nossas Constituies, desde a Imperial at a atual, sempre deram tratamento privilegiado matria oramentria. De maneira crescente, foram
sendo incorporados novos princpios oramentrios s vrias cartas constitucionais reguladoras do Estado brasileiro, conforme passaremos a analisar.
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor

interpretao aquela que procura redirecionar os gastos pblicos para os
setores mais carentes de cidadania. A prpria Constituio Federal de
1988, numa interpretao calcada na vedao do retrocesso, desautoriza a
interpretao que prope a reduo dos gastos sociais. Contrariamente, os
gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais
racional. [08]
Foi com a Constituio Imperial, outorgada em 25.03.1824, que se instaurou, no Brasil a ordem constitucional. Tal diploma constitucional, de
conturbada elaborao (sendo redigido, s portas fechadas, por um grupo
de dez cidados pertencentes ao Partido Portugus), em seus artigos 171 e
172, instituiu as primeiras normas sobre o oramento pblico brasileiro,
estatuindo a reserva de lei - a aprovao da pea oramentria deveria
observar um regular processo legislativo - e a reserva de parlamento - a
competncia para a aprovao privativa do Poder Legislativo, sujeita
sano do Poder Executivo - para a aprovao do oramento. Eis os dispositivos em comento:
No Brasil, a partir da Lei n. 4.320, de 17.03.1964, e com o advento da

Lei Complementar n 101, de 04.05.2000, o oramento pblico ganhou
o status com de oramento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pblica. Em direito administrativo brasileiro, o oramento pblico o
ato administrativo atravs do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder
Executivo a executar determinada despesa pblica, destinada a cobrir o
custeio do ente ou a seguir a sua poltica econmica.
O oramento pblico brasileiro, conforme estudaremos adiante, compreende a elaborao e a execuo de trs leis bsicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias ("LDO") e a Lei de
Oramento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e
a execuo das polticas pblicas de cada ente da Federao.
Art. 171. Todas as contribuies directas, excepo daquellas, que

estiverem applicadas aos juros, e amortisao da Divida Publica, sero
annualmente estabelecidas pela Assembla Geral, mas continuaro, at
que se publique a sua derogao, ou sejam substituidas por outras.
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os oramentos relativos s despezas das suas Reparties,
apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver
reunida, um Balano geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do
anno antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despezas
publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuies, e
rendas publicas. [11] (SIC)
3.OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORAMENTO PBLICO

BRASILEIRO
Ensina-nos RICARDO LOBO TORRES, que:
Os princpios, sendo enunciados genricos que quase sempre se expressam em linguagem constitucional ou legal, esto a meio passo entre os
valores e as normas na escala da concretizao do direito e com eles no
se confundem. Os princpios representam o primeiro estgio de concretizao dos valores jurdicos a que se vinculam. A justia e a segurana jurdica comeam a adquirir concretitude normativa e ganham expresso escrita.
Mas os princpios ainda comportam grau elevado de abstrao e indeterminao. (...) Os princpios financeiros so dotados de eficcia, isto , produzem efeitos e vinculam a eficcia principiolgica, conducente normativa
plena, e no a eficcia prpria da regra concreta, atributiva de direitos e
obrigaes. [09]
Inseriu-se, tambm, o princpio da anualidade ou temporalidade, que

significa que a autorizao legislativa do gasto deve ser renovada a cada
ano, pois o oramento era para viger por um ano, sendo a sua elaborao
uma competncia do Ministro da Fazenda, e cabendo Assembleia-Geral
a sua discusso e aprovao.
Com a insero da anualidade, fixou-se o princpio da legalidade da
despesa - advindo do princpio geral da submisso da Administrao lei onde a despesa pblica deve ter prvia autorizao legal. Todavia, no
perodo compreendido entre 1822 e 1829, o Brasil somente teve oramentos para a Corte e a Provncia do Rio de Janeiro, no sendo observado
o princpio da universalidade, o qual previa que o oramento deveria conter
todas as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza, procedncia ou destino, inclusive a dos fundos, dos emprstimos e dos subsdios.
Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que:

Os princpios no se colocam, pois, alm ou acima do Direito (ou do
prprio Direito positivo); tambm eles - numa viso ampla, superadora de
concepes positivistas, literalista e absolutizantes das fontes legais fazem parte do complexo ordenamental. No se contrapem s normas,
contrapem-se to-somente aos preceitos; as normas jurdicas que se
dividem em normas-princpios e normas-disposies. [10]
Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 que o primeiro oramento geral do Imprio brasileiro veio a ser aprovado, referente ao
exerccio de 1831/32. Tal oramento continha normas relativas elaborao dos oramentos futuros e dos balanos, instituio de comisses
parlamentares para o exame de qualquer repartio pblica e obrigatoriedade dos ministros de Estado apresentarem relatrios impressos sobre a
situao dos negcios a cargo das respectivas pastas e a utilizao das
verbas sob sua responsabilidade.
Como resultado da histria da gesto dos recursos pblicos, os princpios oramentrios foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudncia,
permitindo que as normas oramentrias adquirissem crescente eficcia, ou
seja, que produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social e
fossem observadas por seus receptores, em especial o administrador.
A reforma da Constituio Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou o

funcionamento das assembleias legislativas provinciais definindo-lhes a
Como princpios informadores do direito, os princpios oramentrios

foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema normativo, projetando efeitos sobre o processo legislativo, possibilitando a colma-
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competncia na fixao das receitas e despesas municipais e provinciais,

bem como regrando a repartio entre os municpios e a sua fiscalizao.
razo de ser da lei oramentria, prescrevendo que a autorizao legislativa se refira a despesas especficas e no a dotaes globais.
Com o advento do governo republicano e a promulgao da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, em 24.02.1891, foram
introduzidas profundas alteraes no processo oramentrio. A elaborao
do oramento passou competncia privativa do Congresso Nacional
(artigo 34, 1, CR/1891), no entanto, nas palavras de ARIZIO DE VIANA, "a
iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante
entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso parlamentar de finanas na confeco da lei oramentria" [12].
O princpio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos

crditos oramentrios quanto o quantitativo, vedando a concesso de
crditos ilimitados. Tal princpio s veio a ser expresso quando promulgada
a Constituio de 1934, encerrando a explicitao da finalidade e da natureza da despesa e dando efetividade indicao do limite preciso do gasto,
ou seja, a dotao. Tal norma de limitao dos crditos oramentrios
permaneceu em quase todas as constituies subsequentes reforma de
1926, sendo exceo a Constituio dos Estados Unidos do Brasil, outorgada por Getlio Vargas em 10.11.1937.
Contudo, a experincia oramentria da Repblica Velha se revelou inadequada. Os parlamentos, em toda parte, so mais sensveis criao
de despesas do que ao controle do dficit. A reforma Constitucional de
1926 tratou de eliminar as distores observadas no oramento da Repblica, a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o parto
da montanha". Buscou-se, para tanto, promover duas alteraes significativas: (i) a proibio da concesso de crditos ilimitados e (ii) a introduo do
princpio constitucional da exclusividade, ao inserir-se preceito prevendo:
Expe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que:

O princpio da especificao tem profunda significncia para a eficcia
da lei oramentria, determinando a fixao do montante dos gastos,
proibindo a concesso de crditos ilimitados, que na Constituio de 1988,
como nas demais anteriores, encontra-se expresso no texto constitucional,
art. 167, VII (art. 62, 1, "b", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Pode ser
tambm de carter qualitativo, vedando a transposio, remanejamento ou
a transferncia de recursos de uma catergora (SIC) de programao para
outra ou de um rgo para outro, como hoje dispe o art. 167, VI (art. 62,
1, "a", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Ou, finalmente pode o princpio
referir-se ao aspecto temporal, limitando a vigncia dos crditos especiais e
extraordinrios ao exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se
o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele
exerccio, caso em que reabertos nos limites dos seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente, ex vi do atual
art. 167, 2 (art. 62, 4, na de 1969 e sem previso na de 1946). [13]
Art. 34. (...)

1 As leis de oramento no podem conter disposies estranhas
previso da receita e despesa fixada para os servios anteriormente
criados.
No se incluam nessa proibio (i) a autorizao para abertura de crditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao da
receita e a (ii) determinao do destino a dar ao saldo do exerccio ou do
modo de cobrir o deficit.
Tal princpio, no entanto, no constou da Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1937, outorgada em 10.11.1937 (mesmo dia em que foi
implantado o regime ditatorial do Estado Novo), que previa a aprovao
pelo Legislativo de verbas globais por rgos e entidades.
O princpio da exclusividade, ou da pureza oramentria, limita o contedo da lei oramentria, impedindo que nela se pretendam incluir normas
pertencentes a outros campos jurdicos, como forma de se tirar proveito de
um processo legislativo mais rpido, as denominadas "caudas oramentrias" (tackings dos ingleses, os riders dos norte-americanos, ou
os Bepackungen dos alemes, ou ainda os cavaliers budgetaires dos
franceses). Prtica essa denominada por EPITCIO PESSOA, em 1922, de
"verdadeira calamidade nacional" e pelo saudoso RUY BARBOSA como
"oramentos rabilongos", que introduziram o registro de hipotecas no Brasil
e at a alterao no processo de desquite propiciaram. Essa foi a primeira
insero deste princpio em textos constitucionais brasileiros, j
na sua formulao clssica, segundo a qual a lei oramentria no deveria
conter matria estranha previso da receita e fixao da despesa,
ressalvadas: a autorizao para abertura de crditos suplementares e para
operaes de crdito como antecipao de receita; e a determinao do
destino a dar ao saldo do exerccio ou do modo de cobrir o dficit.
Nessa Constituio, a elaborao do oramento continuava sendo de

responsabilidade do Poder Executivo - agora a cargo de um departamento
administrativo a ser criado junto Presidncia da Repblica - e seu exame
e aprovao seria da competncia da Cmara dos Deputados e do Conselho Fiscal.
Durante o Estado Novo, entretanto, tal prerrogativa no chegou a ser
exercida, uma vez que as casas legislativas no foram instaladas e os
oramentos do perodo compreendido entre 1938 e 1945 terminaram sendo
elaborados e aprovados pelo Presidente da Repblica, com o assessoramento do recm criado Departamento Administrativo do Servio Pblico
("DASP"). Assim, o perodo do Estado Novo marcou de forma indelvel a
ausncia do estado de direito, demonstrando cabalmente a importncia da
existncia de uma lei oramentria, soberanamente aprovada pelo Parlamento, para a manuteno dos poderes constitudos, esteio da democracia.
O princpio da exclusividade sofreu duas modificaes na Constituio

da Repblica Federativa do Brasil de 05.10.1988. Na primeira, no mais se
autoriza a incluso na lei oramentria de normas sobre o destino a dar ao
saldo do exerccio como o fazia a Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, de 24.01.1967. Na segunda, podem ser autorizadas quaisquer
operaes de crdito, por antecipao de receita ou no.
Com o fim do Estado Novo, em 18.09.1946, foi promulgada a Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1946, que junto do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, de mesma data, consagrou as liberdades
individuais previstas na Constituio de 1934, que haviam sido retiradas
pela Constituio de 1937 (igualdade de todos perante a lei; liberdade de
manifestao, conscincia e crena, inviolabilidade do sigilo de correspondncia, separao dos Poderes, dentre outros) e no campo financeiro
reafirmou a competncia do Poder Executivo quanto elaborao da
proposta oramentria, devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas
quanto anlise e aprovao do oramento, inclusive emendas proposta
do governo. Alm disso, manteve intactos os princpios oramentrios at
ento consagrados.
A mudana refletiu um aprimoramento da tcnica oramentria, principalmente, com o advento da Lei n 4.320, de 17.03.1964, que regulou a
utilizao dos saldos financeiros apurados no exerccio anterior pelo Tesouro ou entidades autrquicas e classificou como receita do oramento o
produto das operaes de crdito.
A Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1934,
promulgada 16.07.1934, que reformou profundamente a organizao da
chamada Repblica Velha (buscando "organizar um regime democrtico,
que assegure Nao a unidade, a liberdade, a justia e o bem-estar social
e econmico", segundo o prprio prembulo) restaurou, no plano constitucional, a competncia do Poder Executivo para elaborao da proposta,
que passou responsabilidade direta do Presidente da Repblica.
Sob a gide da Constituio de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei

n 4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro
para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal". Verdadeiro estatuto das
finanas pblicas, com statusde Lei Complementar, que incorporou importantes avanos em termos de tcnica oramentria, inclusive com a introduo da tcnica do oramento-programa a nvel federal. A Lei n 4.320/64,
em seu artigo 15, estabeleceu que a despesa fosse discriminada no mnimo
por elementos ("Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa
far-se- no mnimo por elementos." Dispositivo que teve a expresso no
Cabia ao Poder Legislativo a anlise e votao do oramento, que podia, inclusive, ser emendado. Alm disso, a Constituio de 1934 estabeleceu que a despesa deveria ser discriminada, obedecendo, pelo menos a
parte varivel, rigorosa especializao. Trata-se do princpio da especificao, ou especialidade, ou ainda, da discriminao da despesa, que se
confunde com a prpria questo da legalidade da despesa pblica e a
APOSTILAS OPO

1988, que se passou a dar efetividade aos princpios da unidade e da
universalidade oramentria. [17]
mnimo vetada pelo Presidente da Repblica Joo Goulart, veto que foi
derrubado pelo Congresso Nacional, conforme publicado no Dirio Oficial
do dia 05.05.1964).
A aplicao do princpio da unidade foi elastecido, na Constituio de

1988. No entanto, embora o pargrafo quinto de seu artigo 165 diga o que
"A lei oramentria anual compreender", deixou de fora do oramento
fiscal as aes de sade e assistncia social, tipicamente financiadas com
os recursos ordinrios do Tesouro Nacional, para compor com elas um
oramento distinto, em relao promscua com as prestaes da Previdncia Social, que tambm foi merecedora de tratamento em documento
separado, observadas em seu mbito a unidade e a universalidade, j que
se trata de um sistema distinto de prestaes e contraprestaes de carter
continuado, que deve manter um equilbrio econmico- financeiro autosustentado.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967 ("promulgada" em 15.03.1967, buscando legalizar e institucionalizar o regime militar,
decorrente da Revoluo de 1964) registrou pela primeira vez em um texto
constitucional o princpio do equilbrio oramentrio.
O axioma clssico de boa administrao para as finanas pblicas perdeu seu carter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o equilbrio
geral e formal, embora no se deixe de postular a busca de um equilbrio
dinmico. Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos com
pessoal, acolhidas nas Constituies de 1967 e de 1988 [14] e a vedao
realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital (art. 167, III, da CF/88). Assim, atualmente, no mais se
busca o equilbrio oramentrio formal, mas sim o equilbrio amplo das
finanas pblicas, como nos ensina MARCO NBREGA ao analisar a Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 04.05.2000) e o
princpio do equilbrio:
Outra inovao da Constituio de 1988 foi o oramento de investimentos das empresas estatais. No h aqui, entretanto, quebra da unidade
oramentria, uma vez que se trata, obviamente, de um segmento nitidamente distinto do oramento fiscal, a no ser no que se refere quelas
unidades empresariais dependentes de recursos do Tesouro Nacional
para sua manuteno, caso em que devem ser includas integralmente no
oramento fiscal, como vem ocorrendo por fora de disposies contidas na
ltimas LDOs.
O grande princpio da Lei de Responsabilidade Fiscal o princpio do

equilbrio fiscal. Esse princpio mais amplo e transcende o mero equilbrio
oramentrio. Equilbrio fiscal significa que o Estado dever pautar sua gesto pelo equilbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda
vez que aes ou fatos venham a desviar a gesto da equalizao, medidas devem ser tomadas para que a trajetria de equilbrio seja retomada. [15]
A adoo do Oramento de Investimento nas empresas nas quais a

Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a
voto, nos termos do artigo 165, 5, correspondeu a um avano na aplicao do princpio da universalidade dos gastos, ainda que excludos os
dispndios relativos manuteno destas entidades.
Os princpios da unidade e da universalidade tambm sofreram alteraes na Constituio de 1967. Tais princpios so complementares e preveem que todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes,
rgos e entidades devem estar consignadas num nico documento, numa
nica conta, de modo a evidenciar a completa situao fiscal para o perodo.
O princpio da no afetao de receitas determina que essas no sejam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que estejam livres para sua alocao racional, no momento oportuno, conforme as
prioridades pblicas. A Constituio de 1967 o adotou, ressalvada
a sua aplicao nos impostos nicos e naqueles tributos cuja prpria Constituio e as leis complementares vedava. A Carta de 1988, por sua vez,
restringe a aplicao de tal princpio aos impostos, observadas as excees
indicadas prpria Constituio, no permitindo sua ampliao mediante lei
complementar.
A partir de 1967, a Constituio deixou de consignar expressamente o

mandamento de que o oramento seria uno, inserto nas Cartas Constitucionais brasileiras desde 1934. Coincidentemente, foi nessa Constituio
que, ao lado do oramento anual, introduziu-se o oramento plurianual de
investimentos. Surgia, assim, um novo princpio constitucionaloramentrio, o da programao a programao constante da lei oramentria relativa aos projetos com durao superior a um exerccio financeiro devem observar o planejamento de mdio e longo prazo constante de
outras normas preordenadoras.
A Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 01.03.1994, ao criar o

Fundo Social de Emergncia ("FSE") e desvincular, ainda que somente
para os exerccios financeiros de 1994 e 1995, 20% (vinte por cento) dos
impostos e contribuies da Unio, demonstrou a necessidade de se permitir a flexibilidade na alocao dos recursos na elaborao e execuo
oramentria.
Sem ferir o princpio da unidade, por se tratar de instrumento de planejamento complementar autorizao para a despesa contida na lei oramentria anual, ou o princpio da universalidade, que diz respeito unicamente ao oramento anual, o princpio da programao veio propiciar uma
ligao entre o planejamento de mdio e longo prazo com o oramento
anual. O Oramento Plurianual de Investimentos ("OPI") no chegou a ter
eficcia, no encontrando abrigo na Constituio de 1988, que estabeleceu,
ao invs, um Plano Plurianual ("PPA").
A Constituio de 1988, ainda, inovou em termos de constitucionalizao de princpios regentes dos atos administrativos em geral e aplicando-os
matria oramentria, elevando a nvel constitucional os princpios da
clareza e da publicidade, a exemplo do previsto no art. 165, 6 - que
determina que o projeto da lei oramentria venha acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza
financeira, tributria e creditcia - e no art. 165, 3 - que estipula a publicao bimestralmente de relatrio resumido da execuo oramentria.
No obstante o fato das Constituies e das legislao infraconstitucional alardearem os princpios da universalidade e unidade oramentria, na
prtica, at a metade da dcada de 80, parcela considervel dos dispndios da Unio no passavam pelo Oramento Geral da Unio ("OGU"). O
oramento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional no inclua os
encargos da dvida mobiliria federal, os gastos com subsdios e praticamente a totalidade das operaes de crdito de responsabilidade do Tesouro, como fundos e programas. Tais despesas eram realizadas autonomamente pelo Banco Central ("BACEN") e Banco do Brasil ("BB") por intermdio dos denominados Oramento Monetrio ("OM"), do BACEN, e Contamovimento, do BB. Ainda tinha-se o chamado Oramento-SEST, que
consistia no oramento de investimento das empresas estatais (empresas
pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias e controladas
direta ou indiretamente pela Unio). Todos estes documentos eram aprovados, exclusivamente, pelo Presidente da Repblica. [16]
4.AS LEIS ORAMENTRIAS BRASILEIRAS E A EXECUO DO

ORAMENTO
Como cedio e j ressaltado no Captulo 1 deste ensaio, o oramento
pblico brasileiro compreende a elaborao e a execuo de trs leis
bsicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias
("LDO") e a Lei de Oramento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam
o planejamento e a execuo das polticas pblicas de cada ente da Federao (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Nesse captulo,
analisaremos cada uma das leis, buscando demonstrar a sua funo no
sistema oramentrio brasileiro, e de que forma respeitam os oramentrios
ptrios, vistos no Captulo 2.
4.1.O Plano Plurianual
Somente a partir de 1984, com a gradativa incluso no OGU do OM, e

com a extino da Conta-movimento, no Banco do Brasil e de outras medidas administrativas, coroadas pela promulgao da Carta Constitucional de
O Plano Plurianual ("PPA"), no Brasil, previsto no artigo 165

da Constituio Federal de 1988, e regulamentado pelo Decreto n 2.829,
de 29.10.1998, em plena compatibilidade com o princpio do oramento
APOSTILAS OPO
investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos

pela Administrao ao longo de um perodo (exerccio) de quatro anos.
vrias outras situaes, alm das previstas na Constituio. So elas (i)

estabelecer os critrios para o congelamento de dotaes, quando as
receitas no evolurem de acordo com a estimativa oramentria; (ii) estabelecer controles operacionais e suas regras de atuao para avaliao
das aes desenvolvidas ou em desenvolvimento; (iii) estabelecer as
condies de ajudar ou subvencionar financeiramente instituies privadas,
fornecendo o nome da instituio, valor a ser concedido, objetivo etc.,
sendo importante ressaltar que sero nulas as subvenes no previstas
na LDO, excluindo casos de emergncia; (iv) estabelecer condies para
autorizar os entes a auxiliar o custeio de despesas prprias de outros
entes, como por exemplo, gastos de quartel da Polcia Militar, de Cartrio
Eleitoral, Recrutamento Militar, de atividades da Justia etc.; (v) estabelecer
critrios para o incio de novos projetos, aps o adequado atendimento dos
que esto em andamento; (vi) estabelecer critrios de programao financeira mensal; (vii) estabelecer o percentual da receita corrente lquida a ser
retido na pea oramentria, como Reserva de Contingncia.
aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de

tramitao e tem vigncia do segundo ano de um mandato do Poder Executivo at o final do primeiro ano do mandato seguinte.
Nele se prev a atuao do Governo, durante o perodo mencionado,
em programas de durao continuada j institudos ou a instituir no mdio
prazo, buscando o cumprimento do princpio da continuidade da prestao
do servio pblico, em prol do interesse pblico.
Com a obrigatoriedade do PPA, tornou-se obrigatrio o Governo planejar todas as suas aes e tambm seu oramento de modo a no ferir as
diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em programas estratgicos previstos na redao do PPA para o perodo vigente. A
Constituio, tambm, sugere que a iniciativa privada volte suas aes de
desenvolvimento para as reas abordadas pelo plano vigente.
Alm do estabelecimento e definio dos itens acima, a LDO dever

ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. Esses Anexos
devero conter: (i) metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida para o exerccio a que se referirem e
para os dois exerccios seguintes; (ii) a avaliao do cumprimento das
metas relativas ao ano anterior; (iii) o demonstrativo das metas anuais,
instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs ltimos exerccios, evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da
poltica vigente; (iv) o demonstrativo da evoluo do patrimnio lquido nos
ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos
obtidos com a alienao de ativos; (v) a avaliao financeira e atuarial de
todos os fundos e programas de natureza atuarial; (vi) o demonstrativo da
estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado; (vii) a avaliao dos
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas, informando as providncias, caso se concretizem, como por exemplo, importante verificar os processos judiciais de devoluo de tributos questionveis, ou demanda de reivindicaes salariais no concedidas.
O PPA dividido em planos de aes, e cada plano dever conter: (i)

objetivo, rgo do Governo responsvel pela execuo do projeto, (ii) o
valor, (iii) o prazo de concluso, (iv) as fontes de financiamento, (v) o indicador que represente a situao que o plano visa alterar, (vi) a necessidade
de bens e servios para a correta efetivao do previsto, (vii) a regionalizao do plano, etc.
Cada um desses planos (ou programas), ser designado a uma unidade responsvel competente, mesmo que durante a execuo dos trabalhos
vrias unidades da esfera pblica sejam envolvidas. Tambm ser designado um gerente especfico para cada ao prevista no Plano Plurianual,
por determinao direta da Administrao Pblica.
O Decreto n 2.829, 29.10.1998, que regulamentou o PPA prev que
sempre se deve buscar a integrao das vrias esferas do poder pblico (federal, estadual e municipal), e tambm destas com o setor privado.
A cada ano, dever ser realizada uma avaliao do processo de andamento das medidas a serem desenvolvidas durante o perodo quadrienal
no s apresentando a situao atual dos programas, mas tambm sugerindo formas de evitar o desperdcio de dinheiro pblico em aes no
significativas. Com base nesta avaliao que sero traadas as bases
para a elaborao do oramento anual.
Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreender: (i) a previso trienal

da receita, da despesa, estimando, assim, os resultados nominal e primrio;
(ii) a previso trienal do estoque da dvida pblica, considerando os passivos financeiro e permanente; (iii) a avaliao do cumprimento das metas do
ano anterior; (iv) a evoluo do patrimnio lquido ou passivo real descoberto (resultado patrimonial negativo); (v) a avaliao financeira e atuarial dos
fundos de previdncia dos servidores pblicos; (vi) a Estimativa de compensao da renncia de receitas (anistias, remisses, isenes, subsdios
etc.) e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado.
A avaliao anual poder se utilizar de vrios recursos para sua efetivao, inclusive de pesquisas de satisfao pblica, quando viveis.
Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e
necessrios para o desenvolvimento scio-econmico do ente, dentro do
mesmo devem ser estabelecidos projetos que detm de maior prioridade na
sua realizao.
4.3.A Lei Oramentria Anual
4.2.A Lei de Diretrizes Oramentrias
A Lei Oramentria Anual ("LOA") ou oramento anual visa concretizar

os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO, em conformidade com o princpio da unidade do oramento
pblico. uma lei, em sentido formal, elaborada pelo Poder Executivo e
aprovada pelo Poder Legislativo, que estabelece as despesas e as receitas
que sero realizadas em determinado ano (princpio da anualidade do
oramento). A Constituio determina que o Oramento deve ser votado e
aprovado at o final de cada Legislatura, sendo competncia do Chefe do
Poder Executivo de cada ente pblico enviar ao rgo legislativo a proposta
do oramento.
A Lei de Diretrizes Oramentrias ("LDO") tem a finalidade precpua de

orientar a elaborao dos oramentos fiscal e da seguridade social e de
investimento das empresas estatais. Busca sincronizar a Lei Oramentria
Anual ("LOA") com as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica, estabelecidas no PPA, em estrita observncia aos princpios do oramento investimento e da unidade oramentria.
De acordo com o pargrafo 2, do art. 165, da Constituio Federal de
1988, a LDO (i) dever trazer as metas e prioridades da administrao
pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, (ii) orientar a elaborao da LOA, (iii) dispor sobre as alteraes
na legislao tributria e (iv) estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
A proposta da LOA compreende os trs tipos distintos de oramentos,

a saber: (i) o Oramento Fiscal, que compreende os poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, os Fundos, rgos, Autarquias, inclusive as especiais, e Fundaes institudas e mantidas pelo ente
pblico; abrange, tambm, as empresas pblicas e sociedades de economia mista em que o Poder Pblico, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer
recursos que no sejam provenientes de participao acionria, pagamentos de servios prestados, transferncias para aplicao em programas de
financiamento atendendo ao disposto na alnea "c" do inciso I do art. 159 da
CF e refinanciamento da dvida externa; (ii) o Oramento de Seguridade
Social, que compreende todos os rgos e entidades a quem compete
executar aes nas reas de sade, previdncia e assistncia social, quer
Em observncia do princpio da anualidade oramentria, a LDO ser

elaborada, anualmente, pela Administrao e aprovada pelo Poder Legislativo que, aps aprovao, devolver ao Executivo para sao. importante
destacar que a Constituio de 1988 no prev a possibilidade de rejeio
do projeto de lei de diretrizes oramentrias, uma vez que prescreve, em
seu art. 57, 2, que a sesso legislativa no ser interrompida sem a
aprovao do projeto, logo, o projeto aps entregue pelo Executivo dever
ser analisado e encaminhado para aprovao.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de
04.05.2000) ampliou a importncia da LDO, determinando a previso de
APOSTILAS OPO
sejam da Administrao Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; compreende, ainda, os
demais subprojetos ou subatividades, no integrantes do Programa de
Trabalho dos rgos e Entidades mencionados, mas que se relacionem
com as referidas aes, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e (iii)
o Oramento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II,
pargrafo 5 do art. 165 da CF, que abrange as empresas pblicas e sociedades de economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Esse estgio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve
pagar para extinguir a obrigao e efetuado pelo documento Nota de
Lanamento ("NL"). Ele envolve, portanto, todos os atos de verificao e
conferncia, desde a entrega do material ou a prestao do servio at o
reconhecimento da despesa.
Ao fazer a entrega do material ou a prestao do servio, o credor dever apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionrio competente
atestar o recebimento do material ou a prestao do servio correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta.
4.4.A Execuo Oramentria

A execuo oramentria ocorre concomitantemente com a financeira!
Esta afirmativa tem como sustentao o fato de que a execuo tanto
oramentria como financeira esto atreladas uma a outra. Havendo oramento e no existindo o financeiro, no poder ocorrer a despesa. Por
outro lado, havendo recurso financeiro, mas no se podendo gast-lo, no
h que se falar em disponibilidade oramentria.
O ltimo estgio da despesa o pagamento, que consiste na entrega

de numerrio ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o dbito ou
obrigao. Esse procedimento normalmente efetuado por tesouraria, que
deve ter como favorecido o credor do empenho. O pagamento normalmente
efetuado por meio de crdito em conta bancria do favorecido. Se houver
importncia paga a maior ou indevidamente, sua reposio aos rgos
pblicos dever ocorrer dentro do prprio exerccio.
Em consequncia, pode-se definir execuo oramentria como sendo

a utilizao dos crditos na LOA. J a execuo financeira, por sua vez,
representa a utilizao de recursos financeiros, visando atender realizao dos projetos e/ou atividades atribudas s Unidades Oramentrias
pelo Oramento.
Todo esse processo ocorre observando, estritamente, os princpios

constitucionais oramentrios, bem como aqueles que regem a Administrao Pblica, dentre eles a moralidade, a publicidade e a eficincia, de modo
que o interesse pblico seja sempre garantido.
Na tcnica oramentria, inclusive, habitual se fazer a distino entre

as palavras crdito e recursos. O primeiro termo designa o lado oramentrio e o segundo, o lado financeiro. Crdito e Recurso so duas faces de
uma mesma moeda! O crdito a dotao ou autorizao de gasto ou sua
descentralizao, e o recurso o dinheiro ou saldo de disponibilidade
bancria.
5.CONCLUSO
Os argumentos aqui trazidos no dizem respeito somente ao oramento pblico, mas prpria essncia do Estado, entendido como provedor de
bens e servios, cujas relaes com a comunidade so de subordinao e
domnio.
Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execuo oramentria e de programao financeira para o exerccio, e lanadas as
informaes oramentrias, cria-se o crdito oramentrio e, a partir da,
tem-se o incio da execuo oramentria propriamente dita.
Como submisso, o Estado, ao ordenamento normativo gerado em seu

prprio seio, pela sociedade por ele regulada, a partir do instrumento da
representao poltica, deve observar os princpios e normas no momento
de elaborao de suas polticas, com vistas promover o interesse social.
Executar o oramento , portanto, realizar as despesas pblicas nele

previstas, ressaltando que para que qualquer utilizao de recursos pblicos seja efetuada, a primeira condio que esse gasto tenha sido legal e
oficialmente previsto e autorizado pelo Poder Legislativo e que sejam
seguidos risca os trs estgios da execuo das despesas previstos na
Lei n 4.320/64, isto , (i) o empenho, (ii) a liquidao e (iii) o pagamento
atualmente se encontra em aplicao a sistemtica do pr-empenho antecedendo esses estgios, j que, aps o recebimento do crdito oramentrio e antes do seu comprometimento para a realizao da despesa, existe
uma fase geralmente demorada de licitao obrigatria junto a fornecedores de bens e servios que impe a necessidade de se assegurar o crdito
at o trmino do processo licitatrio.
Como demonstrado, a relevncia do oramento e sua essencialidade

para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com
princpios destinados a orientar a futura elaborao legislativa, retirando
previamente do legislador ordinrio parcela de seu poder legiferante.
No preciso chamar a ateno para a importncia do oramento na
vida poltica e administrativa de determinado Estado como o plano das suas
necessidades monetrias, em determinado perodo de tempo, exercendo
grande influncia na vida estatal e produzindo reflexos negativos na tarefa
da consecuo de suas atividades quando for deficiente ou mal-elaborado.
atravs do oramento que se fixam os objetivos a serem atingidos
pelo Estado. Por meio dele que o Estado assume funes reais de interveno no domnio econmico.
Pois bem, o empenho o primeiro estgio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria
para o Estado a obrigao de pagamento, pendente ou no, de implemento
de condio. Nele se registra o comprometimento da despesa oramentria, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que
se faa necessrio o reforo ou a anulao desse compromisso. No se
deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho;
esta, na verdade, a materializao daquele, embora, no dia-a-dia haja a
juno dos dois procedimentos em um nico.
O estudo do oramento, desde sua origem, e principalmente de seus

princpios auxiliar o administrador pblico a no cometer erros no momento da elaborao de sua proposta, ajudar o legislador a aprovar a proposta, que se tornar lei, influenciar o administrador na execuo das metas e
programas lanados na lei oramentria e trar facilidades ao intrprete do
direito no momento da anlise da legislao oramentria.
Como visto, com o tempo e as evolues sociais, o oramento deixou
de ser um mero documento esttico de previso de receitas e autorizao
de despesas para se constituir em um documento dinmico, solene, de
atuao do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.
Mais do que isso! O oramento deixou de ser instrumento de reivindicao
da burguesia medieval e passou a ser um instrumento de solidariedade,
que busca garantir os direitos constitucionais dos cidados, em um Estado
de Bem-estar social.
Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem

assim o Estado se v obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o
implemento de condio poder estar concludo ou no. Seria um absurdo
se assim no fosse, pois a Lei n 4.320/64 determina que o pagamento de
qualquer despesa pblica, seja ela de que importncia for, passe pelo crivo
da liquidao. nesse segundo estgio da execuo da despesa que ser
cobrada a prestao dos servios ou a entrega dos bens, ou ainda, a
realizao da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento
de condio.
Pode-se afirmar que o oramento faz parte de uma poltica de descentralizao do governo,
que
j
prevista
na Constituio vigente. Pois, nas diretrizes estabelecidas em cada plano,
fundamental a participao e apoio das esferas inferiores da administrao
pblica, que sem dvida tm mais conhecimento dos problemas e desafios
que so necessrios enfrentar para o desenvolvimento sustentvel local.
O segundo estgio da despesa pblica a liquidao, que consiste na

verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e
documentos comprobatrios do respectivo crdito, ou seja a comprovao de que o credor cumpriu todas as obrigaes constantes do empenho.
Nesse giro, interessante notar que os municpios vm assumindo um

novo papel, que era dever do ente Federal e dos Estados: assegurar aos
APOSTILAS OPO

ingressos, impostos, taxas, contribuies e outras fontes de recursos,
arrecadados para atender s despesas pblicas.
cidados as condies bsicas de sobrevivncia e tambm impor limites ao

processo de excluso. Esse novo papel um dos resultado do processo
de descentralizaoadministrativa brasileira, onde a Constituio Federal
de 1988 outorgou aos governos locais a responsabilidade de definir as
novas de polticas pblicas, o que se faz por meio do oramento.
O que so receitas oramentrias?

Receitas oramentrias so disponibilidades de recursos financeiros
que ingressam nos cofres pblicos. Instrumento por meio do qual se viabiliza a execuo das polticas pblicas, a receita oramentria fonte de
recursos utilizada pelo Estado em programas e aes, cuja finalidade
principal atender s necessidades pblicas e demandadas da sociedade.
Por conta disso, os municpios preocupados com seu sucesso e com a

qualidade de vida de seus cidados devem integrar ou alinhar os seus
diferentes planejamentos.
E para terminar, h que se lembrar que o oramento pblico permite ao
cidado identificar o plano de ao governamental, bem como saber se as
promessas de campanhas do governante eleito esto refletidas ou no
nesse programa de governo, podendo cobrar da mquina administrativa o
cumprimento da lei, continuamente, com transparncia, eficincia e moralidade.
O que estimativa da receita?

A estimativa de receita objetiva determinar antecipadamente o volume
de recursos a ser arrecadado em um dado exerccio financeiro, possibilitando uma programao oramentria equilibrada.
O que dotao oramentria?
Notas
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. 16 ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412.
BALEEIRO, op. cit., pg. 43.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e
Tributrio. Volume V, O Oramento na Constituio. 2 ed. rev. e atual. Rio
de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.
SEGUNDO, Rinaldo. Breves Consideraes sobre o Oramento Pblico. Artigo publicado no
site http://jus.com.br/revista/texto/4505">http://jus.com.br/revista/texto/4505">
http://jus.com.br/revista/texto/4505, acessado em 15.06.2009.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Rio
de Janeiro: Renovar, 2002, pg 77.
MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1983,
pg.199.
Constituio Poltica do Imprio do Brazil de 25.03.1824.
VIANA, Arizio de. Oramento Brasileiro. Rio de Janeiro: Edies Financeiras, 1986, pg. 43.
SANTA HELENA, Eber Zoehler, Evoluo Histrica dos Princpios Oramentrio-constitucionais brasileiros. Artigo publicado no site
http://http://jus.com.br/revista/texto/5962">http://jus.com.br/revista/texto/596
2">http://jus.com.br/revista/texto/5962, acessado em 15.06.2009.
Vide artigo 169, da Constituio Federal de 1988.
NOBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Oramentrias. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002, pg. 32.
GUARDIA, Eduardo Refinetti.O processo Oramentrio do Governo
Federal: Consideraes sobre o Novo Arcabouo Institucional e a Experincia Recente. So Paulo: Instituto de Economia do Setor Pblico, 1993,
pg. 5.GUARDIA, Eduardo Refinetti. op. cit., pg 5.
So valores monetrios autorizados, consignados na Lei Oramentria

Anual (LOA) para atender a uma determinada programao oramentria.
O que so classificaes oramentrias?
As classificaes so numeraes utilizadas para facilitar e padronizar
as informaes que se deseja obter. Pela classificao possvel visualizar
o oramento por Poder, por funo de governo, por subfuno, por programa, por categoria econmica. A classificao funcional-programtica representou um grande avano na tcnica de apresentao oramentria. Ela
permitiu a vinculao das dotaes oramentrias a objetivos de governo
que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de governo. Esse
enfoque permitiu uma viso do "que o governo faz", o que tinha significado
bastante diferente do critrio anterior, que visualizava o "que o governo
comprava". A partir do oramento do ano 2000, diversas modificaes
foram estabelecidas na classificao vigente, procurando-se privilegiar o
aspecto gerencial do oramento, com adoo de prticas simplificadoras e
descentralizadoras.
O que resultado primrio?
O resultado primrio definido pela diferena entre receitas e despesas do governo, excluindo-se da conta as receitas e despesas com juros.
Caso essa diferena seja positiva, tem-se um supervit primrio; caso
seja negativa, tem-se um dficit primrio.
O que supervit oramentrio?
Diferena positiva entre as receitas estimadas e as despesas oramentrias previstas para o mesmo exerccio.
O que dvida pblica?
Dvida pblica a dvida contrada pelo governo com entidades financeiras ou pessoas da sociedade para financiar parte de seus gastos que
no so cobertos com a arrecadao de impostos ou alcanar alguns
objetivos de gesto econmica, tais como controlar o nvel de atividade, o
crdito e o consumo ou, ainda, captar dlares no exterior. A dvida pblica
se subdivide em dvida interna e dvida externa. Os principais credores do
setor pblico so, normalmente, bancos pblicos e privados que operam no
Pas, investidores privados, instituies financeiras internacionais e governos de outros pases.
GONALVES, Antnio Carlos da Cunha. O oramento pblico brasileiro.

Suas origens, princpios norteadores e forma de execuo. Jus Navigandi,
Teresina, ano
15, n.
2523, 29 maio 2010 .
Disponvel
em: <http://jus.com.br/revista/texto/14940>. Acesso em: 29 mar. 2013.
Conceitos sobre oramento
O que Desvinculao de Receita da Unio (DRU)?
O que Oramento Pblico?
A DRU um mecanismo que permite que parte das receitas de impostos e contribuies no seja obrigatoriamente destinada a determinado
rgo, fundo ou despesa. A desvinculao de receitas tornou-se necessria
para enfrentar o problema do elevado grau de vinculaes de receitas no
Oramento Geral da Unio. Tais vinculaes implicam em rigidez na alocao de recursos pblicos, que tem sido apontada como um srio problema
de gesto governamental, j que prejudica tanto a execuo das polticas
pblicas quanto o uso dos instrumentos de poltica fiscal.
um instrumento de planejamento governamental em que constam as

despesas da administrao pblica para um ano, em equilbrio com a
arrecadao das receitas previstas. o documento onde o governo rene
todas as receitas arrecadadas e programa o que de fato vai ser feito com
esses recursos. onde aloca os recursos destinados a hospitais, manuteno das estradas, construo de escolas, pagamento de professores. no
oramento onde esto previstos todos os recursos arrecadados e onde
esses recursos sero destinados.
O que precatrio?
O que receita?
Precatrio uma ordem judicial para pagamento de dbitos dos rgos

pblicos federais, estaduais, municipais ou distritais. Quando um cidado
ou uma empresa ganha um processo judicial contra o Estado e tem direito
a indenizao, o pagamento do valor devido feito por meio dos chamados
precatrios. Trata-se de uma ferramenta que permite ao governo quitar a
No sentido genrico, Receita consiste na soma de valores recebidos

durante um determinado perodo de tempo. No setor pblico, a soma de
APOSTILAS OPO
dvida, sem prejudicar a execuo do Oramento da Unio, dos Estados ou

dos Municpios.
todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituio pblica deve

ficar fora do oramento.
Princpio da Anualidade: Estabelece um perodo limitado de tempo para
as estimativas de receita a fixao da despesa, ou seja, o oramento deve
compreender o perodo de um exerccio, que corresponde ao ano fiscal.
Atuao do Ministrio
Qual o papel do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no
Oramento da Unio?
O que Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)?
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o rgo central

tem diversas responsabilidades em relao ao Oramento da Unio, tais
como: a) elaborao, acompanhamento e avaliao das leis de iniciativa do
Poder Executivo federal previstas no art. 165 da Constituio (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual); b) coordenao e gesto dos sistemas de planejamento e oramento federal. A
execuo destas atividades realizada principalmente por meio da Secretaria de Oramento Federal (SOF).
A LRF, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional, introduziu novas

responsabilidades para o administrador pblico com relao aos oramentos da Unio, dos Estados e Municpios, como limite de gastos com pessoal, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte
segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrio oramentria
na legislao brasileira e criou a disciplina fiscal para os trs Poderes:
Executivo, Legislativo e Judicirio.
Qual o papel da Secretaria de Oramento Federal (SOF)?
Elaborao e execuo do oramento
A SOF o rgo responsvel pela coordenao do processo oramentrio. ela que analisa e emite pareceres e notas tcnicas sobre todas as
demandas que afetem o oramento pblico, tais como: acompanhamento e
controle da execuo oramentria; minutas de atos legais (Portarias,
Decretos e Medidas Provisrias); atos legais para sano presidencial
(Leis); e alteraes propostas a crditos adicionais em tramitao. responsvel tambm pela elaborao dos Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO); Projeto de Lei de Oramentria Anual (PLOA); e Relatrio de Avaliao Bimestral da Execuo de Receitas e Despesas. Alm
disso, a Secretaria trabalha nas atividades relativas ao cumprimento das
metas fiscais delineadas pelo Governo Federal, ou seja, na Avaliao
Fiscal, compreendendo: a gesto do cumprimento da meta fiscal; a atualizao dos cenrios fiscais; a avaliao das projees de receitas; e a
avaliao das projees de despesas obrigatrias.
Como feito o Oramento Pblico?

O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das empresas estatais federais. Existem passos que devem ser seguidos para elaborao e controle
do Oramento que esto definidos na Constituio Federal de 1988, na Lei
n 4.320/64, no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). A Constituio atribuiu ao Poder Executivo a responsabilidade
pelo Sistema de Planejamento e Oramento e a iniciativa dos seguintes
projetos de lei: Plano Plurianual (PPA) ; Diretrizes Oramentrias (LDO);
Oramento Anual (LOA)
Como o processo oramentrio?
O processo oramentrio compreende as fases de elaborao e execuo das leis oramentrias Plano Plurianual ( PPA), Lei de Diretrizes
Oramentrias ( LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). Cada uma dessas
leis tem ritos prprios de elaborao, aprovao e implementao pelos
Poderes Legislativo e Executivo. Entender esses ritos o primeiro passo
para a participao da sociedade no processo decisrio, fortalecendo,
assim, o exerccio do controle social na aplicao dos recursos pblicos.
Leis e princpios oramentrios

O que Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)?
O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) estabelece as metas e prioridades para o exerccio financeiro seguinte; orienta a elaborao
do Oramento; dispe sobre alterao na legislao tributria; estabelece a
poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Com base na
LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento Federal (SOF)
elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os
Ministrios e as unidades oramentrias dos Poderes Legislativo e Judicirio. Por determinao constitucional, o governo obrigado a encaminhar o
Projeto de Lei do Oramento ao Congresso Nacional at 31 de agosto de
cada ano.
O que execuo oramentria?

o processo que consiste em programar e realizar despesas levandose em conta a disponibilidade financeira da administrao e o cumprimento
das exigncias legais.
O que contingenciamento?
O contingenciamento consiste no retardamento ou, ainda, na inexecuo de parte da programao de despesa prevista na Lei Oramentria em
funo da insuficincia de receitas. Normalmente, no incio de cada ano, o
Governo Federal emite um Decreto limitando os valores autorizados na
LOA, relativos s despesas discricionrias ou no legalmente obrigatrias
(investimentos e custeio em geral). O Decreto de Contingenciamento apresenta como anexos limites oramentrios para a movimentao e o empenho de despesas, bem como limites financeiros que impedem pagamento
de despesas empenhadas e inscritas em restos a pagar, inclusive de anos
anteriores. O poder regulamentar do Decreto de Contingenciamento obedece ao disposto nos artigos 8 e 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) e da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
O que Lei Oramentria Anual (LOA)?

no Projeto de Lei Oramentria Anual (LOA) que o governo define as
prioridades contidas no PPA e as metas que devero ser atingidas naquele
ano. A LOA disciplina todas as aes do Governo Federal. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do Oramento, mas nem tudo feito
pelo Governo Federal. As aes dos governos estaduais e municipais
devem estar registradas nas leis oramentrias dos Estados e Municpios.
No Congresso, deputados e senadores discutem, na Comisso Mista de
Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), a proposta enviada
pelo Executivo, fazem as modificaes que julgam necessrias por meio
das emendas e votam o projeto. Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica e se transforma em Lei.
O que oramento participativo?

O oramento participativo um importante instrumento de complementao da democracia representativa, pois permite que o cidado debata e
defina os destinos de uma cidade. Nele, a populao decide as prioridades
de investimentos em obras e servios a serem realizados a cada ano, com
os recursos do oramento da prefeitura. Alm disso, ele estimula o exerccio da cidadania, o compromisso da populao com o bem pblico e a
corresponsabilizao entre governo e sociedade sobre a gesto da cidade.
Quais so os princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle do oramento?
Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e
controle do oramento, que esto definidos na Constituio Federal, na Lei
n 4.320/64, no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). A Lei n 4.320/64 estabelece no seu artigo segundo os fundamentos da transparncia oramentria.
Acompanhamento do oramento
Princpio da Unidade: Cada esfera de governo deve possuir apenas um

oramento, fundamentado em uma nica poltica oramentria e estruturado uniformemente. Assim, existe o oramento da Unio, o de cada Estado
e
o
de
cada
Municpio.
Princpio da Universalidade: A Lei Oramentria (LOA) deve incorporar
Quem fiscaliza o Oramento Pblico?

A fiscalizao do Oramento Pblico realizada oficialmente de duas
formas: pelos controles interno e externo. Pelo Controle Interno, quando o
controle feito pelos rgos do prprio Poder Executivo, especialmente
9
APOSTILAS OPO
pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) e, ainda, cada Ministrio possui

um Assessor de Controle Interno, vinculado tecnicamente CGU. O Controle Externo exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal
de Contas da Unio (TCU). J o Controle Social realizado pela sociedade,
tanto nos espaos institucionais de participao, como Conselhos e Conferncias, quanto nos espaos de articulao da prpria sociedade, como nas
Redes e Fruns.
A Sociedade pode saber onde ser aplicado o dinheiro pblico?
No momento do encaminhamento da proposta oramentria pelo Poder
Executivo ao Legislativo so abertas as audincias pblicas. nessa fase
em que a populao pode participar levando aos parlamentares (senadores
e deputados federais) as propostas que julgar serem importantes para a
melhoria das condies de vida da comunidade. Alm disso, o Projeto de
Lei Oramentria Anual (PLOA) e a Lei Oramentria Anual (LOA) so
disponibilizados no sitio do Ministrio do Planejamento e da Cmara dos
Deputados.
PRINCPIOS ORAMENTRIOS
O oramento pblico surgiu para atuar como instrumento de controle
das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficcia desse
controle, toma-se necessrio que a constituio orgnica do oramento se
vincule a determinadas regras, as quais se acham inseridas nos princpios
oramentrios.
Divergem os doutrinadores na fixao dos princpios oramentrios,
sendo que na nossa concepo, os principais so:
Anualidade: de conformidade com o princpio da anualidade, tambm
denominado princpio da periodicidade, as previses de receita e despesa
devem referir-se, sempre a um perodo limitado de tempo (um ano), segundo os arts. 48, II; 165, III, 50e art. 166 da Constituio Federal. O perodo
de vigncia do oramento denomina-se exerccio financeiro.
No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de maro de
1964, o exerccio financeiro coincide com o ano civil , que se inicia em
primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro.
Unidade: segundo esse princpio o oramento deve ser uno, isto , deve existir apenas um oramento e no mais que um para cada exerccio
financeiro. Busca-se com esse princpio eliminar a existncia de oramentos paralelos.
Assim, o oramento deve estar contido numa s pea, contemplando
todos os poderes e os respectivos rgos da administrao direta e indireta
(art. 165, 5, da Constituio Federal de 1988).
Universalidade: por esse princpio, a pea oramentria deve conter
todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da Unio,
seus fundos. rgos e entidades da administrao direta e indireta, j que o
oramento tem por escopo o planejamento de todas as despesas e receitas
pblicas (art. 165, 5, II, III, Constituio Federal de 1988).
Exclusividade: consoante o princpio da exclusividade, o oramento
deve conter apenas matria oramentria e no cuidar de assuntos estranhos, o que alis, est previsto no art. 165, 8, da Constituio Federal. A
exceo, a este princpio fica por conta da autorizao para abertura de
crditos suplementares e a contratao de emprstimos, como se v no
dispositivo constitucional citado.
Especificao: tambm denominado princpio da especializao, este
princpio tem por objetivo as autorizaes globais, ou seja, que as despesas devem ser classificadas de modo preciso, claro e detalhado. Dessa
forma as despesas e receitas oramentrias devem ser discriminadas por
unidade administrativa e por elementos. Nos moldes do art. 15 da Lei 11.
4.320, de 17 de maro de 1964, entende se por elementos, o desdobramento da despesa com pessoal, material, servios, etc.
Publicidade: define esse princpio que o contedo oramentrio deve
ser divulgado (publicado) atravs dos veculos oficiais de comunicao para
o conhecimento pblico e para a eficcia de sua validade, o que princpio
exigido para todos os atos oficiais do governo, preconizado no caput do art.
37, e art. 165, 3. da (Constituio Federal de 1998, e mais recentemente
na Lei de Responsabilidade Fiscal. Enfim, deve o oramento ser pblico e
notrio).
Equilbrio: pelo princpio do equilbrio se entende que, em cada

exerccio financeiro, o montante da despesa no deve ultrapassar a receita
prevista para o perodo. O equilbrio considerado, por muitos doutrinadores, como uma regra no rgida, embora a ideia de equilibrar receitas e
despesas continue ainda sendo perseguida a mdio ou longo prazo. Urna
razo fundamentada para defender esse princpio a convico de que ele
constitui o nico meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais.
Com o recente advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n. 101 de 4.5.2000), exigindo equilbrio oramentrio, foi
elevada em nvel de obrigao legal, a ser observada pelos
administradores pblicos, pelo menos no Brasil.
Oramento: uma importante pea no planejamento governamental
O oramento um instrumento referencial do processo de planejamento da gesto governamental. Tal processo, por sua vez, ordenado com
base em um marco legal, haja vista sua relevncia no setor pblico.
De acordo com o artigo 174 da Constituio de 1988 o planejamento
determinante no setor pblico e isso pode ser explicado por um pea chave
contida no mesmo, a qual conhecida por oramento. Tal pea pode ser
caracterizado como um plano financeiro que funciona como mecanismo de
controle da verba pblica. Isso pois, a pea oramentria refere-se a um
plano com dimenses de valores relativos previso das Receitas e
fixao das Despesas, uma vez que elaborada a partir da estimativa de
receitas e de despesas da administrao pblica no ano civil. Um exemplo
de como o oramento pode ser um sistema de informao para o controle
a Lei 4.320 de 1964, a qual estatui normas gerai de direito financeiro, bem
como, para a elaborao do prprio oramento.
O ciclo oramentrio composto pelas etapas que envolvem Leis de iniciativa do Poder Executivo, estabelecidas conforme o disposto no artigo
165 da Constituio da Repblica, tais quais: Plano Plurianual (PPA), a Lei
das Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei de Oramentos Anuais (LOA),
que representam e so contempladas no chamado Sistema de Planejamento Integrado, conhecido tambm como Processo de PlanejamentoOramento.
Enquanto na LOA contm a discriminao da receita e da despesa pblica, a LDO explicita metas e prioridades para cada ano, mas no PPA
que so apresentadas diretrizes, objetivos e indicadores quantificados
numa hierarquia que reflete a inteno do legislador constitucional em
deixar ntido que as aes governamentais devem ser planejadas antes de
entrarem em execuo
importante ressaltar a importncia no apenas do oramento em si
mas tambm do que convencionou-se chamar de Oramento Funcional
Programtico, inserido numa gesto de projetos, isto , numa gesto moderna, visto que um processo de planejamento governamental baseia-se na
formulao de projetos ou programas, os quais so criados pra resolverem
determinados problemas e funcionam como elos entre plano e oramento.
Nesse mbito, de acordo com Machado Jr e Reis "a integrao planejamento/oramento a tnica hoje em dia, capaz de consertar as distores administrativas e remover os empecilhos institucionais que dificultam
modernizao dos mtodos e processos administrativos no Brasil" (p. 11).
Considerando esses saberes, notamos a pea oramentria como base a partir da qual se tem condio de formular, de implementar e de avaliar
uma poltica pblica, e tambm como mecanismo de controle possvel no
planejamento presente no ciclo de uma gesto. Marcela de Andrade Barbosa
10
APOSTILAS OPO
ORAMENTO PBLICO: ENTENDENDO SUA EVOLUO NO

BRASIL
SOARES, Jos Evangelista/MATOS, Carlos Roberto Neri Matos
RESUMO
Este artigo aborda o tema oramento pblico e pretendeu estudar a
sua evoluo histrica a partir das constituies republicanas. Como se
trata de uma abordagem exploratria lanou-se mo de conceitos tericos
e informaes documentais com fito de detectar os avanos alcanados e
as deficincias de regulamentao nas constituies e, ainda, responder
outras questes como, por exemplo, o porqu da Lei n 4.320/64 aprovada
s vsperas do golpe militar de 1964 ter sobrevivido a vinte anos de ditadura e continuar vigente at os dias atuais. Da mesma forma, busca-se compreender a importncia do Decreto-Lei n 200/67 para o atual modelo de
administrao pblica, considerando que sua edio data da poca em que
o pas vivia um perodo de autoritarismo. Ser apresentada a importncia
da conscientizao do Poder Executivo para a questo do planejamento
como instrumento necessrio tanto na elaborao, quanto na execuo da
pea oramentria, a qual ganhou novo sentido a partir da sano da Lei
Complementar n 101/2000. A concluso do presente artigo cientfico
caminha para se afirmar que, ao Brasil, faltaram recursos necessrios para
implementao dos ditames constitucionais democrticos anteriores
constituio de 1988, sejam eles conhecimentos na rea de administrao
pblica, ou recursos tecnolgicos.
1 INTRODUO
H alguns anos a palavra oramento entrou em voga. comum se ouvir dizer: Isto est fora do meu oramento ou fiz uma despesa extra e
estourei meu oramento ou ento: no posso comprar isto porque meu
oramento est no limite (grifos nossos). Frases como estas denotam que
pessoas simples, mesmo inconscientemente, falam de uma programao
para suas despesas pessoais ou domsticas, ou seja, falavam de planejamento.
Durante muitas gestes faltou, ao governo brasileiro, a percepo da
importncia do planejamento como instrumento aliado elaborao e
execuo das leis oramentrias. A ausncia da cultura de planejamento,
combinada com perodos de instabilidade poltica e ou econmicas fizeram
com que a administrao pblica brasileira tratasse dos problemas nacionais baseados no imediatismo. Mas, com o passar dos tempos e com a
evoluo dos acontecimentos, foram promulgadas Constituies Federais e
sancionadas leis mais abrangentes e instrutivas em matrias zde planejamento e de execuo oramentria. Alm disso, foram se aprimorando os
sistemas de controles, interno e externo, das aplicaes financeiras do
Estado.
Este artigo tem como objetivo geral, estudar a evoluo histrica do oramento pblico no cenrio das constituies republicanas do Brasil e
fomentar a discusso a respeito do progresso desta matria, sobretudo, a
partir da promulgao da Constituio Federal de 1988.
al e dos ditames da Constituio Federal de 1988 para proporcionar uma

melhoria na elaborao e execuo do oramento da Unio e como este
problema foi solucionado.
Finalmente, pode-se verificar que pouca ou quase nula foi a contribuio das constituies anteriores de 1967 em termos de planejamento,
porm destacou-se os avanos que a Constituio de 1988 proporcionou
ao Brasil quando enriqueceu a matria oramentria com os instrumentos
de planejamento e por fortalecer os rgos de controle.
Alm dos controles institucionalizados, foi ressaltada a importncia do
controle social, em especial, como instrumento de participao da sociedade na elaborao do oramento pblico municipal, bem como na fiscalizao dos atos do gestor pblico.
2 CONSTITUIO, PLANEJAMENTO E ORAMENTO
O Estado Necessrio aquele que, dentro da viso futurstica, prope
como meta aprimorar a qualidade de vida de sua populao. o que tem
feito o Brasil com a implantao do regime democrtico ps-militarismo ao
adotar polticas pblicas voltadas para os interesses dos segmentos da
sociedade menos favorecidos. Neste contexto que podemos compreender a redao ao artigo 6 da Constituio de 1988 dada pela Emenda
Constitucional n 64 4, de 2010: So direitos sociais a educao, a sade,
a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia
social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio (BRASIL, 1988).
Filardi (2007, p.3 e 4), ao estudar a histria das constituies brasileiras frente evoluo da ordem econmica, explica:
Para se compreender um Estado deve-se analisar sua Constituio. A
Constituio expressa sua estrutura, sua composio. a expresso
mxima de uma ordem estatal. [...] a Constituio expressa, sobretudo, a
composio do Estado. Reflete em seu contedo suas caractersticas
estruturais. Ao se analisar a nossa atual Carta Magna dentro do tema
proposto, observa-se que ela apresentou especial destaque ao oramento
como instrumento de planejamento governamental. Assim, quando se fala
de viso futurstica do governo, fala-se de um planejamento estratgico que
tem como meta a transformao de um Estado para que possa satisfazer
as demandas da maioria da populao e ou alavancar solues. O objetivo
projetar a nao numa rota que leve a sociedade a estgios mais elevados de civilizao.
Bernardoni e Cruz (2010, p.29) destacam que o planejamento estratgico apresenta-se sob o mapeamento e alinhamento dos objetivos da
organizao e seus planos tticos e operacionais, alinhando a perspectiva
do ambiente interno sob as influncias do ambiente externo. Estes autores
discorrem sobre duas fases do planejamento: a da preparao e a da
execuo. A primeira de carter poltico e vai da formulao aprovao
do plano, sendo [...] uma fase essencial, a qual deve ser precedida de
pesquisa, a fim de dar condies ao rgo planejador para um diagnstico,
visando fixao dos objetivos e das metas, com vistas aos programas e
projetos.
Como objetivo especfico, aspira discutir a importncia da conscientizao do gestor pblico para com a questo do planejamento como instrumento necessrio tanto na elaborao das peas oramentrias, quanto na
sua execuo, dando-lhe melhor definio a partir da sano da Lei Complementar n 101/2000, mais conhecida como a Lei de Responsabilidade
Fiscal LRF.
Quanto segunda fase de carter tcnico, envolvendo a implantao, o controle e a avaliao do plano e nessa [...] fase, o planejamento
est intimamente ligado ao oramento, tanto que, sem aquele elemento,
impossvel a sua existncia pela falta de elemento principal, o planejamento (BERNARDONI e CRUZ, 2010, p. 30).
Por se tratar de um artigo de reviso terica, lanou-se mo de conceitos e informaes documentais, disponveis em publicaes a cerca do
tema e, tambm, consultas a sites oficiais e no oficiais que, de alguma
maneira, contriburam para a organizao desta pesquisa.
Para os mesmos autores (2010), o processo de planejamento uma atividade de extrema relevncia para as organizaes pblicas e privadas,
considerando a necessidade de adequao s realidades sociais e contemporneas.
Inicialmente, procurou-se apresentar, sucintamente, conceituaes que

identifiquem planejamento e oramento. Demonstrando como estes dois
elementos se inter-relacionam para cumprir seu papel constitucional no af
de atender s demandas sociais.
Estes autores chamam a ateno para o fato da Constituio Federal

de 1988 ter enfatizado a funo de planejamento ao introduzir significativas
mudanas durante o processo de oramentao, aliando o oramento
pblico ao planejamento e integrando os instrumentos de planejamento: o
Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei
Oramentria Anual LOA. No que diz respeito ao oramento, podemos
conceitu-lo como a maneira pela qual se materializa ou se estabelece de
forma discriminada todas as fontes e aplicaes de dinheiro pblico nos
programas, projetos e atividades previamente planejados.
Em seguida, foi apresentado um breve histrico sobre o contexto poltico e econmico em que as constituies brasileiras foram concebidas,
permitindo ao leitor melhor compreenso dos fatos.
Tambm se verificou como foi enfrentada a inicial falta de aptido do
governo federal para planejar as suas atividades a partir do Plano Plurianu-
11
APOSTILAS OPO
Oramento pblico o planejamento feito pela Administrao Pblica

para atender, durante determinado perodo, aos planos e programas de
trabalho por ela desenvolvidos, por meio da planificao das receitas a
serem obtidas e pelos dispndios a serem efetuados, objetivando a continuidade e a melhoria quantitativa e qualitativa dos servios prestados sociedade (LIMA E CASTRO 2000, p.19).
Santos (2010, p.9 e 15) demonstra que o oramento um reflexo do
planejamento quando argumenta:
importante reconhecermos que o oramento pblico pode ser instrumento de boa ou de m gesto, dependendo da qualidade do planejamento
que ele reflita. [...] ele reflete a qualidade do planejamento na Administrao
Pblica e fornece os instrumentos para a implementao, o acompanhamento, o controle e a avaliao das aes do governo.
O mesmo autor chama a ateno para o seguinte fato:
Apesar de encontramos uma tendncia de senso comum em identificar
oramento pblico como Lei Oramentria Anual, o oramento pblico ,
na verdade, a conjuno das trs leis mencionadas anteriormente, cada
qual contribuindo para o planejamento das aes segundo enfoques e
horizontes prprios (SANTOS 2010, p.10).
Quando se faz uma abordagem sobre constituio, oramento e planejamento pblicos, fala-se, implicitamente e de modo geral, de gesto pblica. Vale ento conferir como este assunto conceituado por Dagnino
(2009, p.46 e 50):
No Brasil, atualmente, utilizado o termo gesto pblica para fazer referncia s atividades que tm lugar no ambiente pblico ou aos conhecimentos que nele so aplicados. [...] Sua atuao deve estar orientada para
as polticas sociais e, tambm, para o conjunto de polticas que possuem
um carter mais propriamente empresarial na medida em que se referem a
atividades desempenhadas pelo aparelho de Estado na interface com o
mbito privado.
Francisco; Faria; Costa (2006) destacam que dar prioridade no atendimento ao cidado, a qualidade na aplicao dos recursos pblicos, a transparncia nos gastos pblicos e a democratizao da gesto pblica so as
premissas bsicas para uma gesto integrada entre o planejamento e o
oramento, com vistas melhoria da prestao de servios pblicos no
atendimento s demandas da sociedade, para quem administra bens
pblicos dentro de um enfoque de modernizao. Tudo isso aliado aos
ditames do artigo 37 da CF/88 que apregoa os princpios norteadores da
administrao publica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia.
3 HISTRICO DA MATRIA ORAMENTRIA NAS CONSTITUIES
REPUBLICANAS NO BRASIL
3.1 A Constituio Federal de 1891
A Constituio de 1891 foi pauprrima em matria de oramento. Seu
artigo 34, que trata das atribuies do Congresso Nacional, tem uma srie
de 35 itens de competncia privativa deste, mas somente quatro se referem
matria oramentria. O primeiro diz respeito competncia de orar a
receita, fixar a despesa federal e tomar as contas de cada exerccio financeiro, entretanto, no delineia a maneira como isto ser feito. Os demais
itens se referem autorizao para contrair emprstimos, realizar operaes de crdito, legislar sobre a dvida pblica e regular a arrecadao e
distribuio das rendas federais.
Giacomoni (2002) diz que visando auxiliar o Congresso Nacional no
controle do oramento, esta Constituio instituiu um Tribunal de Contas.
legislativo, o artigo n 15, item X se limitava a Fixar annualmente as despezas publicas, e repartir a contribuio directa (BRASIL, 1824). E numa
mistura de prestao de contas com proposta para o prximo oramento, o
artigo 172 estabelecia:
O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os oramentos relativos s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida,
um Balano geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno
antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importncia de todas as contribuies, e rendas
publicas (BRASIL, 1824).
Comentando este artigo constitucional, Giacomoni (2002) concorda que
esse dispositivo era avanado para a poca, por isso houve dificuldade de
ser implementado nos primeiros anos. Assim, alguns autores consideram a
Lei de 14-12-18276 como a primeira lei de oramento no Brasil. O mesmo
autor comenta que outros tratadistas consideram como primeiro oramento
brasileiro o aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830, que fixava
despesas e orava a receita das provncias para o exerccio de 01/07/1831
a 30/06/1832.
Mediante os avanos que a nova constituio introduzia nos diversos
temas nacionais, os congressistas constituintes de 1891 se orgulharam de
terem se reunido para organizar um regime livre e democrtico para a,
ento, Repblica dos Estados
Unidos do Brasil.
Essa satisfao est registrada no prembulo daquela que foi a primeira foi a primeira Constituio Federal do Brasil no regime republicano.
3.2 A Instituio do Oramento Pblico no Brasil
Foi a Constituio de 1934 que consolidou a institucionalizao do oramento pblico no Brasil quando dedicou, embora em um nico artigo,
uma seo para instruir a elaborao do oramento pblico. O artigo 50
apregoava que:
Oramento ser uno, incorporando-se obrigatoriamente receita todos
os tributos, rendas e suprimentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente na despesa todas as dotaes necessrias ao custeio dos servios
pblicos (BRASIL, 1934).
A apresentao das primeiras instrues constitucionais sobre matria
oramentria brasileira se complementou nos cinco pargrafos do artigo 50,
onde o pargrafo primeiro determina ao Presidente da Repblica o envio da
proposta de oramento Cmara dos Deputados, dentro do primeiro ms
da sesso legislativa ordinria. Nesta instruo o Congresso Nacional
confirma, ao poder executivo, a responsabilidade de elaborar e apresentar
o projeto de lei anual dentro de um prazo determinado.
No que pesem as excees, outra importante medida foi a determinao contida no pargrafo 3 que diz: A lei de oramento no conter dispositivo estranho receita prevista e despesa fixada para os servios anteriormente criados, assim como a seguinte que veda ao Poder Legislativo
conceder crditos ilimitados(BRASIL, 1934).
Encerrando a seo de orientao elaborao do oramento, o Congresso Nacional se compromete, tambm, com o prazo de envio da lei
oramentria aprovada para a sano presidencial, quando, no ltimo
pargrafo aprovou a seguinte sentena:
Ser prorrogado o oramento vigente se, at 3 de novembro, o vindouro no houver sido enviado ao Presidente da Repblica para a sano
(BRASIL, 1934). Sobre esta Constituio, Giacomoni (2002, p.54) assevera:
A timidez em matria oramentria na constituio de 1891 pode ser

justificada pela falta de experincia dos polticos daquela poca que no
teriam a noo do qu e nem como fazer em termos de disciplina oramentria, porm pretendiam evitar uma concentrao de domnio no Poder
Executivo. Isto compreensvel a partir do entendimento que o pas fazia
uma ruptura de paradigma em termos administrativos passando de um
regime monrquico para adotar um republicano presidencialista.
Nela o oramento tratado com certo destaque, sendo classificado em

uma seo prpria. A competncia da elaborao da proposta oramentria
atribuda ao presidente da Repblica. O legislativo encarregava-se da
votao do oramento e do julgamento das contas do presidente, contando
para tal com o auxlio do Tribunal de Contas.
Como herana ou parmetro da constituio anterior, a imperial de

1824, observa-se que no captulo I, ao se referir s atribuies do poder
As Constituies Federais brasileiras de 1891 e de 1934 procuraram

construir um Brasil democrtico, o que foi desfeito pelo Presidente Getlio
3.3 O Primeiro Retrocesso na Democracia Republicana do Brasil
12
APOSTILAS OPO
Vargas, o mesmo que sancionara a ltima. Acontece que segundo Filardi,

(2007), a Constituiode 1934 foi resultado de um ambiente de muitas
revoltas, alianas e golpes. A ascenso do presidente Getlio ao poder
no trouxe harmonia poltica ao pas. O mesmo autor comenta:
em 1950, suicidou-se em 1954, antes do trmino de sua gesto Jnio

Quadros (1961) renunciou ao cargo apenas sete meses aps sua posse e
seu sucessor, Joo Goulart (1961-1964), foi deposto por um golpe militar
em 1964.
Em 1932, o Partido Democrtico paulista, que havia apoiado a Revoluo de 1930, aliou-se oligarquia cafeeira, representada pelo PRP, em
uma revolta que tinha como pretexto a resistncia de Vargas em convocar
a Assemblia Constituinte (FILARDI, 2007, p.40).
Porm a Constituio de 1946 recuperou as diretrizes sobre a matria

oramentria da Constituio de 1934 e voltou a ditar as orientaes para a
tramitao do oramento da unio. Giacomoni (2002, p.55) destaca:
Finalizando a sntese sobre esta agitao, ele relata que Embora derrotados trs meses depois, seus protagonistas alcanaram seus principais
objetivos: a Assemblia Constituinte foi convocada [...] (FILARDI, 2007,
p.40).
Porm, tudo leva a cr que Getlio Vargas no desejou uma constituio com primazia para a democracia, pois Filardi, (2007) observa: Eleito
presidente em 1934, pelo Congresso Nacional, para um mandato que
expiraria em 1938, Vargas liderou o golpe que inaugurou a ditadura, alcunhada de Estado Novo. O mesmo autor acrescenta:
Em 10 de novembro tropas oficiais cercaram o Congresso, dissolvendo
o Parlamento. Ao mesmo tempo, Vargas promulgava uma nova Constituio que conferia ao chefe do Executivo poderes ditatoriais e cujos dispositivos eram decalcados dos modelos corporativistas e fascistas de Portugal
e da Itlia (FILARDI, 2007, p.43).
Ao decretar a Constituio de 1937, Getlio fez com que o pas perdesse a inexperiente democracia existente e abandonasse o pouco que
tinha experimentado em termos de matria oramentria.
No obstante, a matria relativa a oramento teve destaque em captulo com seis artigos, dos quais dois foram destinados tramitao, aprovao, sano e publicao do oramento. No primeiro ficaram determinados
os prazos para a tramitao e aprovao do projeto de lei oramentria no
Poder Legislativo e, no segundo, as opes que o Presidente da Repblica
dispunha para public-lo. Dentre estas opes estava a possibilidade de
publicao do texto da proposta apresentada pelo Governo, se ambas as
Cmaras no houverem terminado, nos prazos prescritos, a votao do
oramento (BRASIL, 1937). Ao Poder Executivo no foi imputada qualquer
obrigao de prazo ou data para a apresentao da matria ao Poder
Legislativo.
Conforme Giacomoni (2002), a Cmara dos Deputados e o Conselho
Federal nunca foram instalados e o oramento federal foi sempre elaborado
e decretado pelo chefe do Executivo.
O carter autoritrio desta constituio ficou visvel em seu artigo 21,
quando apregoava as competncias privativas do Estado tais como a de
decretar a Constituio e as leis por que devem reger-se e exercer todo e
qualquer poder que lhes no for negado, expressa ou implicitamente naquela constituio (BRASIL, 1937).
3.4 A Tentativa de Retorno Democracia
Por motivo de ordem econmica, em 1939 o Brasil aliou-se aos Estados Unidos contra o fascismo e nazismo, entrando, assim, na II Guerra
Mundial. Isso deu fora aos adversrios da ditadura que conseguiram impor
a reforma do regime. Filardi, (2007), disse que o Estado Novo vigorou at
1945, quando Vargas foi obrigado a promover a democratizao do pas,
convocando eleies e permitindo a reorganizao partidria.
O mesmo autor lembra, tambm, que naquele ano foi promulgado o
decreto convocando para dezembro as eleies para presidente da Repblica e para a Assembleia Constituinte e que Vargas foi deposto em golpe
militar meses antes das eleies.
Em 18 de setembro de 1946, a Assembleia Constituinte assinou a nova
Carta Magna brasileira que, no dia seguinte, foi publicada no Dirio Oficial
da Unio. A Constituio de 1946, apesar de devolver ao pas a pratica da
democracia, toda sua vigncia foi marcada por um perodo muito conturbado, no qual alguns eleitos democraticamente no conseguiram concluir o
mandato de Presidente da Repblica. Neste sentido Filardi(2007, p.45)
relembra que:
O novo regime foi marcado por profunda instabilidade poltica cuja extenso pode ser avaliada pela dificuldade de vrios presidentes em terminar seus mandatos. Vargas, mais uma vez eleito para ocupar a presidncia
O Executivo elaborava o projeto de lei oramentria e o encaminhava

para discusso e votao nas casas legislativas. Com o instituto da emenda, os legisladores co-participavam da elaborao oramentria. Os dispositivos constitucionais sobre o oramento consagravam certos princpios
bsicos (unidade, universalidade, exclusividade e especializao) alm de
evidenciar, de forma clara, o papel do Tribunal de Contas.
Quanto aos prazos para tramitao e aprovao, o artigo 74 limitava-se
a prorrogar o oramento do exerccio em vigor caso o vindouro no tivesse
sido enviado para sano at 30 de novembro (Brasil, 1946).
Assim como as Constituies anteriores, a de 1946 tambm no trouxe
qualquer informao sobre planejamento. Seja para elaborao, seja para a
execuo ou para a fiscalizao do oramento. Porm este problema
foiresolvido com a sano da Lei 4.320 de 17 de maro de 1964, que
atendeu o disposto no art. 5, inciso XV, letra b, da Constituio Federal de
1946 que diz: compete Unio legislar sobre normas gerais de direito
financeiro; de seguro e previdncia social; de defesa e proteo da sade;
e de regime penitencirio (BRASIL, 1946).Esta lei trouxe normas gerais de
direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da
Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
Foi, tambm, na Constituio Federal do Brasil de 1946 que ficou evidenciado o papel do Tribunal de Contas da Unio TCU, como rgo
fiscalizador, com as seguintes atribuies:
I - acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegaes criadas em
lei, a execuo do oramento;
II - julgar as contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as dos administradores das entidades autrquicas;
III - julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e
penses.
Atualmente, o TCU o rgo responsvel pelo controle externo, funcionando como auxiliar do Congresso Nacional na fiscalizao das contas
pblicas, seja da administrao direta, indireta, autarquias ou empresas
pblicas que usufruam do errio
pblico federal.
Conforme Filardi (2007), a Constituio de 1946 mais liberal, porm
mais engajada s causas sociais; da, alguns autores a julgarem uma das
melhores ou a melhor de todas que tivemos.
3.5 O Segundo Retrocesso na Democracia Brasileira e o Oramento Pblico Nacional na Constituio de 1967
Os conflitos polticos aludidos na sesso anterior se intensificaram. O
pas foi tomado por revoltas urbanas, rurais, estudantis e militares em todas
as reas sociais, levando a nao ao segundo perodo ditatorial, o qual se
manteve por 20 anos.
Asseguram os historiadores que, em nenhum momento da histria brasileira, as presses populares foram to intensas. A poltica deixava de ser
privilgio do jogo parlamentar e absorvia as universidades, escolas, fbricas, quartis e reas rurais. O Brasil assistia a uma intensa mobilizao
sindical que levava a um nmero crescente de greves de carter poltico.
Contando muitas vezes com o apoio tcito de setores militares, tais movimentos acabaram por incendiar as camadas subalternas das Foras Armadas.
No campo ocorria a formao de diversos sindicatos cujas direes eram disputadas por grupos catlicos de direita e esquerda e pelo PCB,
ainda na clandestinidade, reclamando a reforma agrria e o cumprimento
das leistrabalhistas aprovadas no incio de 1963. Mas, o movimento dos
trabalhadores rurais tinha nas temidas Ligas Camponesas o seu brao mais
radical.
13
APOSTILAS OPO
Organizadas por Francisco Julio como forma de resistncia dos pequenos agricultores e trabalhadores, as Ligas recorreram muitas vezes s
armas contra os desmandos de latifundirios e defendiam uma reforma
agrria radical.
Os estudantes divididos em diversos agrupamentos de esquerda defendiam uma aliana operrio estudantil-camponesa. Era criada a FMP,
Frente de Mobilizao, que procura congregar a UNE, a FPN, o CGT (Comando Geral dos Trabalhadores), e as Ligas Camponesas.
O Movimento Nacional dos Sargentos, por exemplo, insurgia-se contra
a severidade disciplinar dos regulamentos militares e reclamava melhores
salrios e plenos direitos polticos (FILARDI, 2007, p. 74).
Acreditava-se que a interveno militar seria passageira e saneadora
das mazelas esquerdistas pois, Castelo Branco e seus aliados tinham como
plano colocar ordem na casa e, depois de pouco tempo, restabelecer a
democracia (LEITE JNIOR, 2009 p. 32).
A gesto Castelo Branco foi marcada pelo Plano de Ao Econmica
do Governo PAEG, com trs objetivos: Combate inflao atravs de
ajuste fiscal; Reformas estruturais, com mudana nos sistemas tributrio,
trabalhista e previdencirio; e ampla reforma no sistema financeiro. Leite
Jnior (2009, p.35), registra:
Embora os resultados do PIB e da inflao tenham sido piores do que
os perodos de Vargas e de JK, as reformas estruturais, realizadas pela
equipe econmica do governo, permitiram ajustar as contas pblicas,
controlar o processo inflacionrio, organizar o sistema financeiro, atrair
poupana interna e externa, condies necessrias para a expanso da
economia nos governos de Costa e Silva e Mdici, perodo conhecido como
Milagre Econmico Brasileiro.
Em todo o perodo ditatorial a gesto governamental foi executada mediante os ditames dos Atos Institucionais que no revogaram a Constituio
de 1946. Tambm foram mantidas as leis sob ela vinculadas como o caso
da Lei 4.320 de 17 de maro de 1964, que estatui normas gerais de direito
financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio,
dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, atendendo o disposto no
art. 5, inciso XV, letra b, da Constituio Federal de 1946.
Esta lei esteve vigente durante todo perodo ditatorial e nem mesmo a
redao das Constituies de 1967 e 1988 desfiguraram sua importncia,
haja vista sua vigncia at hoje.
Durante trs anos o governo militar dirigiu a nao sob a gide da
Constituio de 1946, embora suas aes atendessem aos Atos Institucionais. Somente em 15 de maro de 1967 a nova Constituio entrou em
vigor e em se tratando de matria oramentria, esta Constituio de 1967
foi muito mais abrangente. Entre as novidades, podem ser citadas as
referncias s despesas de capital, e os oramentos plurianuais de investimentos, os quais se referiam aos investimentos ou obras cujaexecuo
no se completaria em apenas um ano.
O artigo 64 da aludida constituio estabeleceu a obrigatoriedade de se
dispor sobre o exerccio financeiro, a elaborao e a organizao dos
oramentos pblicos. Assim a administrao pblica manteve-se usufruindo
da lei 4.320/64 que no foi revogada nem substituda. O artigo 65 dividiu o
oramento em corrente e de capital tornando obrigatria a incluso das
despesas e receitas relativas a todos os Poderes, rgos e fundos, tanto da
Administrao Direta quanto da Indireta, excludas apenas as entidades
que no recebam subvenes ou transferncias conta do oramento.
Numa aluso a uma preocupao com a dvida pblica, o Artigo 66 estabeleceu limites para o total da despesa autorizada em cada exerccio,
limitando-a ao total das receitas estimadas para o mesmo perodo. Os
pargrafos deste artigo so incisivos:
Artigo 66, 2 - Juntamente com a proposta de oramento anual ou de
lei que crie ou aumente despesa, o Poder Executivo submeter ao Poder
Legislativo as modificaes na legislao da receita, necessrias para que
o total da despesa autorizada no exceda prevista.
Artigo 66, 3 - Se no curso do exerccio financeiro a execuo oramentria demonstrar a probabilidade de deficit superior a dez por cento do
total da receita estimada, o Poder Executivo dever propor ao Poder Legislativo as medidas necessrias para restabelecer o equilbrio oramentrio.
Artigo 66, 4 - A despesa de pessoal da Unio, Estados ou Municpios no poder exceder de cinqenta por cento das respectivas receitas
correntes (BRASIL, 1967).
Outra grande novidade foi o teor do caput do artigo 67: da competncia do Poder Executivo a iniciativa das leis oramentrias e das que abram
crditos, fixem vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subveno ou auxilio, ou de qualquer modo autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica (BRASIL, 1967).
Por este instrumento foi retirada do Legislativo a prerrogativa de apresentar leis ou emendas que criassem aumento de despesa, inclusive relativos matria oramentria. Cabia ao legislativo homologar o que j estava
determinado, incumbindo-lhe apenas, analisar (ou conhecer) e aprovar (ou
seja, homologar).
Giacomoni (2002, p.55) observa:
O regime que derivou do Movimento de 1964 assumiu caractersticas
marcadamente autoritria, com reflexos no equilbrio de poder entre o
Executivo e o Legislativo, em especial na questo das competncias no
processo oramentrio.
O artigo 68 determinou os prazos para que o Poder Executivo enviasse
a proposta da Lei Oramentria anual ao Poder legislativo, assim como a
devoluo do Projeto de Lei aprovado para sano do Presidente da Repblica.
3.6 A Redemocratizao do Pas e a Constituio de 1988
O perodo correspondente gesto Castelo Branco criou as condies
necessrias para a expanso da economia nos governos de Costa e Silva e
Mdici, perodo conhecido como Milagre Econmico Brasileiro. Nesta
gesto foi implantado o Plano de Ao Econmica do Governo PAEG,
quando, ento, o governo no poupou esforos no combate inflao, nas
reformas estruturais e nas reformas do Sistema Financeiro. No final do
governo Castello Branco, sob influncia do grupo militar que assumiria o
poder nos governos Costa e Silva e Presidente Mdici, foi criada, por meio
do decreto-lei n 200/67, a administrao indireta, com autarquias, empresas pblicas, empresas de economia mista e fundaes com a finalidade
de agilizar os procedimentos administrativos e financeiros rumo ao desenvolvimento da nao (LEITE JNIOR, 2009).
O milagre (grifo nosso) aconteceu por que os governos seguintes adotaram o desenvolvimentismo como modelo econmico e, aproveitando-se
das condies internacionais o governo buscou, a juros baixos, capital
estrangeiro para investimentos.
Naquela poca surgiram a Embraer, a Telebrs, a Embrapa e a Embratel, dentre outras estatais (LEITE JNIOR, 2009).
Mas as crises do petrleo provocaram a elevao da dvida externa e o
descontrole da inflao no pas, abalando, assim, a economia nacional. O
aumento dos juros internacionais e a forte dependncia da importao de
petrleo, que disparou de preo aps as crises de 1973 e 1979, levaram o
Brasil a uma situao de insolvncia em relao aos seus compromissos
financeiros externos (LEITE JNIOR, 2009 p. 38).
Falando sobre a herana da era militar, este autor aponta que: A elevada dvida externa, somada ao descontrole inflacionrio, comps um
quadro de dificuldades que monopolizou as agendas poltica e econmica
do pas durante a segunda metade da dcada de 80 e a primeira metade
da dcada de 90 (LEITE JNIOR, 2009 p. 38).
A insatisfao com os rumos da economia se generalizou no governo
Figueiredo que foi eleito com a incumbncia de promover a reabertura na
poltica nacional. Leite Jnior, (2009), lembra que em 28 de agosto de
1979, foi sancionada a Lei n 6.683 concedendo anistia a todos que tiveram
seus direitos polticos suspensos durante o regime militar. A campanha
pelas Diretas J (grifo nosso) findou por eleger de forma indireta, Tancredo Neves que no assumiu o cargo. Conforme este autor, Figueiredo se
recusou entregar a faixa presidencial a Jos Sarney alegando procedimentos protocolares.
11 Em nota de rodap Leite Jnior, (2009 p. 43) relembra que foi o
maior movimento de massas da histria do Brasil. Comeou no final de
1983 e culminou com a reprovao no Congresso Nacional da Emenda
Constitucional proposta pelo deputado Dante de Oliveira que introduzia o
14
APOSTILAS OPO
sistema de eleiodireta para Presidente da Repblica. A Constituio da

poca prescrevia o sistema de eleio indireta, via Colgio Eleitoral, onde
somente os parlamentares e outros poucos indicados poderiam votar.
Com o fim da era militar uma nova constituio foi promulgada em 05
de outubro de 1988 devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas,
inclusive, as de discutir, emendar e aprovar as leis do oramento nacional.
4 AS NOVIDADES DA MATRIA ORAMENTRIA NA CONSTITUIO DE 1988.
Conforme abordado na seo anterior, a Constituio Federal de 1988,
conhecida como constituio cidad, restabeleceu as prerrogativas do
Poder Legislativo, inclusive, as de discutir, emendar e aprovar as leis do
oramento nacional.
Estas atividades, prprias dos parlamentares, haviam sido suspensas
durante o regime militar.
A Carta Magna de 1988 deixou claras as atribuies de cada poder,
cabendo ao Executivo consolidar os programas de governo e apresentar os
projetos das leis oramentrias ao Congresso Nacional, a quem compete
sua aprovao e devoluo ao Presidente da Repblica para sano e
execuo.
Tambm foi realada a importncia do controle externo exercido pelo
Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio TCU,
assim como a seriedade do sistema de controle interno de cada um dos
poderes da federao.
Bernardoni e Cruz, (2010) observam que o controle externo tem o papel de fiscalizador da execuo oramentria e financeira dos rgos da
administrao pblica, observando a legalidade, a legitimidade, a economicidade, a aplicao das subvenes e as renncias fiscais. Conforme
estes autores, o papel do controle interno vai alm da responsabilidade de
fiscalizar a legalidade dos atos administrativos. Eles avaliam tambm os
resultados obtidos com o desenvolvimento dos programas.
4.1 Das Leis Oramentrias
Ferreira, (1994) aponta tratadistas que afirmam que oramento no
lei, mas ato administrativo sob forma de lei, argumentando tratar-se de um
plano financeiro anual, estimando a receita e fixando as despesas pblicas.
Este autor tambm aponta outros tratadistas que argumentam ser lei, visto
tratar-se de um plano montado pelo Poder Executivo e aprovado pelo
Poder Legislativo ou pelo fato de a receita oramentria ser proveniente
dos impostos, os quais so arrecadados sob a fora de uma lei que os
regulamenta, inclusive sua destinao.
Fato que no Brasil oramento lei e a Carta Magna aliou o planejamento ao oramento conferindo ao Plano Plurianual PPA papel de referncia para a programao oramentria, ou seja, o PPA a referncia
bsica para as demais leis e crditos oramentrios.
O caput do artigo 165 da CF/88 determina que Leis de iniciativa do Poder Executivo estabeleam o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e
os oramentos anuais. O pargrafo primeiro deste mesmo artigo estatui que
a lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
O pargrafo 4 determina que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos, devem ser elaborados em consonncia com o
plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. Por este artigo,
ratifica-se que o PPA tem carter de instrumento orientador das aes do
governo com poder de coordenar todas as suas atividades.
De acordo com o Artigo 166, 4 da CF/88, as emendas ao projeto de
lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.
Assim qualquer investimento no poder ser iniciado se no estiver expresso no PPA. Ao infringir o que estabelece este pargrafo, o gestor
pblico estar cometendo crime de responsabilidade fiscal, conforme foi
regulamentado pela Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000, Lei
de Responsabilidade Fiscal LRF.
Das Dificuldades da Aplicao do PPA

Francisco; Faria; Costa, (2006), apontam que o Brasil experimentou o
exerccio do planejamento na dcada de 60, especialmente no perodo
militar que, por formao, valorizam o planejamento e a estratgia. A poucos dias da ascenso militar, foi sancionada a Lei 4.320/64 que instituiu
Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaborao e controle dos
oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito
Federal.
Durante o governo militar, foi baixado o Decreto-Lei n 200/67, que
promoveu a reforma administrativa e considerado, por alguns estadistas,
como o primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Com a
segunda crise do petrleo, a inflao abalou a economia brasileira tirando o
valor de compra das dotaes oramentrias. Os excessos nominais de
arrecadao serviam para dar conformidade a outros oramentos sobre os
quais os parlamentares no tinham ingerncia(FRANCISCO; FARIA; COSTA, 2006).
Com isso os polticos passaram a considerar o planejamento apenas
uma tcnica para racionalizar a aplicao exclusiva de recursos econmicos e o oramento virou pea de fico. Assim, a ausncia da cultura de
planejamento, aliada a estes perodos de instabilidades polticas e econmicas fizeram com que a administrao pblica brasileira tratasse os problemas nacionais baseados no imediatismo. Isso se refletiu na aplicao
dos ditames da CF/88, pois de acordo com Francisco; Faria; Costa, (2006),
o primeiro PPA (para o perodo 1991-1995) foi elaborado por empresrios,
acadmicos e pessoas sem experincias em administrao pblica e o
segundo PPA (para o perodo 1996-1999), por um grupo de polticos experientes, acadmicos de expresso e tecnocratas competentes, porm este
grupo no conseguiu suplantar as limitaes tcnicas e estruturais apresentadas no primeiro PPA, por carncia de metodologia prpria.
Conforme os relatos de Francisco; Faria; Costa, (2006), somente em
outubro de 1997, o Poder Executivo editou uma Portaria Interministerial
constituindo um Grupo de Trabalho com o propsito de elaborar um projeto
de lei complementar aperfeioando as definies e conceituaes do PPA,
da LDO e da LOA, buscando criar segurana nas tomadas de decises e
tornar conhecidos os processos governamentais.
4.2 Das Finanas e do Oramento
A Constituio Federal de 1988 em seu artigo 165, 9, inciso II atribui
lei complementar o estabelecimento de normas de gesto financeira e
patrimonial da administrao direta e indireta, e ainda, condies para a
instituio e funcionamento de fundos. Esta lei, ainda pendente de votao
pelo Congresso Nacional tambm deve dispor sobre o exerccio financeiro,
a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da
lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual (NASCIMENTO
E DEBUS, 2002).
A ausncia desta regulamentao faz com que a Lei n 4.320 de 17 de
maro de 1964 continue com o papel de regulamentar o direito financeiro e
a contabilidade pblica brasileira e, para complementar os ditames constitucionais, a regulamentao tem se dado por decretos e portarias do Poder
Executivo Federal e por normas suplementares (SANTOS, 2010).
A atual Carta Magna, em seu art. 163 tambm remete edio de lei
complementar que trate de normas gerais sobre finanas pblicas e, inclusive, no que diz respeito limitao de despesa de pessoal ativo e inativo
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios. Esta redao
ensejou a edio da Lei n 101 de 04 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que aborda as questes sobre o oramento pblico,
dando nfase ao PPA, que, por sua vez orienta a LDO e, por conseguinte,
a LOA. Com a LRF passou-se a exigir maior planejamento e transparncia
nas aes dos gestores de forma a se prevenir riscos e corrigir desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas.
Esta lei atende, ainda, prescrio do artigo 165 da Constituio,
quando determina que leis de iniciativa do Poder Executivo estabeleam: I o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; e, III - os oramentos
anuais.
Conforme a Constituio Federal do Brasil de 1988, art. 165, 5, A lei
oramentria anual compreender: I - o oramento fiscalreferente aos
Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta
15
APOSTILAS OPO
e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II

o oramento de investimentodas empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III o
oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a
ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. A LRF trouxe grande
avano para a administrao pblica brasileira ao responsabilizar o gestor
pblico pelos atos praticados.
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei n 4.320/64
A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF trouxe grande avano para a
administrao pblica brasileira ao responsabilizar o gestor pblico pelos
atos praticados, no entanto, Nascimento e Debus (2002), asseveram que a
LRF no revoga nem substitui a Lei 4.320/64, argumentando que a Constituio Federal deu Lei n 4.320/64 o status de Lei Complementar. No
caput dos primeiros artigos destas leis, observa-se que a LRF estabelece
normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal14 enquanto que a Lei n 4.320/64 estatui normas gerais de direito
financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio,
dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. A Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma nova noo de equilbrio para as contas pblicas e a
Lei 4.320/64 trata do equilbrio oramentrio.
Conforme Nascimento e Debus (2002), o que a LRF busca, na verdade, reforar o papel da atividade de planejamento e, mais especificamente, a vinculao entre as atividades de planejamento e de execuo do
gasto pblico.
De acordo com o entendimento destes autores, A LRF atende tambm
ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites
para as despesas com pessoal ativo e inativo da Unio a partir de Lei
Complementar. Neste sentido, ela revoga a Lei Complementar n 96, de 31
de maio de 1999, a chamada Lei Camata II (artigo 75 da LRF). NASCIMENTO E DEBUS, 2002 p. 5).
Isso demonstra que a LRF uma lei bastante abrangente, inclusive
com matria capaz de revogar uma lei recentemente sancionada, a Lei
Complementar n 96/99, conhecida como Lei Camata. Muito abrangente,
tambm, a Lei 4.320/64 que foi fruto de uma discusso que durou mais
de 20 anos. Foi sancionada no final do perodo democrtico sob os auspcios da Constituio de 1946, mas sobreviveu a 20 anos do perodo ditatorial militar e a todos os seus Atos Institucionais e continua vigente at os
dias atuais.
A esta lei atribuda, por alguns tratadistas, a introduo do planejamento como ferramenta aliada ao processo oramentrio brasileiro, assim
como ao Decreto-Lei n 200/67 atribuda a introduo do modelo de
gesto pblica gerencial. O fato que estes dois instrumentos legais condizem com a tradio militar que logo aprendeu, com as guerras, a planejar
suas atividades tanto relacionadas ao ataque quanto defesa.
4.3 Dos Controles
Os artigos 70 a 75 da Constituio de 1988 apresentam a regulamentao da fiscalizao contbil, financeira e oramentria. Cumprindo o
disposto nestes artigos a Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional esto sujeitos aos controles interno e externo, quais sejam: o controle externo, exercido pelo Congresso nacional com especial contribuio do
Tribunal de Contas da Unio TCU e o sistema de controle interno de cada
Poder da Unio. Sobre este, o artigo 74 em seu pargrafo segundo determina: Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte
legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da Unio (BRASIL 1988).
Para exercer o controle interno do poder Executivo Federal foi criado o
Ministrio da Controladoria-Geral da Unio CGU que abrange: a Corregedoria-Geral da Unio CRG, com a funo de fiscalizar e punir irregularidades praticadas por funcionrios pblicos federais; a Secretaria Federal
de Controle Interno SFC, que acompanha e fiscaliza as aplicaes dos
recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou
outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; e, a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informao Estratgica
SPCI, que acompanha e fiscaliza a execuo dos programas do Governo
Federal.
O controle interno tem, entre outras atribuies, a incumbncia de apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional (BRASIL,
1988). As atribuies e competncias do controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, exercidas com o auxlio do Tribunal de Contas da
Unio esto definidas no artigo 71 e seus 11 itens.
Temos, ainda, o controle social exercido pelos diversos segmentos da
sociedade. Neste mbito, nossa sociedade ainda demonstra pouca prtica
de participao, principalmente para se fazer presente na elaborao do
oramento e, assim, poder classific-lo de oramento participativo que ,
nos municpios onde foi implantado, um importante instrumento de representatividade onde o cidado, democraticamente, debate as prioridades
com o Poder Pblico municipal, ajudando, assim, a definir onde e como
investir os recursos oramentrios.
De acordo com o Portal da Transparncia do Governo Federal, mantido
pela Controladoria-Geral da Unio, o oramento participativo estimula o
exerccio da cidadania, o compromisso da populao com o bem pblico e
a co-responsabilizao entre o governo e a sociedade sobre a gesto da
cidade.
Tambm, no por demais lembrar que qualquer cidado pode e deve
exercer o direito (ou dever conforme sua linha de pensamento) de agente
do controle social, representando contra algum desmando praticado pelo
agente pblico, acionando a CGU, o TCU ou o Ministrio Pblico MP.
5 CONSIDERAES FINAIS
Dentro do proposto, este artigo apresentou alguns conceitos sobre planejamento e oramento e traou um paralelo entre estes dois importantes
elementos que se integram no cumprimento constitucional para o bem da
gesto pblica, lembrando que as conceituaes abordadas neste artigo
esto bem caracterizadas na Constituio Federal de 1988.
Foram apresentados, de forma cronolgica, os fatos que inspiraram os
congressistas nas edies das constituies ps-repblica e foi exposto, de
forma sucinta, um histrico dos fatos e conjunturas polticas e econmica,
nacionais e internacionais que caracterizaram ou nortearam o legislador no
momento da elaborao de cada Carta Maior.
Neste contexto, observou-se que as Cartas Magnas de 1891 a 1937,
foram vagas em matria oramentria. Compreendeu-se, no entanto, o
motivo da exultao dos congressistas na proclamao da Lei Superior de
1891 que, para aquele momento, apresentava grande avano para vida
pblica brasileira, pois se tratava de uma Constituio Federal que quebrava paradigmas, uma vez que tirava o Brasil de um regime monrquico para
consagr-lo republicano e presidencialista. Tal empolgao fez com que os
congressistas, em sua primeira experincia, absorvessem para si os assuntos relacionados iniciativa da elaborao da matria oramentria. S
perceberam que haviam cometido um erro quando observaram sua incapacidade tcnica para tal tarefa.
A soluo encontrada na poca, para fazer cumprir os ditames constitucionais, foi passar a receber de forma extraoficial as orientaes do
Ministro da Fazenda. Mesmo assim, alguns tratadistas somente reconhecem como primeiro oramento brasileiro o institudo pela lei editada em 1512-1830.
Considerou-se, ento, que a constituio de 1934 foi a que realmente
institucionalizou o oramento pblico no Brasil, que entre outras instrues,
confirmou, ao Poder Executivo, a responsabilidade de elaborar o projeto de
lei oramentria anual e apresent-lo ao Congresso para discusso e
aprovao. O controle externo, tambm se consolidou a cargo do Congresso com auxlio do Tribunal de Contas, que fora criado na Constituio
anterior.
Entende-se, tambm, que a constituio de 1934 foi fruto de intensa
batalha poltica, com manifestaes, inclusive, no meio militar. O mesmo
povo que elevou Getlio Vargas ao poder o pressionou para o cumprimento
da promessa de campanha, atribuindo-se como golpe mais duro sofrido
pelo governo a revolta dos paulistas deflagrada em 1932. Nesta batalha o
governo foi vencedor, porm trs meses aps convocou a assemblia
constituinte que elaborou e aprovou aquela constituio.
Restou evidencia neste estudo que uma carta muito democrtica no
atenderia as pretenses de Getlio Vargas. Assim, em um novo golpe de
Estado ele decretou a Constituio de 1937 e, sob os ditames desta, go16
APOSTILAS OPO
vernou at 1945, quando foi deposto. Esta fase do governo, intitulado de

Estado Novo, foi exercida atravs de decretos governamentais amparados
por uma constituio que nunca valeu de fato, pois dependia de um plebiscito, para legitim-la. Entende-se que por isso o Poder Legislativo, formado
pela Cmara dos Deputados e pelo Conselho Federal, mencionado somente nesta CF, nunca tenha sido instalado e dessa forma o oramento federal
tenha sido sempre elaborado e decretado pelo chefe do Executivo.
Fatores internos e internacionais fizeram com que Getlio convocasse,
por de decreto, uma nova assembleia constituinte em 1945. Ele foi deposto
naquele mesmo ano, antes, portanto, da promulgao da Constituio de
1946 que recuperou as diretrizes sobre as matrias oramentrias da
Constituio anterior e devolveu ao Poder Legislativo a prerrogativa de
coparticipar da elaborao da lei do oramento atravs das emendas ao
projeto inicialmente elaborado pelo Executivo.
No obstante esta Constituio ter sido considerada a mais democrtica, a nao continuou mergulhada em uma profunda instabilidade poltica a
ponto de vrios presidentes eleitos durante sua vigncia ter a dificuldades
de terminar os mandatos. E alguns realmente no terminaram.
At a promulgao da carta de 1946 no se vinculava o planejamento
ao oramento, porm as autoridades do Poder Executivo j procuravam
introduzi-lo na administrao pblica. Valeu lembrar uma discusso que
durou mais de 20 anos e resultou na elaborao da Lei n 4.320 de 17 de
maro de 1964, a qual estatui normas gerais de direito financeiro para
elaborao e controle dos oramentos, atendendo o disposto no art. 5,
inciso XV, letra b, da Constituio de 1946.
Como planejamento governamental na era militar, observou-se que foi
marcante o Plano de Ao Econmico do Governo PAEG, que tinha o
objetivo de combater a inflao, fazer reformas estruturais com mudana
nos sistemas tributrio, trabalhista e previdencirio, assim como promover
ampla reforma no sistema financeiro.
Este trabalho permitiu as condies necessrias para a expanso da
economia nacional, perodo este conhecido como Milagre Econmico
Brasileiro.
Na mesma poca foi baixado o Decreto-Lei n 200/67, que promoveu a
reforma administrativa, sendo considerado como o primeiro momento da
administrao gerencial no Brasil, com a criao da administrao indireta,
autarquias, empresas pblicas, empresas de economia mista e fundaes
com a finalidade de agilizar os procedimentos administrativos e financeiros
rumo ao desenvolvimento da nao. Percebeu-se que durante os primeiros
trs anos o governo militar apresentou o Brasil no meio internacional como
um pas democrtico, pois estava sob os auspcios da Constituio de
1946. No entanto suas aes estavam baseadas nos Atos Institucionais
AI, decretos validados sem a aprovao de um rgo legislador.
Somente em 15 de maro de 1967 a Constituio que regulamentaria o
novo regime comeou a viger e apresentou certo avano na matria oramentria, mas ao Poder Legislativo cabia, apenas, homologar o que o
Executivo havia decidido, pois o Poder Legislativo foi esvaziado de suas
funes, perdendo, inclusive a prerrogativa de apresentar emendas at
mesmo em relao matria oramentria.
Entendeu-se, tambm, que esta constituio absorveu a Lei n
4.320/64 como complementar sua matria oramentria face ao art. 64
que estabelece: A lei federal dispor sobre o exerccio financeiro, a elaborao e a organizao dos oramentos pblicos, associado ao artigo 63
que diz: As despesas de capital obedecero ainda a oramentos plurianuais de investimento, na forma prevista em lei complementar. Estes oramentos plurianuais se referiam aos investimentos ou obras cuja execuo
no se concluiria em apenas um ano.
Com a redemocratizao do pas, foi promulgada a Constituio de
1988, conhecida como constituio cidad, pois alm de restabelecer a
cidadania ao povo brasileiro devolveu, ao Poder Legislativo, suas prerrogativas, entre elas a de discutir,emendar e aprovar as leis do oramento. O
grande progresso introduzido nesta constituio foi a criao dos mecanismos constitucionais de planejamento e ali-los ao oramento de tal modo
que o PPA se tornou referncia bsica para as demais leis e crditos do
sistema oramentrio alm de ter carter de instrumento orientador das
aes do governo.
Observou-se, no entanto, que a inexperincia e a pouca cultura de planejar as aes governamentais dificultaram a aplicao dos primeiros PPA
e que a Lei Complementar n 101 de 4 de maio de 2000, a LRF, veio para
aperfeioar as definies e conceituaes relativas ao PPA, a LDO e a
LOA. Esta lei no revogou a Lei 4.320/64, pois enquanto a LRF traz uma
nova noo de equilbrio fiscal para as contas pblicas, responsabilizando o
gestor pblico por seus atos, a Lei 4.320/64 trata do equilbrio oramentrio.
Outro ponto de destaque para este estudo foi a questo dos controles
constitucionais, quais sejam, o sistema de controle interno de cada Poder e
o controle externo exercido pelo Congresso Nacional com especial contribuio do TCU. Mas de fundamental importncia temos ainda o controle
social e transparncia das contas pblicas.
Concluiu-se, ento, que oramento pblico um instrumento contbil
de gesto pblica e controle, assim como importante instrumento poltico,
que de um lado promove a redistribuio de recursos entre os diferentes
segmentos da sociedade,beneficiando a coletividade e por outro confere
poderes polticos, sociais e econmicos aos atores que participam da sua
elaborao e que definem sua execuo.
Conclui-se, tambm, que o oramento pblico apesar de ser uma pea
legal e formada de maneira tcnica, possvel ao cidado participar democraticamente do debate acerca das decises sobre as alocaes de recursos do seu municpio, definindo, assim, as polticas pblicas e decidindo as
prioridades de investimentos em obras e servios a serem executados.
Atuando como um agente do controle social, o cidado pode denunciar o
gestor pblico por desvio de conduta administrativa aos diversos rgos de
controle institucionalizados.
Princpios Oramentrios
Vander Gontijo
Desde seus primrdios, a instituio oramentria foi cercada de uma
srie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre
os Executivos. Essa regras ou princpios receberam grande nfase na fase
que os oramentos possuam grande conotao jurdica, chegando alguns
incorporados na corrente legislao: basicamente na Constituio, na Lei
4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs). Os princpios
oramentrios so premissas a serem observadas na concepo da proposta oramentria.
Unidade
O oramento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um oramento
para dado exerccio financeiro. Dessa forma integrado, possvel obter
eficazmente um retrato geral das finanas pblicas e, o mais importante,
permite-se ao Poder Legislativo o controle racional e direto das operaes
financeiras de responsabilidade do Executivo.
So evidncias do cumprimento deste princpio, o fato de que apenas
um nico oramento examinado, aprovado e homologado. Alm disso,
tem-se um caixa nico e uma nica contabilidade.
O princpio da unidade respaldado legalmente por meio do Art. 2 da
Lei 4.320/64 e pelo 5 do art. 165 da CF 88.
Mas mesmo assim, o princpio clssico da unidade no estava, na verdade, sendo observado. As dificuldades comearam antes da Constituio
de 88 em razo da prpria evoluo do sistema oramentrio brasileiro. Na
dcada de 80, havia um convvio simultneo com trs oramentos distintos: o oramento fiscal, o oramento monetrio e o oramento das estatais.
No ocorria nenhuma consolidao entre os mesmos.
Na verdade, o art.62, da Constituio de 1967, emendada, limitava o
alcance de sua aplicao, ao excluir expressamente do oramento anual as
entidades que no recebessem subvenes ou transferncias conta do
oramento (exemplo: Banco do Brasil - exceto se houver integralizao de
capital pela Unio).
No seu 1, estabelecia que a incluso, no oramento anual, da despesa e da receita dos rgos da administrao indireta ser feita em dotaes globais e no lhes prejudicar a autonomia na gesto legal dos seus
recursos.
17
APOSTILAS OPO
O oramento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O oramento monetrio e o das Empresas Estatais eram deficitrios
e sem controle e, alm do mais, no eram votados. Ora, como o dficit
pblico e os subsdios mais importantes estavam no oramento monetrio,
o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decises mais relevantes em relao poltica fiscal e monetria da Nao.
Totalidade
Coube doutrina tratar de reconceituar o princpio da unidade de forma
que abrangesse as novas situaes. Surgiu, ento, o princpio da totalidade, que possibilitava a coexistncia de mltiplos oramentos que, entretanto, devem sofrer consolidao, de forma a permitir uma viso geral do
conjunto das finanas pblicas.
A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo ao
precisar a composio do oramento anual que passar a ser integrado
pelas seguintes partes: a) oramento fiscal; b) oramento da seguridade
social e c) oramento de investimentos das estatais. Este modelo, em
linhas gerais segue o princpio da totalidade.
Universalidade
Princpio pelo qual o oramento deve conter todas as receitas e todas
as despesas do Estado. Indispensvel para o controle parlamentar, pois
possibilita :
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar
prvia autorizao para respectiva arrecadao e realizao;
ca do Parlamento. No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil,

como si acontecer na maioria dos pases. Mas isso no regra geral. Na
Itlia e na Sucia o exerccio financeiro comea em 1/7 e termina em 30/6.
Na Inglaterra, no Japo e na Alemanha o exerccio financeiro vai de 1/4 a
31/3. Nos Estados Unidos comea em 1/10, prolongando-se at 30/9.
O 5 do art. 165 da CF 88 d respaldo legal a este princpio quando
dispe que: "A lei oramentria anual compreender:"
O cumprimento deste princpio torna-se evidente nas ementas das Leis
Oramentrias, como por exemplo, a da Lei 10.837/2004: "Estima a receita
e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2004."
Observe-se, finalmente, que a programao financeira, trimestral na Lei
4.320/64 e mensal nos Decretos de Contingenciamento, limitando a faculdade de os rgos empenhar despesas, no mais ao montante das dotaes anuais, pode ser entendido como um abandono parcial do princpio da
anualidade.
Exclusividade
A lei oramentria dever conter apenas matria oramentria ou financeira. Ou seja, dela deve ser excludo qualquer dispositivo estranha
estimativa de receita e fixao de despesa. O objetivo deste princpio
evitar a presena de "caldas e rabilongos"
No se inclui na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita.
b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e

de
despesa
sem
prvia
autorizao
Legislativa;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo,
a fim de autorizar a cobrana de tributos estritamente necessrios para
atend-las.
Este princpio encontra-se expresso no art. 165, 8 da CF de 88: "A

lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da
receita e fixao da despesa ..."
Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra exigido nos seguintes dispositivos:
As receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de

tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicao. Como regra clssica tinha o objetivo de facilitar a
funo de acompanhamento e controle do gasto pblico, pois inibe a concesso de autorizaes genricas (comumente chamadas de emendas
curinga ou "rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbtrio
ao Poder Executivo, dando mais segurana ao contribuinte e ao Legislativo.
Art.2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e da

despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.
Art.3 A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as operaes de crdito autorizadas em lei.
A Emenda Constitucional n. 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O oramento anual compreender obrigatoriamente as despesas e
receitas relativas a todos os Poderes, rgos, fundos, tanto da administrao direta quanto da indireta, excludas apenas as entidades que no
recebam subvenes ou transferncias conta do oramento.
Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a condio de auto-suficincia ou no da entidade com a questo, que fundamental, da utilizao ou no de recursos pblicos.
Somente a partir de 1988 as operaes de crdito foram includas no
oramento. Alm disso, as empresas estatais e de economia mista, bem
como as agncias oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da Amaznia,
BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) no
tm a obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais ao
oramento pblico. Esses oramentos so organizados e acompanhados
com a participao do Ministrio do Planejamento (MPO), ou seja, no so
apreciados pelo Legislativo. A incluso de seus investimentos no Oramento da Unio justificada na medida que tais aplicaes contam com o apoio
do oramento fiscal e at mesmo da seguridade.
Anualidade ou Periodicidade
O oramento deve ser elaborado e autorizado para um determinado
perodo de tempo, geralmente um ano. A exceo se d nos crditos especiais e extraordinrio autorizados nos ltimos quatro meses do exerccio,
reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do
exerccio subsequente.
Especificao, Especializao ou Discriminao
A Lei n 4.320/64 incorpora o princpio no seu art. 5: "A Lei de Oramento no consignar dotaes globais para atender indiferentemente as
despesas...., "
O art. 15 da referida Lei exige tambm um nvel mnimo de detalhamento: "...a discriminao da despesa far-se-, no mnimo, por elementos".
Como evidncia de cumprimento deste princpio pode-se citar a Atividade 4775, cujo ttulo "Capacitao de agentes atuantes nas culturas de
oleaginosas". Mas, tambm, existem vrios exemplos do no cumprimento
como, por exemplo, a Ao 0620 "Apoio a projetos municipais de infraestrutura e servios em agricultura familiar, ou o subttulo "Aes de Saneamento Bsico em pequenas cidades da Regio Sul"
No Vinculao ou No Afetao das Receitas
Nenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita
no pode ter vinculaes. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e
engessa o planejamento de longo, mdio e curto prazos.
Este princpio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167
da CF de 88, mas aplica-se somente s receitas de impostos.
"So vedados "a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou
despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos
a que se referem os arts., 158 e 159, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212), prestao de garantias s
operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165,
8".
As evidncias de receitas afetadas so abundantes:
Este princpio tem origem na questo surgida na Idade Mdia sobre a

anualidade do imposto. E a se encontra a principal conseqncia positiva
em relao a este princpio, pois dessa forma exige-se autorizao peridi-
Taxas, contribuies: servem para custear certos servios prestados;

Emprstimos: comprometidos para determinadas finalidades;
18
APOSTILAS OPO
Fundos: receitas vinculadas.

Observe-se ainda que as vinculaes foram eliminadas no governo Figueiredo, mas, infelizmente, ressuscitadas na Constituio de 1988. O
ministro Palocci recoloca essa idia na ordem do dia.
Oramento Bruto
Este princpio clssico surgiu juntamente com o da universalidade, visando ao mesmo objetivo. Todas as parcelas da receita e da despesa
devem aparecer no oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo
de deduo.
A inteno a de impedir a incluso de valores lquidos ou de saldos
resultantes do confronto entre receitas e as despesas de determinado
servio pblico.
Lei 4.320/64 consagra este princpio em seu art. 6: "Todas as receitas
e despesas constaro da Lei do Oramento pelos seus totais, vedadas
quaisquer dedues. Reforando este princpio, o 1 do mesmo artigo
estabelece o mecanismo de transferncia entre unidades governamentais "
Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outra incluir-se-o, como despesa, no oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no oramento da que as deva receber.
Como exemplo desse procedimento pode-se citar o caso da Arrecadao
do Imposto Territorial Rural, que se constitui numa receita prevista no
oramento da Unio para 2004 com o valor de R$ 309,4 milhes. No mesmo oramento, fixa-se uma despesa relativa Transferncia para Municpios (UO 73108-Transferncias Constitucionais) no valor de R$ 154,7
milhes.
Ou seja, se o Oramento registrasse apenas uma entrada lquida para
a Unio de apenas R$ 154,7 milhes, parte da histria estaria perdida.
Equilbrio
Princpio clssico que tem merecido maior ateno, mesmo fora do
mbito especfico do oramento, pautado nos ideais liberais dos economistas clssicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a partir dos anos 30)
tornou-se uma contraposio ao princpio do oramento equilibrado, justificando a interveno do governo nos perodos de recesso. Admitia-se o
dficit (dvida) e seu financiamento. Economicamente haveria compensao, pois a utilizao de recursos ociosos geraria mais emprego, mais
renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia
na sua rota de crescimento.
No Brasil, as ltimas Constituies tm tratado essa questo ora de
maneira explcita ora de forma indireta. A Constituio de 1967 dispunha
que : "O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no
poder ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo perodo."
Observa-se a existncia de dificuldades estruturais para o cumprimento
desse princpio, principalmente em fases de crescimento da economia, pois
as despesas pblicas normalmente crescem mais que as receitas pblicas
quando h crescimento da renda interna .
De qualquer forma, ex-ante, o equilbrio oramentrio respeitado,
conforme pode ser verificado nos Arts. 2 e 3 da Lei 10.837/2003, onde: A
Receita Total estimada em R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total
fixada em R$ 1.469.087.336,00.
Entretanto, nas cifras acima encontra-se um tremendo dficit, devidamente financiado por emprstimos. O dficit aparece embutido nas chamadas Operaes de Crdito que classificam tanto os financiamentos de longo
prazo contratados para obras, as operaes de curto prazo de recomposio de caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a receita com a colocao de ttulos e obrigaes emitidas pelo
Tesouro.
A CF 88 adotou uma postura mais realista. Props o equilbrio entre
operaes de crdito e as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda:
"a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das
despesas de capital ....";
Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que o endividamento s pode ser admitido para a realizao
de investimento ou abatimento da dvida. Ou seja, deve-se evitar tomar
dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente, mas pode pegar
emprestado para cobrir despesa de capital (o dficit aqui permitido ). Essa
uma norma lgica e de grande importncia para as finanas pblicas do
Pas. Na verdade, a Regra de Ouro reforada na Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF, art. 12, 2): "O montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria."
Essa Regra tambm significa, por outro lado, que a receita corrente
deve cobrir as despesas correntes (no pode haver dficit corrente). A
Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos ltimos oramentos, exceto nos dois ltimos (2003 e 2004). Para o exerccio de 2004, o
valor das operaes de crdito dos oramentos fiscal e da seguridade de
R$ 629,7 bilhes. Se somado a esse, o valor corresponde ao Oramento de
Investimento das Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milhes) chega-se ao total
de R$ 635,6 milhes.
J as despesas de capital dos oramentos fiscal e da seguridade social
somam R$ 612,7 milhes. Com R$ 23,8 do OIE, chega-se ao total de R$
636,5 milhes. Ou seja, s se cumpre a regra de ouro se se considera na
contabilizao os dados relativos ao Oramento das Estatais.
Ainda com relao ao princpio do equilbrio, um terceiro conceito surge
a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal &mdash o chamado Equilbrio
Fiscal. Na verdade, exige-se mais que o equilbrio, exige-se um supervit
(fiscal), ou seja, a receita (primria) deve superar a despesa (primria) de
forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do servio da dvida
pblica.
Essa variao do princpio do equilbrio faz parte das orientaes oramentrias constantes das leis de diretrizes oramentrias. O art. 15 da
Lei n 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispe, por exemplo,
que: "Art. 15. A elaborao do projeto da lei oramentria de 2004,
a aprovao e a execuo da respectiva lei devero levar em conta a
obteno de supervit primrio em percentual do Produto Interno Bruto PIB, conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do
Anexo III desta Lei."
Legalidade
Historicamente, sempre se procurou dar um cunho jurdico ao oramento, ou seja, para ser legal, tanto as receitas e as despesas precisam
estar previstas a Lei Oramentria Anual, ou seja, a aprovao do oramento deve observar processo legislativo porque trata-se de um dispositivo
de grande interesse da sociedade.
O respaldo a este princpio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF
de 1988. O Art. 166 dispe que: "Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional,
na forma do regimento comum."
A evidncia de seu cumprimento encontra-se na prpria ementa das
leis oramentrias, como por exemplo, a da Lei n 10.837/2003: "O Presidente da Repblica Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu
sanciono a seguinte lei:"
Publicidade
O contedo oramentrio deve ser divulgado (publicado) nos veculos
oficiais de comunicao para conhecimento do pblico e para eficcia de
sua validade. Este princpio consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm,
ao seguinte: ..."
Clareza ou Objetividade
O oramento pblico deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel a todas pessoas que, por fora do ofcio ou interesse, precisam
manipul-lo. Difcil de ser empregado em razo da facilidade de a burocracia se expressar em linguagem complexa. Observe-se, por exemplo, o ttulo
da ao n 0373 do oramento para 2004: "Equalizao de Juros e Bnus
de Adimplncia no Alongamento de Dvidas Originrias do Crdito Rural".
19
APOSTILAS OPO
Exatido
De acordo com esse princpio as estimativas devem ser to exatas
quanto possvel, de forma a garantir pea oramentria um mnimo de
consistncia para que possa ser empregada como instrumento de programao, gerncia e controle. Indiretamente, os autores especializados em
matria oramentria apontam os arts. 7 e 16 do Decreto-lei n 200/67
como respaldo ao mesmo. http://www.profpito.com/princorc.html
Oramento pblico
O Oramento pblico um instrumento de planejamento e execuo
das Finanas pblicas. Na atualidade o conceito est intimamente ligado
previso das Receitas e fixao das Despesas pblicas. No Brasil, sua
natureza jurdica considerada como sendo de lei em sentido formal,
apenas. Isso guarda relao com o carter meramente autorizativo das
despesas pblicas ali previstas. O oramento contem estimativa das
receitas e autorizao para realizao de despesas da administrao
pblica direta e indireta em um determinado exerccio, que, no Brasil,
coincide como o ano civil.
Origens
O estudo do oramento pblico retorna dcada de 1920 nos Estados
Unidos. Ou mesmo anteriormente, s sendo possvel devido Revoluo
Industrial. A gesto empresarial deu enormes saltos de qualidade,
propiciando o desenvolvimento de diversas tcnicas de gesto e de
elaborao do oramento. Fayol, em sua obra "Administrao Industrial e
Geral", j defendia que as empresas eram conjuntos de funes (tcnicas,
comerciais, financeiras, segurana, contbil e administrativas).
Com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadmico,que
efetua o acompanhamento e controle da Funo Administrativa estatal, era
necessrio estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras
para a conduo das atividades empresariais. Neste contexto, surgiram as
tcnicas oramentrias mais conhecidas: - Oramento Tradicional; Oramento Base Zero; - Oramento de Desempenho; - OramentoPrograma; - Sistema de Planejamento, Programao e Oramento; Sistema de Racionalizao do Oramento; - dentre outras tcnicas.
Assim, o conceito de oramento pblico varia dependendo do "ngulo"
em que o observa, podendo adquirir definies variadas (TORRES,2002).
Influncias do Oramento-programa
A partir da Lei n. 4320/1964e com o advento da Lei Complementar n
101/2000, o oramento ganhou mais "status" com a implementao
do oramento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pblica.
No direito administrativo brasileiro, o oramento pblico uma lei atravs
da qual o Poder legislativo autoriza o Poder executivo, bem como outras
unidades administrativas independentes, como o Poder Judicirio,
o Ministrio Pblico, o Tribunal de Contas e o prprio Poder Legislativo a
executar determinada despesa pblica, destinada a cobrir o custeio do
Estado ou a seguir a poltica econmica do pas. Essa lei de iniciativa
exclusiva do Chefe do Executivo, que harmoniza as pretenses
oramentrias vindas dessas vrias fontes, construindo uma nica proposta
de lei. Esse projeto de lei submetido ao Poder Legislativo, que o discute,
modifica, aprova e submete novamente ao Chefe do Executivo para
sano, como toda lei.
Se a receita do ano for superior estimada (estima-se atravs do
produto da arrecadao dos tributos de competncia do ente em questo),
o governo encaminha casa legislativa um projeto de lei pedindo
autorizao para incorporar e executar o excesso de arrecadao (crditos
adicionais). Se as despesas superarem as receitas, o governo fica
impossibilitado de executar o oramento em sua totalidade, sendo obrigado
a cortar despesas. Isso pode ser formalizado em ato administrativo do
Chefe do Executivo ou autoridade por este delegada. Mas tambm costuma
ocorrer "informalmente", atravs da simples no liberao de verbas s
unidades oramentrias.
Com o advento da Constituio Federal de 1988 o modelo de

confeco do oramento sofreu alteraes com a introduo dos
mecanismos supra-citados.
Plano Plurianual
um plano de mdio prazo, atravs do qual se procura ordenar as
aes do governo que levem a atingir as metas e objetivos fixados para o
perodo de quatro anos, tanto no governo federal como nos governos
estaduais e municipais.
Nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio
financeiro, poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, sob
pena de crime de responsabilidade.
Lei de Diretrizes Oramentrias
Norteia a elaborao do oramento de forma a adequar s diretrizes e
objetivos estabelecidos no plano plurianual, restrito ao ano a que se refere.
Define as metas em termos de programas.
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) estabelece parmetros para a
aplicao do recurso oramentrio anual, atravs do Plano
Plurianual (PPA), para garantir o objetivo fim, sem prejudicar o controle do
Tesouro Nacional. O PPA compreender 3 exerccios do atual mandatrio e
o primeiro exerccio do prximo mandatrio. Da mesma forma ir procurar
nortear o comportamento da Receita bem como especificar em
detalhamentos setoriais, indicadores e aes os gastos da Despesa no
mesmo perodo.
Lei de Oramentos Anuais
Oramento propriamente dito. O OGU composto pelo Oramento
Fiscal, Oramento da Seguridade Social e Oramento de Investimento das
Empresas Estatais Federais.
a) Oramento Fiscal: refere-se aos trs poderes e rgos de
administrao direta e indireta.
b) Oramento de Investimento das Empresas Estatais Federais:
empresas em que o Estado detenha a maioria do capital social com direito
a voto.
c) Oramento da Seguridade Social: entidades a ela vinculadas, fundos
e fundaes mantidas pelo poder pblico.
Cabe a toda unidade da Administrao Pblica definir as prioridades de
gasto, com algumas limitaes (constitucionais ou legais). A Constituio
preceitua que a iniciativa das leis do PPA, das Diretrizes Oramentrias e
do Oramento cabe ao Executivo. Assim, os demais Poderes encaminham
suas propostas oramentrias que so consolidadas a do Executivo, que
encaminha o Projeto de Lei ao Legislativo para emendas e aprovao. Nem
sempre o oramento cumprido na ntegra, devido a diversos fatores:
arrecadao, presses polticas, calamidades naturais, comoes internas,
dentre outras. Os crculos polticos costumam dizer, pejorativamente, que o
oramento uma "pea de fico", isso um sofisma, j que muitas vezes
as receitas pblicas disponveis podem estar vinculadas constitucional ou
legalmente. Segundo estudos do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto perto de 93% do oramento da Unio est vinculado a algum
programa ou diretriz. Dessa forma, a parcela de despesas discricionrias
bem reduzida.
CLASSIFICAES ORAMENTRIAS
III.1 Conceito e Definies
As Classificaes Oramentrias foram institudas com o objetivo de
padronizar, em todos os nveis do governo, a terminologia a ser utilizada no
processo de integrao entre o planejamento, o oramento, a execuo e o
controle, fornecendo informaes mais amplas sobre as programaes do
governo.
Subdivide-se em:
Classificao Institucional;
Classificao Funcional;
Classificao Programtica;
Classificao da Despesa Quanto Sua Natureza.
O Sistema de Planejamento Integrado, conhecido como Processo de

Planejamento-Oramento, baseia-se no Plano Plurianual (PPA), na Lei das
Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei de Oramentos Anuais (LOA).
CLASSIFICAO INSTITUCIONAL - Identifica quem o responsvel

pela despesa, ou seja, a unidade administrativa responsvel pela execuo
20
APOSTILAS OPO
da despesa. Aquela que recebe os recursos oramentrios e que executa o

Programa de Trabalho contemplado no oramento. Compreende os rgos
oramentrios e suas respectivas unidades oramentrias (Manual Tcnico
do Oramento/2002 - MTO-02). A codificao composta de 5 dgitos.
Identificao
1 e 2 dgitos - indicam o rgo
3 a 5 dgitos - indicam a Unidade Oramentria
Para se aprofundar na questo a codificao pode ser obtida no Manual Tcnico do Oramento/2002 - MTO-02.
CLASSIFICAO FUNCIONAL - Indica as reas em que se realizam
as despesas. composta por um rol de funes e subfunes pr-fixadas,
em que as subfunes podem ser combinadas com funes diferentes
daquelas a que estejam vinculadas. (Lei 4320/64, Art. 8 2 - Portaria MOG
n 42/99).
Funo - Compreende o maior nvel de agregao das diversas reas
de despesa que competem ao setor pblico.
Subfuno - Representa uma partio da funo. Visa agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico.
Identificao
1 e 2 dgitos - funo
3 a 5 dgitos - subfuno
A codificao e a conceituao podem ser encontradas no: Anexo 5 da
Lei 4320/64 e no Manual Tcnico do Oramento/2002 - MTO-02;
CLASSIFICAO PROGRAMTICA - Demonstra para que a despesa est sendo realizada. composta de programas, cujos produtos do
origem aos projetos, atividades e operaes especiais.
Programa - o instrumento de organizao da ao governamental e
visa concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no Plano Plurianual.
Projeto - Instrumento de programao para alcanar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das
quais resulta um produto.
Atividade - Instrumento de programao para alcanar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes, que se realizam de
modo contnuo e permanente das quais resulta um produto necessrio
manuteno da ao do governo.
Operao Especial - Representa despesas que no contribuem para a
manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e
no gera contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.
Localizadores de Gasto - Completam os cdigos de Atividades, Projetos ou Operaes Especiais. Corresponde ao menor nvel de detalhamento
da estrutura programtica.
Identificao
1 a 4 dgitos - programa
5 a 8 dgitos - projeto/atividade/operao especial
9a 12 dgitos - localizador de gasto
Quando o 9 dgito for::
1. 3. 5 ou 7 - corresponde a um Projeto
2, 4, 6 ou 8 - trata-se de uma Atividade
9 .............. - corresponde a uma ao no oramentria (sem dotao
no oramento)
0 .............. - refere-se a uma Operao Especial, incluindo a Reserva
de Contingncia, que ser 09XX
CLASSIFICAO DAS DESPESAS QUANTO NATUREZA - Detalha o que ser adquirido.
Agrega os elementos da despesa que apresentam as mesmas caractersticas quanto ao objeto do gasto. (Lei 4320/64, Art. 13, atualizado pela
Portaria SOF/SEPLAN n 163/2001) constituda por Categoria Econmica, Grupo de Natureza de Despesa, Modalidades de Aplicao, Elemento
de Despesa e Sub elemento de Despesa.
Categoria Econmica - Identifica se despesa corrente ou despesa de

capital.
Grupo de Natureza de Despesa - Informa se a despesa com pessoal
e encargos sociais, juros e encargos da dvida, outras despesas correntes,
investimentos, inverses financeiras ou amortizao da dvida.
Modalidade de Aplicao - Indica se os recursos sero aplicados diretamente por rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de Governo
ou por outro ente da Federao e suas respectivas entidades.
Elemento de Despesa - o desdobramento da despesa com pessoal,
material, servios e outros meios de que se serve a Administrao Pblica
para a consecuo de seus fins. (Lei 4320/64, Art. 15 1) Define o gasto a
ser realizado.
Sub elemento da Despesa o desdobramento do elemento de despesa. a especificao detalhada da utilizao dos recursos. No vem sendo
adotado no SAAE, pretende-se implantar essa classificao a partir do
exerccio financeiro de 2006.
Identificao
1 dgito - categoria econmica
2 dgito - grupo de natureza de despesa
3 e 4 dgitos - modalidade de aplicao
5 e 6 dgitos - elemento de despesa
7 e 8 dgitos - subelemento de despesa (desdobramento do elemento
de despesa)
A codificao e a conceituao podem ser encontradas:
a) Categoria Econmica, Grupo de Natureza de Despesa, Modalidade
de Aplicao e Elemento de Despesa : adendo Portaria 163/2001 SOF/STN (anexo 2.13) , Manual Tcnico do Oramento/2007 - MTO-07, e
anexo 4.05;
b) Sub elemento da Despesa : Anexo 4.07
Servio e material no mesmo empenho
Quando a despesa puder ser classificada em mais de um elemento,
admite-se que seu montante seja imputado dotao correspondente a
servio, desde que o custo deste seja predominante em relao ao material
que deva ser empregado e desde que fornecido pelo prprio executante.
CLASSIFICAO DAS FONTES DE RECURSOS - Determina de onde vem o recurso a ser utilizado. Os grupos de fontes de recursos so:
Recursos do Tesouro - Exerccio Corrente, Recursos de Outras Fontes Exerccio Corrente, Recursos do Tesouro - Exerccios Anteriores, Recursos
de Outras Fontes - Exerccios Anteriores e Recursos Condicionados.
Identificao
1 dgito - grupo de fonte de recurso
2 e 3 dgitos - especificao da fonte de recurso
4 a 9 dgitos - detalhamento do recurso.
A codificao e a conceituao podem ser encontradas:
a) grupo de fonte de recurso e especificao da fonte de recurso: Manual Tcnico do oramento/2007 - MTO-07, Portaria SOF 10/2001;
b) detalhamento do recurso: Tabelas de Apoio do SIDOR - Sistema Integrado de Dados Oramentrios, e o SIAFI - Sistema Integrado de Administrao Financeira.
ESFERA - Compreende o nvel de elaborao e execuo oramentria da Unio representando os trs tipos de oramento federal: o Fiscal, o
da Seguridade Social e o de Investimentos das Empresas Estatais.
Cdigo 10 - oramento fiscal;
Referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico. (Constituio Federal, Art. 165 5, I)
Cdigo 20 - oramento de seguridade social;
Abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. (Constituio Federal, Art. 165 5, III)
30 - oramento de investimento de empresas estatais.
Compreende o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto. (Constituio Federal 5, II)
21
APOSTILAS OPO
Como funciona o Oramento Pblico no Brasil?

O que o Oramento?
O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelo Oramento Fiscal,
da Seguridade e pelo Oramento de Investimentos das Empresas Estatais
Federais. nele que o cidado identifica a destinao dos recursos recolhidos sob a forma de impostos, taxas e contribuies. Nenhuma despesa
pblica pode ser realizada sem estar fixada no Oramento. O OGU autoriza
e as verbas so liberadas de acordo com a receita.
Quais leis e princpios regem esta elaborao?
O Poder Executivo responsvel pelo sistema de Planejamento e Oramento seguindo os princpios bsicos para elaborao e controle definidos na Constituio Federal, na Lei 4.320 (de 17/03/64), no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
Como elaborado o Oramento?
Ele se baseia nas estimativas para o Produto Interno Bruto (PIB), previso de inflao e outros parmetros. Com base nestes clculos, estimada uma receita para o exerccio seguinte e, de acordo com ela, so
definidos os gastos. Este projeto levado ao Congresso, onde deputados e
senadores discutem na Comisso Mista de Oramentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo. Compete ao Congresso remanejar os investimentos para as reas e regies consideradas prioritrias e estas alteraes
so conhecidas como emendas parlamentares.
O Oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada legislatura. Depois de aprovado sancionado pelo Presidente da Repblica e se
transforma em Lei. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade
de realizao de despesas acima do limite que est previsto na Lei, o
Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crdito
adicional.
Quais os prazos do processo oramentrio?
O PPA deve ser encaminhado pelo Executivo ao Congresso at 31 de
agosto. A LDO at 15 de abril. A LOA at 31 de agosto. No Congresso
Nacional o Oramento tem que ser aprovado at o dia 31 de dezembro.
Quem controla o Oramento?
O Controle Interno realizado pelos rgos do prprio Poder Executivo, especialmente pela Controladoria Geral da Unio CGU. Cada Ministrio possui um Assessor de Controle Interno, vinculado tecnicamente CGU.
O Controle Externo, exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio TCU.
O que a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)?
A LDO estabelece as metas e prioridades para o exerccio financeiro
subseqente, orienta a elaborao do Oramento, dispe sobre alterao
na legislao tributria e estabelece a poltica de aplicao das agncias
financeiras de fomento. Com base na LDO a Secretaria de Oramento
Federal elabora a proposta para o ano seguinte, em conjunto com os Ministrios e as unidades oramentrias dos poderes Legislativo e Judicirio.
O que o Plano Plurianual (PPA)?
O PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve conter "as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de durao continuada". O PPA estabelece a
ligao entre as prioridades de longo prazo e a Lei Oramentria Anual.
O Oramento da Unio contempla obras em Estados e Municpios?
O governo define no Projeto de Lei Oramentria Anual, as prioridades
(PPA) e as metas a serem atingidas naquele ano. Nenhuma despesa
pblica pode ser executada fora do Oramento, mas nem tudo feito pelo
Governo Federal. As aes dos governos estaduais e municipais devem
estar registradas nas respectivas leis oramentrias, conforme define a
Constituio do Brasil.
o Sistema Integrado de Administrao Financeira da Secretaria do

Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda. O SIAFI registra de forma
online toda a movimentao oramentria, financeira e contbil dos rgos
e das Unidades Gestoras, nos Trs Poderes e em todo o territrio nacional.
O SIAFI possui dados de Estados e Municpios?
No. O Servio de Processamento de Dados SERPRO, do Governo
Federal, desenvolveu semelhana do SIAFI, o SIAFEM Sistema Integrado de Administrao Financeira de Estados e Municpios. Nem todos os
Estados e Municpios esto integrados ao SIAFEM. Alguns estados possuem sistema prprio para a contabilizao dos seus gastos. O Distrito Federal, por exemplo, utiliza o SIGGO Sistema Integrado de Gesto Governamental.
O que incluem os gastos da "UNIO", disponveis no SIAFI?
Incluem dispndios dos rgos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, em todo o Brasil. No esto includos os gastos das
Empresas Estatais e das Sociedades de Economia Mista.
Nos gastos da UNIO esto includas as despesas dos Estados
e dos Municpios?
No, apenas os gastos federais. Nestes gastos federais esto includas
as transferncias federais aos Estados e aos Municpios, mas no os
gastos especficos dessas Unidades da Federao.
O que feito pelos Governos Estaduais e Municipais?
Se voc est interessado em saber quais os recursos disponveis para
as obras de esgotos de sua rua, deve verificar o oramento da prefeitura de
sua cidade. Se a sua preocupao for com a construo de uma estrada
vicinal em sua regio, deve consultar o oramento de seu Estado.
A Unio repassa 47% do produto da arrecadao do Imposto de Renda
(IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), aos Fundos de
Participao dos Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como aplica
em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste. Os governos estaduais contam tambm, para
financiar seus gastos, com 75% da arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). As prefeituras contam, alm do repasse da Unio, feito de acordo com o nmero de habitantes de cada cidade,
definido pelo censo do IBGE, com os impostos municipais como o Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU), com 25% da arrecadao do ICMS e
com 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).
O que Contingenciamento?
O Contingenciamento consiste no retardamento ou ainda, na inexecuo de parte da programao de despesa prevista na Lei Oramentria. Em
geral no incio do exerccio, freqentemente em fevereiro, o Governo Federal emite um Decreto limitando os valores autorizados na Lei Oramentria,
relativos s despesas discricionrias ou no legalmente obrigatrias (investimentos e custeio em geral). O Decreto de Contingenciamento apresenta
como anexos limites oramentrios para a movimentao e o empenho de
despesas, bem como limites financeiros que impedem pagamento de
despesas empenhadas e inscritas em restos a pagar, inclusive de anos
anteriores. O poder regulamentar do Decreto de Contingenciamento obedece ao disposto nos Artigos 8 e 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal e
da Lei de Diretrizes Oramentrias.
A Lei de Responsabilidade Fiscal est relacionada com o Oramento?
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso,
introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico com
relao aos oramentos da Unio, dos Estados e municpios, como limite
de gastos com pessoal, proibio de criar despesas de durao continuada
sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrio
oramentria na legislao brasileira e cria a disciplina fiscal para os trs
poderes.http://limiaretransformacao.blogspot.com.br/
DOS ORAMENTOS
O que o SIAFI?
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

I - o plano plurianual;
22
APOSTILAS OPO
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de durao continuada.
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital
para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei
oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e
estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento.
3 - O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento
de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria.
2 - As emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre

elas emitir parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das
duas Casas do Congresso Nacional.
3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos
que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e
Distrito Federal; ou
4 - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos

nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
III - sejam relacionadas:

a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
5 - A lei oramentria anual compreender:

I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como
os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
6 - O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.
7 - Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional.
8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a
autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de
operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da
lei.
9 - Cabe lei complementar:
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias
e da lei oramentria anual;
II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes
oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum.
1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais
comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com
o art. 58.
4 - As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.
5 - O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere este
artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da parte cuja
alterao proposta.
6 - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo Presidente da Repblica ao
Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art.
165, 9.
7 - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no
contrariar o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo
legislativo.
8 - Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do
projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes
podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou
suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa.
Art. 167. So vedados:
I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria
anual;
II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que
excedam os crditos oramentrios ou adicionais;
III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e
servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino
e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao
de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas
no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003)
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes;
VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de
uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem
prvia autorizao legislativa;
VII - a concesso ou utilizao de crditos ilimitados;
VIII - a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos
dos oramentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou
23
APOSTILAS OPO
cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados

no art. 165, 5;
IX - a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa.
X - a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas com
pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.(Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
XI - a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de
que trata o art. 195, I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do
pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social de que trata
o art. 201. (Includo pela Emenda Constitucional n 20, de 1998)
1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou
sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
2 - Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for
promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do
exerccio financeiro subsequente.
3 - A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para
atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no
art. 62.
4. permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam
os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta. (Includo
pela Emenda Constitucional n 3, de 1993)
Art. 168. Os recursos correspondentes s dotaes oramentrias,
compreendidos os crditos suplementares e especiais, destinados aos
rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico e da
Defensoria Pblica, ser-lhes-o entregues at o dia 20 de cada ms, em
duodcimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165,
9. Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao,
a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de
carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer
ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser
feitas: (Renumerado do pargrafo nico, pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s
projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias,
ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste
artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero imediatamente
suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos
limites. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes providncias: (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos
em comisso e funes de confiana; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
II - exonerao dos servidores no estveis. (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei
complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da
reduo de pessoal. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far
jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de
servio. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser
considerado extinto, vedada a criao de cargo, emprego ou funo com
atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Includo
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na
efetivao do disposto no 4. (Includo pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
Espcies de oramento.
Oramento clssico ou tradicional.
O oramento tradicional ou clssico era aquele onde constavam apenas a fixao da despesa e a previso da receita, sem nenhuma espcie de
planejamento das aes do governo. Era pea meramente contbil financeira, um documento de previso de receita e de autorizao de despesas.
Neste tipo de oramento no havia preocupao com a realizao dos
programas de trabalho do governo, preocupando-se apenas com as necessidades dos rgo pblicos para realizao das suas tarefas, sem se questionar sobre objetivos e metas.
Oramento de desempenho ou por realizaes.
Uma evoluo do oramento clssico foi o chamado oramento de desempenho ou por realizaes. Neste tipo de oramento, o gestor comea a
se preocupar com o resultado dos gasto e no apenas com o gasto em si,
ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que o governo faz e no
as coisas que o governo compra. Apesar de ser um passo importante, o
oramento de desempenho ainda se encontra desvinculado de uma planejamento central das aes do governo.
Oramento- Programa.
O oramento - programa foi introduzido no Brasil atravs da Lei
4320/64 e do decreto lei 200/67. O oramento programa pode ser
entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da
ao do governo, atravs da identificao dos seus programas de trabalho,
projetos e atividades, alm dos estabelecimento de objetivos e metas a
serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados.
A CF/88 implantou definitivamente o oramento - programa no Brasil,
ao estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do PPA, da
LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o
planejamento das aes do governo.
Oramento de base zero ou por estratgia.
Tcnica utilizada para a confeco do oramento programa, consiste
basicamente em uma anlise crtica de todos os recursos solicitados pelos
rgos governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaborao
da proposta oramentria, haver um questionamento acerca das reais
necessidades de cada rea, no havendo compromisso com qualquer
montante inicial de dotao.
Os rgo governamentais devero justificar anualmente, na fase de elaborao da sua proposta oramentria, a totalidade de seus gastos, sem
utilizar o ano anterior como valor inicial mnimo. Joo Gomes da Silva
Jnior
24
APOSTILAS OPO
CICLO ORAMENTRIO
Heilio Kohama
o ciclo oramentrio, que a sequncia das etapas desenvolvidas
pelo processo oramentrio, esto consubstanciadas em elaborao,
estudo e aprovao, execuo e avaliao.
Elaborao: consiste no estabelecimento de objetivos que possam ser
alcanados naquele perodo, levando-se em conta os recursos necessrios
sua execuo. Ex: recursos financeiros; recursos materiais; recursos
humanos etc.
Cada unidade da Administrao Pblica, far propostas parciais, em
formulrio prprio, devendo conter detalhamento das despesas realizadas
no exerccio anterior; a despesa para o exerccio em que a proposta esta
sendo elaborada e a despesa para o exerccio a que a proposta esta se
referindo. O departamento contbil ou de arrecadao o responsvel por
organizar os demonstrativos das receitas arrecadadas para que sirvam
como base para a proposta de oramento, levando-se em considerao e
demonstrativo da arrecadao dos ltimos 3 (trs) anos (art. 30 da Lei
n.4.320/64).
O Poder Executivo Federal dever enviar o projeto de lei oramentria
at 31 de agosto; sendo que, cm regra geral, os demais entes federados
obedecem esta data limite. Contudo, se houver previso nas Constituies
Estaduais, ou nas Leis Orgnicas Municipais, esse limite poder ser
ampliado.
Ao se discutir a proposta oramentria, se o Poder Legislativo, quiser

propor emendas, as mesmas s sero aprovadas se observados o disposto
no art. 166, 3 I, II e III, e 4 da Constituio Federal de 1988.
Art. 166. (omissis)
3 As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos
que o modifiquem somente sero aprovadas caso:
I. Sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
II.Indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes
de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b)servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e
Distrito Federal; ou
III.sejam relacionadas:
a)com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
4 As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no
podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.
A proposta oramentria, segundo o art. 22 da Lei n. 4.320, de 17 de

maro de 1964, dever conter:
Se a proposta oramentria for aprovada pelo Poder Legislativo, a

mesma ser enviada ao Poder Executivo para a sano ou veto do seu
Chefe.
Art. 22. A proposta oramentria, que o Poder Executivo encaminhar

ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas constituies e nas Leis
Orgnicas dos Municpios, compor-se- de:
Execuo: esta se caracteriza na mobilizao de recursos humanos,

materiais e financeiros para que sejam alcanados os objetivos propostos.
I. Mensagem, que conter: exposio circunstanciada da situao

econmico-financeira, documentada com demonstrao da divida fundada
e flutuante, saldos de crditos especiais, restos a pagar e outros
compromissos financeiros exigveis; exposio e justificao da poltica
econmico-financeira do Governo; justificao da receita e despesa,
particularmente no tocante ao oramento de capital;
II. Projeto de Lei de Oramento;
III.Tabelas explicativas, das quais, alm das estimativas de receita e
despesa, constaro, cm colunas distintas e para fins de comparao:
a.a receita arrecadada nos trs ltimos exerccios anteriores quele em
que se elaborou a proposta;
b.a receita prevista para o exerccio em que se elabora a proposta;
e. a receita prevista para o exerccio a que se refere a proposta;
d.a despesa realizada no exerccio imediatamente anterior;
e.a despesa fixada para o exerccio em que se elabora a proposta;
f. a despesa prevista para o exerccio a que se refere a proposta.
IV. Especificao dos programas especiais de trabalho, custeados por
dotaes globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa
do custo das obras a realizar e dos servios a prestar, acompanhadas de
justificao econmica, financeira, social e administrativa.
Pargrafo nico. Constar da proposta oramentria, para cada
unidade administrativa, descrio sucinta de suas principais finalidades,
com indicao da respectiva legislao.
Estudo e aprovao: Esta fase exclusiva do Poder Legislativo, onde
o oramento ser discutido, sendo, posteriormente, devolvido ao Poder
Executivo.
O art. 32 da Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, esclarece que:
Art. 32. Se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas
Constituies ou nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo
considerar como proposta a Lei de Oramento vigente.
A execuo orientar-se- no oramento aprovado.

Avaliao: tem como funo orientar a execuo do oramento. Nesta
fase ressalta-se a importncia dos sistemas contbil e estatstico, de modo
a exercer a controladoria da gesto financeira. Assim, atravs das
informaes obtidas junto a todos os setores da Administrao Pblica, o
rgo encarregado do exerccio do controle interno, deve proceder uma
avaliao dos objetivos fixados nas Leis Oramentrias (PPA LDO
LOA), diagnosticando, prontamente, as modificaes e os problemas
surgidos quando de sua execuo.
Esta avaliao, que na prtica utiliza-se de dados obtidos junto
contabilidade e o planejamento estatstico da Administrao Pblica, deve
ser feita de forma ativa e simultnea, de modo a permitir o acompanhamento da execuo oramentria e o conhecimento da composio
patrimonial, atravs de demonstrativos, cuja anlise possibilitar a tomada
de decises por parte dos dirigentes estatais.
A propsito, convm trazer lume, os ensinamentos de KOHAMA,
para quem:
A constatao do que realiza, e do que deixar de fazer, como
obvio, restringir-se somente ao julgamento a posteriori. A avaliao
deve ser ativa, desempenhar um papel importante como orientadora
da execuo fixar em bases consistentes as futuras programaes,
por isso esta fase simultnea execuo, e a informao que fornece deve estar disponvel quando dela se necessitar".
oportuno destacar, tambm, que esta avaliao de vital importncia
para a conduo dos negcios pblicos, tanto que a Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de gesto, que obrigam os Administradores
Pblicos a procederem demonstrativos peridicos, de molde a publicizar a
avaliao da execuo oramentria.
Resumindo:
Na lei oramentria anual (LOA) esto estimadas as receitas que sero
arrecadadas durante o ano e definidas as despesas que o governo espera
realizar com esses recursos, conforme aprovado pelo Legislativo. A LOA
contm trs oramentos, previstos na Constituio Federal: o oramento
fiscal, o oramento da seguridade social (previdncia, assistncia e sade)
e o oramento de investimentos das empresas estatais.
25
APOSTILAS OPO
O projeto de lei oramentria elaborado pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) e encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente
da Repblica. O Executivo possui exclusividade na iniciativa das leis oramentrias. Composto pelo texto da lei, quadros oramentrios consolidados
e anexos dos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento
das Empresas Estatais, o projeto de lei deve ser encaminhado para apreciao do Congresso Nacional at 31 de agosto de cada ano.
A lei de diretrizes oramentrias (LDO) orienta a elaborao e execuo do oramento anual e trata de vrios outros temas, como alteraes
tributrias, gastos com pessoal, poltica fiscal e transferncias da Unio.
O plano plurianual (PPA) estabelece os projetos e os programas de
longa durao do governo, definindo objetivos e metas da ao pblica
para um perodo de quatro anos.
Lei de Diretrizes Oramentrias
No Brasil, a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO tem como a
principal finalidade orientar a elaborao dos oramentos fiscal e da
seguridade social e de investimento do Poder Pblico, incluindo os poderes
Executivo, Legislativo, Judicirio e as empresas pblicas e autarquias.
Busca sintonizar a Lei Oramentria Anual -LOA com as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica, estabelecidas no Plano
Plurianual. De acordo com o pargrafo 2 do art. 165 da Constituio
Federal, a LDO:
compreender as metas e prioridades da administrao pblica,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente;
orientar a elaborao da LOA;
dispor sobre as alteraes na legislao tributria; e
estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais
de fomento.
A Constituio no admite a rejeio do projeto de lei de diretrizes
oramentrias, porque declara, expressamente, que a sesso legislativa
no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes
oramentrias (art. 57, 2.).
O Processo de elaborao do Oramento brasileiro
Trechos de artigos que explicam as etapas do processo oramentrio
no Brasil.
(O trecho abaixo foi retirado do artigo "Programao Fiscal: Sugestes
a mdio prazo" de Fbio Giambiangi. Ele explica o que so o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias, assim como o papel que eles
desempenham na elaborao do oramento pblico no Brasil)
O processo oramentrio no Brasil: uma descrio
O nosso processo oramentrio obedece aos ditames estabelecidos na
Constituio (Constituio, 1988; Serra, 1989; Afonso, 1999; Pereira,
1999). A seo II (dos oramentos) do captulo II (das finanas pblicas)
do ttulo VI (da tributao e do oramento) da mesma trata, nos artigos
165 a 169, das disposies gerais que norteiam o referido processo. Em
particular, o artigo 165 confere ao Poder Executivo a obrigatoriedade de
estabelecer o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e o oramento.
No referido artigo, define-se que a lei que instituir o PPA deve estabelecer ... as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de durao continuada. Enquanto isso, a LDO, submetida
ao Congresso Nacional no incio de cada ano, compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria
e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento. Por ltimo, define-se tambm que a lei oramentria anual, que
deve ser enviada ao Congresso Nacional at 31 de agosto de cada ano,
compreender: I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio,
seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II o oramento
de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto; III o oramento da

seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
A atribuio pela elaborao do PPA, da LDO e do OGU cabe ao Ministrio de Planejamento e Oramento (MPO), sendo o primeiro elaborado
pela Secretaria de Planejamento e os outros dois pela Secretaria de Oramento Federal (SOF), que deve preparar as instrues para a elaborao das propostas oramentrias, orientar e coordenar as atividades dos
rgos setoriais e regionais, analisar e consolidar as propostas oramentrias dos rgos setoriais, elaborando a proposta do oramento geral da
Unio, bem como disciplinar os critrios de execuo das dotaes oramentrias no mbito federal (Pereira, 1999, pginas 170/171).
Cabe tambm mencionar, como parte do contexto legal em que se processa a poltica fiscal, a recentemente aprovada LRF, que normatiza uma
srie de procedimentos a serem obedecidos pelas autoridades nos diferentes nveis de Governo, dispondo sobre regras de endividamento e de controle fiscal em geral.
Entre outras modificaes, essa Lei define: i) que a poltica fiscal do setor pblico deve obedecer aos limites para a dvida pblica consolidada, a
serem estabelecidos pelo Senado Federal por proposta do Presidente da
Repblica; e ii) os limites para o gasto com pessoal por cada um dos trs
Poderes, como proporo da receita corrente lquida.
Por ltimo, deve ser citada a Lei 4320, de 17 de maro de 1964, que
estatui normas gerais de direito financeiro para a elaborao e controle
dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal e ainda constitui a referncia legal que normatiza os procedimentos contbeis a serem seguidos na elaborao dos oramentos.
(O trecho abaixo foi retirado do artigo "Comportamento estratgico em
Presidencialismo de Coalizo: As relaes entre Executivo e Legislativo na
elaborao do oramento brasileiro" de Carlos Pereira e Bernardo Mueller.
Ele explica as etapas de elaborao da Lei Oramentria Anual.)
O processo de Elaborao do Oramento no Brasil
Historicamente, o processo de elaborao do oramento brasileiro tem
alternado situaes em que o Congresso efetivamente participa e define
onde e como os recursos pblicos so distribudos e outras nas quais ele
tem pouca ou nenhuma influncia direta (ver Serra, 1994; Bezerra, 1999).
Atualmente, mesmo quando os parlamentares tm um papel efetivo, este
se limita essencialmente proposio de emendas ao projeto de lei oramentria que visam direcionar para suas bases eleitorais programas e
projetos de interesse local.
A Constituio de 1988 gerou um novo conjunto de normas complexas
para regulamentar o processo decisrio do oramento federal. O principal
objetivo dessas inovaes foi criar um sofisticado sistema hierrquico de
coordenao e planejamento para um perodo de quatro anos, ampliando,
assim, o ciclo oramentrio para alm da formulao do projeto de lei anual
(Rocha e Machado, 1995). Foram criados trs instrumentos institucionais
responsveis pela regulamentao, planejamento e distribuio dos recursos federais: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual - LOA. Pela Constituio, esta trade se
liga hierarquicamente em diferentes etapas.
As metas e diretrizes definidas pelo PPA e pela LDO so utilizadas pelo Executivo para elaborar o Projeto de Lei Oramentria - PLO. Este
projeto de oramento estima o total das receitas e fixa as despesas para o
exerccio fiscal subsequente, ou seja, a proposta detalha programas e
atividades especficas que devem estar de acordo com os dois instrumentos mencionados. O presidente da Repblica est obrigado a enviar para o
Congresso o PLO at 30 de agosto e o prazo que este tem para emendar e
aprovar o projeto se estende at 15 de dezembro. O exame da proposta
realizado pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao - CMPOF, sendo em seguida apreciado pelas duas Casas do Congresso. O PLO, posteriormente, devolvido ao Executivo para sano, com
ou sem vetos.
A Lei Oramentria Anual composta de trs oramentos diferentes:
fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. O oramento
fiscal abrange impostos e as despesas de toda a administrao pblica,
26
APOSTILAS OPO
incluindo os trs Poderes e as fundaes mantidas pelo Estado. O oramento da seguridade social corresponde ao do governo em trs setores: sade, previdncia e assistncia social. Por ltimo, o oramento de
investimentos das estatais responsvel pelo montante total das receitas
de capital5 (de origem no fiscal) a ser investido pelos rgos pblicos.
Como ser mostrado adiante, a rubrica "investimentos", constante nos trs
oramentos, um dos componentes mais importantes do oramento federal, porque basicamente aqui que se d a participao dos parlamentares
com a apresentao de emendas individuais e coletivas. A participao dos
congressistas depende, portanto, da disponibilidade de recursos de investimentos, os quais se baseiam nas receitas de capital.
O Executivo responsvel pela coordenao e elaborao da Proposta
de Oramento Anual - POA, mais especificamente, compete Secretaria de
Oramento Federal - SOF, do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, a coordenao e detalhamento da POA. A SOF estima o total de
receitas e despesas de cada ministrio (pessoal, contribuies previdencirias, dvidas etc.), do Legislativo e do Judicirio. Na sequncia, define os
parmetros para todas as demais despesas, inclusive operacionais e de
investimentos, alm de especificar os limites de despesas para cada programa que cada um dos rgos pblicos se prope a desenvolver. Aps
considerar esses limites oramentrios, cada ministrio e rgo pblico
devolve seu projeto SOF, que fica com a responsabilidade de consolidar
tudo em uma proposta nica, o PLO, que ento encaminhado ao Congresso.
importante notar que nessa etapa que alguns parlamentares, especialmente os de mais prestgio e poder poltico, recorrem s suas redes
polticas dentro dos ministrios e rgos federais para incluir projetos de
seu interesse na proposta que o Executivo deve enviar ao Congresso
Nacional. Em outras palavras, esses parlamentares saltam um estgio
importante das negociaes no Congresso, fazendo constar seus pedidos
j no projeto enviado pelo presidente da Repblica. nessa fase que se
do as negociaes mais ardilosas dentro do Poder Executivo, com cada
parte buscando alargar seu quinho do oramento e o Tesouro procurando
conter as reivindicaes de todos.
Mas o jogo oramentrio no acaba depois que o PLO aprovado pelo
Congresso e sancionado pelo presidente da Repblica. Mesmo esgotadas
essas etapas, ainda possvel modificar o projeto mediante crditos adicionais que abrem a possibilidade de introduzir novas emendas com potencial de redistribuir recursos. Esse mecanismo institucional torna o processo
oramentrio quase interminvel, convertendo-o emumjogo sequencial em
que Executivo e Congresso interagem em mais de uma ocasio. Conforme
demonstraremos adiante, o Executivo participa desse jogo em uma posio
mais favorvel, pois se utiliza da assimetria de informaes e de mecanismos institucionais que lhe outorgam considerveis poderes discricionrios.
H trs tipos de crditos adicionais: suplementares, especiais e extraordinrios. Os crditos suplementares reforam as alocaes oramentrias
j includas na LOA quando o montante original de recursos insuficiente
para concluir o projeto. Se essa mudana est dentro dos limites estabelecidos pela LOA, os crditos suplementares significam basicamente uma
redistribuio de recursos sem implicar novas despesas. Por essa razo, o
crdito autorizado por decreto presidencial e no requer aprovao do
Congresso, o que confere ao Executivo um instrumento adicional para
recompensar ou punir os parlamentares em funo de como votam no
Congresso.
Se a mudana desejada pelo Executivo ultrapassa o limite autorizado
pela LOA, ou se corresponde a uma atividade ou projeto inteiramente
novos, isto , um gasto no associado a uma alocao oramentria,
necessrio que se crie um crdito especial. Nesse caso, preciso enviar ao
Congresso um novo projeto de lei que, por sua vez, deve ser aprovado pela
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao-CMPOF.
Esta, todavia, no tem poderes nem para alterar a destinao de recursos
nem para mudar a soma total do crdito proposto. Alm disso, o crdito
especial tem de ser aprovado por maioria simples do Congresso Nacional,
o que no difcil para um governo que possua uma maioria confortvel de
votos, como no raro tem acontecido.
Finalmente, o crdito extraordinrio somente utilizado em casos urgentes e no previstos tais como guerra, desastres naturais ou situao
semelhante, e autorizado por Medida Provisria. Em resumo: enquanto o
crdito suplementar redistribui as despesas dentro dos limites previstos
pela LOA, o crdito especial implica uma reformulao do oramento,

exigindo novas negociaes com os parlamentares. As verbas a ser do
cancelamento de despesas previstas na LOA, de excedentes da arrecadao tributria e de emprstimos. Observe-se que o Executivo leva vantagem no processo por concentrar as informaes sobre a disponibilidade de
recursos no Tesouro Nacional.
A participao dos parlamentares no ciclo oramentrio tem lugar, sobretudo, na CMPOF. Rocha (1997:108), ao comparar o nmero de emendas aprovadas pela CMPOF e pelo plenrio do Congresso, chama a ateno para o fato de que o Congresso no modifica substancialmente o
relatrio ratificado pela comisso. De acordo com esse autor, a Comisso
de Oramento o principal lcus decisrio do oramento no mbito do
Congresso (ver, tambm, Castro Santos e Machado, 1995). Trata-se da
comisso mais numerosa, com 84 membros efetivos e 84 suplentes, 63 dos
quais so deputados e 21 senadores. Sua composio baseia-se na proporo de cadeiras que cada partido poltico detm no Congresso, da que
os grandes partidos tm uma representao maior na mesma. Segundo as
normas internas do Congresso, os lderes partidrios so responsveis no
s pela indicao dos membros da CMPOF, como tambm tm considervel influncia na escolha do presidente e dos trs vice-presidentes. Essas
funes hierrquicas, mais a de relator, so alternadas a cada ano entre
representantes do Senado e da Cmara dos Deputados. Dada a importncia desses cargos, as prerrogativas dos lderes partidrios na composio
da comisso representam, para eles, um importante instrumento de controle do processo de elaborao do oramento, assim como um meio de
recompensar ou punir seus membros.
A CMPOF estrutura-se ainda em subcomisses temticas formadas
por, no mximo, sete parlamentares. Cada subcomisso tem um sub-relator
setorial cuja responsabilidade preparar um relatrio parcial contendo as
emendas aprovadas por seus membros. O relator geral da CMPOF consolida todos esses relatrios. As funes de relator geral e de relator setorial
so de grande influncia e dependem de indicao do presidente da comisso, respeitando-se a norma da entre os partidos.
Quando um projeto de lei chega CMPOF, o relator geral apresenta
um parecer preliminar baseado nas negociaes realizadas entre as lideranas dos partidos. Um dos aspectos mais importantes desse parecer
definir os parmetros e prazos finais para que os parlamentares proponham
emendas coletivas e individuais. Isto faz com que eles travem acirradas
disputas para integrar a comisso e, principalmente, para ser nomeados
para as principais funes hierrquicas, de relator e sub-relator. Seus
ocupantes tm a prerrogativa de propor a redistribuio de verbas, j que o
processo de aprovao de emendas centralizado no relator. Alm disso,
somente os membros das comisses podem intitular as emendas durante o
processo de votao no plenrio da comisso.
Embora os parlamentares tenham direito de propor emendas aos projetos de lei, cujo encaminhamento ao Congresso Nacional direito exclusivo
do presidente da Repblica, eles somente podem faz-lo se as emendas
forem compatveis com o Plano Plurianual elaborado pelo Executivo e com
a Lei de Diretrizes Oramentrias. Ademais, o Congresso pode no autorizar despesas que excedam a receita oramentria. As normas sobre o
processo de apresentao de emendas ao PLO tm variado muito nos
ltimos anos. Em 1992, somente eram aceitas emendas propostas individualmente pelos parlamentares. Em 1993, tambm as bancadas estaduais
e outros grupos de congressistas podiam apresentar emendas coletivas.
Para os oramentos de 1994 e 1995, foram aceitos quatro tipos de emendas: de comisses permanentes, de partidos polticos, de bancadas estaduais e de parlamentares individuais. Com a Resoluo n 2/95-CN, de
1996, as comisses permanentes, as bancadas estaduais e regionais e os
parlamentares podem propor emendas.
As emendas coletivas tm mais chances de aprovao porque tm o
apoio no s de indivduos mas de um grupo que chegou a um acordo
coletivo. Porm, a admisso de emendas coletivas no quer dizer que as
individuais tenham desaparecido ou perdido importncia. No raro que
parlamentares entrem em acordo com polticos nos estados e municpios
para propor emendas individuais - conhecidas como "rachadinhas" - disfaradas de coletivas, pois consistem na apresentao de emendas genricas
ao oramento, sem indicao do municpio onde ser aplicado o recurso.
Depois de aprovada a emenda, entretanto, os parlamentares enviam para o
ministrio responsvel pela obra uma lista de municpios que devero ser
27
APOSTILAS OPO
contemplados na hora da liberao da verba. De acordo com o deputado

Srgio Miranda (PC do B-MG), integrante da CMPOF,
"[...] bvio que h uso eleitoral, pois vincula a obra ao deputado ou
senador. E so todas obras localizadas e em geral de baixo valor em dinheiro e grande apelo popular. Isso uma distoro do esprito da emenda
coletiva, criada para atender obras estruturais nos estados. Esta prtica
vem aumentando consideravelmente nos ltimos anos, onde quase 40%
das emendas coletivas esto sendo usadas para atender a obras eleitorais
de deputados e senadores no Oramento da Unio de 2002"(Folha de S.
Paulo, Caderno Brasil, 13/11/2001).
At 1993 no havia limite ao nmero de emendas que cada parlamentar podia propor. A Resoluo n 1/93 restringiu esse nmero a cinquenta
por parlamentar, em uma tentativa de racionalizar o processo, dando prioridade s emendas coletivas e refreando os numerosos conflitos entre os
congressistas. Em 1995, a Resoluo n 2/95-CN reduziu-o a vinte e estabeleceu um teto de R$ 1,5 milho como valor total de emendas por parlamentar. Recentemente, este valor foi elevado para R$ 2 milhes. importante ter em mente, entretanto, que, ao compartilhar ou dar um uso individual s emendas coletivas, os parlamentares conseguem extrapolar esse
teto de R$ 2 milhes reservados para as emendas individuais.
A Resoluo n 2/95-CN tambm estabeleceu novos limites ao nmero
de emendas coletivas: cinco para as comisses permanentes, cinco para
as bancadas regionais e dez para as bancadas estaduais. Contudo, mesmo
com esse limite de valor e de nmero de emendas, os parlamentares no
tm certeza de que suas propostas sero aprovadas pela Comisso Mista
do Oramento e, por isso, ainda precisam negociar com os relatores e
lderes para que seus pedidos sejam aprovados na LOA, j que muitos so
simplesmente deixados de lado.
Outra importante mudana institucional introduzida em 1995 foi a descentralizao do poder dentro da CMPOF, com o aumento da autonomia
dos relatores das subcomisses em relao ao relator geral da comisso, o
qual perdeu a prerrogativa de apresentar emendas de relator e o direito de
reapresentar emendas rejeitadas. Vale notar que a distribuio de poder
dentro da comisso e das subcomisses no equilibrada e depende da
quantidade de recursos disponveis. Assim, as subcomisses responsveis
pela definio da alocao de recursos para educao, sade e infraestrutura so muito mais disputadas. Os parlamentares muitas vezes
contam com o apoio de seus prefeitos e governadores para fazer lobby dos
seus pedidos no Congresso.
As mudanas introduzidas no funcionamento da comisso visando
descentraliz-la, o aumento do poder dos sub-relatores e o estabelecimento
de limites ao nmero de emendas tiveram o propsito de reduzir os custos
de transao e os problemas de ao coletiva entre os congressistas. A
inteno era redistribuir o poder no sentido de viabilizar o acesso equitativo
aos recursos, aumentando com isso a probabilidade de aprovao mtua
de emendas por acordo de apoio recproco entre parlamentares [logrolling].
os parlamentares que sistematicamente votam a favor dos projetos de

interesse do governo, autorizando a execuo de suas emendas individuais, e, ao mesmo tempo, pune os que no votam nesses projetos simplesmente no executando as emendas propostas por eles. O artigo afirma
ainda que, mantidas constantes as demais condies, quanto maior o valor
das emendas executadas deumcongressista, maiores so suas chances de
reeleio (Pereira, 2000; Pereira e Renn, no prelo).
Em outras palavras, em face desse arcabouo institucional, no admira
que alguns parlamentares votem sistematicamente nos projetos do governo, porque sabem que tal comportamento aumenta a probabilidade de os
seus pedidos serem atendidos pelo chefe do Executivo. Por outro lado, os
parlamentares que no acompanham com tanta frequncia as preferncias
do governo tm menos possibilidades de implementar programas e projetos
que beneficiem seu eleitorado.
Aqui, procuramos responder por que os parlamentares se contentam
com um papel to reduzido no processo de elaborao do oramento e por
que a maioria dos parlamentares no tenta alcanar um melhor equilbrio
no que diz respeito ao acesso aos recursos pblicos. A resposta que esse
papel, mesmo que limitado, proporciona altos retornos eleitorais, pois
quanto mais emendas individuais so executadas, maiores sero as chances de reeleio do parlamentar.
ORAMENTO-PROGRAMA: CONCEITOS E OBJETIVOS.
CONCEITO DE ORAMENTO-PROGRAMA
Oramento-Programa aquele que enfatiza o que o governo faz, realiza, e no aquilo que o governo adquire. o que se chamou de oramento
de realizaes ou desempenho onde apresenta os propsitos e objetivos
para os quais os crditos se fazem necessrios, os custos dos programas
propostos para atingir queles objetivos e dados quantitativos que meam
as realizaes e o trabalho levado a efeito em cada programa.
Diante desta definio, viu-se que os elementos essenciais do Oramento-Programa so:
os objetivos e propsitos, perseguidos pela instituio e cuja consecuo so utilizados os recursos oramentrios;
os programas, como instrumentos de integrao dos esforos governamentais no sentido da concretizao dos objetivos;
os custos dos programas medidos atravs de identificao dos meios
e insumos (pessoal, material, equipamentos, servios etc.) necessrios
para obteno dos resultados; e
medidas de desempenho com a finalidade de medir realizaes (produto final) e os esforos despendidos na execuo dos programas.
A MENSURAO E OS CUSTOS NA TCNICA DO ORAMENTOPROGRAMA.
Entretanto, todos esses passos e complexas negociaes para aprovar

emendas no garantem que um projeto, uma vez aprovado e sancionado
pelo presidente da Repblica, seja realmente implementado. Embora os
parlamentares tenham o direito de propor emendas individuais e coletivas
ao oramento anual, cabe ao Executivo determinar quais delas sero
executadas, na dependncia dos recursos disponveis no Tesouro Nacional.
O Oramento-Programa se destaca por ter como consequncia de sua

aplicao, a mensurao das aes de governo, consistindo na medio
dos trabalhos governamentais. Atravs de um sistema que mea o rendimento do trabalho atravs dos quais se buscam objetivos. Performance
Budget (apud Giacomoni, 1998:145)
A grande maioria dos parlamentares lana mo dessa prerrogativa para propor emendas destinadas a beneficiar suas principais bases eleitorais,
isto , essa estratgia utilizada por uma poltica clientelista com o objetivo
de maximizar o futuro eleitoral e a carreira do parlamentar. Dessa maneira,
plausvel supor que o Executivo, que tem grande poder discricionrio na
execuo do oramento anual, use este poder para fazer presso sobre a
atuao dos parlamentares (Pereira, 2000).
"...medir fisicamente o trabalho e seus resultados e estabelecer relaes pertinentes com o emprego de recursos a fim de obter dados
que sejam teis para formular e apresentar as propostas oramentrias, dotar pessoal e distribuir fundos aos rgos encarregados de
executar planos aprovados, e verificar o progresso alcanado na
consecuo dos objetivos da poltica e metas dos programas e trabalhos. Tais medidas contribuem para modificar os planos e programas
de modo que a administrao possa adapt-los s exigncias conjunturais fazendo face, tambm, a acontecimentos imprevistos. Alm
disso, servem para comparar as realizaes de operaes semelhantes e avaliar a eficincia relativa de unidades administrativas de prticas e mtodos."
a falta de sincronia entre a arrecadao fiscal e as despesas previstas que permite ao Executivo agir estrategicamente ao contingenciar a
liberao das emendas disponibilidade de recursos. Em consequncia
disso, o Executivo usa de extrema flexibilidade e arbtrio na negociao
com os parlamentares, ao no aplicar critrios homogneos quando decide
sobre as emendas que sero de fato executadas. As evidncias apresentadas neste artigo demonstram que o presidente da Repblica recompensa
Segundo a Organizao das Naes Unidas, os objetivos bsicos da

mensurao so os seguintes:
Dentro da estrutura organizacional que composta de vrios nveis, existem vrias exigncias no que concerne mensurao.
28
APOSTILAS OPO
Nveis superiores de governo - esto as decises das grandes estratgias de governo envolvendo os campos de desenvolvimento administrativo,
econmico e social, e sofrem diretamente a ao da poltica do momento.
Neste nvel podero ser vistas medidas como renda per capita, por exemplo.
Nveis intermedirio de governo - onde esto as direes de unidades
administrativas e ou entidades descentralizadas a mensurao feita com
base nos programas. Durante a elaborao da proposta oramentria, so
imputados aos programas metas ou produtos que, durante a execuo e
especialmente na avaliao final do oramento, indicaro se estes objetivos
foram alcanados, medindo-se, assim a eficcia da instituio.(Giacomoni,
1998 : 157).
Nos nveis executivos - ou nvel operacional, esto os projetos e/ou as
atividades e o lugar onde a mensurao ocorre. Esta mensurao indica
a eficincia com que os setores executivos se comportam, atravs do seu
esforo para obteno do resultado final e neste nvel possvel se verificar
e acompanhar os custos de cada etapa de trabalho. http://www.eps.ufsc.br/
PROPOSTA ORAMENTRIA: ELABORAO, DISCUSSO, VOTAO E APROVAO.
ELABORAO
A elaborao do oramento, de conformidade com o disposto na lei de
diretrizes oramentrias, compreende a fixao de objetivos concretos para
o perodo considerado, bem como o clculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessrios sua materializao e concretizao.
Como consequncia desta etapa, devemos providenciar a formalizao
de um documento onde fique demonstrada a fixao dos nveis das atividades governamentais, atravs da formulao dos programas de trabalho das
unidades administrativas, e que, em ltima anlise, constituir a Proposta
Oramentria.
Compete privativamente ao Presidente da Repblica enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento.
Constar da proposta oramentria, para cada unidade administrativa,
descrio sucinta de suas principais finalidades, com indicao da respectiva legislao.
ESTUDO e APROVAO
Esta fase de competncia do Poder Legislativo, e o seu significado
est configurado na necessidade de que o povo, atravs de seus representantes, intervenham na deciso de suas prprias aspiraes, bem como na
maneira de alcanlas. Caso, o Poder Legislativo no receba a proposta
no prazo constitucional, ser considerada como proposta a Lei Oramentria vigente no prprio exerccio.
As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que
o modifiquem, somente podem ser aprovados caso: (Art. 166, 3, CF/88)
sejam compatveis com o Plano plurianual e com a LDO;
indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes
de anulao de despesas, excludas as que incidam sobre:
- dotaes para pessoal e seus encargos;
- servios da dvida
- transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e
Distrito Federal
sejam relacionadas:
- com a correo de erros ou omisses; ou
- com os dispositivos do texto do projeto de lei.
O Presidente da Repblica, alm de sancionar a Lei Oramentria, dever promulgla e fazla publicar no DOU. Se houver veto total ou
parcial ele ser votado em sesso conjunta do Congresso Nacional.
EXECUO
A execuo do oramento constitui a concretizao anual dos objetivos
e metas determinados para o setor pblico, no processo de planejamento
integrado, e implica a mobilizao de recursos humanos, materiais e financeiros.

AVALIAO
A avaliao referese organizao, aos critrios e trabalhos destinados a julgar o nvel dos objetivos fixados no oramento e as modificaes
nele ocorridas durante a execuo; eficincia com que se realizam as
aes empregadas para tais fins e grau de racionalidade na utilizao dos
recursos correspondentes.
Outras caractersticas sobre o ciclo oramentrio
ELABORAO, DISCUSSO, VOTAO E APROVAO DA LEI
DO ORAMENTO
O processo de elaborao e discusso da proposta oramentria desenvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de permitir que o oramento seja executado a partir do incio do exerccio financeiro seguinte. As
fases da discusso, votao e aprovao so prerrogativas exclusivas do
Poder Legislativo amparado pelo artigo 166 da CF/88 que diz Os projetos
de lei relativas ao Plano Plurianual, s Diretrizes oramentrias, ao
oramento anual e aos crditos adicionais, sero apreciados pela
duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum
Em seu pargrafo 1, o artigo 166 da CF/88 designa essa apreciao a
uma Comisso Mista permanente de Senadores e Deputados, que
detm uma srie de responsabilidades conforme previsto neste artigo.
A resoluo n 1, de 17/05/1991, do Congresso nacional, alterada pela
n 1, de 2/06/1993, disps sobre a Comisso Mista, composta de sessenta
e trs deputados e vinte e um senadores, que passou a denominar-se
Comisso mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao.
A mesma resoluo criou subcomisso permanente incumbida de acompanhar e fiscalizar a execuo oramentria.
ELABORAO
Compete privativamente ao Presidente da Repblica enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento (CF, art. 84, inciso XXIII).
Esta fase do ciclo oramentrio de competncia exclusiva do Poder
Executivo, que tem como rgo responsvel central do sistema de oramento, a Secretaria de Oramento Federal SOF, do Ministrio de Oramento e Gesto.
Cabe a ela a compatibilizao final das propostas de todos os outros
poderes, inclusive a do Ministrio Pblico, para ento remeter ao Congresso Nacional a proposta da Lei Oramentria.
Uma vez enviada essa proposta ao Congresso Nacional, a regra geral
a de no se admitirem emendas que aumentem a despesa prevista (CF,
art. 63, inciso I), uma vez que os projetos da lei oramentria e os que a
modifiquem so de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica.
Entretanto, em matria oramentria, os poderes do Legislativo se ampliaram consideravelmente, h ampla margem de manobra para a apresentao de emendas, mediante a anulao de despesas, ou mesmo reestimativa de receitas, respeitando contudo as condies especificadas no art
166, 3, CF.
Essa emendas esto previstas na CF/88 nos termos e condies do
art. 166, 2, 3 e 4.
O Presidente da Repblica poder, utilizando de sua prerrogativa exclusiva, alterar o projeto da lei oramentria, enviando ao Congresso Nacional mensagem para propor alterao no projeto original, porm dever
respeitar o prazo previsto no 5 do art. 166 da CF, que diz: O Presidente
da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para
propor odificao nos projetos a que se refere este artigo enquanto
no iniciada a votao, na Comisso Mista, da parte cuja alterao
proposta .
Enquanto no entrar em vigor a lei complementar prevista no art. 165
9 da CF, vigoraro os prazos previstos no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias em seu art. 35 2.
29
APOSTILAS OPO
Na Unio, o projeto de lei oramentria anual deve ser enviado pelo

Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at quatro meses antes
do incio do exerccio financeiro seguinte. Como esse coincide com o ano
civil, o projeto deve ser encaminhado at 31 de agosto de cada ano.
Caso, entretanto, este prazo no seja respeitado pelo Executivo, ou seja, se o Poder Legislativo no receber a proposta oramentria no prazo
constitucional, ser considerada como proposta, a lei oramentria vigente
no prprio exerccio (Lei 4.320/64, art 32.
te, programao financeira, contabilidade e administrao oramentria.

Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR) Conjunto de
procedimentos, justapostos entre si, com a incumbncia de cuidar do
processamento de cunho oramentrio, atravs de computao eletrnica,
cabendo sua superviso Secretaria de Oramento Federal (SOF).
DISCUSSO E VOTAO
No Congresso Nacional, o projeto de lei do oramento anual recebido
pela Comisso Mistas de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao.
Integrada por 84 congressistas e subdividida em oito subcomisses setoriais, a Comisso analisa e emite parecer sobre o projeto de lei, assim como
recebe e pronuncia-se sobre as emendas apresentadas.
A discusso e votao da proposta oriunda do Executivo, assim como
das emendas aprovadas no mbito da Comisso mista, deve dar-se em
sesso conjunta das duas casas do Congresso Nacional, as emendas s
podem ser votadas na Comisso Mista, logo o Plenrio aprova ou rejeita o
projeto como um todo. At o encerramento da sesso legislativa, o projeto
devidamente aprovado deve ser encaminhado ao Presidente da Repblica
para sano.
APROVAO E PUBLICAO DA LEI DO ORAMENTO
APROVAO - Como nas demais leis a aprovao do oramento
formalizada atravs dos seguintes atos:
a) decretao pelo Poder Legislativo
b) sano pelo chefe do Executivo; e
c) promulgao por um ou outro poder
A decretao revela toda deciso, tomada por uma pessoa ou por uma
instituio, a que se conferem poderes especiais e prprios para decidir ou
julgar, resolver ou determinar.
A sano representa a concordncia do chefe do Executivo com os
termos da lei decretada pelo Legislativo.
O Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal

(SIAFI) o principal instrumento de administrao oramentria e financeira
da Unio que oferece suporte aos rgos centrais, setoriais e executores
da gesto pblica, tornando absolutamente segura a contabilidade da
Unio. Ligados ao sistema encontram-se todos os rgos da Administrao
Direta, Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas, Sociedade de Economia Mista e rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio .
Por meio do SIAFI so obtidas as informaes que subsidiam o Balano Geral da Unio e os relatrios de execuo do oramento e de administrao financeira, que compem a demonstrao das Contas apresentadas
ao Congresso Nacional pelo Presidente da Repblica, em conformidade
com a Constituio Federal. Encontra-se disponvel, ainda, um servio de
troca de mensagens, que interliga cerca de 30 mil usurios em todo o Brasil
agilizando a comunicao entre as Unidades Gestoras. Aos rgos e
entidades integrantes da Conta nica oferecida a opo de "Darf Eletrnico", que elimina o trmite da arrecadao e recolhimento dos tributos
federais.
Principal usurio do SIAFI, o Tesouro Nacional responsvel pela definio das normas de utilizao do sistema, orientando e controlando as
atividades dos gestores pblicos que o utilizam. Compete ao Tesouro,
ainda, arcar com os custos referentes a equipamentos, telecomunicaes,
desenvolvimento, manuteno e pessoal.
A promulgao o ato que sucede decretao ou a sano como

elemento indispensvel ao incio da exigibilidade das regras e princpios
contidos na lei que se divulga. a prpria divulgao ou publicao do
texto legal, de modo solene.
Crditos Adicionais so as autorizaes para despesas no computadas ou

insuficientemente dotadas na Lei Oramentria Anual, visando atender:
Insuficincia de dotaes ou recursos alocados nos oramentos;
Podero ocorrer as seguintes situaes quanto a aprovao do ora- Necessidade de atender a situaes que no foram previstas, inclusive por
serem imprevisveis, nos oramentos.
mento (CF, art. 66):
Os crditos adicionais, portanto, constituem-se em procedimentos previstos
1) O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado (decretado) pelo
na Constituio e na Lei 4.320/64 para corrigir ou amenizar situaes que
Legislativo e, concordando com seus termos, sanciona-o.
surgem, durante a execuo oramentria, por razes de fatos de ordem
econmica ou imprevisveis. Os crditos adicionais so incorporados aos
2. O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado pelo Legislativo e,
oramentos em execuo.
julgando-o no todo ou em parte inconstitucional ou contrrio ao interesse
pblico, poder vet-lo total ou parcialmente. Para isso o Executivo ter o
Modalidades de Crditos Adicionais
prazo de 15 dias teis a contar da data do recebimento do projeto, alm de
48 horas para comunicar ao presidente do Senado as razes do veto. O
a) Crditos Suplementares
veto parcial ou total dever ser apreciado em sesso do Congresso NacioSo destinados ao reforo de dotaes oramentrias existentes, dessa
nal e votado num prazo no superior a 30 dias. Com o voto da maioria
forma, eles aumentam as despesas fixadas no oramento. Quanto forma
absoluta dos deputados e senadores, em escrutnio secreto, o veto ser
processual, eles so autorizados previamente por lei, podendo essa autorirejeitado, e o projeto aprovado anteriormente pelo Legislativo retornar ao
zao legislativa constar da prpria lei oramentria, e abertos por decreto
Executivo para promulgao, que ter quarenta e oito horas para promulgdo Poder Executivo. A vigncia do crdito suplementar restrita ao exercla ou em caso de silncio ser promulgado pelo Presidente do Senado ou
cio financeiro referente ao oramento em execuo.
Vice Presidente do Senado, aps 48 horas.
No caso de manuteno de veto parcial, o projeto ser promulgado pelo Executivo sem a parte vetada. Alexandre Vasconcellos
SIDOR, SIAFI
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) Modalidade de acompanhamento das atividades relacionadas
com a administrao financeira dos recursos da Unio, que centraliza ou
uniformiza o processamento da execuo oramentria, recorrendo a
tcnicas de elaborao eletrnica de dados, com o envolvimento das unidades executoras e setoriais, sob a superviso do Tesouro Nacional e
resultando na integrao dos procedimentos concernentes, essencialmen-
b) Crditos Especiais
So destinados a autorizao de despesas no previstas ou fixadas nos
oramentos aprovados. Sendo assim, o crdito especial cria um novo
projeto ou atividade, o uma categoria econmica ou grupo de despesa
inexistente em projeto ou atividade integrante do oramento vigente.
Os crditos especiais so sempre autorizados por lei especfica e abertos
por decreto do Executivo. A sua vigncia no exerccio em que forem
autorizados, salvo se o ato autorizativo for promulgado nos ltimos quatro
meses (setembro a dezembro) do referido exerccio, caso em que, facultada sua reabertura no exerccio subseqente, nos limites dos respectivos
30
APOSTILAS OPO
saldos, sendo incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente (CF, art. 167, 2).
c) Crditos Extraordinrios
So destinados para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica (CF. art.
167, 3).
Os crditos extraordinrios, quanto forma procedimental, so abertos por
Decreto do Poder Executivo, que encaminha para conhecimento do Poder
Legislativo, devendo ser convertido em lei no prazo de trinta dias.
Com relao vigncia, os crditos extraordinrios vigoram dentro do
exerccio financeiro em que foram abertos, salvo se o ato da autorizao
ocorrer nos ltimos quatro meses (setembro a dezembro) daquele exerccio, hiptese pela qual podero ser reabertos, nos limites dos seus saldos,
incorporando-se ao oramento do exerccio seguinte.Cadernos para concurseiros
3 Receita pblica.
3.1 Conceito.
So exemplos mais significativos das receitas derivadas os tributos que

se encontram estabelecidos na Constituio Federal nos termos do art.
145:
Art. 145 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razo do exerccio de polcia ou pela utilizao, efetiva ou
potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio;
III - contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas"
Quanto ao poder de tributar, seus limites so estabelecidos na Norma
Constitucional nos seguintes termos:
Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre:
I - importao de produtos estrangeiros:
II - exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
III - renda e proventos de qualquer natureza;
IV - produtos industrializados;
Receita pblica: categorias, fontes, estgios e dvida ativa.

Receita Pblica, em sentido amplo, compreende todos os ingressos financeiros ao patrimnio pblico. Portanto, abrange o fluxo de recebimentos
auferidos pelo Estado.
Em sentido estrito, a Receita Pblica equivale a todos os ingressos de
carter no devolutivo auferidos pelo Poder Pblico, compreendendo
qualquer ente da Federao ou suas entidades, para atender as despesas
pblicas. Nesse conceito, equivale Receita Pblica Oramentria.
Essa distino importante pelo fato de que alguns ingressos financeiros no caixa do Poder Pblico tm um carter transitrio, extemporneo,
no podendo ser utilizadas pelo Estado na sua programao normal de
despesas. Exemplos so caues, depsitos, etc... Equivalem esses ingressos chamada Receita Pblica Extra-oramentria.
Vejamos a seguir as diversas classificaes doutrinrias e legais das
Receitas Pblicas.
a) Classificao quanto Origem: Originrias X Derivadas
Receitas Originrias (Patrimoniais, de Economia Privada, de Direito
Privado)
So aquelas provenientes da explorao do patrimnio da pessoa jurdica de direito pblico, ou seja, o Estado coloca parte do seu patrimnio a
disposio de pessoas fsicas ou jurdicas, que podero se beneficiar de
bens ou de servios, mediante pagamento de um preo estipulado.
V - operaes de crditos, cmbio e seguro, ou relativas a titulos ou valores mobilirios;

VI - propriedade territorial rural;
VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar;
10o. facultado ao Poder Executivo, atendidas as condies e os
limites estabelecidos em lei, alterar as alquotas dos impostos enumerados
nos incisos I, lI, IV e V.
Art. 154. A Unio poder instituir:
I - mediante lei complementar, impostos no previstos no artigo anterior, desde que sejam no-cumulativos e no tenham fato gerador ou base
de clculo prprio dos discriminados nesta Constituio;
II - na iminncia ou no caso de guerra externa impostos extraordinrios,
compreendidos ou no em sua competncia tributria, os quais sero
suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criao.
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos
sobre:
I - transmisso causa mortis e doao de quaisquer bens ou direitos;
II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes
de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao,
ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;
III - propriedade de veiculos automotores;
Elas independem de autorizao legal e podem ocorrer a qualquer

momento, e so oriundas da explorao do patrimnio mobilirio ou imobilirio, ou do exerccio de atividade econmica, industrial, comercial ou de
servios, pelo Estado ou suas entidades. Exemplos:
Rendas provenientes da venda de bens e de empresas comerciais ou
industriais; Rendas obtidas sobre os bens sujeitos sua propriedade (aluguis, dividendos, aplicaes financeiras); Rendas do exerccio de atividades econmicas, ou seja, industriais, comerciais ou de servios.
Receitas Derivadas (No-patrimoniais, de Economia Pblica, de Direito
Pblico)
So aquelas cobradas pelo Estado, por fora do seu poder de imprio,
sobre as relaes econmicas praticadas pelos particulares, pessoas
fsicas ou jurdicas, ou sobre seus bens.
Na atualidade, constitui-se na instituio de tributos, que sero exigidos
da populao, para financiar os gastos da administrao pblica em geral,
ou para o custeio de servios pblicos especficos prestados ou colocados
a disposio da comunidade.
Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana;
II - transmisso inter vivos, a qualquer titulo, por ato oneroso, de bens
imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos sua aquisio;
III - servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, lI,
definidos em lei complementar;
b) Quanto Natureza: Receitas Oramentrias X Receitas ExtraOramentrias
Receitas Oramentrias
So todos os ingressos financeiros de carter no transitrio auferidos
pelo Poder Pblico. Se subdivide ainda nas seguintes categorias econmicas: receitas correntes e receitas de capital.
Receitas Extra-Orcamentrias Correspondem aos valores provenientes
de toda e qualquer arrecadao que no figuram no oramento pblico, por
31
APOSTILAS OPO
no pertencerem de fato ao Governo. So os recebimentos transitrios de

recursos, a exemplo de caues, depsitos, retenes, etc.
c) Quanto Repercusso Patrimonial: Efetivas X No-efetivas Efetivas So aquelas em que os ingressos de disponibilidades de recursos no
foram precedidos de registro de reconhecimento do direito e no constituem obrigaes correspondentes. Por isso, aumentam a situao lquida
patrimonial. Exemplos: Receita Tributria, Receita Patrimonial, Receita de
Servios, etc. No-Efetivas So aquelas em que os ingressos de disponibilidades de recursos foram precedidos de registro de reconhecimento do
direito. Por isso, no alteram a situao lquida patrimonial. Exemplos:
alienao de bens, operaes de crdito, amortizao de emprstimo
concedido no passado, cobrana de dvida ativa, etc. d) Quanto Regularidade: Ordinrias X Extraordinrias
Receitas Ordinrias
Apresentam certa regularidade na sua arrecadao, sendo normatizadas pela Constituio ou por leis especficas. Exemplos: arrecadao de
impostos, transferncias recebidas do Fundo de Participao dos Estados e
do Distrito Federal, etc.
Receitas Extraordinrias
So aquelas que representam ingressos acidentais, transitrios e, as
vezes, at de carter excepcional, como os impostos por motivo de guerra,
heranas, etc.
e) Quanto forma de sua realizao: Receitas Prprias, de Transferncias e de Financiamentos
Prprias
Quando seu ingresso promovido pela prpria entidade, diretamente,
ou atravs de agentes arrecadadores autorizados. Exemplo: tributos, aluguis, rendimentos de aplicaes financeiras, multas e juros de mora,
alienao de bens, etc.
De Transferncias
Quando a sua arrecadao se processa atravs de outras entidades,
em virtude de dispositivos constitucionais ou legais, ou ainda, mediante
celebrao de acordos ou convnios. Exemplo: cota-parte de Tributos
Federais aos Estados e Municpios (FPE e FPM ), Cota-Parte de Tributos
Estaduais aos Municpios (ICMS e IPV A), convnios, etc.
Financiamentos
So as operaes de crdito realizadas com destinao especfica,
vinculadas comprovao da aplicao dos recursos. So exemplos os
financiamentos para implantao de parques industriais, aquisio de bens
de consumo durvel, obras de saneamento bsico, etc.
f) Segundo a Categoria Econmica: Receitas Correntes X Receitas de
Capital
Receitas Correntes
Receitas de Capital
So destinadas ao atendimento das Despesas de Capital. Dividem-se
em:
Operaes de Crdito - financiamentos obtidos dentro e fora do Pas;
recursos captados de terceiros para financiar obras e servios pblicos.
Exemplos: colocao de ttulos pblicos, contratao de emprstimos e
financiamentos, etc; Alienao de Bens - provenientes da venda de bens
mveis e imveis; Amortizao de Emprstimos - provenientes do recebimento do principal mais correo monetria, de emprstimos efetuados a
terceiros; Transferncia de Capital - recursos recebidos de outras entidades
para aplicao em despesas de capital. O recebimento desses recursos
no gera nenhuma contraprestao direta em bens e servios; Outras
Receitas de Capital - envolvem as receitas de capital no classificveis nas
anteriores.
Receita pblica revisando:
Receita pblica o montante total em dinheiro recolhido pelo Tesouro
Nacional, incorporado ao patrimnio do Estado, que serve para custear as
despesas pblicas e as necessidades de investimentos pblicos.
Em sentido amplo, receita pblica o recolhimento de bens aos cofres
pblicos, sendo sinnimo de ingresso ou entrada.
Diferencia-se da receita tributria pois ao contrrio desta, no est
limitada arrecadao de tributos e multas, sendo que a receita tributria
um dos tipos de receita pblica.
A receita pblica tambm embarca as receitas das empresas estatais,
a remunerao dos investimentos do Estado e os juros das dvidas fiscais.
Ingresso - outras entradas que no se consideram receita, a receita
que no foi arrematada, operaes de curso anormal. ex: Antecipao de
Receita Oramentria.
Classificao da receita pblica no Brasil
A receita pblica se divide em dois grandes grupos: as receitas
oramentrias e as extra-oramentrias.
Receita oramentria
Receitas oramentrias so aquelas que ingressam de forma definitiva
no patrimnio, so recursos prprios que podero financiar polticas
pblicas e os programas de governo. Podem estar prevista no oramento
pblico LOA ou no.O fato de estar ou no estar prevista na LOA ou em Lei
de Crdito Adicional no serve de parmetro para a diferenciao de
receita oramentria e extra-oramentria
'1- receitas correntes Conforme a lei 4.320/64 Art.11 1 So
Receitas Correntes as receitas tributrias, de contribuies, patrimonial,
agropecuria, industrial, de servios e outras e, ainda, as provenientes de
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou
privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em
Despesas Correntes.
So destinadas a financiar as Despesas Correntes. Classificam-se em:

Receitas Tributrias - as provenientes da cobrana de impostos, taxas
e contribuies de melhoria. Receitas de Contribuies - as provenientes da
arrecadao de contribuies sociais e econmicas; por exemplo: contribuies para o PIS/PASEP, contribuies para fundo de sade de servidores
pblicos, etc. Receita Patrimonial - proveniente do resultado financeiro da
fruio do patrimnio, decorrente da propriedade de bens mobilirios ou
imobilirios; por exemplo: aluguis, dividendos, receita oriunda de aplicao
financeira, etc. Receita Agropecuria - proveniente da explorao das
atividades agropecurias; por exemplo: receita da produo vegetal, receita
da produo animal e derivados. Receita Industrial proveniente das
atividades ligadas indstria de transformao. Exemplos: indstria editorial e grfica, reciclagem de lixo, etc. Receitas de Servios - provenientes de
atividades caracterizadas pela prestao se servios por rgos do Estado;
por exemplo: servios comerciais (compra e venda de mercadorias ), etc.
Transferencias Correntes - recursos recebidos de outras pessoas de direito
pblico ou privado, destinados ao atendimento de despesas correntes.
Outras Receitas Correntes - grupo que compreende as Receitas de Multas
e Juros de Mora, Indenizaes e Restituies, Receita da Dvida Ativa, etc.
a manuteno das atividades governamentais;

receita tributria a proveniente de impostos, taxas e contribuies
de melhorias;
receita de Contribuies a proveniente das seguintes contribuies
sociais(previdncia social, sade e assistncia social), de interveno
domnio econmico(tarifas de telecomunicaes) e de interesse das
categorias profissionais ou econmicas(rgos representativos de
categorias de profissionais), como instrumentos de interveno nas
respectivas reas;
receita patrimonial rendas obtidas pelo Estado quando este aplica
recursos em inverses financeiras, ou as rendas provenientes de bens de
propriedade do Estado, tais como aluguis;
receita agropecuria a proveniente da explorao de atividades
agropecurias de origem vegetal ou animal;
receita de servios a proveniente de atividades caracterizadas
pelas prestaes de servios financeiros, transporte, sade, comunicao,
porturio, armazenagem, de inspeo e fiscalizao, judicirio,
32
APOSTILAS OPO
processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes a

atividades da entidade entre outros;
receita industrial resultante da ao direta do Estado em atividades
comerciais, industriais ou agropecurias;
transferncias correntes recursos financeiros recebidos de outras
entidades pblicas ou privadas e que se destinam a cobrir despesas
correntes;
outras receitas correntes provenientes de multas, cobrana da
dvida ativa, indenizaes e outra receitas de classificao especfica;
2- receitas de capital provenientes de operaes de crdito,
alienaes de bens, amortizaes de emprstimos concedidos,
transferncias de capital e outras receitas de capitais;
operaes de crdito oriundas da constituio de dvidas
(emprstimos e financiamentos);
alienao de bens provenientes da venda de bens mveis e imveis
e de alienao de direitos;
amortizao de emprstimos concedidos retorno de valores
anteriormente emprestados a outras entidades de direito pblico;
transferncia de capital recursos recebidos de outras pessoas de
direito pblico ou privado, destinados aquisio de bens;
outras receitas de capital classificao genrica para receitas no
especificadas na lei; tambm classifica-se aqui o supervit do oramento
corrente (diferena entre receitas e despesas correntes), embora este no
constitua item oramentrio.
Receita extra-oramentria
Receitas extra-oramentrias so aquelas que no fazem parte do
oramento pblico.
Como exemplos temos as caues, fianas, depsitos para garantia,
consignaes em folha de pagamento, retenes na fonte, salrios no
reclamados, operaes de crdito por antecipao de receita (ARO) e
outras operaes assemelhadas.
a individualizao e o relacionamento dos contribuintes,

discriminando a espcie, o valor e o vencimento do tributo de cada um.
Realizado para os casos de impostos diretos (os que recaem sobre a
propriedade e a renda) e outras receitas que tambm dependem de
lanamento prvio (aluguis, arrendamentos, foros, etc.). de se observar
que no so todas as receitas que passam por esta fase.
Arrecadao
o momento onde os contribuintes comparecem perante os agentes
arrecadadores a fim de liquidarem suas obrigaes para com o Estado.
Recolhimento
o ato pelo qual os agentes arrecadadores entregam diariamente o
produto da arrecadao ao Tesouro Pblico.
importante observar que nenhum agente arrecadador pode utilizar o
produto da arrecadao para realizar pagamentos. Os pagamentos devem
ser feitos com recursos especficos para este fim.
Resduos ativos ou restos a arrecadar
Os crditos no lanados e no arrecadados at o ltimo dia do
exerccio financeiro a que pertencem constituiro receita no exerccio em
que forem arrecadados.
J os crditos lanados e no arrecadados so, no Brasil, incorporados
ao patrimnio, no ativo permanente, como componente da dvida ativa.
Contabilizao
A receita pblica contabilizada de forma analtica e sinttica.
A contabilizao analtica feita no dirio da receita oramentria e no
dirio do movimento extra-oramentrio, escriturados por partidas simples.
A escriturao sinttica feita no dirio geral pelos totais mensais e
pelo mtodo das partidas dobradas.
Dvida Ativa da Fazenda Pblica o conjunto de crditos lquidos e
certos que compe o Ativo Permanente.
Divide-se em Dvida Ativa Tributria e Dvida Ativa no Tributria.
Sua arrecadao no depende de autorizao legislativa e sua

realizao no se vincula execuo do oramento.
Tais receitas tambm no constituem renda para o Estado, uma vez
que este apenas depositrio de tais valores. Contudo tais receitas
somam-se s disponibilidades financeiras do Estado, porm tm em
contrapartida um passivo exigvel que ser resgatado quando da realizao
da correspondente despesa extra-oramentria.
Em casos especiais, a receita extra-oramentria pode converter-se
em receita oramentria. o caso de quando algum perde, em favor do
Estado, o valor de uma cauo por inadimplncia ou quando perde o valor
depositado em garantia. O mesmo acontece quando os restos a pagar tm
sua prescrio administrativa decorrida. importante frisar que caues,
fianas, e depsitos efetuados em ttulos e assemelhados quando em
moeda estrangeira so registrados em contas de compensao, no sendo,
portanto considerados receitas extra-oramentrias.
Processamento da receita pblica
Processamento da receita pblica o conjunto de atividades
desenvolvidas pelos rgos arrecadadores, com o objetivo de arrecadar
dinheiros e bens pblicos que, por fora de lei ou contrato, pertenam ao
Estado.
Dvida Ativa Tributria

rene os crditos relativos a tributos lanados e no arrecadados.
Dvida Ativa no Tributria
engloba todos os demais crditos lquidos e certos da Fazenda Pblica.
4 Despesa pblica.
4.1 Conceito.
4.4 Restos a pagar.
4.5 Despesas de exerccios anteriores.
Despesa pblica o conjunto de dispndios realizados pelos entes

pblicos para custear os servios pblicos (despesas correntes) prestados
sociedade ou para a realizao de investimentos (despesas de capital).
As despesas pblicas devem ser autorizadas pelo Poder legislativo,
atravs do ato administrativo chamado oramento pblico. Exceo so as
chamadas despesas extra-oramentrias.
As despesas pblicas devem obedecer aos seguintes requisitos:
O processamento da receita pblica abrange dois perodos distintos: a

estimao da receita (onde se elabora a proposta oramentria) e a
realizao da receita.
Estgio da realizao da receita
O estgio de realizao da receita pblica rene atividades que so
classificadas em estgios que segundo o Regulamento de Contabilidade
Pblica, se dividem em lanamento, arrecadao e recolhimento.
utilidade (atender a um nmero significativo de pessoas)

legitimidade (deve atender uma necessidade pblica real)
discusso pblica (deve ser discutida e aprovada pelo Poder
Legislativo e pelo Tribunal de Contas)
possibilidade contributiva (possibilidade da populao atender carga
tributria decorrente da despesa)
Lanamento
oportunidade
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APOSTILAS OPO
hierarquia de gastos
2 - JUROS E ENCARGOS DA DVIDA
deve ser estipulada em lei
3 - OUTRAS DESPESAS CORRENTES
Divide-se, no Brasil, em despesa oramentria e despesa extraoramentria.
4 - INVESTIMENTOS
5 - INVERSES FINANCEIRAS
Despesa oramentria
6 - AMORTIZAO DA DVIDA
Despesa Oramentria aquela que depende de autorizao

legislativa para ser realizada e que no pode ser efetivada sem a existncia
de crdito oramentrio que a corresponda suficientemente.
Classificam-se em categorias econmicas, tambm chamadas de
natureza da despesa e tem como objetivo responder sociedade o que
ser adquirido e qual o efeito econmico do gasto pblico. Dividem-se,
segundo a lei 4.320/64, art. 12, conforme o esquema abaixo:
Despesas correntes:
Despesas de custeio: destinadas manuteno dos servios criados
anteriormente Lei Oramentria Anual, e correspondem entre outros
gastos, os com pessoal, material de consumo, servios de terceiros e
gastos com obras de conservao e adaptao de bens imveis;
Transferncias correntes: so despesas que no correspondem a
contraprestao direta de bens ou servios por parte do Estado e que so
realizadas conta de receitas cuja fonte seja transferncias correntes.
Dividem-se em:
Subvenes sociais: destinadas a cobrir despesas de custeio de
instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural, desde
que sem fins lucrativos;
Subvenes econmicas: destinadas a cobrir despesas de custeio de
empresas pblicas de carter industrial, comercial, agrcola ou pastoril.
Despesas de capital:
Despesas de investimentos: despesas necessrias ao planejamento e
execuo de obras, aquisio de instalaes, equipamentos e material
permanente, constituio ou aumento do capital do Estado que no sejam
de carter comercial ou financeiro, incluindo-se as aquisies de imveis
considerados necessrios execuo de tais obras;
Inverses financeiras: so despesas com aquisio de imveis, bens
de capital j em utilizao, ttulos representativos de capital de entidades j
constitudas (desde que a operao no importe em aumento de capital),
constituio ou aumento de capital de entidades comerciais ou financeiras
(inclusive operaes bancrias e de seguros). Ou seja, operaes que
importem a troca de dinheiro por bens.
7 - RESERVA DO RPPS
8 - RESERVA DE CONTINGNCIA
Despesa extra-oramentria
Constituem despesa extra-oramentria os pagamentos que no
dependem de autorizao legislativa, ou seja, no integram o oramento
pblico. Se resumem a devoluo de valores arrecadados sob ttulo de
receitas extra-oramentrias.
Processamento da despesa pblica
Processamento da despesa o conjunto de atividades
desempenhadas por rgos de despesa com a finalidade de adquirir bem
ou servio.
O processamento da despesa envolve dois perodos ou estgios: a
fixao da despesa e a realizao da despesa.
Sobre a fixao da despesa, veja Oramento pblico.
Estgios da despesa
Segundo a legislao vigente no Brasil, Lei 4.320/64, a despesa passa
pelas seguintes fases:
Fixao (pois segundo a Lei Complementar no 101, de 4 de maio de
2000, a despesa fixada)
Empenho;
Liquidao;
Pagamento.
Porm, para Joo Anglico, autor do livro Contabilidade Pblica, a
realidade do processamento da despesas engloba fases diferentes:
Fixao da despesa:
Estimativa da despesa
Fase em que so estimadas as despesas para o exerccio financeiro.
Converso das estimativas em oramento
Transferncias de capital: transferncia de numerrio a entidades para

que estas realizem investimentos ou inverses financeiras. Nessas
despesas, inclui-se as destinadas amortizao da dvida pblica. Podem
ser:
as estimativas so convertidas em Lei oramentria anual.

Realizao da despesa:
Programao da despesa
Auxlios: se derivadas da lei oramentria;

Contribuies: derivadas de lei posterior lei oramentria.
As categorias econmicas dividem-se em elementos que se separam
em subelementos, estes por sua vez bifurcam, por fim, em rubricas e subrubricas.
A estrutura da conta, para fins de consolidao nacional dos Balanos
das Contas Pblicas e cumprir dispositivo da LRF, apresenta 6 dgitos. O 1
dgito (1 nvel) corresponde a categoria econmica. O 2 dgito (2 nvel)
correponde ao grupo da despesa. O 3 e 4 dgitos (3 nvel) corresponde a
modalidade da despesa. O 5 e 6 dgitos (4 nvel) correspondem ao
elemento da despesa.
Categorias Econmicas
a programao dos gastos mensais que cada rgo vinculado ao

rgo gerenciador da despesa poder dispor. Esta programao est
intimamente relacionada com as flutuaes da arrecadao durante o
exerccio financeiro. Subdivide-se em:
Cronograma de desencaixes fixos;
Projeo do comportamento da receita;
Decreto normativo.
Licitao
o procedimento administrativo que tem por objetivo verificar, entre
vrios fornecedores habilitados, quem oferece condies mais vantajosas
para a aquisio de bem ou servio.
3 - DESPESAS CORRENTES
4 - DESPESAS DE CAPITAL
Grupo da Natureza da Despesa
1 - PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS
Empenho
o ato emanado da autoridade competente que cria para o Poder
Pblico a obrigao de pagamento. Empenhar uma despesa consiste na
emisso de uma Nota de Empenho. Divide-se em:
Autorizao;
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APOSTILAS OPO
Emisso;
Assinatura;
Controle interno;
Contabilizao.
Para entender melhor o que o empenho
Observa-se que o empenho o verdadeiro criador de obrigao. Todas
as demais fases da despesa so dele dependentes, e seguem curso
obrigatrio aps essa fase.
De fato, o empenho que determina os termos do contrato.
Procurando compreender melhor o tema, podemos dizer que o empenho
o prprio contrato, podendo, inclusive, dispensar a elaborao de outro
instrumento contratual em alguns casos. Com efeito, a Lei 8.666 de 1993,
Estatuto das Licitaes, dispe que somente h obrigatoriedade de firmar
contratos para contrataes decorrentes de Concorrncias e Tomada de
Preos, ou nas hipteses de dispensas e inexigibilidades cujos valores
pactuados estejam compreendidos nos limites daquelas duas modalidades
licitatrias. Alm disso, independente do valor pactuado, na hiptese de
compras de entrega imediata e integral, para as quais no resultem
compromissos futuros, igualmente dispensvel o contrato. Nesses casos,
quando o contrato dispensvel, o prprio empenho funcionar como o
instrumento contratual, nos termos do artigo 62 da Lei 8.666/1993.
Os empenhos, por sua vez, podem ser subdivididos conforme a forma
de apurao do valor a ser empenhado. De fato, a despesa pblica, como
qualquer despesa, nem sempre se revela inteiramente previsvel e certa,
assumindo, por vezes, natureza bastante varivel e estimativa, motivo pelo
qual h que se distinguir tais espcies de despesas mediante a emisso de
notas de empenho de natureza equivalente.
de dotaes j existentes. O que suplementar refora o que j existe.

Reforma um programa, um projeto, ou uma atividade que j est inserida
no oramento. Dessa forma se os recursos para tal programa for
insuficiente, demandando seu acrscimo, o crdito ser suplementar
Crditos adicionais especiais destinam-se despesas para as quais
ainda no haja dotao oramentria. Serve para possibilitar o
desenvolvimento de aes que no esto previstos na Lei Oramentria
Anual. Dessa forma, o programa, a atividade, ou o projeto no existem. E
para cria-los ser necessrio um crdito suplementar especial. Quando
criados demandam crditos especiais, mas nos prximos exerccios, se
regularmente incorporados no oramento anual como projetos, ou como
atividades, podem ser executados mediante crditos ordinrios.
Por fim, os crditos adicionais extraordinrios so como uma espcie
do gnero crditos adicionais especiais, criados em funo da distino de
seu objeto, os quais ganharam relevo em face de tratarem-se de item de
carter urgente. Destinam-se s hipteses de guerra, calamidade pblica, e
comoo interna, atendendo ao comando disposto no art. 167, 3 da
CRFB/88.
Liquidao
Consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base
documentos comprobatrios do crdito, tendo por fim apurar a origem e o
objeto do pagamento, a importncia a ser paga e a quem ela deve ser paga
a fim de que a obrigao se extingua. A liquidao ter por base o contrato,
o ajuste ou acordo, a nota de empenho e os comprovantes de entrega do
material ou da prestao do servio. Divide-se em:
Recebimento da mercadoria ou dos servios;
Inspeo e liberao;
Laudo de medio;
Em razo de tais diferenas os empenhos se subdividem em trs

categorias: empenhos ordinrios, empenhos estimativos, e empenhos
globais.
Atestado de prestao de servio;

Requisio de pagamento;
Os empenhos ordinrios destinam-se a constituio de despesas cujos

valores apresentam-se de forma exata, como ocorre na compra de
determinado nmero de cadeiras.
Controle interno;
Autorizao de pagamento;
J os empenhos estimativos destinam-se constituio de despesas

cujos valores no possvel determinar com exatido, como ocorre na
contratao de fornecimento de energia eltrica. Nesse exemplo tem-se
como certo o objeto da contratao, o fornecimento de energia eltrica,
mas em razo da demanda ser varivel, no se pode precisar o quantitativo
a ser fornecido.
a fase da realizao da despesa onde o Tesouro Pblico entrega aos

agentes pagadores os meios de pagamento para liquidar as obrigaes j
liquidadas.
Globais so os empenhos cujos valores podem ser conhecidos com

exatido, mas cuja execuo necessariamente ocorrer de forma
parcelada, como ocorre com nas contrataes de servios de vigilncia.
Nesses casos os contratos possuem valor exato, mas sua execuo
ocorrer ms a ms, necessitando a execuo de procedimentos de
liquidao e pagamento com periodicidade mensal.
um adiantamento de recursos ao servidor para que sejam efetuadas

despesas cuja forma de realizao no possibilite ou recomende a
utilizao da rede bancria. Na prtica, o mesmo que o "pequeno caixa"
das empresas privadas, usado para pequenas despesas (abastecer
veculos, despesas em trnsito, despesas com material de almoxarifado,
despesas urgentes, despesas fracionadas, despesas rotineiras, etc.).
A Lei 4.320 de 1964 prev que os empenhos devem observar restrita

relao com a execuo oramentria do exerccio financeiro no qual foram
constitudos, ficando adstrito aos crditos oramentrios a ele concedidos.
Em outras palavras podemos dizer que o empenho ter vigncia adstrita ao
exerccio financeiro, e limite de valor adstrito ao crdito oramentrio a ele
destinado.
Portaria do Ministro da Fazenda define o valor para concesso do

suprimento.
Todavia, cabe esclarecer que, embora seja o oramento uma pea

rgida, no imutvel, e poder sofrer alteraes. Dessa forma, a Lei 4.320
de 1964, embora preveja que o empenho da despesa no poder exceder
o limite dos crditos concedidos, dispe, em seu artigo 40, que o oramento
poder sofrer alteraes no decorrer do exerccio financeiro, mediante a
criao de crditos adicionais. De forma anloga, os empenhos que no
forem liquidados durante o exerccio em que foram criados podero ser
inscritos em uma conta denominada Restos a Pagar, para que sejam
liquidados no exerccio subseqente. Todavia, essas so excees a regra,
motivo pelo qual somente so possveis diante das hipteses legais, e sob
o crivo de decises devidamente motivadas.
PRESTAO DE CONTAS - O suprido tem obrigao de prestar

contas do uso que faz do suprimento, no prazo definido pelo ordenador e
limitado pela legislao, sob pena que ter que responder tomada de
contas especial.
Cheque.
Suprimento de Fundos
Emite-se ordem bancria em favor do suprido ou crdito em conta

bancria aberta em seu nome, autorizada pelo ordenador de despesas com
finalidade especfica.
Pagamento
Fase onde o credor comparece diante do agente pagador, identifica-se
e recebe o numerrio que lhe corresponde para que se extinga
determinada obrigao. Divide-se em:
Liquidao da obrigao;
Quitao do credor;
Os crditos adicionais classificam-se conforme as dotaes s quais

esto vinculados. Crditos adicionais suplementares destinam-se ao reforo
Contabilizao.
35
APOSTILAS OPO
Restos a pagar
para o Banco Central do Brasil, em Conta nica centralizada, exercendo o

Banco do Brasil a funo de agente financeiro do Tesouro.
As despesas empenhadas mas no pagas at o ltimo dia do exerccio

financeiro so apropriadas como restos a pagar (tambm chamada
resduos passivos), devendo ser distinguidas as despesas processadas
(liquidadas) das no processadas (ainda no liquidadas).
As regras dispondo sobre a unificao dos recursos do Tesouro Nacional em Conta nica foram estabelecidas pelo Decreto n. 93.872, de 23 de
dezembro de 1986.
So considerados restos a pagar processados, aqueles oriundos de

despesas que j ultrapassaram a fase de autorizao de pagamento, do
estgio de liquidao da despesas
TESTES DE ADMINISTRAO PBLICA

ORAMENTRIA E FINANCEIRA
Contabilizao
A contabilizao da despesa pblica se d de forma analtica e
sinttica.
A escriturao analtica feita em partidas simples no dirio da
despesa prevista, empenhada e realizada, no caso das despesas
oramentrias.
As despesas que extra-oramentrias so escrituradas no dirio do
movimento extra-oramentrio, tambm utilizando-se partidas simples.
A escriturao sinttica feita no dirio geral por totais mensais e
utilizando-se partidas dobradas.
Suprimento De Fundos
Suprimento de fundos um adiantamento, colocado disposio de
um servidor, a fim de dar condies sua unidade de realizar despesas
que, por sua natureza ou urgncia, no possam aguardar o processamento
normal.
Entende-se, pelas normas reguladoras do adiantamento, artigos 65 e
68 da Lei n 4.320/64, que para se adotar esse regime de pagamento
devem ser observadas as seguintes condies:
a) deve ser utilizado em casos excepcionais; e
b) que a natureza da despesa ou a sua urgncia no permitam o processamento normal da aplicao, ou seja, passagem por todos os estgios
da despesa como licitao, dispensa ou inexigibilidade, empenho, liquidao e pagamento. Portanto, o adiantamento deve ser utilizado nos casos
em que realmente se fizer necessrio, devendo haver muito cuidado e
muita prudncia na sua utilizao, a fim de no generalizar o seu uso. O
adiantamento no regra e sim exceo.
Despesas de Exerccios Anteriores
As relativas a exerccios encerrados, para as quais o oramento respectivo consignava crdito prprio, com dotao suficiente para atend-las,
mas que no se tenham processado na poca prpria, bem como os restos
a pagar com prescrio interrompida e os compromissos reconhecidos
aps o encerramento do exerccio correspondente. Podero ser pagos,
conta de dotao especfica consignada no oramento, discriminada por
elemento, obedecida, sempre que possvel, a ordem cronolgica.
A conta nica do Tesouro
A Conta nica do Tesouro Nacional, mantida no Banco Central do
Brasil, acolhe todas as disponibilidades financeiras da Unio, inclusive
fundos, de suas autarquias e fundaes. Constitui importante instrumento
de controle das finanas pblicas,uma vez que permite a racionalizao da
administrao dos recursos financeiros, reduzindo a presso sobre a caixa
do Tesouro, alm de agilizar os processos de transferncia e descentralizao financeira e os pagamentos a terceiros.
O Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que promoveu a organizao da Administrao Federal e estabeleceu as diretrizes para
Reforma Administrativa, determinou ao Ministrio da Fazenda que implementasse a unificao dos recursos movimentados pelo Tesouro Nacional,
atravs de sua Caixa junto ao agente financeiro da Unio, de forma a
garantir maior economia operacional e a racionalizao dos procedimentos
relativos a execuo da programao financeira de desembolso.
Tal determinao legal s foi integralmente cumprida com a promulgao da Constituio de 1988, quando todas as disponibilidades do Tesouro
Nacional, existentes nos diversos agentes financeiros, foram transferidas
ADMINISTRAO PBLICA ORAMENTRIA E FINANCEIRA

Testes 1 a 50 - Prof Alexandre Vasconcellos
01) Os princpios bsicos da Administrao Pblica, no Brasil, segundo o
Art 37 da Constituio Federal so:
a) universalidade, anualidade, moralidade e legalidade;
b) legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia;
c) economicidade, eficincia e eficcia;
d) bem-servir, auto controle, eficincia e economia;
e) nenhuma das alternativas correta.
02) Os princpios oramentrios consagrados pela literatura e pelo uso,
tidos como fundamentais, so:
a) legalidade, praticidade, exclusividade, unidade e exclusividade;
b) legalidade, periodicidade (anualidade), exclusividade, unidade e universalidade;
c) honestidade, anualidade, exclusividade, verdade e legalidade;
d) exclusividade, legalidade, obrigatoriedade, equilbrio;
e) equilbrio, correco, legalidade e exclusividade e temporariedade.
03) O princpio, segundo o qual, a lei oramentria no conter dispositivo
estranho previso da receita e fixao da despesa, :
a) anualidade;
b) unidade;
c) universalidade;
d) legalidade;
e) nenhuma das respostas.
04) O princpio, segundo o qual, o Poder Executivo deve submeter a proposta oramentria ao Poder Legislativo para o ser votada, a cada ano, :
a) exclusividade;
b) legalidade;
c) anualidade;
d) unidade;
e) nenhuma das respostas.
05) O princpio, segundo o qual, todas as receitas e despesas do Governo
devem compor um nico oramento, evitando-se a pluralidade de oramentos, :
a) anualidade;
b) universalidade;
c) legalidade;
d) unidade;
e) nenhuma das respostas
06) O princpio, segundo o qual, o oramento deve abranger todas as
receitas e despesas do governo, evitando-se a prtica das despesas extraoramentrias, :
a) universalidade;
b) tipicidade
c) exclusividade
d) unidade;
e) nenhuma das respostas
07) Analise o proposto nos itens seguintes, depois responda.
I O princpio da Legalidade define que oramento dever ser compatvel
com a Constituio Federal, a lei do PPA e a da LDO.
II O princpio da Exclusividade determina que a lei oramentria deve
tratar to-somente da arrecadao da receita e execuo da despesa.
III O princpio da Periodicidade exige que o oramento deve ser proposto,
elaborado e executado em perodos predefinidos, geralmente um ano.
a) S os itens II e III esto corretos.
36
APOSTILAS OPO
b) As trs alternativas esto corretas.

c) S as alternativas I e II esto corretas.
d) Nenhum dos itens est correto.
08) A ausncia de informaes no Oramento Pblico relativa a alguma das
suas Receitas ou Despesas:
a) gera um dficit oramentrio
b) gera um supervit oramentrio
c) promove o desequilbrio financeiro
d) fere o princpio da unidade
e) fere o princpio da universalidade
09) O princpio da ANUALIDADE, contido no oramento, indica que ele
dever ser:
a) anualmente votado para ter vigncia de 01 janeiro a 31 de dezembro
b) anualmente votado para ter vigncia a partir do ms de fevereiro
c) votado e aprovado pelo Poder Executivo um ms antes de sua execuo
d) anualmente votado para ter incio em 01 janeiro a 30 de novembro
e) semestralmente aprovado
10) Oramento tradicional ou ortodoxo aquele:
a) Que pe em destaque as metas, os objetivos e as intenes do governo.
b) Planejamento estratgico com vigncia de quatro anos.
c) Trata-se de um simples relacionamento das receitas a arrecadar e das
despesas de custeio, no tem cunho de planejamento.
d) Abrange todas as entidades e rgos da administrao direta e indireta
bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico.
11) O oramento pea que agrupa todas as receitas e despesas que
sero utilizadas pela administrao pblica, sendo assim:
I - A lei oramentria anual no conter matria estranha a previso da
receita e fixao da despesa.
II O oramento de cada ente da unidade de federao, conter as receitas e despesas dos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio e todos os
orgos da administrao direta e indireta.
III As receitas e despesas extra-oramentrias estaro contidas no oramento.
a) Todas as afirmativas esto corretas
b) Somente as afirmativas I e II esto corretas
c) Somente a afirmativa I est correta.
d) Todas as afirmativas esto erradas
12) O princpio oramentrio que consagra que o oramento pblico deve
conter todas as receitas e despesas do estado :
a) Unidade
b) Anualidade
c) Exclusividade
d) Universalidade
e) Equilbrio
13) O princpio oramentrio que se caracteriza como fator neutro da economia e pelo total das despesas igual ao todas das receitas :
a) Unidade
b) Universalidade
c) Equilbrio
d) Publicidade
14) O princpio oramentrio que determina que o oramento no pode
conter matria estranha a previso da receita e a fixao da despesa:
a) Unidade
b) Anualidade
c) Exclusividade
d) Universalidade
e) Equilbrio
15) O princpio oramentrio que determina que as receitas e despesas
devem ser detalhadas de forma que pormenorizadamente se possa saber a
sua composio, chama-se:
a) Unidade
b) Discriminao
c) Equilbrio
d) Universalidade
16) Quanto ao aspecto poltico o oramento brasileiro se classifica como:

a) Executivo
b) Legislativo
c) Judicirio
d) Misto
e) Presidencialista
17) A lei do oramento poder conter autorizao do Executivo para:
I - Abrir crditos suplementares at determinada importncia
II Realizar operaes de crdito, inclusive por antecipao da receita.
III Abrir crditos extraordinrios
IV Abrir crditos para despesas no computadas
Com base nas assertivas marque a opo correta:
a) Apenas a opo III falsa
b) Apenas a opo II falsa
c) As opes III e IV so falsas.
d) As opes II e III so falsas.
e) Todas as opes so corretas.
18) Acerca dos princpios oramentrios, podemos afirmar:
I - O princpio da anualidade est previsto na Lei n 4.320/64.
II - O princpio da universalidade est implicitamente contido na Constituio Federal.
III- No Brasil, a legislao no obriga o princpio da especificao.
a) Todas as alternativas esto corretas.
b) Somente I e III esto corretas.
c) Somente II e III esto corretas.
d) Nenhuma das respostas acima satisfaz a questo.
19) Quando se diz que as receitas e despesas devem constar na lei de
oramento, sem
quaisquer dedues, isto decorre da aplicao do princpio:
a) da universalidade;
b) da exclusividade;
c) do oramento bruto;
d) da exatido
e) da totalidade
20) O crdito adicional que, segundo a Lei n 4.320/64 no precisa da
indicao dos recursos compensatrios com fonte de cancelamento total ou
parcial de dotaes oramentrias, para ser aberto, o:
a) suplementar;
b) especial;
c) extraordinrio;
d) extra-oramentrio.
21) As autorizaes de despesas no computadas no oramento anual ou
dotadas de forma inferior, constituem crditos e se classificam em:
a) suplementar, especial e extraordinrio;
b) suplementar, especial e extra-oramentrio
c) oramentrio, especial e extraordinrio.
d) oramentrio, corrente e extra-oramentrio
e) corrente, especial e extra-oramentrio
22) Os crditos especiais, autorizados pela Constituio, dependem de
autorizao legislativa, uma vez que tal situao no foi prevista no programa de trabalho do governo.
Essa autorizao ser expressa em:
a) Lei complementar
b) Lei de Diretrizes Oramentrias
c) Lei especfica
d) Decreto do Poder Executivo
23) No considerada Receita Corrente:
a) a alienao de bens;
b) a receita tributvel;
c) a receita industrial;
d) a receita patrimonial.
24) So consideradas Receitas de Capital, exceto:
a) as operaes de crdito;
37
APOSTILAS OPO
b) as alienaes de bens;
c) as receitas de servios;
d) as amortizaes de emprstimos.
25) As afirmativas abaixo esto CORRETAS, exceto:
a) Entende-se como arrecadao a fase do estgio da receita onde o
credor se habilita ao recebimento do valor e concede ao poder pblico a
plena quitao atravs da emisso do recibo.
b) Dentre os estgios da receita temos o lanamento de receita. o estgio
onde se descrimina a espcie, o valor e o vencimento do tributo de cada
um.
c) O recolhimento a fase onde os agentes arrecadadores (pblicos ou
privados), entregam ao tesouro pblico o produto da arrecadao.
d) A dvida ativa a composio das importncias relativas a tributos,
multas e crditos fazendrios lanados, mas no cobrados ou no recebidos no prazo de vencimento.
26) A receita oramentria decorrente de um emprstimo tomado pelo
Governo classificada na subcategoria econmica:
a) Receita Patrimonial.
b) Transferncia de Emprstimos.
c) Operaes de Crdito.
d) Amortizao de Emprstimos.
27) A despesa oramentria constituda por trs estgios: empenho,
liquidao e pagamento. O estgio da liquidao aquele em que:
a) se verifica o direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e
documentos comprobatrios do respectivo crdito.
b) o credor comparece perante o agente pagador, identifica-se, recebe seu
crdito e d a competente quitao.
c) procedida a licitao da despesa como objetivo de verificar, entre os
vrios fornecedores habilitados, quem oferece condies mais vantajosas.
d) atravs de ato emanado de autoridade competente, criada para o
Poder Pblico uma obrigao de pagamento.
28) A Dvida Fundada compreende:
a) os compromissos provenientes de dbitos de funcionamento.
b) os emprstimos realizados para amortizao a curto prazo.
c) os emprstimos realizados para atender a imediata insuficincia de
caixa, fundamentada no fluxo de caixa.
d) os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contrados
para atenderdesequilbrios oramentrios ou financiamento de obras e
servios pblicos.
29) Utilizando o dgito 1 para Despesas Correntes e o dgito 2 para Despesas de Capital, assinale a opo que indica a correta classificao econmica das seguintes despesas pblicas:
- subvenes sociais ( )
- subvenes econmicas ( )
- material de consumo ( )
- aquisio de imveis ( )
- concesso de emprstimos ( )
- amortizao da dvida pblica ( )
a) 1 1 1 2 2 2
b) 1 2 1 2 1 2
c) 1 2 1 2 2 2
d) 2 2 1 2 2 2
e) 2 1 2 1 1 1
30) Os recursos para execuo dos programas de trabalhos do governo
so especificados no oramento anual atravs de:
a) Crditos oramentrios
b) Receita oramentria
c) Receita de operaes de crdito
d) Transferncias correntes
31) Para cobrir despesas no previstas no oramento, autorizadas com a
indicao de recursos disponveis, podero ser criados crditos adicionais
denominados:
a) especiais
b) suplementares
c) extraordinrios
d) superavitrios
e) iniciais
32) Assinale a(s) alternativa (s) correta (s)
a) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na
Constituio sero elaborados em consonncia com o Plano Plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
b) O demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de
isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia dever acompanhar a Lei de Diretrizes Oramentrias.
c) vedada a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia
autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes.
d) Em caso de guerra, as emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias podero ser aprovadas ainda que incompatveis com o Plano
Plurianual.
33) A abertura dos crditos suplementares e especiais depende da existncia de recursos disponveis para ocorrer despesa e ser precedida de
exposio justificativa.
Considera(m)-se recurso(s)para atender a esta abertura dos crditos suplementares e especiais, desde que no-comprometidos, entre outros:
a) o supervit patrimonial apurado em balano oramentrio do exerccio
anterior;
b) o supervit do oramento corrente;
c)os resultantes de anulao de crditos especiais anteriormente aprovados;
d) as transferncias intergovernamentais para despesas de capital;
e) o supervit do oramento de capital.
34) O projeto, na classificao funcional-programtica, entre outras, tem a
seguinte caracterstica:
a) envolver um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e
permanente, necessrio manuteno da ao do Governo;
b)envolver um conjunto de operaes, limitadas no tempo, que concorrem
para a expanso ou o aperfeioamento d ao do Governo;
c) ser um instrumento de programao financeira que compe a Lei Oramentria Anual;
d) compreender, pelo menos, exerccios financeiros, integrando o Plano
Plurianual, quando envolver despesas de capital;
e) ter objetivos que podem ser avaliados quantitativamente e/ou qualitativamente.
35) A Constituio veda a realizao de crdito que excedam as despesas
capital, mas ressalva as autorizadas mediante crditos suplementares ou
especiais com finalidade precisa, aprovadas pela maioria absoluta do
Legislativo. Justifica-se o dispositivo:
a) considerando-se o quorum qualificado exigido para matrias de que
decorra aumento do nvel de endividamento;
b) para impedir o endividamento com a finalidade de atender a despesas de
custeio;
c) pois as receitas de capital devem estar vinculadas a despesas de capital;
d) pois vedado ao Executivo comprometera utilizao de receitas correntes futuras liquidao de compromissos anteriormente assumidos;
e) em virtude de tal autorizao no poder constar da Lei Oramentria
Anual, tendo em vista o princpio da exclusividade.
36) Os restos a pagar so classificados em:
a) oramentrios e extra-oramentrios;
b) processados e no processados;
c) do ano anterior e de outros exerccios;
d) direto e indireto
37) No so passveis de realizao atravs de suprimento de fundos as
despesas com:
a) diligncias especiais;
b) aquisio de material permanente;
c) viagens ao exterior;
d) misso oficial;
e) despesas midas de pronto pagamento.
38) No segundo estgio da despesa oramentria, ocorre:
38
APOSTILAS OPO
a) o empenho da despesa;
b) a extino da obrigao do Estado;
c) o lanamento contbil da despesa;
d) a verificao do direito adquirido pelo credor.
39) Quando se tratar de despesa cujo montante no se possa determinar,
deve-se utilizar o empenho ( 2, art. 60 da Lei n 4.320/64):
a) global;
b) estimativa;
c) ordinrio;
d) especial.
40) Dever ser efetuada a liquidao da despesa quando do recebimento
do material, da execuo da obra ou da prestao do servio,inclusive
aquela inscrita em Restos a Pagar, com base:
I - no contrato, convnio, acordo ou ajuste, se houver;
II- no empenho da despesa;
III em Nota Fiscal ou documento equivalente
IV no documento de recebimento do objeto do contrato.
Assinale a alternativa correta.
a) Todas as alternativas esto corretas.
b) Somente a afirmativa I est correta.
c) Somente as afirmativas I e IV esto corretas.
d) Somente a afirmativa IV est incorreta.
41) A despesa oramentria obedece a 3 estgios: empenho, liquidao e
pagamento. O estgio da liquidao aquele em que:
a) o Tesouro Pblico entrega aos agentes pagadores os meios de pagamento;
b) o credor comparece perante o agente pagador, identifica-se, recebe seu
crdito e d a competente quitao;
c) se verifica o direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e
documentos comprobatrios do respectivo crdito;
d ) procedida a licitao da despesa com o objetivo de verificar, entre os
vrios fornecedores habilitados,quem oferece condies mais vantajosas;
e) atravs de ato emanado de autoridade competente. criada fiara o
Poder Pblico, obrigao de pagamento, com emisso de nota de empenho.
42) A prescrio relativa a Restos a Pagar ocorre:
a) no final do exerccio subseqente;
b) quando tiver havido cancelamento da inscrio, sem manifestao do
credor, n os 90 dias seguintes;
c) por decreto do Poder Executivo, nos casos de convenincia e oportunidade para a Administrao;
d) quando o credor se tornar inadimplente de suas obrigaes contratuais,
por mais de 90 dias;
e) aps 5 anos contados a partir da data de inscrio, excetuando-se os
casos em que haja interrupes decorrentes de atos judiciais.
43) As despesas empenhadas, mas no pagas ate 31 de dezembro consideram-se:
a) Sobras de Caixa;
b) Restos a Pagar;
c) Restos a receber;
d) Inverses financeiras.
44) O ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado
obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio
denomina-se:
a) empenho;
b) crdito pessoal;
c) crdito extraordinrio;
d) lanamento
46) Assinale a alternativa correta.

a) As despesas sero classificadas por categorias sociais.
b) O custeio uma despesa de capital.
c) Os investimentos so despesas correntes.
d) As inverses financeiras so despesas de capital.
47) As dotaes para despesas, s quais no corresponda contraprestao
imediata de bens ou servios, inclusive para contribuies e subvenes
destinadas a atender manuteno de outras entidades de direito pblico
ou privado, denomina-se:
a) despesas de custeio;
b) transferncias correntes;
c) transferncias de capital,
d) inverses financeiras.
48) As transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio das entidade
oficiais recebe o nome de:
a) subvenes;
b) geraes de crdito;
c) transferncias de capital;
d) transferncias correntes.
49) Acerca das despesas pblicas podemos afirmar:
I - A aquisio de um terreno para doao a uma instituio de caridade
classifica-se como Inverso Financeira
II Subvenes sociais podem ser classificadas como despesas de custeio.
III - Quando a Unio aumenta o capital da Petrobrs para que esta consiga
amortizar seus dbitos no exterior, tal despesa no se caracteriza como
despesa com investimentos.
a) ( ) Todas as alternativas esto corretas.
b) ( ) Somente I e III esto corretas.
c) ( ) Somente I e II esto corretas.
d) ( ) Somente II e III esto corretas.
e) ( ) nenhuma das respostas acima satisfaz a questo.
50) O Poder Executivo responsvel pela elaborao da proposta oramentria, que deve ser entregue ao Poder Legislativo em prazo adequado.
A nvel federal, o prazo para encaminhamento da proposta oramentria ao
poder legislativo at:
a) 15 de abril
b) 15 de agosto
c) 30 de setembro
d) 31 de agosto
RESPOSTAS
01. B
11.
02. B
12.
03. E
13.
04. C 14.
05. D 15.
06. A
16.
07. A
17.
08. E
18.
09. A
19.
10. C 20.
D
D
C
C
B
D
C
B
A/C
C
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
A
C
A
C
A
C
A
D
A
A
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
A
A/C
C
B
B
B
B
D
B
A
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49.
50.
C
E
B
A
C
D
B
A
E
D
45) Para cada empenho ser extrado um documento que indicar o nome
do credor, a especificao e a importncia da despesa, bem como a deduo desta do saldo da dotao prpria. Tal documento recebe o nome de:
a) crdito tributrio
b) nota de crdito
c) nota de empenho
d) crdito de empenho
39
APOSTILAS OPO
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APOSTILAS OPO

A Sua Melhor Opo em Concursos Pblicos

NOES DE ADMINISTRAO FINANCEIRA

No entanto, o oramento pblico no nasceu do modo como o temos

2.ASPECTOS HISTRICOS DO ORAMENTO PBLICO

O oramento pblico brasileiro.

Oramento Pblico o instrumento de planejamento e execuo das

Como cedio, a lei do oramento que fixa as despesas do exerccio,

Se, hoje, o oramento se apresenta como um mtodo utilizado pela

Como, na poca, no existiam os Estados Nacionais, a construo das

A Opo Certa Para a Sua Realizao

A Sua Melhor Opo em Concursos Pblicos

Rei, essencial segurana e a manuteno daquela sociedade. O Rei

O dogma liberal, que era pautado na ideia de que no cabia ao Estado

O Estado liberal, identificava-se por um comportamento eminentemente

Tal situao s foi alterada quando se passou a exigir o consentimento

Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficincia desse

A partir de ento, a instituio de tributos s seria possvel se existisse

Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, no

Noutro giro, no campo econmico, o oramento passava a ser utilizado

Estudando a forte influncia keynesiana sobre o oramento, ALIOMAR

Com a criao do Estado de Direito, fruto das Revolues Liberais, foi

Nesse sentido, o oramento deixa de ser mero documento financeiro

Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos

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para o planejamento econmico recaindo sobre todos os setores da economia.

Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO:

Alguns desses princpios foram adotados determinados momentos por

Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor

No Brasil, a partir da Lei n. 4.320, de 17.03.1964, e com o advento da

Art. 171. Todas as contribuies directas, excepo daquellas, que

3.OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORAMENTO PBLICO

Inseriu-se, tambm, o princpio da anualidade ou temporalidade, que

Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que:

A reforma da Constituio Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou o

Como princpios informadores do direito, os princpios oramentrios

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competncia na fixao das receitas e despesas municipais e provinciais,

O princpio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos

Expe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que:

Art. 34. (...)

Nessa Constituio, a elaborao do oramento continuava sendo de

O princpio da exclusividade sofreu duas modificaes na Constituio

Sob a gide da Constituio de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei

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A aplicao do princpio da unidade foi elastecido, na Constituio de

O grande princpio da Lei de Responsabilidade Fiscal o princpio do

A adoo do Oramento de Investimento nas empresas nas quais a

A partir de 1967, a Constituio deixou de consignar expressamente o

A Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 01.03.1994, ao criar o

4.AS LEIS ORAMENTRIAS BRASILEIRAS E A EXECUO DO

Somente a partir de 1984, com a gradativa incluso no OGU do OM, e

O Plano Plurianual ("PPA"), no Brasil, previsto no artigo 165

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investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos

vrias outras situaes, alm das previstas na Constituio. So elas (i)

aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de

Alm do estabelecimento e definio dos itens acima, a LDO dever

O PPA dividido em planos de aes, e cada plano dever conter: (i)

Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreender: (i) a previso trienal