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DESENVOLVIMENTO
2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
VOLUME 2
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
VOLUME 2
Editores
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
VOLUME 2
Braslia, 2014
Editores
SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................................................................ IX
PARECERISTAS .................................................................................................................................. XI
PARTE I
POLTICAS AMBIENTAIS................................................................................................................ 15
CAPTULO 1
A AGENDA DE DESENVOLVIMENTO PS-2015: A QUESTO AMBIENTAL
NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL.................................................................... 17
Jos Feres
Eustquio Reis
CAPTULO 2
BIODIVERSIDADE E SERVIOS ECOSSISTMICOS: UMA AGENDA POSITIVA
PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL..................................................................................... 41
Jlio Csar Roma
CAPTULO 3
A DIVERSIFICAO PRODUTIVA COMO FORMA DE VIABILIZAR
O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DA AGRICULTURA
FAMILIAR NO BRASIL....................................................................................................................... 61
Regina Helena Rosa Sambuichi
Ernesto Pereira Galindo
Michel ngelo Constantino de Oliveira
Rodrigo Mendes Pereira
CAPTULO 4
DESAFIOS DA CADEIA DE RESTAURAO FLORESTAL PARA
A IMPLEMENTAO DA LEI NO 12.651/2012 NO BRASIL................................................................. 85
Ana Paula Moreira da Silva
Henrique Rodrigues Marques
Mariah Sampaio Ferreira Luciano
Thaiane Vanessa Meira Nascente dos Santos
Ana Magalhes Cordeiro Teixeira
Regina Helena Rosa Sambuichi
CAPTULO 5
CAMINHOS PARA UMA MELHOR GOVERNANA NA POLTICA
AMBIENTAL BRASILEIRA................................................................................................................ 103
Adriana Maria Magalhes de Moura
PARTE II
POLTICAS REGIONAL E URBANA.............................................................................................. 131
CAPTULO 6
MONITORAMENTO E AVALIAO DOS INSTRUMENTOS DA POLTICA
NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UMA PROPOSTA DE
AVALIAO CONTINUADA............................................................................................................ 133
Guilherme Mendes Resende
Aristides Monteiro Neto
Joo Carlos Magalhes
Alexandre Gervsio de Sousa
CAPTULO 7
MOBILIDADE URBANA: O BRASIL EM TRANSFORMAO. O PAPEL DO
IPEA NA CONSTRUO DO PACTO DA MOBILIDADE...................................................................... 169
Vicente Correia Lima Neto
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho
Renato Nunes Balbim
CAPTULO 8
PARA ALM DO MINHA CASA MINHA VIDA: UMA POLTICA
DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL?......................................................................................... 191
Cleandro Krause
Renato Balbim
Vicente Correia Lima Neto
PARTE III
ESTADO BRASILEIRO.................................................................................................................... 211
CAPTULO 9
DEZ ANOS DE REFORMAS NA JUSTIA: RESULTADOS E DESAFIOS.................................................. 213
Alexandre Samy de Castro
Alexandre dos Santos Cunha
CAPTULO 10
CAPACIDADES ESTATAIS E POLTICAS PBLICAS: PASSADO, PRESENTE E
FUTURO DA AO GOVERNAMENTAL PARA O DESENVOLVIMENTO.............................................. 231
Alexandre de vila Gomide
Fabio de S e Silva
Roberto Rocha C. Pires
CAPTULO 11
A PRODUO LEGISLATIVA NO PS-1988: TENDNCIAS RECENTES
E DESAFIOS................................................................................................................................... 247
Acir Almeida
CAPTULO 12
PARTICIPAO SOCIAL: INSTITUCIONALIZAO E INTEGRAO AO
CICLO DE POLTICAS PBLICAS..................................................................................................... 261
Joana Luiza Oliveira Alencar
CAPTULO 13
PADRES DE GOVERNANA PRESIDENCIAL E DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO............................. 279
Antonio Lassance
CAPTULO 14
GASTO PBLICO DESIGUAL E ARRANJO FEDERATIVO REGIONAL NO BRASIL.................................. 303
Constantino Cronemberger Mendes
Paulo de Tarso Linhares
Roberto Pires Messenberg
CAPTULO 15
A INTERAO ENTRE ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL E GOVERNO FEDERAL:
COLABORAO NAS POLTICAS PBLICAS E APERFEIOAMENTOS
REGULATRIOS POSSVEIS............................................................................................................. 329
Felix Lopez
Las de Figueirdo Lopes
Baiena Souto
Diogo de SantAna
CAPTULO 16
AVALIANDO O MODELO DE GOVERNANA DAS AGNCIAS REGULADORAS.................................. 347
Lucia Helena Salgado
Eduardo Pedral Sampaio Fiuza
CAPTULO 17
UMA BREVE NOTA SOBRE FINANCIAMENTO PRIVADO
DE LONGO PRAZO E INVESTIMENTOS............................................................................................ 373
Gabriel Godofredo Fiuza de Bragana
CAPTULO 18
O DESAFIO DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL.......................................................................... 379
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Almir de Oliveira Junior
Helder Rogrio Santana Ferreira
PARTE IV
RELAES INTERNACIONAIS..................................................................................................... 397
CAPTULO 19
O BRASIL E AS CADEIAS GLOBAIS DE VALOR................................................................................. 399
Renato Baumann
Andr Pineli
CAPTULO 20
AS FUNES DAS FORAS ARMADAS E OS RUMOS
DO PODER MILITAR NO BRASIL..................................................................................................... 417
Rodrigo Fracalossi de Moraes
Edison Benedito da Silva Filho
CAPTULO 21
O BRASIL E A PARCERIA GLOBAL NO CONTEXTO DE UMA AGENDA
PS-2015 PARA O DESENVOLVIMENTO: TENDNCIAS E INCERTEZAS............................................. 445
Guilherme de Oliveira Schmitz
CAPTULO 22
A COOPERAO BRASILEIRA PARA O DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL: ELEMENTOS PARA
REFLEXO E PROSPECO DE UMA POLTICA PBLICA EM FORMAO....................................... 465
Joo Brgido Bezerra Lima
Rodrigo Pires de Campos
Jos Romero Pereira Jnior
CAPTULO 23
A POLTICA COMERCIAL DO BRASIL: SITUAO ATUAL E PROPOSTAS
DE MUDANAS............................................................................................................................. 493
Ivan Tiago Machado Oliveira
Marcelo Jos Braga Nonnenberg
Flvio Lyrio Carneiro
APRESENTAO
H cinquenta anos, quando o Ipea foi criado, os brasileiros tinham expectativa de vida de 57
anos e pouco menos de 40% dos adultos eram analfabetos. Nossa renda per capita era inferior
do Paquisto de hoje.1 Apesar de todos os percalos e oscilaes, houve notveis avanos.
Atualmente, a expectativa de vida de um recm-nascido de 74 anos, e o analfabetismo caiu
para 8,2%. Neste nterim, a renda per capita foi triplicada.
Desde o seu nascimento, em 1964, o Ipea acompanhou e influenciou o desenvolvimento
brasileiro. Inmeras polticas econmicas, setoriais, ambientais e sociais foram influenciadas
pelo instituto, a partir da elaborao de diagnsticos, montagem de bancos de dados,
avaliao de programas e desenhos de propostas, de forma direta ou indireta neste caso,
pelos seus quadros cedidos a outros rgos do Estado. Praticamente no h tema relevante
que no tenha sido examinado pelos pesquisadores do Ipea.
Nesta publicao comemorativa, ao invs de celebrar suas conquistas passadas, optou-se
por fazer aquilo que o Leitmotiv do instituto: vislumbrar o futuro e ajudar o pas a constru-lo.
O Ipea publica o Brasil em desenvolvimento desde 2005,2 e um tema escolhido a cada
edio. Nesta, buscou-se reunir contribuies para as polticas pblicas que possam ser
implementadas no horizonte da prxima dcada, nas mais diversas reas. A fim de fornecer
o pano de fundo e apontar os principais desafios, restries e oportunidades, h tambm
captulos que traam as perspectivas para cada rea. A deciso de centrar a publicao em
tais contribuies justifica-se pela misso da instituio e pelo prprio momento por que
passa a sociedade brasileira.
Nas ltimas dcadas, o Brasil se mostrou capaz de continuar o seu processo de desenvolvimento, reduzindo desigualdades e promovendo avanos sociais, mesmo em um ambiente
internacional e macroeconmico conturbado. H, contudo, desafios no horizonte. Em um
pas diverso, desigual e complexo como o Brasil, no poderia ser diferente. No se trata apenas
de evitar a chamada armadilha da renda mdia, que impediria os pases menos desenvolvidos
de finalmente se aproximarem dos desenvolvidos. Trata-se de corrigir distores, antecipar demandas e aprimorar polticas pblicas, para que as melhorias continuem e no haja retrocessos.
Os captulos que compem esta publicao refletem a diversidade temtica e metodolgica do Ipea. Em textos assinados pelos pesquisadores do instituto, foram cobertos mltiplos
campos. Indo muito alm da viso ultrapassada de que o desenvolvimento se d apenas na
esfera econmica, os autores se voltam para a realidade brasileira contempornea, tratando de
uma mirade de aspectos nos mbitos social, poltico, ambiental, de segurana e internacional.
1. Brasil, US$ 2.472; Paquisto, US$ 2.494 (dados de 2010). Fonte: <http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/data/mpd_2013-01.xlsx>.
2. Inicialmente, chamava-se Brasil: o Estado de uma nao.
A teoria e a experincia ensinam que no cabe uma viso fragmentada sobre o desenvolvimento. Mesmo assim, o livro est organizado nas sees voltadas para as reas de
macroeconomia e produtividade, estudos setoriais e infraestrutura, polticas sociais, regionais
e ambientais, Estado, e relaes internacionais. Obviamente, h conexes entre esses temas, e
optou-se por agrup-los mais como um procedimento editorial, e no por acreditarmos que
possam ser tratados separadamente. No mesmo sentido, a ordem das sees, iniciando nas
questes mais relacionadas macroeconomia e finalizando com a insero do pas no mundo,
deve ser entendida como uma forma de organizar o pensamento sobre o Brasil, no refletindo
a importncia relativa das diversas reas.
Centrar o Brasil em desenvolvimento 2014 nas propostas dos pesquisadores a oportunidade de dar visibilidade e consequncia sua produo. O Ipea produziu mais de 2 mil
Textos para Discusso, sendo 1 mil deles apenas na ltima dcada. Apesar do elevado nmero
de downloads e ampla circulao, por vezes as propostas de polticas pblicas esto dispersas
nos textos e nem sempre chegam aos formuladores com a agilidade necessria. Aqui reunidas,
as contribuies podem alcanar de forma integrada o seu pblico-alvo.
O agradecimento aos autores dos captulos do Brasil em desenvolvimento 2014 deve
ser estendido aos demais pesquisadores, aos pareceristas e ao pessoal de suporte tcnico.
A elaborao e publicao de um livro deste porte, em um curto intervalo de tempo, s
vivel quando h unio da instituio em torno de seu objetivo maior.
Leonardo Monteiro Monasterio
Coordenador de Desenvolvimento Federativo do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Marcelo Crtes Neri
Ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE)
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
PARECERISTAS
Alexandre Marinho
Ana Paula Bruno
Anna Peliano
Aristides Monteiro Neto
Bruno Oliveira Cruz
Carlos Alvares da Silva Campos Neto
Carlos Antnio Brando
Carlos Henrique Leite Corseuil
Carlos Marcos Batista
Carlos Milani
Carlos Mussi
Carlos Alberto de Mattos Scaramuzza
Cleandro Henrique Krause
Constantino Cronemberger Mendes
Edison Benedito da Silva Filho
Enid Rocha Andrade Silva
Fabiano Mezadre Pompermayer
Fabio Giambiagi
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Gabriel Godofredo Fiuza de Bragana
Gabriel Coelho Squeff
Gesmar Rosa dos Santos
Giorgio de Antoni
Giorgio Romano
Goetz Schoth
Habib Jorge Fraxe Neto
XII
Pareceristas
XIII
Parte I
POLTICAS AMBIENTAIS
CAPTULO 1
1 INTRODUO
Em setembro de 2000, lderes de 189 pases reuniram-se na chamada Cpula do Milnio,
promovida pela Organizao das Naes Unidas (ONU). A cpula deu origem Declarao
do Milnio, que definiu as diretrizes da agenda de desenvolvimento da ONU at o ano de
2015. A eliminao da extrema pobreza e da fome do planeta foram identificadas como os
desafios prioritrios da agenda. Para enfrent-los, foram estabelecidos os oito Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio (ODMs). Estes objetivos desdobravam-se em aes especficas
de combate fome e pobreza, associadas implementao de polticas de sade, saneamento,
educao, habitao, promoo da igualdade de gnero e meio ambiente.
Em setembro de 2011, a ONU criou um painel de alto nvel responsvel pela formulao
da agenda de desenvolvimento para o perodo ps-2015.3 A equipe de especialistas realizou uma
reviso crtica dos ODMs, identificando seus avanos e suas limitaes. As anlises reconhecem
que os ODMs contemplam aspectos sociais, econmicos e ambientais. No entanto, estas trs
dimenses no recebem o mesmo peso e so abordadas de forma no integrada. Grande parte dos
objetivos foca a dimenso social do desenvolvimento,4 negligenciando suas relaes com fatores
econmicos e ambientais. Por exemplo, o combate fome est estreitamente associado questo
da segurana alimentar, que por sua vez requer a utilizao de prticas agrcolas sustentveis e
gesto racional de recursos hdricos. No entanto, as discusses sobre este objetivo no mbito dos
ODMs no abordam de forma integrada o combate fome e a conservao dos recursos naturais.
Alm do tratamento no integrado, a questo ambiental abordada de forma limitada.
O objetivo 7, que trata especificamente do meio ambiente, no menciona a questo da gesto de recursos naturais, entre outras omisses. Ademais, as metas associadas garantia da
sustentabilidade ambiental carecem de objetividade e no esto fundamentadas em avaliaes
cientficas das restries ambientais.
A agenda de desenvolvimento ps-2015, que suceder os Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio, ter como desafio integrar a sustentabilidade s demais dimenses do desenvolvimento.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Assessoria do Gabinete da Presidncia do Ipea.
3. UN System Task Force Team on the Post-2015 UN Development Agenda.
4. Os objetivos de 2 a 6, e em grande parte o objetivo 1, referem-se dimenso social do desenvolvimento. Desta forma, pode-se considerar que o
aspecto social o cerne de seis entre os oito objetivos do milnio.
Duas questes surgem diante deste esforo. A primeira diz respeito construo de indicadores
de sustentabilidade. Como desenvolver mtricas que abranjam as mltiplas dimenses do desenvolvimento sustentvel e tenham foco prtico, contribuindo assim para o aprimoramento
da tomada de deciso por parte de formuladores de polticas pblicas? A segunda questo
refere-se ao tratamento balanceado e integrado das dimenses econmica, social e ambiental.
As metas dos ODMs, como mencionado, priorizaram os objetivos sociais. A redefinio das
metas, integrando as trs dimenses do desenvolvimento sustentvel, ocupa lugar de destaque
nos debates em torno da definio dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS), que
pautaro a agenda de desenvolvimento ps-2015.
Este captulo discute essas duas questes cruciais para a definio de uma agenda de
desenvolvimento ps-2015, e est dividido em quatro sees. A seo 2 faz uma reviso
crtica dos principais indicadores de sustentabilidade, destacando as dificuldades conceituais
e operacionais para se incorporar a dimenso ambiental aos indicadores de desenvolvimento.
A seo 3 trata dos desafios da integrao das metas ambientais estratgia de desenvolvimento.
Por fim, a seo 4 sintetiza as principais concluses.
2 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE: O DIFCIL CONSENSO
Indicadores de sustentabilidade desempenham mltiplas funes. Ao definirem mtricas para
a mensurao do desempenho de um pas ou regio, estes indicadores podem servir como instrumentos de monitoramento de metas de desenvolvimento sustentvel e assim contribuir para
o aprimoramento da tomada de deciso por parte de formuladores de polticas pblicas. Eles
auxiliam ainda na incorporao de conhecimentos de base cientfica ao planejamento e execuo
de polticas, bem como permitem avaliar o desempenho de um pas ao longo do tempo ou fazer
comparaes internacionais. O reconhecimento da importncia dos indicadores ambientais tem
sido reiterado nas diversas conferncias multilaterais sobre meio ambiente e desenvolvimento.
Em particular, o captulo 40 da Agenda 21 conclama os pases, bem como rgos multilaterais
e organizaes no governamentais (ONGs), a desenvolverem e implementarem indicadores
de sustentabilidade que possam dar respaldo formulao de polticas pblicas.
Como observa Veiga (2009), apesar do consenso em torno do papel crucial dos indicadores
socioambientais, no tem havido sequer aquele mnimo de convergncia que seria necessrio
para que houvesse a legitimao de algum ou alguns dos numerosos indicadores propostos.
Mais de quinze anos aps a divulgao dos Princpios de Bellagio para a elaborao de indicadores de desenvolvimento sustentvel (IISD, 2000), praticamente impossvel vislumbrar
alguma forma de mensurar o desenvolvimento sustentvel que tenha ampla aceitao e respeite
os critrios norteadores de Bellagio (box 1). As controvrsias em torno dos diferentes indicadores
envolvem diversas discusses de natureza conceitual e operacional, tais como as dificuldades
metodolgicas para se definir a unidade de mensurao unidades monetrias versus unidades
fsicas e o grau de substituio entre os diferentes tipos de capital fsico, humano e natural.
Esta seo tem por objetivo fazer uma reviso crtica dos principais indicadores de sustentabilidade disponveis. A seo est dividida em trs subsees. A primeira discute os chamados
18
sistemas de indicadores. A segunda trata dos indicadores sintticos que se propem a medir
o desenvolvimento ambiental em termos monetrios. Por fim, a ltima subseo trata dos
indicadores fsicos de desenvolvimento sustentvel.
BOX 1
19
20
Isto resulta em uma menor disponibilidade de informaes para a construo dos indicadores
requeridos para uma abordagem mais completa. Por esta razo, permanecem algumas lacunas
importantes entre as quais destacam-se o uso da gua, a eroso e a perda do solo. No que diz
respeito dimenso institucional, temas como a organizao da sociedade civil e sua participao
na formulao e implementao de polticas ainda no foram adequadamente equacionados.
A principal limitao dos sistemas de indicadores diz respeito sua dificuldade em propiciar
uma viso sinttica do progresso em direo ao desenvolvimento sustentvel. Estes sistemas
geralmente so compostos por um grande nmero de variveis que, apesar de cobrirem diferentes
dimenses do desenvolvimento sustentvel, no possuem um nvel de agregao que permita
identificar a trajetria de sustentabilidade do pas. Ao tratar indicadores de forma isolada, estes
sistemas ferem o Princpio de Bellagio da comunicao eficiente, diluindo sua capacidade de
influncia sobre a opinio pblica e na formulao de polticas. A despeito de seu reduzido
poder de influncia sobre a governana socioambiental, os sistemas de indicadores possuem
um importante papel, uma vez que se constituem em fontes de informaes a partir das quais
indicadores de desenvolvimento sustentvel sintticos podem ser construdos.
2.2 Indicadores monetrios
Os indicadores de desenvolvimento sustentvel baseados em um conceito expandido de capital
vm ganhando crescente ateno no debate pblico. De maneira geral, estes indicadores tentam
calcular o estoque de riqueza nacional como uma funo da soma e da interao entre diferentes
formas de capital. Alm do capital fsico/produtivo tradicionalmente adotado nos sistemas de
contas nacionais, so contabilizados ainda o capital natural e o capital intangvel (figura 1).
O processo de agregao para a construo destes indicadores requer que as diferentes formas de
capital consideradas sejam expressas em termos comuns, geralmente em unidades monetrias.
FIGURA 1
Recursos naturais no
renovveis, terras
agrcolas e pastagens,
recursos florestais, reas
protegidas etc.
Riqueza total
21
22
O clculo da poupana genuna do Equador para o perodo 1970-1994 um dos exemplos mais conhecidos da aplicao deste indicador (Kellenberg, 1996). A poupana interna
bruta equatoriana durante o perodo analisado esteve a maior parte do tempo acima de 20%
do PIB, alcanando picos de 30%. No entanto, uma vez descontada a reduo do estoque de
recursos naturais decorrentes da atividade petrolfera, a poupana genuna mostrou-se prxima
de zero e mesmo negativa em alguns anos. Os resultados negativos em termos de poupana
genuna, associados reduo da base de recursos naturais, podem ser interpretados como
sinal de oportunidades perdidas em termos de desenvolvimento sustentvel. De fato, a trajetria equatoriana mostra-se insustentvel uma vez que as receitas decorrentes da explorao de
recursos naturais no foram reinvestidas no aumento do capital humano ou fsico. Kellenberg
(1996) apresenta o baixo nvel de investimento em educao como a questo prioritria, ao
afirmar que se o capital natural fosse convertido em capital humano, a poupana genuna do
pas no seria to baixa.
O exemplo equatoriano destaca duas vantagens dos indicadores monetrios de desenvolvimento sustentvel. Primeiramente, sua estrutura contbil permite uma fcil assimilao
por parte de agentes pblicos ligados s reas de finanas e planejamento. Alm disso, suas
implicaes em termos de recomendaes de polticas pblicas so claras e objetivas. No
obstante sua aderncia ao Princpio de Bellagio da comunicao eficiente, o que contribui para
sua proeminncia no debate pblico, os indicadores monetrios no esto isentos de crticas.
Em primeiro lugar, devem-se destacar as dificuldades em se imputar valores monetrios a bens
e servios ambientais. Apesar dos avanos metodolgicos no campo da valorao ambiental,
a forma adequada de se calcular o valor econmico dos recursos naturais ainda permanece
uma questo controversa. Alm das dificuldades de ordem metodolgica, devem ser tambm
citadas as limitaes empricas decorrentes da indisponibilidade de dados.
De fato, a contabilidade de recursos naturais que possuem valor de mercado, tais
como petrleo e recursos minerais, parece bem consistente e j foi incorporada ao clculo
da poupana genuna. Por seu turno, devido a dificuldades de valorao, o indicador no
considera em seus clculos as funes ecossistmicas desempenhadas pelos recursos naturais,
como o sequestro de carbono, a proteo dos mananciais e a manuteno da biodiversidade.
O indicador ignora ainda o valor de opo e o valor de existncia de recursos naturais.
Tais omisses tendem a subestimar o valor do capital natural, de certa forma punindo os
pases ricos em recursos naturais.
Uma segunda crtica comum aos indicadores monetrios que sua metodologia baseia-se na
ideia de substituio perfeita entre capital fsico, humano e ambiental. Existem claros exemplos
de substituio possvel entre mquinas e mo de obra, energias renovveis e no renovveis e
de alguns produtos sintticos por recursos naturais. Estas possibilidades de substituio devem
aumentar ao longo do tempo. No entanto, deve ser reconhecido que estas possibilidades de
substituio, apesar de passveis de expanso, devem encontrar certos limites. O acmulo de
capital fsico e humano pode encontrar limites ecolgicos, tais como disponibilidade mnima de
determinados recursos naturais ou nveis crticos de poluio atmosfrica. Estes limites ecolgicos
23
podem ter um impacto gradual, ou mesmo brusco, uma vez alcanados determinados nveis
crticos, gerando altos custos para reverter a cadeia de impactos negativos e causando at mesmo
danos irreversveis. Ao ignorar os limites de substituio entre as diferentes formas de capital,
em especial a possibilidade de existncia de determinados limites ecolgicos, os indicadores
monetrios podem ainda estar violando o Princpio de Bellagio que diz respeito equidade em
termos da atual e das futuras geraes. Afinal, a prpria definio de sustentabilidade envolve
legar a geraes futuras os recursos e meios para garantir seu desenvolvimento.
Mais recentemente, o indicador de riqueza inclusiva (inclusive wealth) proposto por Arrow
et al. (2012) procura superar algumas das limitaes associadas aos indicadores monetrios.
O arcabouo terico do indicador no mais repousa sobre a (forte) hiptese de substituio
perfeita entre as diferentes formas de capital. O grau de substituio determinado pela razo
entre os preos-sombra das diferentes formas de capital. No entanto, as dificuldades metodolgicas e empricas envolvidas no clculo do preo-sombra do capital natural ainda permeiam
a construo deste indicador, constituindo-se em um dos principais desafios da agenda de
pesquisa sobre indicadores monetrios.
Alm das questes de equidade intergeracional, devem ainda ser ressaltadas as crticas ao
ndice de poupana genuna e a outros indicadores monetrios em relao s suas dificuldades
de integrar o conceito de equidade entre pases. Como observado por Qu (1999), o ndice de
poupana genuna mantm o conceito de PIB como sua medida de referncia, e esta centralidade acaba por gerar uma dominncia do PIB no indicador. Como o clculo da poupana
genuna comea pelo valor do PIB para ento realizar ajustes em termos de capitais humano e
natural, este ndice tende a manter o aumento PIB como a principal meta e ponto de referncia
em termos de crescimento/progresso. Com isto, pases desenvolvidos com grandes estoques de
capital fsico e alto PIB tendem a ter resultados satisfatrios em termos de poupana genuna.
No relatrio Expanding the Measure of Wealth (World Bank, 1997), pases-membros da
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) de alta renda aparecem
consistentemente com altos ndices de poupana genuna, enquanto pases do Oriente Mdio
e do Norte da frica aparecem com avaliaes negativas. Alm do alto estoque de capital fsico,
pases desenvolvidos tambm investem mais em educao, reforando ainda mais seus ndices
de poupana genuna. Como resultado, os pases desenvolvidos com altos estoques de capital
fsico e humano apresentam taxas positivas de poupana genuna, enquanto pases ricos em
recursos naturais de baixa renda apresentam taxas negativas ou prximas de zero. Isto acaba
por desviar a ateno da presso ambiental exercida pelos padres de consumo dos pases
desenvolvidos, responsveis por grande parte do consumo dos recursos naturais mundiais.
Em outras palavras, o mtodo de clculo da poupana genuna e outros indicadores monetrios pode acabar validando o padro de consumo dos pases desenvolvidos.
O grfico 1 ilustra essa questo, ao apresentar a trajetria da poupana genuna dos
pases-membros da OCDE e do conjunto de pases menos desenvolvidos segundo a definio
adotada pela ONU para o perodo 1990-2012.
24
GRFICO 1
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
-4
Pases OCDE
25
TABELA 1
Estados Unidos
Canad
Austrlia
Brasil
China
ndia
Bangladesh
7,19
6,43
6,68
2,93
2,13
0,87
0,66
Pegada ecolgica
Fonte: Erwing et al. (2010).
Uma vez obtida a pegada ecolgica, esta comparada com a capacidade biolgica em atender
aos padres vigentes de consumo com servios ecossistmicos e absoro de seu lixo. A capacidade
biolgica tambm expressa em termos de hectares per capita. A tabela 2 apresenta a evoluo da
pegada ecolgica e da biocapacidade do planeta no perodo 1961-2008. Observa-se que at o incio dos anos 1970 a pegada ecolgica estava abaixo da biocapacidade. A partir de ento, a pegada
ecolgica passou a estar acima da biocapacidade. Segundo dados disponveis para 2008, em nvel
global a pegada ecolgica da humanidade estava 52% acima da capacidade biolgica do planeta. Em
outras palavras, levar-se-ia aproximadamente um ano e meio para o planeta regenerar a utilizao
de recursos naturais para atender aos padres de consumo relativos a um nico ano. A manuteno
da pegada ecolgica acima da capacidade biolgica do planeta se daria s custas da perda de capital
natural, tornando portanto os padres atuais de consumo e gerao de rejeitos insustentveis.
TABELA 2
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2008
Populao
(bilho)
3,1
3,3
3,7
4,1
4,4
4,9
5,3
5,7
6,1
6,5
6,7
2,4
2,5
2,8
2,7
2,8
2,6
2,7
2,5
2,5
2,6
2,7
Biocapacidade total
(ha/habitante)
3,2
3,0
2,8
2,5
2,4
2,3
2,1
2,0
1,9
1,8
1,8
Razo
pegada ecolgica/
biocapacidade
0,74
0.85
1,00
1,08
1,16
1,14
1,25
1,27
1,30
1,45
1,52
26
ocorre com a avaliao da biocapacidade das pastagens. Assim, em mbito nacional, o deficit
ecolgico dessas terras sempre ser equivalente ao deficit comercial do setor. E em nvel mundial
nunca haver deficit ou superavit ecolgico relativo agropecuria. Este foi um dos principais
argumentos de Bergh e Verbruggen (1999) para afirmar ser inerente pegada um vis contrrio
ao comrcio internacional. A inversa biocapacidade de pases com altas ou baixas densidades
populacionais como a Holanda e a Finlndia os leva a trocas comerciais que no podem
ser entendidas como indicadores de insustentabilidade.
Em funo dessas crticas, verses mais recentes da metodologia de clculo da pegada
enfatizam que o superavit ecolgico de uma nao no pode ser entendido como critrio de
sustentabilidade. Mais que isso, autores da metodologia passaram a insistir que a pegada de
cada pas seja comparada biocapacidade global em vez da nacional (Moran et al., 2008).
E isto obriga, ento, que a pegada ecolgica seja entendida como um indicador da contribuio
dada insustentabilidade global, em vez de um indicador de sustentabilidade deste ou daquele
pas, regio ou localidade.
H dificuldades associadas ainda mensurao dos padres de consumo das populaes,
uma vez que estes apresentam variabilidade regional e muitos pases no possuem estatsticas
disponveis para se calcular suas pegadas. Como resultado destes problemas, muitas vezes os
clculos da pegada ecolgica so realizados imputando-se valores aproximados ou de pases
especficos, que dado o alto grau de heterogeneidade espacial podem no ser representativos
em escala global.
O ndice planeta vivo uma tentativa de se quantificar o estado da biodiversidade global
por meio da variao do tamanho da populao de diferentes espcies. O indicador acompanha
a evoluo nos ecossistemas terrestre, marinho e de guas doces. Em sua verso mais recente, o
indicador abrange um total de 2.688 espcies de vertebrados. A tabela 3 apresenta a variao
percentual do IPV para o perodo 1970-2008. O declnio da populao das espcies monitoradas foi de 28%, sendo esta reduo particularmente crtica para as espcies de gua doce.
TABELA 3
Global
2.688
Terrestre
1432
gua doce
737
Marinho
675
Variao no perodo
1970-2008 (%)
-28
IC: (-38,-18)
-25
IC: (-34,-13)
-37
IC: (-49,-21)
-22
IC: (-44,6)
Apesar de til para avaliar o estado da biodiversidade, o indicador possui foco especfico
na questo ambiental. Ao no dar ateno a questes sociais e econmicas, o indicador perde
27
Temas
Impactos na sade
Indicadores
Mortalidade infantil
Qualidade do ar nos domiclios
Reduo de riscos
sade humana
Qualidade do ar
Saneamento bsico
Recursos hdricos
Agricultura
IDA
Florestas
Recursos pesqueiros
Conservao de
ecossistemas
Biodiversidade e habitat
Clima e energia
Fonte: Yale Center for Environmental Law & Policy. Disponvel em: <http://epi.yale.edu/our-methods>.
28
FIGURA 2
ISA
5 componentes
21 indicadores
76 variveis
Fonte: Environmental Sustainability Index 2005. Disponvel em: <http://sedac.ciesin.columbia.edu/data/collection/esi/>.
Uma importante limitao desse ndice que ele usa os inputs, como a quantidade de
recursos financeiros aplicados em questes ambientais e a capacidade institucional, como
medida de desempenho ambiental. No h preocupao em acompanhar os outputs, como os
indicadores de qualidade do ar, da gua etc. Em outras palavras, o ISA pode ser interpretado
como uma medida focada no esforo das aes ligadas proteo do meio ambiente, e no
em seus resultados.
Como observado por Veiga (2009), comparando os ndices divulgados pela WEF e WWF,
observa-se que os ndices divulgados pela WEF tendem a ser mais favorveis aos pases mais
ricos e desenvolvidos, enquanto ocorre o oposto com os do WWF. Considerando-se os 57
pases com ndice de desenvolvimento humano (IDH) superior a 0,800 em 2003 classificados como de alto desenvolvimento , apenas nove foram reprovados pelo ISA, enquanto o
IDA reprovou apenas um. Isto ocorre uma vez que tanto o ISA quanto o IDA utilizam como
medida de desempenho socioambiental os inputs de determinado pas. Desta forma, pases
ricos que possuem mais recursos financeiros e institucionais para alocar gesto ambiental
possuem maiores nveis nestes indicadores.
Por sua vez, dessa mesma lista apenas dez pases apresentaram um balano ecolgico positivo, ou seja, tinham biocapacidade superior s suas pegadas ecolgicas. A pegada ecolgica
negativa dos demais 47 pases sugere que a grande maioria dos pases com alto IDH estaria
em trajetrias de desenvolvimento insustentveis. Este resultado tem a ver com a avaliao de
sustentabilidade da pegada ecolgica ser baseada no padro de consumo dos pases, geralmente
bastante superior nos pases desenvolvidos.
O grfico 2 destaca a correlao positiva entre o IDA e a pegada ecolgica: pases com
maior pegada ecolgica esto associados a um maior ndice de desenvolvimento ambiental.
Dado que os dois ndices supostamente devem medir a sustentabilidade, de certa forma surpreendente que um alto IDA esteja relacionado com um maior padro de consumo de recursos
naturais. Um padro de consumo alto certamente no sustentvel no longo prazo. Por seu
turno, pases com uma pegada ecolgica pequena no so necessariamente sustentveis. Se esta
baixa pegada ecolgica decorre de um baixo nvel de desenvolvimento econmico e de altos
ndices de pobreza, esta situao no desejvel em termos de bem-estar social.
29
GRFICO 2
Relao entre o ndice de desempenho ambiental e a pegada ecolgica para pases selecionados (2007)
100
90
80
70
IDA
60
50
40
30
20
10
0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
Pegada ecolgica
30
31
32
QUADRO 2
Possveis indicadores de avaliao para meta de Aichi 2 situao atual e metas para 2020
Possveis indicadores
Situao atual
R$ 400 milhes
33
34
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36
ANEXO
BOX A.1
Objetivo estratgico A: tratar das causas fundamentais de perda de biodiversidade fazendo com que
preocupaes com biodiversidade permeiem governo e sociedade
Meta Nacional 1: at 2020, no mais tardar, a populao brasileira ter conhecimento dos valores da biodiversidade
e das medidas que poder tomar para conserv-la e utiliz-la de forma sustentvel.
Meta Nacional 2: at 2020, no mais tardar, os valores da biodiversidade, geodiversidade e sociodiversidade sero
integrados em estratgias nacionais e locais de desenvolvimento e erradicao da pobreza e reduo da desigualdade,
sendo incorporados em contas nacionais, conforme o caso, e em procedimentos de planejamento e sistemas de relatoria.
Meta Nacional 3: at 2020, no mais tardar, incentivos que possam afetar a biodiversidade, inclusive os chamados subsdios
perversos, tero sido reduzidos ou reformados, visando minimizar os impactos negativos. Incentivos positivos para a conservao e uso sustentvel de biodiversidade tero sido elaborados e aplicados, de forma consistente e em conformidade com
a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), levando em conta as condies socioeconmicas nacionais e regionais.
Meta Nacional 4: at 2020, no mais tardar, governos, setor privado e grupos de interesse em todos os nveis tero
adotado medidas ou implementado planos de produo e consumo sustentveis para mitigar ou evitar os impactos
negativos da utilizao de recursos naturais.
Objetivo estratgico B: reduzir as presses diretas sobre a biodiversidade e promover o uso sustentvel
Meta Nacional 5: at 2020, a taxa de perda de ambientes nativos ser reduzida em pelo menos 50% (em relao s
taxas de 2009) e, na medida do possvel, levada a perto de zero, e a degradao e fragmentao tero sido reduzidas
significativamente em todos os biomas.
Meta Nacional 6: at 2020, o manejo e a captura de quaisquer estoques de organismos aquticos sero sustentveis,
legais e feitos com aplicao de abordagens ecossistmicas, de modo a evitar a sobre-explorao, colocar em prtica
planos e medidas de recuperao para espcies exauridas, fazer com que a pesca no tenha impactos adversos significativos sobre espcies ameaadas e ecossistemas vulnerveis, e fazer com que os impactos da pesca sobre estoques,
espcies e ecossistemas permaneam dentro de limites ecolgicos seguros, quando estabelecidos cientificamente.
Meta Nacional 7: at 2020, estaro disseminadas e fomentadas a incorporao de prticas de manejo sustentveis
na agricultura, pecuria, aquicultura, silvicultura, extrativismo, manejo florestal e da fauna, assegurando a conservao da biodiversidade.
Meta Nacional 8: at 2020, a poluio, inclusive resultante de excesso de nutrientes, ter sido reduzida a nveis no
prejudiciais ao funcionamento de ecossistemas e a da biodiversidade.
Meta Nacional 9: at 2020, a Estratgia Nacional sobre Espcies Exticas Invasoras dever estar totalmente
implementada, com participao e comprometimento dos estados e com a formulao de uma poltica nacional,
garantindo o diagnstico continuado e atualizado das espcies e a efetividade dos Planos de Ao de Preveno,
Conteno, Controle.
Meta Nacional 10: at 2015, as mltiplas presses antropognicas sobre recifes de coral e demais ecossistemas
marinhos e costeiros impactados por mudanas de clima ou acidificao ocenica tero sido minimizadas para que
sua integridade e funcionamento sejam mantidos.
(Continua)
37
(Continuao)
38
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Comisso Nacional de Biodiversidade. Resoluo
no 6, de 3 de setembro de 2013. Dispe sobre as Metas Nacionais de Biodiversidade para 2020.
Braslia: MMA, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/7ZMrWb>.
39
CAPTULO 2
1 INTRODUO
O termo biodiversidade utilizado para referir-se coletivamente a toda a variabilidade de organismos vivos, desde os nveis de genes e de espcies at o de ecossistemas,2 sejam esses terrestres,
marinhos ou de outros ecossistemas aquticos. O uso do termo abrange tambm as relaes
entre os organismos, pertencentes s mesmas espcies ou a espcies distintas, e a parte abitica
do meio em que habitam. Em outras palavras, biodiversidade sinnimo no apenas de vida,
mas de complexas relaes que tornam vivel a prpria existncia de vida no planeta Terra.
Porm, algo que frequentemente se esquece talvez pela capacidade tecnolgica do ser humano
de transformar o meio ambiente, o que lhe confere certa independncia em relao s condies
ambientais que os humanos tambm so parte importante da biodiversidade planetria.
De fato, ao mesmo tempo que dependem do restante da biodiversidade enquanto fornecedora
de meios para sua existncia, como ser visto ao longo do captulo, exercem sobre os demais
componentes, em todas as escalas geogrficas, presses que so capazes de gerar grandes, rpidas
e permanentes alteraes. O resultado no apenas um planeta menos biodiverso, mas a criao
de situaes que podem gerar ameaas prpria humanidade. O acentuado aquecimento global
que se tem experimentado e outras transformaes em nvel planetrio, resultantes de atividades
humanas, tais como nos ciclos biogeoqumicos, so evidncias disso.
O Brasil extremamente rico em biodiversidade,3 possuindo, entre outros, pelo menos
13% de todas as espcies mundiais (Lewinsohn e Prado, 2006), muitas das quais existentes
exclusivamente no pas, e tambm a maior rea de florestas tropicais do mundo (FAO, 2006).
Esta, por sua vez, proporciona servios ecossistmicos e bem-estar para as populaes humanas
em todas as escalas, quer pelo uso direto de recursos (por exemplo, por atividades extrativistas
locais), quer pela regulao do clima e de fluxos hdricos, realizados pelas florestas brasileiras
em uma escala planetria. Nas disputas de uso do solo com atividades econmicas, porm, a
ausncia de valores (monetrios ou no) e de direitos de propriedade definidos, que abrangem
boa parte da biodiversidade e dos servios ecossistmicos, faz com que esses benefcios no
sejam considerados nas decises econmicas, contribuindo para sua perda.
1. Coordenador de Estudos em Sustentabilidade Ambiental na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Ecossistemas, na definio adotada pela Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), so complexos dinmicos de comunidades vegetais, animais
e de microrganismos e o seu meio inorgnico, interagindo como uma unidade funcional (MMA, 2006).
3. Um diagnstico acerca do estado de conhecimento e conservao da biodiversidade brasileira em nvel de genes e espcies pode ser encontrado
em Viana et al. (2010) e, em nvel de biomas, em Roma et al. (2010).
42
ecossistmicos passaram a ser considerados os benefcios supridos s sociedades humanas por ecossistemas naturais. O conceito consolidou-se e passou a ser massivamente utilizado a partir de seu uso na
Avaliao Ecossistmica do Milnio (AEM), que o definiu simplesmente como sendo os benefcios
que as pessoas obtm dos ecossistemas (MA, 2005, p. V).
A AEM foi uma grande iniciativa internacional, executada entre 2001 e 2005, que mobilizou
aproximadamente 1.360 especialistas de 95 pases, sob a liderana, entre outras instituies,
do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Seu objetivo principal foi
estabelecer bases cientficas para as aes necessrias no sentido de se aumentar a conservao e
o uso sustentvel dos ecossistemas e suas contribuies para atender s necessidades humanas.
Considerando-se que a base de todos os ecossistemas um complexo dinmico de plantas, animais
e microrganismos, a biodiversidade foi um componente central da AEM. Esta reconheceu que
existem interaes entre pessoas, biodiversidade e ecossistemas, isto , que alteraes nas condies
de vida humanas causam, tanto direta quanto indiretamente, mudanas na biodiversidade, nos
ecossistemas e, em ltima anlise, nos servios que os ecossistemas proveem. Assim sendo, a
biodiversidade e o bem-estar humano esto intrinsecamente ligados, de tal forma que, embora
as evidncias cientficas fossem (e ainda sejam) incompletas, foram suficientes para indicar que
o processo de degradao atualmente em curso de cerca de 60% dos servios ecossistmicos
mundiais avaliados est aumentando a probabilidade de ocorrerem mudanas abruptas.
Estas mudanas afetaro de modo negativo o bem-estar humano (MA, 2005).
Os servios ecossistmicos podem ser classificados em quatro grandes grupos, conforme
descrito a seguir (MA, 2005).
1) Servios de proviso: produtos obtidos diretamente dos ecossistemas, tais como alimentos, gua
doce, lenha, fibras, biomolculas (utilizadas como fontes de frmacos) e recursos genticos.
2) Servios de regulao: benefcios obtidos da regulao de processos ecossistmicos,
que inclui regulao climtica, controle de doenas, regulao hdrica, purificao
da gua e polinizao.
3) Servios culturais: benefcios imateriais obtidos dos ecossistemas, tais como espirituais e
religiosos, recreao e ecoturismo, estticos, de inspirao, senso de lugar e herana cultural.
4) Servios de suporte: necessrios para a produo de todos os outros servios ecossistmicos,
tais como formao do solo, ciclagem de nutrientes, produo primria e habitat para espcies.
Cada um desses grupos, por sua vez, est relacionado em maior ou menor grau a componentes
do bem-estar humano, como segurana, acesso a bens materiais, sade, manuteno de boas relaes
sociais, liberdades de escolha e de ao (figura 1).
A AEM tambm chamou ateno para o fato de que possvel desenvolver substitutos
para alguns servios ecossistmicos, mas no todos (no haveria substitutos, por exemplo, para
a perda de servios culturais). Sobre os substitutos para os servios ecossistmicos, porm,
so feitas as seguintes consideraes: i) geralmente seu custo alto, maior que o dos servios
ecossistmicos originais, e em alguns casos podem ter consequncias ambientais negativas;
e ii) sua disponibilidade pode reduzir a presso sobre alguns servios ecossistmicos, mas os
substitutos podem no ser capazes de produzir benefcios finais positivos para o meio ambiente.
43
Suporte
Ciclagem de nutrientes
Formao de solos
Produo primria
Habitats para espcies
...
Proviso
Alimentos
gua doce
Madeira e fibras
Combustveis
...
Regulao
Regulao climtica
Regulao de enchentes
Regulao de doenas
Purificao de gua
...
Culturais
Esttico
Espiritual
Educacional
Recreacional
...
Baixo
Mdio
Baixa
Mdia
Alto
Alta
Liberdade de
escolha e ao
Oportunidade de
ser capaz de
alcanar o que o
indivduo valoriza
fazer ou ser
Fonte: MA (2005).
Aps a repercusso da AEM e sobretudo do Relatrio Stern,4 este ltimo relacionado aos
efeitos econmicos das mudanas climticas, a iniciativa internacional A Economia de Ecossistemas
e da Biodiversidade (mais conhecida pelo acrnimo TEEB, do ingls The Economics of
Ecosystems and Biodiversity), estimou os efeitos econmicos da perda global de biodiversidade,
de modo a evidenciar os benefcios (econmicos e sociais) de sua conservao. Seus resultados
foram apresentados durante a X Conferncia das Partes da Conveno das Naes Unidas
sobre Diversidade Biolgica (COP 10/CDB), sob a forma de diversos relatrios temticos5 e
posteriormente de livros, destinados a cientistas, gestores de polticas pblicas, empresrios
e aos cidados em geral (TEEB, 2010; 2011; 2012a; 2012b).
4. O Relatrio Stern estimou os impactos econmicos esperados em decorrncia das mudanas climticas em um intervalo de cinquenta anos.
5. Disponveis em: <http://www.teebweb.org/>.
44
45
levam s mudanas nos servios ecossistmicos esto ou em nvel estvel, sem mostrar evidncia
de declnio ao longo do tempo, ou aumentando em intensidade. De fato, todos os cenrios
considerados pela AEM indicaram que as taxas de mudanas na biodiversidade tendem a
continuar ou mesmo se acelerar nos prximos anos (MA, 2005).
A figura 2 apresenta as principais causas de mudanas na biodiversidade e nos ecossistemas,
mencionadas previamente. A cor da clula indica o impacto de cada fator de mudana
na biodiversidade em cada tipo de ecossistema ao longo dos ltimos cinquenta a cem anos.
Alto impacto significa que durante o ltimo sculo o fator em particular alterou significantemente a biodiversidade, enquanto baixo impacto indica que este teve pouca influncia.
As setas indicam a tendncia do fator: as horizontais indicam uma continuidade no nvel atual
de impacto, as diagonais e verticais indicam mudanas progressivas de aumento no impacto.
Assim, se um ecossistema sofreu um impacto muito alto de um determinado fator no sculo
passado (tal como o impacto de espcies invasoras em ilhas), uma seta horizontal indica que
provvel que este impacto muito alto continue (MA, 2005).
FIGURA 2
Mudanas
climticas
Espcies
invasoras
Sobre-explotao
Boreal
Floresta
Temperada
Tropical
Pastagens temperadas
Mediterrneo
Terras secas
Pastagens tropicais e savana
Deserto
guas interiores
Costeiro
Marinho
Ilhas
Montanhas
Polar
Impacto do fator na biodiversidade ao longo do ltimo sculo
Baixo
Alto
Moderado
Muito alto
Fonte: MA (2005).
46
Impacto crescente
Aumento muito
rpido do impacto
Poluio
(nitrognio,
fsforo)
47
48
atingindo 435 mil toneladas em 1990. Em seguida, os valores passaram a oscilar, atingindo o
mnimo de 419 mil toneladas em 1995 e o mximo de 540 mil toneladas em 2007, o que seria
um indicativo de um processo de exausto dos estoques marinhos pesqueiros tradicionalmente
explotados no pas (Ipea e SPI, 2014).
Por fim, tem havido um aumento significativo nos nveis de poluio, sobretudo devido
maior carga de nutrientes. Em razo das aes humanas, dobrou o fluxo de nitrognio reativo
nos continentes. Projees indicam que pode haver um aumento adicional de dois teros at
2050 e que o fluxo global para ecossistemas costeiros sofrer um aumento de 10% a 30% at
2030, com a maioria desse incremento ocorrendo em pases em desenvolvimento. Fluxos de
nitrognio em excesso contribuem para a eutrofizao da gua doce e de ecossistemas marinhos costeiros e para a acidificao da gua doce e de ecossistemas terrestres, com implicaes
para a biodiversidade nesses ecossistemas. O nitrognio tambm contribui para a criao de
uma camada de oznio a nvel do solo (que leva perda de produtividade agrcola e florestal),
para a destruio de oznio na estratosfera (que leva deteriorao da camada de oznio e
ao aumento na radiao UV-B que atinge a Terra, causando maior incidncia de cncer de
pele) e para as mudanas climticas. Os efeitos resultantes na sade incluem: consequncias
da poluio de oznio sobre funes respiratrias; aumento da incidncia de alergia e asma,
devido a um aumento na produo de plen; risco de sndromes em recm-nascidos; risco
aumentado de cncer e outras doenas crnicas, devido aos nitratos na gua potvel; e risco
aumentado de uma srie de doenas cardacas e pulmonares, devido produo de partculas
finas na atmosfera (MA, 2005).
3 RELAES ENTRE A AGRICULTURA E OS SERVIOS ECOSSISTMICOS
No que se refere sua relao com o meio ambiente natural, a agricultura um bom exemplo
de atividade que ao mesmo tempo geradora e dependente da biodiversidade e dos servios
ecossistmicos que esta fornece, alm de apresentar elevado potencial de impactos sobre estes.
Por um lado, a atividade prov alimentos, fibras, bioenergia e matrias-primas para a fabricao
de frmacos, servios bastante necessrios espcie humana. Por outro, uma atividade econmica que depende diretamente da biodiversidade e de um conjunto de servios ecossistmicos
providos por ambientes naturais. Alm disso, apresenta elevado potencial para degrad-los, o
que inclui perda de habitat para espcies nativas, perda de nutrientes por escoamento superficial,
sedimentao de cursos dgua, envenenamento de humanos e de espcies nativas, emisso de
gases de efeito estufa, entre outros. A forma como se dar esta relao depender, sobretudo,
do tipo de manejo empregado nas prticas agrcolas, completando um carter de ambiguidade
entre objetivos de curto e de longo prazo.
Outro fato que merece destaque em relao agricultura a escala planetria de suas
atividades e, portanto, de seus efeitos sobre o meio ambiente. Segundo dados da Organizao
das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO), a agricultura9 a principal atividade
9. Inclui pecuria.
49
Agroecossistemas
Servios de proviso
Alimentos
Fibras
Bioenergia
...
50
Servios ecossistmicos
agrcolas
Servios ecossistmicos
Controle de pragas
Polinizao
Ciclagem de nutrientes
Conservao, estrutura e fertilidade do solo
Proviso de gua em quantidade e com qualidade
Sequestro de carbono
Biodiversidade
...
Manejo de paisagens
Barreiras contra vendavais
Vegetao ciliar
Manchas de habitats naturais
...
Matriz de paisagens
51
Assim como ocorre com o controle biolgico, os servios de polinizao so mais facilmente
valorados quando comparados a outros servios ecossistmicos. As primeiras estimativas dos
servios de polinizao eram baseadas no valor total dos cultivos dependentes de polinizao
animal. Entretanto, como a maioria dos cultivos apenas parcialmente dependente deste tipo
de polinizao, estimativas posteriores passaram a levar em considerao uma taxa de dependncia
ou uma medida da proporo de reduo na produo em decorrncia da ausncia de
polinizadores. Uma avaliao recente (Gallai et al., 2009) indicou que estimulantes (caf,
cacau e ch), castanhas, frutas e leos comestveis so particularmente vulnerveis perda de
polinizadores. Adicionalmente, o impacto econmico da polinizao por insetos na produo
mundial de alimentos em 2005, considerando-se 162 pases membros da FAO, foi calculado
em 153 bilhes, mas a vulnerabilidade perda de polinizadores varia grandemente entre
regies geogrficas, devido, em parte, especializao de cultivos. Por exemplo, pases do oeste
africano produzem 56% dos cultivos estimulantes mundiais com uma vulnerabilidade perda
de polinizadores de 90%, isto , a perda dos polinizadores implicaria a diminuio de 90% do
valor econmico total da produo, com efeitos devastadores sobre a economia dos pases e uma
reorganizao significante dos preos globais no longo prazo. Entretanto, quanto pergunta se
a perda dos servios de polinizao poderiam ameaar a cadeia de alimentos mundial, Gallai
et al. (2009) concluem que a produo em geral se manteria no mesmo ritmo do consumo,
mas uma perda completa de polinizadores poderia causar deficit globais de frutas, legumes
e estimulantes. Isso poderia levar a quebras significantes de mercado e a deficit nutricionais,
ainda que o consumo total de calorias fosse suficiente (Power, 2010).
3.1.3 Qualidade e quantidade de gua
A proviso de gua de qualidade e em quantidade suficiente um servio ecossistmico
essencial para atividades agrcolas. A vegetao perene em ecossistemas naturais, como florestas,
pode regular a captura, a infiltrao, a reteno e os fluxos de gua ao longo da paisagem.
As plantas desempenham um papel central na regulao de fluxos hdricos por meio de reteno
e modificao da estrutura do solo e produo de serrapilheira. Assim, solos de florestas tendem
a ter uma taxa mais alta de infiltrao em comparao a outros, e as florestas tendem a reduzir
picos de fluxos e inundaes, ainda que mantendo fluxos bsicos (Power, 2010). Conforme
mencionado por Silva et al. (2011), um estudo realizado no estado do Par mostrou que o
escoamento superficial em reas florestadas corresponde a menos de 3% da precipitao,
enquanto que em reas de pastagem a porcentagem pode chegar a 17%. Assim, reas florestadas
apresentam tambm menor potencial erosivo, alm de atuarem como um filtro, reduzindo o
nmero de partculas de solo, matria orgnica, fertilizantes, pesticidas e sementes carreados
para os cursos dgua e reservatrios. Como resultado, tem-se uma gua de melhor qualidade
para a agricultura e o abastecimento humano. Adicionalmente, razes profundas existentes em
ecossistemas florestais so capazes de aumentar a disponibilidade de gua e nutrientes para
outras espcies no ecossistema, e invertebrados que se movimentam entre o solo e a serrapilheira
influenciam a infiltrao de gua no solo. Esses processos proveem servios ecossistmicos
essenciais agricultura.
52
53
54
Essa mudana de perfil, assim como a reduo em termos absolutos do total de GEEs
emitido, ocorreu principalmente devido reduo de 76,1% das emisses do setor de uso da
terra e florestas entre 2005 e 2010. Esta, por sua vez, decorre da reduo de 83,2% das emisses
do bioma Amaznia e de 60,8% do bioma Cerrado, em funo das quedas nas respectivas taxas
de desmatamento, conforme mencionado anteriormente. Por sua vez, as emisses de GEE da
agropecuria aumentaram 5,2% em termos absolutos no mesmo perodo.
4 CONCLUSES
Nesta edio do livro Brasil em Desenvolvimento, comemorativa do Jubileu de Ouro do Ipea,
os autores foram convidados a pensar como deveria ser o desenvolvimento brasileiro em um
intervalo de dez anos, a fim de se ter um pas com maior equidade social e mais elevado nvel
de bem-estar para a populao brasileira. Em termos ambientais, porm, particularidades como
resilincia, no linearidade das respostas a transformaes e certa inrcia dos sistemas biolgicos
tornam dez anos um perodo curto para o surgimento de fenmenos de abrangncia geogrfica
ampla, sendo adequado considerar neste exerccio prospectivo intervalos maiores, de trinta a
cinquenta anos, no mnimo. As aes para se ter um meio ambiente saudvel tambm nesse
horizonte de prazo, porm, devem ser adotadas com a mxima brevidade possvel.
No momento, pode-se afirmar que, historicamente, muitas pessoas tm se beneficiado da
explorao da biodiversidade e da converso de ecossistemas naturais em ecossistemas dominados pelo homem, processo que se acelerou muito nos ltimos cinquenta anos, resultando em
maior nvel de bem-estar mundial. Ao mesmo tempo, porm, estes ganhos tm sido atingidos
a custos crescentes, sob a forma de perda de biodiversidade e de degradao da maioria dos
servios ecossistmicos. A julgar pelas tendncias atuais de crescimento do uso de recursos e
de apropriao/degradao dos servios ecossistmicos pela humanidade, esses efeitos tendem
a se acentuar nos prximos trinta a cinquenta anos, sobretudo quando se consideram efeitos
sinrgicos com outros fenmenos ambientais que causam impactos em escala planetria.
Entre esses fenmenos esto as mudanas climticas globais, que afetam o funcionamento
dos ecossistemas e, portanto, sua capacidade de fornecimento dos servios ecossistmicos humanidade. No entanto, h um reconhecimento crescente, inclusive no mbito da Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, de que ecossistemas funcionais, saudveis, podem
aumentar a resilincia e a adaptao de comunidades humanas s mudanas climticas, por meio
do fornecimento de servios ecossistmicos. Dessa forma, a chamada adaptao baseada nos
ecossistemas parte importante das estratgias de adaptao s mudanas climticas, em complementao s mudanas comportamentais, solues de engenharia e medidas de reduo de
riscos, como o estabelecimento de sistemas de alerta precoce. necessrio, portanto, fomentar
iniciativas que busquem a implementao de medidas de adaptao baseadas em ecossistemas.
Dois exemplos seriam a conservao e recomposio de manguezais, que atuam como barreiras
naturais aos efeitos negativos da elevao do nvel do mar, e a recomposio de florestas em reas
degradadas, como forma de aumentar a capacidade de regulao de fluxos e a disponibilidade
de recursos hdricos, entre outros.
55
56
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59
CAPTULO 3
1 INTRODUO
A agricultura familiar5 abrange uma parcela importante da produo agropecuria no Brasil.
Segundo dados do Censo Agropecurio 2006, ela representa mais de 84% dos estabelecimentos agropecurios e concentra mais de 74% do pessoal ocupado nos estabelecimentos
brasileiros, produzindo a maior parte de muitos dos produtos alimentares consumidos pelas
famlias (por exemplo: 87% da mandioca; 77% do feijo preto; 63% do valor de produtos
da horticultura; 59% dos porcos; 58% do volume de leite de vaca; e 51% das galinhas).
Percebe-se, portanto, que, alm de ser essencial a muitas cadeias produtivas, vinculadas
principalmente produo de alimentos, a agricultura familiar responsvel por boa parte
da ocupao no campo e da distribuio de renda no meio rural.
A sua importncia social e econmica no fornecimento de alimentos, na gerao de
emprego e na dinmica territorial rural no se reflete, porm, na rea ocupada (apenas 24%
da rea dos estabelecimentos agropecurios ocupada pela agricultura familiar), o que decorrente da
elevada concentrao fundiria existente no pas (IBGE, 2009). Alm disso, embora a situao
esteja melhorando, ainda h uma maior concentrao relativa de pobreza e pobreza extrema
no meio rural 32% das famlias que residem no meio rural recebem menos de um quarto do
salrio mnimo per capita, contra menos de 10% na zona urbana (IBGE, 2011). Diante desse
quadro, observa-se que promover o desenvolvimento da agricultura familiar uma estratgia
importante para a reduo da pobreza e das desigualdades no campo.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
3. Professor da Universidade Catlica Dom Bosco (UCDB) de Campo Grande MS e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento
Nacional (PNPD) na Dirur do Ipea.
4. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
5. A agricultura familiar no Brasil, conforme definido pela Lei no 11.326/2006, abrange os agricultores que: i) no detenham, a qualquer ttulo, rea
maior que quatro mdulos fiscais; ii) utilizem predominantemente mo de obra da prpria famlia nas atividades econmicas do seu estabelecimento ou
empreendimento; iii) tenham um percentual mnimo da renda familiar originada de atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento,
na forma definida pelo Poder Executivo; e iv) dirijam seu estabelecimento ou empreendimento com sua famlia. A lei inclui tambm os silvicultores,
aquicultores, extrativistas, pescadores artesanais, povos indgenas, integrantes de comunidades remanescentes de quilombos rurais e demais povos e
comunidades tradicionais, desde que atendidas algumas condies.
62
A Diversificao Produtiva como Forma de Viabilizar o Desenvolvimento Sustentvel da Agricultura Familiar no Brasil
63
cultivo misto; e talhes separados de diferentes culturas em uma mesma fazenda (Altieri,
1999; Lin, 2011). Em relao paisagem, a diversificao abrange, do ponto de vista
econmico, diferentes tipos de produtos em uma mesma regio e, do ponto de vista ambiental,
mosaicos de diferentes formas de uso da terra, incluindo diferentes tipos de agrossistemas
intercalados com reas naturais protegidas. A diversificao da produo, alm de apresentar
benefcios econmicos e sociais, os quais tambm so evidenciados por outras formas de
diversificao de renda, apresenta, ainda, importantes benefcios ambientais, que so fundamentais quando se pensa na sustentabilidade do desenvolvimento rural a longo prazo
(Lin, 2011; Davis et al., 2012).
FIGURA 1
Na paisagem
Tipos de
cultura
- Variedade de produtos
em uma regio
- Mosaico de diferentes
formas de uso da terra
Tipos de
diversidade
Tipos de
sistema
Benefcios
- Lavoura
- Pecuria
- Floresta
- Piscicultura
Fora da fazenda
- Empregos
- Aposentadorias
- Bolsas
Segurana da renda
Segurana alimentar
Conservao ambiental
64
A Diversificao Produtiva como Forma de Viabilizar o Desenvolvimento Sustentvel da Agricultura Familiar no Brasil
Como diferentes produtos apresentam oportunidades diferenciadas de retornos econmicos, pode parecer ao produtor que mais vantajoso para ele concentrar todos os seus
recursos para cultivar aquele produto que lhe proporcione um maior rendimento. Alm disso,
especializando a sua produo, ele pode obter tambm ganhos de escala, aproveitando melhor
as suas instalaes de beneficiamento, armazenamento e transporte e reduzindo os custos
de comercializao (Schroth e Ruf, 2014). A especializao da produo pode levar, ainda, a
ganhos de eficincia, por meio da diviso de recursos de trabalho e gesto. Esta diviso serve
para tirar proveito de competncias especializadas, economizando tempo em uso de trabalho
por no ter que alternar entre as tarefas (Coelli e Fleming, 2004). Em geral, os sistemas diversificados tendem a ser de gesto mais complexa e mais intensivos em uso do trabalho.
Diante dessas vantagens apresentadas pela especializao produtiva, fundamentadas na
lgica do modelo de produo industrial, o processo de modernizao da agricultura baseou-se
em sistemas intensivos de monoculturas, levando a uma crescente especializao da produo
agropecuria. Para apoiar o aumento de produtividade desses sistemas, o desenvolvimento
tecnolgico fundamentou-se fortemente em insumos qumicos, mecanizaes e biotecnologia,
aumentando, assim, a vantagem competitiva da especializao. A aplicao de fertilizantes
sintticos, por exemplo, eliminou a necessidade de uso dos resduos de animais como insumos
complementares produo agrcola. O uso de defensivos qumicos reduziu a necessidade
de uso de sistemas rotativos ou consorciados para reduzir a incidncia de pragas e doenas.
A biotecnologia aumentou a uniformidade dos cultivos e favoreceu a mecanizao, a qual
reduziu a intensidade do uso do trabalho (Lin, 2011). Por sua vez, o aumento da capacidade
de armazenamento e de transporte de produtos para longas distncias possibilitou o acesso a
novos mercados e favoreceu a produo em larga escala. A criao de novas oportunidades
de trabalho no meio urbano, com salrios mais altos do que na agricultura, elevou os custos de
oportunidade do trabalho. Alm disso, o xodo rural e a diminuio do tamanho das famlias
levaram escassez de mo de obra, dificultando e encarecendo sistemas de produo mais
intensivos nesse tipo de recurso (Bowman e Zilberman, 2013).
A produo em sistemas diversificados ou policulturais passou, ento, a ser vista por
muitos como sinnimo de atraso tecnolgico, relacionada cultura de subsistncia e pobreza
rural nos pases em desenvolvimento, onde a modernizao tecnolgica no conseguiu chegar.
De fato, em muitos casos, os agricultores mais pobres diversificam a sua produo para ter
o que comer. Pellegrini e Tasciotti (2014) estudaram os efeitos de diversificao de culturas
sobre nutrio (diversidade da dieta) e o rendimento (culturas vendidas) das famlias rurais em
oito economias em desenvolvimento e concluram que a grande maioria das famlias cultiva
uma variedade de culturas, apesar da modesta contribuio para o rendimento. Observou-se uma
correlao positiva entre o nmero de plantas cultivadas, a renda familiar e a diversidade da
dieta, mostrando que a diversificao importante para a sobrevivncia e a segurana alimentar
das famlias rurais nesses pases.
importante destacar, porm, que os benefcios da diversificao no se limitam ao
aumento da segurana alimentar em sistemas de plantio de subsistncia. Entre as motivaes
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A Diversificao Produtiva como Forma de Viabilizar o Desenvolvimento Sustentvel da Agricultura Familiar no Brasil
Nmero de estabelecimentos agropecurios, VBP total e VBP por estabelecimento (VBP/N), por grau de
diversidade da renda da produo agropecuria da agricultura familiar (2012)
Grau de diversidade
Estabelecimentos
Nmero
VBP
%
R$ bilhes
VBP/N
%
R$
Muito especializado
809.936
25
13,3
31
16.445,28
Especializado
316.133
10
6,6
15
21.005,49
Diversificado
1.494.889
47
18,3
42
12.212,36
562.522
18
5,3
12
9.471,96
3.183.480
100
43,5
100
13.678,26
Muito diversificado
Total
Fonte: DAP/MDA.
Elaborao dos autores.
Observa-se, porm, que o VBP total dividido pelo nmero de estabelecimentos foi maior
nas faixas dos produtores especializados e muito especializados (tabela 1), indicando que os
agricultores familiares especializados tendem a apresentar em mdia um VBP maior que
os agricultores diversificados.
O grfico 1 mostra a distribuio percentual dos estabelecimentos por grau de diversificao
em cada faixa de renda da produo agropecuria e d uma ideia muito clara de que a especializao produtiva na agricultura familiar no Brasil est associada a VBP mais altos. Por exemplo,
na faixa mais baixa de renda, de at R$ 20 mil/ano, 32% dos estabelecimentos so considerados
especializados ou muito especializados. Esse percentual aumenta progressivamente at chegar em
62% na faixa mais alta de renda, acima de R$ 200 mil/ano. Por sua vez, 68% so diversificados
ou muito diversificados na faixa mais baixa de renda. Na medida em que se aumenta a faixa de
renda, o grau de diversificao produtiva dos estabelecimentos diminui, e os estabelecimentos
diversificados ou muito diversificados passam a representar apenas 38% do total.
71
GRFICO 1
Distribuio dos estabelecimentos da agricultura familiar, por grau de diversidade em cada faixa de renda
da produo agropecuria (2012)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
> 0 20.000
> 200.000
R$
Muito diversificado
Especializado
Diversificado
Muito especializado
Fonte: DAP/MDA.
Elaborao dos autores.
Nota: Correspondente ao VBP anual.
Nmero e percentual de estabelecimentos da agricultura familiar por grau de diversidade e por faixa de
renda da produo agropecuria Grandes Regies (2012)
Faixa de renda
Total
0-20.000
>20.000-80.000
>80.000-200.000
>200.000
205.602
100
100
100
100
100
Muito especializado
78.361
38
41
24
50
74
Especializado
19.279
12
15
17
Diversificado
79.567
39
37
48
26
Muito diversificado
28.395
14
13
16
Norte
1
(Continua)
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A Diversificao Produtiva como Forma de Viabilizar o Desenvolvimento Sustentvel da Agricultura Familiar no Brasil
(Continuao)
Faixa de renda
Total
0-20.000
>20.000-80.000
>80.000-200.000
>200.000
1.935.904
100
100
100
100
100
Muito especializado
435.647
23
22
31
39
39
Especializado
138.977
14
18
17
Diversificado
968.097
50
50
35
32
33
Muito diversificado
393.183
20
20
20
11
10
Sudeste
412.928
100
100
100
100
100
Muito especializado
149.646
36
28
47
49
51
Especializado
51.062
12
16
17
19
Diversificado
135.993
33
35
31
29
25
76.227
18
28
Sul
552.534
100
100
100
100
100
Muito especializado
Nordeste
Muito diversificado
113.910
21
24
18
17
23
Especializado
98.243
18
16
20
17
26
Diversificado
283.103
51
50
52
53
42
Muito diversificado
57.278
10
10
10
13
Centro-Oeste
76.512
100
100
100
100
100
Muito especializado
32.372
42
33
49
60
56
Especializado
8.572
11
10
12
13
16
Diversificado
28.129
37
42
33
25
25
7.439
10
15
Muito diversificado
Fonte: DAP/MDA.
Elaborao dos autores.
Nota: Correspondente ao VBP.
3.3 Discusso
A observao de que a especializao produtiva predominante nos estabelecimentos que geram
maior valor da produo agropecuria levanta duas questes. A primeira delas diz respeito ao
motivo. Por que agricultores mais pobres optam por produes mais diversificadas enquanto
os mais ricos optam por uma maior concentrao? A segunda questo diz respeito relao de
causalidade. Seria a opo pela especializao geradora de riqueza devido a um eventual ganho
de escala com a monocultura? Ou seja, o grau de especializao/diversificao explica a renda?
Ou ser que o nvel de renda familiar explica a opo pelo grau de especializao/diversificao?
Por um lado, vale notar que a diversidade produtiva tem um papel importante de prover
segurana alimentar aos agricultores (Bravo-Ureta, Cocchi e Sols, 2006). Esse papel to mais
importante quanto menor o nvel de renda familiar, de modo que seria natural que famlias
73
mais pobres optassem por diversificar a produo. Muito mais que uma opo, para esses produtores, a diversificao muitas vezes uma necessidade para garantir a sobrevivncia e uma
forma de enfrentamento das crises associadas aos riscos inerentes produo. Vale tambm
destacar que a renda dos agricultores, na maioria das vezes, no composta apenas pelo valor
da venda da produo agropecuria, e as estratgias de diversificao da renda podem incluir,
alm da produo de subsistncia, as atividades realizadas fora da fazenda e outras fontes de
renda. Muitas vezes, os produtores nas menores faixas de VBP apresentam rendas mais elevadas
de outras fontes, o que dificulta fazer inferncias sobre relaes de causalidade sem levar em
conta essas outras fontes de renda. As relaes entre a diversidade de renda, os nveis de renda e
a distribuio de renda so bastante complexas e, como muitas outras facetas da diversificao
de meios de vida, so pouco explicadas por generalizaes e devem ser colocadas em contextos
especficos (Ellis, 1998).
Por outro lado, o maior grau de especializao entre os agricultores que apresentaram
maior valor da produo agropecuria um importante indcio de que os agricultores que
esto tendo maior sucesso em produzir para o mercado esto se tornando mais especializados.
Guanziroli (2007) estudou o grau de especializao/diversificao da produo agropecuria da
agricultura familiar com base nos dados do Censo Agropecurio 1996, utilizando um ndice
que mede o valor proporcional da renda do produto principal sobre o valor total da produo,
e mostrou que agricultores mais especializados foram os que obtiveram em mdia a maior renda
total da produo, tanto por estabelecimento quanto por unidade de rea. Esse estudo mostrou
tambm que o sistema de produo diversificado era o mais frequente, mas os agricultores
com maior grau de especializao da renda e maior integrao ao mercado foram os que
tiveram maior renda agrcola. Utilizando essa mesma metodologia, Guanziroli, Buainain e
Di Sabbato (2012) compararam os dados dos censos agropecurios de 1996 e 2006 e mostraram
ter havido aumento do percentual de produtores especializados no perodo, evidenciando a
tendncia de especializao da produo agrcola familiar no Brasil. De acordo com o ndice
de concentrao da renda aplicado por esses autores, os produtores com renda especializada j
se constituam maioria (56%) dos produtores em 2006, representando um percentual ainda
mais alto (72%) entre os agricultores situados na faixa mais elevada de renda.
A explicao para essa associao da especializao produtiva com valores mais altos de
renda da produo agropecuria, muito alm de possveis ganhos de escala com a especializao,
est no maior uso de tecnologia e maior acesso s polticas de fomento da produo apresentado pelos agricultores situados nas maiores faixas de renda da produo. Como as tecnologias
desenvolvidas para o aumento da produtividade so principalmente baseadas na monocultura
intensiva, o maior uso dessas tecnologias induz fortemente a uma tendncia de especializao.
Alm disso, o crdito fornecido pelos bancos, em geral, orientado para o financiamento de
itens especficos associados a cultivos em sistema de monocultura, e os agricultores que tm
acesso a esse crdito so tambm induzidos especializao. A poltica de seguro agrcola, por
diminuir o risco associado produo, outro fator que favorece a deciso do agricultor de se
especializar (Di Falco e Perrings 2005; ODonoghue, Roberts e Key, 2009).
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A Diversificao Produtiva como Forma de Viabilizar o Desenvolvimento Sustentvel da Agricultura Familiar no Brasil
meio da sua modalidade de doao simultnea. A explicao para isso que as entidades que
recebem os alimentos geralmente aceitam receber a diversidade de produtos que os agricultores
se propem a entregar, o que d aos agricultores mais autonomia para definirem a sua produo (op. cit.). Isso mostra que os agricultores familiares preferem diversificar a sua produo se
puderem , ou seja, se tiverem para quem vender a um preo que compense produzir.
O mercado de compras pblicas da agricultura familiar tende a se expandir com a nova
lei do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), que tornou obrigatria a compra
de pelo menos 30% dos alimentos destinados merenda escolar diretamente dos agricultores
familiares, e com a nova modalidade de compras institucionais do PAA, que permite que
qualquer rgo ou entidade pblica que precise adquirir alimentos possa fazer esse tipo de
compra sem licitao. Essas so medidas importantes que podero ter um efeito muito positivo
sobre a diversificao produtiva da agricultura familiar brasileira. Uma maneira de ampliar
ainda mais esse mercado estender esse mecanismo de compras sem licitao da agricultura
familiar para outros produtos que os rgos do poder pblico precisem adquirir, como madeira
para construo civil e sementes para restaurao de florestas, visando o cumprimento da lei
florestal (op. cit.).
Outra forma de incentivar a diversificao permitir ao agricultor o acesso a mercados
diferenciados que paguem a mais por seus produtos (Bowman e Zilberman, 2013). Entre as
estratgias desenvolvidas nesse sentido, destacam-se aqui a importncia dos esforos feitos para
regulamentar e estruturar o mercado de produtos orgnicos no Brasil e, tambm, o adicional de
30% pago pelos programas de compras pblicas do governo (PAA e PNAE) para esse tipo de
produo. Como os sistemas diversificados so mais adequados para a produo de alimentos
sem agrotxicos e fertilizantes qumicos, eles so favorecidos por todas as estratgias que fomentem a produo agroecolgica e orgnica. Os sistemas diversificados so tambm passveis
de receber selos verdes, por sua contribuio para a conservao da biodiversidade, como est
sendo feito para a produo de cacau em sistemas agroflorestais na Bahia e na Amaznia.
Estratgias como essas podem abrir as portas para novos canais de comercializao, incentivando os agricultores a diversificarem os seus sistemas de produo.
O problema relacionado falta de capital financeiro para viabilizar as mudanas inovadoras pode ser minimizado com a oferta de crdito subsidiado (Bowman e Zilberman, 2013).
J existem linhas de crdito especiais que incentiva esse tipo de produo diversificada, como
o PRONAF Floresta, que apoia a implantao de sistemas agroflorestais, e o PRONAF
Agroecologia. Entretanto, o estudo feito por Sambuichi et al. (2012) mostrou que essas
linhas de crdito apresentavam muitos problemas e foram muito pouco acessadas. Entre
os principais problemas que dificultaram o acesso ao crdito estava a dificuldade dos bancos para liberar crdito para sistemas de produo diversificados, por no terem base para
avaliar a rentabilidade deles. A soluo para esse problema volta-se ento para o fomento
a cincia e tecnologia, visando fornecer bases tcnicas e planilhas que permitam avaliar a
produtividade e a rentabilidade dos sistemas, e formao de profissionais capacitados para
fazer esse tipo de avaliao.
79
Uma estratgia que pode contribuir para incentivar a diversificao o pagamento por servios
ambientais (PSA). Como parte dos benefcios da diversificao se constitui em externalidades, o
PSA pode ser entendido como uma forma de internalizar essas externalidades, remunerando o
agricultor por servios que at ento no estavam gerando renda para ele (Bowman e Zilberman,
2013). O governo federal j teve um programa que previa o pagamento a agricultores familiares
por prticas agropecurias ambientalmente saudveis, o Proambiente, o qual, porm, no conseguiu atingir adequadamente esse objetivo, por dificuldades burocrticas causadas pela falta de
regulamentao para esse tipo de pagamento. Encontra-se em tramitao no Congresso Federal
um projeto de lei para regulamentar o PSA e importante que, entre os tipos de sistemas que
permitam ao agricultor receber este pagamento, alm das reas naturais protegidas, esteja previsto
tambm o pagamento por sistemas cultivados que contribuam para a conservao do meio ambiente (Sambuichi et al., 2012). O programa Produtor de gua, da Agencia Nacional de guas
(ANA), um programa federal que tem facilitado os arranjos locais para viabilizao do PSA a
agricultores, sendo um exemplo que pode seguido e ampliado para outros servios ambientais.
Para desenvolver todas as estratgias necessrias promoo da diversificao produtiva,
ser necessrio articular aes de diferentes ministrios do governo federal, envolvendo no processo rgos da administrao direta e indireta, alm de governos estaduais e municipais, o que
implica a necessidade de uma grande capacidade de articulao. Uma maneira que pode facilitar
esse processo atuar por meio de polticas governamentais que j esto sendo desenvolvidas,
com o objetivo de aumentar a sustentabilidade ambiental do setor agropecurio brasileiro.
O Plano Nacional de Agroecologia de Produo Orgnica (Planapo) e o Plano de Agricultura
de Baixa Emisso de Carbono (Plano ABC) so duas polticas que atuam por meio de uma
considervel articulao interinstitucional, apresentam uma forte aderncia com a temtica
da diversificao produtiva e j preveem vrias aes que podem incentivar a diversificao.
Uma estratgia interessante e vivel para promover a diversidade produtiva ampliar e priorizar,
dentro desses planos, as aes voltadas para a diversificao.
5 CONSIDERAES FINAIS
Promover o desenvolvimento da agricultura familiar uma estratgia fundamental para combater
a pobreza e garantir a segurana e a qualidade alimentar dos brasileiros em geral. Este estudo
mostrou a importncia da diversidade produtiva para manter a sustentabilidade desse desenvolvimento, pois gera benefcios econmicos, sociais e ambientais no apenas para o agricultor,
mas tambm para toda a sociedade. Foi apresentada uma anlise da diversidade produtiva dos
agricultores familiares no Brasil, realizada a partir dos dados da DAP, a qual mostrou que, embora a maioria dos estabelecimentos tenha apresentado uma produo diversificada, houve uma
tendncia de maior especializao entre os agricultores que se encontram nas maiores faixas de
renda. Esses dados corroboram as indicaes encontradas na literatura, de que os agricultores
com maior sucesso em produzir para o mercado esto se tornando mais especializados, o que,
provavelmente, est relacionado ao maior uso de tecnologia e maior acesso s polticas de crdito, assistncia tcnica e seguro agrcola de que dispem. Isso indica que as polticas pblicas de
80
A Diversificao Produtiva como Forma de Viabilizar o Desenvolvimento Sustentvel da Agricultura Familiar no Brasil
fomento voltadas para esse setor esto induzindo a uma perigosa tendncia de especializao da
produo, o que pode at aumentar a renda do agricultor em um primeiro momento, mas, a longo
prazo, poder ter consequncias desastrosas do ponto de vista da sustentabilidade. Diante dessas
evidncias, destaca-se a necessidade urgente de serem tomadas medidas para deter essa tendncia
de especializao, principalmente tendo em vista a importncia de se aumentar a resilincia dos
sistemas de produo agropecuria, como estratgia de adaptao s mudanas climticas globais.
Vrias propostas de aes foram apresentadas neste estudo como medidas necessrias para
combater os fatores que limitam a adoo de sistemas diversificados. Entre as principais medidas apresentadas esto o fomento gerao de tecnologias de produo agrcola diversificada,
a capacitao de profissionais para trabalhar com pesquisa e extenso voltadas a esse tipo de
sistemas de produo, a melhoria do acesso a mercados e a oferta de incentivos econmicos.
importante destacar tambm que, isoladas, essas aes no surtiro efeito; elas precisam ser
implantadas em conjunto, pois, um fator limitante que no seja sanado pode neutralizar o
efeito das outras aes realizadas. Refora-se, ainda, a sugesto de, em vez de criar uma nova
poltica, aproveitar os planos e os programas de governo que j esto em andamento e adapt-los,
ampliando as aes e as metas previstas e aportando mais recursos para as aes j existentes
nessas polticas que incentivem a diversificao.
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A Diversificao Produtiva como Forma de Viabilizar o Desenvolvimento Sustentvel da Agricultura Familiar no Brasil
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84
CAPTULO 4
1 INTRODUO
A Lei no 12.651, de 25 maio de 2012 (Brasil, 2012a), que dispe sobre a proteo da vegetao
nativa, a lei que substituiu o Cdigo Florestal Brasileiro (CF) (Lei no 4.771/1965).
O CF atuava no regramento de, pelo menos, 329 milhes de hectares (Mha), distribudos
nas propriedades rurais do pas (IBGE, 2006), e operava com dois principais instrumentos:
as reas de preservao permanente (APPs),7 que atuam em reas rurais e urbanas; e a reserva
legal (RL),8 aplicvel s reas rurais. As restries impostas ao uso da terra pelo CF foram
historicamente descumpridas, gerando um imenso passivo ambiental,9 o qual foi negligenciado,
at que, em 2008, surgiram reais possibilidades de aplicao de multas aos proprietrios rurais
que no cumprissem com suas obrigaes ambientais.10 Esta expectativa culminou em presso
pela flexibilizao11 das regras e resultou na revogao do CF e na criao da nova lei. No novo
marco legal, as APPs e as RLs foram mantidas; porm, ocorreram mudanas nas suas mtricas,
resultando na reduo dos passivos ambientais a serem adequados.
A Lei no 12.651/2012 trouxe um novo cenrio para a adequao ambiental das propriedades
rurais no Brasil. Antes, estimava-se que as reas de passivos totalizassem 85 Mha (Sparovek
et al., 2010).12 Com a nova lei, os passivos foram reduzidos para cerca de um quarto da rea
1. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Regionais, Urbanos e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Dirur do Ipea.
3. Pesquisadora do PNPD na Dirur do Ipea.
4. Graduanda em engenharia florestal pela Universidade de Braslia (UnB).
5. Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Botnica da UnB.
6. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
7. As APPs so reas ambientalmente sensveis, nas quais a vegetao deve ser mantida para fins de proteo. Dentro desta classificao, esto reas
localizadas na beira de cursos dgua ou nascentes, em topos de morro ou encostas com declividade superior a 45 graus, nas restingas, nos manguezais, nas
veredas, nas reas no entorno dos reservatrios dgua artificiais, nas bordas de tabuleiro ou chapadas e nas reas com altitudes superiores a 1.800 metros.
8. As RLs representam uma cota de vegetao natural que deve ser mantida nas propriedades rurais, com tamanho varivel de acordo com o domnio
biogeogrfico do local, podendo variar de 20% at 80% do tamanho total da propriedade.
9. Como passivo, entende-se a diferena entre a vegetao prevista na lei e a vegetao real existente (Ipea, 2011).
10. Isso aconteceu com o surgimento do Decreto no 6.514/2008, que prev a possibilidade de multas de at R$ 5 mil para quem tiver passivos de RL ou APP.
11. Uma das preocupaes existentes na poca das discusses era o custo de se adequarem ambientalmente as propriedades rurais, que chegou a
ser estimado em mais de R$ 1 trilho. Com isto, existiu a preocupao que a lei ambiental inviabilizaria a agricultura no pas.
12. Outras estimativas baseadas em declaraes de reas protegidas no Censo Agropecurio sugeriam que o passivo de RL era de aproximadamente
160 Mha (Ipea, 2011). As diferenas ocorrem por estas estimativas terem sido feitas a partir de dados declaratrios, e no dados de geoprocessamento.
anterior, sendo estimados atualmente em 21 Mha, dos quais 16 Mha so referentes a RLs e 5
Mha, a APPs (Soares Filho et al., 2014). A maioria das redues (17 Mha) deve-se iseno
de recuperao de APPs e RLs localizadas em reas rurais consolidadas (ARCs)13 de pequenas
propriedades rurais (op. cit.).
Durante o processo de discusso da Lei no 12.651/2012, vrias incertezas surgiram sobre os
custos de se recuperar os, at ento, 85 Mha de passivo; os impactos econmicos da converso
de atividade agrcola em floresta; e a capacidade tcnica e logstica para executar a recuperao
nessa escala (Sparovek et al., 2011). Com a nova lei, estas incertezas diminuram, pois
estimativas apontam que as converses de rea agrcola em floresta tenham passado a representar
menos de 1% da rea total de passivos (Soares Filho et al., 2014). A converso, com a nova
lei, no seria mais um problema, uma vez que seu impacto poderia ser facilmente superado
com outras iniciativas, como o aumento da produtividade nas pastagens.
Sem dvida, o cenrio agora outro. A recuperao das reas ilegalmente desmatadas
ter uma escala mais tmida, abrangendo os 5 Mha de passivos de APP e uma parte ainda
no estimada dos 16 Mha de passivos de RL, com um prazo de at vinte anos14 para serem recuperados. A Lei no 12.651/2012 prev que a regularizao dos passivos poder ser feita por
meio de recomposio, regenerao natural ou compensao, sendo esta ltima alternativa
permitida apenas para compensar passivos de RL. Portanto, os passivos que no forem recuperados, por recomposio ou regenerao, podero ser compensados, o que consiste em
destinar uma rea fora da propriedade rural para a conservao, mediante, por exemplo, a
aquisio de cotas de reserva ambiental (CRAs) ou a regularizao fundiria de unidades
de conservao.
Para a recuperao dos passivos, a regenerao natural a alternativa de menor custo, mas
vivel apenas em locais que apresentem um alto potencial de regenerao da vegetao.
A outra maneira de recuperao prevista na lei a recomposio, a qual poder ser realizada por
meio de: i) conduo da regenerao natural de espcies nativas; ii) plantio de espcies nativas;
iii) plantio de espcies nativas conjugado com a conduo da regenerao natural destas;
e iv) plantio intercalado de espcies lenhosas, perenes ou de ciclo longo e exticas com nativas
de ocorrncia regional, em at 50% da rea total a ser recomposta. A recomposio, portanto,
dever ser realizada utilizando-se tcnicas de restaurao da vegetao, as quais demandam
insumos e servios especializados. Essa a alternativa que dever ser conduzida nos locais
em que existem poucos remanescentes ou ativos florestais que possam ser fonte de sementes.
Este o caso da Mata Atlntica, por exemplo, onde restam apenas entre 13% e 16% de
remanescentes florestais (Ribeiro et al., 2009), sendo que mais de 90% destes esto situados
em propriedade privada (Tabarelli e Gascon, 2005). Nestas reas, ser prioritria a existncia
de produtores de mudas ou sementes de espcies florestais nativas, pois acredita-se que existiro
13. Esse um conceito novo e, segundo a Lei no 12.651/2012, refere-se rea de imvel rural com ocupao antrpica preexistente a 22 de julho
de 2008, com edificaes, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, admitida, neste ltimo caso, a adoo do regime de pousio (Brasil, 2012a).
14. Prazo estabelecido no Artigo 66, inciso II, da Lei no 12.651/2012.
86
maiores demandas por estes insumos. Ainda no se sabe se existem sementes e mudas disponveis
em quantidade e qualidade adequadas para se viabilizar esta recomposio em larga escala.
Porm, acredita-se que a nova lei possa impulsionar o mercado da restaurao florestal e,
portanto, aumentar a produo de sementes e mudas de espcies nativas, por meio de seus
instrumentos de monitoramento.
Uma inovao trazida pela Lei no 12.651/2012 foi a previso de monitoramento do seu
cumprimento, o que no estava previsto nas leis anteriores. O monitoramento ser realizado
por meio do Cadastro Ambiental Rural (CAR), criado com a finalidade de facilitar o controle
e o planejamento ambiental das propriedades rurais, ajudando a garantir a recuperao dos
passivos da lei e a evitar novos desmatamentos ilegais. A adeso ao CAR ser necessria, por
exemplo, para os proprietrios que desejem desmatar legalmente novas reas para uso econmico ou social da terra e, a partir de 2017, para os agricultores que queiram ter acesso ao
crdito nos bancos oficiais.
O CAR tambm um dos requisitos para a adeso ao Programa de Regularizao
Ambiental (PRA), que compreende o conjunto de aes ou iniciativas a serem desenvolvidas por
proprietrios ou posseiros rurais com o objetivo de adequar e promover a regularizao ambiental
(Decreto no 7.830/2012) (Brasil, 2012b). Entre seus instrumentos, esto o CAR, o termo de
compromisso, o Projeto de Recomposio de reas Degradadas e Alteradas (Prada) e as CRAs.
Por isso, embora a rea de passivo a ser recuperada seja menor que na lei anterior, espera-se
que exista um aumento real na demanda por recuperao, uma vez que existir maior cobrana
para o cumprimento da legislao.
Para recompor as reas de passivo ambiental nas propriedades rurais, ser necessrio
haver disponibilidade de sementes, mudas e mo de obra qualificada. O objetivo15 deste captulo
discutir quais so os desafios para a estruturao da cadeia de restaurao florestal, visando-se
adequao das propriedades rurais brasileiras Lei no 12.651/2012. O texto est organizado em
quatro sees, a comear por esta introduo. Na segunda seo, apresentada a abordagem
metodolgica da pesquisa. Na terceira, so apresentados e discutidos os resultados do estudo,
destacando-se os principais desafios enfrentados para a estruturao da cadeia de restaurao.
Por ltimo, a quarta seo se refere s consideraes finais deste estudo.
2 ABORDAGEM METODOLGICA
Este estudo se baseou em trs pesquisas complementares. Primeiramente, buscou-se identificar os desafios da restaurao florestal na viso de diferentes atores da cadeia produtiva.
Esta pesquisa foi qualitativa e teve carter exploratrio. Elaborou-se um roteiro de entrevista,
que foi aplicado, no perodo de maro a setembro de 2013, a doze atores da cadeia de
restaurao florestal. A seleo dos atores-chave foi feita por indicao de especialistas da rea.
Estes atores foram enquadrados quanto sua relao na cadeia de restaurao em quatro categorias.
15. Embora igualmente relevante para o cumprimento da nova lei florestal, no ser discutida neste captulo a adeso das propriedades rurais ao CAR,
bem como o andamento do cadastro nos estados.
87
Na maioria dos casos, o ator escolhido poderia ser enquadrado em mais de uma categoria,
conforme descrito a seguir.
Gestor pblico: encarregado de gerenciar o Sistema Nacional de Sementes e Mudas
(SNSM) e o Registro Nacional de Sementes e Mudas (Renasem). Atores identificados: 1.
Pesquisadores: pesquisadores da rea de sementes e mudas de espcies florestais nativas
ou da rea de restaurao florestal. Atores identificados: 2, 3, 4, 5, 6, 9 e 12.
Responsveis por redes de sementes e viveiros: donos ou membros de viveiros ou redes
de sementes que trabalhavam com espcies florestais nativas. Atores identificados:
2, 3, 4, 5, 8, 9, 10 e 11.
Implementadores de projetos de restaurao: pessoas que atuam na gesto e na implementao de projetos de restaurao florestal. Atores identificados: 3, 4, 6, 7, 8, 9 e 11.
As entrevistas foram gravadas, transcritas e analisadas por meio do programa de
anlise qualitativa ATLAS.ti 6.2. Na primeira parte da anlise, foram mapeados todos
os diferentes desafios relativos ao processo de restaurao florestal mencionados pelos
atores durante as entrevistas. Estes foram ento quantificados e classificados em quatro
eixos principais: i) oferta e demanda; ii) marco legal; iii) infraestrutura; e iv) incentivos
econmicos, tcnicos e polticos.
Concomitantemente, foi realizado um levantamento dos viveiros produtores de espcies
florestais nativas no Brasil. Para isso, entre novembro de 2012 e maro de 2013, foram levantadas
informaes com profissionais e pesquisadores da rea florestal, servidores de rgos estaduais de
meio ambiente e secretarias de agricultura. Tambm foram feitas uma reviso da literatura e
de pesquisas em sites da internet. A busca resultou numa listagem de 1.054 produtores de espcies
nativas, para os quais foi informado o nmero para contato telefnico e/ou endereo de e-mail.
Na sequncia, de julho de 2013 a maro de 2014, foram realizadas entrevistas com os
responsveis pelos viveiros levantados, utilizando-se um questionrio estruturado, aplicado via
contato telefnico ou e-mail. Do total de produtores, 246 participaram da pesquisa respondendo ao questionrio.16 Os dados foram tabulados usando formulrio eletrnico off-line no
software Epidata 3.1. Para a anlise das informaes, foram utilizadas estatsticas descritivas
no programa Microsoft Excel, e os mapas foram elaborados com o programa ArcGis 9.2.
Por ltimo, explorou-se uma situao mais pontual em um estudo de caso na Rede de
Sementes do Xingu, focado nas possibilidades da gerao de renda dentro da cadeia produtiva
de coleta de sementes nativas. O perfil socioeconmico dos coletores foi identificado atravs
da aplicao de um questionrio semiestruturado durante o X Encontro da Rede de Sementes
do Xingu, em junho de 2013. O questionrio foi aplicado a 31 coletores de diversos perfis
16. Ao todo, 599 viveiros levantados no participaram da pesquisa. Os motivos so variados: 9% encontravam-se inativos no momento da entrevista; 22% dos
responsveis no puderam ser contatados; 17% deles no quiseram participar da pesquisa; e 52% dos contatos correspondiam a nmeros inconsistentes.
88
89
CAR20 e indefinies sobre o PRA e o Prada. Tais regras foram definidas21 quase dois anos aps
a aprovao da Lei no 12.651/2012, e, a partir delas, os proprietrios rurais tero um ano para
cadastrar suas propriedades. Acredita-se que isso talvez provoque um aumento nas vendas do
setor de espcies florestais nativas.Entretanto, caso o processo de adeso ao CAR se realize como
previsto na lei, permanece a dvida de se a infraestrutura j instalada de viveiros seria suficiente
para atender ao aumento esperado na demanda. O levantamento realizado identificou que a
distribuio de viveiros no territrio no homognea. Mais de 50% dos viveiros entrevistados
estavam localizados na Mata Atlntica, regio que potencialmente demandar maiores volumes
de sementes ou mudas para fins de recuperao ou recomposio. Entre as regies, a maior parte
dos produtores, 103 dos 246 includos na pesquisa concentraram-se no Sudeste22 (mapa 1).
MAPA 1
90
no pas pela pesquisa, sendo o total de 56,9 milhes.23 O estado com maior produo foi So
Paulo, totalizando 26,6 milhes de mudas de espcies nativas24 (mapa 2).
MAPA 2
91
TABELA 1
Cenrios de restaurao considerando rea de plantio total de 10%, 20% ou 30% do total do passivo e
1.666 mudas por ha
Porcentagem de plantio total a ser utilizado
10
rea a ser restaurada (ha)
Fluxo de mudas/ano
Total de mudas necessrias ao final de vinte anos
2.100.000
20
4.200.000
30
6.300.000
174.930.000
349.860.000
524.790.000
3.498.600.000
6.997.200.000
10.495.800.000
Esses dados indicam que, mesmo que ocorra a expanso da produo atual de mudas de espcies
florestais nativas, se no for aumentada a capacidade instalada dos viveiros, no ser possvel atingir a
demanda anual prevista para 10% de plantio total. A capacidade mxima de produo27 instalada
nos viveiros que participaram da pesquisa de 142,2 milhes de mudas,28 sendo que 73,6 milhes
correspondem ao potencial mximo de produo da regio Sudeste (mapa 3).
MAPA 3
92
Ainda no existem estimativas de qual ser a porcentagem de reas restauradas por meio
de plantio de mudas ou sementes.29 Porm, os dados indicam que sero necessrias aes para
expandir a oferta de mudas de espcies florestais nativas, com o intuito de garantir o cumprimento da Lei no 12.651/2012. A expanso de viveiros florestais de espcies nativas est prevista
nas metas do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 (Brasil, 2011b);30 porm, at agora, as aes
previstas no foram implementadas. O primeiro gargalo para que seja vivel a adequao
nova lei a disponibilidade de mudas e sementes. Entretanto, existem outros que vo muito
alm da disponibilidade de mudas e envolvem problemas que se perpetuam ao longo de toda
a cadeia de restaurao florestal.
3.2 Desafios do marco legal
Os gargalos de marco legal so aqueles relativos Lei no 12.651/2012 ou s demais legislaes
que normatizam a produo e a comercializao de sementes e mudas florestais nativas.
Todos os atores mencionaram pelo menos um gargalo a respeito do marco legal. O principal
problema destacado nas entrevistas qualitativas foi que o cumprimento deste marco depende
de uma infraestrutura que atualmente no existe.
A maioria dos comentrios refere-se Instruo Normativa (IN) no 56/2011 do Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) (Brasil, 2011), que normatiza a comercializao
de sementes e mudas florestais.31 Estes variam desde a burocracia estabelecida pela normativa
para realizar o registro at a dificuldade de se realizarem as anlises das amostras, j que h a
necessidade de serem feitas em laboratrios credenciados pelo Renasem. At 2011, o registro
de produtores de espcies florestais nativas estava subordinado s INs no 9/2005 e no 24/2005
(Brasil, 2005a, 2005b), ambas do Mapa, na poca usadas para espcies florestais e cultivadas.
Porm, essas normativas eram de difcil cumprimento para os produtores de espcies florestais.
Em razo dessas dificuldades, foi lanada em dezembro de 2011 a IN no 56, que libera os
produtores de diversas exigncias antes requeridas para o registro. Para o grupo de produtores que
estava em via de adequao s INs no 9/2005 e no 24/2005, o novo dispositivo no acarretou
problemas, uma vez que a lei apresentava normas mais flexveis para o registro (atores 1 e 5).
Porm, esse grupo era composto, principalmente, de produtores de espcies exticas, que
normalmente pertencem a grandes organizaes e que no apresentam as mesmas dificuldades
de se adequarem lei que os produtores de espcies nativas.
O resultado so regras que dificultam a regularizao comercial de pequenos grupos
que se dedicam a atividades relacionadas cadeia de restaurao florestal, como o caso
dos coletores de sementes e pequenos viveiros. O dispositivo marginaliza a incluso dos pequenos
coletores no sistema legal, uma vez que impe custos que nem sempre podem ser arcados pelos
29. A estratgia nacional de restaurao florestal prev esses clculos aps seu lanamento. Possivelmente, a estimativa ser com base em
diferentes tcnicas de restaurao.
30. Um dos programas que trata dos viveiros florestais o de agricultura sustentvel no objetivo 743 do Plano de Agricultura de Baixa Emisso de
Carbono (Plano ABC). Neste objetivo, estabeleceu-se como meta implantar e reativar 2 mil viveiros de mudas de espcies nativas e exticas para
atender demanda do plano. At o momento, essa demanda no foi mapeada.
31. Est previsto que essa instruo ser revisada em 2014.
93
94
nem sempre um produtor de sementes pode arcar, como acontece com as comunidades
tradicionais (ator 5). Consequentemente, a produo de sementes, base da cadeia de restaurao
florestal, tem alta informalidade e a legislao acaba prejudicando a estruturao desta cadeia
(atores 2, 5, 6 e 10). Aparentemente, todo o marco regulatrio da comercializao de sementes
e mudas foi pensado para o mercado industrial de sementes e traz uma normativa difcil de
ser cumprida por quem no est nesse mercado (Santilli, 2009; 2012).
Outra questo levantada se refere ausncia ou carncia de extenso rural para coletores e
viveiros (atores 1, 5 e 8). Este gargalo tambm foi identificado como uma das quinze barreiras
restaurao florestal apontadas nas oficinas realizadas pelo Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), em parceria com a Unio Internacional para a Conservao da Natureza (International
Union for Conservation of Nature IUCN) e o Instituto de Recursos Mundiais (World
Resources Institute WRI), para subsidiar a Estratgia Nacional de Restaurao Florestal. 38
A assistncia tcnica tambm foi inserida como uma ao estruturante do Plano Estratgico
Nacional Coleta e Produo de Sementes e Mudas Nativas.39 A meta da ao era inserir e
capacitar profissionais extensionistas para trabalhar no setor florestal (Trevisan, 2005).
Apesar de reconhecida como um gargalo a ser superado, a assistncia tcnica destinada a
espcies florestais nativas ainda no uma realidade entre os produtores de sementes e mudas,
ou mesmo na pequena propriedade. Quando existe a previso de assistncia tcnica florestal,
essa costuma ser destinada a atividades florestais com o cultivo comercial consolidado.
3.4 Desafios em incentivos tcnicos, econmicos e polticos
Mesmo apresentando menor porcentagem de gargalos citados, as questes relacionadas a
incentivos tcnicos, econmicos e polticos so fundamentais para a organizao e o crescimento
do setor.40 O ponto mais citado envolve a falta de continuidade em aes anteriores ou de
fomento, por exemplo, a ausncia de emprstimos a juros diferenciados e a dificuldade
de acesso a crdito para produtores de sementes ou viveiros (atores 2, 3, 5, 9 e 11). No caso das
sementes, em 2001, foi lanado um edital do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA)
para incentivar a estruturao de oito redes de sementes no Brasil (Trevisan, 2005), como
parte das aes para estruturar este mercado. Atualmente, existem linhas de crdito do Banco
Nacional de Desenvolvimento Ecnomico e Social (BNDES) destinadas ao fomento florestal.
Porm, aparentemente so de difcil acesso e o volume do financiamento elevado, conforme
relato de um produtor de sementes (ator 11):
38. Esse dado foi retirado do relatrio (no publicado) da IUCN a respeito das oficinas realizadas no Rio de Janeiro, em So Paulo e em Braslia,
intituladas Barreiras e oportunidades para o desenvolvimento de uma estratgia nacional de restaurao da paisagem florestal, que aconteceram
entre 24 e 27 de setembro de 2013.
39. A ideia desse plano era subsidiar polticas pblicas destinadas ao setor de florestas nativas. Para isso, focou-se na resposta a trs perguntas
(Trevisan, 2005, p. 8): 1) Quais os problemas para disponibilizar sementes e mudas para a recuperao de 50 mil ha por ano no Brasil;
2) Quais as aes estruturantes especficas necessrias para disponibilizar sementes e mudas para recuperar 50 mil ha/ano, sendo 10 mil para cada
bioma brasileiro; 3) Quais as aes prioritrias e o valor estimado para sua implementao.
40. Nesse item, foram inclusas questes que envolvem a falta ou ausncia de incentivos para que sejam realizadas todas as etapas da restaurao
(financiamentos, ausncia de continuidade em programas governamentais etc.).
95
Nossa empresa nunca teve nenhum tipo de incentivo econmico ou conseguiu uma linha de financiamento que incentivasse a atuao na restaurao. J tentamos acessar a linha de financiamento do
BNDES, ou de financiamento rural para compra de implementos, e at agora no deu em nada, o
financiamento que conseguimos foi com banco normal, com juros altssimos, e isso um problema
grande. Existem linhas de crditos do BNDES que os viveiros e produtores de mudas podem
acessar, mas supercomplicado. Existem vrios nveis de exigncias que no se consegue cumprir.
Tambm existe a linha do ABC, mas hoje s o Banco do Brasil que trabalha com essa linha; os outros
bancos no conseguem acessar. Talvez a maior dificuldade de acessar essas linhas pode ser porque no
somos proprietrios de terras ou agricultores, somos implementadores de projetos de restaurao,
ento no somos vistos como produtores rurais. Alm disso, essas linhas do BNDES so montantes,
muito altos e s vezes no precisamos de muito recurso. Ela tambm no facilita para os pequenos
produtores; no caso, viveiristas.
A questo da falta de incentivos apropriados identificada como um obstculo que impossibilita a organizao do setor. Os proprietrios de viveiros encontram dificuldades para acessar
as linhas de crdito atualmente existentes, tambm em funo das exigncias burocrticas para
acesso, e a consequncia o baixo investimento em infraestrutura nos viveiros, mantendo-os
pouco competitivos (Alonso, 2013).
A necessidade de aumentar a oferta de mudas e sementes nativas parece algo bvio
quando se pensa na adequao Lei no 12.651/2012. Porm, a forma normativa e estrutural
do mercado florestal impe diversas limitaes para que o aumento da oferta de espcies
florestais nativas seja uma realidade. Grande parte do mercado florestal foi estruturado para a
produo de espcies exticas destinadas monocultura de florestas. A produo de sementes e
mudas com destino restaurao florestal apresenta grandes diferenas em relao produo
destinada ao mercado da monocultura de florestas. Nesta, o objetivo o aumento da produtividade; naquela, a reconstruo de um ecossistema resiliente, que, ao mesmo tempo, possua
composio, estrutura e funo semelhantes aos ecossistemas naturais presentes no seu entorno.
A consequncia disso que, enquanto projetos de monocultura visam a produes homogneas,
projetos de restaurao buscam a diversidade intra e interespecfica. Cada caso de restaurao
nico e obedece a diferentes regras de plantio e recomposio do ambiente. Consequentemente,
a demanda por sementes e mudas obedece a diferentes padres, de acordo com o ecossistema do
entorno. A ausncia de um padro aplicvel em larga escala impe ao mercado a necessidade de
atender a especificidades regionais, que, em sua maioria, so pouco conhecidas.
Do ponto de vista ambiental, algumas espcies que poderiam ser desejveis em projetos
de restaurao so excludas por no terem coletas rentveis por exemplo, quando a espcie
produz pouca quantidade de sementes ou o perodo de sazonalidade de produo muito
longo. Para que essas espcies raras possam ser produzidas, sero necessrios, alm de mudanas
na legislao, incentivos econmicos para os produtores.
Outro ponto importante a adoo de incentivos que promovam a incluso dos pequenos
produtores nessa cadeia, pois o debate no unicamente sobre a adequao nova lei, mas
tambm sobre quem esta lei atinge e sobre os mercados florestais que podem ser criados a partir
dela. Um exemplo desses novos mercados vem da atividade de coleta de sementes, principal
96
insumo da cadeia de restaurao florestal, utilizada tanto para a produo das mudas como
para o uso na semeadura direta.41 A coleta e o beneficiamento so atividades que compem
as diversas etapas da restaurao e so frequentemente praticadas por mulheres (Than, 2004;
Campos, 2013). Atualmente, grande parte das sementes nativas produzidas destina-se
produo de mudas, e o coletor costuma ser um prestador de servios para os viveiros.
Porm, a organizao familiar, comunitria e em rede tambm ocorre, como o caso da Rede
de Sementes do Xingu.
Essa rede teve incio em 2007 e trabalha com 350 coletores de sementes entre assentados,
posseiros e indgenas do Parque Nacional do Xingu ou de comunidades do entorno (RSX,
2013). Em um estudo realizado em 2013, cujo objetivo era identificar o potencial econmico
da atividade nas famlias dos coletores, a coleta de sementes foi identificada como uma renda
complementar. Ao todo, 74% dos entrevistados declararam que a atividade no representava
sua principal renda, sendo que 36% disseram que esta corresponde a menos de um quarto da
sua renda total obtida no ano (grfico 1).
GRFICO 1
36
13
16
32
Toda a renda
A pesquisa mostrou tambm que, para a maioria, a atividade de coleta exercida apenas
em tempo parcial e com perodos de maior e menor demanda de trabalho, de acordo com os
picos sazonais de produo de sementes. Os principais meses de coleta de sementes acontecem
de julho a outubro (grfico 2), perodo em que de 25 a 28 coletores declararam estar trabalhando na atividade. Para quase a metade dos coletores entrevistados, o tempo dedicado para
a atividade de coleta nesses meses de duas a trs dirias por semana (grfico 3).
41. Essa tcnica consiste em realizar a restaurao florestal de espcies de um ou mais grupos funcionais, utilizando-se um mix de sementes.
A tcnica promissora em determinadas regies e situaes, com baixo custo de implantao e com excelentes resultados (Campos Filho et al., 2013)
97
GRFICO 2
Nmero de coletores de sementes ativos ao longo do ano segundo as entrevistas realizadas (N = 31)
30
28
26
25
25
25
20
13
11
9
Abril
11
Maro
10
16
15
15
10
Dezembro
Novembro
Outubro
Setembro
Agosto
Julho
Junho
Maio
Fevereiro
Janeiro
GRFICO 3
13
48
32
Entre duas e trs dirias por semana
Esses dados indicam que a atividade de coleta de sementes pode ser conciliada com outras
atividades produtivas, representando uma forma de aumentar a renda de agricultores familiares
e comunidades tradicionais. Tambm permite o uso econmico e a conservao da floresta em
p, o que possibilita outros usos para a mesma rea. Alm disso, a partir da implementao do
CAR e da validao do Prada pelos rgos ambientais, o mercado da restaurao florestal ser
uma realidade a ser implantada nos prximos anos e cabe uma discusso sobre quais atores
devero ser includos nele. A apropriao desse novo mercado pelas comunidades tradicionais
poderia contribuir para que haja uma distribuio justa e equitativa dos benefcios econmicos
da biodiversidade, permitindo o estabelecimento de outra forma de economia.
98
Ainda que experincias como essas sejam uma parte de toda a cadeia de restaurao,
para a consolidao de uma economia que inclua estes atores no processo, sero necessrios
incentivos maiores, que os movimentem na direo da melhoria das condies de renda da
comunidade, ofertando-lhes novas possibilidades de ganhos.
A demanda por mudas e sementes oriundas do CAR pode no ser suficiente para garantir
uma sustentao de um mercado no longo prazo, mas, em um primeiro momento, ir trazer
incentivos ao setor. Entretanto, importante que haja outros incentivos futuros, no s ao
cumprimento dos passivos da lei.
4 CONSIDERAES FINAIS
A Lei no 12.651/2012 reduziu os passivos a serem recuperados nas propriedades rurais;
porm, seu cumprimento continua a ser um desafio do ponto de vista da estrutura disponvel
para restaurao. A distribuio dos viveiros no territrio heterognea, e a oferta de mudas e
sementes atualmente menor que o fluxo necessrio para a implementao da nova lei.
Ser preciso um volume maior de produo e comercializao de espcies florestais
nativas para que a lei ambiental seja cumprida; porm, o aumento da produo esbarra
nos princpios normativos que regulam o mercado de sementes e mudas. Estes foram
desenhados para o mercado industrial e, na prtica, ignoram que a cadeia de produo de
espcies florestais destinadas restaurao engloba atores como proprietrios de pequenos
viveiros e coletores de sementes, que, muitas vezes, so pequenos agricultores ou membros
de comunidades tradicionais que no tm condies de pagar os custos dos testes
exigidos. Alm disso, estes testes s podem ser realizados em laboratrios credenciados,
que so escassos, o que implica outros custos, tais como os de postagem das sementes.
Por isso, mudanas nas regulamentaes so necessrias para que a Lei n o 12.651/2012
seja implementada. Estas mudanas tm que ser no sentido de favorecer a regularizao
da produo de sementes e mudas nativas, diferenciar exigncias de pequenos e grandes
produtores e isentar os pequenos de custos de regularizao. As sementes destinadas
restaurao poderiam ter testes simplificados42 para atestar sua qualidade.
A iseno dos custos de regularizao para os pequenos produtores passa, por exemplo,
pela iseno das taxas para cadastramento, pela oferta de assistncia tcnica rural e pela ajuda
de um RT, para assessorar a coleta ou o beneficiamento de sementes e a produo de mudas.
Atualmente, podem atuar como RTs apenas engenheiros florestais ou agrnomos e existe
a exigncia de que o profissional tenha vnculo empregatcio com o produtor de mudas ou
sementes. Isso implica elevados custos para os produtores, pois o valor do piso salarial desses
profissionais alto para quem tem uma produo pequena.
Porm, a produo de mudas ou sementes s poder ser massificada quando o problema
da instabilidade desse mercado for solucionado. A ausncia de uma demanda constante no
permite a estruturao do setor. Por isso, necessrio pensar no papel do Estado no apenas
como agente normativo da lei ambiental, mas tambm como um novo ator na cadeia de restaurao
florestal, atuando na criao de demandas de sementes ou mudas por meio das compras pblicas.
Estas so um instrumento gerador de demandas, organizador de cadeias e fomentador
42. Um modelo simplificado desses testes foi proposto pelo ISA (2010).
99
de trabalho e renda, inclusive nos locais mais remotos do pas, podendo acontecer por meio de
licitao ou de sua dispensa, como ocorre no caso do Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA). Atualmente, o PAA garante a existncia de demanda para os produtos oriundos da
agricultura familiar, o que tambm pode acontecer com as sementes e as mudas para adequao
ambiental das propriedades (Sambuichi et al., 2014). As compras pblicas de sementes e mudas
esto atualmente sendo pensadas no mbito do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra), como uma ferramenta para regularizao dos passivos de assentamentos rurais
e de gerao de trabalho e renda para os assentados.43 A ideia que a produo de mudas ou
coleta de sementes, nos assentamentos, seja uma atividade complementar atividade principal
do lote e retroalimente a demanda originria dos prprios assentamentos. Na atualidade, j
existem compras de sementes por algumas modalidades do PAA, mas a destinao no para
restaurar reas de passivo ambiental, e sim para a alimentao.
Esforos devem ser direcionados para introduzir uma nova perspectiva para a restaurao no
pas, tornando-a mais atrativa ao produtor rural. Alm dos benefcios ambientais decorrentes da
restaurao de APPs e RLs, deve-se considerar o potencial produtivo dessas reas. As RLs podem
ser manejadas de forma sustentvel, visando extrao de produtos madeireiros e no madeireiros,
contribuindo para a diversificao e a ampliao da renda gerada nas propriedades rurais.
Nesse sentido, fomentar pesquisas que estabeleam modelos de restaurao capazes de gerar retorno
econmico ao produtor rural uma importante estratgia para impulsionar a adequao ambiental.
Outra importante estratgia para fomentar o setor de produo de sementes e mudas
nativas a oferta de crdito subsidiado aos produtores. Atualmente, o governo oferece crdito
a taxas mais baixas e maior perodo de carncia para os proprietrios rurais que queiram
recuperar as suas reas de passivo, mediante linhas de crdito como o Plano ABC e o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), por meio da sua linha
PRONAF-Floresta (Sambuichi et al., 2012). Faltam, porm, linhas de crdito especficas para
financiar a produo comercial de sementes e mudas de espcies florestais nativas e, tambm,
para apoiar a implantao de laboratrios capacitados para analisar esses tipos de sementes.
A oferta de crdito subsidiado ser importante para viabilizar a estruturao do setor e possibilitar
que uma economia florestal baseada na silvicultura de espcies nativas possa surgir no futuro.
Por fim, somente ser possvel tornar a implementao da Lei no 12.651/2012 uma realidade
se, de fato, ocorrer o monitoramento das propriedades rurais pelo CAR e a implantao
adequada do PRA. Caso o CAR no seja, de fato, efetivado e no sejam aplicadas as devidas
penalidades para aqueles que descumprirem a lei ambiental, corre-se o risco de, mais uma vez,
no futuro, a legislao ser alterada e, quem sabe, com retrocessos ambientais maiores que os
dessa ltima mudana. A criao de mercados florestais garantindo a conservao da biodiversidade possvel se, e somente se, existirem diferentes esforos que resultem em maior eficcia
na aplicao da lei. Partindo-se deste princpio, ainda resta ao Estado auxiliar os demais atores
desse mercado neste caso, coletores de sementes, viveiros, empresas de recuperao florestal
e produtores rurais com polticas, infraestrutura e com o que for necessrio para que a lei se
cumpra e para que no ocorram novas flexibilizaes no futuro.
43. Foi elaborada, no mbito do Incra, uma minuta de decreto que poder servir de subsdio para um modelo de compras pblicas de sementes.
100
REFERNCIAS
ALONSO, J. M. Anlise dos viveiros e da legislao brasileira sobre sementes e mudas
florestais nativas no estado do Rio de Janeiro. 2013. Dissertao (Mestrado) Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2013.
BRASIL. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Instruo Normativa no 9,
de 2 de junho de 2005. Aprova as normas para a produo, comercializao e utilizao de
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______. ______. Instruo Normativa no 24, de 16 de dezembro de 2005. Aprova as normas
para a produo, comercializao e utilizao de mudas. Dirio Oficial da Unio, 20 dez. 2005b.
______. ______. Instruo Normativa no 56, de 8 de dezembro de 2011. Regulamenta a
produo, a comercializao e a utilizao de sementes e mudas de espcies florestais, nativas
e exticas. Dirio Oficial da Unio, 9 dez. 2011a.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Plano Plurianual (PPA) 2012-2015.
Braslia: MP, 2011b. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br>.
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Dirio Oficial da Unio, 15 maio 2012a.
______. Decreto no 7.830, de 17 de outubro de 2012. Dispe sobre o Sistema de Cadastro
Ambiental Rural, o Cadastro Ambiental Rural, estabelece normas de carter geral aos programas
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providncias. Dirio Oficial da Unio, 17 out. 2012b.
CAMPOS, E. M. Rede de Sementes do Xingu: gerao de renda valorizando a diversidade
socioambiental. Informativo Abrates, v. 23, n. 2, 2013.
CAMPOS FILHO, E. M. et al. Mechanized direct-seeding of native forests in Xingu, Central
Brazil. Journal of sustainable forestry, v. 32, n. 7, p. 702-727, 2013.
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implicaes do PL 1876/99 nas reas de reserva legal. Ipea, jun. 2011. (Comunicados do
Ipea, n. 96). Disponvel em: <http://goo.gl/yGu8uo>.
ISA INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL. Sugestes para a regulamentao da lei de
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RIBEIRO, M. C. et al. The Brazilian Atlantic Forest: how much is left, and how is the
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RSX REDE DE SEMENTES DO XINGU. Informativo sobre a Rede de Sementes do Xingu.
Boletim da Rede de dementes do Xingu, n. 3, jun. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/KSmFFO>.
101
102
CAPTULO 5
1 INTRODUO
A governana ambiental foi selecionada como um dos 21 temas ambientais crticos para o
sculo XXI (UNEP, 2012).2 A prioridade do tema aponta para o visvel descompasso hoje
existente entre a natureza dos desafios ambientais e as capacidades do sistema de governana.
De fato, embora a chamada conscincia ambiental da sociedade tenha aumentado nas ltimas
dcadas, promovendo condies favorveis para a implementao de polticas ambientais,
com o agravamento dos problemas socioeconmicos atuais, o tema tem sido ofuscado com
frequncia, como visto recentemente na Rio+20, ocasio na qual os pases pouco se comprometeram com meios de implementao que pudessem levar a mudanas concretas.
A raiz da palavra governana vem de um vocbulo grego que significa direo. Assim, o
propsito principal da governana dirigir a sociedade e seus recursos com vistas ao alcance de
objetivos coletivos ou do bem comum. O processo de governana envolve identificar os meios
para atingir estes objetivos. Desta forma, uma boa governana deveria ser capaz de aumentar a
eficincia e a legitimidade na elaborao e execuo de polticas pblicas. Mas o que seria de fato
esta boa governana? Embora existam muitos critrios apontados em manuais para uma governana ideal, considera-se que esta no deveria estar fundada em critrios genricos, mas sim em
um conjunto reduzido e flexvel de princpios, na perspectiva de uma governana suficientemente
boa, atenta ao contexto e s especificidades locais3 (Peters, 2013; Fonseca e Bursztyn, 2009).
Os referenciais para a boa governana so complementares entre si e incluem, entre outros: a
accountability (responsabilizao, transparncia e prestao de contas), legalidade, responsividade
(capacidade de dar resposta aos problemas e prover os bens pblicos necessrios para a sociedade),
equidade e incluso, processo decisrio participativo, alm da trade eficincia, efetividade e
eficcia. Estes princpios aplicam-se ao processo de governana das capacidades estatais e das
polticas pblicas como um todo. Ou seja, o avano em cada um deles tende a se refletir de
forma simultnea em todas as polticas pblicas. Contudo, o avano pode ser assimtrico em
cada poltica e apresentar especificidades, como no caso das polticas ambientais (Brasil, 2012).
1. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Coordenao de Sustentabilidade Ambiental da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Cosam/Dirur) do Ipea.
2. O relatrio 21 issues for the 21st century, realizado pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), agrega a opinio de mais
de 420 cientistas e define temas ambientais emergentes, como aqueles que tenham um impacto ambiental global e so reconhecidos pela comunidade cientfica como muito importantes para o bem-estar humano, mas ainda no receberam ateno adequada pelos formuladores de polticas.
3. Grindle (2004) observa que diversos elementos de boa governana s foram adquiridos em pases desenvolvidos porque estavam embasados em
outros que os precederam e dos quais puderam emergir. Neste sentido, a governana fruto de um processo histrico.
4. No Brasil, os pesos e contrapesos vm da prpria repartio de poderes, estabelecida na Constituio Federal de 1988 (CF/1988 Artigo 2o),
segundo a qual os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, como independentes e harmnicos entre si, so dotados de competncias especficas
e com a funo de exercer controle uns sobre os outros, de forma a evitar abusos e irregularidades. Assim, cada rgo exerce o seu controle interno
e o controle externo dos demais, sendo que a Controladoria Geral da Unio (CGU) apoia o governo federal no controle do Executivo, enquanto o
Tribunal de Contas da Unio (TCU) auxilia o Legislativo na fiscalizao do uso dos recursos pelo Executivo.
104
Nesse sentido, a rea ambiental no foge regra de controle aplicada a toda a administrao
pblica federal. Contudo, pode-se dizer que esta prestao de contas tem sido mais focada
na legalidade dos procedimentos e da execuo fsico-financeira dos programas ambientais
(dimenso da eficincia e eficcia), sendo ainda bastante restrita no que se refere efetividade
dos resultados alcanados.
Estudo realizado sobre a capacidade de avaliao em matria ambiental nas instituies do
governo federal que desempenham a funo avaliativa demonstrou ainda no existir uma cultura
de avaliao madura destas polticas no governo (Moura, 2013). Estas instituies incluem:
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto/Secretaria de Planejamento e Investimento
Estratgicos (MPOG/SPI), Tribunal de Contas da Unio (TCU), Controladoria-Geral da Unio
(CGU), e Ipea. Os rgos ambientais responsveis pela formulao das polticas ambientais
(Ministrio do Meio Ambiente e suas instituies vinculadas) tambm so responsveis por
manter estruturas de avaliao prprias.
Verificou-se que as instituies responsveis pela funo avaliativa no governo federal
compartilham objetivos e propsitos similares: em ltima instncia, a accountability e a
melhoria da gesto e dos resultados alcanados pelas polticas pblicas. Todas tambm
criaram unidades especficas em sua estrutura administrativa para monitorar e avaliar
as polticas de meio ambiente, na busca de maior aproximao e especializao para a
anlise do desempenho destas polticas. No entanto, estas instituies no compartilham
os mesmos valores, pois cada uma delas possui uma abordagem tcnica e metodolgica
prpria, trazendo consigo um conjunto diferenciado de conceitos e critrios utilizados, o
que dificulta a compatibilizao dos resultados e a troca e a utilizao das informaes por
parte dos gestores.
Conclui-se que a instituio da funo avaliativa das polticas ambientais ainda um
campo em construo no Brasil, e que seria necessrio avanar na articulao destas instituies,
bem como na estruturao da rea finalstica Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e suas
instituies vinculadas para que realizem avaliaes prprias de forma sistemtica.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) tambm tem entre suas competncias
avaliar a implementao e execuo da poltica ambiental do pas, por meio do seu Comit de
Integrao de Polticas Ambientais (Cipam). Contudo, o conselho no vem cumprindo esta
atribuio, no tendo realizado, at ento, avaliaes de polticas ambientais federais (Fonseca
e Moura, 2011).
Dessa forma, como as avaliaes realizadas pelos rgos executores da poltica ambiental
ainda so pontuais e assistemticas, o quesito transparncia est avanado em relao s contas
(execuo oramentria),5 mas ainda incipiente quanto divulgao dos resultados efetivamente
alcanados na execuo dos programas.
5. Nesse sentido, um importante canal de informaes tem sido disponibilizado por meio do Portal da Transparncia Pblica <http://www.portaltransparencia.gov.br/>, por meio do qual possvel acompanhar, com atualizao mensal, a execuo dos recursos pblicos em geral.
105
2.2 Legalidade
No que se refere ao princpio da legalidade, o Brasil vem avanando em seu arcabouo legal e
normativo relacionado gesto ambiental: nas ltimas trs dcadas observou-se uma evoluo de
uma abordagem limitada de proteo, restrita a poucos setores da natureza, para uma abordagem
mais abrangente e integrada na gesto dos recursos.
O texto constitucional brasileiro considerado avanado em matria ambiental, alm disso,
existe um conjunto de leis expressivo na temtica: desde a estruturao da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981) e do estabelecimento de penalidades para os crimes
ambientais (Lei no 9.605/1995), at temas especficos, como florestas, recursos hdricos,
patrimnio gentico, unidades de conservao, licenciamento ambiental e agrotxicos, entre
outros. Existem, ainda, mais de quatrocentas resolues do Conama, as quais regulam uma
ampla gama de temas ambientais.
Embora o pas conte com um arcabouo legal que cobre praticamente todos os aspectos
relevantes da rea ambiental, alguns legisladores veem dificuldades na aplicao das leis, pelo
fato de estarem pulverizadas em vrios dispositivos, conflitarem entre si ou por conterem
artigos ambguos, omissos ou demasiadamente especficos o que geraria uma poluio
regulamentar (Milar, 2009). Por isto, defende-se a criao de um Cdigo Ambiental para
consolidar a legislao existente e evitar conflitos de interpretao que geram morosidade
na aplicao da lei.
Outra questo sobre a matria refere-se eficcia da aplicao das normas ambientais, isto
, ao seu cumprimento e execuo, visto que, pragmaticamente, uma lei surte efeito e eficaz
apenas pela sua observncia. No que se refere ao direito ambiental brasileiro, Milar (2009)
aponta que, se no plano mais amplo a legislao ambiental brasileira tem sido festejada, no
terreno da realidade (das atividades degradadoras) as normas ambientais no tm sido capazes
de alcanar seus objetivos, principalmente o de compatibilizar o crescimento econmico com
a proteo ambiental.
A ineficincia no cumprimento das leis no , certamente, uma particularidade exclusiva
da rea ambiental, visto que o Poder Judicirio ainda padece de burocracia excessiva, inacessibilidade e morosidade. O agravante na esfera ambiental a pouca especializao na temtica
entre os que atuam na esfera jurdica. Alm disso, no cumprimento da lei as dificuldades
iniciam-se ainda na etapa de apurao das possveis irregularidades, uma vez que existem inmeros problemas relativos fiscalizao por parte dos rgos ambientais responsveis. Outros
problemas que prejudicam a implementao das leis ambientais referem-se superposio de
competncias entre os entes federados e prpria cultura da sociedade, que ainda no considera
prioritrias e est pouco organizada para levar adiante as causas ambientais, quase sempre de
interesse coletivo (Ipea, 2010).
De acordo com Neves (2007), a legislao ambiental brasileira, apesar de vasta, em
muitos casos adquire um carter apenas simblico ou de libi: o legislador elabora normas
para satisfazer as expectativas da sociedade, sem que haja as condies para seu efetivo
106
cumprimento. Existem crticas, ainda, quanto maior flexibilizao que vem sendo
introduzida em algumas leis, como o novo Cdigo Florestal (Lei no 12.651/2012), que se
tornou menos restritivo e permitiu, na prtica, a anistia de muitas reas florestais desmatadas ilegalmente. No se ignora que na flexibilizao ou descumprimento da lei pese
a necessidade de acomodao de interesses antagnicos de grupos sociais e econmicos.
Assim, de maneira geral, o campo do direito ambiental brasileiro est relativamente
avanado quanto elaborao, embora se ressinta de sistematizao e de regulamentao em
muitos dispositivos legais, e apresenta dificuldades nas etapas de interpretao e operacionalizao (cumprimento).
Para Marinho (2010), o direito ambiental brasileiro necessita avanar na previso de
incentivos para que no sejam praticados delitos ambientais. A sano positiva (incentivo)
pode trazer resultados benficos ao meio ambiente com menos gastos pblicos, pois no
exige a movimentao de toda a mquina estatal do Poder Judicirio que a sano negativa
(punio) demanda. Ademais, a penalidade em si no capaz de trazer benefcios ambientais
aps o crime realizado, a no ser que seja acompanhada da reparao do dano ambiental.
Os incentivos podem se dar na forma de instrumentos econmicos que beneficiem aos
que deixem de causar condutas danosas ou desenvolvam prticas com impactos positivos.
Mecanismos como o Pagamento por Servios Ambientais (PSA) ou o de Redues de
Emisses por Desmatamento e Degradao (REDD) so exemplos neste sentido, que podem
contribuir para prevenir danos e diminuir os custos exigidos para punir os degradadores
(subseo 3.13).
2.3 Processo decisrio participativo e controle social
Sabe-se que a presso social sobre o Estado tem um papel importante na implementao das
polticas e na proviso dos bens pblicos que estas devem aportar. Alm disso, a proteo
ambiental uma obrigao compartilhada entre o poder pblico e a coletividade, conforme
previsto na Constituio Federal (CF/1988, Artigo 225). No entanto, o Brasil possui, de
maneira geral, ainda pouca tradio em participao popular nos processos decisrios, realidade
que vem se transformando de forma ainda lenta apenas nas ltimas dcadas.
A participao na esfera ambiental possui algumas questes de fundo, que tornam o processo
mais complexo. Conforme Olson (1999), em relao a bens coletivos como os ambientais ,
enquanto o custo do envolvimento no processo somente do indivduo que participa, os
benefcios so difusos, isto , divididos por toda a populao. Isto pode gerar pouco incentivo
ao acompanhamento e controle das polticas ambientais.
Existem dvidas, tambm, de que a participao individual possa ser eficaz para
problemas considerados complexos e de dimenses que tendem a transcender o local,
tanto em suas causas como nas solues. O discurso apresentado para a sociedade
oscila entre alertas alarmistas, que muitas vezes no se concretizam, retricas superficiais
ou informaes extremamente tcnicas e de difcil assimilao para um pblico leigo.
107
Esta assimetria de informao pode gerar descrdito ou comportamentos apticos por parte
do pblico (Siqueira, 2008).
Segundo Viana (2013), a participao social, ou exerccio da cidadania em matria
ambiental, depende de alguns requisitos fundamentais: da conscientizao e valorao das
pessoas sobre a temtica, da possibilidade de acesso a dados e informaes ambientais e, ainda,
do acesso a instrumentos que permitam atuar nas questes ambientais.
No que se refere conscientizao sobre a temtica ambiental, o Brasil editou a Poltica
Nacional de Educao Ambiental (Lei no 9.796/1999), com o objetivo de incentivar a capacitao de recursos humanos, a realizao de estudos e pesquisas, bem como a produo de
material educativo sobre meio ambiente. A lei instituiu que a educao ambiental no deveria
ser implantada como disciplina especfica no currculo escolar, mas sim no contedo de cada
disciplina.6 Contudo, no se sabe at que ponto esta estratgia tem sido eficiente para apoiar
o conhecimento sobre as especificidades e, ao mesmo tempo, permitir uma viso integrada
sobre a questo ambiental (Viana, 2013).
Em relao ao acesso informao, foi instituda lei (Lei no 10.650/2003) que obriga
os rgos ambientais a permitir o acesso pblico aos documentos e dados que tratem da
matria. A lei prev, tambm, que os rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama)
deveriam elaborar e divulgar relatrios anuais sobre a qualidade do meio ambiente o que
vem sendo feito apenas de maneira pontual. De forma geral, o impacto desta legislao ainda
reduzido. Como o efetivo controle social7 passa no apenas pelo interesse do cidado, mas
pela disponibilizao dos meios para fazer este controle, e uma vez que a sociedade avalia
o desempenho governamental principalmente do ponto de vista da qualidade dos servios
prestados ou dos resultados obtidos, considera-se que a lacuna de informaes8 qualitativas
dificulta o controle da poltica ambiental por parte da sociedade, pois no h como gerir ou
controlar algo que no se conhece bem.
Mesmo em meio a essas dificuldades, alguns instrumentos formais de participao j
esto disponveis na esfera ambiental. Entre estes, destacam-se os colegiados ambientais, os
comits de bacias hidrogrficas, os conselhos de gesto de unidades de conservao e de
fundos ambientais, as audincias pblicas e a realizao de conferncias nacionais. O quadro 1
apresenta os rgos colegiados ambientais mais importantes, sendo o principal o Conselho
Nacional de Meio Ambiente (Conama).
6. Com exceo feita para o ensino superior e de ps-graduao, nveis nos quais pode ser criada disciplina especfica, conforme a necessidade curricular.
7. importante destacar que o Ministrio Pblico tem sido um aliado favorvel ao controle social das questes ambientais, visto que vem cobrando
respostas sobre diversas aes em matria ambiental, de responsabilidade do poder pblico.
8. Embora a recente Lei de Acesso Informao Pblica (Lei no 12.527/2011) permita avanos nesse sentido, ao alterar o carter sigiloso das
informaes pblicas e facultar formas legais de acesso, ela pressupe uma busca ativa e nem sempre simples da informao pelo indivduo
interessado, e no substitui uma divulgao sistemtica e de acesso coletivo para todos os cidados.
108
QUADRO 1
As audincias pblicas so previstas como uma etapa dos processos de licenciamento ambiental de grande impacto no meio ambiente (Resolues Conama nos 001/1986 e 009/1987).
Constituem-se em um instrumento importante de participao social. No entanto, de forma
geral, as audincias ocorrem em fases tardias do processo decisrio, sendo muitas vezes apenas
expositivas, com informaes complexas e de difcil assimilao para um debate construtivo
entre os interessados. Alm disso, as sugestes ali colocadas muitas vezes no so consideradas
para o aperfeioamento das polticas ambientais, levando a uma participao meramente formal
para o processo legal do licenciamento, de baixa efetividade (Siqueira, 2008).
Outro instrumento recente de participao ambiental so as Conferncias Nacionais
do Meio Ambiente (CNMAs), institudas a partir de 2003. So previstas para ocorrer a cada
dois anos, embora esta regularidade no tenha sido cumprida, e tm por finalidade construir
um espao de convergncia social para a formulao de uma agenda nacional do meio
ambiente. Desde 2003, foram realizadas quatro CNMAs, cada uma com um tema especfico
para focalizar o debate. Existem mobilizaes desde os nveis locais, com etapas municipais,
regionais e estaduais, sendo que na etapa estadual so escolhidos os delegados que integram
a etapa nacional. Em geral, estas conferncias tm contado com um nmero significativo de
participantes nas etapas locais (cerca de 70 mil pessoas), assim como de delegados nas etapas
nacionais (em mdia, 1.500).
Apesar da numerosa quantidade de propostas em cada CNMA e talvez at pelo grande
nmero destas, sem prioridade e foco , as decises participativas no tm se constitudo em
uma agenda de trabalho til para subsidiar as aes da poltica ambiental brasileira. De modo
geral, o processo das CNMAs deve aprimorar a metodologia para a elaborao das propostas,
com o objetivo de torn-las mais exequveis, em um nmero limite, mais sintticas e focadas,
de maneira a qualificar e tornar mais efetivo o processo participativo das conferncias
ambientais. Estas melhorias so importantes, visto que o processo das CNMAs demanda um
grande esforo de mobilizao por parte dos rgos ambientais e da sociedade. No bastam
apenas a discusso e a interao entre os participantes proporcionadas pelos encontros, pois
as deliberaes no cumpridas, ou ignoradas, podem levar a um descrdito quanto eficcia
deste instrumento de processo participativo para a poltica ambiental.
Contudo, foi proposta, mas ainda no implementada, a institucionalizao das CNMAs no
mbito do Sisnama, de modo que estas sejam consideradas a instncia mxima de deliberao
109
sobre diretrizes da poltica ambiental. A proposta causa estranheza, uma vez que, na estrutura
do Sisnama, o Conama o rgo responsvel por assessorar o governo e os rgos ambientais
quanto a diretrizes e polticas para o meio ambiente, alm de estabelecer normas e padres
ambientais em nvel nacional. Alm disso, o Conama prev, entre as suas competncias, a
elaborao e o acompanhamento da Agenda Nacional de Meio Ambiente, a ser proposta aos
rgos e s entidades do Sisnama, sob a forma de recomendao, com o intuito no apenas de
orientar o planejamento das atividades do Conama, mas tambm de indicar temas prioritrios
a serem considerados por todos os rgos que compem o Sisnama (Decreto no 3.942/2001,
Artigo 7o, XII). Portanto, no caberia institucionalizar a CNMA no mbito do Sisnama,
criando mais uma estrutura que sobreponha funes s j existentes. Cabe s CNMAs, isto sim,
agregar subsdios resultantes da participao pblica formulao da Agenda Nacional de
Meio Ambiente a ser elaborada pelo Conama.
No que se refere participao da sociedade civil, numerosas organizaes no governamentais (ONGs) ambientalistas tm surgido no quadro brasileiro. Tais entidades devem ter
registro no Cadastro Nacional das Entidades Ambientalistas (CNEA)9 para ser reconhecidas
pelo governo e poder participar como representantes no Conama. De acordo com os registros
do conselho, existe um total de 635 entidades no governamentais que tm como finalidade
a proteo do meio ambiente no pas.10 Estas entidades formam um amplo rol de canais de
participao, cada qual com propsitos e objetivos diversificados: algumas focam a pesquisa;
outras, a militncia baseada em crticas atuao governamental. Por vezes, se colocam
como representantes de segmentos da populao, de grupos que estariam marginalizados
dos centros decisrios e de poder poltico.
Entretanto, um problema que se coloca o fato de que esta representatividade carece
de mecanismos eleitorais que as legitimem, e mesmo de uma efetiva fiscalizao que permita
identificar possveis interesses particulares que poderiam tornar a ao de algumas ONGs no
isentas (Siqueira, 2008; Castello, 2005). Embora seja, sem dvida, um espao importante
para a participao e engajamento da populao, com inmeros exemplos de contribuies
positivas, torna-se necessrio um maior acompanhamento da ao destas entidades, uma vez
que muitas recebem no apenas recursos internacionais ou de doaes locais, voluntrias, mas
tambm verbas governamentais (Lopez e Abreu, 2014).
2.4 Capacidade de dar resposta aos problemas (responsividade)
Neste campo, cabe perguntar se os recursos aplicados na rea ambiental tm sido adequados e
consistentes para o cumprimento do mandato das instituies ambientais, e se estes tm sido
aplicados de forma eficiente. Trata-se de uma questo complexa e que no pode ser respondida
em poucas linhas.
9. Criado pela Lei no 6.938/1981, e regulamentado pelo Decreto no 99.274/1990. A Resoluo Conama no 292/2002 disciplina o cadastramento e
recadastramento das entidades ambientalistas no CNEA.
10. Ver <http://www.mma.gov.br/port/conama/cnea/cneaenti.cfm>. Acesso em 20/10/2013. Destas, 279 se concentram na regio Sudeste, 72 esto
na regio Centro-Oeste, 42 no Norte, 120 no Nordeste, e 122 na regio Sul do pas.
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Ou seja, padres individuais para os diferentes recursos naturais (ar, gua ou o solo)
no resolvem o problema dos efeitos cumulativos ou das combinaes de poluentes: emisses atmosfricas, por exemplo, podem contaminar tambm os recursos hdricos ou o solo,
atravs das chuvas cidas. Assim, o desafio est em conjugar o estabelecimento de padres
com a capacidade de suporte do ambiente, o que pressupe um monitoramento dos recursos
naturais conjugado com outros mecanismos de controle ou instrumentos mais flexveis, como
os instrumentos econmicos, que permitam atingir o objetivo final de manter um nvel de
qualidade ambiental adequado ao meio ambiente e sade humana.
3.2 Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE)
O zoneamento ambiental previsto na PNMA e no Estatuto das Cidades (Lei no 10.257/2001,
Artigo 4o) foi regulamentado como Zoneamento Ecolgico-Econmico (Decreto no 4.297/2002),
sendo definido como instrumento de planejamento e ordenamento territorial que tem por
objetivo geral: i) assegurar a conservao dos recursos naturais e dos servios ecossistmicos
essenciais para o desenvolvimento socioeconmico; e ii) promover o uso mais racional e
eficiente dos recursos naturais disponveis.
Para tanto, o ZEE se baseia na delimitao de zonas ambientais e na atribuio de usos e
vedaes para atividades compatveis segundo as caractersticas do territrio. Apesar de se basear
em um conjunto de informaes tcnicas, a deciso sobre como fazer o zoneamento ambiental
de um territrio , fundamentalmente, poltica, uma vez que cabe sociedade escolher entre
as alternativas disponveis (Mercadante, 2013).
O ZEE uma competncia compartilhada entre as trs esferas governamentais: a Unio
elabora o ZEE nacional, as Unidades da Federao (UFs) os de mbito estadual, e os municpios elaboram o plano diretor, observando os ZEEs existentes nas demais esferas. Em 1990
foi criada a Comisso Coordenadora do ZEE Nacional, e em 2001 foi estabelecido um grupo
de trabalho (GT) para sua execuo o Consrcio ZEE-Brasil. Onze UFs, principalmente
as da regio Norte, implantaram seus ZEEs por atos normativos. O novo Cdigo Florestal
(Lei no 12.651/2012) estabelece um prazo de cinco anos para que todos os estados elaborem
e aprovem seus ZEEs, segundo metodologia unificada.
Em 2010 foi aprovado o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia Legal
(Decreto no 7.378/2010), que deveria, a cada dois anos, avaliar seus resultados o que, at o
momento, no foi realizado. O Macro ZEE do bioma Cerrado tambm foi iniciado. J foram
realizados, tambm, o zoneamento costeiro e os ZEEs das Bacias Hidrogrficas do So Francisco,
do Parnaba e do Tocantins-Araguaia, alm de alguns ZEEs municipais.
Persistem dificuldades na implementao do ZEE, pois trata-se de um instrumento
baseado em diagnsticos que tendem a ser custosos, mas que devem ser atualizados periodicamente. Apesar de a legislao prever que o ZEE deva ser obrigatoriamente seguido, de forma
vinculada, pelos agentes pblicos e privados na implantao de planos, programas, projetos e
atividades (Decreto Federal no 4.297/2002, Artigo 2o), esta obrigatoriedade, na prtica, no
113
vem sendo cumprida nem mesmo nas polticas governamentais, tais como a de reforma agrria ou a anlise do licenciamento ambiental na implantao dos empreendimentos pblicos.
Ou seja, o uso dos ZEEs para a tomada de deciso ainda limitado.
Percebe-se que o zoneamento no pode ser aplicado de forma automtica, mesmo quando
institudo por lei. H necessidade de avanar no sentido de que o poder pblico realize a
mediao de conflitos de interesse entre os agentes envolvidos. A tarefa complexa e, como
enfatiza Leite (2001), demanda a instituio de mecanismos efetivos para negociaes entre
os setores polticos e econmicos, com vistas resoluo de conflitos.
3.3 Avaliao de Impactos Ambientais
A avaliao ambiental abrange um conjunto de instrumentos de carter preventivo e de auxlio
tomada de deciso, tais como a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), a Avaliao Ambiental
Estratgica (AAE de polticas, planos e programas), a Anlise de Ciclo de Vida (ACV para
produtos), a Auditoria Ambiental (AA conformidade ambiental das operaes de empresas),
e, ainda, a avaliao da capacidade de suporte ambiental (Bursztyn e Bursztyn, 2013).
A AIA, que tem o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio de Impacto
Ambiental (Rima) como elementos, vinculada ao processo de licenciamento ambiental
e vem sendo regularmente aplicada como uma exigncia para a implantao ou ampliao
de empreendimentos de maior impacto poluidor ou degradador para o meio ambiente
(Resoluo Conama no 237/1997).13 A aplicao do instrumento ainda apresenta deficincias
a serem superadas, tais como a falta de qualidade tcnica em alguns estudos, bem como a
ausncia de procedimentos padronizados para sua realizao (Bursztyn e Bursztyn, 2013).
A Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) e a Anlise de Ciclo de Vida (ACV) ainda
tm uso limitado no pas. Espera-se que a ACV do produto venha a ganhar maior impulso no pas com a edio da Lei da PNRS (Lei no 12.305/2010), que coloca entre seus
objetivos o estmulo implementao da avaliao do ciclo de vida do produto.Outro
passo importante para a implementao da ACV foi a criao do Programa Brasileiro
de Avaliao do Ciclo de Vida, por meio da Resoluo no 04/2010 do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), no mbito do Conselho
Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (CONMETRO),14 que
poder aportar procedimentos e padres definidos para uma aplicao mais sistemtica
deste instrumento.
13. Alm do EIA, existem outros estudos de menor complexidade ou mais especficos que podem ser utilizados no licenciamento, tais como: o Relatrio Ambiental Preliminar (RAP), o Relatrio de Controle Ambiental (RCA), o Plano de Controle Ambiental (PCA), o Plano de Recuperao de reas
Degradadas (PRAD) e o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV).
14. O programa pretende: i) implantar no pas um sistema reconhecido em mbito internacional, capaz de organizar, armazenar e disseminar informaes padronizadas sobre inventrios do ciclo de vida da produo industrial brasileira; ii) disponibilizar e disseminar a metodologia de elaborao
de inventrios brasileiros; iii) elaborar os inventrios base da indstria brasileira; iv) apoiar o desenvolvimento de massa crtica em ACV; v) disseminar
e apoiar mecanismos de disseminao de informaes sobre o pensamento do ciclo de vida; vi) intervir e influenciar nos trabalhos de normalizao
internacional e nacional afetos ao tema; e vii) identificar as principais categorias de impactos ambientais para o Brasil.
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J a auditoria ambiental pblica15 tem avanado mais na esfera estadual, com legislaes
vigentes em dez Unidades da Federao embora muitas sem aplicao, por falta de regulamentao. Faz-se necessria lei especfica para regulamentar o instrumento no nvel federal.
Foi proposto o Projeto de Lei (PL) no 1.254/2003 sobre as auditorias ambientais e a contabilidade dos passivos e ativos ambientais, o qual buscava colocar a auditoria como um dos
instrumentos da PNMA. Contudo, o PL foi arquivado devido a presses contrrias proposta,
principalmente por parte do setor industrial (Moura, 2010).
A avaliao da capacidade de suporte ambiental outro importante instrumento de
avaliao ainda pouco utilizado no Brasil, que poderia auxiliar o processo de licenciamento
ambiental ampliando a anlise do impacto ambiental para o contexto de bacias ou outros
recortes territoriais, visto que a anlise individual dos empreendimentos limitada. Um GT
do Conama foi constitudo para estabelecer critrios de avaliao de capacidade de suporte
ambiental das regies metropolitanas do Brasil.
3.4 Licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental um dos principais instrumentos de carter preventivo e corretivo
da poltica ambiental brasileira, o qual busca assegurar que a atividade econmica realize as
suas atividades sem causar prejuzos ao meio ambiente.16
Um dos problemas gerais na implementao do licenciamento ter sido desenhado para
empreendimentos de grande porte, principalmente os industriais. Contudo, ao longo do
tempo, foi estendido a todos os setores, independentemente do porte, causando distores.
Tal situao gera uma demanda crescente de licenciamento de empreendimentos de pequeno
e mdio porte, formando um enorme passivo de licenas ambientais no concedidas, visto
que os rgos licenciadores no conseguem fazer frente crescente demanda.
A complexidade e morosidade do processo tm levado a crticas tanto por parte do setor
produtivo como por rgos como Tribunal de Contas da Unio (TCU), Controladoria Geral da
Unio (CGU), Ministrio Pblico Federal (MPF) e Poder Judicirio de que o licenciamento
estaria criando entraves ao desenvolvimento, principalmente na rea de infraestrutura. Outras
falhas frequentemente mencionadas na aplicao do instrumento so: i) falta do acompanhamento
ps-licena, tanto no controle efetivo da atividade quanto no cumprimento das condicionantes
ambientais pactuadas; ii) falta de padronizao dos procedimentos entre os rgos licenciadores do Sisnama e mesmo entre tcnicos do mesmo rgo ambiental; iii) desvirtuamento do
princpio da preveno, uma vez que muitas licenas so dadas quando o empreendimento j
est instalado; iv) deficit de participao social no processo decisrio as audincias pblicas
seriam apenas homologatrias (ANAMMA, 2009; Viana, 2007; Ribeiro, 2006).
15. No se deve confundir esta modalidade de auditoria ambiental com as auditorias pblicas realizadas pelos Tribunais de Contas (federal e
estaduais) que visam controlar, principalmente, a atuao dos rgos ambientais governamentais e de empresas pblicas, bem como avaliar a aplicao de programas e instrumentos pblicos de meio ambiente. Estas tm prestado uma valiosa contribuio para o aperfeioamento das polticas
ambientais no Brasil.
16. Apenas as atividades de maior impacto devem estar sujeitas ao licenciamento ambiental. A Resoluo Conama no 237/1997 apresenta uma lista
no exaustiva de empreendimentos sujeitos ao licenciamento, cabendo ao rgo ambiental competente definir os critrios de complementao desta
relao. O procedimento tambm no possui carter definitivo e pode ser revisado.
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cumprimento da legislao ambiental. Alm disso, cabe ressaltar a recente medida do governo
federal visando incentivar as Compras Pblicas Sustentveis (CPS), que incorporam critrios
de sustentabilidade nos processos licitatrios. A iniciativa poder, em mdio prazo, incentivar
a adoo de tecnologias mais favorveis ao meio ambiente19 (Moura, 2011).
De modo geral, ainda h muito que se avanar neste campo, com iniciativas que abrangeriam desde o fomento a pesquisas voltadas inovao tecnolgica at os incentivos fiscais,20
para que as empresas busquem certificaes ambientais e adotem sistemas de gesto ambiental e tecnologias menos impactantes. reas como gesto de resduos slidos seriam uma das
prioridades neste sentido, com o incentivo a tecnologias que permitissem maior reciclagem
ou minimizao da gerao de resduos.
3.6 A criao de espaos territoriais especialmente protegidos21
A CF/1988 atribui ao poder pblico o dever de definir, em todas as UFs, espaos territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos (Artigo 225, 1o, III). O dispositivo foi
regulamentado pela Lei no 9.985/2000 e respectivo Decreto no 4.340/2002, que tratam do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC). O sistema organiza as categorias
de unidades de conservao (UCs) e os instrumentos de proteo, anteriormente dispersos em
diversas leis. O Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP) tambm considera como
reas protegidas as terras indgenas e as terras de quilombo (Decreto no 5.758/2006).
Existem outros tipos de reas com proteo especial que tambm conferem benefcios
de proteo ao meio ambiente, tais como: reas de preservao permanente (APPs) e reservas
legais (ambas definidas no Cdigo Florestal), os corredores ecolgicos e zonas de amortecimento, reas tombadas, reservas da biosfera, jardins botnicos, jardins zoolgicos, hortos
florestais e os biomas considerados pela CF/1988 como patrimnios nacionais (Pereira e
Scardua, 2008).
Na esfera institucional, o governo federal criou o Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade (ICMBio) exclusivamente para tratar da gesto das UCs. At o momento
foram criadas 1.828 UCs de proteo integral e de uso sustentvel nas esferas federal, estadual
e municipal. Estas UCs abrangem 1.524.080 km2, o que equivale a uma rea significativa:
cerca de 18% do territrio nacional.
Os desafios na gesto de UCs concentram-se nos seguintes pontos: falta de efetiva
implantao e regularizao fundiria em muitas unidades criadas; distribuio bastante desigual
das UCs pelos biomas brasileiros alguns biomas, como a Caatinga, esto sub-representados;
parte significativa da rea total de UCs correspondente a APAs, categoria com baixos nveis
19. Um dos principais marcos normativos para as CPS a Instruo Normativa no 1 SLTI/MPOG/2010, que dispe sobre os critrios de sustentabilidade
na aquisio de bens e contrao de servios ou obras no mbito da administrao pblica federal.
20. Tramitam no Congresso diversos projetos de lei sobre incentivos ou benefcios fiscais principalmente relativos reduo de tributos no imposto
de renda, imposto sobre produtos industrializados (IPI), Programa de Integrao Sociale Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
(PIS/PASEP) e Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) para projetos ou empresas que beneficiem o meio ambiente.
21. Includo na PNMA por meio da Lei no 7.804/1989.
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de restrio de uso, o que gera dvidas sobre a efetividade do sistema de UCs que est sendo
constitudo; e baixa prioridade oramentria para a consolidao e gesto das UCs a maioria
ainda no possui planos de manejo ou conselhos gestores. Muitos recursos poderiam advir da
execuo da compensao ambiental prevista na Lei do SNUC para a explorao comercial
de produtos ou servios e do potencial pouco explorado de gerao de receitas prprias pelas
UCs (Roma et al., 2010).
3.7 Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (Sinima)
O Sinima22 se constitui em uma plataforma baseada na integrao e compartilhamento de
informaes entre os integrantes do Sisnama, com o objetivo de coletar, armazenar, processar
e divulgar informaes ambientais e dar suporte ao planejamento e monitoramento das questes ambientais. Sob coordenao do MMA, o Sinima vem sendo implementado em duas
linhas principais: i) desenvolvimento de ferramentas de acesso informao; e ii) produo,
sistematizao e anlise de estatsticas e indicadores ambientais. O Sinima tambm apoia a
operacionalizao de outro instrumento da PNMA: a garantia da prestao de informaes
relativas ao meio ambiente, obrigando-se o poder pblico a produzi-las, quando inexistentes
includo pela Lei no 7.804, de 1989.
A partir da dcada de 1990, o Ibama buscou operacionalizar o Sinima por meio da criao
do Centro Nacional de Informao Ambiental (CNIA), com o objetivo de criar uma base
de dados funcional, a partir da unificao dos acervos bibliogrficos e de dados dos rgos
extintos que formaram o Ibama. Foi criada tambm a Rede Nacional de Informao sobre
Meio Ambiente (Renima), que presta servios de informao em meio ambiente e pesquisa
bibliogrfica especializada.
O MMA desenvolveu alguns sistemas de informao sobre temas especficos, tais como:
licenciamento ambiental, gerenciamento costeiro, Bacia do Rio So Francisco e o Sistema de
Georreferenciamento de Projetos (Sigepro), com informaes sobre projetos ambientais.
A sistematizao de um conjunto bsico de indicadores ambientais est mais avanada:
foi definido o Painel Nacional de Indicadores Ambientais (PNIA), estruturado em oito temas
e 31 subtemas da rea ambiental, que resultaram na proposta de uma verso-piloto de 31
indicadores ambientais (Brasil, 2014a).
De modo geral, o Sinima ainda est em processo de estruturao e no proporcionou
aos rgos ambientais e coletividade todos os benefcios vislumbrados pelo legislador
quando de sua instituio. Persistem dificuldades de acessibilidade e continuidade naquilo
que seria o seu papel principal: estruturar um sistema acessvel por qualquer interessado,
com informaes, estatsticas e indicadores sobre qualidade e gesto ambiental, sistematizadas e atualizadas periodicamente, a partir de informaes disponveis em bancos de
dados estaduais e federais.
22. Paralelamente ao Sinima, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei no 9.433/1997) instituiu o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos
(SNIRH), coordenado pela Agncia Nacional de guas (ANA).
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poluio e da utilizao dos recursos naturais que subsidiaro aes de planejamento, monitoramento e controle. A falta de inscrio no CTF, administrado pelo Ibama, sujeita o infrator
multa. Entre as atividades obrigadas ao CTF, h algumas que so sujeitas ao pagamento da
Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TCFA), que tem cerca de 60% de seus recursos
repassados aos estados.
Os empreendedores devem entregar ao Ibama um relatrio anual de atividades com o
objetivo de colaborar com os procedimentos de controle e fiscalizao. Contudo, existem poucos
estudos sobre a efetividade do uso do CTF, bem como sobre a utilizao dos relatrios anuais
de atividades encaminhados pelas empresas. Como a TCFA representa uma grande fonte de
recursos para o Ibama, deveria estar assegurando um efetivo acompanhamento ps-licena, o
qual continua deficitrio. De fato, Bursztyn e Bursztyn (2013) observam que, embora obrigatrio, o CTF no vem conseguindo inibir o funcionamento de empresas clandestinas que
exploram os recursos naturais.
3.13 Instrumentos econmicos
O uso dos instrumentos econmicos (IEs) foi introduzido na PNMA (Lei no 6.938/1981) mais
recentemente, por meio da Lei no 11.284/2006. Antes disso, a CF/1988 j previa, nos princpios
gerais da atividade econmica (Artigo 170), o tratamento diferenciado conforme o impacto
ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao, fundamentando
as iniciativas sobre instrumentos econmicos de poltica ambiental (Arajo, 2013).
Os instrumentos econmicos buscam induzir nos agentes mudanas favorveis ao meio
ambiente e podem assumir a forma de transferncias financeiras dos agentes econmicos ao
governo cobrana de diferentes taxas, por exemplo ou, em sentido inverso, subsdios
governamentais concedidos a atividades identificadas como benficas ao meio ambiente.
A PNMA cita a concesso florestal, a servido ambiental e o seguro ambiental como alguns
dos instrumentos econmicos (Artigo 9o, inciso XIII) possveis. Trata-se de um rol no exaustivo, mas ilustrativo, visto que podem ser criados outros, que gradualmente passam a integrar
a poltica de meio ambiente nacional. De fato, alm dos instrumentos econmicos previstos
na poltica, j existem diversos outros em curso no pas, tais como a seguir exemplificado.
A cobrana pelo uso da gua instrumento institudo pela Lei no 9.433/1997, da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), com vistas a estimular o uso racional
da gua e gerar recursos financeiros para serem investidos na preservao das bacias
hidrogrficas.
O ICMS Ecolgico implantado em alguns estados que aplicam critrios ambientais
para repassar uma parcela do ICMS recolhido para os municpios, tem sido utilizado
principalmente para incentivar a criao e manuteno de reas protegidas.
A compensao financeira e o pagamento de royalties devidos aos municpios inundados
por hidreltricas.
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REFERNCIAS
ANAMMA ASSOCIAO NACIONAL DE RGOS MUNICIPAIS DE MEIO
AMBIENTE. Relatrio final de sistematizao: descentralizao das polticas ambientais e
fortalecimento dos municpios para combater os efeitos das mudanas climticas. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANAMMA, 19., 2009, Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. Anais...
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128
129
Parte II
POLTICAS REGIONAL E URBANA
CAPTULO 6
1 INTRODUO
Em 2014, completam-se dez anos do lanamento da proposta da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI), somente institucionalizada
em 2007, pelo Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007.5 Ressalte-se que Arajo (1999),
uma das pessoas mentoras e frente da criao desta poltica, iniciou a discusso sobre a necessidade, a possibilidade e a pertinncia de formular e implementar a PNDR no Brasil j na dcada
de 1990. Tal poltica tem sido aprimorada tanto do ponto de vista da maior disponibilidade de
recursos quanto em termos institucional/legal. Avaliaes recentes tm indicado como lacuna a
inexistncia de processo contnuo de monitoramento e avaliao da PNDR. A discusso realizada
neste captulo direciona-se para isto e tem o objetivo de apresentar, inicialmente, proposta de
monitoramento e avaliao continuada dos instrumentos desta poltica.
Para esse fim, foi realizada parceria tcnica entre o Ipea e o MI em 2013, por meio do
Acordo de Cooperao Tcnica no 19/2013 e do Termo de Cooperao para Descentralizao
de Crditos no 31/2013. Entre as aes a serem realizadas at o fim de 2014, constam o
desenvolvimento de metodologia de avaliao continuada dos instrumentos da PNDR e o
aperfeioamento do Observatrio do Desenvolvimento Regional (ODR).6 Portanto, este captulo tem o intuito de discutir a proposta de avaliao continuada dos instrumentos explcitos
da poltica, a ser apresentada pelo Ipea.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
4. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
5. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) pode ser dividida em duas fases. A I PNDR que vigorou entre 2003 e 2011 e uma
nova verso, denominada de II PNDR de 2012 at o momento , que inclui melhorias advindas da experincia anterior. A II PNDR ainda est em
processo de institucionalizao via projeto de lei. Ressalte-se que este captulo no tem a inteno de fazer balano exaustivo da PNDR desde 2003.
Isto pode ser encontrado em outros documentos (Brasil, 2012; IICA e Brasil, 2003).
6. O projeto do Observatrio do Desenvolvimento Regional (ODR) tambm desenvolvido pelo Ipea junto ao Ministrio da Integrao Nacional (MI) tem
o intuito de formular indicadores sintticos para o monitoramento das estratgias mais amplas da PNDR, que possui seis eixos setoriais de interveno
prioritria: i) educao e capacitao profissional; ii) cincia, tecnologia e inovao; iii) desenvolvimento produtivo; iv) infraestrutura; v) desenvolvimento
social e acesso a servios; e vi) sustentabilidade. Entretanto, a discusso do monitoramento destas estratgias de articulao setorial da PNDR no o
foco deste captulo. Para mais informaes sobre o ODR, ver o site disponvel em: <http://www.mi.gov.br/observatorio-do-desenvolvimento-regional>.
134
135
8. Segundo um balano da PNDR realizado pelo prprio MI (Brasil, 2012), a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) era importante,
pois permitiria poltica contar com fonte mais expressiva de recursos e capaz de financiar territrios alm das macrorregies tradicionalmente apoiadas
(Norte, Nordeste e Centro-Oeste), dispor de recursos no reembolsveis para apoiar aes estratgicas como pequenas infraestruturas, promoo da
inovao, capacitao de recursos humanos, assistncia tcnica e outras necessrias transformao das dinmicas regionais, bem como ser instrumento
de integrao das polticas federais com as dos estados. Tal proposta de criao da PNDR includa no bojo da Proposta de Emenda Constitucional (PEC)
no 233/2008, da Reforma Tributria, aps uma srie de emendas e recortes se perdeu e se inviabilizou no quadro de impasses da prpria PEC. Com a
inviabilizao do FNDR, a PNDR teve de contar apenas com os instrumentos tradicionais vigentes antes de sua aprovao.
9. Os fundos fiscais de investimentos foram criados pela Lei no 1.376, de 12 de dezembro de 1974, que alm de instituir o Fundo de Investimentos
do Nordeste (Finor) e o Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) altera a legislao do imposto sobre a renda relativa a incentivos fiscais. Os
fundos de investimento so alterados pela Lei no 8.167, de 16 de janeiro de 1991, que estabelece novas condies operacionais para os fundos e
altera, novamente, a legislao do imposto sobre a renda relativa a incentivos fiscais. importante ressaltar que o Finam e o Finor foram extintos
em 2001, e no houve, pois, admisso de novos projetos. Entretanto, permanece a possibilidade de os investidores continuarem fazendo opes
para o Finam e o Finor, at sua concluso.
10. Os incentivos fiscais estimulam a formao de capital fixo e social, com o objetivo de gerar emprego e renda, e incentivam o desenvolvimento
das regies da Amaznia e do Nordeste (Brasil, [s.d.]). H cinco modalidades recentes de incentivos fiscais a pessoas jurdicas que operem nas reas
de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e
que se enquadrem nos setores da economia considerados prioritrios para o desenvolvimento regional. Tais modalidades so: i) iseno de at
75% do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) para novos empreendimentos; ii) iseno de at 12% do IRPJ para empreendimentos existentes;
iii) reinvestimento deste imposto; iv) iseno do Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM); e v) depreciao acelerada.
11. Anlises exploratrias sero executadas ao longo do processo de avaliao continuada quando no existirem informaes necessrias para
realizar as avaliaes propostas dos referidos instrumentos: Finam, Finor e incentivos fiscais.
136
FIGURA 1
Fundos de Desenvolvimento
Incentivos Fiscais
Finan; Finor
137
138
A evoluo dos recursos realizados pelo sistema revelou-se muito consistente no perodo
e indicou nvel crescente de desembolsos. Em 1995, o conjunto dos fundos constitucionais
desembolsou nas trs regies o montante de R$ 2,4 bilhes; valor que foi multiplicado quase
por dez e atingiu, em 2012, o montante de R$ 20,0 bilhes (em reais de 2010).
O impacto potencial sobre a atividade econmica tambm tem se intensificado, uma vez
que no apenas os recursos se expandem em termos numricos, como tambm aumentam em
relao aos PIBs regionais. Os desembolsos passam de 0,6% do produto regional, em 1995,
para 2,3%, em 2012, na regio Nordeste; de 0,2% para 1,0%, na regio Norte; e de 0,2%
para 1,6%, na regio Centro-Oeste.
3.1.1 Composio estadual das aplicaes nos fundos constitucionais (FNE, FNO e FCO)
Uma avaliao inicial da distribuio dos recursos por estado em cada grande regio em que
se aplica os recursos dos fundos constitucionais indica o fato de que a demanda por recursos,
ao longo do tempo, tem guardado grande proximidade com o tamanho relativo da economia
estadual no produto regional. Ou seja, quanto maior o tamanho da economia estadual no PIB
regional, maior na mdia a frao de recursos captados pela economia regional (tabelas
A.1, A.2 e A.3). No caso da aplicao do FNE, destinada aos estados da regio Nordeste e aos
municpios dos estados de Minas Gerais e Esprito Santo, no polgono das secas, destacam-se
os percentuais de recursos demandados pelos trs estados de maior economia na regio, Bahia,
Cear e Pernambuco. Em subperodos sucessivos analisados, o percentual de desembolsos nestes
estados manteve patamar estvel e superior ao dos demais. O estado da Bahia captou o equivalente
a 25,3% dos desembolsos regionais. ao longo do perodo 1995-2012. Em seguida, vem o Cear,
com 15,3%, e Pernambuco, com 14% do total. Estes trs estados juntos captaram, em mdia,
54,6% do total dos desembolsos do FNE no perodo citado. Nos anos mais recentes, de 2010 a
2012, a demanda conjunta dos trs estados continuou robusta, no patamar de 55,4% do total
regional: a Bahia com 23,4%, o Cear com 15,9% e Pernambuco com 17,1%.
Contanto seja verdade que a participao conjunta desses trs estados na captao de
recursos do FNE tenha sido inferior sua participao no PIB regional (63,4%, em 2011), estas
trs economias tm sistematicamente se apropriado de pouco mais de metade dos montantes
disponibilizados para o conjunto dos estados da regio.
Na regio Norte do pas, tambm semelhante padro alocativo se verifica. As duas economias estaduais de maior peso com 68,4% do PIB regional em 2011 , Par e Amazonas,
demandaram no perodo 1995-2012 a mdia de 51,8% do total regional.
Outros dois estados, Rondnia e Tocantins de baixa populao e com economias centradas
em atividades agropecurias tiveram presena expressiva na captao de recursos. O estado
de Rondnia captou ao longo do perodo 1995-2012 18,9% do total, enquanto Tocantins
estado recente e criado em 1989 chegou a 20,7% dos recursos. Juntos, captaram 39,6%
dos recursos regionais do FNO no perodo 1995-2012, ensejando, assim, que o conjunto dos
recursos apresentassem melhor distribuio regional.
139
Estados com economias e populao pequenas da regio como o Acre, Amap e Roraima
tiveram baixa participao na captao geral de recursos. No perodo 2010-2012, entretanto, a
utilizao de recursos foi ampliada relativamente ao seu histrico pregresso exceto para Roraima:
a participao do Acre no ltimo perodo chegou a 6,8% do total regional enquanto sua mdia
geral foi de 5,4%. Amap apresentou mdia geral de captao de 1,9%, e, para o perodo 2010-2012,
sua participao chegou a 3,8%. Os movimentos de desconcentrao do ltimo perodo, entretanto, no podem ser classificados, ainda, como provenientes de efeitos duradouros.
De maneira mais conclusiva, na regio Norte, a destinao de recursos do FNO tem
seguido padro de apropriao, ora na dcada de 1990, ora nos anos posteriores, estvel, sem a
percepo de variao regional relevante. Neste caso, efeito inercial exercido pelo tamanho da
economia tem sido presente na utilizao de recursos de poltica regional, os quais deveriam
exercer efeito contrrio e mais obstinado de promoo da convergncia regional das rendas.
Na regio Centro-Oeste, por sua vez, destacam-se na utilizao de recursos do FCO, no
perodo 1995-2012, os estados com economias de forte expanso dos agronegcios: Gois, com
45,6% do total; Mato Grosso, com 27,5%; e Mato Grosso do Sul, com 21,0%. O Distrito
Federal (DF), com sua economia de servios, captou, em mdia, apenas 5,8%. Nesta regio, a
distribuio estadual dos recursos mostra-se em consonncia com o carter distributivo sobre o
estmulo produo que a poltica de desenvolvimento deseja: O DF que tem o maior PIB
estadual da regio (41,5%, em 2011), caracterizado por suas funes administrativas de capital
da repblica no , como se deveria esperar, o maior tomador de recursos; os trs demais
estados com 59,8% do produto regional captam mais de 90% do total. De maneira similar ao
constatado em demais regies, a demanda mdia observada para cada estado da regio com
exceo do DF em vrios subperodos tem sido muito estvel e tido correspondncia muito
prxima com o tamanho do PIB estadual na economia regional.
3.1.2 Interiorizao dos recursos de financiamento
A orientao mais geral da poltica de desenvolvimento regional em prol de melhor distribuio
espacial da atividade produtiva tem sido seguida na gesto no FNE, pelo que se observa da
anlise do recorte capital-interior dos dados. No conjunto da regio, as microrregies das
nove capitais responderam por 28,7% dos desembolsos do perodo 1995-2012. Isoladamente
em cada estado da regio, tambm se verifica este padro de desconcentrao da demanda de
desembolsos, com a microrregio da capital permanecendo sempre em contexto prximo ou
abaixo dos 30% dos recursos totais no perodo (tabelas A.4 a A.6).
Esse padro se altera um pouco na dcada de 2000, quando microrregies das capitais
em Sergipe, em Alagoas, na Bahia, no Cear e na Paraba superaram por pequena margem o
nvel de 30%. Nos anos mais recentes do perodo 2010-2012, apenas as capitais de Alagoas
e Pernambuco apresentaram percentual acima de 40% do total estadual. Nos demais estados
da regio, as capitais demandaram fraes de investimentos abaixo de 30% do total estadual.
Uma preocupao que sempre se exps para a poltica regional no Nordeste foi a da
excessiva concentrao da atividade produtiva e das fontes de financiamento do investimento
140
nas trs grandes RMs nordestinas: Salvador, Recife inclusive Suape e Fortaleza. Os dados
para o FNE, entretanto, no confirmam esta preocupao. A participao destas trs no
conjunto das nove capitais nordestinas foi de 64,4%, na mdia do perodo 1995-2012; frao
que corresponde, por sua vez, a 18,5% (64,4% de 28,7%) do total geral regional.
Na regio Norte do pas, a situao apresenta-se tambm com baixa concentrao de
recursos do FNO, nas capitais dos sete estados. A mdia geral do perodo 1995-2012 foi de
14,2% para o conjunto das microrregies das capitais. Apenas no Amap que a capital se
revelou a principal demandadora de recursos destinados ao estado, permanecendo com 70,4%
do total no perodo. No Par, pelo contrrio, onde a microrregio da capital demanda menos
recursos: apenas 5,8% do total, no perodo 1995-2012.
No Norte, duas so as metrpoles regionais historicamente consolidadas: Belm e Manaus;
estas capturaram 35,8% do total dos desembolsos destinados ao conjunto das capitais, o que
representa 5,1% do total regional inclusive interior , entre 1995-2012.
Baixo nvel de concentrao tambm se encontra nos dados para a regio Centro-Oeste.
Apenas 16% a participao das capitais nos recursos regionais do FCO no perodo 1995-2012.
Majoritariamente, os recursos destinam-se a municpios fora da esfera metropolitana das
capitais. Apenas na capital federal, Braslia que os recursos demandados pelo ncleo central
exceto os municpios do entorno tiveram participao mais elevada de 41,2% no total, o
que razovel, em se tratando de unidade federativa (UF) de reduzido tamanho territorial.
3.1.3 A distribuio setorial dos recursos dos fundos constitucionais
Na regio Nordeste, os recursos do FNE estiveram voltados entre 1995 e 2012 para o setor
primrio da economia (agricultura e pecuria), que permaneceu em mdia com 44,9% do total
dos recursos do perodo. Ao setor secundrio, couberam 38,3% dos recursos nesse perodo;
ao tercirio, foram destinados 16,8%. O peso do setor primrio, entretanto, foi mais forte
ainda na dcada de 1990, quando entre 1995 e 1999 este setor captou cerca de 80% do
total. Somente a pecuria nordestina foi responsvel pela demanda de desembolsos do fundo
na ordem de 50,4% do total nesta segunda metade da dcada de 1990. Por seu turno, o setor
secundrio da economia obteve apenas 20% do total dos desembolsos realizados (tabelas
A.7 a A.9).
Na dcada de 2000 (2000 a 2009), a destinao dos recursos entre setores produtivos
tomou rumo diferente, com a ampliao dos recursos para os setores secundrio e tercirio
da economia regional. Nesta etapa, a participao do setor primrio foi reduzida para 42,7%,
enquanto a do setor secundrio passou para 39,6%, sendo impulsionada pela infraestrutura,
que obteve 14,6% dos recursos totais. Ao tercirio nordestino, foram alocados 17,7% dos
recursos da dcada sendo que, desta frao, a parcela de 10% (mais de 50%) foi demandada
pelo ramo de comrcio.
Se, nos anos da dcada de 1990, houve predomnio da alocao de recursos no setor
primrio da economia regional, nos anos posteriores, os setores secundrio e tercirio passaram
141
a ter maior relevncia. Em particular, a indstria que recebera apenas 18,1% dos recursos,
no perodo 1995-1999, atinge novo patamar, no perodo 2010-2012, com 27,3% do total.
Na regio Norte, a composio setorial mostra mais destaque para o setor primrio da
economia. Na mdia geral do perodo 1995-2012, 82,5% do total foram destinados ao setor
agropecurio e apenas 17,5%, indstria. Ao longo do tempo, nota-se mudana no podendo
ser ainda considerada marcante , que a de aumento da participao do setor industrial na
captao de recursos. Este ltimo passou de apenas 8,4% dos desembolsos, entre 1995 e 1999,
para 15,6%, no perodo 2000-2009, e atingiu 24,3%, entre 2010 e 2012. Paulatinamente, os
recursos do FNO passam a ter maior presena no financiamento de atividades no primrias
na economia da regio Norte do pas.
As escolhas setoriais levadas a efeito nessa regio com uso mais intenso de recursos
para a agropecuria , em primeira anlise, parecem ter tido pouco efeito sobre a evoluo do setor, comparativamente ao total nacional. Se, em 1995, o valor adicionado bruto
(VAB) da agropecuria regional foi de 8,8% do total nacional do setor; em 2011, esta
participao correspondia a pouco mais de 9,5% dados da Contas Regionais 14 do IBGE.
A alocao de recursos no teria surtido o efeito esperado sobre sua posio nacional no
setor. Por sua vez, at mesmo com menor parcela de recursos do FNO para as atividades
industriais, a participao regional no VAB da indstria nacional passou de 4,4%, em
1995, para 6,9%, em 2011.
Na regio Centro-Oeste, os recursos que inicialmente estiveram muito mais concentrados
nas atividades agropecurias, nas dcadas de 1990 e 2000, passaram nos anos mais recentes a
observar crescente destinao para o setor industrial. A agropecuria que demandou 75,2%
ao longo do perodo 1995-2012 mostrou arrefecimento no subperodo 2010-2012, com a
alocao de 55,2% do total. O setor secundrio de sua economia captou 3,3% dos desembolsos
do perodo 1995-1999, passando para 14,6% do total, de 2000 a 2009, e para 44,8%, de
2010 a 2012. Na mdia geral do perodo 1995-2012, este setor de atividade demandou 24,8%
do total dos financiamentos do FCO. Nesta regio, os recursos deste fundo contribuem para
significativa expanso da participao relativa da regio no VAB da agropecuria e da industrial
no total nacional: na agropecuria, de 11,3%, em 1995, para 17,7%, em 2011; e na indstria,
de 3,8%, em 1995, para 5,8%, em 2011.
Sem dvida, avaliao mais criteriosa, do ponto de vista tanto intrassetorial como
territorial comparando-se as trs experincias macrorregionais: do Norte, do Nordeste
e do Centro-Oeste precisa ser levada adiante de maneira a entender como as escolhas
feitas para aplicao de recursos influenciam os encadeamentos setoriais bem como
contribuem para o fortalecimento de cadeias produtivas e para a convergncia territorial
do desenvolvimento.
142
Total (FDCO,
FDNE e FDA)
FCO
FNE
FNO
FDCO
FDNE
FDA
Total geral
2015
1,10
2,71
1,91
5,71
5,13
13,56
5,59
24,28
30,00
2016
1,10
2,92
2,05
6,07
5,34
14,10
5,81
25,25
31,32
2017
1,29
3,11
2,17
6,57
5,55
14,66
6,05
26,26
32,83
2018
1,42
3,28
2,28
6,97
5,78
15,25
6,29
27,31
34,28
2019
1,54
3,51
2,44
7,49
6,01
15,86
6,54
28,41
35,90
2020
1,66
3,74
2,59
8,00
6,25
16,50
6,80
29,54
37,54
2021
1,78
3,97
2,75
8,50
6,50
17,16
7,07
30,72
39,22
2022
1,91
4,18
2,90
8,99
6,76
17,84
7,35
31,95
40,94
2023
2,03
4,40
3,04
9,46
7,03
18,56
7,65
33,23
42,69
2024
2,15
4,60
3,18
9,93
7,31
19,30
7,95
34,56
44,49
2025
2,27
4,80
3,31
10,38
7,60
20,07
8,27
35,94
46,32
Total
18,23
41,23
28,60
88,06
69,25
182,85
75,38
327,48
415,54
Os recursos de todas as fontes devero sofrer expanso contnua at, pelo menos, 2025,
quando o montante previsto para o FDNE, o FDCO e o FDA ser de R$ 10,4 bilhes (22,4%
do total) e para o FNO, o FNE e o FCO ser de R$ 35,9 (77,6% do total). De maneira
cumulativa, entre 2015 e 2025, prev-se a ordem de R$ 88 bilhes para o FDNE, o FDCO
e o FDA, enquanto, tambm cumulativamente, para o FNO, o FNE e o FCO, a previso
durante esse perodo de R$ 327,5 bilhes.
na regio Nordeste que tradicionalmente os instrumentos de poltica regional apresentam
maior evidncia em termos de recursos. Algumas evidncias da trajetria dos recursos do FDNE,
sucessores do antigo Finor, podem ser ilustrativas para o propsito de avaliao de polticas. Segundo
documento da Sudene, o objetivo primordial deste fundo : Assegurar recursos para investimento
na rea de atuao da Sudene, em infraestrutura e servios pblicos e em empreendimentos
produtivos com grande capacidade germinativa de novos negcios e novas atividades produtivas.16
15. Dados estimados pela Secretaria de Fundos Regionais e Incentivos Fiscais (SFRI), do Ministrio da Integrao Nacional (MI).
16. Disponvel em: <http://www.sudene.gov.br/incentivos-fiscais-e-fundos/fundo-de-desenvolvimento-do-nordeste-fdne>.
143
144
145
146
Os resultados diversos apresentados anteriormente so melhor compreendidos e compatibilizados pelas estimativas publicadas no trabalho de Silva, Resende e Silveira Neto (2006),
que mostram que os recursos do FNE e do FNO no afetaram a taxa de variacao do salario
medio pago pelas firmas, mas elevaram a taxa de variao do nmero de empregados das micro
e pequenas firmas beneficiadas entre 1995 e 1998, pelo FNE, e em menor nvel , entre
2000 e 2003, pelo FNO. Isto tanto pode ser explicado por maior importancia relativa dos
financiamentos em meados da decada de 1990, ou por possivel menor acesso a financiamentos
alternativos das firmas nao beneficiadas no Nordeste e/ou, finalmente, por melhor gerencia na
aplicacao dos recursos do FNE. Este trabalho tambm inovou metodologicamente pelo uso
do pareamento por escore de propenso (PSM propensity score matching)20 e proporcionou
espao para uma extensa literatura, que utilizou o PSM em anos seguintes.
Silva, Resende e Silveira Neto (2007b) demonstraram que os recursos do FNE no mais
influenciam a gerao de empregos quando a amostra de dados expandida do perodo 19951998 para o perodo 1995-2000. Os trabalhos de Silva, Resende e Silveira Neto (2007a; 2009)
obtm resultados similares para o Norte e o Nordeste e ao acrescentarem dados para a regio
Centro-Oeste, no perodo 2000-2003 mostram que os emprstimos do FCO no influenciaram o crescimento do emprego e do salrio mdio. Por sua vez, Soares, Sousa e Pereira Neto
(2009) revelam tambm por clculos de PSM que o fundo aumentou o crescimento do
emprego nas empresas beneficiadas, mas no afetou o do salrio mdio, entre 1999 e 2005;
resultado que no confirmado pelo BNB (2009d). Este, ao utilizar o mtodo do PSM para
esse perodo, encontrou impactos estatisticamente significantes no emprego e na renda das
empresas beneficiadas pelo FNE. Os resultados de estimaes por PSM para a regio Norte
obtidos pelo Basa (2013e) para o perodo 2000- 2010 foram bem distintos dos obtidos para a
regio Nordeste, pois revelaram que o impacto do FNO foi bastante expressivo e estatisticamente
significativo sobre massa salarial, mas quase irrelevante para o nvel de emprego. Estes clculos tambm mostraram que empresas do setor industrial e com empregados mais experientes tinham maior
probabilidade em obter financiamento, enquanto esta no dependia do valor do PIB municipal.
Em anlise para os perodos 2000-2003 e 2000-2006, Resende (2012a) revela que os emprstimos do FNE-industrial elevaram o aumento do emprego no nvel das firmas, mas no foram
suficientes para gerar crescimento no PIB per capita em nvel macro (dos municpios). Por sua
vez, no caso do estado do Cear, Resende (2012b) encontra, pelo mtodo de primeira diferena,
impactos positivos da aplicao de recursos do FNE-industrial sobre a gerao de empregos no
nvel da firma e em nvel municipal durante os perodos 2000-2003 e 2000-2006. Ao analisarem
o perodo para 2000 a 2008, Galeano e Feij (2012) revelam tambm pelo mtodo de regresso
de dados em painel que os crditos dos fundos constitucionais e doBanco Nacionalde Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) apenas foram positivos e estatisticamente significativos
sobre o PIB e a produtividade do trabalho na regio Norte e Centro-Oeste.
20. O pareamento por escore de propenso (PSM) e os demais mtodos que sero foco da proposta de avaliao continuada da PNDR sero mais
bem detalhados na seo 5 deste captulo.
147
Trabalhos mais recentes para a regio Norte, com focos mais abrangentes sobre os impactos
da PNDR, passaram a ser publicados pelo Basa a partir de 2013. Tendo por base estimativas
de modelos de dados em painel,21 o Basa (2013a) mostra que a taxa de crescimento do capital
fsico foi baixa, de 1995 a 2009. Como o capital natural abundante na regio e as empresas
no conseguem incorporar em suas planilhas de custo os danos causados pelo uso dos recursos
naturais, os retornos proporcionados pelo capital fsico passam a ser preponderantes. Este resultado coerente com a concluso do relatrio seguinte (Basa, 2013b) para o perodo 1990
e 2010 , de que no houve mudanas na relao capital/trabalho e na intensidade de uso do
solo nas atividades agropecurias amazonenses, mas que, por sua vez, ocorreram avanos do
acesso aos servios de assistncia tcnica e s prticas de manejo e conservao do solo.
O prximo relatrio do Basa (2013c) tambm se ateve dinmica da produtividade na regio
Norte e, a partir de resultados coerentes entre diversas metodologias22 para os perodos 1975-1985
e 1996-2006, demonstrou ter existido um processo de convergncia em direo a classes inferiores
de produtividade da terra e da mo de obra nas reas mnimas comparveis (AMCs) da regio
norte, bem como um processo menos representativo de convergncia em direo s classes superiores; estes processos no esto estatisticamente relacionados ao crdito ofertado. No entanto a
partir de simulaes de modelo de equilbrio geral computvel (EGC), que conseguem absorver
as substituies entre os bens de consumo resultantes de mudanas nos preos relativos, com a
base de dados da matriz insumo-produto (MIP) de 1999 , o Basa (2013d) concluiu que existem
efeitos multiplicadores positivos do crdito sobre o produto, a renda e o salrio de todos os estados
do Norte, mas que o fato da oferta de crdito estar concentrada nos estados do Tocantis e do Par
que so justamente o estados com economias mais expressivas e atividades mais concentradas
em poucos setores fez com que este no conseguisse reduzir desequilbrios regionais.
O relatrio seguinte (Basa, 2013g) organizou entrevistas coletadas em 234 empreendimentos
de todos os estados da regio Norte, entre 2006 e 2011, e confirmou a partir das respostas da
maioria dos entrevistados que a poltica de crdito foi conduzida com eficcia e contribuiu
para a economia local; e regresses multivariadas pelo mtodo dos momentos generalizados
(MMG) concluram que o FNO contribuiu para elevar o faturamento bruto, a ocupao de
mo de obra, a produtividade do trabalho, a margem de lucro e a insero dos produtos nos
mercados. Outro ponto interessante levantado pelo relatrio se refere concluso de que os
impactos do fundo sobre indicadores econmicos, sociais, tecnolgicos e ambientais atingiram
nveis fortemente assimtricos entre os empreendimentos, o que fortalece a estratgia de crescimento desequilibrado e divergente entre os setores da economia e os estados na regio Norte.
Para finalizar, citam-se neste pargrafo trs importantes estudos publicados pelo Ipea, em
2014, que obtm novas concluses ao tratar com dados em painel de perodo mais recente:
de 2004 a 2010. Resende (2014a) concluiu que os recursos do FNE-total apresentaram im21. Modelos de efeitos fixos, efeitos aleatrios, mnimos quadrados generalizados factveis (MQGF) e efeitos fixos com variveis instrumentais (mnimos
quadrados de dois estgios (MQ2E), mtodo dos momentos generalizados (MMG) e painel dinmico).
22. -convergncia e -convergncia, densidades de distribuio, matrizes de transio de Markov, ncleo estocstico e clubes de convergncia
com modelo thresholds.
148
pactos positivos sobre o crescimento do PIB per capita nos municpios e nas microrregies, e
que estes foram majoritariamente influenciados pelo desempenho dos emprestimos do FNE
para o setor agropecuario. Resende, Cravo e Pires (2014) concluem que o FCO impacta
positivamente o crescimento do PIB per capita de municipios e e influenciado principalmente
pela sua modalidade empresarial. Para Resende (2014b), enquanto os recursos do FNO-total
apresentaram relacao inversa com o crescimento do PIB per capita em nivel municipal, a
avaliacao do FNO-setorial sugere impactos positivos sobre o aumento do crescimento econmico, possivelmente resultado dos emprestimos concedidos aos setores rural e de comercio/
servicos, no nivel municipal.
O impacto positivo do crdito sobre o crescimento econmico municipal que passa
a ser encontrado nos artigos que avaliam perodos mais recentes sugere a importncia do
crescimento no volume de crdito ofertado nos ltimos anos para a observao destes efeitos
positivos e indica a necessidade de utilizar, de forma mais eficaz, este maior montante de recursos disponveis atualmente, para que o crdito passe a ser capaz de estimular de forma mais
significativa tanto as empresas e os municpios quanto as micro e mesorregies em que operam.23
Apesar de existirem diversas avaliaes de impacto para os trs fundos de desenvolvimento
(FNO, FCO e FNE), a diversidade de metodologias e perodos de anlise nestes trabalhos
demanda comparaes cuidadosas entre seus resultados na busca por resultados contraditrios,
que mereceriam novas avaliaes e novas anlises baseadas em metodologia e lapso no tempo
em comum para os trs fundos constitucionais (FNO, FCO e FNE) e que inclua os demais
instrumentos da PNDR , de forma a expandir o conhecimento sobre a atual poltica de crdito desenvolvido no mbito da PNDR e a tornar mais simples a comparao entre os efeitos
dos instrumentos existentes. A criao desta metodologia deve considerar futuras avaliaes
peridicas que facilitem a tomada de deciso dos rumos dos instrumentos de financiamento
da PNDR. Esta proposta de avaliao continuada discutida a seguir.
5 METODOLOGIA PARA AVALIAO CONTINUADA DOS FUNDOS REGIONAIS E
DOS INCENTIVOS FISCAIS
Nesta seo, discute-se a metodologia proposta para a avaliao continuada dos instrumentos
da PNDR isto , os fundos constitucionais de financiamento e os fundos de desenvolvimento apresentados anteriormente. A seguir, justifica-se a necessidade de avaliao continuada,
discute-se a ideia de ciclo de avaliao e detalha-se a proposta de avaliao continuada.
5.1 Por que uma avaliao continuada dos instrumentos da PNDR?
Os vrios instrumentos da PNDR apresentados nas sees anteriores aplicam bilhes de
reais a cada ano a fim de cumprir seus objetivos. A necessidade de avaliao de cada um destes instrumentos clara. Entretanto, tendo-se em vista os vrios instrumentos de poltica, os
diversos tipos de avaliao possveis e o tempo de maturao para observar os efeitos de cada
23. Para uma discusso detalhada sobre os micro e macroimpactos dos fundos constitucionais de financiamento, ver Resende (2012a) e Resende (2012b).
149
poltica implementada, importante que se faam avaliaes de forma continuada e sistematizada. Portanto, a seguir, detalha-se uma proposta para avaliao continuada dos instrumentos
da poltica que tem a ambio de congregar experincias passadas pontuais e no coordenadas
em um ciclo de avaliao sistematizado, em que se poder comparar os resultados das avaliaes
com periodicidade pr-definida, a fim de melhor informar as decises dos gestores da poltica
regional brasileira.
A metodologia de avaliao continuada uma aplicao sistemtica de mtodos de avaliao, com o intuito de verificar os impactos econmicos e sociais, acompanhar a implementao e averiguar a utilidade de cada instrumento da PNDR. Especificamente, a metodologia
de avaliao continuada envolve a utilizao de vrios mtodos de avaliao para um mesmo
perodo de tempo, com o intuito de analisar e promover melhorias no planejamento, no monitoramento, na eficcia e na eficincia dos instrumentos da PNDR.
Tomando-se por base os objetivos e as atribuies legais e institucionais dos fundos e dos
demais incentivos fiscais, uma proposta de avaliao deve orientar-se pelos seguintes eixos, que
podem ser enquadrados esquematicamente nos seguintes nveis de avaliao.
FIGURA 2
Avaliao de eficincia
Avaliao qualitativa
empreendedores
B. Avaliar a eficincia dos
empreendedores
beneficiados.
beneficiados.
E traar
quais
E traar quais estratgias
estratgias poderiam ser
poderiam ser seguidas para
seguidas
reduzir a de tais
reduzir apara
ineficincia
empreendedores
ineficincia
de tais
empreendedores
C. Pesquisa qualitativa
C. Pesquisa qualitativa
para
pontos
paraesclarecer
esclarecer
pontos
ouresultados
resultados
obscuros
ou
obscuros
em pesquisa qualitativa
em pesquisa qualitativa
anterior
anterior
Avaliao do impacto
sobre o problema
D. Avaliao (
ex ante
ex
D.post
Avaliao (ex ante e
ex post)
do aimpacto
fundos
sobre
reduodos
fundos sobre a reduo
das
dasdisparidades
disparidades regionais
(econmicas
e sociais)
regionais
(econmicas
e
sociais)
150
O processo de avaliao iniciar-se- no primeiro ano, com avaliaes de eficcia pelo mtodo
PSM. No segundo ano, empreender-se- estudo de eficincia, por meio do mtodo anlise envoltria
de dados (DEA em ingls, data envelopment analysis). No ano seguinte, avaliao qualitativa dos
instrumentos da PNDR ser realizada por meio do mtodo de grupo focal. Por fim, no quarto e
ltimo ano do ciclo, sero efetuadas avaliaes de impacto dos instrumentos da PNDR sobre a
evoluo das desigualdades regionais por mtodos ex ante (modelos inter-regionais de equilbrio
geral computvel IEGC) e ex post (regresses economtricas com dados em painel). Este cronograma de execuo se justifica, principalmente, por trs razes: i) o ciclo de quatro anos adere-se
ao perodo do PPA e fornecer subsdios aos formuladores da referida poltica tanto ao final de
cada ano de avaliao quanto ao final de cada ciclo; ii) as avaliaes so complexas e necessitam de
tempo para suas anlises serem realizadas, e, por isto, optou-se por fazer uma avaliao a cada ano;
iii) a ordem das avaliaes foi definida pela disponibilidade de dados e pelo objetivo de obter ao
final do ciclo de quatro anos avaliaes que compreendam o mesmo perodo temporal.24 A seguir,
realizada breve discusso das escalas espaciais em que as avaliaes sero empreendidas, de cada
um dos mtodos utilizados e sobre o que estes objetivam responder e analisar.
FIGURA 3
-> 4o ano
Avaliao de impacto
sobre o problema
(ex ante e ex post)
-> 2o ano
Avaliao de eficincia
(DEA)
-> 3o ano
Avaliao Qualitativa
(Grupo Focal)
151
seria causada pela existncia do que conhecido na literatura como problema da unidade de
rea modificvel (MAUP modifiable areal unit problem), que ocorre quando a mesma base de
dados produz diferentes resultados que variam com o nvel de agregao dos dados. Sugere-se,
ento, que ao avaliarem-se os instrumentos da PNDR se utilizem escalas diferentes para
indicar concluses dos efeitos da poltica ao longo das diferentes escalas geogrficas, tendo-se
em vista, tambm, que a abordagem desta poltica multiescalar. Ademais, os resultados das
avaliaes sero analisados pelas diferentes tipologias da PNDR (regies classificadas por alta
renda, baixa renda, dinmica ou estagnada).
As avaliaes em escalas espaciais diversas so, portanto, cruciais para verificar se os diferentes resultados entre as diversas escalas seriam provocados por fenmenos econmicos tais
como transbordamentos de conhecimento, encadeamentos de insumo-produto e efeitos da fora
de trabalho disponvel sobre a produtividade ou se refletem apenas os diferentes sistemas de
zoneamento (Briant et al., 2010). A seguir, os mtodos de avaliao utilizados durante o ciclo
de quatro anos de avaliao so brevemente discutidos.
5.3.1 Avaliao de eficcia: PSM 1o ano
Como Peixoto et al. (2012) explicam de maneira bastante clara, o mtodo de pareamento
(matching) objetiva construir grupo de controle semelhante ao grupo de tratamento em termos de determinadas caractersticas observveis. De acordo com as hipteses deste mtodo,
cada membro do grupo de tratamento teria um par no grupo de controle que representaria o
resultado que este teria obtido, caso no houvesse sido tratado.
O PSM uma evoluo dos mtodos descritivos de avaliao e j vem sendo realizado pelo
BNB, pelo Basa e pelo Ipea para medir o impacto sobre o estoque de emprego, salrio mdio e massa
salarial. Esta consiste em comparar os indivduos que recebem (grupo de tratamento) com os que no
recebem desembolsos do fundo (grupo de controle). Os indivduos so separados pela probabilidade
em obter financiamento, dadas suas caractersticas (propensity scores) realizadas por meio de modelo
logit, no qual avaliam se cada varivel selecionada significativa formando os grupos. Em seguida, so
utilizados os mtodos de matching pareamento (estratificao ou Kernel so os mais utilizados) para
separar e comparar as caractersticas mdias dos grupos e verificar aquele que sofre maior impacto.
A anlise da eficcia torna-se til para verificar se as metas do programa foram alcanadas
no nvel das empresas beneficiadas. Esta anlise procura responder questes tais como: O que
teria acontecido se o programa no fosse aplicado? O programa funciona? As respostas para
estas perguntas devero ser respondidas pela anlise de eficcia por meio de relaes de causa
e efeito estabelecidas entre o programa e os resultados.
5.3.2 Avaliao de eficincia: anlise envoltria de dados (DEA) 2o ano
A DEA procura responder quais unidades produtivas so eficientes e, em seguida, ordenar
todas as empresas, de acordo com seu nvel de eficincia. Em seguida, seria possvel traar
quais estratgias poderiam ser seguidas para reduzir a ineficincia das unidades produtivas.
152
O mtodo DEA uma tcnica de programao linear desenvolvida por Charnes, Cooper
e Rhodes (1978) para a estimao no paramtrica de funes de produo e para determinar a
eficincia de unidades produtivas. De acordo com Soares de Mello et al. (2005), o DEA otimiza
cada observao individual, com o objetivo de calcular fronteira de eficincia determinada
pelo critrio de Pareto , em contraste com as aproximaes paramtricas, que otimizam plano
de regresso a partir das observaes.
Na literatura da DEA, as unidades observacionais ou produtivas so conhecidas
como decision maker unit (DMU), uma vez que este modelo de anlise proporciona medida
para avaliar a eficincia relativa das unidades tomadoras de deciso. O objetivo gerar um
conjunto de referncia convexo fechado e, a partir disto, classificar as DMUs em eficientes ou
ineficientes, tendo-se como base a superfcie formada.
A anlise de DEA procura comparar uma amostra de DMUs que realizam determinada
tarefa e que se distinguem nas quantidades de insumos que utilizam e na quantidade de produtos resultantes. A partir da identificao das unidades mais eficientes, a fronteira de produo
traada e, assim, tem-se o benchmark para as DMUs ineficientes.
A partir de ento, possvel determinar a eficincia de cada DMU relativa todas as demais unidades observacionais da amostra, criando-se ordenao das unidades, de acordo com
sua eficincia relativa. Dessa forma de acordo com Gomes et al. (2001) , seria possvel, por
exemplo, subsidiar estratgias de produo que maximizem a eficincia das DMUs avaliadas,
corrigindo-se as ineficientes. Neste sentido, a contribuio desta avaliao seria definir setores
mais estratgicos e eficientes quanto ao recebimento do crdito, alm de buscar investigar
o porqu da maior e da menor eficincia de certar empresas, no intuito de corrigir as ineficincias. Esta ltima questo poderia continuar a ser investigada com maiores detalhes, a partir
de avaliao qualitativa que ser o foco da prxima subseo.
5.3.3 Avaliao qualitativa: grupo focal 3o ano
Este mtodo apesar de ser pouco comum nos trabalhos de economistas por no lidar
com estatsticas capaz de adicionar informaes importantes e complexas, acerca dos
instrumentos e dos impactos da PNDR. As pesquisas qualitativas caracterizam-se pela
avaliao de percepes dos atores acerca de vrias questes (por exemplo, ambiente institucional da poltica; da aplicao dos recursos; da relao banco/cliente; das dificuldades
de acesso aos recursos, etc) e pela identificao das caractersticas subjetivas do tema
estudado. Entre as tcnicas utilizadas na pesquisa qualitativa, o grupo focal uma das
mais utilizadas e de acordo com Dias (2000) atualmente tem alcanado altos ndices
de popularidade, principalmente, pela sua adaptabilidade a qualquer tipo de abordagem
(exploratria, fenolgica ou clnica).
De acordo com Krueger e Casey (2009), o grupo focal definido por uma srie de
discusses, destinadas a obter percepes sobre rea definida de interesse, e entrevistado em
ambiente permissivo, no ameaador e cuidadosamente planejado. Em outras palavras, seriam
153
154
trabalho investigativo, com o objetivo de obter dos participantes explicaes para os problemas
encontrados anteriormente.
5.3.4 Avaliao de impacto sobre o problema: ex ante e ex post 4o ano
Enquanto as avaliaes anteriores tiveram perspectiva no nvel das empresas ou micro , a
avaliao de impacto realizada nesta fase tem perspectiva macro, com o intuito de investigar
os impactos dos instrumentos da PNDR sobre a evoluo das disparidades regionais, tendo-se
em vista que os principais objetivos desta poltica so definidos no nvel macro por exemplo,
reduo das desigualdades regionais. Neste sentido, neste quarto ano do processo de avaliaes,
propem-se dois tipos de avaliaes (ex ante e ex post) nas escalas geogrficas agregadas:
municipal, microrregional, mesorregional e estadual.
A avaliao ex ante ou inicial essencial na fase de planejamento, no que tange a
avaliar sua pertinncia, sua viabilidade e sua eficcia potencial, com a finalidade de proporcionar critrios objetivos da distribuio dos recursos da PNDR nos anos seguintes e no
incio de novo ciclo de avaliao. Por sua vez, a avaliao ex post a avaliao de impacto,
realizada para mensurar os efeitos dos instrumentos desta poltica, ao final do ciclo de
avaliao de quatro anos. Neste sentido, nesta fase da avaliao se objetiva avaliar o passado
e vislumbrar o futuro, com o intuito de planejar a alocao dos recursos da PNDR nos
prximos quatro anos.
Em relao avaliao ex ante, ser feito o uso de modelos inter-regionais de equilbrio
geral computvel. De acordo com Santos (2010) a partir da crtica aos mtodos tradicionais
de modelagem regional, modelo insumo-produto e modelos de base econmica surgiram os
modelos IEGC. Nestes, a economia alcana o equilbrio entre oferta e demanda por intermdio
de preos flexveis, ao contrrio dos preos fixos dos modelos tradicionais; consequentemente,
os impactos dos choques exgenos sobre as economias regionais dependem das elasticidades
de oferta e demanda. Diante desta caracterstica, os modelos IEGC apresentam-se para os
estudos regionais como ferramenta bastante importante na avaliao de polticas. Com este
instrumental, objetiva-se simular os efeitos futuros (mdio e longo prazos) da alocao espacial
da carteira de investimentos dos instrumentos da PNDR.
Especificamente, os modelos IEGC utilizam o princpio de que os resultados
encontrados na economia regional derivam do comportamento dos agentes econmicos
no mbito regional. Neste sentido, uma das metodologias mais utilizadas na modelagem
IEGC a bottom-up, na qual as regies so consideradas economias individualmente e
interdependentes, de forma que os resultados nacionais so obtidos por meio da agregao
dos resultados regionais.25 De acordo com Liew (1984), uma das principais vantagens da
abordagem bottom-up a possibilidade de verificao dos efeitos feedback, que possibilitam a avaliao dos impactos regionais na economia nacional, bem como dos impactos
25. A formalizao do modelo inter-regional de equilbrio geral computvel (IEGC), por intermdio de abordagem bottom-up, pode ser encontrada
em Haddad (1999).
155
156
das suas nove capitais reteve para si ao longo do perodo 1995-2012 apenas 28,7% do
total regional acumulado no perodo; o restante dirigiu-se para microrregies do interior dos
estados. Na regio Norte, este percentual retido por suas seis capitais foi ainda menor, de apenas
14,2% do total nesse perodo. Na regio Centro-Oeste, por fim, as quatro capitais capturaram
apenas 16,0% do total regional acumulado no perodo.
Parece, portanto, que as preocupaes relacionadas com as aplicaes dos recursos
dessas fontes pblicas de financiamento da atividade econmica esto mais prximas aos
usos setoriais dos recursos que propriamente distribuio territorial.
De fato, os dados mostram forte destinao de recursos para atividades primrias (agricultura e pecuria) nas trs grandes regies. No Nordeste, estas atividades capturaram 44,9%
do total, no perodo 1995-2012; na regio Norte, a frao utilizada por tais atividades foi bem
maior: de 82,5%, nesse perodo; e na regio Centro-Oeste, a participao destas atividades no
total do uso dos recursos tambm foi elevada (75,2%).
verdade que se nota tendncia de reduo da concentrao setorial das aplicaes, pelo
menos no perodo 2010-2012. No Nordeste, ocorre reduo para 36,6% do total; no Norte,
para 75,7%; e no Centro-Oeste, para 55,2%. Entretanto, cabe se perguntar qual o sentido
estratgico de elevado nvel de aplicao de recursos em setores produtivos de baixo valor
agregado. Por que razes o setor industrial no tem merecido nvel de aplicao mais elevado
que o presente, se se sabe que nos ramos industriais que o valor agregado tende a ser maior
e a se expandir mais fortemente?
O conjunto de recursos que a poltica regional mobiliza no pas j apresenta volume
invejvel, e sua trajetria no apresenta sinais de reduo nas prximas dcadas. O conjunto
dos fundos constitucionais e os de desenvolvimento regional tem R$ 30,0 bilhes, para 2015,
e previso de atingir R$ 46,3 bilhes, em 2025. Nesse perodo que se estende de 2015 a 2025,
o montante acumulado chegar a R$ 415,5 bilhes, o que representa cifra relevante para ser
bem utilizada pela PNDR.
Em funo dessa constatao, de igual modo relevante que as funes de planejamento,
execuo, monitoramento e avaliao das polticas e dos instrumentos de polticas regionais
estejam preparadas para dar conta do uso deste grande volume de recursos. Sabe-se que so
muitos os problemas decorrentes da aplicao dos recursos, bem como de suas limitaes quer
sejam do perfil setorial, quer sejam do perfil espacial das aplicaes e que, necessariamente,
demandaro monitoramento mais qualificado e permanente que o existente.
A figura 4 tem o intuito de resumir de forma esquemtica a proposta de avaliao continuada dos instrumentos da PNDR que est sendo desenvolvida pelo Ipea e que tambm tem o
intuito de agregar os esforos j realizados pelo prprio instituto e pelos bancos operadores; em
especial, o BNB e o Basa. Como discutido anteriormente, o processo de avaliao continuada
seria feito por meio de ciclos temporais de quatro anos, iniciando-se no perodo 2015-2018
e continuando nos ciclos seguintes: 2019-2022, 2023-2026 etc.
157
FIGURA 4
Avaliao
do FCO
Resende
et al. (2014)
Elas so realizadas de
forma pontual e sem
planejamento integrado.
Avaliao
do FNE
Soares et al.
(2009)
Avaliao
do FNO
BASA (2013)
Demais instrumentos
no so avaliados.
Necessidade de sistematizao das avaliaes
1 ano (2015)
Avaliao de
eccia
2o ano (2016)
Avaliao de
ecincia
Proposta de avaliao
continuada dos
instrumentos da PNDR
3o ano (2017)
Avaliao
Qualitativa
4o ano (2018)
Avaliao de
impacto sobre
o problema
158
REFERNCIAS
ALMEIDA, M. F.; SILVA, A. M.; RESENDE, G. M. Uma anlise dos fundos constitucionais de financiamento do Nordeste, Norte e Centro-Oeste. Braslia: Ipea, 2006. (Texto
para Discusso, n. 1.206).
ARAJO, T. B. Por uma poltica nacional de desenvolvimento regional. Revista econmica
do Nordeste, Fortaleza, v. 30, n. 2, p.144-161, abr./jun.1999.
BARBOSA, H. F. Anlise do direcionamento dos recursos dos fundos constitucionais:
um estudo do FCO, FNO e FNE. 2005. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal de
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______. O Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e a estrutura da
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159
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instrumentos da PNDR II: definio de metodologia para avaliao dos fundos regionais e
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162
APNDICE A
TABELA A.1
Fundo Constitucional de Desenvolvimento da Regio Norte (FNO) composio estadual dos desembolsos
mdias de perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
1995-2012
5,4
13,9
1,9
37,7
18,9
1,5
20,7
100,0
AC
AM
AP
PA
RO
RR
TO
1995-1999
4,3
6,4
1,8
52,0
13,6
2,4
19,4
100,0
2000-2009
4,8
13,3
0,9
38,5
17,1
1,7
23,6
100,0
2010-2012
6,8
18,0
3,8
30,8
24,3
0,7
15,6
100,0
TABELA A.2
Fundo Constitucional de Desenvolvimento da Regio Nordeste (FNE) composio estadual dos desembolsos
mdias de perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
1995-2012
4,8
25,3
15,3
1,1
11,3
4,7
5,5
14,0
6,9
6,4
4,6
100,0
AL
BA
CE
ES
MA
MG
PB
PE
PI
RN
SE
1995-1999
6,6
23,9
15,1
0,1
8,1
6,7
6,7
12,0
9,5
6,0
5,4
100,0
2000-2009
4,9
27,0
14,9
1,5
12,7
4,0
5,9
12,2
5,7
6,2
5,0
100,0
2010-2012
4,2
23,4
15,9
0,9
10,4
4,9
4,8
17,1
7,7
6,8
3,8
100,0
TABELA A.3
1995-2012
5,8
45,6
21,0
27,5
100,0
1995-1999
4,8
39,6
23,0
32,6
100,0
2000-2009
4,6
48,9
19,4
27,1
100,0
2010-2012
7,9
42,2
22,9
27,0
100,0
163
TABELA A.4
Regio Nordeste distribuio setorial dos recursos do FNE perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
Primrio
Agrcola
Pecuria
Secundrio
Agroindstria
Indstria
Infraestrutura
Tercirio
Servios
Comrcio
Total
1995-2012
44,9
21,2
23,6
38,3
2.6
23,4
12,3
16,8
7,4
9,5
100,0
1995-1999
79,6
29,2
50,4
20,4
2,3
18,1
0,0
0,0
0,0
0,0
100,0
2000-2009
42,7
21,0
21,7
39,6
3,0
21,9
14,6
17,7
7,1
10,6
100,0
2010-2012
36,6
18,9
17,7
42,4
2,1
27,3
13,0
21,0
10,1
11,0
100,0
TABELA A.5
Regio Nordeste distribuio setorial dos recursos do FNO perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
Primrio
Agrcola
Pecuria
Secundrio
Agroindstria
Indstria
Infraestrutura
Tercirio
Servios
Comrcio
Total
1995-2012
82,5
17,5
100,0
1995-1999
91,6
8,4
100,0
2000-2009
84,4
15,6
100,0
2010-2012
75,7
24,3
100,0
TABELA A.6
Regio Centro-Oeste distribuio setorial dos recursos do FCO perodos escolhidos entre (1995 -2012)
(Em %)
Primrio
Agrcola
Pecuria
Secundrio
Agroindstria
Indstria
Infraestrutura
Tercirio
Servios
Comrcio
Total
1995-2012
75,2
24,8
100,0
1995-1999
96,7
3,3
100,0
164
2000-2009
85,4
14,6
100,0
2010-2012
55,2
44,8
-
100,0
TABELA A.7
Regio Nordeste e estados composio territorial1 dos desembolsos do FNE perodos escolhidos (1995-2012)
(Em %)
1995-2012
1995-1999
2000-2009
2010-2012
Sergipe
Capital
30,9
13,7
38,1
26,0
Interior
69,1
86,3
61,9
74,0
Alagoas
Capital
34,5
7,2
39,4
40,9
Interior
65,5
92,8
60,6
59,1
Capital
28,6
10,7
31,0
30,9
Interior
71,4
89,3
69,0
69,1
Capital
33,7
24,2
40,2
28,3
Interior
66,3
75,8
59,8
71,7
Bahia
Cear
Maranho
Capital
23,0
9,2
26,7
20,3
Interior
77,0
90,8
73,3
79,7
Capital
28,4
12,3
39,2
17,6
Interior
71,6
87,7
60,8
82,4
Capital2
35,9
10,2
27,9
49,5
Interior
64,1
89,8
72,1
50,5
Capital
19,7
13,6
19,6
22,3
Interior
80,3
86,4
80,4
77,7
Capital
15,8
11,7
20,9
10,6
Interior
84,2
88,3
79,1
89,4
Capitais NE
28,7
13,1
31,4
30,1
Interior NE
71,3
86,9
68,6
69,9
100,0
100,0
100,0
100,0
64,4
60,9
59,8
71,4
Paraba
Pernambuco
Piau
Total Nordeste
(SSA+REC+FORT) /
Nordeste metropolitano
165
TABELA A.8
Regio Norte e estados e Distrito Federal composio territorial1 dos desembolsos do FNO perodos escolhidos
(1995-2012)
(Em %)
1995-2012
1995-1999
2000-2009
2010-2012
Acre
Capital
42,5
37,5
46,2
38,7
Interior
57,5
62,5
53,8
61,3
Capital
20,8
40,8
24,9
12,4
Interior
79,2
59,2
75,1
87,6
Capital
70,4
63,6
71,4
71,2
Interior
29,6
36,4
28,6
28,8
Capital
5,8
6,3
4,5
8,6
Interior
94,2
93,7
95,5
91,4
Capital
13,7
10,0
15,6
11,8
Interior
86,3
90,0
84,4
88,2
Capital
37,9
38,9
35,4
49,3
Interior
62,1
61,1
64,6
50,7
Capital
11,3
11,4
11,0
12,0
Interior
88,7
88,6
89,0
88,0
14,2
13,1
13,8
15,3
Amazonas
Amap
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
85,8
86,9
86,2
84,7
100,0
100,0
100,0
100,0
35,8
44,7
36,5
31,7
TABELA A.9
Regio Centro-Oeste, estados e Distrito Federal composio territorial1 dos desembolsos do FCO perodos
escolhidos (1995-2012)
(Em %)
1995-2012
1995-1999
2000-2009
2010-2012
Distrito Federal
Capital2
41,2
28,0
18,5
62,6
Interior
58,8
72,0
81,5
37,4
Gois
Capital
8,9
5,9
7,2
12,5
Interior
91,1
94,1
92,8
87,5
(Continua)
166
1995-2012
1995-1999
2000-2009
2010-2012
13,0
5,9
11,0
17,0
Interior
87,0
94,1
89,0
83,0
Mato Grosso
Capital
1,7
3,0
1,8
1,2
Interior
98,3
97,0
98,2
98,8
16,0
13,1
15,1
17,7
Capitais
Interior
Total Centro-Oeste
84,0
86,9
84,9
82,3
100,0
100,0
100,0
100,0
167
CAPTULO 7
1 INTRODUO
Este captulo apresenta uma reflexo sobre a situao da mobilidade urbana no Brasil no
perodo recente, discutindo aspectos relativos construo da Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana (PNMU) e a atual distribuio dos modos de deslocamentos realizados nas cidades
brasileiras. Parte desta discusso proveniente de produo bibliogrfica recente do Ipea sobre
o tema, especificamente do perodo de 2013 a 2014, grande parte decorrente da movimentao
popular que ocorreu no pas em prol de um transporte pblico de mais qualidade e acessvel
financeiramente. Esta contextualizao e debate inicial so apresentados na seo primeira
deste captulo. Ainda na primeira seo, trata-se da anlise das externalidades geradas pelo atual
padro de deslocamento, que impactam no somente os usurios do sistema de transporte
pblico, aumentando o tempo de viagem e o seu custo, como toda a sociedade.
As externalidades, portanto, podem ser consideradas como ponto de incio para a
discusso sobre alternativas de mitigao e resoluo dos problemas, debate esse apresentado
na segunda seo. Isto posto, elencam-se os principais condicionantes de um panorama geral
da mobilidade brasileira, destacando a evoluo do tempo de deslocamento e da frota, bem
como as consequncias decorrentes da priorizao do transporte individual em detrimento
do transporte pblico.
Na terceira seo, apresenta-se um conjunto de propostas desenvolvidas pelo Ipea para a
melhoria das condies de mobilidade no pas, tendo sido agrupadas em quatro componentes:
desonerao, financiamento da operao, gesto e regulao e planejamento urbano. Cabe ressaltar
que este compndio de alternativas no tem inteno de ser extensiva a toda problemtica da
mobilidade urbana no pas e finita em si mesma. O objetivo apresentar possveis solues, de
modo que o leitor consiga visualizar o problema e enquadr-lo em uma possvel soluo posta,
auxiliando-o na busca por referncias e possveis detalhamentos para implantao de uma
proposta de poltica pblica. Por fim, na ltima seo, realiza-se o fechamento deste captulo
com as consideraes finais deste estudo.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
Carros
Caminhes
Moto
1999-2003
3,7
7,0
17,7
2004-2008
14,9
10,2
19,8
2009-2013
2,8
8,9
0,2
1999-2013
7,4
8,3
9,6
170
Pode-se afirmar que as polticas pblicas adotadas nos ltimos anos esto reforando as
vantagens do transporte individual motorizado em relao ao transporte coletivo pblico.
A tabela 2 mostra que desde 2002 as tarifas de transporte pblico cresceram cerca de 26 pontos
percentuais (p.p.) acima da inflao. Somente a partir de meados de 2013, com a intensificao
das manifestaes populares contra os aumentos de tarifas, houve reduo real dos preos das
passagens, apesar dos custos continuarem crescentes.4
Por sua vez, o preo dos veculos privados e o da gasolina, principais insumos
para uso dessa modalidade, subiram muito menos que a inflao. Isto ocorreu, em
parte, pelas polticas de reduo da carga tributria e congelamento do preo da gasolina. Somado com o aumento de renda da populao, houve este crescimento do
transporte individual.
TABELA 2
IPCA
Tarifa de nibus
Preo do carro
Preo da moto
Gasolina
De jan./2002 a jun./2006
42,0
62,0
20,3
22,9
44,8
De jul./2006 a dez./2011
32,2
38,7
-7,9
-7,7
9,6
De jan./2012 a mar./2014
14,5
7,3
-0,5
-1,0
7,5
115,1
141,0
10,2
12,3
70,5
4. Em geral, as redues ocorreram com a diminuio da carga tributria sobre o segmento ou financiamento com recursos do oramento pblico.
171
GRFICO 1
80
40
32
31
Turim
Varsvia
26
54
53
50
50
50
46
44
43
42
41
32
26
25
25
38
44
45
46
43
46
50
50
54
46
10
50
20
1
9
20
54
Barcelona
68
56
Valncia
60
74
56
60
36
40
14
45
18
68
59
72
53
48
39
31
40
Subsdio pblico
Outras receitas
Paris
Lion
Londres
Cdis
Hamburgo
Sevilha
Stuttgart
Estocolmo
Montreal
Bruxelas
Amsterd
Helsinque
Copenhague
Berlim
Vilnius
Madri
Budapeste
Praga
Receita tarifria
O problema do padro de mobilidade em que a populao usa intensivamente o transporte individual reside nas externalidades provocadas por esse excesso de uso. De acordo
com o Ministrio da Sade (MS), ocorrem cerca de 45 mil mortes por acidente de transporte
terrestre por ano no Brasil, com tendncia de crescimento, resultando em um problema
de sade pblica (grfico 2). Em termos de poltica, a ao da Lei Seca, em conjunto com
propagandas de conscientizao, no surtiu um efeito direto na reduo de acidentes.
O aumento da frota tambm impacta na manuteno do padro de acidentes.
GRFICO 2
45.000
40.000
Lei Seca
35.000
30.000
25.000
CTB
1996
1997
1998
172
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
No que diz respeito ao tempo de deslocamento das viagens casa-trabalho, estes apresentam
tendncia de crescimento nas principais metrpoles brasileiras. Segundo os dados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), mais de 15% dos trabalhadores das grandes
metrpoles gastam mais de uma hora para chegar ao trabalho (tabela 3). De acordo com o
inventrio de emisses do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), os gases de efeito estufa
(GEEs) de origem veicular crescem a uma taxa mdia de 3,7% ao ano (a.a.) nestas condies
de aumento do transporte individual.
TABELA 3
Tempo gasto no deslocamento entre casa e trabalho RMs brasileiras (1992 e 2012)
Minutos de casa ao trabalho
RM/Ride
1992
2012
Variao
(%)
Distrito de Federal
RM de Belm
RM de Belo Horizonte
RM de Curitiba
RM de Fortaleza
RM de Porto Alegre
RM do Recife
RM do Rio de Janeiro
RM de Salvador
RM de So Paulo
Mdia simples das RMs
32,8
24,3
32,4
30,2
30,9
27,9
32,3
43,6
31,2
38,2
32,38
34,9
32,8
36,6
32,0
31,7
30,0
38,0
47,0
39,7
45,6
36,83
6,5
35,4
13,0
6,0
2,8
7,6
17,8
7,8
27,1
19,6
13,74
2012
(%)
8,7
3,3
10,6
8,6
8,1
6,1
9,6
22,2
8,3
16,6
10,21
10,6
10,1
15,7
11,3
9,8
7,8
14,0
24,7
17,3
23,5
14,48
1,97
6,86
5,02
2,70
1,69
1,70
4,41
2,51
8,97
6,83
4,3
Ainda cabe apontar a instituio recente da PNMU, que definiu as diretrizes nacionais e
as orientaes para todos os entes da Federao no que tange poltica de mobilidade urbana
nas cidades. Entre os avanos desta legislao, destaque para a obrigatoriedade no desenvolvimento dos planos diretores de mobilidade urbana para cidades com populao superior a 20
mil habitantes, ampliando o recorte de cidades com obrigatoriedade dada pelo Estatuto da
Cidade, Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001 (tabela 4). Esta simples mudana demandar
esforo da gesto pblica municipal para se adequar ao prazo de trs anos estabelecido na lei
federal, prazo este que se encerra em 2015.
TABELA 4
Nmero de cidades que devem desenvolver os planos de mobilidade, segundo cronologia dos marcos legais
Estatuto da Cidade
(Lei no 10.257/2001)
Regio
Censo 2000
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
3
9
2
14
2
30
Censo 2010
107
598
174
523
248
1.650
173
174
175
GRFICO 3
leo diesel
Salrio do motorista
Jan./2012
Jan./2011
Jan./2010
Jan./2009
Jan./2008
Jan./2007
Jan./2006
Jan./2005
Jan./2004
Jan./2003
Jan./2002
Jan./2001
Jan./2000
Salrio do cobrador
176
177
A discusso perpassa pela formalidade e informalidade: desde 2001, segundo dados da PNAD,
h um aumento da formalidade de renda da populao ocupada, que passou de 38% para 44%
em 2009. importante considerar ainda que esta parcela a que menos relata o recebimento
de qualquer auxlio-transporte, como o vale-transporte, por exemplo (Ipea, 2013).
A partir da anlise do PL do VTS e de outros PLs, tentou-se qualificar a discusso a partir
da anlise dos grupos beneficirios. A partir do VTS, reconhece-se como possveis beneficirios
dois grandes grupos inscritos no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) ocupados
informais e desocupados, alm de destacar deste universo os beneficirios do Programa Bolsa
Famlia (PBF). Quando se considera o PL do Passe Livre, em tramitao no Senado Federal,
que prev a universalizao do acesso ao transporte pblico pelos estudantes, prope-se
reconhecer como pblico prioritrio os jovens que necessitam do auxlio-transporte como uma
das portas de sada da sua condio de pobreza, no sendo excludente com outros programas
sociais para este grupo. Isto posto, fez-se o mesmo exerccio de extrao do Cadnico dos
indivduos que declaram estudar no nvel fundamental, mdio e superior, e deste universo,
os que recebem auxlio do PBF, conforme tabela 5. Este conjunto de beneficirios, nas 44
maiores cidades brasileiras, totalizaria 11,35 milhes de indivduos cadastrados no Cadnico,
dos quais aproximadamente metade recebe auxlio do PBF.
TABELA 5
Total de beneficirios cadastrados no Cadnico segundo proposta de poltica para os 44 maiores municpios brasileiros
Categoria
Total Cadnico
441.637
310.154
Desocupados
6.001.945
3.229.197
4.899.752
3.117.461
11.343.334
6.656.812
R$ 10,82 bilhes
R$ 6,138 bilhes
Ocupados informais
Total
Subsdio considerando o total de viagens por dia por porte de cidade para os modos
no motorizados e de transporte coletivo
Fonte: Cadnico (Brasil, 2011).
Elaborao dos autores.
178
3.2.2 M
odelos de financiamento do transporte pblico pelos mecanismos de desenvolvimento
limpo (MDLs)
Apesar de ainda serem poucas as metodologias capazes de quantificar/implantar o MDL no
setor, a despeito do seu potencial, que responsvel por cerca de 23% das emisses globais dos
GEEs, sendo que 72% destas advm do transporte rodovirio, existem metodologias implantadas
que geram receitas extratarifrias ao sistema, como o caso do Transmilnio, em Bogot.
A metodologia deste caso estrutura-se em quatro grandes componentes (Schipper, Marie-Lilliu e
Gorham 2010): i) atividades em transporte; ii) escolha do modo (porcentagem de passageiros/km);
iii) intensidade energtica de cada modo (litros/passageiros/km); e iv) quantidade de CO2
na exausto dos combustveis. possvel a interao entre os diversos componentes, sendo
inclusive desejvel, tendo em vista a complexidade dos projetos de transporte, que, por vezes,
atuam na alterao do tipo de veculo e do combustvel etc.
A proposta do uso de MDL desdobra-se em condicionar a mudana da tecnologia veicular
baseada em combustveis sustentveis na implantao da metodologia de quantificao, de
forma a auxiliar no monitoramento dos efeitos, alm de gerar receitas externas que auxiliem a
amortizao do investimento da troca de frota. Tal investimento poderia tambm ser amortizado
em funo do desconto do uso da energia eltrica utilizado no transporte pblico, integrando-se
assim com outras propostas de desonerao. Aps a amortizao do investimento, poderia
haver reduo tarifria. Metodologias de MDL tambm foram desenvolvidas para projetos de
grande envergadura, como a implantao de corredores de transporte por nibus ou sistemas
metrovirios por exemplo, o de Bogot.
Em suma, o uso de MDL resultaria na reduo da emisso de poluentes, com a adoo
de novas tecnologias e sistemas de alta capacidade em conjunto com o aumento das receitas
extratarifrias para custeio dos investimentos necessrios mudana de tecnologia e reduo
tarifria, no longo prazo, para novos sistemas e, no curto prazo, para sistemas implantados.
3.3 Componente governana e gesto
A capacidade de implementao das propostas deste estudo passa pela estruturao e melhoria
do estado de instrumentos que permitam a gesto do sistema de mobilidade nos municpios.
A discusso sobre governana sensvel principalmente nos espaos metropolitanos e nos
municpios que no realizaram a concesso do servio conforme a Lei no 8.987/1997, os
quais necessitam de elementos que permitam no somente o financiamento, mas tambm um
planejamento integrado e um sistema licitado segundo regras claras de remunerao e com
participao social e transparncia.
3.3.1 Criao de fundos de mobilidade e transporte
A partir da participao popular em movimentos em prol da mobilidade urbana nas cidades, os
dirigentes municipais e metropolitanos podem tender a ceder e assim utilizar recursos escassos
do oramento seja de forma direta, com repasse de verba do oramento para as operadoras,
seja de forma indireta, com a desonerao dos tributos locais incidentes sobre os operadores de
179
180
181
Os modelos de operao esto intrinsicamente relacionados com os modelos de remunerao e regulao. Alternativas como a integrao operacional temporal mediante pagamento
por tarifa nica ou pela quantidade de servio utilizada, a racionalizao do sistema com
o planejamento operacional estruturado em linhas troncais e alimentadoras, com servios
complementares entre si, permitem um ganho operacional, reduo do custo e, consequentemente,
da tarifa. A confiana do servio consiste em um primeiro pilar para a retomada do uso do
transporte pblico pelos usurios do transporte individual.
3.3.4 Programas de capacitao para gestores municipais
A diferena da capacidade administrativa entre os municpios brasileiros elevada, sendo
necessrio o nivelamento dos conceitos dos gestores pblicos especficos do setor, tendo como
foco as cidades com obrigatoriedade de desenvolvimento dos planos diretores de mobilidade
urbana, conforme definido em lei PNMU.
A proposta de um programa de capacitao atuar no nvel estratgico do planejamento
da mobilidade urbana municipal (sensibilizao). O programa abrangeria os componentes
do sistema de mobilidade urbana e seria construdo a partir da produo integral do Ipea
na temtica, envolvendo aspectos da mobilidade urbana no motorizada, integrao entre o
planejamento urbano e de transporte, aspectos regulatrios e de financiamento do sistema de
transporte pblico, por exemplo.
Um dos objetivos dessa capacitao seria sensibilizar os secretrios municipais de Transporte
sobre a relevncia do tema e das possibilidades de solues para o setor, bem como facilitar a
adoo de medidas integradas entre uso do solo e transporte, investimento em infraestruturas
que viabilizem o transporte no motorizado, mudanas dos marcos regulatrios etc. O Ipea
poderia contribuir no programa com o desenvolvimento de contedo e envolvimento de vrios
de seus pesquisadores especialistas.
3.4 Componente planejamento urbano
As propostas tratam do componente planejamento especificamente no que tange s relaes
do sistema de transporte com a cidade, seus efeitos territoriais de induo da ocupao,
valorizao imobiliria, alm do importante aspecto da mobilidade de modos no motorizados,
to cara sociedade, principalmente em municpios de menor porte.
3.4.1 Valorizao de caladas e ciclovias
O sistema de transportes no Brasil comumente entendido de maneira fragmentada e extirpada
dos modos essenciais para que ele se d efetivamente como sistema. Os deslocamentos no
motorizados muitas vezes so tratados de maneira autnoma ao sistema de mobilidade, que
mais facilmente compreendido como um sistema de servios de transporte. O deslocamento
de pessoas tem incio na grande parte das vezes por meio do transporte a p, seja em uma
curtssima viagem at o carro, seja em um deslocamento mais longo para se atingir um servio
de transporte. Computando as viagens realizadas exclusivamente por este modo, com distncias
182
acima de 500 metros, para se atingir algum destino, o fato que um tero das viagens, em
mdia, nas reas urbanas so feitas a p, restando aos pedestres a insegurana, a insuficincia
de caladas, faixas e sinais, alm da desleal disputa com veculos estacionados.
Esse modo de deslocamento completamente negligenciado no debate, na proposio ou
na poltica sobre transporte e trnsito. Note-se que as polticas acerca da acessibilidade
ou mesmo de mobilidade, que integram os modos de transporte, so ainda recentes no pas
e bastante genricas. A Lei Nacional de Mobilidade (Lei no 12.587/2012) reconhece no seu
Artigo 3o os logradouros pblicos e o ciclovirio como integrantes da infraestrutura de mobilidade.
A legislao sobre acessibilidade foi regulamentada pelo Decreto-lei n o 5.296 apenas em
2004. E as polticas de fomento ao uso da bicicleta, ainda que venham ganhando bastante
ateno atualmente do pblico em geral, so na maior parte das vezes entendidas como aes
vinculadas ao lazer, e no mobilidade em si. Entre outras aes a serem colocadas em
prtica, poder-se-ia instituir uma ao pblica de valorizao das caladas, como infraestrutura
de transporte, que dirimisse o entendimento enviesado de que ela faz parte do lote, logo, de
responsabilidade do proprietrio da terra. Linhas de investimento e mecanismos urbansticos
para autofinanciamento das melhorias nesta infraestrutura so aes facilmente empreendidas.
Quanto ao ciclovirio, o Ministrio das Cidades (MCidades) tem desde 2005 um programa
voltado ao financiamento desta infraestrutura; o simples aumento no volume de recursos do
programa teria impacto em curto prazo, que poderia ser somado a polticas de desonerao da
linha de produo de bicicletas, que no Brasil, inclusive pela falta de concorrncia, chegam a
ser as mais caras do mundo. A ttulo de exemplo, uma bicicleta brasileira tem carga de 40% de
tributos, enquanto nos Estados Unidos e na Colmbia fica em zero. Polticas de financiamento
para bicicletas compartilhadas e para bicicletas doadas para setores especficos da populao
(em reas periurbanas, por exemplo) so aes exemplares em vrias cidades em todo o mundo,
e poderiam ser adotadas no Brasil.
3.4.2 Integrao do planejamento urbano ao planejamento da operao de sistemas sobre
trilhos da CBTU
Para muitas cidades grandes e mdias, as polticas de transporte urbano costumam esbarrar na falta
de bons projetos e nas grandes somas de investimento inicial que estes projetos demandariam.
Para cinco grandes capitais do pas (Belo Horizonte, Recife, Natal, Joo Pessoa e Macei),
existem sistemas de transporte coletivo de alta capacidade que, no entanto, do claros sinais de
subutilizao e sucateamento. Uma vez que os sistemas de metr/trens urbanos operados pela
Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) esto instalados, o investimento necessrio
para sua revitalizao e modernizao pode ser consideravelmente menor que a construo de
nova infraestrutura. Juntas, estas regies metropolitanas somam uma populao de mais de
16 milhes de habitantes, o que d uma dimenso do tamanho potencial do benefcio de se
recuperar estes sistemas e integrar este modo de transporte mais fortemente ao planejamento
urbano. Por fim, no se pode esquecer que, em mdio ou longo prazo, estes sistemas devero
ter sua gesto assumida pelos governos estaduais ou municipais, razo para reafirmar a necessidade
de que as administraes locais sejam envolvidas.
183
Alm de garantir a continuidade dos investimentos que o governo federal vem realizando,
seria necessrio um esforo conjunto com estados e municpios para adotar aes urbansticas
que gerassem sinergia com esses sistemas de trilhos urbanos. Por exemplo, caberia reforar a
intensidade de ocupao do solo em reas atendidas prioritariamente pelo transporte ferrovirio,
de modo que mais moradores possam alcan-lo em percursos a p. Isto pode ser conseguido
com o uso de instrumentos urbansticos, jurdicos e tributrios especficos. Por sua vez, as
integraes de modos de transporte so especialmente necessrias para viabilizar o transporte
ferrovirio, o que exige a aproximao da CBTU com as instncias locais responsveis por
transporte e mobilidade urbana.
3.4.3 Apoio do governo federal ao desenvolvimento de planos de mobilidade e transporte
O Estatuto da Cidade determinava que os municpios com mais de 500 mil habitantes
elaborassem seus planos de transporte e mobilidade urbana. Conforme o grfico 4 demonstra,
em 2012, pouco mais da metade dos municpios nesta faixa populacional informava dispor
do plano. A Lei da Mobilidade Urbana, por sua vez, passou a exigir a elaborao do plano por
parte dos municpios com mais de 20 mil habitantes ou que o plano de mobilidade esteja
englobado no plano diretor. notvel que, nas faixas populacionais inferiores, a proporo
de municpios que informam ter plano seja muito menor (grfico 4).
GRFICO 4
De 20 a 50 mil
De 50 a 100 mil
184
185
BOX 1
O TIS consiste em uma poltica de acesso social ao transporte pblico, pactuada e federativa, que garante de
20% a 25% de reduo tarifria, gratuidades sociais parcela mais pobre da populao, com justia tributria,
ambiente regulatrio adequado e mais qualidade no transporte (integrao/bilhetagem eletrnica). O pblico-alvo
(beneficirios da gratuidade social) seriam os inscritos no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico),
segundo critrio de renda similar ao Programa Bolsa Famlia (PBF).
O TIS foi desenvolvido com base nas seguintes premissas.
Poltica executada por meio de pacto, sendo a soluo apresentada por atores diversos Congresso,
prefeitos, empresrios e governo.
Gratuidade instituda dentro de uma poltica de gesto, regulao, planejamento e controle social do
TPU, viabilizando interesse dos empresrios, estados e municpios.
Valor da gratuidade negociado em convnio. No o valor da tarifa, e sim da remunerao, livre de
impostos e do custo de gesto, ainda podendo ser negociado, por exemplo, custos variveis do TPU.
Aprovao do REITUP ambiente regulatrio, controle social e desonerao mais definio de gratuidades
pela medida provisria (MP) ou negociao dos projetos de leis (PLs) no Congresso.
Programa institudo de maneira escalonada no tempo, minimizando os impactos oramentrios e maximizando ganhos polticos, inclusive da execuo do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) Mobilidade.
Bilhete eletrnico pessoal completado todo incio do ms com 44 viagens ida e volta, 22 dias teis
para ser usado no sistema integrado. Paga-se apenas pelas viagens realizadas no ms.
Na elaborao do TIS, os seguintes atores devem ser envolvidos: prefeitos, empresrios, Congresso Nacional e o
governo federal, o qual deve formular o programa TIS. Na pactuao e execuo do programa, deve-se firmar um
convnio entre os trs entes pblicos, alm da adeso das empresas de TPU.
Entende-se a necessidade de se dividir a execuo em trs fases, de forma a facilitar a implementao e o monitoramento.
Na primeira fase (1), 24 cidades seriam beneficiadas, sendo as mesmas elegveis ao PAC Grandes Cidades, total
de 5,4 milhes de beneficiados. Na segunda fase (2), acrescentariam as demais vinte cidades (demais capitais e
cidades com mais de 500 mil habitantes), totalizando cerca de 1,18 milho de usurios. Por fim, na terceira fase
(3), incluiriam os demais municpios integrantes de regies metropolitanas (RMs). O custo estimado na primeira
fase corresponde a aproximadamente R$ 5,95 bilhes e na segunda, R$ 1,06 bilho (tabela 1).
TABELA 1
Fase 1
Fase 2
Fase 1
248.961
61.193
271.192.865
42.624.364
Desocupados
2.670.199
536.587
2.859.937.548
365.253.932
2.513.518
583.727
2.834.490.978
658.682.442
5.432.678
1.181.507
5.965.621.390
1.066.560.738
Ocupados informais
Total
Fase 2
(Continua)
186
(Continuao)
Os impactos oramentrios, contudo, podem ser minimizados caso se associem as gratuidades com a desonerao
tributria e a negociao tarifria interna ao sistema e concesso do benefcio. Dessa forma, o valor inicial de
R$ 7 bilhes (fase 1 + 2) passaria para R$ 4,2 bilhes, uma reduo de cerca de 40%. Ressalta-se que o tal impacto
oramentrio escalonado no tempo em funo do conveniamento e demais critrios e da discricionariedade
do governo federal, resultando assim na seguinte distribuio: i) fase 1 (2014/2015) R$ 3,5 bilhes; e ii) fase
2 (2015/2016) R$ 640 milhes. Poderia ainda haver uma priorizao entre as cidades beneficirias da primeira
fase. Caso sejam adotadas como piloto as cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia, Recife, Belo Horizonte e
Curitiba, o impacto oramentrio seria de R$ 1,4 bilho para um total aproximado de 2 milhes de beneficirios.
A operacionalizao e gesto do TIS se d a partir da elaborao de convnio entre entes federados, instituindo
mecanismos que viabilizem gratuidades e desonerao (justia social e tributria) com mecanismos que garantam
controle social, alm da implantao de sistema integrado, em conformidade com a PNMU e a Lei no 8.987/1995.
O TIS tem como condicionantes a implantao do bilhete nico temporal e alguns requisitos para os atores
envolvidos, quais sejam:
estados e municpios: i) convnio com a Unio; ii) delegao do servio (regime de concesso); iii) conselho
de transporte; iv) laudo com impacto econmico; e v) determinao de reduo da tarifa; e
prestadoras: i) contrato de concesso ou permisso; ii) termo de adeso ao convnio: laudo, tarifas
definidas e transparncia econmica e contbil; e iii) certides negativas de dbito.
BOX 2
Nos ltimos anos, o transporte privado vem crescendo bastante, ao mesmo tempo que a demanda por transporte pblico
urbano (TPU) decresceu, reflexo de polticas que privilegiaram a aquisio e o uso de automveis e motocicletas e
encareceram o TPU. Por sua vez, o aumento da frota de veculos privados est causando fortes externalidades negativas
s cidades, especificamente ao transporte pblico por nibus, em funo do aumento provocado no seu custo e
no tempo de viagem dos usurios. urgente incluir o usurio de transporte privado na sistemtica de financiamento
do TPU, principalmente com foco no uso dos veculos, a fim de compensar as externalidades causadas e melhorar
todo o sistema de mobilidade, repercutindo na reduo das tarifas de transporte pblico urbano. Prope-se a taxao
da gasolina como instrumento, sem que haja impacto negativo no oramento pblico.
A primeira proposta consiste na cobrana da Cide de R$ 0,20 na gasolina e no lcool, que permitiria zerar o custo
do diesel dos sistemas de TPU, reduzindo a tarifa em pelo menos 20% e a inflao em cerca de 0,14% a partir de
uma arrecadao federal de R$ 10 bilhes, considerando tanto o aumento do valor consumido quanto da reduo
do valor da tarifa. Nesta proposta, considera-se o uso de 100% dos recursos arrecadados da Cide, e no iseno
dos tributos do diesel fornecido para as operadoras, mas h tambm impactos positivos na arrecadao dos estados
(R$ 4,7 bilhes de ICMS). Se houvesse iseno de ICMS e PIS/Cofins no diesel fornecido s operadoras, o valor da
Cide poderia cair para 0,16, impactando menos o preo da gasolina. Nas mesmas condies iniciais, se houvesse a
utilizao de 71% dos recursos arrecadados (parcela atual pertencente Unio), a Cide sobre a gasolina e o lcool
teria de ser de R$ 0,28 e 0,23, respectivamente, com iseno dos tributos do diesel das operadoras. As tabelas 1 e 2
mostram os resultados das simulaes.
(Continua)
187
(Continuao)
TABELA 1
Simulao dos impactos do subsdio cruzado entre gasolina e diesel do TPU utilizando 100% dos recursos arrecadados
da Cide para zerar o custo de combustvel do TPU e reduzir a tarifa
Percentual Cobertura
Cide
Iseno
100%
100%
50%
Gasolina
Alcool
Gasolina
Alcool
Var. (%)
Impacto
sim
0,16
0,24
0,22
7,83%
9,25%
-18%
-0,23%
-618,57
2.374,10
no
0,20
0,30
0,28
9,78%
11,56%
-18%
-0,14%
4.718,47
sim
0,08
0,12
0,11
3,91%
4,62%
-9%
-0,12%
-618,57
486,71
no
0,10
0,15
0,14
4,89%
5,78%
-9%
-0,07%
2.359,23
TABELA 2
Simulao dos impactos do subsdio cruzado entre gasolina e diesel do TPU utilizando 71% dos recursos arrecadados
da Cide para zerar o custo de combustvel do TPU e reduzir a tarifa
Percentual Cobertura
Cide
71%
Iseno
50%
Gasolina
Alcool
Gasolina
Alcool
Var. (%)
Impacto
-618,57
6.078,05
3.268,48
0,05%
6.605,85
4.085,61
-0,05%
-618,57
1.194,48
1.634,24
3.302,93
2.042,80
sim
0,23
0,35
0,32
11,52%
13,29%
-18%
-0,06%
no
0,28
0,42
0,39
13,70%
16,18%
-18%
sim
0,11
0,16
0,15
5,38%
6,36%
-9%
no
0,14
0,21
0,20
6,85%
8,09%
-9%
0,03%
4 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo do ltimo perodo recente, o Ipea avanou sobremaneira na discusso acerca
da mobilidade urbana no Brasil. Isto deveu-se, evidentemente, capacidade tcnica instalada
na instituio, no representada pelo nmero diminuto de autores deste captulo, mas muito
ampliada, sobretudo em conhecimento do tema e capacidade de enfrentamento da questo a
partir de novas e adaptadas proposies.
Foi isso que se buscou fazer a partir do momento em que essa capacidade tcnica instalada
foi ainda mais motivada a apresentar suas contribuies poltica urbana em desenvolvimento
no pas, aps as manifestaes sociais de junho e julho de 2013.
Em curto espao de tempo, o Ipea produziu uma srie de estudos por meio de notas
tcnicas, comunicados, artigos, apresentaes, participaes em grupos de trabalho e, sobretudo,
assessoria tcnica aos debates que aconteceram principalmente no governo federal.
Uma grande variedade de propostas foi apresentada, algumas delas resumidas neste
captulo, outras no chegaram a ser aprofundadas, mas todas com um princpio norteador da
produo deste conhecimento e a possibilidade de sua efetiva aplicao.
guisa de concluso, entende-se que cada uma dessas propostas, assim como outras
apresentadas por diversas instituies sociedade, devam efetivamente passar do papel e das
mesas de debate para sua efetiva e urgente aplicao. Como se quis demonstrar na primeira
188
seo deste captulo, as externalidades negativas do modelo rodoviarista e individual de deslocamento se agravam dia a dia, com consequncias coletivas e geracionais, tendo mais impacto nas
classes de renda mais baixas, o que em resumo dificulta e chega a impedir que os mais pobres
se beneficiem, inclusive, do crescimento do pas e dos esforos sociais que se devem realizar.
De maneira tambm muito resumida fica o entendimento maior que nenhuma das
alternativas apresentadas pode por si s resolver a infinidade de problemas vividos nas cidades
brasileiras quando se analisa a mobilidade. O processo histrico de formao dessas cidades,
segundo os preceitos do rodoviarismo, e as consequncias na configurao no apenas de seus
sistemas de circulao, mas de todo o uso e ocupao do espao, requerem medidas robustas,
que associem solues como as apresentadas, em um quadro maior de planejamento e
ordenamento do espao, propiciando a emergncia de um processo longo e continuado de
reestruturao urbana.
REFERNCIAS
ABRACICLO ASSOCIAO BRASILEIRA DE FABRICANTES DE MOTOCICLETAS
E CICLOMOTORES. Anurio da Associao Brasileira de Fabricantes de Motocicletas
e Ciclomotores. So Paulo: Abraciclo, 2014.
ANFAVEA ASSOCIAO NACIONAL DOS FABRICANTES DE VECULOS AUTOMOTORES. Anurio da indstria automobilstica brasileira. So Paulo: Anfavea, 2014.
BRASIL. Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal. Braslia: MDS, 2011.
______. Ministrio da Sade. Base de dados Datasus. Braslia, 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/tvMI7h>.
CARVALHO, C.; GALINDO E. Financiamento da operao do TPU via Cide. Ipea, 2014.
CARVALHO, C. H. R. et al. Tarifao e financiamento do transporte pblico urbano.
Braslia: Ipea, jul. 2013. (Nota Tcnica, n. 2).
EMTA EUROPEAN METROPOLITAN TRANSPORT AUTHORITIES. Barometer
2011. Paris: EMTA, 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/tYmuXc>.
GOMIDE, A. Transporte urbano e incluso social: elementos para polticas pblicas. Revista
dos transportes pblicos, So Paulo, ano 26, p. 15-45, 2004.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo 2000.
Rio de Janeiro: IBGE, 2000.
______. Censo 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010.
______. Perfil dos municpios brasileiros: pesquisa de informaes bsicas municipais 2012.
Rio de Janeiro: IBGE, 2012.
______. ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). Rio de Janeiro: IBGE, 2014.
Disponvel em: <http://goo.gl/2eo1qS>.
189
190
CAPTULO 8
1 APRESENTAO
Este captulo recupera anlises recentes acerca dos esforos da sociedade brasileira, sobretudo do
governo federal, na retomada e na expanso dos investimentos em habitao de interesse social
(HIS), no sentido de contribuir com o debate das polticas pblicas, procurando colaborar no
aprimoramento desses esforos para, efetivamente, fazer frente diversidade de demandas e
necessidades de moradia nas mais distintas situaes, em todo o pas.
Ao longo dos ltimos anos, o Ipea produziu anlises sobre a poltica urbana em aprimoramento, com nfase nas polticas dedicadas HIS. De maneira muito sinttica, parte-se aqui da
seguinte hiptese, a ser verificada ao longo do texto: o programa Minha Casa Minha Vida (MCMV),
ao ser elevado categoria de poltica habitacional, determina princpios, mecanismos e diretrizes que
no tm permitindo o surgimento de programas alternativos, que faam face s peculiaridades do deficit
habitacional. Ao mesmo passo, h uma limitao da expanso de modalidades alternativas, j previstas,
que poderiam ser utilizadas com maior vigor no enfrentamento de alguns desses universos do deficit.
No caso das famlias em situao de nus excessivo com o pagamento de aluguel, por
exemplo, em 2012, somavam-se 2,293 milhes de domiclios, o que configura o componente
mais numeroso do deficit habitacional total, estimado, nesse ano, em 5,244 milhes de domiclios
(Lima Neto, Furtado e Krause, 2013). Para essas famlias, entende-se que deveriam ser criadas
linhas adaptadas de ao pblica, viabilizando que tivessem asseguradas suas condies mnimas
de moradia, sem o comprometimento de outras dimenses da vida.
Entende-se, sobretudo, que a definio de uma poltica de HIS deva abarcar todas as situaes
e necessidades presentes, coordenando a ao pblica e privada via programas e aes especficos, de
preferncia em consonncia com o marco normativo do Estatuto da Cidade ou seja, com participao e controle social. Nesse sentido, afirma-se que a poltica de HIS no Brasil vive um paradoxo,
uma vez que o MCMV no est includo no Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) e, portanto, no est submetido ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS),
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.
ambos criados pela Lei Federal no 11.124, de 16 de junho de 2005. Esta lei, anterior prpria existncia
do MCMV, busca assegurar que programas e aes para HIS sejam executados segundo marcos jurdicos
especficos, notadamente relativos ao controle e participao social, e ao reforo da cooperao federativa.
Em 2007, a Lei no 11.481, que dispe sobre regularizao fundiria em imveis da Unio
e destinao de imveis para fins de HIS, trouxe uma alterao Lei do SNHIS, incluindo em
suas disposies gerais, transitrias e finais a possibilidade do Ministrio das Cidades (MCidades)
aplicar recursos em HIS em paralelo ao FNHIS. Nos termos do Artigo 24, 1o, a lei faculta ao
MCidades a aplicao direta por intermdio dos estados, do Distrito Federal e dos municpios
dos recursos do FNHIS, at que se cumpram as condies previstas no Artigo 12 da lei, a
saber: existncia de fundos, conselhos e planos de habitao, estaduais e municipais, e demais
medidas que assegurem a participao e o controle social, inclusive no planejamento das aes.
Tendo, pois, como base estudos anteriores do Ipea, a anlise das legislaes especficas da
Poltica Nacional de Habitao (nos 10.098/2004, 11.124/2005 e 11.977/2009) e o histrico
recente do debate sobre HIS no Brasil, sobretudo por meio do acompanhamento do Conselho
Nacional das Cidades (CNC), objetiva-se aqui partir de uma anlise j estruturada para
identificar lacunas da ao pblica de produo e provimento de HIS e sugerir alternativas, j
identificadas por outros atores, at mesmo pelo MCidades e/ou seu CNC.
Para tanto, este captulo tem quatro sees, alm desta apresentao. A seo 2 trata das linhas
gerais do MCMV; a seo 3 identifica e sistematiza em quatro itens as principais lacunas apresentadas pelo programa; a seo 4 busca, a partir de experincias e proposies preexistentes, elencar
alternativas para o preenchimento dessas lacunas; e, por fim, a seo 5, ao encerrar o captulo, trata
de concluir tambm um esforo de anlise deste momento recente da poltica habitacional.
2 LINHAS GERAIS DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA
Desde 2009, o programa Minha Casa Minha Vida vem concentrando a maior parte da
produo habitacional, tanto de interesse social como para o chamado segmento econmico, no
Brasil. Lanado em contexto de crise financeira, tendo como um de seus objetivos ativar um
processo anticclico no crescimento econmico, o MCMV intensificou os investimentos na
produo de novas unidades habitacionais (UHs). Em sua segunda fase (MCMV 2), a partir
de 2011, passou a integrar o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em sua vertente
de investimentos em infraestrutura social e urbana, que inclui aes de urbanizao de favelas.
A terceira fase, j anunciada, em desenvolvimento em 2014, tem como meta a produo de
mais 3 milhes de UHs, somando com as fases anteriores 6,75 milhes de unidades e algo
como US$ 182 bilhes investidos e a serem comprometidos nos prximos anos.4
O MCMV conta com vrias modalidades. Nas reas urbanas, a faixa de renda familiar mensal de
at R$ 1.600,00 (chamada de faixa I) est contemplada por financiamentos do Fundo de Arrendamento
Residencial (FAR), cuja rea de atuao compreende, grosso modo, as regies metropolitanas (RMs) e
4. Sobre o lanamento da terceira fase do MCMV, ver o site disponvel em: <http://goo.gl/cq3zfw>. Acesso em: 1o ago. 2014.
192
Para Alm do Minha Casa Minha Vida: uma poltica de habitao de interesse social?
as cidades com mais de 50 mil habitantes. Nas cidades menores, o programa atua por meio da oferta
pblica de recursos (OPR). Ainda nas reas urbanas, as famlias com renda de at R$ 5.400,00 (faixa
III) so atendidas por financiamentos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), havendo
tambm subsdios para as famlias com renda de at R$ 3.275,00 (faixa II).
Outra modalidade do MCMV conhecida como MCMV-Entidades (MCMV-E), que tambm beneficia famlias com renda de at R$ 1.600,00 em reas urbanas, em financiamentos do
Fundo de Desenvolvimento Social (FDS). Nesse caso, as famlias so representadas por entidades
organizadoras (EOs) sem fins lucrativos, diferentemente dos empreendimentos produzidos com
recursos do FAR, que so propostos por construtoras aos agentes financeiros oficiais. Estes contratam
os empreendimentos, sem envolvimento das famlias no processo de produo da habitao.
Por meio do MCMV-E, em tese, possibilitado s famlias a participao e um maior controle
sobre a gesto da concepo, da produo e, tambm, do ps-morar nesses empreendimentos.
O MCMV-E, portanto, enquadra-se no que denominado como produo social da moradia
(PSM) e sucede o Programa Crdito Solidrio (PCS), criado em 2004, atendendo a reivindicao
de movimentos sociais de luta pela moradia (Balbim e Krause, 2010).
Assim como o FAR, o FDS tambm conta com aportes do Oramento Geral da Unio
(OGU), que possibilitam subsidiar a produo de unidades habitacionais e, portanto, reduzir as
prestaes pagas pelos beneficirios.
Entre as trs faixas, o quantitativo de unidades habitacionais contratadas distribui-se da forma
a seguir: 1,61 milhes de UHs na faixa I; 1,44 milhes de UHs na faixa II; e 438 mil UHs na faixa
III.5 Na faixa I, h uma clara predominncia de investimentos por meio do FAR. Em segundo lugar,
em nmero de UHs, esto as duas OPRs j finalizadas. O MCMV-E, por sua vez, minoritrio.
Verifica-se ao longo dos anos, sobretudo pelo papel anticclico desempenhado pelo programa
no perodo mais intenso da crise econmica de 2008, e analisando o distanciamento da produo do
MCMV das metas e formas planejadas pelo governo federal para fazer frente ao deficit habitacional
por meio do Plano Nacional de Habitao (PlanHab) (Krause, Balbim e Lima Neto, 2013), que
o MCMV vem estruturando, desde seu lanamento, a atividade econmica do setor imobilirio,
realizando em grande escala o sonho da casa prpria, tambm identificado como o mito da casa
prpria (Bonduki, 1998); razes suficientes para continuar tendo apoio amplo de diversos setores
da sociedade, inclusive gerando expectativas quanto ao lanamento de sua terceira fase.
3 HIPTESES PARA UMA REVISO DA POLTICA HABITACIONAL
Com base em pesquisas anteriores acerca do programa, de seu pblico-alvo e de sua efetiva
execuo, pode-se afirmar que o MCMV no abarca todo o escopo de uma efetiva poltica
habitacional adaptada diversidade de situaes brasileiras, ainda que o programa tenha sido
alado escala de poltica (Krause, Balbim e Lima Neto, 2013). Somam-se a isto demandas
realizadas pela sociedade civil organizada ao Conselho Nacional das Cidades, quer por meio
5. Informaes apresentadas em reunio do Comit Tcnico de Habitao do Conselho Nacional das Cidades (CNC), em 24 de julho de 2014.
193
6. Valor do R-quadrado ajustado: deficit calculado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP) (Krause, Balbim e Lima Neto, 2013) e unidades habitacionais
(UHs) contratadas pelo FAR at 12 de junho de 2012, em 776 municpios recorte definido pela Caixa Econmica Federal (CEF).
7. Valor do R-quadrado ajustado: demanda habitacional demogrfica (DHDE) de trs a dez salrios mnimos (SMs) calculada pela CEF (Krause,
Balbim e Lima Neto, 2013) e UHs contratadas pelo Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), at 12 de junho de 2012, em 776 municpios.
Tal recorte contempla todas as grandes regies e inclui as capitais, suas regies metropolitanas (RMs) e todos os municpios com populao superior
a 50 mil habitantes. Ou seja, bastante semelhante rea de atuao do FAR, coincidindo em cerca de 96% com os municpios que nela esto.
194
Para Alm do Minha Casa Minha Vida: uma poltica de habitao de interesse social?
O fato que se constata que, de maneira geral, e com maior profundidade em casos especficos e emblemticos, como tambm o da RM de So Paulo, o fator localizao um empecilho
para a efetiva aderncia do programa quela que se entende ser uma das reivindicaes bsicas das
famlias: morar mais prximo s centralidades.
3.2 O atendimento aos componentes do deficit habitacional no equnime
O conceito amplo de deficit habitacional, conforme desenvolvido pela Fundao Joo Pinheiro
(FJP, 2014), incorpora quatro componentes: domiclios precrios; coabitao de mais de uma famlia
em um mesmo domiclio; nus excessivo com locao para famlias com renda domiciliar de at trs
salrios mnimos em imveis urbanos; e domiclios alugados com adensamento excessivo ou seja,
mais de trs moradores por cmodo usado como dormitrio.
Por meio da anlise de cinco regies metropolitanas, constatou-se que a distribuio intrametropolitana dos empreendimentos do FAR se mostra mais ou menos aderente a certos componentes
do deficit (Lima Neto, Krause e Furtado, 2014). A anlise tomou como referncia a diviso da
mdia da distncia euclidiana dos empreendimentos do MCMV-FAR, pela mdia da distncia dos
domiclios em situao de deficit correspondente ao centro de cada rea de ponderao do Censo
Demogrfico 2010 , ambas ao centro de cada RM.8 A melhor situao seria aquela em que o
indicador de aderncia proposto assumisse valor igual a 1 ou seja, uma sobreposio da distncia
da oferta e do deficit ao centro. Assim, nas RMs estudadas especialmente nas de Fortaleza e Porto
Alegre , mais frequente que domiclios precrios e em coabitao estejam mais distantes do centro
das RMs; como isto ocorre com os empreendimentos do MCMV-FAR, resultam valores menores
(melhores) do indicador de aderncia. Contudo, quando se observam os demais componentes do
deficit nus e adensamento excessivos , o indicador tende a assumir valores superiores (piores),
o que explicado pela localizao mais central desses componentes.
Outra abordagem, que tambm pode indicar desigualdades no atendimento aos componentes
do deficit, est baseada na renda domiciliar. Conforme a Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) de 2012, cerca de 26,88 milhes de domiclios (urbanos e rurais de
extenso urbana) apresentam renda at trs SMs; na tabela 1 e nos grficos 1 e 2, esto apresentados
os valores da renda domiciliar por decil, conforme a PNAD 2012.9 Tambm esto apresentados
valores da renda por decil dos domiclios em situao de deficit habitacional, em cada um de seus
quatro componentes. Por fim, a coluna direita traz os valores da renda por decil dos domiclios
em unidades habitacionais produzidas pelo MCMV-FAR.10 Dada a dificuldade de apontar se o
beneficirio do MCMV-FAR fazia ou no parte do deficit habitacional, os eventuais descolamentos
das curvas de renda devem ser tratados como uma hiptese, a ser comprovada, de que o programa
no esteja atendendo a certas parcelas do deficit.
8. Definiu-se ad hoc o centro de cada regio metropolitana: um ponto correspondente ao centro administrativo e financeiro aproximado de cada
RM, localizado no centro tradicional da capital.
9. Distribui-se a populao total, da renda mais baixa at a renda mais alta, e divide-se a populao em dez grupos iguais; o primeiro decil mostra
a renda mxima nos primeiros 10% da populao de renda mais baixa; o segundo decil, nos primeiros 20%; e assim por diante.
10. Pesquisa realizada pelo Ipea nos meses de agosto e setembro de 2013 (no publicada), em empreendimentos entregues h seis meses, no mnimo,
por solicitao da Secretaria Nacional de Habitao (SNH) do Ministrio da Cidades (MCidades); amostra de 7.620 UHs, de abrangncia nacional.
195
TABELA 1
Valores dos decis de renda domiciliar (domiclios at trs SM): todos os domiclios da PNAD 2012, domiclios
em cada componente do deficit habitacional (2012) e MCMV-FAR 2013
(Em R$)
Decis
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
PNAD
502
622
772
900
1.050
1.216
1.330
1.500
1.672
1.866
Precariedade
166
350
600
622
700
794
902
1.230
1.480
1.866
Coabitao
0
166
450
622
700
822
1.000
1.232
1.500
1.866
nus excessivo
400
622
622
734
822
957
1.100
1.244
1.500
1.866
Adensamento
422
660
788
852
980
1.114
1.250
1.400
1.604
1.866
MCMV-FAR (2013)
365
547
618
618
711
766
912
1.094
1.322
1.841
Fonte: IBGE (2012) e pesquisa realizada pelo Ipea, em 2013, por solicitao da Secretaria Nacional de Habitao (SNH) do MCidades
(no publicada). Valores deflacionados de 2012.
Elaborao dos autores.
Decis de renda domiciliar (domiclios at trs SMs): todos os domiclios da PNAD 2012 e do MCMV-FAR 2013
(Em R$)
2.000
1.800
1.600
Renda
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
10
Decis de renda
PNAD at 3 salrios mnimos
MCMV FAR
Fonte: IBGE (2012) e pesquisa realizada pelo Ipea, em 2013, por solicitao da SNH/MCidades (no publicada). Valores deflacionados de 2012.
Elaborao dos autores.
196
Para Alm do Minha Casa Minha Vida: uma poltica de habitao de interesse social?
Decis de renda domiciliar (domiclios at trs SMs): domiclios em cada componente do deficit habitacional
em 2012 e MCMV-FAR 2013
(Em R$)
2.000
1.800
1.600
Renda
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
10
Decis de renda
nus excessivo
MCMV FAR
Precariedade
Coabitao
Adensamento
Fonte: IBGE (2012) e pesquisa realizada pelo Ipea, em 2013, por solicitao da SNH/MCidades (no publicada). Valores deflacionados de 2012.
Elaborao dos autores.
11. Conforme notcia publicada em 7 de julho de 2014, O ministrio [das Cidades] informou que o programa usa o deficit habitacional das pessoas
com renda de at R$ 1.600 feito pela Fundao Joo Pinheiro como referncia para distribuio de metas, mas diz que, apesar disso, no considera
que seja o melhor indicador para medir o sucesso do programa. O enfrentamento do deficit uma ao de longo prazo e existem componentes do
deficit, como o nus excessivo com aluguel, que o programa no pretende atacar (Madeiro, 2014).
197
198
Para Alm do Minha Casa Minha Vida: uma poltica de habitao de interesse social?
essas despesas. A partir do segundo decil, h um descolamento entre os valores calculados para
os dois grupos, sendo que a porcentagem da renda comprometida com as despesas habitacionais
, em praticamente todos os decis, maior para os moradores de apartamentos.
TABELA 2
Valores medianos da renda domiciliar e das despesas com habitao, conforme o tipo de unidade habitacional,
por decis da renda domiciliar; renda domiciliar comprometida com as despesas habitacionais
Decis
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Renda
(R$)
300
600
678
700
800
900
1.000
1.200
1.400
1.840
Apartamento
Despesas com habitao
(R$)
%
110
36,67
184
30,67
165
24,34
192
27,43
150
18,75
210
23,33
202
20,20
225
18,75
185
13,21
206
11,20
Renda
(R$)
300
600
678
679
700
800
878
1.000
1.278
1.500
Outros
Despesas com habitao
(R$)
%
111
37,00
126
21,00
124
18,29
162
23,86
150
21,43
135
16,88
135
15,38
158
15,80
158
12,36
164
10,93
Fonte: Pesquisa realizada pelo Ipea, em 2013, por solicitao da SNH/MCidades (no publicada).
Elaborao dos autores.
199
de posse da moradia etc. na poltica habitacional brasileira para as famlias de baixa renda;
solues que poderiam dar conta de lacunas observadas no perodo recente, no qual predominam
e contrastam, por um lado, o uso da propriedade plena do bem habitacional e, por outro, o
afastamento dos beneficirios dos processos decisrios relacionados moradia.
Dois caminhos sero apresentados: o primeiro j vem sendo trilhado e o que se pretende
aqui alarg-lo e torn-lo uma via (mais) permanente, e se refere PSM. O segundo j foi
objeto de iniciativas do governo federal consolidadas parcialmente na resoluo do CNC que
institui o Servio de Moradia Social (SMS).
Em ambos os casos, dois elementos importantes so enfocados de maneira distinta daquilo
que vem sendo realizado. A primeira questo est relacionada com a localizao, o custo da terra
e a propriedade privada como alternativa nica de produo habitacional, onerosa e segregadora,
dadas as condies histricas de uso e ocupao do solo das cidades brasileiras. A segunda questo
est associada maneira como os empreendimentos so propostos e geridos ou seja, produo
exclusivamente capitalista de produtos da poltica social, por um lado, ou produo social de
produtos desta poltica, por outro lado, e suas distines, seus limites e suas abrangncias.
4 PROGRAMAS E AES ALTERNATIVOS NA CONSTRUO DE UMA
POLTICA HABITACIONAL
4.1 Produo social da moradia
O conceito de produo social da moradia compreende formas variadas de produo da habitao
que podem envolver em maior ou menor grau circuitos superiores (Santos, 2004) da economia,
sejam pblicos ou privados, sobretudo na definio do financiamento, mas que guardam a
organizao do processo e a definio das principais diretrizes do projeto e do ps-morar nas
mos e nos mecanismos de organizao coletiva dos prprios moradores (Balbim e Krause, 2010).
Uma periodizao da produo habitacional (Balbim e Krause, 2010) mostra que a PSM
apenas passou a receber ateno do aparato estatal no fim da dcada de 1970. O reconhecimento
da incapacidade de atender a populao de menor renda foi tardio e levou utilizao de formas
de financiamento da autoconstruo, j amplamente utilizada como mecanismo de acesso
moradia pelas classes baixas e, naquele momento, reconhecida, ainda como um mecanismo
paliativo, dentro dos programas ditos especiais Programa de Financiamento do Lote Urbanizado
(PROFILURB), Programa de Erradicao da Subhabitao (Promorar) e Programa Joo de Barro.
Por sua vez, o tratamento de questes fundirias e habitacionais, afeito noo de PSM,
logo se fez presente na agenda de mobilizao e luta da sociedade civil organizada, como mostra
o documento Solo urbano e ao pastoral, lanado pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB) em 1982 (Balbim e Krause, 2010).15 Alm disso, os movimentos populares incluram
15. O documento sugeria reformas, tais como: regularizao fundiria sem nus ao morador; formas alternativas de urbanizao; adoo do mutiro;
loteamentos populares dotados de infraestrutura; condicionamento da propriedade ao cumprimento de sua funo social; represso ao abuso do poder
econmico no mercado imobilirio; e controle do uso do solo para evitar a ociosidade de terrenos e a especulao imobiliria (Balbim e Krause, 2010).
200
Para Alm do Minha Casa Minha Vida: uma poltica de habitao de interesse social?
201
202
Para Alm do Minha Casa Minha Vida: uma poltica de habitao de interesse social?
importante ressaltar que essa questo j vem sendo tratada pela poltica habitacional,
uma vez que o MCMV-E inclui modalidades de contratao direta com a entidade organizadora, para aquisio de terreno, servios preliminares e mesmo produo habitacional.
Verifica-se forte utilizao destas modalidades em locais onde o preo dos terrenos maior,
como na Regio Metropolitana de So Paulo.19 Contudo, o uso dessas modalidades ainda
est condicionado futura contratao com os beneficirios finais, momento em que a EO
deixa de ser sua substituta. Um avano, neste caso, seria a manuteno desta entidade como
sujeito do processo: um caminho possvel e integrante da agenda recente do movimento
de moradia chegaria propriedade coletiva dos conjuntos habitacionais produzidos.20
Trata-se, inclusive, de proposta j apresentada no mbito do CNC, cuja utilizao dependeria
da existncia de bases e motivaes sociais, bem como da utilizao de novas formas de garantia
dos financiamentos, desde que a prpria EO viesse a ser constituda apenas pelos moradores.
Entende-se que este seria o advento de um verdadeiro crdito solidrio, em contraposio aos
programas autogestionrios do perodo recente.
Para que isso possa acontecer, claro que as bases necessitaro ser construdas e outro
eixo da poltica habitacional dever ser reforado, capacitando as entidades para operarem em
bases realmente autogestionrias, priorizando-se, por exemplo, propostas de produo habitacional em que a cooperao esteja mais presente na execuo das obras.
Compreende-se que inovaes no marco fundirio tambm podero trazer novas possibilidades e modalidades, incluindo-se a doao de terrenos ao FDS, como j est institudo
nas operaes do MCMV com recursos do FAR. Tambm caberia cogitar a retomada de
regimes de arrendamento, entendendo-se que as entidades, pelo menos aquelas com vnculos
mais fortes e histricos ao movimento, tero boa aceitao desse regime cabe lembrar que
j em 2003 a Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP) apresentou ao MCidades uma
proposta de adaptao do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) para a autogesto
(Mineiro e Rodrigues, 2012).
Em suma, h ainda um espao para mudanas, que merece ser ocupado, de modo que
as formas autogestionrias de produo da moradia possam contribuir para um processo mais
completo de produo (social) do espao urbano.
4.2 Servio de locao social
Servio de locao social foi o nome dado no CNC proposio de poltica feita a partir de
debates sobre nus excessivo com aluguel e localizao de empreendimentos habitacionais para
baixa renda em reas centrais, sobretudo a partir da reforma de imveis vazios ou subutilizados.
19. O valor total de selees e contrataes diretas com as entidades organizadoras (EOs) chega, conforme a posio informada pelo MCidades, em
8 de abril de 2014, a R$ 1,733 bilhes, em comparao com os cerca de R$ 688 milhes de selees e contrataes com pessoas fsicas.
20. Para a Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP, 2014), a propriedade coletiva faz com que a famlia no [seja] proprietria de sua casa,
mas de toda a sua comunidade.
203
204
Para Alm do Minha Casa Minha Vida: uma poltica de habitao de interesse social?
para alm desta viso assistencialista, o PL no 6.342 trata de tema distinto do originalmente
pensado e consolidado pelo Executivo, uma vez que assume como base de sua organizao o
quadro normativo da Lei do Inquilinato, com as restries que isto implica.
O entendimento que se quer clarear, acerca da locao social, supera a confuso entre
uma poltica habitacional e uma poltica assistencial ou emergencial, que o caso do chamado
bolsa aluguel, um benefcio temporrio, destinado a estratos especficos e sob condicionantes,
seja em funo de desastres naturais, seja em funo da necessidade de realocao por conta
de obras etc.
Em linhas gerais, locao social consiste em um programa ou ao de Estado, podendo
haver parceria com o setor privado, para viabilizar o acesso moradia por meio de pagamento
de taxas e/ou aluguel. Estes pagamentos podem ser ou no subsidiados, de maneira direta
(oramento) ou indireta (contribuies e diferentes taxas cobradas num parque locatcio), sem
haver a transferncia de propriedade do imvel para o beneficirio. Locao social refere-se a
um servio, ofertado a beneficirios finais, sendo necessria a definio do pblico-alvo para
a configurao exata tanto dos benefcios quanto dos subsdios que os assegurem.
Ressalta-se o carter inovador, nos padres brasileiros, do entendimento da moradia
como um servio. As polticas habitacionais e o mercado de imveis residenciais no Brasil
tratam historicamente a habitao exclusivamente como bem de consumo e distinto: imvel,
indivisvel, multidimensional e durvel, (...) um bem essencial na promoo de condies
de vida digna da populao. (...) um alto investimento, sendo muitas vezes o ativo de maior
valor de posse de uma famlia, conquistado durante longos anos (Nadalin e Balbim, 2011).
Um resultado direto da expanso frequente das fronteiras das cidades foi o surgimento
de um parque imobilirio vazio, subutilizado e especulativo, que, somado s transformaes
econmicas no territrio, resultou no esvaziamento de reas urbanas consolidadas e proporcionou a perda de populao e a diminuio das atividades formais de trabalho. Em 2006, a
Fundao Joo Pinheiro contabilizou um total de 5 milhes de domiclios como imveis vagos.22
Desde 2003, foram empreendidos esforos, no mbito do governo federal, por meio
da edio de medidas provisrias, da instituio de grupos de trabalho interministeriais e do
aprimoramento do marco jurdico, para a disponibilizao de parte do estoque imobilirio
pblico vazio em reas urbanas, constitudo em 2009 de cerca de 600 mil imveis do patrimnio
da Unio e 5.541 imveis do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), para programas
habitacionais de interesse social.
Tais esforos tm sido insuficientes para viabilizar empreendimentos de baixa renda.
Isto acontece, em parte, devido ao alto preo da terra no entorno, que eleva o valor de aquisio
do imvel em funo das avaliaes que so feitas, preferencialmente pelo mtodo comparativo; e, em parte, em razo do volume dos investimentos necessrios para a recuperao
22. Do total, 87,9% estariam em condies de serem ocupados (Brasil, 2009). Em 2010, a Fundao Joo Pinheiro informou a existncia de 4,66
milhes de domiclios vagos em reas urbanas, mas sem especificar quantos esto em condies de ser ocupados. Ver o aplicativo da Fundao Joo
Pinheiro Dficit Habitacional Municipal no Brasil 2010.
205
206
Para Alm do Minha Casa Minha Vida: uma poltica de habitao de interesse social?
Diretrizes/investimento/
financiamento
Articulao
federativa
Qualificao de
OS/capacitao
Recursos
Formao do
parque locatcio
Gesto dos
empreendimentos:
OGU/FNHIS
Contrapartidas
Pblico
FDS/patrimnio
histrico e isenes
internacionais
Privado
Alienao
CDRU
Fundo
garantidor
OS, OSCIP,
associaes etc.
Utilizao compulsria
Direito de superfcie/
contrapartida urbanstica
Aluguis
Coloca-se como desafio, enfim, construir em todos os setores da sociedade o entendimento de que a moradia, compreendida como parte integrante de uma rede social de apoio
populao, pode ser tambm um servio pblico, no qual o Estado deva ser o ator principal,
seja de forma direta, seja por meio de parcerias.
5 CONSIDERAES FINAIS
A poltica habitacional no Brasil, ao longo dos ltimos anos, vem se estruturando de maneira
bastante robusta, superando em volume a outra grande experincia de apoio produo
habitacional que este pas j viveu, com a atuao do Banco Nacional da Habitao nas dcadas
de 1960 e 1970 e em meados dos 1980. Contudo, h de se revelar que este esforo ainda no
cobre todos os grupos sociais e realidades urbanas apresentados no pas, deixando um sem
nmero de famlias margem da poltica habitacional, incorrendo no nus excessivo e na
coabitao para solucionar as suas necessidades de moradia.
207
208
Para Alm do Minha Casa Minha Vida: uma poltica de habitao de interesse social?
209
Parte III
ESTADO BRASILEIRO
CAPTULO 9
1 INTRODUO
Em abril de 2003, o presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva declarou, com
relao Justia brasileira, que preciso saber como funciona a caixa-preta desse Poder
que se considera intocvel. A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) havia consolidado
um modelo de separao de poderes que garantia plena independncia judicial, mas no
havia avanado significativamente no sentido de enfrentar o cenrio de crise abrangente
do sistema, que se manifestava, desde os anos 1970, em morosidade, perda de credibilidade
e baixos nveis de acesso Justia, entre outros problemas. Nesse contexto, difundiu-se a
percepo acerca da necessidade de construir mecanismos de responsabilizao ou controle
social sobre o Poder Judicirio.
Originalmente apresentada em 1992, a Emenda Constitucional (EC) no 45, denominada
de Reforma do Judicirio, recebeu aprovao do Poder Legislativo apenas em dezembro
de 2004.3 Alm da alterao constitucional, o processo de reforma veio acompanhado de
uma srie de pactos de Estado, envolvendo todos os poderes da Repblica, como meio
para a resoluo dos principais problemas identificados. Os eixos do I Pacto Republicano,
celebrado em 2004, eram: i) implementao da reforma constitucional do Poder Judicirio;
ii) simplificao do sistema recursal e dos procedimentos processuais; iii) ampliao da
Defensoria Pblica e melhoria do acesso Justia; iv) reduo do impacto provocado pelas
aes de execuo fiscal sobre a carga de trabalho do Poder Judicirio; v) reduo do tempo
necessrio ao pagamento de precatrios judiciais; vi) ao conjunta no combate a graves
violaes contra os direitos humanos; vii) ampliao dos nveis de informatizao do sistema de
Justia; viii) produo de dados e indicadores estatsticos essenciais ao planejamento do sistema;
e ix) coerncia entre a atuao da administrao pblica e as orientaes jurisprudenciais
j consolidadas nos tribunais (Brasil, 2004).
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea.
3. Destacam-se no mbito da reforma constitucional de 2004: a criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ) e do instituto da smula vinculante;
a federalizao dos crimes contra os direitos humanos; o fortalecimento do juzo arbitral; a previso de criao de varas agrrias; a instituio da
repercusso geral como critrio de admissibilidade ao recurso extraordinrio; a garantia do princpio da eficincia e a outorga do direito celeridade
processual; a previso de proporcionalidade entre o nmero de processos em tramitao, populao atendida e quadro de magistrados; a distribuio
de processos imediatamente aps sua propositura; a extino do recesso judicial e a manuteno ininterrupta das atividades do sistema de Justia;
e a obrigatoriedade de o Estado manter defensorias pblicas autnomas, funcional e administrativamente.
214
Em seguida, discutem-se algumas evidncias acerca da efetividade dessas reformas para cada um
dos eixos propostos, procurando apreender o que dizem os nmeros e as anlises, quantitativas
ou qualitativas, com relao ao tema.
2 REFORMAS DO PODER JUDICIRIO: CONCEITO, CARACTERIZAO E RESULTADOS
Para os fins deste captulo, adota-se um conceito restrito de reforma judicial, que se limita
ao conjunto de reformas normativas associadas organizao da Justia e dos procedimentos
judiciais. Existem conceitos mais abrangentes, envolvendo aspectos como novos paradigmas
de polticas pblicas, mudanas institucionais ou mudanas regulatrias. Esta conceituao
mais abrangente frequentemente recebe o nome de reforma do Estado de Direito.4
Outra dimenso importante a ser includa entre as possveis reformas judiciais a da jurisprudncia.
A transformao dos entendimentos jurisprudenciais de tribunais superiores pode ser to
ou mais relevante que mudanas legislativas, impactando tanto a demanda por prestao
jurisdicional quanto a eficincia e a qualidade do servio.
Entre as reformas judiciais executadas no Brasil e voltadas para ganhos de eficincia e
ampliao do acesso Justia, so ressaltadas as que compem as tabelas 1 e 2.
TABELA 1
Norma
Cria o CNJ
EC no 45/2005
Lei no 11.187/2005
Lei no 11.232/2005
Lei no 11.276/2005
Lei no 11.277/2006
Lei no 11.280/2006
Lei no 11.382/2006
Lei no 11.417/2006
Lei no 11.418/2006
Lei no 11.419/2006
Lei no 11.441/2007
Torna obrigatrio o depsito recursal para interposio de agravo de instrumento, na Justia do Trabalho
Lei no 12.275/2010
Cria o Sistema Nacional de Informaes de Segurana Pblica, Prisionais e sobre Drogas (SINESP)
Lei no 12.681/2012
Lei no 13.015/2014
Em discusso
Em discusso
Fonte: Diest/Ipea.
4. Enfoque semelhante ao adotado por Ungar (2002), que considera as reformas judiciais em um contexto global de governana do Estado, na qual
o paradigma da ordem pblica resultaria no Estado cumpridor da lei. Exemplos desses elementos no judiciais seriam a polcia, o sistema prisional,
o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica.
215
TABELA 2
Norma
Cria o CNJ
EC no 45/2005
Expande a interiorizao da Justia Federal, com nfase nos juizados especiais federais
Lei no 12.011/2009
Lei no 12.529/2011
Lei no 12.594/2012
EC no73/2013
EC no 80/2014
Fonte: Diest/Ipea.
216
Em que pese o discurso sobre a carga de trabalho crescente do Poder Judicirio, o nmero
de casos novos por habitante cresceu a taxas bastante moderadas entre 2004 e 2012: 3,5% ao
ano (a.a.), na Justia Estadual; 1,1% a.a., na Justia Federal, e 2.2% a.a., na Justia do Trabalho.
Esse ritmo de crescimento consistentemente inferior ao do crescimento mdio da economia
brasileira durante o mesmo perodo, na casa dos 3,7% anuais. Trata-se, portanto, de um indicador que sugere que a demanda jurisdicional no Brasil encontra-se relativamente estabilizada
e no mais apresenta a trajetria explosiva que caracterizou o perodo imediatamente posterior
CF/1988, a qual alguns creditam a crise atualmente enfrentada pelo sistema.
Se a demanda vem crescendo em nveis relativamente modestos e previsveis, o indicador
de taxa de congestionamento registra quase estabilidade ao longo do mesmo perodo, ainda que
com vis negativo: a Justia Estadual foi capaz de reduzi-la em apenas 0,2% a.a., em mdia.
Nesse ritmo, levaria cerca de trs sculos para eliminar a taxa de congestionamento observada
no ano de 2012. Esse mesmo indicador, para a Justia Federal, apresenta queda anual mdia
de 0,6%, enquanto, na Justia do Trabalho, a diminuio anual mdia vem sendo de 0,4%.
As taxas de congestionamento presentes no ano de 2012 so bastante elevadas para os padres
internacionais, razo pela qual seria desejvel um ritmo de reduo mais acelerado.
TABELA 3
STJ
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
153,40
134,75
0,02
0,02
17.506
316.317
8.942
7.921
8.846,68
6.955
10.519
Sentenas/casos novos
77,78
132,81
56,65
51,51
2.653
3.899
2.618
54,34
70,40
0,00
0,00
0,00
7.917
8.251
8.898
9.630
9.254
9.153
9.650
10.331
4,2
7,8
8,2
3,8
-7,4
-1,1
5,4
7,1
5,36
5,66
5,79
6,03
5,86
5,91
6,08
5,96
6,17
4.897
5.575
6.011
5.734
6.766
5.795
5.747
6.058
6.025
13,8
7,8
-4,6
18,0
-14,4
-0,8
5,4
-0,5
TJ
9.992
0,02
29,0
12,7
-5,0
22,5
-14,9
2,8
3,4
2,3
1.478
1.458
1.538
1.597
1.706
1.566
1.506
1.620
1.676
1.091
1.179
1.252
1.280
1.381
1.543
1.430
1.430
1.423
8,0
6,2
2,3
7,9
11,7
-7,3
0,0
-0,5
80,82
81,37
80,18
81,00
98,48
94,96
88,31
84,94
Sentenas/casos novos
73,79
74,60
-
-1,47
-0,21
0,82
-0,96
-0,55
2,04
-0,46
-0,55
1.100
1.104
1.130
1.172
1.243
1.208
1.441
1.610
1.843
0,4
2,4
3,7
6,0
-2,8
19,3
11,7
14,5
12,68
7,03
0,55
-1,19
0,82
17,48
-3,52
-6,65
-3,38
73,13
72,92
73,75
72,78
72,23
74,27
73,81
73,26
4,13
5,43
10,23
43,46
42,38
42,33
42,76
(Continua)
217
(Continuao)
Indicador
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
42
379
1,71
1,64
52
258
93.010
84.723
24,29
231,25
28,57
133,55
Sentenas/casos novos
117,64
57,75
40,90
53,62
37.658
9.550
0,77
0,00
1,62
2,33
-4,9
-12,4
14,5
-2,8
19,4
-6,6
7,3
-5,6
0,65
0,70
0,72
0,79
0,78
0,85
0,97
0,90
0,88
6.843
7.413
7.069
7.914
6.789
6.685
5.831
6.475
6.556
8,3
-4,6
12,0
-14,2
-1,5
-12,8
11,0
1,2
29,0
3,8
22,9
-16,2
3,2
2,8
2,5
1,9
2.353
2.086
1.774
1.861
1.825
2.009
1.632
1.884
1.817
1.910
1.965
1.861
1.812
1.688
1.672
1.549
1.734
1.751
2,9
-5,3
-2,6
-6,8
-1,0
-7,3
11,9
1,0
97,35
92,50
83,23
94,93
92,02
96,35
TRF
Sentenas/casos novos
81,19
94,20
104,90
13,01
10,70
-7,55
-4,85
-9,27
11,71
-2,91
4,33
70,09
67,25
65,86
65,14
66,68
67,55
68,55
68,43
65,34
-2,85
-1,39
-0,72
1,54
0,87
1,00
-0,12
-3,09
1.303
1.386
1.650
1.749
2.104
2.265
2.260
2.258
2.385
7,6
-0,2
-0,1
5,6
6,4
57,38
66,09
63,24
62,26
19,0
6,0
20,3
37,23
37,87
37,78
39,34
11,0
-1,2
4,9
3,6
-11,5
-3,1
8,3
5,3
1,44
1,48
1,54
1,64
1,66
1,66
1,63
1,66
1,68
2.205
2.305
2.157
2.217
2.353
2.086
2.121
2.162
2.189
4,5
-6,4
2,8
6,1
-11,3
1,7
1,9
1,2
TRT
2012
2011
4,7
-3,2
13,3
15,7
-9,6
2,6
-0,7
-0,2
1.187
1.282
1.217
1.201
1.228
1.082
1.067
1.140
1.188
1.207
1.178
1.151
1.178
1.216
1.024
1.112
1.173
1.153
-2,4
-2,2
2,3
3,2
-15,8
8,7
5,4
-1,7
91,88
94,57
98,08
99,05
94,60
104,21
102,90
97,09
Sentenas/casos novos
101,67
-
-9,79
2,69
3,51
0,97
-4,46
9,61
-1,31
-5,81
49,61
51,57
52,49
50,01
47,82
49,85
47,95
47,04
46,80
1.702
1,96
0,92
-2,48
-2,19
2,03
-1,90
-0,91
-0,24
1.851
2.214
2.256
2.399
3.113
3.078
3.002
3.204
8,8
19,6
1,9
6,3
29,8
-1,1
-2,5
6,7
9,21
2,16
1,60
4,14
3,64
3,31
2,95
3,49
(Continua)
218
(Continuao)
Indicador
2004
2005
2006
2007
2008
82,16
82,35
88,27
0,01
0,01
0,01
0,01
13.460
13.757
13.882
14.644
206.089
214.360
204.988
212.097
4,0
-4,4
3,5
5.827
5.817
6.290
6.789
6.862
4.973
5.027
5.689
8.275
0,00
0,00
0,00
2009
2010
2011
2012
94,50
8.207
6.280
6.299
7.229
140,84
107,96
100,15
106,48
54,29
38,63
53,03
57,89
54,53
54,29
-15,65
14,39
4,86
-3,36
3.627
3.521
3.278
3.159
2.593
3.003
3.956
3.888
3.761
45,28
99,92
99,95
0,00
0,00
0,00
219
Justia brasileiro, incluindo o uso protelatrio de recursos para prolongar o processo judicial,
sobretudo na fase de execuo; a ausncia de mecanismos efetivos para filtrar ou restringir a
admissibilidade de recursos; e a extrema dificuldade em uniformizar a jurisprudncia, comprometendo a previsibilidade e gerando incerteza jurdica. Como algumas das reformas judiciais,
entre as quais a criao da smula vinculante e da repercusso geral, tinham por objetivo precpuo
atacar diretamente esses problemas, era de se esperar que houvessem produzido algum efeito,
reduzindo os indicadores de recorribilidade. Os nmeros, no entanto, no indicam nenhuma
tendncia desse tipo; pelo contrrio, em vez disso, as taxas de recorribilidade mantm-se em
patamares elevados, em todos os ramos e esferas do Poder Judicirio.
Em princpio, tal quadro sugestivo de que as reformas judiciais que tinham por objetivo
reduzir a quantidade de recursos protelatrios, acelerar o trnsito em julgado e possibilitar a
execuo dos casos, aumentando a previsibilidade do sistema, no resultaram em melhorias
efetivas. Talvez se deva considerar que a excessiva nfase das reformas judiciais brasileiras na
restrio ao emprego do sistema recursal, sob o argumento de seu uso abusivo, decorra de um
erro de avaliao quanto ao problema. Tambm possvel que equvocos quanto ao desenho
das reformas tenham acabado por gerar efeitos indesejados. Assim, as restries quanto s
possibilidades de interposio de apelaes, por exemplo, so contrabalanadas pelo aumento
exponencial no quantitativo de agravos contra a negativa de seguimento da apelao, meramente substituindo um tipo de recurso por outro, sem reduzir a taxa de recorribilidade ou a
carga de trabalho dos tribunais. De toda forma, a inexistncia de dados, no perodo anterior
realizao da reforma, tornava quase impossvel um estudo cuidadoso sobre o problema, alm
de prejudicar significativamente as possibilidades de uma anlise atual dos impactos produzidos.
TABELA 4
Indicador
2009
2010
2011
2012
2,1
3,0
5,4
6,4
20,9
21,8
20,9
20,4
8,1
5,3
5,2
5,4
33,4
28,3
26,9
22,3
0,7
1,5
6,4
15,1
3,4
15,2
12,0
32,9
TJ
TRE
5,6
6,6
7,1
6,9
26,9
29,4
32,5
32,7
17,7
16,5
19,0
18,0
31,2
44,4
34,7
39,6
13,4
13,0
13,2
14,3
20,1
19,1
20,4
20,7
nd
nd
nd
nd
40,1
48,7
50,4
57,6
TRF
TRT
220
221
222
Entre as proposies da economia poltica das reformas judiciais, destacam-se duas. Santos
(2000) apresenta o dilema da reforma da seguinte forma: em geral, a reforma judicial no
conta com uma base social homognea e ativa, capaz de fornecer liderana, na esperana de
obter benefcios maiores do que seus custos. Por sua vez, Buscaglia (2000) identifica outros
entraves importantes s reformas: os maiores obstculos para uma reforma judicial efetiva na
Amrica Latina so os interesses corporativos do prprio sistema de Justia.
Ungar (2002) apresenta uma viso complementar sobre a economia poltica da reforma
judicial. Segundo esse autor, o controle das polticas pblicas pelo Poder Executivo e a
ineficincia do Poder Judicirio so, em um primeiro momento, fatores propulsores de
reformas estruturais. Contudo, subsequentemente, esses mesmos fatores impedem que
as reformas propostas tenham efetividade. Isto , a implantao das reformas esbarra em
incentivos polticos contrrios eficincia e boa gesto judicial.
Conforme Prillaman (2000), as reformas judiciais podem ser classificadas segundo seus
objetivos e sua estratgia de implantao. Os objetivos so independncia, eficincia, responsabilizao e melhoria do acesso ao sistema de Justia. Em contrapartida, as estratgias podem ser
a da abordagem simultnea ou sequencial. O autor demonstra que os objetivos de reforma no
necessariamente se reforam mutuamente, sendo possvel a ocorrncia de sinergias negativas,
no previstas na estratgia inicial.
223
A anlise dos nmeros apresentados na seo anterior demonstra que a reforma judicial
sequencial realizada no Brasil produziu resultados aqum dos inicialmente esperados.
Uma parte importante dos gargalos e deficincias do sistema, observados e descritos pela literatura
desde o final do sculo passado, ainda perduram. Logo, uma questo fundamental : por que
as melhorias em termos de gesto, transparncia e responsabilizao no se refletiram de forma
significativa na qualidade da prestao jurisdicional? E por que as reformas processuais no
lograram reduzir a morosidade do sistema?
As evidncias pontuais sobre a economia poltica nas reformas judiciais brasileiras so muitas.
Brevemente, sero analisadas as seguintes: a existncia de erros no desenho de algumas reformas;
os problemas de implantao enfrentados por algumas reformas; e alguns casos comprovados de
sucesso em termos de desenho e implantao.
No que diz respeito a erros no desenho de algumas reformas judiciais, vale observar um
conjunto de iniciativas j implantadas ou em implantao, em especial no que tange organizao da Justia. A oferta de servios judiciais em um pas federal e de dimenses continentais
como o Brasil nunca ser simples e sempre oferecer um imenso desafio administrativo.
Considerando-se o elevado custo de implantao e manuteno das estruturas, e as grandes
dificuldades polticas que advm de qualquer iniciativa de promover a desativao de unidades
j em funcionamento, deve-se ser absolutamente criterioso ao adotar estratgias de ampliao do
sistema. Entretanto, e embora houvesse clara necessidade de expanso, esta no vem baseando-se
em critrios como demanda potencial, eficincia ou equidade. Ao longo do processo de interiorizao da Justia Federal, por exemplo, atingiram-se resultados absolutamente dspares entre
as diferentes regies do pas. Em alguns estados, a Justia Federal encontra-se bastante presente
no territrio, em outros no. Ao mesmo tempo, a demanda das novas varas bastante
distinta, e a nfase pretendida na criao de varas exclusivas de juizado especial federal acabou
por no se materializar, muito embora neles se concentrem, hoje, a maior parte da demanda
tanto existente quanto potencial. Tal desequilbrio repetiu-se na aprovao recente da EC
no 73/2013, que prev a implantao de quatro novos tribunais regionais federais, em que pese
o fato de que os problemas de morosidade e restrio ao acesso dos cidados encontram-se
concentrados no primeiro, e no no segundo grau de Jurisdio. Nesses casos, os interesses do
prprio sistema em instalar-se em alguns locais em vez de em outros, bem como a diferena
de status existente entre os juzes de juizado especial, de vara ordinria e os desembargadores,
parecem ter exercido um papel mais importante na construo das estratgias adotadas, em
detrimento do interesse dos jurisdicionados.
Os problemas de erro de desenho repetem-se em algumas das reformas processuais.
Considerando o peso relativo que tem no sistema, bem como a literatura existente sobre
os desafios que precisam ser enfrentados, era de se esperar que houvesse nfase especial na
reforma da execuo fiscal, que responde por cerca de 40% dos casos pendentes de baixa na
Justia brasileira. Entretanto, as reformas aprovadas at o presente momento so meramente
pontuais, e concentram-se na ampliao da oferta de servios, por meio da criao de varas
de execuo fiscal ou da ampliao dos quadros de procuradores da fazenda, alm da reviso
224
225
No caso da expanso das defensorias pblicas, a mudana tambm resultou de uma convico
poltica acerca da necessidade de garantir direitos fundamentais aos cidados, no contexto de
uma agenda presidencial clara a esse respeito.
Por fim, vale ressaltar um aspecto importante da tramitao do novo CPC. Segundo o
portal de notcias da Cmara de Deputados,
nos cerca de trs anos em que tramitou na Cmara, o projeto do novo CPC foi objeto de 15 audincias
pblicas em Braslia e 13 conferncias estaduais, que ouviram representantes das cinco regies brasileiras.
O projeto tambm ficou sob consulta pblica por meio do e-democracia, que registrou 25.300 acessos,
282 sugestes, 143 comentrios e 90 e-mails .7
Nesse caso, em que pese a ausncia de estudos empricos slidos, a sistemtica de implantao
exibe, ao menos, novos elementos de participao da sociedade, completamente ausentes em boa
parte das reformas anteriores.
Em resumo, o que a anlise dos indicadores macro do sistema de Justia aponta, aps a
implantao das reformas, a inexistncia de desvios significativos de trajetria. Essa aparente
ausncia de efeitos levanta algumas questes importantes: por que os evidentes ganhos de transparncia e responsabilizao no se refletem nos indicadores do sistema? Ser que se deixou de
aplicar alguma reforma essencial? Ser que a aparente inefetividade das reformas se deve mais a
problemas no desenho ou em sua implantao?
A anlise dessas questes remete aos modelos de economia poltica de qualquer reforma
institucional. As mudanas constitucionais e institucionais da primeira metade da dcada
abriram caminho para uma srie de reformas infraconstitucionais. Consequentemente, deve-se
discutir a consistncia destas ltimas mudanas, no que diz respeito ao alinhamento aos
objetivos estabelecidos pelos pactos de Estado.
O argumento de que a economia poltica das reformas judiciais gera resultados por vezes
contraditrios relativamente comum na literatura internacional, que costuma explicar o
fenmeno com base nos seguintes argumentos: i) existncia de restries institucionais prvias,
que geram obstculos implantao das reformas; ii) desalinhamento entre os incentivos dos
distintos Poderes da Repblica; iii) execuo fatiada das reformas que competem a diferentes
atores, sem garantias de consistncia intertemporal ou de adoo na sequncia correta;
e iv) interferncia de grupos de presso, especialmente de carter corporativo, das organizaes
diretamente atingidas pelas reformas. Uma discusso da economia poltica das reformas consiste
em identificar quais dos mecanismos consagrados pela literatura internacional interferiram
sobre cada um dos eixos da reforma judicial.
Independentemente de quaisquer avaliaes conclusivas acerca do processo de reformas
judiciais no Brasil, o que a experincia indelevelmente demonstra a completa ausncia de
mtodos sistemticos de avaliao de impacto. Esse um problema cultural, na medida em
que o prprio desenho das reformas baseia-se em pressuposies tericas ou diagnsticos muito
pouco rigorosos. A produo de estudos sobre o funcionamento do sistema de Justia baseados
em dados empricos poderia reduzir significativamente os custos de transao quando da
negociao das reformas, reduzindo na margem o poder de influncia de grupos de interesse.
7. Ver: <http://goo.gl/sVhUdR>.
226
4 CONCLUSO
Este captulo prope um debate acerca dos resultados obtidos por um conjunto de mudanas
normativas ocorridas ao longo dos ltimos dez anos, orientadas reforma judicial, com o
aperfeioamento da gesto, da eficincia, da responsabilizao e do acesso Justia no Brasil.
Ainda que a avaliao do impacto das mudanas normativas requeira dados bastante
mais pormenorizados que os atualmente disponveis, alm da construo de contrafactuais, os
indicadores macro do sistema, disponibilizados pelo CNJ, fornecem evidncias importantes
sobre a eficcia das reformas judiciais empreendidas. Nesse sentido, os nmeros apresentados apontam para ganhos pouco expressivos, especialmente do ponto de vista da eficincia.
Em que pese o retorno da trajetria de crescimento da demanda para um patamar administrvel
e previsvel, a Justia ainda no logrou estabilizar o estoque de casos pendentes de baixa. Mais
que isso, os dados do CNJ e outros estudos e anlises quantitativas e qualitativas sugerem que
muitas das dificuldades identificadas no incio do sculo ainda perduram, enquanto outras at
mesmo se agravaram.
Embora de escopo abrangente e superficial, a discusso proposta neste captulo sugere que
existe uma necessidade concreta de evoluo dos indicadores existentes. Muitas das reformas
judiciais empreendidas sequer foram avaliadas quanto a sua efetividade. Tal recomendao
torna-se especialmente urgente quando se est diante da iminente aprovao de um novo
CPC, (Projeto de Lei do Senado no 8.046/2010). Os dados macro do sistema, tais como os
que so disponibilizados pelo CNJ, permitem uma viso geral dos grandes agregados, mas
no permitem a realizao de anlises confiveis sobre os impactos efetivos e muito menos
a elaborao de projees. Nem mesmo reformas teoricamente muito bem desenhadas,
como as reformas processuais executadas entre 2005 e 2006, podem ser avaliadas sem
que se produzam microdados de qualidade. No se deve subestimar a necessidade de construir bases de informao que permitam a avaliao de impactos futuros de qualquer nova
reforma judicial. Exemplo extremo dessa escassez de nmeros a ausncia de estatsticas
por tribunal, acerca do tempo mdio de durao dos processos judiciais na primeira instncia, por classe e matria processual e que poderiam ser geradas automaticamente e em
tempo real por qualquer sistema informatizado de acompanhamento processual, desde que
estivesse programado para tanto. Esse tipo de informao seria absolutamente essencial
para dar efetividade ao princpio constitucional da razovel durao do processo, alm de
permitir o monitoramento do sistema de Justia e a produo de diagnsticos acerca da
governana judiciria.
Para que se possa promover a gesto, a transparncia e a responsabilizao do Poder
Judicirio, faz-se necessrio um monitoramento a partir de informaes confiveis e instrumentos adequados, isto , a complexidade do sistema de Justia requer um painel de indicadores detalhados e um conjunto de ferramentas para diagnsticos e avaliao de impacto.
Infelizmente, e apesar dos grandes esforos empreendidos, o CNJ ainda se encontra bastante
distante desse objetivo.
227
De acordo com o modelo desenvolvido por Prillaman (2000), e aperfeioado por Prado
(2013), o processo de reforma judicial brasileiro tornou-se prisioneiro da reforma-armadilha:
a existncia de um rgo investido de vastos mecanismos formais de controle, como o caso
do CNJ, mesmo que no produza os resultados pretendidos, acaba paradoxalmente por gerar a
legitimao do status quo. Infelizmente, importante ressaltar que, do ponto de vista da sociedade,
o cumprimento das exigncias atualmente estabelecidas pelo CNJ no vem sendo suficiente para
que se obtenha uma prestao jurisdicional clere e igualmente acessvel a todos os cidados.
Revisitando um dos pontos centrais de Prillaman (2000), pode-se afirmar que a busca
de um modelo econmico sustentvel requer o fortalecimento da credibilidade, da eficincia
e do acesso Justia.8 Do ponto de vista da incluso, o Brasil necessita de um sistema judicial
mais clere e universal, que possa dar conta, em tempo razovel, das demandas apresentadas
por uma classe mdia emergente. Alm disso, todo um conjunto de novas polticas sociais,
assim como a expanso infraconstitucional dos direitos sociais, continuar a gerar uma presso
crescente sobre o sistema de Justia.
O processo sequencial de reformas judiciais, observado ao longo deste sculo, vem
apresentando um padro: comprometimento do Poder Executivo com uma agenda positiva
e proposio de temas que apresentem dilemas pouco acentuados, de modo a reduzir os custos da reforma para os diferentes atores polticos e operadores do sistema de Justia. Desse
modo, o que a economia poltica da reforma descreve so processos legtimos do ponto de
vista poltico e que fazem parte do jogo democrtico, mas as lies aprendidas ao longo desse
perodo sugerem que o Poder Executivo poderia propor uma agenda positiva de reformas mais
contundente, assumindo a liderana do processo e reduzindo os custos de transao para todas
as partes envolvidas.
REFERNCIAS
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CARRILLO, F. (Eds.). Justice delayed: judicial reform in Latin America. Washington:
Inter-American Development Bank, 2000. Chapter 2, p. 15-30.
8. Enquanto as decises rpidas e eficientes necessrias para implementar reformas de Mercado de primeira gerao geralmente requerem um
Judicirio condescendente, reformas econmicas de segunda gerao direcionadas para o estabelecimento dos fundamentos institucionais de uma
economia de Mercado requerem precisamente o oposto (Prillaman, 2000, traduo nossa).
228
229
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
DODSON, M . Assessing Judicial Reform in Latin America. Latin American Research
Review, v. 37, n. 2, p. 200-220, 2002.
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WAMBIER, T. A. A.; CAMBI, A. Reforma do Judiciario: primeiros ensaios criticos sobre a
EC n. 45/2004. Sao Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
CAPTULO 10
1 INTRODUO
A produo de polticas pblicas para o desenvolvimento tarefa que, no Brasil atual, tem se
mostrado cada vez mais complexa. A redemocratizao trouxe impactos relevantes sobre a ao
dos governos, tanto no aspecto substantivo isto , o que fazer quanto no aspecto processual
isto , como fazer. Junto com transformaes na prpria noo de desenvolvimento que
mesmo nos discursos de especialistas e organismos internacionais adquire inmeros adjetivos,
como inclusivo, sustentvel e humano , verifica-se uma alterao no ambiente institucional
no qual os planos, os programas e os projetos podem ser levados a efeito.
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988), principal legado do processo de redemocratizao brasileiro, no apenas firmou compromisso com a realizao de variados direitos que
requerem alguma forma de ao positiva do Estado direitos sociais, econmicos e culturais,
alm de difusos e coletivos, como os relativos ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e
cultural , como tambm criou um ambiente institucional marcado, entre outras coisas, pelo
reconhecimento do pluralismo e pela preocupao com o controle do poder do Estado, ou, em
uma palavra, pelo carter democrtico. Como resultado, estudos tm caracterizado o ambiente
poltico-institucional atual como conformado por trs sistemas, sob cuja tenso est situada
a tarefa de elaborao e implementao de polticas o representativo, o qual diz respeito
atuao dos partidos e representantes eleitos nos parlamentos e nas chefias do Executivo dos
trs nveis de governo; o participativo, o qual compreende formas variadas de participao
da sociedade civil nas decises de polticas pblicas, a exemplo de conselhos, conferncias,
audincias e consultas pblicas, ouvidorias e outras interfaces socioestatais; e o de controles, o
qual abrange mecanismos de accountability horizontal, como os controles internos e externos,
parlamentar e judicial, incluindo o Ministrio Pblico (S e Silva, Lopez e Pires 2010).
Polticas de desenvolvimento, portanto, no mais podem se limitar satisfao de expectativas por industrializao e crescimento econmico em marcha forada como foi a tnica
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea.
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea.
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Capacidades Estatais e Polticas Pblicas: passado, presente e futuro da ao governamental para o desenvolvimento
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Capacidades Estatais e Polticas Pblicas: passado, presente e futuro da ao governamental para o desenvolvimento
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Capacidades Estatais e Polticas Pblicas: passado, presente e futuro da ao governamental para o desenvolvimento
Em sintonia com essa ltima gerao de estudos, o conceito estar associado neste captulo s habilidades ou s competncias do Poder Executivo para definir sua agenda e realizar
seus objetivos de modo legtimo; em outras palavras, formular e executar polticas pblicas
em contexto democrtico.5 Cuida-se, com isto, de aproximar o debate conceitual s exigncias
do ambiente politico-institucional vigente no Brasil para a produo de planos, programas e
projetos governamentais, processos nos quais os gestores tm que se relacionar com distintos
sistemas institucionais, com seus atores e interesses: burocracias de diferentes poderes e nveis de
governo, parlamentares de diversos partidos, empresas privadas e organizaes da sociedade civil.
Nessa perspectiva, alm de profissionais competentes e de tcnicas eficientes de gesto,
que produzam aes coordenadas e orientadas para resultados, a produo de polticas pblicas
passa a exigir do Estado outras capacidades. Distinguem-se, assim, trs dimenses que, conjugadas, configurariam capacidades necessrias para a produo de polticas de desenvolvimento
no Brasil contemporneo:
1) Capacidades tcnico-administrativas: derivam do conceito weberiano de burocracia,
contemplando as competncias dos agentes do Estado para levar a efeito suas polticas, produzindo aes coordenadas e orientadas para a produo de resultados.
Estas podem ser observadas, por exemplo, a partir da presena de organizaes com
recursos humanos, financeiros e tecnolgicos adequados e disponveis para a conduo
das aes; de existncia e operao de mecanismos de coordenao intragovernamentais;
e, tambm, do emprego de estratgias de monitoramento das aes governamentais
produo de informaes, acompanhamento e exigncias de desempenho.
2) Capacidades poltico-relacionais: referem-se s habilidades da burocracia do Executivo
em expandir os canais de incluso, interlocuo e negociao com os diversos atores,
processando conflitos e prevenindo a captura por interesses especficos. possvel
perceber tais capacidades a partir da existncia de formas de interao das burocracias do Executivo com os agentes do sistema poltico-representativo (o Congresso
Nacional, seus parlamentares, dirigentes dos governos subnacionais governadores e
prefeitos e seus partidos polticos). Alm disso, a promoo de capacidades polticas
depende, fortemente, de existncia e operao efetiva de formas de participao social
(conselhos, conferncias, ouvidorias, audincias e consultas pblicas, entre outras),
assim como da atuao dos rgos de controle sejam eles internos ou externos ,
provendo transparncia e escrutnio pblico da ao governamental.
3) Capacidades jurdicas: referem-se habilidade dos governos e de suas burocracias
para criar condies de legalidade. Derivam do pressuposto de que, em uma democracia, as decises de quem detm o poder devem se sujeitar ao direito (rule of law).
Como expresso mxima desse pressuposto e decorrncia do princpio da separao
de poderes , a CF/1988 prev a inafastabilidade da jurisdio (Artigo 5o, XXXIV),
5. Karo e Kattel denominaram essa dimenso do conceito de policy capacity, entendida como a capacidade do Estado de mobilizar os recursos
necessrios para fazer escolhas coletivas inteligentes e definir orientaes estratgicas para a alocao de recursos escassos para fins pblicos
(Karo e Kattel, 2014, p. 81, traduo nossa).
237
Gramtica
Capacidades polticas
Capacidades tcnico-administrativas
Eficincia e eficcia
Capacidades jurdicas
Legalidade
Ressalte-se que tais dimenses esto inter-relacionadas, de modo que cada uma tende a
se comportar em sinergia e tenso com as demais ou seja: as solues legtimas decorrentes
da concertao de interesses podem se mostrar inexequveis tcnica ou juridicamente; as melhores solues tcnicas podem no corresponder s expectativas dos atores afetados ou serem
indefensveis, do ponto de vista jurdico; ou os limites colocados a priori pelo direito podem
6. Por exemplo, no princpio da legalidade e no poder-dever da administrao de rever dos prprios atos, quando reput-los ilegais.
7. Tornou-se comum no apenas entre gestores, mas tambm entre analistas de poltica pblica, a interpretao de que os controles de legalidade
dos atos administrativos se encontram hipertrofiados, ou de que representam um entrave para as polticas pblicas de desenvolvimento. Embora
pesquisas em curso (S e Silva, Vieira e Nascimento, no prelo), alm da vasta literatura sobre judicializao de polticas pblicas, indiquem haver
espao para melhoria na ao dos controles, parece difcil esperar que eles possam regredir, diante de demandas crescentes por transparncia,
prestao de contas e combate corrupo.
8. Parte da literatura internacional conceitua capacidade jurdica como a mera habilidade de dar vigncia para as normas postas, contribuindo
para estabilizar as expectativas de atores sociais (e, em especial, de mercado) em relao ao do Estado. Sem desprezar esta, que pode ser uma
dimenso das capacidades jurdicas, o entendimento neste captulo que, quando se espera que o Estado atue para a promoo de mudanas, ela
se torna insuficiente. A tentativa de definio de capacidade jurdica como a habilidade de legitimar pretenses de mudana frente a um arcabouo
normativo consolidado que tem paralelo, por sua vez, na literatura sobre mutao constitucional busca tornar o conceito sensvel a demandas
por maior ativismo estatal sob o marco da democracia como as que, alis, h pouco presenciamos nos protestos de junho. Exemplos de aquisio
e mobilizao de capacidades jurdicas segundo esta definio ainda so escassos na literatura. Espera-se que pesquisas recentes do Ipea (S e Silva,
Vieira e Nascimento, no prelo) ajudem a preencher essa lacuna.
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Capacidades Estatais e Polticas Pblicas: passado, presente e futuro da ao governamental para o desenvolvimento
inviabilizar avanos nos processos de poltica pblica. Por esta razo, para avaliar as capacidades do Estado de executar polticas pblicas de desenvolvimento em ambientes institucionais
complexos, faz-se necessrio examinar os processos concretos de implementao de planos,
programas e projetos governamentais. A prxima seo discute as bases para a avalio da ao
dos governos, por meio da abordagem dos arranjos institucionais.
4 ARRANJOS INSTITUCIONAIS: NOVAS BASES PARA A COMPREENSO E A AVALIAO
DAS CAPACIDADES ESTATAIS
Entende-se que, para abordar as interaes entre instituies democrticas e polticas de
desenvolvimento, se faz necessrio examinar o processo concreto de implementao9 destas.
Para isso, prope-se um enfoque analtico centrado nos arranjos institucionais de implementao.
Tributria do que Stone (1999; 2002) designa por projeto racional na anlise de polticas pblicas,10 a anlise tradicional sobre as polticas pblicas se concentra mais em questes
substantivas isto , em o qu fazer do que processuais ou no como fazer. Para autores
como Karo e Kattel (2014), no entanto, no existe tal coisa como uma poltica pblica: polticas
pblicas se tornam realidade somente por meio de sua implementao.
Assim, argumentam os autores, discutir polticas pblicas apenas no mbito da sua formulao (diagnsticos e propostas) pode levar a vises simplificadas ou ingnuas sobre os reais
processos de sua produo. a interao entre pessoas concretas, inseridas em organizaes
concretas no somente no poder pblico, mas tambm em sindicatos de trabalhadores, associaes empresariais e outras organizaes da sociedade civil , com valores e interesses muitas
vezes divergentes, e sob as normas jurdicas existentes, que d concretude s polticas pblicas.
Nesse processo, planos, programas ou projetos inicialmente formulados podem ser transformados
ou at mesmo frustrados. A literatura especializada j demonstrou que a implementao
e os mltiplos episdios de conflito, convencimento e composio entre diferentes atores e
instituies, que inevitavelmente caracterizam essa etapa do ciclo de polticas pblicas (Stone
1999 e 2002; Sabatier 2007; Van Horn, Gormley e Baumer, 2001; Miller e Barnes, 2004)
produz consequncias centrais para o contedo e a forma das polticas, sendo sua anlise central
para a compreenso da atuao estatal (Pressman e Wildavsky, 1973; Bardach, 1977; Grindle
e Thomas, 1989; Pires, Lopez Junior e S e Silva, 2010; Faria, 2012).11
9. Por processo de implementao, compreende-se todo o conjunto de decises e aes desempenhadas entre o lanamento de uma poltica governamental e a percepo dos seus resultados, envolvendo, simultaneamente, atividades de execuo, (re)formulaes e tomada de deciso sobre as
aes necessrias. Por possuir este carter, os processos de implementao constituem justamente o momento no qual, a partir de decises e aes
das burocracias governamentais, as interaes com instituies democrticas repercutem em impasses e obstculos ou aprendizados e inovaes.
10. Segundo Stone, o projeto racional concebe a elaborao de polticas pblicas como um processo linear, no qual os gestores identificam objetivamente um problema, escolhem a soluo mais eficaz e eficiente para debel-lo, executam esta soluo, monitoram os resultados e reformulam
a soluo. Contrariando esta perspectiva, Stone entende que as polticas pblicas resultam, ao contrrio, de disputas (polticas) entre concepes
alternativas sobre o bem comum e a melhor maneira de realiz-lo, sendo impossvel reduzir esse processo a um itinerrio rigorosamente objetivo.
11. Sob esse aspecto, a prpria ideia de um ciclo de polticas pblicas pode ser questionada, j que se torna impossvel separar com clareza o que
formao de agenda, formulao de alternativas, implementao, monitoramento e avaliao. Mesmo as etapas supostamente mais lineares e
objetivas, como os processos de monitoramento e avaliao, por exemplo, paradoxalmente se tornam um espao de formulao de alternativas,
quando a atribuio de sentido aos nmeros gerados por uma poltica abrem possibilidade de rever o seu curso e, por conseguinte, interferir em
sua substncia (Stone 2002).
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Capacidades Estatais e Polticas Pblicas: passado, presente e futuro da ao governamental para o desenvolvimento
A interao entre esses atores e a mobilizao de recursos por partes destes precisam ser
mediadas por processos de articulao, coordenao e monitoramento. A depender da qualidade dessa configurao presena de atores, recursos e mecanismos de interao , o arranjo
produzir as capacidades tcnicas-administrativas, polticas e jurdicas necessrias viabilizao
da implementao e da produo dos resultados esperados. Tal abordagem leva em considerao
a natureza indeterminada dos processos de implementao e as caractersticas especficas do
contexto poltico-institucional e, por fim, enfatiza a necessidade de articulao e coordenao
dos mltiplos atores envolvidos (burocrticos, sociais e polticos).
Veja-se o exemplo do Projeto de Integrao do Rio So Francisco, estudado por Loureiro,
Teixeira e Ferreira (2014). O projeto, inicialmente voltado para a transposio das guas do rio,
entrou na agenda decisria do governo federal no primeiro governo Lula apesar de estar presente
na agenda de discusso pblica h muito mais tempo. Desde o incio, o projeto esteve eivado de
disputas e conflitos de interesse. De um lado, encontravam-se no apenas representantes de estados
que se consideravam prejudicados com a perda de gua decorrente da transposio (governadores
e parlamentares de Minas Gerais, da Bahia, de Sergipe, de Alagoas e uma parcela de polticos de
Pernambuco), como tambm organizaes ambientalistas e de direitos humanos reunidas no Comit
da Bacia Hidrogrfica do So Francisco (CBHSF). De outro, o presidente da Repblica, representantes dos estados que se beneficiariam com as guas da transposio (governadores e parlamentares
de Pernambuco, do Cear, do Rio Grande do Norte e da Paraba) e tcnicos do governo federal, os
quais defendiam o empreendimento como alternativa para combater seca no semirido.
As disputas resultantes implicaram atraso da obra, em funo de ajuizamento de aes,
principalmente na fase do licenciamento ambiental, ocupao de canteiros de obras por grupos
prejudicados, greves de trabalhadores por melhores condies de trabalho etc., alm do questionamento de contratos por parte dos rgos de controle. Ou seja, situaes que exigem ampla
negociao e criao de entendimentos compartilhados entre atores e instituies, quadro
impensvel em um contexto poltico no democrtico.
Nesse processo, o CBHSF e o Congresso Nacional se converteram em arenas de articulao
de interesses contrrios transposio, promovendo debates sobre o projeto nas esferas polticas,
institucionais e popular. Conforme argumentam Loureiro, Teixeira e Ferreira (2014), a atuao do
comit foi determinante para que o governo federal estabelecesse um processo amplo de negociao
para a soluo dos impasses, o que acabou por resultar na incluso de medidas no projeto para a
revitalizao do rio, com a alocao de recursos tambm para investimentos em aes de desenvolvimento, nas reas da bacia hidrogrfica localizadas no estados doadores de gua. A negociao
com os segmentos contrrios obra, ao menos na forma como estava inicialmente proposta, resultou
na incorporao de demandas no contempladas no desenho inicial, o que, inclusive, se expressou
na mudana do nome do projeto (de transposio para integrao), por incluir a transposio e a
revitalizao.13 Ou seja, o projeto se beneficiou do aprendizado democrtico, resultando na maior
legitimidade e qualidade deste, criando as condies polticas para que a obra prosseguisse.
13. Do mesmo modo, os autores do estudo de caso destacaram o papel significativo e positivo dos rgos de controle (TCU e CGU), que no se
restringiu unicamente fiscalizao, mas tambm a buscar solues junto com os gestores para a melhoria da gesto da obra.
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voorbij de Staat. Amsterdam: Amsterdam Press, 2004.
246
CAPTULO 11
1 INTRODUO
Os ltimos vinte anos do sculo passado testemunharam duas mudanas globais de potencial
impacto positivo para a condio humana: expandiu-se substancialmente a quantidade de
democracias (Diamond, 1996) e tornou-se mais exigente o critrio pelo qual o desempenho
socioeconmico de um pas avaliado, incluindo, alm da gerao de riqueza material, a promoo da sade, da educao e do acesso a outros recursos imateriais que contribuam para o
desenvolvimento humano dos seus cidados (UNDP, 1990).
Na esteira dessas mudanas, no incio deste sculo, ampliou-se o reconhecimento do
papel de legislativos democraticamente eleitos na promoo do desenvolvimento. O entendimento ento predominante, principalmente na literatura econmica, era que a principal
contribuio do Legislativo para o desenvolvimento consistia no controle poltico do Poder
Executivo, especialmente, para garantir o direito propriedade, condio necessria para se
atrair investimento privado de longo prazo e, assim, gerar crescimento econmico robusto.2
A nfase recaa, portanto, no poder de veto do Legislativo contra interferncias indevidas do
Executivo. ampliao do conceito de desenvolvimento, todavia, seguiu-se defesa de papel
mais proativo do Legislativo na formulao de polticas pblicas e na fiscalizao da sua implantao, especialmente as voltadas para reduo da pobreza e da desigualdade (Stapenhurst
e Pelizzo, 2002).
A respeito do Legislativo brasileiro, por muito tempo prevaleceu a interpretao de que
o Congresso Nacional mais criava obstculos que contribua para o desenvolvimento do pas. 3
Em sua forma mais atual, o argumento que sustenta esta interpretao afirma que, devido aos
incentivos gerados pelas regras eleitorais permissivas e pelo federalismo poltico, o interesse dos
parlamentares brasileiros est voltado prioritariamente para polticas que atendam demandas
particulares ou paroquiais, em vez de polticas de interesse pblico. Somando-se a isto o poder
de veto unilateral de ambas as Casas do Congresso, o resultado seria uma grande dificuldade
de se produzir polticas voltadas para a promoo do desenvolvimento.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
E-mail: <acir.almeida@ipea.gov.br>.
2. Ver, por exemplo, Hall e Jones (1999), North e Weingast (1989) e Wright (2008).
3. Entre os mais influentes dessa interpretao, esto Furtado (1965) e, mais recentemente, Ames (2003).
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A identificao de tais leis caso a caso no tarefa fcil. Alternativamente, porm, podem-se
definir a priori matrias cuja frequncia legislativa significativa e nas quais muito provvel
a assimetria de relevncia. No caso brasileiro, este provavelmente o caso das leis que tratam
de assuntos estritamente administrativos do governo, das aberturas de crdito adicional ao
oramento e das leis simblicas. O primeiro grupo composto pelas leis de iniciativa exclusiva
do presidente que tratam da organizao de rgos e de cargos do Executivo, de autorizaes,
procedimentos administrativos etc. Ficam de fora inovaes institucionais, como a criao
de ministrio ou de sistema nacional, regulaes de competncias normativas, definio da
remunerao de servidores pblicos ou reestruturao dos seus planos de carreiras. Este grupo
representa 10% das leis de origem no Executivo, em todo o perodo 1989-2013.9
As aberturas de crdito adicional, que tambm so iniciativas exclusivas do presidente,
visam realizao de ajustes ao oramento, sem que se possa, por meio delas, instituir novos
programas governamentais. Elas so mecanismos de calibragem da execuo oramentria, podendo ser caracterizadas de baixo nvel de conflito poltico (Gomes, 2012, p. 938). As aberturas
de crdito representam 54% de todas as leis originadas no Executivo no perodo 1989-2013.
Por fim, o grupo de leis simblicas compreende principalmente as que criam datas comemorativas ou homenageiam personalidades na denominao de logradouros e vias pblicas.10
Este certamente o caso mais claro de leis cujo contedo no relevante para o poder revisor.
A produo destas leis pelo Executivo insignificante (0,4%), mas ainda compem 31,3%
das originadas no Congresso, no mesmo perodo.
Em suma, a ocorrncia significativa de leis que tratam estritamente de assuntos administrativos internos ao Executivo ou solicitam crditos adicionais ao oramento tendem a superavaliar a taxa de dominncia legislativa do Executivo. Por sua vez, a ocorrncia significativa
de leis simblicas ou honorficas na produo do Congresso tende a subavali-la. To ou mais
importante que este efeito sobre o nvel o efeito sobre a variao da taxa de dominncia ao
longo de tempo, em razo de possveis variaes na ocorrncia destes tipos de leis.
Com o objetivo de reavaliar o nvel e a evoluo temporal da taxa de dominncia dos
presidentes brasileiros, tendo em vista essa discusso, trs verses da taxa foram computadas
para cada ano do perodo 1989-2013. A primeira verso inclui todas as leis produzidas, sendo
igual porcentagem das originadas no Executivo do total de leis originadas no Executivo ou
no Legislativo, no mesmo ano. A segunda verso exclui deste cmputo as aberturas de crdito
adicional ao oramento e as leis estritamente administrativas do Executivo. Por fim, a terceira
verso exclui tambm as leis simblicas, tanto do Executivo quanto do Legislativo.
O grfico 1 apresenta a evoluo anual das trs verses da taxa de dominncia dos presidentes
brasileiros (parte superior) e do volume da produo legislativa federal, separada por origem (parte
inferior). Os comportamentos das sries das taxas indicam dois perodos bem distintos. O primeiro,
compreende os anos de 1989 a 2004, caracteriza-se pela inexistncia de tendncia relevante em
9. A identificao do contedo temtico das leis foi feita mediante busca nas suas ementas.
10. Foram classificadas como simblicas as leis com pelo menos uma das caractersticas mencionadas em Frana e Silva (2007, p. 23).
251
todas as trs verses e pela relativa estabilidade da primeira verso, que significativamente maior
que as duas outras, que, por sua vez, so praticamente iguais. As mdias das taxas nesse perodo so,
respectivamente, 83%, 63,5% e 66%, e os coeficientes de variao, 7%, 14,5% 14%. Isto significa
que, de 1989 a 2004: i) a produo legislativa foi sistematicamente dominada pelo Executivo;
ii) a alta dominncia enfatizada pela literatura deveu-se em boa parte a matrias administrativas
e oramentrias de iniciativa exclusiva do Executivo, e supostamente de menor relevncia para os
congressistas; e iii) a produo de leis simblicas pelo Congresso no foi relevante.
O segundo perodo, que compreende os anos posteriores a 2004, caracterizado pela
reduo dos nveis mdios das trs taxas, timidamente em 2005 e de forma mais intensa em
2008 e 2009. No primeiro desses momentos, a reduo foi consequncia principalmente da
queda na produo legislativa do Executivo como pode ser observado na parte inferior do
grfico 1. Esta queda ainda mais forte quando se exclui as leis administrativas e oramentrias
(taxa 2). Mas o fato de a taxa 3 no ter cado substancialmente em comparao ao perodo
anterior significa que a parcela de leis simblicas da produo do Congresso aumentou em
proporo similar queda na produo legislativa do Executivo.
GRFICO 1
Taxas anuais de dominncia legislativa do presidente e quantidade anual de leis por origem (1989-2013)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
300
250
200
150
100
50
0
1989
1992
Presidente
1995
1998
Congresso
2001
Outros
2004
Taxa 1
2007
Taxa 2
2010
2013
Taxa 3
Em 2008 e 2009, a reduo da taxa de dominncia do Executivo foi bem mais forte, agora
principalmente em razo da maior produo legislativa do Congresso. Em 2008, foram 89
leis de iniciativa dos congressistas, maior quantidade at ento e 2,5 vezes maior que a mdia
do perodo 1989-2004. Em 2009, novo recorde, 140 leis. Nesse ano, todas as trs verses da
taxa de dominncia do presidente tm valores abaixo de 50%. verdade que muitas das leis
produzidas pelo Congresso foram simblicas, como indica o hiato entre as taxas 2 e 3 em quase
todo o perodo. No entanto, mesmo quando estas leis so excludas do cmputo da taxa,
252
Ano
Ementa
11.795
2008
11.903
2009
11.959
2009
12.187
2009
12.288
2010
12.334
2010
Institui a Poltica Nacional de Segurana de Barragens e cria o Sistema Nacional de Informaes sobre Segurana de Barragens.
12.343
2010
Institui o Plano Nacional de Cultura e cria o Sistema Nacional de Informaes e Indicadores Culturais.
140
2011
12.485
2011
12.587
2012
12.764
2012
12.787
2013
12.805
2013
12.847
2013
Institui o Sistema Nacional de Preveno e Combate Tortura, cria o Comit Nacional de Preveno e Combate Tortura e
o Mecanismo Nacional de Preveno e Combate Tortura.
12.852
2013
12.881
2103
Regula a criao e a atuao das Instituies Comunitrias de Educao Superior, e a sua parceria com o poder pblico.
253
compreende 3.242 projetos de lei ordinria, 1.216 MPs (excludas as reedies) e 82 projetos
de lei complementar. Iniciativas convertidas em lei aps o fim do mandato do respectivo
presidente foram consideradas sem sucesso, exceto pelas MPs, em razo de terem fora
imediata de lei. Para a presidente Dilma, cujo mandato ainda estava em curso quando da
concluso deste estudo, a situao das suas iniciativas foi avaliada at 30 de junho de 2014.
A medida de sucesso legislativo tambm apresenta alguns potenciais problemas de interpretao. Tal como a taxa de dominncia, ela tende a ser to mais superavaliada quanto maior
a quantidade de iniciativas importantes do Executivo para a operao cotidiana da mquina
estatal, mas de pouca relevncia poltica para os parlamentares. Assim, pelas mesmas razes
oferecidas anteriormente, pressupe-se que assuntos estritamente administrativos e aberturas de
crdito adicional ao oramento so iniciativas que, por um lado, o Executivo tem incentivo para
se esforar em aprovar, mas, por outro, os congressistas no tm incentivo para se contraporem.
Outro problema potencial, e que tambm leva superavaliao do sucesso, que a medida no considera que as iniciativas do Executivo podem ser aprovadas com contedo mais
ou menos diferente do originalmente proposto, em razo de emendas parlamentares. Como
a diferena mdia de contedo pode variar entre presidentes, em razo da sua proximidade
ideolgica com uma maioria parlamentar ou da sua habilidade de negociao, isto tambm
pode levar a inferncias incorretas quanto variao do sucesso ao longo do tempo.12
Para levar em conta esses dois problemas,13 alm da medida original de sucesso legislativo
do Executivo, outras duas verses alternativas foram computadas. Uma delas (taxa 2) exclui
as iniciativas do Executivo estritamente administrativas, as aberturas de crdito adicional e, a
despeito da sua rara ocorrncia, as simblicas. A outra (taxa 3) tem como base o mesmo subconjunto de iniciativas, mas considera como sucesso legislativo apenas as iniciativas aprovadas
com o texto original, isto , sem qualquer emenda do Congresso.
Esse ltimo critrio apresenta o problema potencial de excluir dos casos de sucesso at
mesmo iniciativas com modificaes meramente formais, que no afetam o seu contedo.
Uma estratgia alternativa seria excluir apenas os projetos no lugar dos quais o Congresso
aprovou substitutivos, isto , verses que incluem modificaes de maior escopo, geralmente
dos aspectos substantivos do projeto original. Todavia, isto no seria possvel no caso das MPs,
pois qualquer alterao do texto original, por menor que seja, d origem a um substitutivo
no caso, chamado de projeto de lei de converso. Como estas medidas constituem 40,5% das
iniciativas do presidente que no so administrativas nem aberturas de crdito nem simblicas,
a utilizao do critrio mais restritivo foi praticamente uma imposio dos dados. Isto implica
subestimao do sucesso, mas no necessariamente invalida a sua comparao entre presidentes,
pois, ao menos a princpio, no h motivo para crer que a incidncia de modificaes apenas
formais ou marginais varie sistematicamente entre eles.
12. A respeito desse problema e possveis solues, ver Bonvecchi e Zelaznik (2011).
13. Existe ainda um terceiro problema potencial que leva superavaliao da medida: a antecipao de derrota legislativa pode levar o presidente
a no propor uma lei ao Congresso. Este problema, no entanto, de difcil soluo emprica, pois as propostas estrategicamente engavetadas
pelo presidente no so todas observveis.
254
O grfico 2 apresenta a evoluo das trs verses da taxa de sucesso legislativo (parte
superior) e da quantidade mdia anual de iniciativas de lei do presidente, por presidncia.
Os nveis das trs taxas esto na ordem esperada: a taxa 1 a mais elevada, seguida da taxa 2
e, mais abaixo, da taxa 3. As respectivas mdias so 76,4%, 61,6% e 23,2%, e os respectivos
coeficientes de variao so 8,8%, 12,2% e 40,7%. Ou seja, pela medida original (taxa 1), os
dados confirmam a caracterizao usual do sucesso legislativo dos presidentes brasileiros no
ps-1988, qual seja, elevado e estvel. Mesmo quando se exclui matrias que supostamente
tm baixa relevncia poltica para os parlamentares (taxa 2), aquela caracterizao no muda
substancialmente, embora o sucesso mdio seja menor. No entanto, quando se adota o critrio
mais restrito, que considera bem-sucedidas somente as iniciativas aprovadas sem alterao do
seu contedo (taxa 3), o sucesso legislativo dos presidentes muito menor e muito mais voltil.
As duas primeiras sries apresentam comportamento muito similar entre si, mas no com
a terceira.14 Dada a diferena de nvel entre as duas primeiras sries, a forte correlao entre
elas decorre de a participao de matrias administrativas, de abertura de crdito e simblicas
no total variar pouco entre presidncias, conforme pode ser observado na parte inferior do
grfico 2.15 O contraste que mais chama ateno na evoluo da taxa 3, comparativamente
s demais, a queda substancial nas duas ltimas presidncias (Lula 2 e Dilma), quando ela
passou a apenas 11%, nvel equivalente ao da presidncia Collor, perodo reconhecidamente
de baixo grau de articulao poltica com o Congresso.
GRFICO 2
Taxas de sucesso legislativo e quantidade mdia anual de iniciativas do presidente, por tipo e presidncia
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Sarney1
Collor
Itamar
Oram./Admin./Simb.
FHC1
Outras
FHC2
Taxa 1
Lula1
Taxa 2
Lula2
Dilma2
300
250
200
150
100
50
0
Taxa 3
255
Quantidade mdia de emendas apresentadas por artigo a iniciativas do presidente, por presidncia
7
6
5
4
3
2
1
0
Sarney1
Collor
Itamar
FHC1
FHC2
Lula1
Lula2
Dilma2
Em suma, os dados sobre o sucesso legislativo das iniciativas dos presidentes brasileiros
no ps-1988 e sobre a frequncia de apresentao de emendas parlamentares a estas iniciativas
sugerem que, nos ltimos dez anos, aproximadamente, o Congresso intensificou a interferncia
sobre o contedo das polticas originalmente propostas pelos presidentes.
5 CONSIDERAES FINAIS
A evidncia quantitativa revelada neste captulo um forte indcio de que, na ltima dcada, o
Congresso Nacional adotou postura mais proativa na produo de polticas pblicas. Aumentou substancialmente a quantidade de polticas relevantes de origem parlamentar, chegando
inclusive a ultrapassar, pela primeira vez, as de origem no Executivo. Alm disso, as iniciativas
do Executivo passaram a receber muito mais emendas parlamentares e reduziu-se a parcela das
aprovadas sem alterao de contedo.
256
Deve-se ter em mente, no entanto, duas qualificaes importantes. A primeira que uma
avaliao mais precisa a respeito da influncia do Congresso na produo legislativa requer
que se analise com cuidado o contedo substantivo desta produo. A respeito do conceito
de dominncia, isto significa avaliar a relevncia e o escopo das polticas produzidas. Com
relao ao sucesso, avaliar a magnitude e a direo das modificaes parlamentares s polticas
propostas pelo Executivo. Sobre as polticas de origem parlamentar, a evidncia disponvel,
embora desatualizada, mostra que elas so majoritariamente de escopo nacional, com frequncia
baixa a moderada de assuntos simblicos ou de impacto local (Amorim Neto e Santos, 2003;
Ricci, 2003). Sobre as modificaes parlamentares s iniciativas do Executivo, existe evidncia
de que elas so substanciais na grande maioria dos casos (Cruz, 2009).
A segunda qualificao diz respeito caracterizao das mudanas recentes como um novo
padro de produo legislativa. Na verdade, a base emprica desta caracterizao frgil,
pois consiste em um perodo relativamente curto os ltimos seis ou sete anos de uma srie
de 25 e que coincide com uma mudana relevante no contexto poltico-partidrio, que foi
a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) presidncia, em 2003. Pode-se argumentar,
neste sentido, que, em vez de um novo padro, as mudanas refletem o comportamento
parlamentar esperado em razo da ampliao da distncia entre as preferncias do partido
mediano no Congresso (o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB) e do
partido presidencial.16 Este argumento convincente para explicar as mudanas observadas nas
taxas de sucesso legislativo e de proposio de emendas parlamentares, especialmente quando
se considera que alteraes semelhantes ocorreram no outro momento de ampliao daquela
distncia, que foi a presidncia Collor (1990-1992). Todavia, o argumento no convincente
para explicar as mudanas na taxa de dominncia, especialmente o aumento substancial na
quantidade de leis originadas no Congresso.
No obstante essas qualificaes, o aumento do ativismo legislativo de deputados federais e senadores coloca o desafio de melhorar a capacidade do Congresso de tomar decises
coletivas bem informadas. Existe aparente consenso na literatura especializada de que, comparativamente ao Executivo, o Legislativo brasileiro ainda est em desvantagem no que diz
respeito produo prpria de informao relevante sobre os resultados de polticas pblicas
alternativas, e que, em boa medida, isto se deve a fatores institucionais (Santos e Almeida, 2011,
cap. 4). Superar esta limitao necessrio para se produzir polticas pblicas de qualidade,
aqui entendidas como polticas com alta probabilidade de produzir resultado igual (ou muito
prximo) ao esperado.17 Ou seja, quanto maior o conhecimento dos parlamentares a respeito
da relao entre polticas e seus resultados, maior a chance de a poltica escolhida produzir o
efeito desejado pela maioria que a aprovou.
16. Agradeo a um parecerista annimo por chamar a ateno para esse ponto. De acordo com as estimativas das preferncias mdias dos partidos
parlamentares produzidas por Power e Zucco Jr. (2009), a distncia entre o PMDB e o PT substancialmente maior que a existente entre o primeiro
e o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), que ocupou a presidncia no perodo (1995-2002).
17. Por essa definio, evita-se associar a ideia de qualidade a este ou aquele resultado e, por extenso, o recurso a juzos normativos para a
sua avaliao.
257
Nos ltimos vinte anos, o Congresso fez progressos substanciais na direo de criar
estrutura prpria para produo de informao especializada com vistas a subsidiar a formulao de polticas pblicas. Neste sentido, destaca-se o fortalecimento progressivo dos ncleos
de consultoria legislativa das duas Casas, cujos quadros so compostos principalmente por
servidores ps-graduados, que exercem atividades de pesquisa e assessoramento tcnico, para
atender demandas de parlamentares individuais, de comisses e da mesa diretora (Brasil, 2011).
Pelo menos entre os senadores, esta demanda tem aumentado substancialmente: com relao
ao binio 1999-2000, a produo sob demanda da consultoria do Senado, nos dois primeiros
anos de cada uma das trs legislaturas seguintes, aumentou em 104%, 133% e 199%, respectivamente (Brasil, 2012).18
Apesar disso, persistem desincentivos importantes especializao parlamentar. Talvez o
mais diretamente relacionado s questes discutidas neste captulo sejam as limitaes impostas
s atribuies das comisses tcnicas permanentes, lcus por excelncia do exame de propostas
de polticas pblicas e da atuao parlamentar especializada. Uma delas a sua excluso do
processo legislativo das MPs. Estas medidas, que constituem parte substancial das iniciativas
do presidente, so examinadas por comisses mistas ad hoc, compostas por parlamentares indicados pelas lideranas partidrias, sem necessidade de se observar a participao na comisso
permanente com jurisdio sobre a matria.
Outra limitao a prtica frequente do encaminhamento de iniciativas de lei complexas
no sentido de abordarem mltiplas reas de poltica para exame em comisses especiais
ad hoc, em substituio s comisses permanentes. Embora neste caso haja a exigncia regimental
de que parte da comisso especial seja composta por titulares das comisses permanentes, ainda
assim confere-se ampla liberdade aos lderes partidrios na nomeao dos membros daquela.
O ponto central que a composio das comisses ad hoc pode ser manipulada pelos lderes
partidrios, independentemente da expertise no tema em apreciao, naturalmente reduzindo
o incentivo para que os parlamentares busquem especializao. Colocar a cargo das comisses
permanentes o parecer de mrito sobre MPs e restringir a participao em comisses especiais
a titulares das comisses permanentes com jurisdio sobre a matria so reformas que podem
contribuir significativamente para o fortalecimento destas comisses e, por extenso, incentivar
os parlamentares a investirem na aquisio de expertise em reas de polticas pblicas. Estas so
reformas simples, no sentido de requererem apenas alteraes regimentais.
Em suma, na medida em que aumenta a relevncia substantiva da participao do
Congresso na produo de polticas pblicas, fazem-se necessrias reformas com o objetivo
de fortalecer as suas comisses tcnicas permanentes, de maneira a incentivar a formao de
expertise entre os parlamentares e, por conseguinte, aumentar a qualidade das suas decises
coletivas, pelo menos no que diz respeito maior congruncia entre as polticas pblicas
escolhidas e os resultados obtidos.
18. Os dados sobre a consultoria da Cmara esto disponveis apenas a partir de 2004 e no mostram qualquer tendncia na produo anual de
proposies e pareceres (Santos, 2014, p. 33).
258
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259
260
CAPTULO 12
1 INTRODUO
A volta da democracia e a Constituio Federal de 1988 (CF/1988) favoreceram a criao de
novos espaos de participao social. As chamadas Instituies Participativas (IPs) tm como
objetivo garantir que o exerccio da cidadania v alm do direito ao voto e possibilite ao cidado
canais para acompanhamento das aes do governo, nas diversas reas de polticas pblicas,
alm de trazer novas e velhas demandas agenda poltica.
O Ipea, por meio da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia (Diest), realizou nos ltimos anos pesquisas2 acerca dos espaos institucionalizados
de participao social, especificamente sobre os conselhos de polticas pblicas, as conferncias
nacionais, as audincias pblicas e as ouvidorias. Este texto foi elaborado a partir destas pesquisas na tentativa de apresentar as instituies participativas como um conjunto unido pelo
mesmo objetivo construir processos de participao da sociedade na poltica e no dilogo
entre atores sociais e estatais.
As Instituies Participativas foram criadas e reformuladas, ganharam novos espaos e
vm crescendo ao longo dos ltimos 26 anos. O nmero de conselhos e comisses nacionais
aumentou consideravelmente. De 1988 at 2010, foram criados 52 conselhos nacionais,
que se somaram aos cinco existentes,3 24 deles foram criados de 2003 a 2010 (Lima, 2014).
Organizaram-se 103 conferncias nacionais entre 2003 e 2014, nas diversas reas de polticas
pblicas. No perodo de 2004 a 2009, foram realizadas mais de 203 audincias pblicas
(Ipea, 2013a). As ouvidorias pblicas do Poder Executivo federal, ouvidorias gerais dos
estados, Legislativo e Judicirio no Brasil, segundo levantamento mais recente, totalizam 420.
Conselhos so espaos de participao cuja finalidade promover o dilogo frequente entre
representantes do poder pblico e da sociedade civil com o objetivo de formular, acompanhar
e avaliar polticas pblicas. So ligados diretamente a rgos do Poder Executivo, ministrios
ou secretarias e possuem estrutura fsica permanente, alm de servidores do rgo designados
para atuao especfica no conselho. Deles participam representantes de movimentos, sindicatos e
1. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest).
2. Este texto baseado nos trabalhos produzidos no Ipea sobre instituies de participao social no perodo de 2010 a 2014, suas ideias e dados
podem ser encontrados nas publicaes do instituto, disponveis em: <www.ipea.gov.br/participacao>.
3. Ver no anexo B a lista de conselhos nacionais hoje existentes.
262
263
Isto torna as IPs diferentes das instncias privadas ou pblicas no governamentais, de onde
provm organizaes que integram conselhos e outros espaos, e nas quais pode haver maior
liberdade de atuao, de acordo com o entendimento de que ningum ser obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (Brasil, 1988, Artigo 5o).
2.1 Desafios e particularidades: o que os resultados de pesquisa indicam
Nesta subseo, as informaes apresentadas tm por base pesquisas realizadas pelo Ipea sobre
quatro instituies de participao social: conselhos, conferncias, ouvidorias e audincias
pblicas. Os dados apresentados sobre os conselhos nacionais de polticas pblicas tm origem
em um survey aplicado a conselheiros de diferentes reas temticas6 em 2012. A pesquisa que
levantou os dados sobre as conferncias foi de carter documental e investigou as 82 conferncias
realizadas entre 2003 e 2011 (Ipea, 2013d), h tambm informaes de artigos produzidos a
respeito do tema (Avritzer et al., 2013; Souza, 2013; Romo e Martelli, 2013).
Em seguida, so apresentados alguns dados sobre as ouvidorias presentes em dois
artigos produzidos em 2010 e 2011, com base em estudos de reviso bibliogrfica e
sistematizao de informaes obtidas na experincia com o trabalho em ouvidorias.
Por ltimo, as consideraes sobre audincias pblicas tm origem no trabalho realizado
em quatro estudos de caso: plano nacional de resduos slidos, permisso do servio de
transporte aquavirio de passageiros, hidreltrica de Santo Antnio e Jirau e hidreltrica
de Belo Monte (Fonseca et al., 2013).
Essas pesquisas tiveram questes de partida e metodologias diferentes umas das outras, no
entanto, considera-se importante traz-las, pois tm em comum o fato de serem estudos sobre
instituies de participao social e em nvel federal que foram realizadas aproximadamente
na mesma poca. Alm disso, todas tiveram como foco criar subsdios para aperfeioar estes
espaos. A informaes reunidas a seguir trazem uma ideia de como, sob diferentes perspectivas,
estas IPs tm se institucionalizado e quais desafios elas enfrentam atualmente.
2.1.1 Conselhos nacionais
Conselhos so espaos ligados ao Poder Executivo e possuem estrutura permanente, da qual
participam representantes do poder pblico e da sociedade civil na formulao, no acompanhamento e na avaliao de polticas pblicas. No Brasil, existem 57 conselhos nacionais
(anexo B). Na pesquisa Conselhos Nacionais: perfil e atuao dos conselheiros (Ipea, 2013b),
foram levantadas, por meio de survey, informaes acerca das caractersticas dos integrantes
destes espaos e da forma como eles percebem os conselhos. Todos os dados apresentados
foram obtidos dessa pesquisa.
6. Responderam ao survey 767 conselheiros dos 21 conselhos nacionais e trs comisses listados: Conselho nacional de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana, Assistncia Social, Combate Discriminao, Direitos do Idoso, da Mulher, Economia Solidria, Poltica Cultural, , Igualdade Racial,
Previdncia Social, Recursos Hdricos, Sade, Turismo, Pessoa Portadora de Deficincia, Meio Ambiente, Criana e Adolescente, Aquicultura e Pesca,
Segurana Pblica, Cidades, Desenvolvimento Rural Sustentvel, Juventude e Segurana Alimentar e Nutricional; Comisso Nacional de Povos e
Comunidades Tradicionais, Poltica Indigenista, Erradicao do Trabalho Infantil.
264
265
uma posio e teve o efeito de trazer o tema discusso pblica na sociedade em geral, nos meios
empresariais do ramo e tambm em outras instncias polticas, levando o tema agenda pblica.
Na pesquisa, os conselheiros avaliaram as estruturas organizacionais dos conselhos
nacionais de que participam. Opinaram sobre a presidncia, a secretaria executiva, as plenrias,
as comisses temticas e os meios de comunicao e divulgao. Os conselheiros mostraram-se satisfeitos com estas estruturas: mais de 70% dos respondentes consideravam-nas como
satisfatrias ou muito satisfatrias.
A nica exceo, com nvel de satisfao menor que as demais, foi em relao aos meios
de comunicao e divulgao. Cerca de 27% dos conselheiros consideraram os meios de
comunicao como pouco satisfatrios, o que pode indicar uma dificuldade em se fazer
conhecido pela sociedade. De acordo com a percepo dos conselheiros, os meios de comunicao e divulgao das atividades do conselho so limitados. Um desafio claro para
estes espaos comunicao e visibilidade: dialogar com outras instncias polticas e fazer
com que seu trabalho no s alcance, mas tambm seja conhecido de toda a sociedade so
desafios para os conselhos.
2.1.2 Conferncias
Desde a dcada de 1980, as conferncias so espaos de dilogo entre Estado e sociedade
e de levantamento de demandas por parte da populao. Elas surgiram em 1930, como
instrumento de articulao federativa e, na dcada de 1980, se consolidou um movimento no qual elas passaram de um modelo tcnico administrativo a mobilizatrio-poltico
(Souza et al., 2013). Ao investigar o potencial de efetividade das conferncias, entende-se que
existem algumas expectativas ou dimenses que se fazem presentes, entre elas, o aprendizado
construdo coletivamente e a capacidade de influncia sobre a gesto pblica.
As conferncias so compostas por grupos de trabalho, nos quais se discutem e elaboram propostas de aes e polticas para a rea especfica da conferncia, a partir de um texto
base, elaborado e proposto pela comisso organizadora da conferncia. Tal comisso , em
geral, composta por representantes do governo e da sociedade civil. Em seguida, ocorrem as
plenrias, nas quais se renem os participantes para votar e discutir as questes aprovadas nos
grupos de trabalho. Tambm se realizam palestras que tm por objetivo oferecer subsdios para
os debates durante a conferncia. Podem participar, na etapa municipal (quando houver), todos
os cidados interessados; da etapa estadual, participam os cidados eleitos nos municpios; e
da etapa nacional, participam os cidados eleitos nos estados e representantes dos governos
tambm nos trs mbitos da Federao.
O aprendizado construdo ao longo do processo da conferncia, que se entende como
uma das potenciais contribuies, vale tanto para o governo quanto para a sociedade.
O governo aprende a lidar com diferentes demandas e impelido a buscar formas de escutar
os diferentes segmentos da sociedade que participam destes processos. Ao mesmo tempo, as
discusses promovidas nestes espaos e a participao constante podem permitir uma maior
266
267
268
Quantidade de ouvidorias
9
6
25
Empresas pblicas
35
33
Fundaes
Hospitais
48
Instituies de ensino
79
Ministrios
20
Organizaes militares
10
7
21
3
27
91
420
269
Conferncias
Audincias
Implementao e avaliao
Avaliao: subsdios
Ouvidoria
Conselhos
Avaliao
Apesar de todas as IPs terem funes que podem contribuir para o aperfeioamento e
a democratizao de todo o ciclo de poltica pblica, considera-se que algumas podem gerar
subsdios mais especficos para algumas etapas. A construo de agenda e a formulao de polticas pblicas tem relao direta com as conferncias; conselhos atuam tanto na implementao
quanto na avaliao, com nfase na avaliao; as audincias tambm podem ter uma destas
duas funes, embora em geral somente uma delas por vez; por ltimo, as ouvidorias podem
fornecer bons insumos para que se produza parte da avaliao das polticas implementadas.
3.1 Construo de agenda, formulao e planejamento de polticas pblicas
As conferncias so espaos que tm capacidade de fornecer subsdios s atividades de agendamento
de demandas da populao, formulao e planejamento das polticas pblicas. Isto pode ser percebido
270
a partir da anlise dos objetivos aos quais elas se prope. Os objetivos foram investigados a partir dos
documentos das conferncias e percebeu-se que todas elas apresentavam vrios objetivos ao mesmo
tempo, os principais so: proposio, agendamento, avaliao e participao.
A pesquisa realizada pelo Ipea (2013d) indicou que 92% das conferncias que aconteceram
entre 2003 e 2011 tiveram o objetivo de proposio, o que significa identificar prioridades de
ao para rgos governamentais, formular estratgias ou polticas para a garantia de direitos,
criao ou reformulao de planos, poltica e sistemas. Assim, visvel o papel que as conferncias
exercem no que diz respeito s trs subdivises da etapa formulao de poltica pblica: as duas
primeiras, proposio e formao de agenda, recebem subsdios das conferncias medida que
elas apontam prioridades para aes governamentais, ao trazer as demandas dos participantes.
As conferncias auxiliam na elaborao de programas ao considerar o objetivo de criar
ou reformular planos, polticas ou sistemas. Ainda no grupo de conferncias estudadas, 56%
apontaram claramente objetivo de agendamento referindo-se difuso de ideias e afirmao
de compromissos, tambm 56% se propunham a avaliar polticas determinadas, de forma
ampla, ou avaliar os encaminhamentos da conferncia anterior.
Os documentos com resultados finais das conferncias, dessa forma, produzem diretrizes
orientadoras para a atuao de longo prazo, bem como trazem demandas e ideias que devem ser
consideradas quando da formulao de aes especficas da poltica setorial em questo. Assim,
considera-se que os resultados das conferncias nos mbitos municipal (quando houver), estadual e
federal so importantes subsdios ao planejamento de curto e mdio prazo dos respectivos governos.
3.2 Implementao e avaliao
As IPs no implementam poltica pblica, elas atuam na fase de implementao, por exemplo,
as audincias pblicas acontecem nesta etapa, quando a populao poder propor solues para
o aperfeioamento de aes especficas ainda em andamento. Mas tambm podem ser realizadas
na elaborao de um plano, de normas regulatrias, na avaliao de uma ao governamental.
Elas so abertas a todos os cidados que se interessarem pelo debate que elas propem. Alguns
dos objetivos mais comuns em audincias pblicas so ampliar a capacidade do governo de
conhecer e incorporar as demandas da sociedade, aumentar disponibilidade de informaes
para o ciclo de polticas pblicas, promover o dilogo entre a sociedade e a administrao
pblica (Fonseca et al., 2013).
Conselhos tm a funo de acompanhar e controlar as polticas pblicas definidas em sua
prpria concepo, ou seja, acompanhar os trabalhos relacionados a sua rea de poltica pblica.
O fato de funcionar de forma mais permanente e sistemtica facilita este tipo de trabalho. Dos 24
conselhos nacionais estudados na pesquisa citada (Ipea, 2013b), 23 tm no seu regimento interno
a funo de monitorar as polticas pblicas de sua rea. Como exemplos, citam-se os conselhos da
sade e assistncia social, os quais tm competncia legal de, respectivamente, atuar no controle
da execuo da poltica de sade (Brasil, 1990), e acompanhar e avaliar a gesto dos recursos,
bem como os ganhos sociais e desempenho dos projetos aprovados (Brasil, 1993).
271
Ouvidorias permitem que o cidado que no est ligado a grupos ou organizaes possam
se manifestar por meio de sugestes, denncias e demandas. Um dos desafios hoje para elas
sistematizar as informaes que recebe da populao, de modo a produzir um relato prprio
dos problemas do setor. Se as ouvidorias conseguem produzir tais relatos, isto pode servir de
subsdio para o trabalho de avaliao feito pelo conselho cujas demandas so afins s demandas da ouvidoria. Nota-se, dessa forma, um considervel potencial de complementaridade na
interao entre estas duas IPs.
Nesse sentido, em maio de 2014, a Presidncia da Repblica assinou uma norma 7 que
prope a integrao dos espaos de participao social de modo a compor um sistema. Houve
muita polmica em torno do documento, que tem tambm a inteno de fortalecer estas instituies. Os debates na imprensa e na mdia evidenciaram a necessidade da disseminao de
informaes a respeito do tema. O fato que estes espaos esto em funcionamento pleno e
crescente a quantidade de pessoas que deles participam. Dessa forma, imperativa a necessidade
de aperfeioamento e organizao do trabalho desenvolvido por eles.
4 CONSIDERAES FINAIS
Acredita-se que a integrao entre as instituies participativas e delas com as etapas do ciclo
de gesto pblica pode tornar possvel o aproveitamento do potencial de cada uma e contribuir
para uma gesto mais democrtica e qualificada das polticas pblicas. Pensar estratgias que
possibilitem a interlocuo entre estes espaos de participao algo que ocupa o governo hoje,
na medida em que se percebe a importncia de fomentar a integrao, tanto entre as diferentes
instituies de participao conselhos, conferncias, ouvidorias, audincias, quanto entre os
espaos participativos de diferentes reas de poltica pblica.
Alm da integrao, observa-se a necessidade de aumentar a transparncia dos processos
de composio das pessoas que tero acesso a esses espaos, o que inclui fazer com que as
informaes sobre as conferncias cheguem ao maior nmero possvel de pessoas, para que
todos que se interessem possam participar; que os conselhos tornem seus processos de composio suficientemente transparentes e acessveis, que as ouvidorias sejam dirigidas com a
independncia necessria a fim de comunicar-se com o cidado de forma isenta, que as audincias pblicas aprofundem o livre acesso a todos os cidados interessados em contribuir para
os temas em pauta.
Hoje esses espaos de participao esto constitudos e consolidados na estrutura da
administrao pblica brasileira, logo, o trabalho a ser desenvolvido no mais de consolidao individual, mas coletiva. Para os prximos anos, os esforos devem se direcionar para
o aperfeioamento interno, nas estruturas de acesso e no contato com as polticas pblicas, e
externo, na integrao entre as instituies participativas de diferentes reas.
7. Decreto no 8.243, de 23 de maio de 2014, institui a Poltica Nacional de Participao Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participao Social
(SNPS) e d outras providncias.
272
273
274
ANEXO A
TABELA A.1
Periodicidade mdia das conferncias que tiveram mais de uma edio entre 2003 e 2014
Conferncias com mais de uma edio
1. Aquicultura e pesca
2. Assistncia social
Ano
1a
2003
2a
2005
3a
2009
2003
5a
2005
2007
7a
2009
8a
2011
2013
1a
2003
2005
2007
2,5
4a
2010
2013
3a
2005
4a
2010
2008
2a
2009
1,6
3a
2010
2013
1a
2005
2010
3a
2013
2010
2014
1a
2008
2013
2003
6a
2005
2,25
7a
2007
8a
2009
2012
3. Cidades
6. Cultura
Periodicidade
mdia (anos)
Edio
(Continua)
275
(Continuao)
13. Educao
14. Esporte
20. Sade
Ano
1a
2006
2a
2008
3a
2012
2006
2a
2009
2,5
3a
2011
1a
2006
2010
2014
1a
2010
2014
2004
2a
2006
2010
1a
2003
2005
2008
3,3
4a
2013
2004
2007
3a
2011
3,5
1a
2008
2a
2011
1a
2008
2011
1a
2005
2009
2013
12a
2003
13
2007
14a
2011
4a
2006
2013
2a
2004
2007
2011
3,5
3,5
276
Periodicidade
mdia (anos)
Edio
ANEXO B
QUADRO B.1
Conselho
Vinculao
Ano de criao
2010
2006
Ministrio da Educao
2005
2003
2003
Ministrio da Cultura
1991
Ministrio da Justia
2006
2005
2001
1990
Controladoria-Geral da Unio
2003
2004
Ministrio da Educao
2007
1964
2001
Presidncia da Repblica
2003
2001
2010
1996
1990
2000
Conselho do Agronegcio
1998
Ministrio da Justia
1985
2005
2003
Arquivo Nacional
2002
1993
1996
1998
Ministrio da Justia
2004
(Continua)
277
(Continuao)
Conselho
Ano de criao
2005
2005
2003
2003
Ministrio da Educao
1995
1993
2005
1991
Ministrio da Justia
1984
Ministrio da Cultura
2005
1997
1998
1991
2003
1997
Ministrio da Sade
1990
Presidncia da Repblica
2003
Ministrio da Justia
1989
Ministrio do Turismo
2001
Ministrio do Esporte
2002
1981
1995
1991
1985
1999
2004
Ministrio da Cultura
2003
278
Vinculao
CAPTULO 13
280
281
282
O leque das opes definidas pelo Estado (administrao ou regulao econmica ou social, com incentivos ou restries) define os rumos do desenvolvimento e, consequentemente,
os ganhadores e perdedores.
Este estudo refora que os presidentes so responsveis por criar ou gerir polticas pblicas, de cunho social ou econmico, fundamentais para se estabelecer determinado padro de
desenvolvimento. Eles promovem mudanas institucionais permanentemente muito embora
essas tenham de ser amide validadas pelo Congresso , mas que s tm incio efetivo no
momento em que se transformam em polticas pblicas, ou seja, quando j se encontram sob
o comando administrativo ou regulatrio das organizaes governamentais.
Enquanto a relao entre o presidente e o Congresso se d no campo do que se conhece
por governabilidade, as decises presidenciais unilaterais e a prtica concreta da atividade administrativa ou regulatria estabelecem o que se entende por governana, ou seja, a conduo
do Estado por meio de seus instrumentos ou mecanismos steering, como a literatura enfatiza.7
Governana presidencial a maneira como o presidente conduz seu governo, por meio dos
instrumentos que tem sua disposio.
Tal conduo registrada por sua produo unilateral. Cada ato unilateral baixado pelo
presidente diz o que ele faz, como, com quem, com quantos recursos, quando e por que prazo.
O conjunto de atos unilaterais , por consequncia, o inventrio da governana presidencial.
O presidente o ator poltico central do presidencialismo, responsvel por formar, manter
e premiar sua coalizo de partidos e, sobretudo, os grupos sociais que a compem.
Presidncia, por seu turno, o perodo de mandato efetivamente exercido pelo presidente.
A presidncia Campos Salles, por exemplo, compreende o perodo entre 15 de novembro de
1898 e 15 de novembro de 1902.
Presidncia da Repblica o organismo do Estado que exerce o comando do Poder Executivo.
Presidencialismo a instituio poltica que define regras de separao de poderes no
sistema poltico-representativo e que confere ao presidente a funo de chefe de Estado e de
governo, a ele atribuindo poderes unilaterais, funes exclusivas e o poder de iniciar o processo
legislativo em vrias reas.
A distino segue muito proximamente as definies j clssicas, firmadas por Douglass
North (North, 1993), entre atores, organizaes, organismos e instituies: as instituies
so as regras do jogo, e os atores so os jogadores. Os organismos e as organizaes, embora
possam ser muitas vezes tomados como sinnimos, podem ser diferenciados: organismos so
as estruturas do Estado, como a prpria Presidncia da Repblica, os ministrios e as autarquias; so as unidades estatais fundamentais encarregadas de criar regras e manejar recursos na
forma de polticas consubstanciadas em aes estatais construir e manter escolas e hospitais,
7. O conceito de conduo central discusso de governana (The concept of steering is central to this discussion of governance), de acordo
com Peters (2002) e Pierre e Peters (2000).
283
conceder emprstimos, abrir estradas e ferrovias, erigir pontes, reprimir protestos, entre outras.
Em geral, haja vista que j nascem cercados de regras orientadas por concepes e propsitos
de ao, eles carregam instituies dentro de si.
A cada presidncia, os instrumentos administrativos, procedimentos e o vasto quadro de
pessoal burocrtico disposio do Executivo tornam-se repositrios de poder acumulado
empregados na expanso das capacidades de governo e so passveis de serem usados pelo
presidente, tanto para estabelecer polticas pblicas quanto para arbitrar disputas (Skowronek,
2009b, p. 2.076). A maior ou menor desenvoltura dessa arquitetura de organismos pode ser
mais bem compreendida pelo que atualmente se define como capacidades estatais (Gomide
e Pires, 2014).
Por fim, mas no menos importante, as organizaes so os agrupamentos de atores que
pressionam a organizao do Estado e se mobilizam para atrair outros atores e grupos para a
representao de interesses, a exemplo de associaes, sindicatos e partidos.
1.3 Desenvolvimento, instituies e o poder unilateral dos presidentes
Desenvolvimento o processo pelo qual a sociedade alcana maiores nveis de bem-estar.8
Poltica de desenvolvimento a combinao harmnica de polticas econmicas e sociais
que contribuem para a elevao dos nveis de bem-estar. Problemas de desenvolvimento so
entraves, percalos e disfunes que comprometem a harmonizao entre as polticas econmicas e as sociais.
Nas ltimas dcadas, ocorreu uma ampliao do conceito de desenvolvimento. Tanto
tericos quanto formuladores de polticas pblicas consolidaram a viso de que o conceito
deve aambarcar mais que o crescimento econmico, sem desmerecer a importncia de se
garantir o incremento do produto interno bruto (PIB) e da renda per capita, e a elevao da
produtividade dos fatores de produo (Pinheiro, 2012).
Se o mero crescimento no significa, necessariamente, melhoria dos nveis de bem-estar,
os ciclos recessivos certamente acarretam piora nas condies sociais e comprometem a possibilidade de desenvolvimento com reduo de desigualdade (Piketty, 2014).
Incorporam-se hoje noo de desenvolvimento novas expresses, como desenvolvimento sustentvel, desenvolvimento humano e capacidades humanas (Pinheiro, 2012). Por trs
do conceito, h desavenas profundas em relao aos fatores fundamentais de promoo do
desenvolvimento. O dissenso tambm grande quanto variedade de caminhos para a sua
conquista e ampla gama de arranjos possveis de ser empregados em sua consecuo.
Desde h muito, algumas anlises j explicavam o desenvolvimento brasileiro como um
processo dinamizado ou interrompido por fatores marcadamente poltico-institucionais, e
no mais como um padro de periodicidade cclica inerente prpria atividade econmica
8. Esse conceito de desenvolvimento apenas operacional, no cobrindo toda a ampla discusso a respeito do assunto na medida em que este
no o objeto especfico deste texto. Uma apresentao mais aprofundada do tema est em Pinheiro (2012).
284
(Villela e Suzigan,1973; Suzigan, 1974; 1975; Diniz e Boschi, 1978; Draibe, 1985; Gomide
e Pires, 2014).
Instituies, por seu turno, so o conjunto de regras formais e informais que regulam a
relao entre atores sociais, grupos e organizaes e Estado.9 O Estado revela-se elemento-chave
das chances de desenvolvimento dos pases (Polany, 1980; Arrighi, 1995; Balogh, 2009)
e o nico agente social capaz de proporcionar, dentro do capitalismo, um ambiente de
mudana social em favor de uma ordem mais produtiva, igual, democrtica e progressista. Em outros termos: sem Estado, no h desenvolvimento nem soberania (Pochmann,
2009, p. 8).
O papel dos presidentes, dada a condio de chefes de Estado, tambm no passou
desapercebido. Diniz e Boschi (1978) deram relevo ao alto grau de autonomia da Presidncia da Repblica na definio das grandes linhas da poltica econmica nacional. O
Executivo funcionou como arena privilegiada para o encaminhamento e a negociao de
demandas empresariais, transformadas em polticas econmicas dos diferentes governos.
Draibe (1985) salientou o papel do presidente no ncleo dirigente da ao estatal, dando a
ela sentido social e poltico, ao mesmo tempo que a gesto macroeconmica, politicamente
determinada e estabelecida pela Presidncia, representava a direo econmica do Estado.
Em suma, os presidentes so os principais responsveis por criar expectativas, sinalizar
oportunidades e por manter ou interromper polticas de desenvolvimento no mdio e longo
prazo. Institucionalmente, eles cumprem tal papel de duas maneiras: propondo ou agindo.
Em sua relao com o Congresso, propem mudanas por meio de projetos de lei.
O presidente age quando decide unilateralmente de forma ostensiva, sempre que autorizado pelo Congresso ou no mbito de suas competncias constitucionais privativas. Os atos
unilaterais so os meios de ao direta do presidente, os quais se tornam tambm a impresso
digital de sua governana. So as marcas indelveis do que os presidentes, seus agentes polticos
e sua burocracia fizeram ou tentaram fazer suas concepes, suas escolhas, suas prioridades
e seus limites.
As decises unilaterais so atos presidenciais de efeito normativo imediato que, baixados pelos
presidentes, j no esto mais sujeitos prvia aprovao congressual ou judiciria sem prejuzo
de decises desses poderes que, a posteriori, possam reverter a deciso do presidente. Mesmo no
caso de projeto sancionado, a regulamentao, por meio de decretos, representa ato unilateral.10
Os atos unilaterais podem ser classificados em cinco categorias, conforme a seguir.
1) Inovaes institucionais: atos que criam novas regras, seja na forma de polticas, seja
de programas, seja de aes inovadoras (no estabelecidas anteriormente).
9. Inclusive aquilo que tradicionalmente se chama de mercado nada mais que a relao entre atores econmicos (os chamados agentes de
mercado), a sociedade (responsveis pelo consumo) e o Estado. O Estado, embora seja tambm, eventualmente, agente de mercado (produtor) ou
consumidor, fundamentalmente o responsvel por regular a atividade do mercado, em maior ou menor escala.
10. A rigor, em qualquer regime democrtico, os atos unilaterais so previstos como caractersticos do Poder Executivo, por meio de delegao
constitucional. Na regulamentao de leis, o ato unilateral tem limite de execuo estabelecido por delegao especfica do Congresso.
285
286
287
2 Consolidao de
um novo regime
(Path dependence)
Novo padro
de governana
Nova governana
presidencial
Iniciativas legislativas
e decises unilaterais
Inovaes
institucionais
3
Novos presidentes eleitos
Incio do processo de
reinveno institucional:
coalizo opositora costura
formao de novo regime
Retorno positivo
(Positive feedback)
Novas polticas
pblicas
Abalos por
conjunturas
crticas
Elaborao do autor.
Na fase 1 do ciclo apresentado, os presidentes lideram coalizes governantes que expressam conjunto assimtrico e contraditrio de interesses sociais. Sua gesto de polticas pblicas
e as mudanas institucionais que levaro a cabo redefiniro regras que estruturam a relao
entre Estado, sociedade e mercado na distribuio de benefcios e na imposio de restries.
Quando o processo envolve mudana institucional de maior envergadura, em geral,
necessrio obter aprovao congressual, tambm sujeitando-se ao controle judicial. De todo
modo, apenas por meio de atos unilaterais que tais mudanas tm incio e efeito prtico.
As mudanas institucionais acontecem sob duas estratgias: inovao institucional, mediante criao de novas regras e organismos; e mudana incremental, que introduz alteraes
secundrias em um arcabouo institucional preexistente.
288
289
Perfil gerencial
Grau de ativismo
Padro de governana
Administrativistas
Minimalistas
Restritivas
Administrativistas parcimoniosos
Administrativistas
Minimalistas
Incentivadoras
Administrativistas comedidos
Administrativistas
Maximizadoras
Restritivas
Administrativistas austeros
Administrativistas
Maximizadoras
Incentivadoras
Administrativistas benevolentes
Regulatrias
Minimalistas
Restritivas
Reguladores parcimoniosos
Regulatrias
Minimalistas
Incentivadoras
Reguladores comedidos
Regulatrias
Maximizadoras
Restritivas
Reguladores austeros
Regulatrias
Maximizadoras
Incentivadoras
Reguladores benevolentes
Elaborao do autor.
290
3) Os atos unilaterais so, em seguida, classificados conforme a funo estatal de administrao pblica ou regulao privada. Todo ato baixado por um presidente que
signifique a execuo direta pelo Estado, por meio de seus agentes, classificado como
ato de administrao pblica. Por sua vez, todo ato unilateral que estabelea regras
atuao do setor privado, seja em mbito econmico, seja social, classificado como
ato regulatrio. No primeiro caso (administrao), o ato define os poderes e a atuao
dos agentes do prprio Estado. No segundo (regulao), o ato incide sobre a atuao
dos agentes econmicos ou sociais.
4) Na sequncia, procede-se classificao das polticas, conforme trs grandes reas de
polticas: econmica, social e de organizao do Estado e do servio pblico.
5) A classificao de cada rea detalhada em polticas mais especficas, na forma de
subsistemas. Por exemplo, na rea econmica, so especificados os atos das polticas
fiscal, monetria, de comrcio exterior, agrcola, industrial e comercial. Na rea social, as polticas de educao, sade, assistncia social e segurana pblica/represso,
entre outras. Na organizao do Estado e do servio pblico, as normas de gesto
administrativa e a organizao do servio pblico.
6) Cada ato analisado de modo a identificar se representa inovao institucional, mudana incremental ou ato de gesto, de coordenao ou de relaes internacionais.
7) Da combinao de atributos se faz o enquadramento da presidncia em um dos oito
padres de governana. Para a anlise do ativismo unilateral, so considerados todos
os atos. Para a qualificao do perfil gerencial e do nvel de recursos empregados,
apenas os atos de mudana institucional so levados em conta.
A tipologia permite que, futuramente, presidncias de mesmo tipo possam ser analisadas
em profundidade no que se refere s suas coalizes, montagem de arranjos institucionais de
polticas pblicas e aos resultados efetivos de desenvolvimento nacional.
3 ANLISE DA TRAJETRIA PRESIDENCIAL BRASILEIRA
Em 126 anos de Repblica, o Brasil teve 37 presidncias, ou seja, 37 mandatos presidenciais efetivos.17
TABELA 1
Mandato
Taxa de ativismo
Deodoro da Fonseca
Presidente
15/11/1889 a 23/11/1891
2,56
Floriano Peixoto
23/11/1891 a 15/11/1894
1,37
Prudente de Moraes
15/11/1894 a 15/11/1898
1,03
(Continua)
17. No so, nem devem ser, considerados como presidncias os perodos de governo das juntas militares (nem a de 1930, nem a de 1969), nem
os perodos de interinidade, quando vice-presidentes ou demais na linha sucessria assumem o cargo provisoriamente, em razo de afastamentos
eventuais do titular. Tambm no se considera enquanto tal o perodo ocupado pelo deputado Paschoal Ranieri Mazzilli, em 1964. A sesso quando
foi declarado vago o cargo de presidente da Repblica foi considerada nula pelo prprio Congresso (Resoluo do Congresso Nacional no 4/2013).
Jlio Prestes e Tancredo Neves, embora tenham sido eleitos presidentes, no foram empossados. Consequentemente, no exerceram presidncias.
291
(Continuao)
Presidncia
Mandato
Taxa de ativismo
Campos Salles
Presidente
15/11/1898 a 15/11/1902
1,31
Rodrigues Alves
15/11/1902 a 15/11/1906
1,48
Affonso Penna
15/11/1906 a 14/6/1909
1,84
Nilo Peanha
14/6/1909 a 15/11/1910
2,24
Hermes Fonseca
15/11/1910 a 15/11/1914
2,44
Wenceslau Braz
15/11/1914 a 15/11/1918
1,75
10
Delfim Moreira
15/11/1918 a 28/7/1919
2,31
11
Epitcio Pessoa
12
Arthur Bernardes
13
Washington Lus
14
15
28/7/1919 a 15/11/1922
2,41
15/11/1922 a 15/11/1926
1,51
15/11/1926 a 24/10/1930
1,77
Getlio Vargas (1 )
3/11/1930 a 20/7/1934
3,88
20/7/1934 a 10/11/1937
1,9
16
Getlio Vargas (3 )
10/11/1937 a 29/10/1945
8,9
17
Jos Linhares
29/10/1945 a 31/1/1946
15,62
18
31/1/1946 a 31/1/1951
5,28
19
Getlio Vargas (4 )
31/1/1951 a 24/8/1954
4,77
20
Caf Filho
24/8/1954 a 3/11/1955
6,21
21
Nereu Ramos
11/11/1955 a 31/1/1956
6,64
22
Juscelino Kubitschek
31/1/1956 a 31/1/1961
6,43
23
Jnio Quadros
31/1/1961 a 25/8/1961
5,02
24
Joo Goulart
24/1/1963 a 2/4/1964
5,12
25
Castello Branco
15/4/1964 a 15/3/1967
6,58
26
15/3/1967 a 31/8/1969
5,7
27
30/10/1969 a 15/3/1974
5,3
28
Ernesto Geisel
15/3/1974 a 15/3/1979
5,36
29
15/3/1979 a 15/3/1985
3,86
30
Jos Sarney
15/3/1985 a 15/3/1990
4,56
31
Fernando Collor
15/3/1990 a 2/10/1992
3,32
32
Itamar Franco
2/10/1992 a 1 /1/1995
3,28
33
1o/1/1995 a 1o/1/1999
4,72
34
Fernando H. Cardoso (2 )
1 /1/1999 a 1 /1/2003
2,6
35
1 /1/2003 a 1 /1/2007
2,08
36
1o/1/2007 a 1o/1/2011
2,36
37
1 /1/2011 a 1 /1/2015
1,48
o
o
Elaborao do autor.
Obs.: os mandatos esto conforme as informaes da Biblioteca da Presidncia da Repblica. A contagem dos atos para o clculo da taxa de
ativismo unilateral considera os atos baixados pelos presidentes, conforme dados do portal de legislao da Cmara dos Deputados.
O mandato correspondente est representado nos parnteses.
292
quatro perodos presidenciais distintos, alm de FHC e Luiz Incio Lula da Silva, ambos com
dois mandatos.
A anlise da trajetria presidencial, segundo padres de governana, pode ser feita por
estratgias de pesquisa quantitativa e qualitativa. Em termos quantitativos, possvel analisar
o grau de ativismo a partir da escala que varia do menor ativismo, com o presidente Prudente
de Moraes (minimalista extremo), at o de maior ativismo, Jos Linhares. A mediana desta
escala ocupada pela presidncia de Itamar Franco.
Verifica-se que os presidentes de maior ativismo unilateral no so, necessariamente, os
dos perodos ditatoriais. Embora todos os presidentes de perodos ditatoriais (Vargas, na ditadura do Estado Novo, e os presidentes militares que governaram de 1964 a 1985) estejam
nessa faixa de presidentes maximizadores, ali tambm figuram presidentes como Juscelino
Kubitschek, Joo Goulart, Jnio Quadros e Jos Sarney, alm do ltimo Vargas, do perodo
democrtico de 1951 a 1954.
Tambm no se pode demarcar uma linha divisria que distinga desenvolvimentistas ou
neodesenvolvimentistas, de um lado, e liberais e neoliberais, de outro, associando-os a maior
ou menor ativismo unilateral.
O presidente Fernando Henrique aparece como de alto grau de ativismo unilateral em seu
primeiro mandato, mais cai para um perfil minimalista em seu segundo mandato. Fernando
Collor, cuja presidncia teve perfil claramente neoliberal, est na faixa de maior ativismo.
Por sua vez, a segunda presidncia de Getlio Vargas (1934-1937), as duas presidncias
de Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010) e a presidncia de Dilma Rousseff, consideradas
desenvolvimentista (Vargas) e socialdesenvolvimentistas (Lula e Dilma), esto entre as de
menor ativismo unilateral. A trajetria global desse aspecto da governana presidencial est
resumida no grfico 1.
GRFICO 1
15
10
3 4
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36
Elaborao do autor.
Obs.: as presidncias e suas taxas de ativismo esto conforme os dados da tabela 1.
293
Presidentes sob um mesmo perodo constitucional, com poderes presidenciais similarmente atribudos, demonstram oscilaes significativas. Presidentes de um mesmo partido,
como Lula e Dilma, apresentam uma diferena de mais de 60% em suas taxas.
At os mesmos presidentes com sucessivos mandatos como Vargas, FHC e Lula experimentaram variaes acentuadas em suas prprias taxas. As variaes no padro de ativismo
so dadas pela ocorrncia de presidncias que tm como tarefa promover mudanas institucionais em maior ou menor escala, seja para montar novos arranjos institucionais, seja para
desmontar arranjos anteriores.
Jos Linhares, Getlio Vargas (1o e 4o), Nereu Ramos, Castello Branco, Jos Sarney, Collor
e FHC (1o) foram presidentes que buscaram desfazer estruturas de governana e polticas
anteriores ou imprimir nova orientao ao Estado s vezes, ambas as coisas. Deodoro da
Fonseca, por pouco, no trilhou o mesmo caminho, no fosse a crise que levou sua deposio
e que entregou grande parte da tarefa de mudana institucional do pas ao Poder Legislativo,
a partir da Constituinte de 1891.
Prudente de Moraes e Campos Salles estabeleceram o padro minimalista extremo, com
mudanas institucionais muito concentradas na formao de alguns poucos arranjos federais.
Sua tarefa maior era justamente evitar o gigantismo estatal nacional, favorecer a poltica dos
governadores e controlar rigorosamente as finanas pblicas. Ambos eram avessos a qualquer
tipo de poltica social, campo entendido por eles como de domnio privado a ser resolvido
principalmente pela caridade e pelo esforo individual , e no enquanto responsabilidade
do setor pblico.
Jos Linhares, no topo do ativismo, incorporou sua breve presidncia a tarefa de desfazer alguns arranjos institucionais centrais da ditadura varguista. Ao mesmo tempo, por seus
atos presidenciais, assumiu a feio de um mandato tutelado pelos militares que depuseram
Vargas. Empossado para um governo-tampo, em uma conjuntura em que os partidos ainda
estavam a se formar, oriundo do Supremo Tribunal Federal (STF) e tendo os militares como
seu exclusivo fiador, Linhares sabia claramente a quem premiar. A profuso de atos favorveis
corporao militar deixa clara tal disposio.
Em termos qualitativos, possvel analisar em mais detalhe a estratgia diferenciada dos
presidentes dedicados montagem e desmontagem de arranjos institucionais, de forma mais
contida ou hiperativa. possvel tambm perceber se suas agendas de polticas pblicas foram
mais concentradas sobre alguns temas ou pulverizadas em muitas frentes de atuao setorial.
Na anlise qualitativa, os atos substantivos, separados dos mais corriqueiros, tambm revelam
a natureza distinta dos arranjos institucionais montados a cada presidncia.
Nesse sentido, Manoel Ferraz de Campos Salles (1841-1913) e Getlio Dornelles Vargas
(1882-1954) podem ser tomados aqui como dois arqutipos de diferentes padres de governana
presidencial. Ambos foram presidentes paradigmticos que governaram o Brasil em contextos
294
muito distintos, com poderes presidenciais variados e com estilos de governar bastante peculiares.
Ambos obtiveram grande sucesso em estabelecer uma engenharia presidencial e uma arquitetura
federativa que se institucionalizaram no pas e influenciaram os regimes polticos que persistiram por dcadas. Seus governos foram pedras angulares de dois momentos de construo do
Estado brasileiro. Em suas presidncias, alguns aspectos institucionais foram levados s ltimas
consequncias. Seus legados ainda hoje esto impregnados em nossa Repblica federativa, na
Presidncia da Repblica e na maneira como os presidentes governam.
Pode-se dizer que Campos Salles e Vargas delimitaram uma escala da poltica brasileira
diante da qual tudo o que viria a seguir estaria necessariamente em busca de um meio termo
entre esses dois extremos. As variaes dos padres de governana das presidncias de Campos
Salles e Getlio Vargas podem ser verificadas em termos de avanos e recuos das funes de
administrao pblica e de regulao, assim como na distribuio de incentivos e restries e
no grau de ativismo.
Embora fosse um liberal, Campos Salles teve de desenvolver um forte arranjo institucional de reconstruo das estruturas administrativas estatais destinadas a aprimorar a coleta de
impostos e a regular mais intensamente a atividade privada, principalmente em funo dos
compromissos do emprstimo contrado (o chamado funding loan) com a casa londrina dos
Rothschild (Lassance, 2013).
As obrigaes do governo Campos Salles estabelecidas diante do funding loan levaram
a um carter mais interventivo sobre o comrcio e a produo, mas estritamente no que se
referia arrecadao de impostos, e a uma ausncia completa tanto no campo social quanto no
financiamento produo. A prpria regulao social repressiva tornara-se assunto de mbito
privado, feita por meio da multiplicao dos batalhes da Guarda Nacional, que formalizaram
o enraizamento do coronelismo.
Quanto ao perfil gerencial, considerados exclusivamente os atos representativos de mudanas institucionais, mais de 70% das decises da presidncia de Campos Salles foram de
natureza regulatria (tabela 2).
TABELA 2
29
Regulao
71
Elaborao do autor.
295
Getlio Vargas experimentou, por sua vez, arranjos institucionais muito distintos.
Foi um presidente insurrecional em 1930; um presidente constitucional a partir de 1934; ditador
em 1937; presidente governando em estado de guerra a partir de 1942; finalmente, presidente
eleito em 1950, com poderes limitados pela Constituio democrtica e liberal de 1946.
Supostamente o mais industrialista dos presidentes da primeira metade do sculo XX,
por conta da conjuntura crtica de toda a dcada de 1930, Getlio Vargas teve de sustentar
uma poltica de prioridade agricultura, com especial ateno lavoura do caf. Dedicou a
isso no apenas recursos financeiros importantes e escassos, nesse perodo de crise, mas parte
significativa da autoridade estatal para amparar interesses dos produtores agrcolas.
Vargas, que havia sido ministro da Fazenda no governo Washington Luiz, embora tivesse
buscado, como primeira opo de enfrentamento da crise dos anos 1930, a adoo de mais
um tradicional funding loan, precisou inovar e improvisar em sua poltica econmica diante
da recusa dos banqueiros internacionais em conceder mais emprstimos.
Da mesma forma, com o estabelecimento de nova conjuntura crtica a partir do envolvimento do Brasil na Segunda Guerra, em 1942, embora o vis administrativista tenha se
expandido sobre algumas reas, curiosamente a atividade regulatria a que mais ganha fora.
Mas um trao comum de Vargas seu maximalismo administrativista. Sua produo
normativa intensa, sendo bastante elevada no perodo ditatorial de 1937 a 1945. O nico
perodo minimalista de Vargas 1934-1937.
Com Getlio Vargas, o campo da administrao pblica cresce significativamente at
o incio do perodo de guerra, quando a regulao privada passa a ter maior presena, o que
iria permanecer at sua ltima presidncia. O administrativismo retorna com fora em sua
ltima presidncia.
GRFICO 2
2000
1500
1000
500
0
1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1951 1952 1953 1954
Administrao pblica
Elaborao do autor.
296
Regulao
200
150
100
50
1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1951 1952 1953 1954
Incentivos
Restries
Elaborao do autor.
297
298
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300
301
CAPTULO 14
1 INTRODUO
A ltima Constituio do pas (Brasil, 1988) define os instrumentos bsicos para construo
de arranjos federativos, que visam maior articulao, cooperao e coordenao das polticas
pblicas em vrias escalas territoriais. Contudo, muitos destes mecanismos no foram, ainda,
adequadamente regulamentados. Isto expressa a ausncia de consensos mnimos entre os
entes federativos seja na esfera executiva, seja nas legislativa e judiciria para a soluo de
conflitos causados por indefinies de competncias exclusivas e comuns, bem como usos de
instrumentos prprios e compartilhados de aes pblicas.
Esse impasse decisrio federativo parte da falta de viso estratgica do planejamento e
redunda em problemas concretos e recorrentes de programao oramentria desprovida de
perspectiva regional, articulada a um objetivo de desenvolvimento nacional. A anlise do gasto
pblico proporciona uma viso geral sobre as desigualdades regionais e as distores presentes
na ao pblica (Rezende e Cunha, 2013; Santos, 2006). Esta tambm sugere uma nova viso
da programao oramentria e, consequentemente, do planejamentos nacional e regional,
ao privilegiar perspectiva de demanda socioeconmica e no esquecer a importncia do lado
da oferta. Ao mesmo tempo, a partir de uma nova viso regional do pas, possvel perceber
a necessidade de novos arranjos (pactos) federativos para dar conta da heterogeneidade e desigualdade socioeconmicas regionais (Mendes, 2013).
O objetivo deste estudo analisar o gasto pblico em vrias escalas territoriais e propor
mecanismos que permitam arranjos federativos capazes de prover bens e servios pblicos
para o desenvolvimento regional no pas. Este texto dividido em cinco sesses, incluindo-se
esta introduo. Na segunda seo, discutida a relao entre oramento, gasto pblico e
planejamento regional. Na terceira, so avaliados o gasto pblico em vrias dimenses e suas
1. Os autores agradecem as sugestes dos pareceristas e as crticas de Antnio Lassance, Ronaldo Garcia e Maurcio Saboya da Diretoria de Estudos
e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea , bem como o apoio estatstico de Pedro Vicente Neto, bolsista da Diest/Ipea.
Os resultados deste estudo so de exclusiva responsabilidade dos autores.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea.
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea.
4. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea.
implicaes, do ponto de vista das desigualdades regionais. Na quarta seo, trata-se a respeito
dos arranjos federativos para o desenvolvimento regional e nacional. Finalmente, na ltima
sesso, algumas concluses finais so consideradas.
2 ORAMENTO PBLICO, GASTOS E PLANEJAMENTO REGIONAIS
A promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) altera profundamente a estrutura
federativa nacional, apoiada em novos arranjos federativos orientados por princpio de descentralizao. Este princpio se casava melhor com o ambiente de redemocratizao por que passava
o pas, a despeito de no existir, necessariamente, relao direta, causal, entre centralizao e
autoritarismo ou democracia, ou entre descentralizao e liberalismo (Lassance, 2012).
O ponto de partida metodolgico e analtico das mudanas nos arranjos federativos est
na maneira como constitudo e executado o oramento pblico. Este estabelecido constitucionalmente (Artigos 165 a 169) em sistema que integra o planejamento plurianual (Plano
Plurianual PPA), as diretrizes oramentrias (Lei de Diretrizes Oramentrias LDO) e os
oramentos anuais (Lei Oramentria Anual LOA). Esta estrutura cabe para todos os entes
federativos, a Unio, os estados e os municpios. Os dispositivos constitucionais para cada
uma destas peas oramentrias incluem a preocupao ou o interesse por uma viso regional
de planejamento e oramento (Brasil, 2013).
Vrias normas constitucionais procuram introduzir uma leitura regional no planejamento e no oramento pblicos: na regionalizao de diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital e outras (Artigo 165, 1o); na
elaborao de planos e programas nacionais, regionais e setoriais , em consonncia com
o PPA (idem, 4o); bem como nos efeitos regionais sobre as receitas e as despesas dos
benefcios tributrios (idem, 6o).
Entre as funes das componentes do oramento (fiscal, de investimento das empresas pblicas e mistas, bem como da seguridade social), est reduzir as desigualdades
inter-regionais, segundo critrio populacional (Artigo 165, 7o). Regulamentaes
posteriores complementam este critrio com outros, como a renda per capita e a renda
domiciliar per capita, como ser discutido a seguir.
O processo oramentrio, portanto, prev um planejamento prvio, em que a dimenso
regional seja parte integrante de poltica pblica, planos e programas nacionais e setoriais. Este
tambm estabelece que sejam avaliados os impactos da ao pblica, nas suas vrias esferas
federativas em particular na sua dimenso regional (Brasil, 2008; Ipea, 2010b).
Na distribuio do bolo tributrio, adota-se relao proporcional direta entre o tamanho
da populao e o montante de recursos a ser alocado a determinado municpio ou estado,
seguindo o princpio constitucional citado (Artigo 165, 7o). uma forma de compatibilizar
a oferta potencial de bens e servios pblicos, ofertada pela capacidade fiscal prpria e transferida, com a demanda social local, dada pelo tamanho populacional.
304
Parece um critrio racional e justo, considerando-se que cada cidado brasileiro tem o
mesmo direito de receber bens e servios pblicos, caso no houvesse desigualdade e heterogeneidade na estrutura de demanda e oferta por estes bens e servios, de acordo com o tamanho, as estruturas social-produtiva e administrativa, bem como a localizao do municpio ou
estado. Dadas as desigualdades sociais e econmicas vigentes e a heterogeneidade federativa,
no tem o mesmo efeito dar R$ 1 ou ofertar unidade de valor de bem ou servio pblico a
uma pessoa pobre em um municpio do interior das regies Norte ou Nordeste e para outra
pessoa rica em uma capital das regies Sul ou Sudeste, por exemplo.
Como existe correlao positiva alta entre aglomerao populacional e concentrao produtiva, mais recursos pblicos estariam sendo alocados para locais em que o ambiente de mercado
e a disponibilidade de bens e servios privados seriam mais desenvolvidos. Contrariando-se o
propsito corretivo da ao estatal para a reduo das desigualdades inter e intrarregionais,5
cria-se, no entanto, um crculo vicioso entre concentrao populacional e produtiva e maior
ao pblica, sedimentando-se distores histricas sociais, econmicas e regionais.
Para compensar possvel vis concentrador territorial, adotou-se outro critrio na distribuio de recursos tributrios: a renda per capita. Neste caso, a relao proporcionalmente
inversa ou seja, locais com menor renda per capita (Lei no 5.172/1966 e Lei Complementar
LC no 62/1989), alterada para renda domiciliar per capita (LC no 143/2013), recebem mais
recursos tributrios.
A adoo desse critrio adicional de alocao de recursos seria justificvel racionalmente
como indicador aproximado de pobreza ou de capacidade tributria individual e local caso
no houvesse desigualdade na distribuio interpessoal de renda e heterogeneidades interpessoais
e regionais de partida, ou caso todos os entes federativos e os bens e servios pblicos providos
fossem homogneos.
Deve-se considerar, ainda, que o peso populacional continua a interferir no denominador
desse ndice, reduzindo o valor (numerador) da renda total ou domiciliar, o que influencia,
mais uma vez, a alocao de recursos em direo a locais mais populosos, associados com maior
concentrao produtiva. At mesmo porque grande parte da pobreza e da desigualdade est
concentrada em municpios, estados e regies mais populosos e produtivos.
Contudo, mais recursos tributrios no significam necessariamente maior e melhor proviso de bens e servios pblicos pelos entes federativos, compatvel com as demandas locais
especficas. Primeiro, porque grande parte da capacidade financeira no prpria, ou seja,
captada endogenamente, mas adquirida por meio de transferncias constitucionais e legais de
outras instncias.6 Segundo, porque devem ser consideradas, ainda, outras fontes de recursos,
incentivos indiretos (gastos tributrios), emprstimos, financiamentos e transferncias indiretas
de recursos pblicos, entre outras, que afetam a alocao, a distribuio e a execuo final da
receita fiscal entre os entes federativos.
5. Musgrave (1994) fala de trs funes do Estado na economia: alocativa, estabilizadora e distributiva.
6. Isso reflete, de certa forma, a incapacidade local de arrecadao prpria, proveniente de baixa renda local e/ou baixa produo interna.
305
Neste estudo, optou-se por concentrar a avaliao nos gastos pblicos totais executados
nas esferas municipais, estaduais e regionais. Ou seja, no que est definido na classificao
programtica, no subttulo da ao, onde feito? ou onde est o beneficirio do gasto?
(Brasil, 2013, p. 32). No ser realizada anlise da composio da despesa pblica.
Ao considerar a distribuio do gasto pblico no territrio nacional, possvel analisar
a compatibilidade da ao pblica nas vrias esferas federativas com as demandas e as
necessidades heterogneas e desiguais sociais e regionais. Esta anlise permite, ainda, calibrar
o prprio processo de planejamento e programao oramentria, ao permitir maior compatibilizao entre uma viso regional do oramento e uma maior cooperao federativa, com o
objetivo de reduo das desigualdades regionais e de desenvolvimento nacional.
3 DIMENSES DO GASTO PBLICO E DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
A partida para a anlise emprica da despesa pblica dada pela execuo regional dos oramentos fiscal e de seguridade social federal (tabela 1). Os dados da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda (MF), demonstram a dificuldade de avaliar a real
distribuio regional e, consequentemente, os efeitos do gasto pblico. O uso da despesa total
implica o entendimento de que a despesa financeira afeta, tambm, a restrio oramentria
do ente federativo para a proviso de bens e servios pblicos.
Apenas 9% da despesa total da Unio est regionalizada, em 2012, no tendo diferena
marcante nos anos anteriores. As rubricas das despesas financeiras (inverses financeiras e
amortizaes de dvidas) na conta capital e de juros e encargos de dvida na conta-corrente
alcanam, grosso modo, cerca de 40% do total. Existe dificuldade ou impossibilidade, de partida, de proceder a uma localizao precisa desta parcela. Porm, cerca de 60% da despesa
total poderiam ou deveriam ser regionalizados,7 dado que a execuo foi realizada, de fato,
em algum local do pas, se apropriada no localizador espacial da programao oramentria.
TABELA 1
R$ milhes
12,0
0,0
1.675.042,3
91,0
164.741,3
9,0
100,0
Norte
16.723,7
10,2
Nordeste
51.355,0
31,2
Sudeste
49.339,2
29,9
Sul
21.786,5
13,2
25.536,9
15,5
1.839.795,5
100,0
Nacional
Regies total
Centro-Oeste
Total
Fonte: STN/MF.
7. Zackseski e Rodrigues (2007) realizaram regionalizao mais ampla das despesas no financeiras.
306
Regio/estado
2008
2009
2010
2011
2012
Nacional
29,9
24,6
22,9
26,8
34,9
Exterior
20,0
16,4
13,5
13,8
11,1
1,9
2,1
2,4
3,2
2,5
0,9
0,8
0,7
0,9
0,8
Acre
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
Amap
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Amazonas
0,5
0,7
1,3
1,1
1,1
Par
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Rondnia
0,1
0,2
0,2
0,9
0,5
Roraima
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
Tocantins
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
9,0
12,0
14,4
19,3
18,8
5,9
6,5
4,9
4,3
4,2
Alagoas
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
Bahia
1,0
2,3
2,4
2,2
1,2
Cear
0,7
0,3
0,1
0,2
0,4
Maranho
0,1
0,2
0,3
0,6
0,8
Paraba
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Pernambuco
0,9
2,2
5,8
11,1
11,6
Piau
0,2
0,2
0,3
0,4
0,3
0,0
0,1
0,4
0,3
0,2
Sergipe
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
(Continua)
307
(Continuao)
Regio/estado
Sudeste (no estadualizado)
2008
2009
2010
2011
2012
35,0
39,7
39,9
30,2
24,2
19,0
20,1
24,2
16,5
12,0
Espirito Santo
1,8
2,4
0,9
0,6
0,4
Minas Gerais
1,1
1,1
0,9
0,8
0,9
Rio de Janeiro
6,9
8,5
6,4
6,9
7,0
So Paulo
6,2
7,6
7,4
5,3
3,7
3,9
4,9
6,4
6,1
7,9
0,5
0,4
0,2
0,3
0,0
Paran
1,9
3,3
4,8
4,2
1,9
1,5
1,2
1,4
1,6
5,9
Santa catarina
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
Centro-Oeste
(no estadualizado)
0,3
0,3
0,5
0,6
0,6
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
Distrito Federal
0,2
0,1
0,0
0,0
0,3
Goas
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Mato Grosso
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,3
0,4
0,2
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Gasto
(2010)
Gasto
(2011)
Gasto
(2012)
5,3
8,3
20,8
18,3
22,7
19,6
26,0
17,8
Nordeste
13,5
27,8
12,5
11,0
14,1
12,2
19,5
13,4
Sudeste
55,4
42,1
59,5
52,3
58,6
50,5
70,6
48,4
Sul
16,5
14,4
14,8
13,0
13,7
11,8
20,9
14,3
9,3
7,4
6,2
5,5
6,9
6,0
8,9
6,1
100,0
100,0
113,9
100,0
116,1
100,0
146,0
100,0
Centro-Oeste
Total
8. Note-se a importncia de outros mecanismos de incentivo em particular, os financiamentos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) e de fundos de desenvolvimento regional, como o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), no Nordeste.
308
9. No Censo Demogrfico 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), existiam 5.561 municpios, com 5.507 instalados. No Censo
Demogrfico 2010, existiam 5.565 municpios instalados.
10. No Norte, em 2010, a faixa populacional com menor despesa per capita acima de 1 milho de habitantes. Os resultados diferentes nesta regio
e no Centro-Oeste so explicados, em parte, pela grande dimenso territorial dos municpios, pela baixa densidade demogrfica e pelas estruturas
viria e logstica deficientes.
11. O indicador de densidade demogrfica tambm fator que se relaciona de maneira inversa com a despesa mdia, o que refora este argumento
(Mendes, 2005).
309
310
22
12
50 e < 100
1 mil
280,14
291,99
227,77
223,71
250,48
406,74
332
16
35
147
132
Nmero
806,38
569,33
712,61
749,59
832,75
1.167,62
Despesa
(R$)
Norte
(2010)
1.531
35
91
856
541
297,09
373,88
354,86
227,72
201,41
265,38
359,28
Despesa
(R$)
Nordeste
(2000)
Nmero
330
146
10 e < 50
Total
148
Despesa
(R$)
Norte
(2000)
Nmero
< 10
Faixa
populacional
(mil hab.)
Regies
1.521
32
106
881
491
Nmero
764,65
747,52
650,39
634,67
682,55
801,42
1.071,33
Despesa
(R$)
Nordeste
(2010)
1.573
11
95
104
585
774
Nmero
518,38
592,22
535,37
490,71
448,48
427,92
615,57
Despesa
(R$)
Sudeste
(2000)
TABELA 4
1.573
12
117
96
612
731
Nmero
1.016,02
939,60
813,93
950,99
935,12
998,66
1.457,81
Despesa
(R$)
Sudeste
(2010)
404
15
153
225
Nmero
413,43
528,88
342,88
323,87
288,44
380,85
615,63
Despesa
(R$)
Centro-Oeste
(2000)
404
14
15
169
203
Nmero
961,13
902,09
848,58
759,20
834,04
959,92
1.462,94
Despesa
(R$)
Centro-Oeste
(2010)
1.128
36
51
355
686
Nmero
435,16
387,41
366,29
399,04
587,89
Despesa
(R$)
Sul
(2000)
1.128
42
52
370
662
Nmero
921,04
749,10
783,28
744,07
893,74
1.434,99
Despesa
(R$)
Sul
(2010)
GRFICO 1
Despesa oramentria per capita e despesa corrente per capita, por faixa populacional (2000-2010)
(Em R$)
1B Despesa corrente per capita (2000)
700,00
700,00
600,00
600,00
500,00
524,06
450,75
500,00
400,00
451,32
390,05
400,00
300,00
300,00
200,00
200,00
100,00
100,00
0,00
0,00
0-10
1-2,5
2,5-5
0-10
1-2,5
2,5-5
3.000,00
2.500,00
2.000,00
2.000,00
1.560,03
1.500,00
1.832,47
1.593,34
1.500,00
1.362,27
1.000,00
1.000,00
500,00
500,00
0-10
2,5-5
0-10
1-2,5
2,5-5
Elaborao dos autores, com base nos dados da tabela 4 deste captulo.
311
GRFICO 2
700,00
600,00
2.000,00
500,00
400,00
1.500,00
300,00
1.000,00
200,00
500,00
100,00
-
NE
CO
SE
NE
CO
SE
SE
SE
SE
NE
CO
1.400,00
1.200,00
1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
N
NE
CO
SE
NE
CO
600,00
1.800,00
1.600,00
1.400,00
1.200,00
1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
-
500,00
400,00
300,00
200,00
100,00
N
312
NE
CO
SE
NE
CO
600,00
1.800,00
1.600,00
1.400,00
1.200,00
1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
-
500,00
400,00
300,00
200,00
100,00
N
NE
CO
SE
NE
CO
SE
2.500,00
900,00
800,00
700,00
600,00
500,00
400,00
300,00
200,00
100,00
-
2.000,00
1.500,00
1.000,00
500,00
NE
CO
SE
NE
CO
SE
Elaborao dos autores, com base nos dados da tabela 4 deste captulo.
313
MAPA 1
Fonte: IBGE.
314
MAPA 2
Fonte: IBGE.
A dinmica populacional pode ser comparada com a evoluo do PIB mdio microrregional14
(mapa 3), acima (verde escuro) e abaixo (verde claro) da mdia nacional. Observam-se semelhanas
mtuas, no apenas no Centro-Oeste, no Norte e no Nordeste, mas tambm em regies especficas
14. O uso do produto interno bruto (PIB), assim como das despesas, em termos nominais, deve-se inexistncia de deflatores de preos municipais,
microrregionais e estaduais convenientes. O uso de ndices mdios nacionais de preos (ndice Nacional de Preos ao Consumidor INPC, ndice
Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA e ndice Geral de Preos IGP) reflete grande distoro nos valores reais locais e reduz a amplitude
das desigualdades regionais, a qual se pretende demonstrar mais explicitamente. A hiptese implcita que, havendo demanda ampliada e oferta
deficiente de bens e servios pblicos, a tendncia que seus preos sejam mais altos nas localidades menos desenvolvidas.
315
do interior e no litoral dos estados do Sudeste e do Sul. A correlao espacial do PIB predominantemente alta-alta em sub-regies de alguns estados do Norte (Tocantins), do Nordeste (Piau
e Maranho), do Centro-Oeste (Mato Grosso e Gois) e do Sudeste (Minas Gerais).
De igual modo ao caso anterior, a dinmica produtiva tem efeitos espaciais e externos
na mesma direo dos movimentos populacionais, ao promover demandas socioeconmicas
maiores para ao pblica mais intensa. Esta, por sua vez, transcende esfera local ou municipal,
e constitui necessariamente ao pblica regional.
MAPA 3
Fonte: IBGE.
Elaborao dos autores.
316
MAPA 4
Fonte: IBGE.
Elaborao dos autores.
Do ponto de vista da despesa oramentria per capita (mapa 5) acima (verde escuro)
e abaixo (verde claro) da mdia nacional , observa-se maior concentrao da sua evoluo
nas microrregies do Nordeste, do Norte e do Centro-Oeste. Existem, ainda, incrementos
relevantes em microrregies no Sul e no Sudeste. Porm, nos 24 municpios em que mais
cresceu a despesa total ou das quinze localidades nas quais mais aumentou o gasto per capita,
317
em apenas quatro existe correlao direta (positiva) com os de maior dinmica produtiva e
populacional. So estes: So Gonalo do Rio Abaixo-MG, Alto Horizonte-GO, Presidente
Kennedy-ES e Porto Real-RJ. Ou seja, no h necessariamente compatibilidade entre crescimentos populacional, produtivo e da despesa mdia.
MAPA 5
Fonte: FINBRA/STN.
318
MAPA 6
Fonte: FINBRA/STN.
319
As correlaes espaciais na despesa per capita (mapa 6) e na relao despesa/PIB (mapa 8),
entre 2000 e 2010, so alta-alta e baixa-baixa particularmente nas regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste do pas, com algumas excees no Sudeste e no Sul. Correlaes espaciais baixa-alta
so encontradas em Roraima e no Piau, e alta-baixa no Maranho e no Par.
Ou seja, os efeitos da ao pblica transcendem o espao local e estabelecem maior ou menor
aderncia com as dinmicas populacionais e produtivas regionais, discutidas anteriormente.
MAPA 7
320
MAPA 8
Por fim, a variao microrregional do IDHM no perodo acima (verde escuro) e abaixo
(verde claro) da mdia nacional revela uma grande faixa em evoluo (mapa 9), desde o sul
da Bahia, o norte de Minas Gerais, Gois e Mato Grosso, que cobre quase todo o Nordeste
e o Norte do pas, a despeito dos nveis deste indicador nesta grande regio permanecerem,
ainda, abaixo da mdia nacional.
321
322
MAPA 10
Percebe-se, porm, que existem (in)consistncias entre os padres espaciais das dinmicas
populacional, econmico-produtiva e de bem-estar e o padro da despesa pblica. Note-se
que as dinmicas produtivas, populacionais e de desenvolvimento tendem a ultrapassar as
fronteiras municipais. As externalidades e os impactos espaciais provenientes destas dinmicas
socioeconmicas devem ser compensados com ao pblica federativa mais articulada, para
se tornar mais efetiva, eficiente e eficaz na proviso de bens e servios pblicos, que por sua
caracterstica intrnseca tambm extrapolam as fronteiras municipais.
323
Nota-se, ainda, que as demandas polticas formalizadas nas propostas de criao de novos
estados (projetos de lei), especialmente no Par, Mato Grosso, Piau, Maranho e Bahia, esto
diretamente correlacionadas com estas dinmicas populacionais e produtivas sub-regionais
recentes. Uma justificativa para estas demandas exatamente a falta de poltica regional e de
aes pblicas articuladas, coordenadas e focadas nestas novas dinmicas sub-regionais sociais
e produtivas.
No por acaso, existe a necessidade de planejamento e desenvolvimento regional.
Ao mesmo tempo, a ao pblica em contextos de mudanas estruturais sociais e produtivas
no territrio em especial no est restrita a uma responsabilidade nica ou exclusiva municipal, e necessita de arranjos federativos em determinadas sub-regies de todo o pas e, mais
especificamente, em reas em que as deficincias e as necessidades administrativas, organizacionais, infraestruturais e humanas so mais patentes.
4 O PAPEL DE ARRANJOS FEDERATIVOS REGIONAIS
A observao das curvas de despesas municipais per capita evidencia a existncia de (des)
economias de escala e de aglomerao no provimento de bens e servios pblicos em funo
do tamanho dos municpios brasileiros. Por sua vez, a aplicao do mtodo Lisa evidencia
que h, em vrias regies brasileiras, forte autocorrelao espacial em relao a muitas das
caractersticas municipais.
Assim, se, por um lado, as evidncias parecem sugerir a necessidade de vrios municpios se unirem com vista a obterem ganhos no provimento de bens e servios, por
outro, parece existir, em muitos casos, a necessidade de articulao de mais de um nvel
de governo (Abrucio, Franzese e Sano, 2013). Em ambos os casos, as evidncias fortalecem a importncia dos preceitos constitucionais que caracterizam o federalismo brasileiro
como sendo de base cooperativa, aproximando-se de experincias exitosas de outros pases
(Carneiro e Dill, 2011).
Cabe, no Brasil, importante papel aos arranjos de cooperao federativa para um mais
eficiente provimento dos servios e bens pblicos. Estes arranjos, por sua vez, devem ser
capazes de oferecer soluo que envolva os nveis de governo (federal, estadual e municipal)
relevantes para cada caso e capaz de estabelecer compromisso confivel para o acordo entre
os entes da Federao. Ou seja, os diferentes arranjos previstos na CF/1988, em muitos
casos, precisando-se de melhor regulamentao, diferenciam-se em termos de abrangncia
e robustez, a saber:
1) Apresentam diferentes graus de robustez (baixa, mdia e alta) em relao ao compromisso estabelecido.
2) Podem ser apenas intermunicipais, entre estados e municpios ou entre as trs esferas
de governo.
324
QUADRO 1
Governo federal
Governos estaduais
Governos municipais
Consrcio administrativo
Consrcio pblico
Governos estaduais
Governos municipais
Consrcio administrativo
Regies metropolitanas (RMs)
Programas regionais
Consrcio pblico
Governos municipais
Consrcio administrativo
Robustez
Baixa
Consorcio pblico
Mdia
Alta
325
326
327
328
CAPTULO 15
1 INTRODUO
O papel proeminente desempenhado por organizaes da sociedade civil (OSCs) no incio da
terceira onda de democratizao no final dos anos 1970 at hoje inseriu na agenda a discusso
sobre o lugar por elas ocupado na esfera pblica, na consolidao democrtica e na gesto de
polticas pblicas.
Em que pesem as particularidades nacionais, nas ltimas dcadas, houve um movimento
global gradual de aproximao entre OSCs e Estado na execuo de polticas (Salamon, 2006;
Edwards, 1997), que ocorreu tambm no Brasil (Landim, 2002; Dysman, 2011; Abreu, 2011;
Lima Neto, 2013; Reis, 2013). Hoje, no h questionamento relevante quanto legitimidade
da colaborao entre Estado e OSCs na gesto pblica, mas sobre as condies e as reas em
que esta atuao conjunta deve ocorrer e como tornar as polticas pblicas mais efetivas.5
Neste texto, discute-se a atuao complementar das OSCs no ciclo de gesto de polticas
pblicas e o contexto jurdico e institucional em que se desenvolve, com foco na execuo das
polticas. Na primeira parte do artigo, apresentam-se informaes gerais sobre as OSCs no
pas e o cenrio da cooperao com o governo federal; na segunda parte, discutem-se algumas
propostas de aperfeioamentos regulatrios, visando fortalecer o universo das OSCs e sua
sustentabilidade, no apenas sua capacidade de atuao em polticas pblicas.
Na discusso, j foi incorporado o contexto da recm-aprovada Lei no 13.019/2014, que
estabelece, em norma geral, um novo regime jurdico prprio para as parcerias fomento e
colaborao entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade civil.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Assessora Especial da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SG/PR).
3. Pesquisadora da FGV Projetos da Fundao Getulio Vargas (FGV).
4. Secretrio-executivo da SG/PR.
5. Alm da parceria com o Estado em polticas pblicas, as OSCs foram relevantes nas presses para que se incorporassem direitos polticos e sociais
na Constituio Federal (CF) de 1988 e, desde ento, atuam tambm em fruns responsveis por formular e implementar diferentes polticas pblicas,
sendo protagonistas de muitos avanos ocorridos em dilogo e parceria com os governos nos ltimos anos nas reas sociais, culturais e ambientais.
6. At h pouco tempo atrs, ESFL era a categoria oficial do Estado brasileiro, utilizada na terminologia jurdica e tambm oramentria. A anlise
das transferncias realizadas pela modalidade 50, no oramento, indica que muitas organizaes de fora do universo das OSCs esto ali listadas.
Recentemente, a Lei no 13.019/2014, que ser discutida adiante, adota o conceito de organizao da sociedade civil em substituio ESFL.
7. Esses so os mesmos critrios utilizados no Handbook on non-profit institutions in the system of national accounts (Manual sobre as instituies sem fins lucrativos no sistema de contas nacionais), elaborado em 2002 pela Organizao das Naes Unidas (ONU), adaptado para
a realidade brasileira e utilizado no censo sobre as fundaes e as associaes sem fins lucrativos (Fasfil), elaborado pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), em parceria com o Ipea, a Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG) e o Grupo de
Institutos Fundaes e Empresas (Gife). Os critrios excluem os seguintes subgrupos, abrangidos pelo conceito de ESFL: caixas escolares,
partidos polticos, sindicatos, federaes e confederaes, condomnios, cartrios, Sistema S, entidades de mediao e arbitragem, comisso
de conciliao prvia, conselhos, fundos e consrcios municipais e cemitrios e funerrias. Apesar de poderem ser classificadas como ESFL,
no detm algum atributo que as desqualificam como OSCs: no so privadas, esto ancoradas no direito pblico (IBGE, 2012, p. 16); no
tm organizao voluntria, so criadas ou autorizadas por lei; tm finalidade lucrativa. A justificativa detalhada para a excluso de cada
subgrupo est em IBGE (2012, p. 16-18). definida uma OSC, neste texto, empregando o mesmo critrio utilizado pelo IBGE para classificar
as fundaes e associaes sem fins lucrativos.
8. Este argumento ainda mais apropriado para o subtipo de organizaes classificado como defesa de direitos de grupos e minorias, que representa
1,8% (5 mil) do universo das OSCs (tabela 1). Conforme as notas explicativas da Classificao dos Objetivos das Instituies sem Fins Lucrativos
a Servio das Famlias (Copni), este grupo compreende principalmente associaes de defesa de direitos das mulheres, de crianas, adolescentes,
pessoa com deficincia, pessoa portadora do vrus HIV, negros, populao indgena, LGBT (IBGE, 2012, p. 172). Uma particularidade dessas organizaes representarem mais da metade do grupo de 1% de OSCs de grande porte (com mais de cem vnculos empregatcios) no pas, o que ajuda
a explicar parte de sua influncia no debate pblico.
330
A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis
GRFICO 1
140.000
118.653
120.000
40,0
100.000
90.079
30,0
80.000
60.000
20,0
45.132
40.000
27.270
10,0
20.000
0
0,0
1971 a 1980
1981 a 1990
1991 a 2000
2001 a 2010
OSC (em %)
TABELA 1
Porcentagem de fundaes e associaes privadas sem fins lucrativos, por tipo de entidade (2010)
Classificao das entidades sem fins lucrativos e faixas de ano de fundao
Habitao
Unidades locais
(%)
292
0,1
578
6.029
2,1
574.474
Cultura e recreao
36.921
12,7
157.641
Educao e pesquisa
17.664
6,1
562.684
Assistncia social
30.414
10,5
310.730
Religio
82.853
28,5
150.552
44.939
15,5
113.897
Sade
2.242
0,8
10.337
26.875
9,2
126.704
42.463
14,6
120.410
Associao de moradores
13.101
13.486
20.071
34.594
Desenvolvimento rural
1.522
5.703
5.129
18.440
507
13.522
2.133
34.665
290.692
2.128.007
Emprego e treinamento
Outras formas de desenvolvimento e defesa de direitos
Total
Fonte: IBGE (2012).
Elaborao dos autores.
331
As OSCs desempenham as mais variadas aes de interesse pblico. No Brasil, parte das
atividades executadas por estas organizaes se integram, de forma crescente, ao leque de polticas pblicas federais e ao rol de aes feitas em colaborao com o Estado. Sinteticamente,
apresenta-se a seguir o cenrio da colaborao entre OSCs e governo federal, com base nas
diferentes formas de interao com repasse de recursos pblicos nos ltimos anos.
3 AS PARCERIAS DAS OSCS COM O GOVERNO FEDERAL
Conforme dados da Secretaria-Geral (SG) da Presidncia da Repblica (PR), apurados pela
Fundao Getulio Vargas (FGV), sobre o universo de organizaes da sociedade civil e suas
relaes de parceria com o governo federal, das aproximadamente 300 mil OSCs, 45 mil
mantiveram algum tipo de relao direta ou indireta com o governo federal, o que corresponde a 15% das organizaes no pas, considerando-se as parcerias para a execuo de polticas
pblicas, a participao em conselhos nacionais de polticas e de direitos e o recebimento de
algum tipo de certificao ou inscrio em cadastro federal tais como o certificao de entidade beneficente de assistncia social (Cebas), a organizao da sociedade civil de interesse
pblico (OSCIP), a Declarao de utilidade pblica federal (UPF) ou o Cadastro Nacional
de Entidade Ambientalista (CNEA), entre outros exemplos.
A abrangncia da cooperao direta ou indireta entre OSCs e o Estado brasileiro bem
mais expressiva se consideradas as informaes no nvel subnacional, onde a colaborao mais
intensa e as relaes mais prximas (Lopez e Bueno, 2012). De qualquer modo, os dados da
figura 1 ilustram que a relao da administrao pblica federal com as OSCs significativa,
e quaisquer rearranjos legais tm implicaes importantes para o fomento e a prpria conformao do campo destas organizaes no pas.
A seguir, analisa-se, no mbito das parcerias firmadas, o escopo da colaborao na execuo de polticas pblicas. De 2003 a 2013, foram firmadas mais de 40 mil parcerias9 do
governo federal com OSCs. Foram classificadas e analisadas as parcerias registradas no Sistema
de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria (SICONV) do governo federal, de
2010 a 2013, com base nas informaes sobre objeto e justificativas destas.
9. O termo parceria utilizado em sua acepo ampla e inclui tambm os termos de parceria e contratos de gesto firmados com OSCs.
Os dois ltimos, contudo, so residuais no universo analisado, abrangendo 1% do total. Vale ressaltar que o nmero impreciso, pois difcil
diferenciar com exatido quais ESFLs so OSCs, nas bases oramentrias que disponibilizam informaes sobre convnios desde 2003 (Siga
Brasil e Oramento Brasil). Por outro lado, os registros do Sistema de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria (SICONV), que
entrou em operao no final de 2008, ainda no incorporam a integralidade dos convnios firmados, por diferentes razes. Conforme a Nota
Tcnica no 510/2014, da Controladoria-Geral da Unio (CGU), cerca de 40% das transferncias voluntrias para entidades sem fins lucrativos
so registradas no SICONV. Uma lista dos principais fundos e programas fora do SICONV pode ser verificada na tabela II.1 da Nota Tcnica no
521/2014 da CGU. A existncia de sistemas consolidados, as dificuldades operacionais no incio da implantao do SICONV e a dificuldade
clssica de transversalidade nos instrumentos de gesto pblica esto entre os motivos principais para a existncia desta diferena, embora se
observe gradual ampliao do nmero de parcerias incorporadas pela ferramenta.
332
A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis
FIGURA 1
45 mil OSCs
mantiveram
algum tipo de
relao com o
Estado
Aplica-se a tipologia seguinte de objetivos gerais (dentro dos quais se incluem objetivos mais
especficos), seguindo tambm a nova conceituao da Lei no 13.019/2014, que institui regime
jurdico de parcerias especfico, em mbito nacional, para as organizaes da sociedade civil.
A colaborao inclui a execuo de polticas pblicas contnuas em parceria das OSCs
com o Estado. Mais da metade das parcerias se destinam manuteno de unidades de sade,
aes para treinamento e capacitao de grupos especficos, aes de desenvolvimento rural e
cooperativismo, e defesa de direitos.
O fomento indica aes de incentivo ou financiamento pelo Estado de polticas ou aes
especficas, no contnuas, desenvolvidas por OSCs ou a destinao de recursos para a obteno
de infraestrutura. Neste grupo, se destacam os fomentos a projetos e eventos culturais, acadmicos, tursticos e esportivos e construo de espaos fsicos, visando ampliar as capacidades
de execuo de aes.
333
TABELA 2
Nmero de convnios
Valor empenhado
1.798
1.378.368.170
890
339.900.347
Outros/financiamento
207
105.445.956
Produo tcnica
200
164.533.406
Construo de infraestrutura
194
440.435.020
96
33.139.097
Produo cientfica
88
90.768.027
Promoo do turismo
65
51.877.615
Produes artstico-culturais
58
37.316.238
63
114.952.464
Colaborao
5.256
5.879.498.116
2.983
1.598.990.461
401
606.182.798
247
567.101.587
Defesa de direitos
246
100.896.916
246
354.819.545
207
373.254.818
184
1.279.548.050
161
185.489.067
Assessoria tcnica
141
194.296.535
Fomento
Agricultura
95
67.684.478
86
102.067.398
75
36.831.858
Assistncia social
62
177.643.599
Outros/parceria
51
54.302.920
35
23.174.986
Poltica tecnolgica
22
81.848.141
14
75.364.959
7.117
7.257.866.287
Fonte: SICONV.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Os dados referem-se a todos os instrumentos de conveniamento atualmente existentes entre governo federal e entidades sem fins
lucrativos.
Obs.: ver nota de rodap no 11.
A tabela 2 apresenta a distribuio dos convnios, por objetivos, e indica que parcerias
destinadas manuteno de unidades de sade equivalem 40% do universo analisado e que
trs quartos dos convnios envolvem atividades de colaborao. Por meio da anlise da relao
entre estes objetivos listados e os diferentes rgos governamentais, verifica-se que grande parte
destes objetivos est associada a determinados rgos federais. Por exemplo, a manuteno de
334
A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis
Principais motivaes para gestores federais demandarem parcerias com OSCs na execuo de polticas (N = 53)
Expertise
27
Fortalecer rede
21
Capilaridade
20
Ampliar legitimidade
13
12
11
Outros
7
4
335
H tambm vantagens comparadas em relao burocracia pblica na efetivao de polticas. Sobressaem o maior conhecimento especializado e engajamento em objetivos e aes
a executar, maior proximidade das demandas dos beneficirios das polticas e maior agilidade
nas estratgias de implementao da poltica (Lopez e Abreu, 2014, p. 17).
Os dados sobre as parcerias entre OSCs e governos subnacionais so pouco estruturados
ou ausentes. No entanto, plausvel esperar que existam mais incentivos para se recorrer
cooperao com OSCs no nvel estadual e municipal, porque as burocracias pblicas so menos
estruturadas e/ou qualificadas, ao mesmo tempo em que as administraes locais so responsveis
por executar a maior parte das polticas pblicas.12
Pode-se perguntar, contudo, em que ambiente institucional as parcerias com OSCs
ocorrem, e se h mudanas e aprimoramentos regulatrios que potencializariam a atuao
das organizaes da sociedade civil no ciclo de gesto das polticas pblicas. A prxima seo
sugere mudanas para fortalecer o papel das OSCs no ciclo de gesto das polticas e como
instncias adicionais para representar interesses constitudos dos diversos segmentos da sociedade brasileira.13
4 ALINHANDO INTERESSES E INCENTIVOS: A AGENDA DE MUDANAS JURDICAS
E INSTITUCIONAIS PARA FORTALECER AS OSCs NO BRASIL
O debate sobre a arquitetura jurdica e institucional relacionada atuao das organizaes
da sociedade civil legalmente constitudas includas as aes em parceria com o Estado foi
historicamente marcado pela nfase no voluntarismo dos atores societrios e pela desconsiderao de motivaes materiais dos atores que compem este campo.
Essa tnica decorre da interligao entre uma trajetria institucional cuja origem foi
influenciada por concepes oriundas dos primrdios da assistncia social, a ascendncia da
cosmoviso catlica na histria brasileira e um processo de formao do Estado nacional que
rebaixou a concepo de ao por interesses e luta por interesses individuais ou de grupos
a uma categoria socialmente indesejvel (Lima Neto, 2013). Exemplo dos desdobramentos
desta concepo aplicada ao campo das OSCs o mito da no remunerao das pessoas, seja
de dirigentes, seja de profissionais que lhes prestam servios, pela forte presena do trabalho
voluntrio como premissa do imaginrio coletivo; tema que faz parte dos debates da agenda
das organizaes da sociedade civil desde a dcada de 1990.
12. Dados do sistema Finbra e do Tesouro Nacional. Lopez e Bueno (2012) indicam que as despesas de estados e municpios com entidades privadas
sem fins lucrativos de 2003 a 2010 aumentaram de forma expressiva, bem acima do mesmo investimento federal.
13. Sociedade civil e organizaes da sociedade civil no so sinnimos e nem sempre esta ltima uma boa proxy da primeira. No discurso
poltico, tomar as OSCs como proxy ou equivalente sociedade civil confere maior legitimidade e atrao ao potencial das OSCs, mas se ofuscam
as caractersticas que so prprias sociedade civil, irredutveis s organizaes. Parte da associao ocorre porque se consideram as organizaes
de defesa de direitos de grupos e minorias um equivalente da nova sociedade civil. Mas h formas alternativas de engajamento da cidadania
que passam ao largo do pertencimento a uma instituio legalmente constituda, entre as quais movimentos sociais, coletivos, redes e at mesmo
indivduos, cujas formas de atuao ou mesmo interao com a esfera estatal podem ser bastante diferentes das observadas entre OSCs, ou entre o
universo das OSCs e o conjunto das organizaes de defesa de direitos. Por isso, se razovel esperar que um maior engajamento de organizaes
da sociedade civil na esfera pblica e poltica seja propulsor da democratizao do sistema poltico e representativo (a depender de outras variveis
sociais, institucionais e econmicas), parte das organizaes pode atuar contra estes valores, em favor de polticas que no sejam propriamente
compatveis com fortalecimento e ampliao de direitos de cidadania ou das liberdades civis.
336
A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis
337
critrios mais adequados tanto realidade das OSCs como entidade privada sem fins lucrativos, quanto ao controle da aplicao de recursos pblicos das parcerias realizadas. At ento,
inexistiam instrumentos jurdicos prprios nacionais para OSCs em geral, independentemente
de ttulos ou pr-qualificaes, sendo comum a inadequada utilizao paulatina dos convnios,
criados para descentralizao de recursos entre rgos pblicos. Estes foram crescentemente
se tornando incompatveis com o tipo de relao desejvel para as parcerias das OSCs, por
desconsiderarem, em sua maioria, as caractersticas e formas de atuao das entidades como
diferentes das de um rgo pblico, a despeito de ambos estarem manejando recursos pblicos
quando em parceria com o Estado.
O novo marco legal cria novas possibilidades de participao das OSCs ao permitir, por
meio do procedimento de manifestao de interesse social, que organizaes, movimentos sociais
e cidados possam encaminhar propostas para serem implementadas como solues para a
execuo de polticas de interesse pblico. Prev tambm a possibilidade de que a Unio e os
entes federados criem conselhos de fomento e colaborao com OSCs como lcus institucional
de formulao, dilogo e divulgao de boas prticas e aes de fortalecimento de OSCs.
Quanto ao controle sobre as parcerias, a nova lei obriga a seleo das organizaes por meio
de chamamento pblico, salvo nos casos justificveis de dispensa ou inexigibilidade previstos
na norma. A lei tambm especifica os passos necessrios para cada etapa da formulao
prestao de contas das parcerias em projetos a serem executados por OSCs.
A legislao recente representa, pois, um avano que permite reduzir os desincentivos que
a falta de regras claras exercia sobre os gestores e as organizaes. Na ausncia de uma legislao
especfica, propagaram-se decises e protocolos administrativos dspares, cujo principal efeito
negativo sobre as OSCs foi tisnar seus atributos organizacionais, como a autonomia na sua
gesto e nas estratgias de implementao das aes, alm de limitar as parcerias resoluo
de problemas ligados execuo de polticas pblicas, sem a possibilidade clara de se fomentar
formas inovadoras de executar as aes.17
Em relao arquitetura institucional, o atual vis do protocolo de monitoramento da
execuo das polticas executadas por OSCs ainda demasiado centrado nos procedimentos
vis--vis os resultados obtidos.18 Esta nfase no controle de meios deslocada do controle de
resultados desperdia energia dos quadros burocrticos que poderiam escrutinar dimenses
atinentes eficcia e efetividade das polticas abrangidas pelas parcerias. O desequilbrio
centrado em rigores no controle procedimental uma propriedade bem distribuda em
17. O receio principal dos gestores so as reaes do aparato de controle (CGU etc.) sobre suas escolhas ante incerteza quanto aos limites e s
formas de exerccio da cooperao (Lopez e Abreu, 2014). Aqui, oportuno lembrar que a vida efetiva de uma nova lei pode ganhar contornos
imprevistos, ao ser apropriada cotidianamente pela gesto pblica. Tanto a evoluo da aplicao da lei das OSCIPs quanto a reinterpretao dos
gestores governamentais e no governamentais sobre suas vantagens so um exemplo (Trezza, 2010). Algo semelhante foi a reinterpretao gradual
aplicada legislao dos convnios em sua aplicao para a relao entre OSCs e Estado (Storto, 2012). Estes sentidos prticos que as normas
ganham decorrem tambm das incompatibilidades entre as regras formais e as capacidades objetivas da burocracia em segui-las. Exemplo: os
prazos para a burocracia interna dos ministrios avaliar os relatrios finais encaminhados pelas OSCs passaram a sofrer inmeros atrasos no interior
do controle interno dos ministrios, a despeito da definio de prazos estritos na legislao. A principal causa era a incongruncia entre o volume
de convnios que deveriam ser celebrados para efetivar as polticas e o nmero de servidores destinados ao acompanhamento dos convnios e
verificao das prestaes de contas.
18. Ainda mais incipiente so mecanismos de avaliao da efetividade das aes executadas por OSCs.
338
A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis
diferentes reas da gesto pblica federal, mas especialmente deletria quando se trata da
cooperao com OSCs. Afinal, delas se espera encontrar originalidade, autonomia e agilidade
na execuo das aes para alcanar as metas e os objetivos propostos nas parcerias. A exagerada
criao de etapas formais sem propsitos nos procedimentos de execuo do recurso pblico
anula estas caractersticas. Deve-se reconhecer, contudo, que a Lei no 13.019/2014 prev um
sistema estratificado de prestao de contas que associa o rigor no controle complexidade e
ao volume de recursos executados pelas OSCs. Aplicada como pensada, a nova lei representar um avano nos procedimentos de implementao de polticas pblicas em parceria com
organizaes da sociedade civil.
A plataforma eletrnica para gerenciamento e transparncia das parcerias com as OSCs,
prevista na nova lei, precisa ser construda de forma a induzir ao acerto, e no ao erro, apoiando
os processos. No mbito federal, o Sistema de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de
Parceria dever construir interface prpria para albergar os novos termos com esta perspectiva.
Nos entes subnacionais, h previso de possibilidade de adeso ao SICONV, mediante autorizao da Unio, e liberdade para criao de sistemas prprios que atendam a este objetivo.
4.2 Sobrevivncia econmica de OSCs hoje no Brasil
O estmulo fiscal s OSCS outro assunto relevante da agenda de aperfeioamentos necessrios. Se razovel argumentar que a tributao estatal e a posterior redistribuio em polticas
pblicas sejam alternativas legtimas e potencialmente eficazes para a alocao de recursos,
conforme as demandas, soa igualmente legtimo conferir aos indivduos a prerrogativa de
decidir para onde destinar o recurso, via incentivos ou renncias fiscais.
Dos incentivos fiscais existentes que podem ser utilizados por organizaes da sociedade
civil na rea de cultura, esporte, criana e adolescente, idosos, sade e cincia e tecnologia, h
apenas um que mais geral e que est vinculado ao ttulo de OSCIP e de utilidade pblica
federal, sendo permitido para pessoas jurdicas doarem e deduzirem, e interditado, desde 1995,
para pessoas fsicas.
importante frisar que uma poltica de fomento pblico que amplie as possibilidades de
sustentabilidade da atuao das organizaes para as quais se dirigem e se desvincule da lgica
de projetizao em favor da ideia de fomento que as incentive a buscar recursos na prpria
sociedade pode ser determinante para institucionalizar e ampliar a legitimidade das OSCs.19
Ademais, para racionalizar a gesto administrativa e simplificar o recolhimento de tributos,
uma proposta de Simples Social, que se inspire na lgica do Simples Nacional, tambm
parte do debate e pode ser de grande valia para ser tambm uma alternativa para aqueles que
hoje buscam o Cebas, por interesse na iseno da cota patronal relevante valor que incide
sobre a folha de pagamento dos funcionrios e que, ao ser dispensado, representa um recurso
que pode ser reinvestido nas suas finalidades sociais.
19. Proposta nesse sentido tramita atualmente no Congresso Nacional.
339
Ressalte-se que a discusso sobre as mudanas possveis ou desejveis nessa questo dos
incentivos a doaes e no sistema tributrio diferenciado e favorecido poder se adensar, uma
vez publicados dados fiscais oficiais analticos, para alm das previses de utilizao e execuo
que so apostas na Lei Oramentria Anual, por disposio da Lei de Responsabilidade Fiscal.
No se sabe ao certo a dimenso atual dos recursos canalizados para as OSCs via doao privada
ou incentivos e dedues tributrias.
Outro tema fundamental, j presente na agenda do Executivo e em debate no Congresso
Nacional, o dos fundos patrimoniais. A constituio de fundos desta natureza pode incentivar a doao voluntria e permitir a sustentabilidade da entidade mesmo com variao de
suas fontes de recursos.
4.3 Certificao das OSCs
O modelo atual de outorga de ttulos e certificados s OSCs tem eficcia questionvel e gera
diversos impasses. O ttulo de utilidade pblica UPF, por exemplo, no coaduna com os
princpios do Estado democrtico de direito ao exigir critrios clientelistas e patrimonialistas
para sua concesso e manuteno.20 A qualificao como OSCIP tem critrios vinculados mais
claros e ainda serve a outros fins, tais como a harmonizao de remunerao de dirigentes
sem a perda de benefcios fiscais. Neste sentido, antes de prescindir ou alterar qualquer destes
ttulos, h de se observar se as conquistas no sofrero retrocessos e alicer-las em outras
lgicas que se vinculem mais a realidade do fato que a chancela para que no haja mais perda
do que se pretende.
No caso do Cebas, muito se avanou no sentido de deixar mais claros os prazos, os critrios
e os procedimentos para a concesso do certificado, tendo sido uma ao importante a alterao normativa realizada em 2013, que permitiu a remunerao de seus dirigentes sem a perda
de benefcios fiscais. O cuidado que se deve ter que a nova arquitetura do ttulo, voltada s
entidades de sade, educao e assistncia social, no gere distores e deixe sem guarida legal
o reconhecimento da imunidade tributria das contribuies sociais previdencirias das organizaes que historicamente atuaram nestas reas no Brasil, complementando a ao do Estado.
Induzir a rede privada a atuar em aes da poltica pblica correspondente justo e
desejvel. A construo do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), por exemplo, fruto de
demanda e dilogo entre governo e sociedade civil e sua implementao depende essencialmente
da assuno de responsabilidades pelo Estado e da atuao complementar das organizaes.
A complementaridade positiva e ajuda a buscar solues para garantir a efetividade dos
sistemas, aproximando-os das realidades locais. A regulao precisa promover um equilbrio
para permitir que o Estado assuma suas responsabilidades e ao mesmo tempo permita que a
sociedade civil tambm atue na esfera pblica, subsidiariamente.
20. Uma das exigncias a apresentao de trs atestados assinados por autoridades pblicas locais reconhecendo e indicando que a organizao
funciona naquele local, de forma regular, h pelo menos trs anos. H inmeros documentos pblicos que podem atender exigncia sem a necessidade de recorrer s autoridades locais.
340
A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis
21. Uma fonte de inspirao importante possvel seria a atual legislao aplicada s OSCIPs, que exige se dar publicidade, por qualquer meio eficaz,
no encerramento do exerccio fiscal, ao relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade, incluindo-se as certides negativas de
dbitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os disposio para exame de qualquer cidado (Larroud, Oliveira e Pannunzio, 2009).
22. Deve-se reconhecer a dificuldade de obter dos rgos de controle flexibilidade no objetivo de controlar cada movimento realizado com o dinheiro
pblico em favor de controle por resultados e a necessidade de se criar mecanismos que, de forma gil, possam interromper a malversao deste e
permitam a punio dos responsveis por atos de m f (Hage, 2011).
23. A integrao com governos subnacionais um passo adicional relevante, j que a maior parte da cooperao entre o Estado e as OSCs est
nestes nveis de governo. A integrao dos dados e sua unificao em um s ambiente seria um jogo de soma positiva; todos ganham, com maior
facilidade de conhecer o universo das OSCs e as aes realizadas.
341
342
A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis
Nos ltimos quatro anos, aproximadamente 45 mil organizaes tiveram relao direta
com o recebimento de recursos para executar polticas ou com assento em instituies participativas ou indireta com a outorga de titulaes ou incentivos fiscais com a administrao
federal, do atual universo de 300 mil OSCs.
Mostra-se que os principais objetivos dos 7,117 mil convnios analisados no sistema de
convnios da administrao federal so, em linhas gerais, para manuteno de unidades de
sade, aes de financiamento a eventos culturais, educacionais e cientficos e aes de capacitao de segmentos sociais especficos. Apesar de o leque de aes ser diversificado, elas esto
associadas a jurisdies ministeriais especficas, o que indica, por um lado, que tais polticas
possuem certa relevncia no mbito da poltica ministerial e, por outro, que sua descontinuidade,
seja por reduo de recursos ou por reduo da cooperao com OSC, teria efeitos nocivos
capacidade de implementao de polticas importantes da gesto federal.
A avaliao de gestores federais confirma, por diferentes razes, ser importante a cooperao
com OSCs, tanto para incorporar seu conhecimento especializado e prximo das demandas
de seus beneficirios, quanto para ampliar a capacidade de execuo territorial das polticas,
inovar e melhor informar os objetivos da gesto e dar legitimidade s decises.
Na seo propositiva do texto, so indicados avanos recentes da legislao que regula a
parceria entre OSCs e governos, com a aprovao da Lei no 13.019/2014, que supera problemas recorrentes observados, principalmente ao definir instrumentos prprios de fomento e
de colaborao adaptados natureza jurdica de funcionamento das organizaes. O novo
marco tambm amplia as responsabilidades e as oportunidades para as fases de planejamento,
seleo, execuo, acompanhamento e prestao de contas das aes realizadas pelas organizaes contratadas.
Sugeriu-se avanar na implementao de alternativas para monitorar execuo de parcerias
com OSCs. A estrutura atual bastante vinculada aos aspectos procedimentais, e as burocracias
pblicas deveriam atuar mais focadas em resultados, para conseguir acompanhar a contento as
parcerias celebradas com OSCs e evitar problemas para os governos e para as OSCs.
No mbito da sustentabilidade, uma questo apontada foi a necessidade de abrir incentivos
fiscais para indivduos poderem doar para mais organizaes, independentemente de projetos
especficos, e criar o Simples Social simplificao do sistema tributrio para as OSCs e regular
de forma clara os fundos patrimoniais. De forma complementar, aes que visem permitir o acesso
aos dados e produo de estatsticas sobre as doaes privadas, os incentivos, as imunidades e
isenes subsidiaro um diagnstico mais preciso e apto a informar possveis mudanas legais.
Por fim, avalia-se a necessidade de maior transparncia das OSCs, tornando-as abertas ao
escrutnio pblico sempre que houver aes executadas com recursos pblicos. As organizaes
esto avanando no quesito transparncia, mas ainda no tanto quanto desejvel.
Em termos mais amplos, argumenta-se que o debate sobre a relao entre OSCs e o
fortalecimento da democracia precisa reinserir as instituies legislativas e partidrias como
343
344
A Interao entre Organizaes da Sociedade Civil e Governo Federal: colaborao nas polticas pblicas
e aperfeioamentos regulatrios possveis
345
346
CAPTULO 16
1 INTRODUO
As agncias reguladoras autnomas surgiram nos Estados Unidos na virada do sculo XIX para
o XX, quando se comearam a identificar falhas de mercado como restries livre iniciativa.
A maior parte das agncias deste tipo, porm, foi criada no curso da poltica do New Deal durante
a Grande Depresso dos anos 1930. Em contraste, no Brasil, a figura da agncia reguladora
autnoma surgiu como parte necessria de um processo inverso ao norte-americano, qual seja,
a onda de privatizaes de empresas operantes em servios de utilidade pblica (iniciada nos
meados da dcada de 1990) que veio em resposta ao movimento internacional de reformulao do papel do Estado, liderado pela poltica adotada no governo Thatcher no Reino Unido.
Aqui, no Brasil, tal como nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, o surgimento de entes do
Poder Executivo com competncias reguladoras representou uma flexibilizao do modelo de
separao de funes entre os poderes do Estado adotado pelos Estados Nacionais a partir da
concepo de Montesquieu. Seu isolamento das presses eleitorais, a partir dos mandatos fixos
e no coincidentes de seus dirigentes, e seu modelo de atuao baseado em fundamentaes
tcnicas capacitam as agncias a transmitir um ambiente institucional estvel e previsvel para
as decises de negcios dos agentes econmicos (Barbosa-Gomes, 2006).
A onda de privatizaes brasileira rigorosamente observou trs fases, sendo a primeira iniciada
com a devoluo de empresas estatizadas ao setor privado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) durante o governo Sarney; a segunda institucionalizada
no incio do Governo Collor pela Lei no 8.031/1990 que instituiu o Programa Nacional de
Desestatizao (mais tarde foi revogada e substituda pela Lei no 9.491/1997). Esta segunda
fase representou a transferncia ao setor privado de segmentos constitudos durante as dcadas
de 1940 e 1950, quando o setor privado no tinha capital nem interesse para investir nestes
segmentos, no obstante fossem atividades tipicamente privadas. A terceira fase, iniciada em
meados dos anos 1990, durante o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), representou
1. Os autores agradecem a Rafael Mouro e Pedro Johnson pelo excelente suporte na compilao e tabulao dos dados aqui reportados, e a um
parecerista annimo pelas valiosas sugestes. Erros remanescentes so de responsabilidade exclusiva dos autores.
2. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Coordenao de Regulao e Desenho de Instituies (Cordi) da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. Professora Associada da Faculdade de Cincias Econmicas (FCE) da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro (UERJ)
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Cordi/Diest do Ipea.
o primeiro passo para a reduo da prestao direta de servios pblicos pelo Estado brasileiro.
Entre os seus objetivos, estavam (Brasil, 1997, Artigo 1o, incisos I e V):4
reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico;
permitir que a administrao pblica concentrasse seus esforos nas atividades em que
a presena do Estado fosse fundamental para a consecuo das prioridades nacionais.
A Constituio de 1988 (CF/1988) marcou a mudana da insero do setor pblico no
espao econmico, ao definir a livre iniciativa e a livre concorrncia como fundamentos da
ordem econmica. H imensas implicaes geradas pelo afastamento do Estado da gesto
direta da atividade produtiva, principalmente a partir das emendas constitucionais de 1995,
que abriram os mercados dos servios pblicos iniciativa estrangeira. Com a reviso do
papel ocupado pelo Estado no ambiente econmico, inaugurado no incio da dcada de 1990,
estabeleceu-se o novo desenho institucional composto pelas agncias reguladoras, desenho este
que traz, como garantias de independncia de presses e interesses outros que no o interesse
pblico, a deciso colegiada por membros investidos de mandato e a impossibilidade de reviso
desta deciso na esfera administrativa. As agncias reguladoras passaram a cumprir o duplo
papel de estruturar mercados, nos quais antes s havia a atuao estatal, e de garantir que estes
mercados se pautassem por regras predefinidas. A concorrncia sempre o parmetro que guia
a atuao legal das agncias em ambas as funes (Salgado, 2003).
A prestao desses servios pela iniciativa privada foi prevista no Artigo 175 da CF/1988
e a delegao desta execuo pelo Estado regida por aquele artigo e principalmente pela Lei
no 8.987/1995, que veio regulamentar os regimes de concesso, permisso e autorizao de servios pblicos. A titularidade jurdica dos servios do Estado, e este escolhe ser provedor direto
ou delegar sua execuo a terceiros. O Artigo 6o da Lei no 8.987 estabelece que toda concesso
ou permisso pressuponha a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos usurios,
entendendo-se servio adequado como aquele que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade
das tarifas. O Artigo 29 da mesma lei incumbe ao poder concedente, entre outras tarefas, regulamentar o servio concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestao; aplicar as penalidades
regulamentares e contratuais; intervir na prestao do servio; extinguir a concesso; homologar
reajustes e proceder reviso das tarifas; cumprir e fazer cumprir as disposies regulamentares do
servio e as clusulas contratuais da concesso (enforcement); zelar pela boa qualidade do servio,
receber, apurar e solucionar queixas e reclamaes dos usurios; e incentivar a competitividade.
O Artigo 30, pargrafo nico, estabelece que a fiscalizao do servio seja feita por intermdio
de rgo tcnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada.
As agncias reguladoras foram criadas como o instrumento do Estado responsvel
por garantir a aderncia das empresas recm-privatizadas e das novas concessionrias e
autorizadoras de servios pblicos a polticas e metas traadas pelo poder concedente.
4. Os incisos mantiveram redao e numerao idnticas na Lei no 9.491/1997, ainda em vigor.
348
2a gerao (1998-2001)
3a gerao (2002-2006)
Uma anlise abrangente da efetividade das agncias em cumprir sua misso requer,
portanto, o entendimento de alguns aspectos de sua atuao.
1) Seus papis esto bem definidos e h metas claras e mensurveis a serem cumpridas?
2) Como definida a qualidade da regulao e quem a fiscaliza?
3) Para cumprir suas funes, as agncias gozam de autonomia poltica e financeira e so
bem dotadas de recursos humanos e estrutura operacional para funcionar?
4) Suas decises so cumpridas pelos agentes e no geram insegurana jurdica a eles?
Como so garantidos os direitos de apelao e reviso de decises?
5) Os processos de definio e reviso de regulao so pblicos, transparentes, equnimes
(no discriminatrios)?
Alguns desses aspectos encontram correspondncia na lista de cinco princpios bsicos
norteadores na constituio dos entes regulatrios (Salgado, 2003):
349
5. Segundo Levy e Spiller (1996) apud Cruz (2009), a credibilidade e a efetividade da estrutura regulatria e sua capacidade de encorajar investimentos
e apoiar a eficincia na produo e no uso de servios variam com as instituies sociais e polticas de cada pas. O desempenho desta estrutura pode
ser satisfatrio em uma ampla variedade de procedimentos administrativos, desde que trs mecanismos sejam adotados:
restries substantivas sobre as aes discricionrias do regulador;
restries formais e informais sobre mudanas do sistema regulatrio;
instituies para reforar estas restries.
O desenho regulatrio compreende tanto a governana como os incentivos. A estrutura de governana incorpora os mecanismos sociais teis para
restringir a ao discricionria do regulador e solucionar os conflitos que estas restries causam. O objetivo dos reguladores independentes
assegurar compromissos crveis de respeito a contratos e de no expropriao de ativos, com isso estimular investimentos privados.
350
2 COMPETNCIAS REGULATRIAS
Segundo o Acrdo no 012.693/2009-9 do TCU (TCU, 2011):
a) No h lacunas ou sobreposies significativas de competncias regulatrias nos
setores regulados pelas agncias de infraestrutura. A principal exceo a similaridade de competncias entre a ANTAQ, as Autoridades Porturias e o Conselho de
Administrao Porturia.
b) Diretrizes estratgicas no foram fornecidas por conselhos para orientar os entes
reguladores e orientar os objetivos de longo prazo a serem atingidos; destaque para
o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, que passou oito anos
inoperante.
c) Recomendou-se que a Casa Civil adotasse aes para operacionalizar os conselhos
com vistas ao fornecimento dessas diretrizes estratgicas e metas de longo prazo.
A definio de papis nas agncias reguladoras foi objeto de um acerbo debate no
incio do primeiro governo Lula. Naquele momento, deparando-se com diretorias de
agncias completamente nomeadas pelo governo anterior, no primeiro teste de transio
poltico-partidria a que foi submetido o modelo de agncias autnomas, a administrao
petista emitiu diversos sinais de que considerava excessivos os escopos de atuao destas
agncias e que era necessrio rever a diviso de tarefas entre os ministrios e as agncias,
principalmente no que dizia respeito ao poder de conceder e autorizar a participao das
empresas nos setores regulados (Binenbojm, 2006; Mueller, 2009). Na mesma poca, foi
discutido um Projeto de Lei Geral das Agncias (nota de rodap 6).
No que diz respeito definio e ao exerccio das competncias, portanto, parece haver
ainda uma necessidade de fortalecer os conselhos que traam as diretrizes a serem perseguidas
pelas agncias. Este fortalecimento deve andar em par com o aperfeioamento dos controles
sociais e do prprio padro de aferio da qualidade regulatria, a qual pressupe a definio
clara das metas de qualidade a serem atingidas.
2.1 Qualidade da regulao
Sobre a qualidade regulatria, o TCU (2011) apontou o seguinte.
1) Ainda no h processo de gerenciamento de riscos formalmente institucionalizado
nas agncias reguladoras de infraestrutura.
2) A anlise de impacto regulatrio (AIR) no est formalmente institucionalizada no
contexto regulatrio brasileiro; as metodologias esto ainda sendo desenvolvidas pelo
Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para a Gesto em Regulao
(PRO-REG) da Casa Civil.
3) As auditorias internas da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), da Agncia
Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e da Agncia Nacional de Telecomunicaes
351
352
353
Ainda que o texto do decreto no faa meno adoo da AIR, a programao para 2010
inclua o desenho de uma estratgia de implantao e institucionalizao da AIR, o apoio na
formulao de diagnstico e implementao da AIR no contexto brasileiro e a elaborao de
estratgias de instruo e disseminao em AIR (Brasil, 2010). Ademais, constava no mesmo
planejamento a implantao de uma unidade de coordenao, acompanhamento e avaliao de
assuntos regulatrios, consoante com um dos eixos de atuao do programa, eixo este que tem
como objetivo promover a coordenao e o alinhamento entre as polticas pblicas setoriais e
os processos de regulao. Esta iniciativa no teve desdobramentos imediatos, tendo em vista
que durante o governo Dilma o tema qualidade regulatria no recebeu prioridade na agenda
de governo e o programa manteve suas atividades em ritmo compatvel com a ausncia de apoio
poltico do centro do governo.
Um processo ideal de AIR, adotado no esforo de aperfeioamento da qualidade regulatria, pode ser descrito tal como descrito na figura 2.
FIGURA 2
Justificativa para a
ao do governo
Identificao das
alternativas para a soluo
do problema em questo
Concluso e
recomendaes
Consulta pblica
Escolha e emprego da
metodologia analtica
Implementao
e reviso
354
Como recurso metodolgico, a AIR deve ser utilizada para se avaliar alternativas de enfrentamento de problemas de poltica pblica, verificando-se os custos e benefcios de cada alternativa,
visando identificar aquela que resulte no maior benefcio lquido. Com isso, busca-se avaliar a melhor
maneira de atacar problemas de poltica pblica em geral e de poltica regulatria em particular,
ponderando-se custos e benefcios inerentes a cada ao. Quando se mencionam custos, refere-se
aos custos administrativos e aos custos de cumprimento das regulaes impostas (compliance) ao
setor privado. Ambos precisam ser minimizados para o bem de uma regulao eficiente.
Quanto metodologia analtica utilizada pela AIR, a anlise custo-benefcio (ACB)
notadamente a mais difundida, em virtude de sua clareza, sobretudo, para justificar a escolha
regulatria. Contudo, diante da dificuldade de se mensurar e quantificar custos e benefcios em
inmeras situaes, outros mtodos foram desenvolvidos e tm sido adotados com sucesso,11
de modo integrado e no excludente com a ACB, como as anlises de custo-efetividade, testes
de limiar, alm de uma forma mais flexvel de ACB.12
3.1 O desempenho do PRO-REG
So notveis os resultados alcanados at o presente pelo programa diante da notria falta de
apoio poltico a um projeto de reforma contnua dos procedimentos e modos de atuao do
setor pblico brasileiro, de modo a ampliar a qualidade da regulao, fortalecendo a governana
regulatria de forma geral. Em todas as experincias conhecidas ao redor do mundo, a conduo
pelo centro de poder do processo de aperfeioamento da governana regulatria fundamental
para o sucesso da iniciativa (Cordova-Novion e Jacobzone, 2010; Cunha e Rodrigo, 2012; Parker,
no prelo). Conforme relata o PRO-REG em seu boletim de dezembro de 2013, por fora dos
estmulos, cursos de treinamento e parcerias desenvolvidas pelo programa, a ferramenta de AIR
condio sine qua non, como se disse, para o aperfeioamento da qualidade regulatria vem
sendo implementada como projetos-piloto conduzidos em nove agncias reguladoras federais, a
saber: Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), Anatel,
Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Aneel, Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis (ANP), Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) e Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa). Alm dessas, a Agncia Reguladora de Servios
Delegados do Estado do Cear (Arce) e a Secretaria de Defesa Agropecuria do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e do Abastecimento (Mapa) tambm fazem parte da lista de projetos-piloto
em implantao e com o apoio do PRO-REG.
Cunha e Rodrigo (2012), porm, so pessimistas em sua anlise, ao observar as perspectivas brasileiras em panorama comparativo. Destacam a falta de interesse do governo
central at o presente no programa de melhoria da qualidade regulatria, que impede
a concreta institucionalizao das boas prticas regulatrias na administrao e o efeito de
contgio de boas prticas, a partir de sua adoo pelas agncias regulatrias federais para
o conjunto da administrao pblica, conforme o projeto integral:
11. As experincias mais destacadas esto no Reino Unido, Holanda, Dinamarca, Austrlia, Nova Zelndia e Canad.
12. Anlise custo-benefcio flexibilizada (soft cost-benefit analysis), incorporando elementos qualitativos na anlise sempre que custos ou benefcios
no forem monetizveis ou quantificveis, mas puderem ser identificados de modo a serem considerados e cotejados na anlise lado a lado com os
demais aspectos, garantindo que todas as dimenses do problema sejam corretamente tratadas.
355
Entretanto, o PRO-REG tem sido razoavelmente exitoso em mobilizar um grupo de atores com
diferentes interesses e conseguiu discutir com eles a relevncia da regulao e sua qualidade. Em muitos sentidos, o PRO-REG facilitou a criao de uma iniciativa de baixo para cima, em vez de uma
abordagem de cima para baixo (Salgado e Borges, 2010, grifo nosso).
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
7.14
14.59
10.97
9.79
10.86
10.81
5.70
4.96
4.40
5.46
2.15
1.09
ANAC
1.05
21.43
26.55
16.97
16.12
5.72
6.23
Anatel
1.20
0.75
7.75
5.71
4.43
4.39
2.93
5.82
1.83
7.27
2.77
4.30
1.35
Aneel
3.03
10.59
20.95
9.41
5.17
15.67
14.26
11.22
7.76
4.53
2.45
2.44
2.13
ANP
4.71
4.21
7.27
14.01
7.47
8.08
7.79
2.97
5.58
3.91
2.27
3.12
2.12
ANS
12.05
16.11
8.39
14.79
14.68
12.13
14.18
6.90
2.47
3.65
4.98
4.74
1.30
ANTAq
1.28
3.19
2.50
4.60
17.09
3.97
5.00
6.21
11.60
4.91
1.38
ANTT
1.35
6.04
4.68
8.32
10.26
5.73
8.44
8.20
11.02
4.41
3.82
Anvisa
2.18
1.43
1.73
3.25
2.42
2.27
1.69
2.15
1.27
1.77
1.23
1.29
0.38
Cade
9.52
9.88
12.00
19.05
29.55
20.75
25.69
13.45
27.35
30.63
19.82
13.91
14.74
CVM
0.00
0.00
5.03
2.26
1.85
3.16
3.77
2.37
1.67
5.69
1.97
2.29
4.23
A tabela 2 resume o quadro geral das agncias analisadas ao longo da dcada. Nota-se que a
proporo de servidores ativos permanentes de diversas origens aumentou quase monotonicamente
durante o perodo, mas os requisitados de outros rgos (que esto includos na soma anterior)
tm perdido participao no estoque total de servidores ativos. Note-se ainda que as aposentadorias e a reduo lquida do nmero de requisitados no governo Dilma Rousseff no foram
compensadas por novas contrataes, o que causou uma reduo do quadro total de funcionrios.
A tabela 3 consolida as despesas pagas de pessoal das agncias e comisses reguladoras discriminadas por elemento de despesa. Esta tabela tambm refora a marcada queda das contrataes
temporrias, terceirizaes e requisies de pessoal de outros rgos, principalmente depois de 2010.
13. Medidas como a razo entre o mnimo entre o nmero de empregados contratados e o de demitidos e a mdia entre o nmero inicial e o final de empregados.
356
90,7%
55,8%
(A + C + P + R)/total de ativos
(P + R)/total de ativos
Fonte: DW Siapenet.
Elaborao dos autores.
12.949
7.090
1.180
Total
Requisitado (R)
Contrato temporrio
Celetista
1.700
Cedido
2.736
216
1999
Aposentados e pensionistas
Situao funcional
32
41,9%
92,5%
20.989
8.649
39
1.562
2.997
7.484
225
2000
12
66
27,0%
94,4%
34.406
9.197
1.879
4.350
18.595
307
2001
30,1%
92,6%
41.704
12.357
3.040
12
77
6.300
19.413
500
2002
32,5%
92,1%
46.217
14.715
3.576
122
7.583
19.360
854
2003
33,0%
93,0%
49.279
15.780
10
3.358
178
9.691
19.004
1.258
2004
27,5%
94,0%
54.543
14.429
14
3.167
279
10.789
24.187
1.678
2005
21,6%
97,3%
58.366
12.043
24
1.489
410
10.182
32.174
2.044
2006
14,0%
98,7%
64.707
8.629
24
784
480
11.462
40.847
2.481
2007
Fora de trabalho no terceirizada das agncias e comisses, por situao funcional (1999-2013)
(Em nmero de funcionrios)
TABELA 2
13,0%
99,6%
67.643
8.272
20
152
640
11.521
43.950
3.088
2008
49
12,2%
99,8%
68.983
7.766
137
664
11.370
45.337
3.660
2009
12
10,7%
99,7%
69.879
6.696
217
698
11.049
46.549
4.658
2010
19
8,6%
99,6%
68.751
5.133
240
771
10.548
45.967
6.073
2011
8,4%
99,7%
68.154
4.847
227
926
10.031
45.210
6.913
2012
7,7%
99,9%
66.673
4.223
248
885
9.294
44.288
7.735
2013
357
TABELA 3
2005
2006
2007
2008
2009
Aposentadorias e reformas
36,6
41,9
48,7
57,4
82,5
59,7
43,9
18,0
5,4
2,3
92
13
Obrigaes patronais
34
2010
Total
geral
2011
2012
2013
98,9
115,1
123,5
133,3
737,8
0,2
0,0
0,0
0,0
129,5
8,9
9,3
4,9
4,4
2,3
8,5
1,9
5,2
5,6
51,0
15,3
80,6
107,3
155,7
231,2
288,1
261,3
241,4
235,4
1.616,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
14,5
7,6
0,0
0,0
22,1
16
0,8
1,0
1,8
2,6
3,0
3,0
3,1
3,1
3,5
21,9
0,2
0,1
0,1
0,2
0,4
0,5
0,4
0,3
0,0
2,3
Penses
7,1
8,7
10,4
12,2
16,4
19,4
21,2
22,8
24,9
143,2
96
64,0
38,4
34,5
37,4
61,0
55,7
31,2
22,5
15,9
360,7
91
Sentenas judiciais
4,7
5,3
5,0
3,7
1,6
2,9
3,5
2,5
0,7
29,9
11
276,0
385,9
539,6
8.059,7
12
0,0
0,0
0,9
473,3
615,2
Total
0,9
1,4
0,7
0,1
0,0
0,0
4,1
4 AUTONOMIA
A plena autonomia decisria das agncias reguladoras requer a sua autonomia oramentria e
financeira e a capacidade de reter talentos e formar capital humano, o que inclui, por sua vez,
um processo de nomeao de seus dirigentes realizado de maneira isenta. A este respeito, o
Acrdo no 012.693/2009-9 do TCU diagnosticou o seguinte (TCU, 2011).
A autonomia decisria das agncias depende naturalmente, por um lado, da autonomia
oramentria e financeira, e pelo outro lado, do prprio processo de escolha e manuteno
dos seus dirigentes.
1) Apesar de serem autarquias especiais e terem arrecadao de recursos prprios, as agncias
se submetem aos ditames gerais do processo oramentrio, sem qualquer prerrogativa em
relao aos demais rgos pblicos; em particular, esto sujeitas a contingenciamentos e
liberaes intempestivas de recursos; prope-se que sejam criados mecanismos ou instrumentos formais que propiciem maior estabilidade e previsibilidade na descentralizao e nos
recursos para as agncias (sem que se entre em detalhes sobre quais seriam os mecanismos)
e que seus oramentos sejam desvinculados dos seus respectivos ministrios.
358
2) Os critrios formais para a indicao e nomeao dos dirigentes das agncias so subjetivos,
em dissonncia com o carter tcnico do cargo que eles ocupam; por isso, o processo de
sabatina no Congresso deveria ganhar extrema relevncia, e se recomenda a adoo de
uma rotina mais rigorosa na avaliao dos candidatos nas comisses do Senado.
3) O tempo de quarentena previsto para os dirigentes das agncias (quatro meses) curto
para os moldes internacionais; sugere-se ampli-lo para um ano.
4) A reconduo permitida em todas as agncias reguladoras auditadas, o que, por
um lado, cria o risco da captura por reconduo, mas, por outro lado, propicia a
continuidade das aes de regulao.
5) exceo do regimento da Anatel, constatou-se que no esto previstos de forma clara
nos regimentos das agncias os critrios para a substituio dos conselheiros e diretores em
seus impedimentos ou afastamentos regulamentares ou mesmo nos perodos de vacncia
que devem anteceder a nomeao dos novos diretores ou conselheiros. Recomenda-se a
realizao de estudos com vistas a fixar prazos para a indicao de nomes pelo Executivo
federal, para que ela se d com a antecedncia necessria para evitar falta de qurum.
Essa anlise reforada pelos nmeros expostos neste estudo, os quais estendem os nmeros
do TCU s demais agncias e conselhos e referem-se at 2012 ou 2013, conforme o caso.
Os grficos de 1 a 5 retratam a evoluo do preenchimento dos cargos de diretoria
das diversas coortes de agncias e conselhos, e a mdia geral do perodo analisado (19992013). Quanto mais alta a mdia de preenchimento, menor a probabilidade e a frequncia
de problemas de qurum na agncia para suas decises colegiadas.
GRFICO 1
1999m1
1999m5
1999m9
2000m1
2000m5
2000m9
2001m1
2001m5
2001m9
2002m1
2002m5
2002m9
2003m1
2003m5
2003m9
2004m1
2004m5
2004m9
2005m1
2005m5
2005m9
2006m1
2006m5
2006m9
2007m1
2007m5
2007m9
2008m1
2008m5
2008m9
2009m1
2009m5
2009m9
2010m1
2010m5
2010m9
2011m1
2011m5
2011m9
2012m1
2012m5
2012m9
2013m1
2013m5
2013m9
40,00
Anatel
Aneel
ANP
Fonte: DW Siapenet.
Elaborao dos autores.
359
1999m1
1999m5
1999m9
2000m1
2000m5
2000m9
2001m1
2001m5
2001m9
2002m1
2002m5
2002m9
2003m1
2003m5
2003m9
2004m1
2004m5
2004m9
2005m1
2005m5
2005m9
2006m1
2006m5
2006m9
2007m1
2007m5
2007m9
2008m1
2008m5
2008m9
2009m1
2009m5
2009m9
2010m1
2010m5
2010m9
2011m1
2011m5
2011m9
2012m1
2012m5
2012m9
2013m1
2013m5
2013m9
1999m12
2000m4
2000m8
2000m12
2001m4
2001m8
2001m12
2002m4
2002m8
2002m12
2003m4
2003m8
2003m12
2004m4
2004m8
2004m12
2005m4
2005m8
2005m12
2006m4
2006m8
2006m12
2007m4
2007m8
2007m12
2008m4
2008m8
2008m12
2009m4
2009m8
2009m12
2010m4
2010m8
2010m12
2011m4
2011m8
2011m12
2012m4
2012m8
GRFICO 2
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
ANA
ANAC
Fonte: DW Siapenet.
Elaborao dos autores.
360
ANS
ANTAQ
ANVS
Fonte: DW Siapenet.
Elaborao dos autores.
GRFICO 3
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
ANTT
GRFICO 4
1999m1
1999m5
1999m9
2000m1
2000m5
2000m9
2001m1
2001m5
2001m9
2002m1
2002m5
2002m9
2003m1
2003m5
2003m9
2004m1
2004m5
2004m9
2005m1
2005m5
2005m9
2006m1
2006m5
2006m9
2007m1
2007m5
2007m9
2008m1
2008m5
2008m9
2009m1
2009m5
2009m9
2010m1
2010m5
2010m9
2011m1
2011m5
2011m9
2012m1
2012m5
2012m9
2013m1
2013m5
2013m9
40,00
Cade
CVM
Fonte: DW Siapenet.
Elaborao dos autores.
GRFICO 5
Mdia de preenchimento dos cargos de diretoria das agncias e comisses reguladoras (1999-2013)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
ANA
ANAC
Anatel
Aneel
ANP
ANS
ANTAQ
ANTT
ANVS
Cade
CVM
Cargos preenchidos
Fonte: DW Siapenet.
Elaborao dos autores.
O grfico 5 deixa claro que as agncias mais prejudicadas pela demora no preenchimento de
cargos (seja pelo atraso na indicao do Executivo seja pelas dificuldades polticas de tramitao
do nome indicado) foram a Anvisa, a ANTAQ, a ANP e a ANTT. De modo geral, mas em
particular para estas quatro agncias, o momento mais crtico foi justamente a transio entre
os governos FHC e Lula, quando os vales das sries foram os mais profundos. Este foi o sinal
mais evidente da repulsa inicial do primeiro governo Lula ao modelo de agncias autnomas.
361
Total
ANA
44
40,9
0,0
ANAC
40
20,0
Aneel
95
29,5
ANP
98
ANS
75
ANTAQ
ANTT
Mestrado com
latu sensu (%)
Graduao sem
latu sensu (%)
Latu sensu +
graduao (%)
ND1
(%)
9,1
11,4
38,6
0,0
22,5
0,0
20,0
37,5
0,0
0,0
11,6
6,3
52,6
0,0
32,7
17,3
9,2
22,4
18,4
0,0
9,3
5,3
5,3
29,3
41,3
9,3
39
12,8
20,5
0,0
25,6
41,0
0,0
56
0,0%
19,6
0,0
19,6
60,7
0,0
ANVS
38
0,0
7,9
10,5
15,8
60,5
5,3
Cade
162
71,0
18,5
0,0
8,0
2,5
0,0
CVM
60
6,7
6,7
20,0
33,3
31,7
1,7
Mdia
30,7
12,2
6,2
17,4
32,1
1,4
Doutorado (%)
Mestrado sem
latu sensu (%)
Fonte: DW Siapenet e currculos dos indicados anexos s mensagens de nomeao da Presidncia da Repblica enviadas ao Senado.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 ND: no disponvel.
362
363
8) Recorrer a empresas especializadas de busca e seleo de executivos, de forma centralizada, ao nvel do PRO-REG, quando necessrio e tambm de forma transparente
e competitiva.
Acrescentam-se ainda as seguintes sugestes, elaboradas sobre as sugestes do TCU (2013).
9) A discusso da reconduo trazida pelo TCU parece equivocada; o necessrio um
conjunto de metas de desempenho a serem cumpridas pelo diretor em exerccio, com
um teste do tipo pass or fail. Se o mandatrio passar, ele deve entrar automaticamente
na lista final de indicados (admitindo que seja apresentada uma lista mltipla), caso
contrrio o nome dele fica descartado.
10) Alm disso, a no indicao de diretores e conselheiros no prazo deveria trancar a pauta
de matrias do Executivo no Senado; isto exigiria disciplina do(a) presidente da Repblica
em nomear a comisso julgadora e a publicao do edital. Mais precisamente, cada prazo
no cumprido desta etapa paralisaria algum passo na tramitao das matrias de interesse
do Executivo no Legislativo.
Quanto autonomia oramentria, nota-se, tambm com os nmeros coletados para este
estudo, um contnuo aumento da reserva de contingncia das agncias (grfico 6), o que prejudica a execuo dos recursos atribudos a elas, mesmo quando elas so, em tese, autnomas
financeiramente graas arrecadao de taxas, multas e outras receitas prprias.
GRFICO 6
Dotao autorizada versus despesa liquidada versus reserva de contingncia das agncias e comisses
reguladoras (2005-2013)
10.000.000.000,00
9.000.000.000,00
8.000.000.000,00
7.000.000.000,00
6.000.000.000,00
5.000.000.000,00
4.000.000.000,00
3.000.000.000,00
2.000.000.000,00
1.000.000.000,00
2005
2006
2007
Reserva de contingncia
2008
2009
Despesa liquidada
2010
2011
2012
2013
Dotao autorizada
364
5 ENFORCEMENT
Pelo menos desde 2008, o TCU monitora a arrecadao de multas administrativas por parte
das agncias reguladoras, da Comisso de Valores Mobilirios, da Superintendncia de Seguros
Privados (SUSEP), do Banco Central do Brasil (BCB), o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama), alm do prprio Tribunal de Contas da Unio. Relatrios do TCU14 do conta de
baixssimas porcentagens de arrecadao de multas, de inscrio de inadimplentes no Cadastro
Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (CADIN) e de ajuizamento
de cobranas judiciais das multas nestas entidades (tabela 4). Concluiu-se que tais falhas
aumentam o risco de prescrio dos crditos e reduzem a eficcia da ao de controle a cargo
das entidades e rgos analisados. No relatrio aprovado em 2012, o TCU determinou aos
rgos envolvidos que inclussem nos relatrios anuais de gesto referentes aos exerccios de
2012 a 2016 uma seo especfica sobre o tema da arrecadao de multas, e fiscalizassem as
aes de execuo. A deciso estabeleceu tambm que a Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
iniciasse a inscrio dos inadimplentes no CADIN por multas aplicadas pelo tribunal.
TABELA 4
Nmero de multas
Montante aplicado
Valor arrecadado
Arrecadao (%)
Aneel
1.498
1.879.909,71
557.767,41
29,67
Anatel
25.776
7.339.265,27
399.194,55
5,44
113
2.941.435,26
183.993,27
6,26
ANP
32.815
1.024.359,13
147.050,46
14,36
ANTT
556.993
585.302,69
101.528,65
17,35
Anvisa
17.781
263.011,39
94.891,16
36,08
ANAC
17.855
140.424,89
60.215,68
42,88
ANS
13.244
1.135.940,48
47.507,15
4,18
SUSEP
3.186
11.978.594,73
45.383,15
0,38
CVM
7.196
1.148.997,41
19.404,74
1,69
316
11.168,87
1.985,03
17,77
Cade
ANTAQ
6 TRANSPARNCIA E ACCOUNTABILITY
Quanto transparncia e accountability, o Acrdo no 012.693/2009-9 do TCU trouxe os
seguintes elementos (TCU, 2011).
14. Segundo o Acrdo no 1.817/2010-Plenrio do TCU, as porcentagens de recursos arrecadados em relao ao valor das multas administrativas
aplicadas pelas agncias reguladoras em 2010 eram respectivamente: 45,5% (ANTAQ), 36,1% (ANP), 31,6% (SUSEP), 26,0% (Aneel), 22,3% (ANTT),
17,55% (ANAC), 13,4% (Cade), 4,6% (TCU), 2,1% (ANS) e 1,1% (CVM) (1,1%) . Alm disso, estes rgos tinham baixas porcentagens de inscrio
dos inadimplentes no CADIN: Cade (66,2%), ANP (33,8%), Anatel (30,3%), CVM (16,6%), Anvisa (12,6%), ANA (5,9%), Aneel (3,7%), ANS (1,4%),
ANTT (0,5%), ANAC (0,3%), SUSEP (0,3%). Esta constatao levou a um monitoramento constante do desempenho desta arrecadao: entendeu-se
relevante determinar s respectivas entidades que, nos relatrios anuais de gesto, referentes aos exerccios de 2012 a 2016, inserissem em seo
especfica o tema arrecadao de multas (Relatrio TC 029.692/2013-0).
365
Calendrio anual de
reunies da diretoria
Pautas/documentos
dos assuntos a serem
deliberados nas reunies
pblicas e da lista de
processos a serem
julgados
Transmisso via
internet das sesses
deliberativas da
diretoria
Atas das
reunies da
diretoria
Sistema de
acompanhamento
processual
eletrnico
ANTT
No
Sim
No
No
No
No
ANTAQ
Sim (semestral)
No
Sim
No
Sim
Sim
ANAC
No
Sim
No
No
Sim
Sim
ANP
Sim (mensal)
Sim1
No
Sim1
Sim1
Sim1
Anatel
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Aneel
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
366
TABELA 5
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total por
agncia
Aneel
18
13
11
11
33
53
52
51
41
65
94
114
114
90
124
149
1.063
Anatel
19
86
68
97
64
112
75
102
90
64
49
60
74
54
54
1.068
ANP
16
15
24
20
23
31
35
20
37
230
Anvisa
118
103
110
109
92
99
95
119
76
101
121
67
80
69
1.359
ANS
10
52
Ancine
11
50
ANTT
11
11
23
24
24
13
11
21
163
ANTAQ
11
12
48
ANAC
18
15
30
28
23
31
24
169
Total
por ano
18
32
215
187
245
259
278
262
282
354
302
339
407
319
336
367
4.202
Esse fenmeno pode ser conferido e acompanhado nos sites das agncias reguladoras, nos
quais se percebem diferenas de qualidade e de profundidade nas consultas realizadas, mas
uma dimenso da AIR incorporada nas rotinas das agncias brasileiras.
Isso no significa dizer que esse processo no possa e no deva ser aprimorado. A revoluo
tecnolgica do sculo XXI criou novas possibilidades de participao, reduzindo os custos de
organizao e possibilitando novas formas de democracia direta, como a ideia de governana
digital.15 Hoje possvel realizar processos de consulta pblica, referendos, plebiscitos, manifestaes, proposies de PLs de interesse popular e regulaes, aes civis pblicas e inmeras
outras aes coletivas sem os custos de deslocamento e comprometimento de horas furtadas ao
trabalho ou ao lazer, to somente pela disponibilidade das ferramentas de comunicao eletrnica.
A revoluo proporcionada pelas redes sociais e toda a forma de comunicao digital redesenha
as possibilidades de democracia direta, ampliando em escala sequer imaginada anteriormente,
o potencial de expresso de vontades, satisfaes, insatisfaes, reaes, opinies, contribuies
e toda a sorte de manifestaes individuais. Cabe ressaltar que a revoluo proporcionada pelos
recursos de comunicao eletrnica libera o cidado de pretensas formas (autodeclaradas ou
determinadas por medidas do tipo top-down) de representao da sociedade civil, permitindo
que, o espao previsto constitucionalmente pela democracia direta, como forma complementar
representao parlamentar, o seja predominantemente pelos prprios cidados.
Aperfeioar a qualidade regulatria na incorporao de maior participao social, prestao
de contas e permeabilidade das decises aos anseios e s percepes dos stakeholders implica
15. O termo governana digital foi utilizado pelo ento candidato presidncia da Repblica Eduardo Campos, em sua ltima entrevista, para
o Jornal Nacional, em 12 de agosto de 2014 (vspera de sua morte), referindo-se justamente necessidade de se intensificar os mecanismos de
interao do governo com a sociedade, potencializando a participao social.
367
que consultas e audincias pblicas previstas nas legislaes das agncias incorporem de forma
sistemtica e ampla todos os recursos eletrnicos. Note-se que isso ocorre de forma tmida nas
consultas, das quais possvel ao cidado participar por meio de correio eletrnico, mas seria
necessrio estender estes procedimentos para as audincias e ampliar o mecanismo de consultas
(conforme detalhado a seguir), promovendo a transmisso da audincia pela internet e a possibilidade de envio e obteno de resposta s questes por meio de redes sociais, e-mails e SMS.
Sobretudo nas audincias pblicas, previstas por lei e realizadas regularmente pelas agncias reguladoras em suas sedes, distantes geograficamente da maioria da populao brasileira,
o problema da organizao dos grandes grupos e a assimetria de custos entre regulados e o
restante da sociedade que se pode representar pela figura do cidado/consumidor ainda
se faz presente com bastante evidncia. A utilizao inteligente de tecnologia de informao e
comunicao digital reduziria a prximo de zero o diferencial de custo de participao entre
grandes e pequenos grupos, tornando mais equnime a participao social e, portanto, mais justa
e democrtica o processo de tomada de deciso. Um contingente maior da sociedade poderia
acompanhar o processo de tomada de deciso regulatria e tomar parte dele.
As tecnologias digitais de comunicao disponveis em rede no sculo XXI redesenharam o
problema da ao coletiva, reduzindo de forma dramtica os custos de participao individual.
Este fenmeno traduz-se em um empoderamento do cidado/consumidor e desenvolvimento
de formas contemporneas de democracia direta, distintas das representaes corporativas
do incio do sculo passado que desdenharam da representao liberal-democrtica e so
agora hiperlegitimadas pela afinidade que apresentam com o modo de vida, os valores e as
iniciativas das novas geraes. Ademais, lembre-se que todas estas formas de democracia direta,
complementares representao parlamentar, so previstas constitucionalmente (CF/1988)
no Estado de direito democrtico e, como tal, tendem a legitim-lo e refor-lo.
O governo federal tambm dispe de outro poderoso instrumento de empoderamento do
cidado: o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SINDEC). Os dados coletados por
este sistema permitem traar diagnsticos dos principais problemas regulatrios nos diversos
setores regulados. Este mecanismo de retroalimentao ainda subutilizado, em parte porque
no h um mecanismo institucionalizado de utilizao de ndices de satisfao dos consumidores como metas a serem aferidas nos contratos de concesso e de autorizao.
Finalmente, importante que os instrumentos de consultas e audincias pblicas sejam
incorporados no processo de anlise de impacto regulatrio como verdadeiro instrumento de
subsdio para a tomada de deciso, desdobrando-se preferencialmente em duas fases de consulta:
uma primeira, em que os principais aspectos do problema e as alternativas de soluo so expostas e subsdios so recolhidos para fundamentar a anlise; e uma segunda, em que proposta(s)
(ou so) submetida(s), considerao do pblico, que apresenta crticas e sugestes. Note-se
que esta segunda fase no necessariamente ter de ocorrer, dado que se o pblico no concordar
com as propostas regulatrias ou solues que surgirem na primeira fase, o processo decisrio
poder encerrar-se ali mesmo. O procedimento, inspirado na experincia britnica de consultas
em duas fases para tomada de deciso em AIR, segue esquematizado na figura 3.
368
FIGURA 3
7 CONCLUSES
A agenda de melhoria regulatria muito mais complexa que parece a princpio. A partir dos
diagnsticos traados neste captulo, elencam-se a seguir as principais diretrizes de atuao do
prximo governo no sentido de aperfeioar o modelo de governana das agncias reguladoras.
1) Necessidade de garantir autonomia oramentria e financeira das agncias, eximindo-as
de contingenciamentos.
2) Aperfeioar o mtodo de seleo e nomeao de diretores das agncias.
3) Reforar os quadros de pessoal das agncias com mais concursos e poltica de reteno
de talentos, em especial aquelas com maior rotatividade de pessoal.
4) Aumentar os nveis de transparncia e accountability dos processos regulatrios.
5) Difundir as melhores prticas de avaliao de impacto regulatrio.
6) Padronizar as prticas de governana das agncias, seguindo modelos, por exemplo,
do prprio TCU.
7) Reforo e apoio ao funcionamento dos conselhos que devem traar as diretrizes e
polticas setoriais para o funcionamento e atuao das agncias.
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371
CAPTULO 17
1 INTRODUO
Diante de um quadro fiscal cada vez mais desafiador, o desenvolvimento e o crescimento
econmico do Brasil demandar a participao cada vez mais prxima do setor privado.
Entretanto, a atrao dos investimentos privados para projetos de interesse pblicos demanda
tanto o melhor entendimento da lgica dos investidores quanto o desenho de instrumentos
financeiros que estimulem, por meio de incentivos corretos, a participao destes. Este breve
captulo chama ateno para trs reas de pesquisa relevantes nesta direo: i) a ateno s
instituies e ao risco regulatrio; ii) o melhor entendimento dos determinantes do financiamento de longo prazo no pas; e iii) a estruturao de ttulos de impacto social (social impact
bond SIB, em ingls).
Esses trs amplos campos de pesquisa podem subsidiar ao longo dos prximos anos
propostas inovadoras para contornar as limitaes oramentrias ao investimento, tanto em
infraestrutura quanto em um grupo especfico de projetos sociais.
2 O RISCO DE INTERVENO REGULATRIA
O National Audit Office (NAO, 2002) define dois tipos distintos de risco regulatrio. O primeiro denominado de risco do modelo regulatrio e est relacionado regra tarifria em uso
(teto tarifrio; taxa de retorno etc). O segundo tipo de risco regulatrio pode ser denominado
como risco de interveno regulatria e diz respeito aos riscos associados a eventos particulares
e/ou ao do regulador. Esta segunda forma de risco tem sido objeto de grande discusso
no Brasil e merece agenda de pesquisa mais aprofundada. O restante desta seo ocupar-se-
exclusivamente do risco de interveno regulatria.2
Existem atualmente duas linhas de pesquisa predominantes nessa rea. A primeira
examina se intervenes regulatrias inesperadas e imprevisveis pelo mercado (choques
regulatrios) aumentam a volatilidade dos retornos da firma regulada e, consequentemente,
o custo de captao.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Em Camacho, Bragana e Pasin (No prelo), discute-se a literatura do risco de modelo regulatrio em maiores detalhes.
Por exemplo, Antoniou e Pescetto (1997) encontram evidncias de forte relao entre
intervenes regulatrias no antecipadas e risco sistemtico (beta) do setor ingls de telecomunicaes. Robinson e Taylor (1998a; 1998b) examinam o impacto de anncios inesperados
de mudana nos processos de reviso tarifria do setor eltrico ingls e concluem que estes
ocasionaram aumento significativo da volatilidade dos preos das aes. Apesar de os estudos
mencionados no avaliarem o impacto no beta diretamente, a elevao da volatilidade pode
ser indicativo de aumento no custo de capital destes setores. Mais recentemente, Luthi e
Wustenhagen (2012) usam abordagem de desenho de experimentos e corroboram a relevncia
do risco regulatrio para um conjunto de projetos de energia solar na Europa. Neste artigo,
referem-se a risco de poltica pblica.
Analisando-se o caso brasileiro, Bragana, Pessoa e Rocha (No prelo) valem-se de modelagem emprica de finanas para avaliar o impacto de duas intervenes regulatrias realizadas
respectivamente pelas agncias reguladoras dos setores eltricos (Agncia Nacional de Energia
Eltrica Aneel) e de telecomunicaes (Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel).
Os autores encontram resultados que sugerem que intervenes governamentais podem afetar
de maneira significativa e persistente a volatilidade dos setores diretamente atingidos pelas
intervenes. Alm disso, encontram-se evidncias de contgio entre os setores.
A segunda linha de pesquisa em risco regulatrio procura medir o impacto de variveis
institucionais (governana ou mercado financeiro) no custo de captao dos pases. A importncia das instituies para o crescimento econmico, de maneira geral, e para o barateamento
da dvida de governos e empresas tema que vem ganhando importncia nos ltimos anos.
Rocha et al. (2014) partem desta abordagem institucionalista, ao testarem empiricamente o
efeito de indicadores de governana e profundidade do mercado financeiro no custo de captao internacional de empresas de pases emergentes. Estes trabalhos sugerem que empresas
sediadas em pases com melhor governana segundo os critrios do Banco Mundial e/ou
mercados financeiros mais desenvolvidos tm menor custo de captao. O resultado persiste
ainda que o efeito do risco pas seja isolado.
Existe importante espao para pesquisas que busquem mensurar e entender o risco regulatrio, que contribui para sugestes de polticas pblicas que visem diminuio desta fonte de
risco nos setores de infraestrutura no Brasil. Note-se que o aumento de risco de determinado
setor aumenta o custo de financiamento das empresas que o integram. O estudo dos determinantes do risco regulatrio e a mensurao de seus efeitos contribuem para o aprimoramento
das polticas pblicas setoriais, na medida em que contrapem aos objetivos primordiais da
poltica seus efeitos indiretos nos investimentos do setor.
3 O FINANCIAMENTO DE LONGO PRAZO
Outra rea de relevncia o entendimento do mercado privado de financiamento de longo
prazo no Brasil. Esta linha de pesquisa tem como objetivo aprofundar o entendimento do
mercado de capitais brasileiro e sugerir medidas que aumentem a participao do capital privado no financiamento de investimentos de infraestrutura.
374
375
neste contrato, procura-se levantar investimentos junto a investidores privados que possuam
motivaes sociais. Estes investimentos so usados no somente para pagar as intervenes
sociais, mas tambm para remunerar financeiramente os investidores em funo do desempenho do programa. O maior desafio destes contratos alinhar os interesses de rgos pblicos,
investidores e provedores de servios sociais.
A grande vantagem do ttulo de impacto social para o setor pblico brasileiro consiste em
propiciar fonte alternativa de recursos para projetos cuja mensurao dos resultados seja factvel
e confivel. Entretanto, o SIB no uma panaceia. A estruturao de ttulos de impacto social
atende a um grupo restrito, embora importante, de projetos sociais. O aspecto-chave que
deve haver transparncia e consenso sobre os critrios de avaliao dos resultados dos projetos
sociais. Trata-se de condio no trivial para grande gama de projetos sociais.
Tanto a pesquisa quanto a experincia sobre a utilizao desses tipos de ttulos esto em
seus primrdios. No entanto, diversos pases vm apostando e investindo recursos no estudo
e na implantao de projetos pilotos relacionados ao SIB. De acordo com o Cabinet Office
britnico, em abril de 2013, existiam em torno de quatorze experincias de SIB na Gr-Bretanha
e algumas outras nos Estados Unidos e na Austrlia. Holanda, Nova Zelndia e frica do Sul
estudam, no momento, possveis aplicaes.
Curiosamente, um tema de pesquisa muito pouco explorado no Brasil e tambm no
exterior. Em paralelo ao aprendizado e aos desafios resultantes das primeiras experincias na
rea (justia criminal, reabilitao, educao de especiais etc.), inmeras questes permanecem
abertas. A estruturao destes ttulos envolve grande compreenso das partes envolvidas, ateno ao arcabouo institucional e administrao precisa dos incentivos de cada um. Estudos e
polticas pblicas voltadas para este mercado podem gerar resultados importantes nos prximos
anos. O desenvolvimento de pesquisas sobre finanas sociais no Brasil pode proporcionar novas
oportunidades de financiamento e inovao em alguns segmentos sociais.
5 CONSIDERAES FINAIS
O cenrio macroeconmico de longo prazo do Brasil indica a manuteno de restries fiscais
significativas ao investimento pblico. A pesquisa e o desenho de solues que possibilitem a
consecuo destes investimentos primordiais a partir de fontes que no onerem o Tesouro
so importantes na atualidade e sero, provavelmente, ainda mais relevantes nos prximos anos.
Por conta disso, pesquisas que subsidiem a reduo do risco regulatrio e o aprimoramento
institucional do mercado de capitais brasileiro podem contribuir de maneira significativa para
o aumento dos investimentos. Alm disso, estudar o ainda embrionrio campo de finanas
sociais pode render frutos para alguns segmentos especficos de poltica social brasileira.
Estes frutos podem se traduzir na ampliao de possibilidades de financiamento, no aumento
de eficincia na execuo dos projetos ou, at mesmo, no estmulo a inovaes sociais.
376
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377
378
CAPTULO 18
1 INTRODUO
A violncia persiste, j por vrias dcadas, como questo da mais alta relevncia social no Brasil,
de modo que o desafio de firmar um novo paradigma para o seu enfrentamento ainda est posto.
At meados da dcada de 1990, as polticas de segurana pblica eram pautadas por um
movimento pendular, que imputava a origem do problema do crime ora questo social,
ora ausncia de uma polcia dura (Soares, 2000). J no incio dos anos 2000, estava claro
que este era um falso dilema, cujo reducionismo apenas apartava ainda mais a polcia da sociedade, inviabilizando a coproduo da segurana pblica, em que o Estado e a sociedade,
necessariamente, deveriam andar juntos. Novas ideias foram tomando corpo e encontraram
eco no apenas entre os estudiosos e operadores da segurana pblica, mas nos meios de
comunicao e tambm na classe poltica. Gradativamente, houve um reconhecimento que
polticas efetivas iam muito alm de simplesmente disponibilizar policial e viaturas nas ruas,
mas careciam de diagnsticos precisos e aes preventivas, que levassem em conta no apenas
as dinmicas territoriais, mas a compreenso dos fatores circunstanciais e sociais, bem como
dos elementos criminognicos que facilitariam o crime. Em segundo lugar, ficou claro que
o arcabouo legislativo que ordenava o sistema de segurana pblica, explicitado no Artigo
144 da Constituio Federal, h muito estava superado, havendo a necessidade de reformas
institucionais. Por fim, houve um consenso de que a segurana pblica era responsabilidade
no apenas dos governos estaduais, mas tambm do governo federal e governos municipais.4
No plano das reformas institucionais, o debate tem sido intenso na mesma proporo do
dissenso. A I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG), realizada em 2009,
mostrou as tenses oriundas de interesses corporativos e de diferenas ideolgicas entre os
atores envolvidos, especialmente entre governos estaduais, municipais e o governo federal, e
tambm entre os movimentos sociais e os operadores da segurana pblica (Sapori, 2010; Lima
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Coordenao de Justia e Cidadania da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia do Ipea (Diest).
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Coordenao de Justia e Cidadania da Diest.
4. A importncia de se reconhecerem esses elementos multidimensionais para a identificao de diagnsticos foi objeto de muitos estudos no Ipea,
entre os quais os Textos para Discusso nos 956, 957, 958, 1.101 e 1.144.
e Romo, 2011). As mesmas tenses tambm podem ser observadas no Conselho Nacional
de Segurana Pblica (CONASP), institudo logo aps a realizao da CONSEG (S e Silva
e Deboni, 2012).
Em meio ao debate, um dilema que surgiu diz respeito possibilidade de haver polticas
efetivas baseadas no aprimoramento da gesto e em aes incrementais, a despeito da complexa
reforma institucional; ou se esta seria um pr-requisito para as primeiras. Aparentemente, os
dados sobre a evoluo das taxas de homicdio nos anos 2000 do razo primeira opo.
Conforme assinalado em Cerqueira et al. (2013), observando os quatro estados em que
houve maior reduo dos homicdios nos anos 2000, inserem-se So Paulo, Rio de Janeiro e
Pernambuco, que implementaram planos ou aes inovadoras baseadas na compreenso das
realidades locais, a despeito do pequeno avano nas reformas institucionais.
Contudo, o planejamento de aes e programas de preveno pressupe o entendimento
de quais so as principais variveis e fatores que afetam a dinmica da violncia local e quais
so os efeitos que se poderia esperar das intervenes por meio de aes preventivas. Pesquisas
realizadas nos ltimos anos, pelo Ipea e por outros rgos, apontam que a distribuio da
ocorrncia de crimes violentos no se d de forma aleatria na sociedade. Existem grupos com
caractersticas etrias, raciais, de gnero e classe que esto mais expostos violncia, bem como
municpios e mesmo regies com determinados atributos urbanos e econmicos que levam
maior concentrao dos problemas de segurana pblica. Esta desigualdade tambm se reflete
no funcionamento do sistema de justia criminal, que atualmente lida com uma enorme populao carcerria, desproporcionalmente composta de jovens negros pobres (Lima, 2004).
Este texto no pretende discutir as necessrias reformas institucionais e muito menos as
caractersticas desejveis das organizaes pertencentes ao sistema de justia criminal. O enfoque deste captulo entender a situao de grupos sociais mais vulnerveis (mulheres, negros e
jovens), bem como o papel de elementos criminognicos (drogas psicoativas ilcitas e armas de
fogo) na alimentao da dinmica dos crimes violentos, em particular dos homicdios no Brasil.
Os achados discutidos aqui constituem uma sntese dos resultados de vrias pesquisas empricas
realizadas no Ipea nos ltimos anos, produzidas com o fito de contribuir para a elaborao de
diagnsticos no campo das polticas pblicas de segurana. Ao final, apresentaremos ainda uma
discusso do cenrio sobre tais polticas, tendo em vista os desafios para os prximos anos.
2 GRUPOS SOCIAIS VULNERVEIS
Uma observao emprica da vitimizao violenta no Brasil nos mostra um desconcertante
padro de regularidade estatstica, em que os grupos sociais diretamente mais afetados so as
mulheres, os negros e os jovens. Enquanto os dois ltimos grupos so os principais alvos de
homicdio, os indivduos do sexo feminino, alm dos casos de estupro cometidos por desconhecidos, sofrem reiteradamente violncias, em geral fora dos espaos pblicos e ainda legitimadas
em certa medida por um ethos patriarcal, que contribuem para perpetuar uma subcultura de
violncia e de letalidade no pas.
380
381
papel de igualdade nas funes no mbito familiar. Somente em 2009 o estupro6 deixa de
ser tipificado como um crime de ao privada contra os costumes, quando passou a ser um
crime contra a dignidade e liberdade sexual. Trs anos antes, os legisladores haviam avanado
de forma mais substantiva para coibir a violncia domstica contra a mulher, com a Lei Maria da
Penha, que serviu como poderoso instrumento para fazer avanar uma agenda mais ampla de
medidas protetivas mulher. Alm disso, recentemente, foi sancionada a Lei no 13.010/2014,
que estabelece o direito da criana e do adolescente de serem educados e cuidados sem o uso
de castigos fsicos ou de tratamento cruel e degradante, prevendo medidas de preveno e de
tratamento aos agressores.
De fato, conforme apontado em outra pesquisa do Ipea, produzida por Antunes et al.
(2014), a partir de 2006, a implementao dos instrumentos e medidas protetivas aumentou
significativamente no pas. Entre 2005 e 2013, enquanto houve um crescimento de 291%
no nmero de Centros Especializados de Atendimento s Mulheres, o nmero de Ncleos de
Atendimento Especializado da Defensoria Pblica aumentou 462% e o nmero de Delegacias
Especiais de Atendimento Mulher cresceu 80%. A introduo da lei, junto com o esforo
do Estado para implementar os instrumentos protetivos, logrou xito, gerando efeitos estatisticamente significantes inclusive para a reduo de homicdio de mulheres.
Ou seja, ainda que se trate de um problema de difcil enfrentamento, por ser resultado de uma cultura machista entranhada em todos os segmentos sociais, houve avanos
institucionais significativos no combate violncia domstica. O longo caminho que
resta nesta direo passa no apenas por criar instncias polticas e judiciais de proteo
mulher e punio ao agressor, como j vem sendo feito, mas por um processo de sensibilizao social, programas educacionais e construo de redes sociais de identificao
dos casos e apoio s vtimas.
2.2 Juventude e violncia
A violncia contra jovens um fenmeno disseminado no pas e tem crescido substancialmente
nas ltimas dcadas. Com base nos dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM),
do Departamento de Anlise de Situao de Sade (Dasis), e da Secretaria de Vigilncia em
Sade (SVS), do Ministrio da Sade (MS), referente ao ano de 2010, pode-se afirmar que,
entre os jovens na faixa dos 18 aos 24 anos, a taxa de homicdio superior a 60/100 mil,
enquanto a taxa de mortes no trnsito aproximadamente de 35/100 mil para este mesmo
grupo. Esta faceta trgica da questo social brasileira tem impacto na expectativa de vida no
pas, importante indicador de qualidade de vida e de desenvolvimento econmico. Por exemplo, a erradicao da violncia no perodo da juventude de um homem de 15 anos aumentaria
sua chance de sobreviver at os 29 anos em 5,6 pontos percentuais (p.p.), no caso do estado
de Alagoas. O mesmo clculo feito para os estados do Esprito Santo e da Bahia apresentou,
respectivamente, os resultados de 4,3 e 3,6 p.p. (Cerqueira e Moura, 2013b).
6. Lei no 12.015, de 7 de agosto de 2009.
382
Tambm possvel estimar os enormes danos econmicos dessa violncia. O mesmo estudo,
realizado pelo Ipea, mostra que o custo de bem-estar desta violncia letal gira em torno de
1,5% do produto interno bruto (PIB) nacional a cada ano. Pode-se observar que este custo da
vitimizao violenta dos jovens corresponde a um valor anual que varia de 1% do PIB estadual,
como o caso de So Paulo, at 6%, para o caso de Alagoas (Cerqueira e Moura, 2013b).
Os jovens, principalmente do sexo masculino, alm de serem a maior vtima da violncia
letal, so tambm o principal alvo das polticas coercitivas de segurana pblica. Isto no
explicitado de forma legislativa, nem necessariamente confirmado por gestores, mas pode ser
notado, por exemplo, pela alta concentrao desta parcela da populao no sistema de execuo
penal (Ipea, 2008).
Mesmo sem entrar no mrito se jovens cometem ou no mais infraes penais, o fato que
estes esto mais associados s estatsticas dos crimes considerados violentos, o que leva a pensar
que o enfrentamento do problema passa por programas preventivos voltados para a juventude.
De fato, recente estudo do Ipea apresentou evidncias de que o aumento das oportunidades
de emprego, bem como o aumento da taxa de atendimento escolar de jovens entre 15 e 17
anos so potentes instrumentos para fazer diminuir os homicdios nos municpios brasileiros.
Neste artigo, Cerqueira e Moura (2014b) estimaram que a diminuio de 1% na taxa de
desemprego de jovens entre 15 e 17 anos contribuiria para reduzir em 2,4% a taxa de homicdio.
Nos ltimos anos, j se percebeu um avano ao se identificar a importncia da poltica
preventiva de segurana pblica com enfoque no jovem. Alguns estados iniciaram alguns
experimentos. Um importante exemplo de poltica pblica nesta direo foi o Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), que se configurou como um projeto
de destaque coordenado pelo Ministrio da Justia (MJ). Focalizado em programas de proteo social destinados em especial populao compreendida entre 15 e 24 anos, o Pronasci
voltado para os territrios considerados mais vulnerveis criminalidade, concentrando-se
nas aes de estmulo prtica de esportes e de incentivo cultura, bem como naquelas
relacionadas s reas de educao e de sade (Ipea, 2009). O governo federal lanou ainda, em
2012, o Programa Juventude Viva, que prev, entre outras coisas, a criao de oportunidades
de incluso social e autonomia; oferta de equipamentos, servios pblicos e espaos de convivncia em territrios que concentram altos ndices de homicdio; e aes contra o racismo
institucional (Brasil, 2014).
Se atualmente no h divergncias sobre a importncia de se empreender polticas
preventivas de segurana com enfoque nos jovens em situao de vulnerabilidade social, na
prtica falta consolidar estas polticas, com a identificao, nos territrios, do pblico elegvel
e programas que tenham sua efetividade avaliada.
2.3 Racismo e violncia
Cada vez mais o mito da igualdade racial brasileira desacreditado. Os dados de vitimizao
violenta mostram um fosso entre negros e o resto da populao. Segundo o Sistema de
Informaes sobre Mortalidade (SIM/Dasis/SVS/MS) e o Censo Demogrfico do IBGE
383
de 2010, enquanto a taxa de homicdios de negros de 36 mortes por 100 mil negros, a
mesma medida para o restante dos brasileiros de 15,2. Indo alm, h uma grande diferena
de perda de expectativa de vida ao nascer entre negros e no negros, devido aos homicdios.
Enquanto o homem negro ao nascer perde 1,7 ano de vida, o homem no negro perde 0,8,
em funo dos homicdios no Brasil. Em alguns estados, como Alagoas, esta diferena supera
a incrvel marca de 1.300%, quando o negro ao nascer tem a expectativa de viver quatro
anos menos, apenas em face dos homicdios (Cerqueira e Moura, 2013b).
Esses nmeros, principalmente os referentes parcela jovem da populao negra, apontam
para uma das mais graves situaes de segurana pblica e dos direitos humanos no pas. Ser
adolescente ou jovem negro corresponde a pertencer a um grupo de risco. No conjunto da
populao residente nos 226 municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes, calcula-se
que a possibilidade de um adolescente negro ser vtima de homicdio 3,7 vezes maior em
comparao com os brancos (PRVL, 2010).
A disparidade da violncia contra a populao negra atesta o carter brutal da discriminao racial no Brasil. Os caminhos que levam oportunidade de ascenso social para este
grupo so mais estreitos. Se o negro privado do acesso cidadania, a tendncia de exposio
violncia e marginalizao aumenta. , portanto, duplamente discriminado no Brasil, por
sua situao socioeconmica e por sua cor de pele. Tais discriminaes combinadas podem
explicar a maior prevalncia de homicdios de negros vis--vis o resto da populao.
Indiretamente, a discriminao pela cor da pele pode afetar a demanda por trabalho de
negros, especialmente para postos mais qualificados, ou bloquear oportunidades de crescimento profissional. Pelo lado da oferta de trabalho, o racismo cria determinados esteretipos
negativos que afetam a identidade, a autoestima e a autoconfiana das crianas e jovens negros.
Desta forma, o racismo reforou, ao longo do tempo, o baixo status socioeconmico daquelas
populaes que foram largadas sua prpria sorte aps a abolio (Cerqueira e Moura, 2013a).
O canal que associa diretamente o racismo letalidade de afrodescendentes passa pela
perpetuao de esteretipos sobre o negro na sociedade, que muitas vezes o associa a indivduos
perigosos ou criminosos, o que pode fazer aumentar a sua probabilidade de vitimizao, alm
de reproduzir os estigmas. Por exemplo, h um ditado muito conhecido no meio policial que
negro parado suspeito e negro correndo criminoso. Ainda, a ideologia racista, ao imputar
uma qualidade inferior ao outro, termina por desumaniz-lo, o que, do ponto de vista psicolgico, legitima a violncia contra o negro. O exemplo clssico desta associao direta entre
racismo e letalidade violenta pode ser dado pelo que conhecido como racismo institucional
(Oliveira Junior e Lima, 2013), em que aes difusas no cotidiano de determinadas organizaes do Estado terminam por reforar o preconceito de cor.
Em 1989, a legislao passou a considerar o racismo como crime.7 Porm, somente
nos ltimos anos a questo do racismo passou a ser atacada de forma mais incisiva, quando,
em 2000, o Estado do Rio de Janeiro inaugurou as polticas de cotas para estudantes negros
7. Lei no 7.716, de 5 de janeiro de 1989.
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2010
2011
lcool
Fonte: SIM/Dasis/SVS/MS.
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Nota: 1 Como proporo da populao.
No obstante o fracasso das duas abordagens polares que nortearam as polticas de drogas
no Brasil e no resto do mundo, insiste-se nas velhas pseudossolues. Por um lado, o combate
386
oferta das drogas mostrou sua retumbante ineficcia mesmo nos Estados Unidos, que investiram mais de US$ 1 trilho nos ltimos vinte anos. Por outro lado, a poltica de reduo de
danos, que importante do ponto de vista da sade pblica, nem de perto arranha o problema
principal da violncia relacionada s drogas, que, como apontado anteriormente, se relaciona em grande parte aos efeitos sistmicos, que poderiam ser anulados ou por uma poltica
de legalizao e regulao do mercado, ou pela diminuio no repressiva da demanda, que
passa por aes educacionais e de comunicao mais efetivas para evitar que o jovem queira
experimentar a droga.
3.2 Armas de fogo
Analisando o padro internacional, parece no haver dvida acerca de uma correlao entre
a difuso das armas de fogo e a prevalncia de homicdios. Mas a literatura emprica sobre o
tema, principalmente nos Estados Unidos, vai mais alm, sugerindo (quase unanimemente)
uma causalidade positiva entre armas de fogo e crimes violentos. Cerqueira e Mello (2012),
em um estudo com dados para o estado de So Paulo, tambm concluram que a cada 1%
de aumento na difuso de armas de fogo nas cidades, h um crescimento de 2% na taxa de
homicdios local. Por outro lado, do ponto de vista estatstico, no se verificou qualquer relao
significativa entre armas de fogo e crimes com motivao econmica, o que mostra a falcia
da ideia de que o cidado de bem armado dissuadiria os criminosos profissionais.
Nas abordagens empricas, a melhor proxy da prevalncia da arma de fogo, reconhecida
internacionalmente por muitos estudos (Kleck, 2004; Moody e Marvell, 2005), a proporo
de suicdios em que se utilizou a arma de fogo, que teria estreita relao com o estoque de armas
nas cidades. Empregando este indicador, foram produzidos os rankings das vinte microrregies
geogrficas (com mais de 100 mil habitantes) com maior e menor prevalncia de armas de
fogo no Brasil (Cerqueira e Coelho, 2014). Comparando as microrregies nestes extremos da
distribuio, verificou-se que a taxa de homicdios mdia do primeiro grupo 7,4 vezes maior
que do segundo grupo. interessante notar tambm que a maior parte das localidades com
maior difuso de armas de fogo se encontram no Nordeste, para onde a violncia letal migrou
de forma mais acentuada na ltima dcada.
Em 2003, houve uma mudana na legislao sobre armas de fogo, conhecida como o
Estatuto do Desarmamento9 (ED). A partir deste ano, pela primeira vez desde o comeo da
dcada de 1990, a taxa de homicdios no Brasil diminuiu. Cerqueira e Mello (2012) apresentaram evidncia de que parcela significativa da queda de homicdios em So Paulo foi devido
introduo do ED.
No obstante o sucesso do ED para contribuir na conteno dos homicdios no Brasil,
a partir de 2007 esta legislao passou a ser paulatinamente desconfigurada, sob forte presso
do lobby das indstrias armamentistas, ao mesmo tempo que o efetivo controle de armas e
munies nunca foi implementado a contento.
9. Lei no 10.826, de 22 de dezembro de 2003.
387
Portanto, um grande desafio da segurana pblica nesse campo ser a reverso do quadro
atual, com o aumento das restries ao acesso arma de fogo; e a implantao de um melhor
sistema de controle de armas e munies. Neste sentido, h que se rever urgentemente a possibilidade de muitas carreiras terem acesso arma de fogo (como a de guarda municipal, o que
um equvoco, pois esta poderia atuar com armas de baixa letalidade) e impor restries efetivas
ao canal que leva as armas legais ilegalidade, como: a proibio coleo de armas de fogo;
responsabilizao das firmas pelas armas extraviadas pela segurana privada; maior controle
das vendas de armas e munies pelas empresas legalizadas; e maior controle de fronteiras.
4 O FENMENO DA INTERIORIZAO DA CRIMINALIDADE VIOLENTA NO BRASIL
A dcada de 2000 foi bastante singular se comparada s anteriores, tomando-se como base
de anlise a difuso dos homicdios no territrio. No decorrer das dcadas de 1980 e 1990, a
taxa mdia de homicdios nas unidades federativas aumentou junto com seu desvio-padro, o
que indicou relativa disperso da criminalidade violenta no pas. Trata-se de um perodo em
que a criminalidade violenta difundiu-se pelas grandes cidades, principalmente as capitais.
A partir dos anos 2000, a taxa mdia se estabilizou em 27 homicdios para cada 100 mil habitantes, ao mesmo tempo que o desvio-padro entre as taxas das unidades federativas diminuiu
acentuadamente. Ao focar o municpio como unidade de anlise, observou-se um aumento da
mdia de homicdios, do desvio-padro e da amplitude das taxas entre os municpios. Ou seja,
ao mesmo tempo que ocorreu um processo de convergncia das taxas de homicdio entre os
estados brasileiros, houve tambm um processo de aumento na desigualdade de prevalncia de
homicdios entre os municpios do pas.
Naqueles estados mais violentos, se conseguiu controlar ou mesmo reduzir a taxa de letalidade, ao passo que, nas unidades federativas menos violentas, observou-se aumento nesta taxa
de homicdio. No comeo da dcada de 2000, as regies Norte, Nordeste e Sul apresentavam
taxas por 100 mil habitantes inferiores apresentada para o Brasil, ao passo que, em 2010,
somente as regies Sul e Sudeste lograram taxas mais baixas que a mdia nacional. Tambm
alguns dos estados mais violentos no comeo da dcada foram aqueles que conseguiram reduzir a letalidade. Em 2010, os estados de Alagoas, Esprito Santo, Par, Bahia, Pernambuco e
Amap eram os mais violentos. Ou seja, Rio de Janeiro e So Paulo no constavam mais nesta
lista, como ocorria nas dcadas anteriores.
Porm, essas mdias gerais dissimulam alteraes relevantes na dinmica da letalidade,
quando considerado o nvel local. Na verdade, municpios pequenos impactados pelo crescimento econmico (que pode ser mensurado, por exemplo, pela variao do PIB, inverso do
fluxo de migrao, ou pela taxa de desmatamento) sofreram com maior crescimento de suas
taxas de homicdio. Assim, pode-se perceber claramente o aumento acentuado da violncia em
regies da Amaznia e no interior do Nordeste, Sul e Sudeste, ao mesmo tempo que se observa
uma queda das taxas de homicdio no estado de Pernambuco e nas regies metropolitanas e
costeiras localizadas no Sudeste. Parte desta redistribuio parece estar ligada ao fenmeno
do desmatamento na Amaznia. O mesmo estudo aponta que, nos 46 municpios com
388
desmatamento na Amaznia, a taxa cresceu de 32,1, em 2000, para 48,8, em 2010, e nos
demais municpios brasileiros, passou de 26,6 para 27,1.
Portanto, ao analisar a dinmica dos homicdios no Brasil, Cerqueira et al. (2013) verificaram haver dois vetores de fatores que aparentemente explicariam o padro observado nos
anos 2000. Em primeiro lugar, o fato de a maior diminuio na taxa de homicdios ocorrer
nos estados em que houve uma deciso poltica de priorizar a agenda de segurana pblica
ao mesmo tempo que se implementaram aes qualitativamente consistentes sugere que as
polticas pblicas estaduais so importantes e podem ser efetivas. Por outro lado, a ausncia
de um padro de evoluo dos homicdios nos municpios brasileiros, independentemente
do estado, mas que caminhou no sentido dos municpios menores e no interior, sugere que o
fenmeno tem a ver com dinmicas socioeconmicas locais.
5 DESAFIOS PARA A DCADA
Estima-se que os homicdios no Brasil estejam se mantendo em torno da faixa dos 60 mil nos
ltimos anos (Cerqueira, 2013). Segundo o IBGE, em uma comparao entre pesquisas de
vitimizao realizadas em 1988 e 2009 (com pessoas com mais de 10 anos e verificando se
foram vtimas nos ltimos 365 dias), as vtimas de tentativas de roubo ou furto passaram de
1,6%, em 1988, para 5,4%, em 2009; as vtimas de roubo e furto aumentaram de 5,4% para
7,4%; as vtimas de agresso fsica cresceram de 1,0% para 1,6% (IBGE, 2010).
Tudo indica que haver manuteno da ampla divulgao e grande repercusso de crimes
violentos nas mdias. Contudo, os diagnsticos a serem utilizados para elaborao das polticas de segurana pblica e da justia criminal no podem ser baseados em sensacionalismo,
o que apenas alimenta polticas repressivas e o populismo penal, com a subjacente inflao
punitivista. Aes efetivas passam pelo conhecimento cientfico e evidncias empricas, que
deveriam nortear os diagnsticos.
A esse respeito, j h conhecimento cientfico acumulado que permite orientar a direo
de polticas preventivas de segurana pblica. Nas sees anteriores, por exemplo, discutimos
o papel de grupos sociais vulnerveis e dos elementos criminognicos e suas relaes com a
prevalncia de crimes violentos no pas.
Muitas iniciativas interessantes j foram tomadas, como aquelas que se seguiram com a Lei
Maria da Penha para reduzir a violncia domstica; e como as aes afirmativas para reduzir o
racismo. Naturalmente h ainda um longo caminho a trilhar no sentido de superar um antigo
histrico de ideologia patriarcal e racista, que retroalimenta e legitima a violncia no pas. Se
estas aes so cruciais para afetar o quadro de violncia no longo prazo, seus efeitos de curto
prazo so certamente limitados, ainda mais quando se trata do homicdio.
A questo do jovem, por outro lado, alm de ter um reconhecimento maior de sua importncia entre as autoridades de diferentes nveis governamentais, se bem conduzida, pode gerar
resultados concretos de mais curto prazo. A este respeito, como j discutido anteriormente, as
oportunidades no mercado de trabalho para jovens so fundamentais. Nota-se que h vrios
389
programas estaduais e municipais voltados para esse fim. No plano federal, o Pronasci foi uma
ao importante para jovens em situao de vulnerabilidade social, que se juntou a outros
programas, com objetivos laborais, como o PRONATEC e o Jovem Aprendiz. A manuteno
do jovem na escola outro elemento fundamental. Segundo as estimativas deste trabalho, o
aumento de 1% da taxa de atendimento escolar de jovens entre 15 e 17 anos reduz a taxa
de homicdios no Brasil em 5,8%. Esta permanncia na escola importante para afastar o
adolescente do crime e favorecer sua posterior insero no mercado de trabalho, alm de fazer
estreitar os elos de concordncia social. O desafio de manter o jovem na escola, contudo, no
pode ser menosprezado. Depois da universalizao do ensino fundamental, nos anos 1990 e
2000, a maioria das escolas brasileiras ainda tm srias dificuldades de alcanar uma educao
de qualidade e ainda necessrio universalizar o ensino mdio.
Acerca das polticas relacionadas aos elementos com potencial criminognicos, os desafios
tambm no so menores. Como j discutido anteriormente, um deles diz respeito reduo
da circulao de armas de fogo, legais e ilegais, dando maior fora e credibilidade ao Estatuto
do Desarmamento, pois perceptvel o movimento poltico para flexibiliz-lo. Recentemente,
foi sancionada a Lei no 12.993/2014, permitindo o porte de armas para agentes penitencirios
mesmo fora de servio. Alm disso, h vrios projetos favorecendo o acesso ao porte de armas.
Em pesquisa no site da Cmara,10 foram encontrados 163 projetos de lei (PLs) tramitando que
se referem ao Estatuto do Desarmamento. S de 2014, h nove propostas.11 Mais abrangente,
o PL no 7282/2014 visa ampliar o acesso ao porte para guardas municipais e conceder, entre
outros, para rgos policiais das Assembleias Legislativas, polticos eleitos, membros do Poder
Judicirio e Ministrio Pblico, advogados, agentes de segurana socioeducativos, colecionadores
e profissionais da mdia que atuam na cobertura policial e, quando em servio, para, entre
outros, conselheiros tutelares, oficiais de justia e agentes de fiscalizao de trnsito.
Sobre as drogas psicoativas ilcitas, o quadro no parece alentador. A taxa de mortes por
envenenamento por drogas que serve como uma medida indireta de consumo aumentou
700% nos ltimos onze anos, o que configura uma verdadeira epidemia. Assim como em
outros pases, oscilamos entre o combate oferta de drogas e a poltica de reduo de danos,
que importante do ponto de vista da sade pblica. Entretanto, conforme mostram as evidncias internacionais, tais polticas nem tangenciam o problema principal, que diz respeito
violncia sistmica ocasionada pela ilegalidade das drogas conjugada alta demanda pelos
entorpecentes. Adicionalmente, o resultado da poltica de guerra s drogas, alm de resultar
em mortes de infratores, policiais e moradores de periferia, tem servido apenas para superlotar
o combalido e caro sistema penitencirio nacional, dado que cerca de um tero dos detentos
so jovens, homens e mulheres, presos por trfico de drogas, e que pequenos traficantes presos
so facilmente substitudos no mercado de drogas.
10. Cmara dos Deputados. Realizada em 18 de julho de 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/riLFTG>.
11. Entre elas, o PL no 7.738/2014 pretende conceder porte de arma aos delegados de polcia aposentados; o PL no 7.737/2014, aos guardas
porturios; o PL no 7.626/2014 exclui os caadores de subsistncia da obrigao de realizar, a cada trs anos, a renovao do certificado de registro
de arma de fogo; e o PL no 7.302/2014 pretende que este certificado tenha validade por tempo indeterminado.
390
Alm dos pontos levantados acima, preciso tambm acompanhar de perto as outras
polticas, transformaes e processos socioeconmicos que tero efeito sobre as taxas de violncia. A desigualdade social, que pode ser considerada um dos fatores explicativos para os altos
ndices de violncia no Brasil (Cerqueira e Lobo, 2003), continuar elevada. As famlias mais
ricas podem escolher entre o atendimento pblico e privado e obter, em geral, no mercado
um servio de melhor qualidade nas reas de educao e sade. Da mesma forma, podem
ainda contratar produtos e servios de segurana privada. Esta proviso de segurana privada,
como j apontado por Anderson e Bandiera (2005), gera externalidades negativas e um nvel
ineficiente de bem-estar social. Todavia, em sociedades com alta desigualdade de renda, a
proviso de segurana privada termina sendo prefervel pela classe mais abastada, o que pode
representar um obstculo para polticas universais e efetivas de segurana providas pelo Estado.
No poderamos deixar de citar entre os grandes desafios da segurana pblica a reforma
da poltica criminal brasileira no sentido do minimalismo penal.12 necessrio rever as apostas que tm sido feitas na criminalizao de condutas como forma de ordenao das relaes
sociais e na aplicao da priso como pena principal. A reduo do encargo do sistema de
justia criminal se justifica pela prpria incapacidade do sistema de responder as inmeras
expectativas colocadas sobre ele, estando no centro delas a elucidao de crimes. Uma reviso
recente da literatura sobre o fluxo do sistema de justia criminal mostra que, em nove pesquisas,
as taxas de esclarecimento de homicdio variam de 8% a 60%. Na mesma reviso, as taxas de
condenao para homicdio obtidas por nove pesquisas variam de 1% a 27% (Ribeiro e Silva,
2010). Por fim, o sistema no consegue punir conforme prev a lei. Apesar de incapacidade para
punir boa parte dos crimes, o sistema carcerrio est esgotado. Segundo dados do Conselho
Nacional de Justia (CNJ), publicados em junho de 2014, o deficit de vagas est em 206.307,
mas ele estaria em 354.244 se contados os presos em priso domiciliar (aplicado em geral por
falta de vagas no regime aberto), e em 728.235 na hiptese de cumprirem todos os mandados
de priso em aberto (CNJ, 2014).
Alm dos inmeros desafios listados para fazer diminuir a criminalidade violenta no
pas, no menos importante a necessidade de aprimorar a qualidade e a tempestividade
dos dados sobre segurana pblica, tarefa que esbarra nas limitaes inerentes produo
de informao sobre eventos criminosos por parte de rgos oficiais. Boletins de ocorrncia
policial, assim como outras formas de registro, no refletem uma contabilidade neutra, mas
uma srie de percalos que envolvem os modos de percepo dos atores envolvidos na coleta
das informaes e as limitaes institucionais impostas aos mesmos (Oliveira Junior, 2012).
A promulgao da Lei no 12.681/2012, que instituiu o Sistema Nacional de Informaes de
Segurana Pblica, Prisionais e sobre Drogas (SINESPJC), representa um passo fundamental
para o aperfeioamento do processo de coleta e utilizao de dados e estatsticas da rea no
12. Segundo Bitencourt, entre os princpios constitucionais reguladores do controle penal, o princpio da interveno mnima preconiza que
a criminalizao de uma conduta s se legitima se constituir meio necessrio para a proteo de determinado bem jurdico. Se outras formas de
sano ou outros meios de controle social revelarem-se suficientes para a tutela desse bem, a sua criminalizao inadequada e no recomendvel.
Se para o restabelecimento da ordem jurdica violada forem suficientes medidas civis ou administrativas, so estas que devem ser empregadas e
no as penais (2008, p.13).
391
Brasil (Durante e Oliveira Junior, 2012). O sistema ainda est em implementao, mas poder
se tornar bem estruturado no mdio prazo. Isto fundamental, pois no h aperfeioamento
de poltica pblica sem bons diagnsticos, monitoramento e avaliao, que, por sua vez, s
possvel com a disponibilidade de informao qualificada e padronizada para este fim.
Com todos os desafios que obstaculizam a queda da criminalidade violenta no pas, existe
a previso de um fator no cenrio futuro com alto impacto sobre o problema: a diminuio
da proporo de homens jovens, entre 15 e 29 anos, na populao. Estimativas mostram uma
forte diminuio relativa neste subgrupo populacional, que ter o potencial de fazer diminuir
de forma substantiva a taxa de homicdios a partir de 2020 (Cerqueira e Moura, 2014). Trata-se
de uma estimativa parcial e condicional projeo sobre o envelhecimento populacional em
curso. A realizao deste cenrio depender, contudo, do que acontecer em outras frentes de
polticas, sobretudo no que diz respeito ao controle das drogas ilcitas e armas de fogo. Mas
isto no garantir, por si s, uma reduo das taxas de homicdio entre os jovens.
Neste momento, importa, portanto, trabalhar em vrias frentes a favor de um sistema
efetivo de segurana pblica. Uma tarefa urgente nesta trajetria colocar no topo das prioridades de polticas pblicas o jovem, sobretudo aquele em situao de vulnerabilidade social.
Nunca antes na histria do Brasil houve tantos jovens como hoje cerca de 51 milhes e
nunca mais haver. urgente! O Brasil precisa escolher agora se quer continuar a ser uma sociedade em que morrem milhares de jovens e que milhes sero pouco produtivos no mercado
de trabalho ou se quer ser um pas desenvolvido.
REFERNCIAS
ANDERSON, J.; BANDIERA, O. Private enforcement and social efficiency. Journal of
development economics, v. 77, n. 2, p. 341-366, Aug. 2005.
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BENSON, B. L. et al. Is property crime caused by drugs or by drug enforcement policy?
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BITENCOURT, C. R. Tratado de direito penal. So Paulo: Saraiva, 2008, v.1.
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Braslia: Secretaria de Direitos Humanos, 2010.
CERQUEIRA, D. Mapa dos homicdios ocultos no Brasil. Braslia: Ipea, 2013. (Texto para
Discusso, n. 1.848).
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393
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Parte IV
RELAES INTERNACIONAIS
CAPTULO 19
1 INTRODUO
Uma das facetas mais visveis da globalizao a fragmentao geogrfica da atividade produtiva
e sua organizao em cadeias globais de valor (CGVs). Neste novo cenrio a especializao dos
pases continua a ser determinada por sua dotao de fatores. Porm estes no mais se especializam apenas na produo de determinados bens ou servios, mas tambm (ou alternativamente)
na realizao de determinadas tarefas necessrias para a produo destes.
Se o fatiamento do processo produtivo algo que remonta ao fordismo do incio do
sculo passado, esta separao de atividades em pases distintos ressalta a importncia da competitividade na produo de partes que comporo o produto final, assim como dos servios
demandados em cada etapa do processo.
A fragmentao da produo foi impulsionada pelos avanos nas tecnologias de informao e comunicao, que reduziram fortemente os custos de coordenao e monitoramento
de atividades remotas, pela reduo dos custos de transporte e tambm pela reduo das barreiras ao comrcio, propiciadas tanto por acordos em mbito multilateral como por tratados
bilaterais ou plurilaterais.
J lugar comum ressaltar que os ncleos que concentram a maior parte da atividade
manufatureira no mundo se caracterizam por apresentar crescente vinculao com as CGVs,
e esto localizados no Sudeste Asitico, na Amrica do Norte e na Europa Ocidental. A baixa
participao dos pases da Amrica Latina e da frica neste processo uma ameaa ao seu
futuro desempenho enquanto exportadores de produtos industrializados.
No caso do Brasil, essa participao bastante limitada e essencialmente centrada na
oferta de produtos com baixo grau de elaborao. Este o foco deste captulo. Aps breve
apresentao do conceito de CGVs, na prxima seo, discute-se tambm, de forma sucinta,
algumas implicaes da existncia destas cadeias para a poltica econmica. A seguir, o caso
do Brasil apresentado, com base em alguns indicadores, o que seguido, na ltima seo,
por recomendaes de poltica.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
400
de um bem ou servio manter esta condio para sempre. A prtica tem mostrado que no
bem assim, existindo uma taxa de mortalidade que no pode ser desprezada.
A segunda dimenso no considerada na anlise cannica, e que interessa neste estudo,
diz respeito apropriao do ganho advindo da atividade exportadora: no se sabe quanto
do valor efetivamente apropriado pelo pas exportador.
O valor exportado importante, obviamente, para o cmputo do balano de pagamentos. Contudo, para se avaliar corretamente os saldos comerciais por parceiros comerciais e por
setores preciso ir alm desta conta. Importa saber o valor adicionado domstico, e isto deve
ser feito por setores e para cada pas parceiro. No basta considerar positivo um maior valor
exportado, se este corresponde a um valor adicionado local muito limitado: esta economia
estaria reduzida a apenas apertadora de parafusos, com provavelmente baixa gerao de postos
de trabalho e baixo grau de internalizao de progresso tcnico.
O objetivo de poltica deveria ser maximizar o valor adicionado internamente, com nfase nos
segmentos de maior valor adicionado por unidade de trabalho ou de capital da atividade produtiva.
O mdoto de fatiamento do processo produtivo no novo. A separao da produo
em etapas subsequentes algo que se conhece ao menos desde que Henry Ford passou a produzir seus automveis em grande escala, no incio do sculo XX.
A novidade das ltimas dcadas esse fatiamento ter lugar entre pases distintos.
Os formatos dessa estrutura produtiva so variados. H ao menos duas possibilidades.3
Em um primeiro formato, as partes e os componentes de um produto so fabricados em
diversos pases, diga-se A, B e C, e montados em D. Mas o que fabricado em A insumo
para o que fabricado em B, e assim sucessivamente, para montagem final em D. Este modelo
sugere que melhor para um pas ser aquele onde ocorre a montagem do produto final, caso
o valor adicionado e as externalidades na etapa de montagem superem os das etapas intermedirias. Mas o ideal ser o pas de origem da concepo do produto, que absorve a maior
parte dos ganhos. A condio para participar desta corrente ter baixos custos de produo e
facilidade para importar os insumos a cada etapa.
Em um segundo modelo mais parecido com o que se encontra hoje no Leste Asitico ,
diversas partes e componentes so fabricados em diversos pases e exportados diretamente para
o pas onde ocorre a montagem final. Uma vez mais, preciso ter baixos custos de produo,
facilidade para importar insumos, engenharia eficiente para o processo de montagem, boa
capacidade de absoro de conhecimento e baixo custo de transporte e de coordenao deste
processo entre as diversas unidades.
O nvel de fragmentao da produo depende das caractersticas do produto final. Nem
toda cadeia produtiva pode ser facilmente decomposta em diferentes etapas.4 Alm disso, em
3. Ver, a propsito, Baldwin e Venables (2010).
4. Em alguns casos, como em processos contnuos de produo, a exemplo do encontrado na indstria siderrgica, essa possibilidade hoje dado
o estado da tecnologia virtualmente inexistente: no possvel pensar na produo de chapas de ao de maneira fatiada entre vrios pases.
401
muitos casos a reduo potencial de custos decorrente da terceirizao inferior ao concomitante aumento dos custos de transao e de coordenao. Portanto, o potencial de fatiamento
da produo no homogneo entre os setores.
Isso demanda, para cada pas, procurar identificar sua participao nesse processo. Uma
forma de se medir at que ponto um pas ou setor est envolvido em uma cadeia global de
produo :5
Taxa de participao =
em que:
IV exportaes indiretas de valor adicionado (valor adicionado incorporado nas exportaes de produtos intermedirios usados pelo importador para produzir para
terceiros pases);
FV valor adicionado externo; e
Eir exportaes totais, por parte do pas i e setor r.
Esses termos podem ser entendidos como componentes de participao na cadeia de valor
a jusante (IV) ou a montante (FV). Juntos eles refletem a participao total na cadeia global
de valor por parte de um pas ou setor. A parcela de valor agregado externo nas exportaes
influenciada, entre outras coisas, pelo tamanho da economia, pela posio ocupada pelo pas na
cadeia de valor pases cujas exportaes so predominantemente de produtos primrios e de
servios tendem a ter alto valor agregado domstico e pelo modelo exportador do pas por
exemplo, pases que atuam como plataforma de exportaes tendem a importar muitos insumos.
evidente que aqueles pases que possam dispor de setores manufatureiros mais complexos, maior estoque de capital humano qualificado, melhor infraestrutura e outros atributos
tero mais facilidade para participar nas cadeias globais.
H, alm disso, uma interao facilmente previsvel entre a participao nas cadeias
globais e o processo de desenvolvimento econmico, uma vez que esta participao implica,
como j visto, disponibilidade de diversos atributos direta e indiretamente relacionados com
o processo produtivo.
Mas participar dessas cadeias no um valor absoluto, suficiente. mais importante
participar dos processos produtivos com atividades de mais alto contedo tecnolgico que
simplesmente depender de vantagens comparativas estticas, como a eficincia no processamento imediato de produtos primrios.
Da mesma forma, economias com vantagens comparativas medidas por indicadores tradicionais, em alguns setores especficos como a fabricao de produtos eletrnicos podem
facilmente participar de processos fatiados, sem que isto implique necessariamente ganhos
em termos de desenvolvimento econmico, se tratar-se apenas de linhas de montagem.
5. Igualmente sugerida por Koopman et al. (2010).
402
O objetivo para uma economia em desenvolvimento deve ser escalar a cadeia de valor,
aumentando o valor adicionado internamente, e evoluindo sua participao de atividades de
baixo contedo tecnolgico para outras, de maior contedo tecnolgico. A lgica das cadeias
de valor recomenda ainda que um dos elementos importantes para uma economia sediar a
empresa que possui o papel de integradora da cadeia, a qual normalmente detm o controle
das atividades que mais agregam valor ao bem ou servio final por exemplo, a concepo do
produto, o design, a comercializao e a marca.
No caso de algumas regies, como a Amrica Latina e a frica, sua participao nas
CGVs reconhecidamente mais baixa que em outros casos, como no Leste Asitico, Europa
Ocidental e Amrica do Norte. A geografia importante: a maior parte das cadeias de valor
so, de fato, regionais, e no globais. Portanto, estar localizado prximo a pases que sediam
empresas transnacionais (ETNs) que concentram grande parte do progresso tcnico mundial
faz diferena. A ausncia de normas e regulamentaes comuns entre os pases da Amrica
Latina, assim como entre os africanos, um entrave sua vinculao s CGVs. Da mesma
forma, a multiplicidade de acordos existentes nestas regies, com baixo grau de convergncia,
um elemento que dificulta uma eventual complementaridade produtiva.
Isso traz considerao a importncia de avaliar mais detidamente as implicaes que
a organizao da produo em cadeias de valor fragmentadas geograficamente tem para o
desenho de polticas econmicas.
3 IMPLICAES DE POLTICA
O processo de industrializao na Amrica Latina ocorre desde o incio do sculo XX, mas foi
intensificado na segunda metade daquele sculo e esteve intensamente associado a algumas
caractersticas: um papel primordial do Estado, como indutor e, em muitos casos, como produtor; urbanizao acelerada; e orientao produtiva baseada na estrutura da demanda interna,
frequentemente isolada do acesso a bens e servios importados.
A construo da base industrial guardou frequentemente relao intensa com a identificao prvia de setores selecionados. No mais das vezes, aqueles com contribuio negativa
para a balana comercial.
A substituio de importaes mostrou, com o tempo, que no poderia ser um atributo
universal, com a questo das escalas de produo exigindo um mercado interno de dimenses
considerveis para viabilizar o processo produtivo de forma rentvel.
Se esse modelo gerou crticas em diversos pases j desde meados da dcada de 1960, com
base na baixa gerao de postos de trabalho, e na renovada dependncia de importaes de
insumos e componentes, boa parte de suas caractersticas essenciais permaneceu em vigor, ao
menos em algumas das economias.
Isso ocorreu, no entanto, em paralelo a outras medidas parcialmente compensatrias dos
efeitos daninhos dessas polticas, como a promoo de exportaes e, desde meados da dcada
de 1980, uma renovada nfase nos acordos de preferncias comerciais em nvel regional.
403
404
tarifrias, que sempre orientou os processos negociadores, passa a ser superado por outros
elementos. Por exemplo, a barganha entre mudanas nas polticas internas (como legislao
trabalhista, normas para compras governamentais e outras) e a deciso de investir em pases
que se mostrem mais receptivos s presses para alterar estas polticas.
O chamado concurso de beleza dos pases para atrair novos investimentos diretos externos torna-se ainda mais competitivo, e fora a adoo de uma agenda negociadora que no
estava nos planos da maior parte das economias em desenvolvimento.
A lgica da produo pr-cadeias de valor est associada ao foco na atividade manufatureira
final. A lgica subjacente em um ambiente de cadeias de valor privilegia o entorno de atividades
que viabilizam a produo neste novo formato. Os servios que participam da agregao de
valor passam a ganhar uma relevncia que no tinham antes. A qualidade dos servios disponveis um elemento central, o que est diretamente relacionado com a qualificao da mo
de obra ofertante destes servios, assim como com a qualidade da infraestrutura.
Por conta das CGVs, o comrcio internacional cada vez mais intrassetorial e intrafirma:
estima-se que um tero das transaes internacionais sejam intrafirma (Lanz e Miroudot, 2011)
Um lado cruel desse novo contexto que, apesar de a maior parte dos pases pretender
participar dos segmentos mais nobres das cadeias de valor, a entrada nestas cadeias no algo
aberto a voluntarismos. No h possibilidade de uma economia se candidatar a participar de
uma cadeia de valor. Esta participao depender da deciso dos principais agentes produtores/
comercializadores dos bens e servios em questo.
A implicao dessa realidade para o desenho de polticas econmicas que o pas candidato a participar dessas cadeias dever no apenas procurar melhorar no prazo mais curto
de tempo possvel as condies de qualificao dos seus trabalhadores e as condies de infraestrutura de transporte, energia, comunicaes e outras, como tambm adaptar seu leque de
polticas internas, de modo a tornar-se atraente s grandes empresas, que determinam o ritmo
e o formato destas cadeias.
4 A PARTICIPAO DO BRASIL NAS CGVS
O Brasil tem tido at aqui participao limitada nas CGVs. Basicamente, fornece
matrias-primas que so empregadas no processo produtivo de alguns setores, o que
caracteriza uma participao com baixa relevncia.
Parte das explicaes para tanto est relacionada com a composio do parque industrial
brasileiro, razoavelmente diversificado e com baixa participao de componentes importados,
refletindo grosso modo a estrutura bsica desde seus primrdios, sempre voltada predominantemente para o mercado interno.
Uma cadeia de valor transcende o ambiente exclusivamente manufatureiro. Ela compreende
o conjunto de atividades e processos requeridos para transformar itens isolados, fabricados em
diversas partes do mundo, em produtos para consumo final. Sua medio passa necessariamente
405
pelas informaes disponveis nas matrizes de insumo-produto, que indicam as relaes setoriais,
assim como permitem isolar o componente de valor adicionado em cada pas.
A tabela 1 indica a porcentagem de valor adicionado externo no valor total exportado para
diversos pases. No surpresa verificar que as porcentagens mais elevadas (acima dos 30%)
encontram-se nos pases asiticos, dada a intensidade dos processos de complementaridade
produtiva encontrados nesta regio, sobretudo entre os pases do Leste Asitico.
Chama a ateno, igualmente, que os pases europeus de um modo geral, assim como
o Mxico e o Vietn, apresentaram tendncia de aumento expressivo dessas porcentagens no
perodo considerado.
As duas economias que se destacam em sentido inverso so a russa, com porcentagens
baixas e decrescentes, e a brasileira, com porcentagens baixas e praticamente constantes no
tempo. No caso destes dois pases ainda notvel a diferena entre os lados direito e esquerdo
da tabela 1: sua contribuio enquanto fornecedores de insumos para as exportaes de terceiros supera em muito a porcentagem importada, embutida em suas prprias exportaes. Isto
reflete um padro pouco nobre de participao nas CGVs, essencialmente limitado s etapas
mais baixas do processo de transformao e ao grande peso das exportaes de commodities.
TABELA 1
Pas
1995
2000
2005
2009
1995
2000
2005
Austrlia
12
14
13
13
frica do Sul
12
16
17
16
Alemanha
19
24
26
Brasil
10
11
Canad
24
31
China
12
Coreia do Sul
22
26
31
31
32
32
16
17
27
23
24
25
23
13
22
23
27
27
26
20
10
10
13
15
19
36
33
14
14
12
13
24
33
38
41
14
19
26
24
12
11
25
31
32
29
Filipinas
31
46
46
38
17
17
29
28
Frana
18
24
25
25
22
23
24
21
Hungria
27
46
49
40
15
17
20
17
ndia
10
13
20
22
14
19
23
20
Indonsia
15
19
18
14
19
24
31
29
Itlia
22
25
27
20
17
20
22
22
Estados Unidos
Japo
2009
10
14
15
22
26
30
33
Malsia
40
43
42
38
15
20
27
28
Mxico
27
32
31
30
10
10
11
(Continua)
406
(Continuao)
Pas
1995
2000
2005
2009
1995
2000
2005
Polnia
15
23
31
28
17
24
25
2009
20
Rssia
11
13
33
39
49
45
Tailndia
30
35
38
35
12
14
17
18
Taiwan
36
35
42
42
14
13
27
29
Vietn
24
30
35
37
13
18
18
15
Fonte: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), Organizao Mundial do Comrcio (OMC), Trade in Value
Added (TiVA). Disponvel em: <http://stats.oecd.org/>.
Elaborao do autor.
Nesses quatorze anos de significativa mudana nos processos produtivos como ilustrado na tabela 1 , o componente importado dos produtos exportados na economia brasileira
basicamente no se alterou. De modo semelhante, se considerada a contribuio do Brasil em
termos de participao no valor gerado em CGVs, a porcentagem foi de 1%, comparada com
14,4% para o conjunto dos BRICS e 10,5% para o conjunto dos pases do Leste Asitico.
As tabelas A.1 a A.5 no anexo apresentam dados sobre a participao de alguns pases
em desenvolvimento em cinco CGVs: equipamento de transporte; equipamento eltrico e
tico; mquinas e equipamentos; txtil, vesturio, couros e calados; e produtos qumicos e de
minerais no metlicos. Nota-se que, em todos os casos, a utilizao de insumos importados
nas exportaes realizadas pelo Brasil muito pequena, comparvel apenas da Rssia, e bastante inferior ao observado em pases da sia. De forma semelhante, o emprego de insumos
produzidos no Brasil pelas exportaes de outros pases tambm muito reduzida as nicas
excees so a Argentina e, em escala menor, o Chile. Em comparao, podem-se notar nveis
bem mais elevados de conexo da China, da Coreia do Sul, de Taiwan, da Indonsia e da
Malsia, com seus vizinhos do Leste e do Sudeste da sia.
Uma participao mais efetiva nas cadeias de valor demanda competitividade produtiva, no apenas no processo de transformao manufatureira, mas no conjunto de atividades
correlatas, como j dito.
A competitividade na transformao industrial, por sua vez, requer o acesso por parte dos
produtores a insumos, equipamentos, partes, peas e componentes e matrias-primas a custos
baixos, como forma de preservar a lucratividade da atividade produtiva.
Barreiras s importaes desses elementos so, assim, um obstculo claro a um maior
envolvimento com essas cadeias produtivas. Uma comparao com outros pases emergentes
indica at que ponto a poltica comercial recente do pas evoluiu em direo convergente com
a participao nas cadeias globais.
possvel classificar os diversos produtos transacionados segundo sua utilizao, isto , se
so consumidos no processo produtivo (bens de produo) ou se so destinados ao consumo
final. O primeiro conjunto compreende as mquinas, os equipamentos, as matrias-primas e
407
2005
2009
2010
2011
2012
Brasil
10,16
10,42
10,84
10,76
10,85
China
5,15
5,73
5,71
5,65
ndia
12,67
7,64
Rssia
8,02
5,79
5,74
5,77
5,64
frica do Sul
4,17
4,51
4,25
4,10
3,90
Indonsia
5,57
5,20
6,28
6,50
5,26
5,32
Malsia
3,86
5,03
Mxico
9,51
5,88
2,84
Filipinas
1,76
2,82
2,95
Tailndia
5,77
5,15
Brasil
9,13
10,94
10,53
10,71
11,85
China
7,39
6,43
6,91
6,60
ndia
20,06
14,27
Rssia
7,56
6,59
6,27
6,22
6,35
frica do Sul
6,63
8,77
8,98
7,93
8,00
Indonsia
5,37
5,63
5,50
5,20
Bens de produo
Coreia do Sul
Outros produtos
Coreia do Sul
9,30
8,48
Malsia
4,14
3,88
Mxico
19,09
18,23
17,10
Filipinas
11,54
14,09
16,01
Tailndia
7,95
6,92
Fonte: World Integrated Trade Solution (WITS)/Banco Mundial. Disponvel em: <http://wits.worldbank.org/>.
Elaborao do autor.
408
Com relao aos bens de produo, embora haja a mesma limitao de dados, o cenrio
parece mais claro. Em 2005 tanto a ndia como o Mxico adotavam tarifas mdias mais altas
que os demais pases. Mas j a partir de 2009, passaram a se alinhar em nveis prximos aos
dos outros pases. Enquanto isto, as tarifas brasileiras no apenas permaneceram em um nvel
duas vezes superior s tarifas dos demais pases, como foram marginalmente elevadas ao longo
do tempo.
Esse ltimo resultado sugestivo de que a poltica comercial adotada pelo Brasil pode
ter afetado negativamente a competitividade, porque penalizou de forma diferenciada e crescente o setor produtivo, ao encarecer o acesso aos itens empregados no processo de produo,
elevando os custos.
A competio com bens produzidos sob a lgica das CGVs , certamente, uma das causas
da reduo das exportaes brasileiras de manufaturados e da reprimarizao da pauta exportadora do pas, embora tal efeito seja difcil de ser quantificado.6
5 RECOMENDAES DE POLTICA
Economias dotadas de recursos naturais, com sistemas minimamente operacionais de escoamento dos produtos in natura e com plantas produtivas que permitam transformao bsica
destes produtos, so candidatas a participar das etapas iniciais de inmeras CGVs. No entanto,
quando a estrutura produtiva do pas compreende, adicionalmente, a fabricao de produtos
mais elaborados, e se a sociedade atribui valor existncia e ao desempenho destes segmentos,
as duas atividades podem vir a ter difcil convivncia.
A concentrao dos ganhos no setor intensivo em recursos naturais pode afetar negativamente o desempenho do setor manufatureiro, de pelo menos duas maneiras: i) desviando a
nfase na poltica de incentivos; e ii) por meio do mercado de fatores e de suas exportaes
como resultado do seu desempenho, reduzir alm do desejvel a relao cmbio-salrio, comprometendo a competitividade do outro setor.
No atual ambiente internacional, as indicaes so eloquentes no sentido de que os
exportadores mais exitosos de produtos industrializados tm sido aqueles que se ajustaram
nova realidade das cadeias de valor.
No entanto, adotar polticas visando ingressar de forma mais ampla em CGVs pode trazer
benefcios, mas no est isento de riscos.
Como essas polticas implicam, em algum grau, reduo das barreiras s importaes, em
um primeiro momento aps o ingresso de um pas em uma CGV, quase certo que haver
elevao no uso de insumos importados. Afinal de contas, a prpria lgica das CGVs implica
a fragmentao geogrfica das etapas de produo visando minimizao de custos.
6. Em 2008, os manufaturados responderam por 46,8% das exportaes brasileiras, enquanto os produtos bsicos, por 36,9%. Cinco anos depois
o quadro se inverteu: a participao dos bsicos saltou para 46,7% e a dos manufaturados caiu para 38,4%. Uma parte disto explicada pela
evoluo dos preos: alta de 27,8% no caso dos produtos bsicos e de 12% no dos manufaturados. Contudo, o principal determinante foi o quantum
exportado, que diminuiu 10,3% no caso dos manufaturados e aumentou 21,1% no dos produtos bsicos.
409
O pas ser bem-sucedido em sua estratgia se, passado esse primeiro estgio, conseguir
elevar o valor absoluto adicionado domesticamente, tanto por meio da expanso da produo, como por meio do aumento do contedo nacional, possibilitado pela ascenso de suas
firmas no interior na CGV. Portanto, uma estratgia voltada ao ingresso do pas em CGVs
deve, em paralelo abertura do mercado s importaes, promover polticas de incentivo s
exportaes, alm de buscar reduzir os custos de transporte, por meio de polticas de incentivo ao investimento pblico e privado em infraestrutura. A alternativa a uma estratgia de
ingresso em CGVs uma poltica de desenvolvimento focada na verticalizao industrial, na
qual todas ou a maior parte das etapas das cadeias produtivas so realizadas domesticamente.
Isto, contudo, deve ser buscado sem desconsiderar a eficincia econmica, e no por meio de
polticas industriais autrquicas.
A poltica industrial com foco em CGVs deve mirar etapas ou tarefas realizadas ao
longo de uma cadeia de valor. Uma dificuldade adicional desta nova lgica que, embora
as grandes ETNs continuem a ser protagonistas, no se trata mais de oferecer um mercado
domstico cativo para a atrao do investimento destas empresas. A organizao da produo
em CGVs implica oferecer condies de realizao de etapas da produo em condies internacionalmente competitivas, assim como acesso a insumos oriundos de outros pases quando
estes insumos no puderem ser produzidos ou adquiridos internamente a custo compatvel
com o do mercado internacional.
A opo por aderir lgica de cadeias de valor implica, de forma at certo ponto inevitvel,
custos sociais de ajuste, ao menos durante um processo de transio, uma vez que envolver
no caso de um modelo com produo diversificada o encerramento de atividades por parte
de diversos produtores. Longe de se advogar um processo de abertura a qualquer custo, o que
se postulou aqui a necessidade de reorientao organizada da poltica comercial externa, entre
outras, de modo a minimizar os custos sociais nestas etapas de transio. Mas sem prejuzo de
uma sinalizao clara no sentido de ajustar a lgica de orientao das atividades produtivas.
A maior preocupao em relao adoo de polticas de incentivo ao ingresso em CGVs
o risco de aumento das importaes de bens intermedirios sem um proporcional aumento
de exportaes de bens finais ou bens intermedirios utilizados nas etapas posteriores da CGV.
H especialmente o receio de que a reduo das barreiras ao comrcio leve desindustrializao
em setores mais intensivos em tecnologia e que agregam mais valor por unidade de trabalho.
Uma abertura importao de insumos impactar tambm o contedo importado dos bens
vendidos no mercado domstico, com efeitos negativos sobre a balana comercial.
Uma alternativa seria tentar isolar este efeito por meio do incentivo instalao de zonas
de processamento de exportaes (ZPEs). Contudo, a experincia asitica mostra que no
basta reduzir impostos para fazer uma ZPE apresentar bom desempenho. Alm do tempo
requerido para sua implantao, a localizao, a infraestrutura, a disponibilidade de mo de
obra adequada, a qualidade da administrao e a desburocratizao so elementos-chave para
o sucesso (Yuan e Eden, 1992; Amirahmadi e Wu, 1995).
410
411
ANEXO A
TABELA A.1
Parcela do valor exportado por pases selecionados agregada em pases em desenvolvimento selecionados
equipamento de transporte (2009)
(Em %)
Exportaes do pas
Brasil
China
frica do Sul
0,59
2,51
Alemanha
0,27
Argentina
10,33
Austrlia
Brasil
Taiwan
Tailndia
Rssia
ndia
Mxico
Indonsia
0,62
0,54
0,36
0,61
0,64
0,30
0,24
1,30
0,38
0,22
0,12
1,01
0,39
0,16
0,08
1,62
0,55
0,18
0,42
0,29
0,21
0,58
0,13
0,14
1,79
0,72
0,33
1,01
0,24
0,28
0,21
0,42
85,95
0,79
0,36
0,15
0,27
0,25
0,19
0,27
0,13
Canad
0,23
1,56
0,76
0,33
0,12
0,30
0,19
1,40
0,08
Chile
1,55
2,31
1,45
0,32
0,15
0,27
0,26
0,50
0,23
China
0,56
66,52
2,64
0,85
0,41
0,77
0,59
0,18
0,32
Coreia do Sul
0,48
4,40
63,51
0,47
0,22
1,12
0,41
0,17
0,68
Espanha
0,22
1,01
0,37
0,20
0,09
0,78
0,26
0,21
0,12
Estados Unidos
0,20
1,83
0,79
0,51
0,17
0,31
0,26
1,22
0,10
Frana
0,18
1,76
0,44
0,36
0,15
0,76
0,34
0,18
0,09
ndia
0,24
1,38
0,66
0,22
0,26
0,55
76,36
0,15
0,27
Indonsia
0,20
1,71
0,55
0,38
1,16
0,26
0,28
0,07
82,88
Itlia
0,22
1,00
0,26
0,19
0,09
0,94
0,32
0,09
0,08
Japo
0,17
1,82
0,73
0,44
0,37
0,36
0,13
0,10
0,52
Malsia
0,40
3,22
1,97
1,13
2,40
0,68
1,23
0,33
1,81
Mxico
0,33
2,68
1,35
0,58
0,23
0,29
0,18
66,55
0,12
Reino Unido
0,22
1,27
0,41
0,24
0,13
0,90
0,35
0,16
0,10
Rssia
0,11
0,89
1,74
0,20
0,11
79,32
0,14
0,10
0,05
Tailndia
0,29
3,00
1,46
0,89
55,14
1,03
0,65
0,43
1,48
Taiwan
0,38
4,29
1,09
64,72
0,33
0,86
0,39
0,10
0,80
Turquia
0,23
1,51
0,77
0,25
0,12
2,90
0,29
0,08
0,12
Vietn
0,42
8,84
2,27
2,47
4,94
2,54
0,63
0,24
0,86
Fonte: TiVA.
Elaborao dos autores.
412
Coreia do Sul
TABELA A.2
Parcela do valor exportado por pases selecionados agregada em pases em desenvolvimento selecionados
equipamento eltrico e tico (2009)
(Em %)
Exportaes do pas
Brasil
China
Coreia do Sul
Taiwan
Tailndia
Rssia
ndia
Mxico
Indonsia
frica do Sul
0,20
2,72
0,78
0,62
0,38
0,52
0,47
0,17
0,24
Alemanha
0,18
1,72
0,53
0,37
0,16
0,70
0,39
0,16
0,09
Argentina
3,46
2,87
0,75
0,42
0,29
0,29
0,17
0,37
0,09
Austrlia
0,12
2,02
0,73
0,41
1,01
0,24
0,34
0,12
0,44
Brasil
84,79
1,81
0,95
0,52
0,20
0,25
0,20
0,31
0,17
Canad
0,21
2,13
1,01
0,52
0,22
0,31
0,22
1,03
0,10
Chile
0,28
0,38
0,22
0,04
0,03
0,07
0,05
0,09
0,05
China
0,50
57,42
5,39
4,74
1,08
0,86
0,56
0,20
0,48
Coreia do Sul
0,35
8,81
53,43
3,05
0,64
0,82
0,53
0,13
0,61
Espanha
0,22
1,35
0,44
0,35
0,12
0,82
0,30
0,25
0,14
Estados Unidos
0,13
1,71
0,67
0,51
0,18
0,23
0,20
1,02
0,10
Frana
0,17
1,75
0,45
0,34
0,17
0,75
0,31
0,16
0,11
ndia
0,24
1,28
0,61
0,24
0,22
0,54
77,85
0,13
0,28
Indonsia
0,27
2,70
1,16
0,70
0,63
0,38
0,59
0,13
72,49
Itlia
0,19
1,01
0,29
0,19
0,08
1,01
0,29
0,09
0,08
Japo
0,16
2,89
1,06
1,13
0,39
0,34
0,17
0,14
0,60
Malsia
0,23
6,08
3,18
2,64
1,40
0,44
0,70
0,27
0,96
Mxico
0,35
7,81
4,35
1,94
0,71
0,43
0,31
43,32
0,31
Reino Unido
0,14
1,52
0,50
0,43
0,16
0,62
0,33
0,22
0,11
Rssia
0,08
0,80
0,54
0,21
0,10
87,88
0,12
0,07
0,04
Tailndia
0,22
7,55
3,30
3,38
45,12
1,01
0,43
0,68
0,69
Taiwan
0,35
8,85
4,41
54,85
0,79
0,77
0,61
0,11
0,69
Turquia
0,21
2,67
0,81
0,65
0,21
2,44
0,37
0,18
0,24
Vietn
0,31
10,59
4,72
3,92
1,90
1,41
0,86
0,26
1,41
Fonte: TiVA.
Elaborao dos autores.
413
TABELA A.3
Parcela do valor exportado por pases selecionados agregada em pases em desenvolvimento selecionados
mquinas e equipamentos (2009)
(Em %)
Exportaes do pas
Brasil
China
Alemanha
0,20
1,18
0,34
Argentina
3,45
1,15
0,35
Austrlia
0,15
2,58
frica do Sul
Brasil
Taiwan
Tailndia
Rssia
ndia
Mxico
Indonsia
0,20
0,11
0,81
0,35
0,12
0,07
0,13
0,14
0,22
0,12
0,34
0,05
0,93
0,52
1,29
0,31
0,44
0,15
0,57
89,25
0,74
0,32
0,15
0,11
0,26
0,16
0,21
0,09
Canad
0,22
1,76
0,78
0,41
0,17
0,33
0,20
0,85
0,09
Chile
2,04
3,14
1,46
0,35
0,16
0,42
0,47
0,52
0,44
China
0,69
63,21
2,94
1,42
0,50
1,09
0,63
0,16
0,42
Coreia do Sul
0,41
3,25
68,24
0,42
0,18
1,00
0,38
0,13
0,70
Espanha
0,19
0,89
0,27
0,16
0,06
0,78
0,21
0,19
0,11
Estados Unidos
0,24
1,75
0,58
0,36
0,14
0,43
0,25
1,03
0,09
Frana
0,15
1,18
0,27
0,19
0,10
0,68
0,24
0,10
0,07
ndia
0,23
1,10
0,54
0,18
0,20
0,55
77,06
0,13
0,26
Indonsia
0,31
4,33
1,47
0,72
0,95
0,45
0,56
0,17
61,29
Itlia
0,17
0,86
0,24
0,12
0,07
0,95
0,25
0,07
0,06
Japo
0,16
1,50
0,61
0,34
0,27
0,35
0,11
0,06
0,44
Malsia
0,21
6,08
3,03
2,57
1,46
0,38
0,60
0,28
0,67
Mxico
0,24
2,73
1,38
0,62
0,21
0,32
0,16
68,87
0,12
Reino Unido
0,18
1,15
0,34
0,20
0,10
1,02
0,30
0,12
0,08
Rssia
0,08
0,60
0,57
0,15
0,09
88,21
0,09
0,06
0,03
Tailndia
0,32
3,63
1,75
1,02
55,96
1,22
0,62
0,42
0,90
Taiwan
0,52
3,61
1,25
60,48
0,27
1,25
0,46
0,12
0,89
Turquia
0,22
1,56
0,58
0,28
0,10
3,23
0,26
0,08
0,12
Vietn
0,45
8,13
3,71
2,25
2,15
2,86
0,82
0,23
1,03
Fonte: TiVA.
Elaborao dos autores.
414
Coreia do Sul
TABELA A.4
Parcela do valor exportado por pases selecionados agregada em pases em desenvolvimento selecionados
txtil, vesturio, couros e calados (2009)
(Em %)
Exportaes do pas
Brasil
China
Coreia do Sul
Taiwan
Tailndia
Rssia
ndia
Mxico
Indonsia
frica do Sul
0,26
2,39
0,39
0,26
0,18
0,41
0,65
0,07
0,31
Alemanha
0,31
1,77
0,26
0,13
0,15
0,79
0,61
0,08
0,14
Argentina
2,86
1,58
0,26
0,10
0,09
0,18
0,26
0,18
0,21
Austrlia
0,17
2,66
0,58
0,22
0,39
0,15
0,37
0,06
0,28
Brasil
92,05
1,15
0,25
0,16
0,16
0,18
0,38
0,10
0,35
Canad
0,31
2,75
0,69
0,30
0,16
0,21
0,67
0,55
0,15
Chile
1,54
8,58
1,12
0,52
0,24
0,32
0,62
0,36
0,67
China
0,95
79,29
1,41
0,94
0,42
0,57
0,59
0,10
0,46
Coreia do Sul
0,60
5,64
68,13
0,36
0,35
0,73
1,08
0,10
1,22
Espanha
0,24
1,03
0,24
0,12
0,10
0,57
0,46
0,14
0,16
Estados Unidos
0,37
2,22
0,74
0,32
0,25
0,35
0,64
1,07
0,25
Frana
0,29
2,14
0,44
0,15
0,19
0,69
0,97
0,07
0,15
ndia
0,21
1,52
0,51
0,23
0,24
0,49
82,07
0,14
0,31
Indonsia
0,32
4,63
2,92
1,26
0,68
0,32
0,65
0,06
75,65
Itlia
0,31
1,00
0,17
0,09
0,08
0,69
0,40
0,05
0,10
Japo
0,17
3,62
0,55
0,32
0,37
0,24
0,23
0,07
0,48
Malsia
0,72
4,48
1,22
1,65
2,68
0,51
1,45
0,19
1,83
Mxico
0,26
1,64
0,49
0,24
0,16
0,19
0,17
77,11
0,10
Reino Unido
0,17
1,22
0,27
0,10
0,13
0,45
0,78
0,06
0,12
Rssia
0,15
2,07
0,67
0,18
0,12
83,85
0,31
0,06
0,08
Tailndia
0,84
3,24
0,79
0,77
74,37
0,63
0,64
0,23
0,74
Taiwan
0,53
3,60
1,13
66,93
0,52
0,67
0,75
0,12
1,10
Turquia
0,19
1,39
0,48
0,18
0,24
2,15
0,58
0,05
0,35
Vietn
0,91
13,49
7,32
5,29
2,06
1,51
1,46
0,14
1,15
Fonte: TiVA.
Elaborao dos autores.
415
TABELA A.5
Parcela do valor exportado por pases selecionados agregada em pases em desenvolvimento selecionados
produtos qumicos e de minerais no metlicos (2009)
(Em %)
Exportaes do pas
Brasil
China
Coreia do Sul
Taiwan
Tailndia
Rssia
ndia
Mxico
Indonsia
frica do Sul
0,13
0,60
0,19
0,10
0,09
0,71
0,32
0,06
0,19
Alemanha
0,56
0,91
0,23
0,11
0,09
3,21
0,46
0,13
0,12
Argentina
3,28
1,21
0,26
0,10
0,09
0,42
0,29
0,46
0,08
Austrlia
0,16
1,17
0,48
0,17
0,44
0,38
0,25
0,07
1,01
Brasil
85,19
0,53
0,20
0,10
0,11
0,44
0,26
0,20
0,12
Canad
0,43
0,74
0,25
0,10
0,07
0,70
0,24
0,42
0,07
Chile
3,62
1,55
0,82
0,14
0,13
0,47
0,27
1,01
0,71
China
1,50
59,06
2,10
1,21
0,73
1,87
1,05
0,21
0,92
Coreia do Sul
0,74
2,38
39,19
0,27
0,26
2,57
1,07
0,23
2,90
Espanha
0,37
0,63
0,22
0,12
0,06
2,72
0,25
0,82
0,49
Estados Unidos
0,44
0,81
0,28
0,14
0,11
0,83
0,25
1,37
0,10
Frana
0,27
0,78
0,19
0,09
0,08
3,09
0,31
0,08
0,08
ndia
0,36
0,89
0,48
0,17
0,20
0,83
72,67
0,17
0,67
Indonsia
0,17
0,88
0,41
0,17
0,31
0,22
0,30
0,03
85,11
Itlia
0,31
0,64
0,21
0,10
0,08
3,70
0,33
0,08
0,21
Japo
0,29
1,20
0,39
0,23
0,23
0,68
0,22
0,09
0,91
Malsia
0,50
2,29
1,10
0,81
1,11
0,60
1,08
0,11
1,28
Mxico
0,14
0,78
0,35
0,13
0,06
0,29
0,12
81,77
0,06
Reino Unido
0,37
0,51
0,16
0,07
0,06
1,64
0,26
0,07
0,09
Rssia
0,06
0,27
0,24
0,08
0,05
93,21
0,06
0,04
0,02
Tailndia
0,36
1,35
0,62
0,37
67,00
1,01
0,45
0,17
1,10
Taiwan
0,59
2,71
1,06
45,83
0,31
1,76
0,88
0,14
3,00
Turquia
0,46
1,17
0,46
0,30
0,16
7,48
0,38
0,08
0,17
Vietn
0,53
7,00
2,64
2,31
3,31
2,54
1,39
0,16
1,71
Fonte: TiVA.
Elaborao dos autores.
416
CAPTULO 20
1 INTRODUO
A grande maioria dos pases dedica quantidade considervel de recursos humanos e financeiros
para a manuteno de suas Foras Armadas, ainda que no vislumbrem a possibilidade de
envolvimento em conflitos militares externos. Na ausncia de conflitos armados, o aparato
militar realiza atividades de treinamento, manuteno e modernizao, preparando-se de
forma permanente para o seu eventual emprego. Ademais, em tempos de paz, comum que
as Foras Armadas auxiliem o Estado no desempenho de algumas de suas funes sociais, em
eventos de calamidade ou quando da impossibilidade de acesso da populao aos instrumentos
convencionais de polticas pblicas.
No entanto, em razo de longos perodos sem conflitos militares e do carter eventual ou
provisrio das atividades secundrias executadas pelas Foras Armadas, permanece o debate
acerca da convenincia de se manter ou elevar o nvel de gastos militares em tempos de paz.
E, pari passu a esta discusso geral sobre quantidades se situa um debate mais especfico e qualitativo, concernente forma como estes gastos devem ser priorizados. No apenas em termos
de sua distribuio entre as foras ou nas rubricas de pessoal, custeio e investimentos, mas
tambm com respeito a quais funes devem ser desempenhadas pelas instituies militares,
para alm de suas atividades elementares.
Estes debates se acham presentes hoje nas principais economias mundiais e remetem a questes
ainda mais essenciais sobre o papel a ser desempenhado pelos militares na sociedade. Afinal, para
que servem as Foras Armadas? Por que governos devem alocar, mesmo em tempos de paz, parte
significativa da renda nacional para a manuteno de um poder militar? No Brasil, em particular,
com carncias de todo tipo, faz sentido alocar recursos pblicos para a remunerao de militares e
a aquisio de equipamentos que, possivelmente, jamais sero empregados em conflitos armados?
Ademais, adequado empregar as Foras Armadas para outras funes que no as relacionadas
defesa externa? E, um aparato militar vasto e sofisticado, que demanda uma quantidade crescente
de recursos para sua manuteno, pode representar uma ameaa democracia na medida em que
eleva a influncia poltica de seus membros e dos agentes privados beneficiados por estes gastos?
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
418
um grupo que inclui naes com perfis variados: pases continentais, como Brasil, China e
Estados Unidos; pases mdios, como Angola, Colmbia e Malsia; pases pequenos, como
Ruanda e Uruguai; e pequenos Estados insulares/arquipelgicos, como Antgua e Barbuda,
Barbados e Maldivas.
Dos vinte pases do globo que no possuem Foras Armadas3, apenas quatro (Costa Rica,
Haiti, Maurcio e Panam) tm populao superior a 1 milho de habitantes. A Costa Rica,
o pas mais rico do grupo, possui um produto interno bruto (PIB) de US$ 45 bilhes (em
2012), equivalente a cerca de 2% do PIB brasileiro. A soma das populaes dos pases sem
Foras Armadas totaliza apenas 21,6 milhes de habitantes, e sua rea terrestre conjunta no
ultrapassa 308 mil km, ou 0,2% do territrio total do globo sob jurisdio estatal; ao passo
que 99,3% da populao mundial se encontra em pases com Foras Armadas.
Salvo algumas excees, a ausncia de Foras Armadas , assim, restrita a Estados muito
pequenos, que no possuem recursos financeiros, humanos e materiais suficientes para manter
um poder militar minimamente capaz de defender o pas. A postura mais racional para estas
naes buscar proteo junto a outros Estados como fazem Andorra, Kiribati e Micronsia ou participar de acordos de defesa coletiva, como nos casos da Islndia, membro da
Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), e de alguns pases do Leste do Caribe,
por meio do Regional Security System (RSS).
A acelerada globalizao a partir dos anos 1990 no implicou, portanto, a desistncia dos
Estados em possuir Foras Armadas. Desde 1991, apenas o Haiti optou por aboli-las, num
contexto de transferncia da responsabilidade pela proteo do pas e pela segurana de sua populao tutela da ONU, aps sucessivas crises institucionais protagonizadas por chefes militares
locais. A no existncia de Foras Armadas parece derivar, pois, antes de um problema de escala
de poltica pblica para as naes, que da ausncia de preocupao em relao defesa externa.4
No obstante o reconhecimento quanto necessidade de manuteno do aparato militar,
em diversos pases discute-se a convenincia de se alocar novos recursos para as Foras Armadas
face necessidade de se enfrentar problemas mais urgentes de natureza social, econmica e
ambiental. Este dilema se sobressae atualmente em meio a um cenrio de agravamento dos
impasses polticos, reduo da capacidade fiscal dos Estados e incerteza quanto plena recuperao dos efeitos da crise econmica internacional iniciada em 2008.
Este debate ganha fora ao se considerar que muitas naes no vislumbram, no horizonte prximo, ameaas provenientes de outros Estados. Alm disso, a natureza das novas
ameaas percebidas, tais como terrorismo, conflitos sociais e fenmenos naturais, enseja um
3. Os seguintes pases tambm no possuem Foras Armadas: Andorra, Dominica, Granada, Ilhas Marshall, Ilhas Salomo, Islndia, Kiribati, Liechtenstein,
Micronsia, Nauru, Palau, Samoa, Santa Lcia, So Vicente e Granadinas, Tuvalu e Vanuatu.
4. Evidncia disso que, mesmo em um contexto de relativa estabilidade e baixa intensidade dos conflitos internacionais, no h evidncias de que
algum pas de propores grandes ou mdias venha a abdicar de possuir Foras Armadas no futuro prximo, tomando deciso semelhante da Costa
Rica, em 1948. Embora existam em alguns pases movimentos em defesa da abolio das Foras Armadas, em nenhum caso estes aparentam ter
fora para lograr tal objetivo. Uma das organizaes mais ativas neste sentido, o movimento suo Group for a Switzerland without an Army (GSOA)
no logrou nem mesmo abolir o servio militar obrigatrio no pas, conforme resultado de referendo realizado em 2013, o terceiro do tipo em um
perodo de 25 anos (Switzerland..., 2013; Swiss..., 2013).
419
5. Em funo do poder militar no Brasil no poder ser empregado para agresses a outros Estados, conforme previsto na Constituio Federal do
pas, aspectos relacionados a esta dimenso no sero analisados neste trabalho.
420
421
422
423
424
Fora do escopo das operaes de paz, h casos em que esta mesma finalidade tambm pde
ser observada. Aps a independncia da Repblica da Nambia, em 1990, o Brasil, por meio de
sua Marinha, passou a apoiar aquele pas na criao de sua fora naval. Tal processo levou a um
estreitamento de relaes bilaterais, o qual se estendeu para alm da cooperao na rea de defesa.
O poder militar foi, assim, uma ferramenta de cooperao internacional e de aprofundamento
de vnculos. De forma semelhante, o governo de Cabo Verde solicitou ao Brasil apoio para a
formao da guarda costeira do pas, a qual deve ser capaz de atuar em uma rea jurisdicional de
aproximadamente 800 mil km (Brasil, 2013b). O auxlio oferecido demonstra a continuidade
da poltica brasileira de cooperao com a comunidade lusfona e pode permitir o aprofundamento das relaes entre os pases para outras esferas de polticas pblicas.
As Foras Armadas so tambm um instrumento de apoio nos casos de catstrofes humanitrias no exterior, decorrentes de conflitos ou desastres naturais. Como exemplo, em 2004,
aps o terremoto e tsunami no Oceano ndico, diversos pases ofereceram apoio s naes
atingidas por intermdio de suas Foras Armadas. As Foras de Defesa da Austrlia realizaram
a Operao Sumatra, com atividades de evacuao, proviso de gua e alimentos, tratamento
mdico, salvao de embarcaes, remoo de entulho e limpeza de estradas (Australia, 2005).
As Foras Armadas da ndia realizaram atividades de apoio humanitrio, sobretudo no Sri Lanka
e nas Maldivas (India, 2005). Os Estados Unidos, por meio da operao Unified Assistance,
destacaram em janeiro de 2005 cerca de 15 mil militares, 25 embarcaes e oitenta aeronaves
para atividades de ajuda humanitria na regio10 (Guillory, 2005).
Nessa mesma categoria incluem-se os resgates de cidados nacionais em locais de conflito
ou no caso de ocorrncia de catstrofes naturais no exterior. Por exemplo, a partir de uma
deciso poltica do governo brasileiro de que, no evento de uma crise, seja preciso resgatar
cidados brasileiros no exterior, a posse de meios areos militares e/ou navais torna-se essencial
para que a operao seja bem sucedida.
O conceito de MOOTW, embora tenha perdido relevncia nos Estados Unidos no
perodo recente, ainda citado em documentos oficiais de outros governos, destacando-se os
da China. Entre as operaes externas deste tipo, destacam-se: a participao em operaes de
paz; a prestao de servios de assistncia mdica no exterior; a evacuao de cidados chineses
em outros pases; e a proteo de navios mercantes (China, 2013, p. 4; China, [s.d.]).
Para o ano de 2025, a prevalecer um ambiente internacional com poucos conflitos interestatais, razovel supor que tal funo crescer em importncia, mantendo-se a tendncia
verificada desde o fim da Guerra Fria, a partir de quando a utilizao do poder militar para
propsitos no militares passou a ser mais comum. No Brasil, particularmente, em face da
baixa probabilidade de envolvimento em conflitos interestatais, h que se pensar em foras
militares versteis, capazes tanto de realizar tarefas clssicas de defesa externa como de desempenhar
10. As Foras Armadas dos Estados Unidos continuaram a realizar operaes similares ao longo da ltima dcada, com destaque para o apoio s
vtimas do terremoto seguido por um tsunami que atingiu o Japo em 11 de maro de 2011. Para mais detalhes sobre a doutrina americana de
suporte militar a operaes humanitrias, ver UNITED STATES (2014b).
425
426
maritimes DAM), a qual executa atividades de guarda costeira nas reas de competncia do
ministrio (France, 2013b; [s.d.]).
Nas atividades de guarda costeira, embarcaes da Marinha realizam de forma rotineira
a vigilncia das guas Jurisdicionais Brasileiras, tanto para a preveno de ilcitos quanto para
assegurar a soberania do pas neste espao. Entre outras atividades, elas impedem a pesca ilegal,
monitoram o trfego costeiro, realizam operaes de busca e salvamento e prestam suporte
a outras embarcaes (Faria, 2011, p. 94). Ainda, a Marinha realiza atividades de apoio nas
reas de cartografia, sinalizao, nutica, meteorologia e oceanografia, todas no mbito da
Diretoria de Hidrografia e Navegao, com vistas manuteno da segurana da navegao
no mar (Brasil, [s.d.]b).
Considerando-se a execuo de despesas no mbito do Comando da Marinha no perodo
2004-2013, aproximadamente R$ 134 milhes anuais (em valores de 2013) foram alocados a
ttulo de custeio e investimento para o programa segurana da navegao aquaviria, o equivalente a 3,5% do total das despesas com custeio e investimento da Marinha no perodo (Brasil,
2014a, p. 53). Alm disso, para o exerccio desta funo h alocao de pessoal e recursos que
no integram especificamente este programa oramentrio. Contudo, h que se ressaltar que, ao
mesmo tempo, a Marinha do Brasil recebe outros recursos de natureza vinculada. No perodo
2004-2013, o Comando da Marinha recebeu, em mdia, R$ 1,95 bilho anuais (em valores de
2013) a ttulo de royalties pela produo de petrleo e gs natural em plataformas (Brasil, 2014a, p.
145). Tais recursos so utilizados no apenas para a funo de guarda-costeira, mas tambm para
o exerccio de funes tpicas de defesa nacional. Porm, o fato de a Marinha possuir atribuies
de guarda-costeira, contribuindo para a segurana das operaes de explorao de petrleo em
guas jurisdicionais do pas, tambm justifica a destinao destes royalties para a instituio.
O Brasil tampouco possui uma fora policial para atuao exclusiva em rios e lagos, ou seja,
uma polcia hidroviria para as guas interiores. Tal funo desempenhada primordialmente
pela Marinha do Brasil, cuja atuao equivale s da Polcia Rodoviria Federal e das Polcias
Militares Rodovirias em relao ao transporte terrestre (Faria, 2011, p. 85). Trata-se de tarefa
que demanda amplo esforo de mobilizao de recursos da instituio, tendo em vista os cerca
de 40 mil km de hidrovias no pas.
Considerando-se que as funes de guarda costeira e de polcia de guas interiores so
desempenhadas principalmente pelos meios distritais da Marinha do Brasil, parcela significativa
dos recursos da instituio destinada ao exerccio destas atribuies. No total, estes meios
abrangem: duas corvetas, 24 navios-patrulha, seis navios-varredores, um navio-auxiliar, cinco
navios-patrulha fluviais, um navio-transporte fluvial, um aviso de transporte fluvial e um navio
de apoio logstico fluvial (Brasil, [s.d.]c).
Para alm do policiamento das guas Jurisdicionais Brasileiras e das guas interiores, as funes da Marinha do Brasil abrangem ainda atividades relacionadas ao apoio
e organizao da marinha mercante do pas, conforme previsto na lei complementar
supramencionada (Brasil, 1999). a Marinha do Brasil que mantm, por exemplo,
427
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429
em voo (pelo Grupo Especial de Inspeo em Voo); e informaes aeronuticas (pelo Servio
de Informao Aeronutica) (Brasil, 2007, p. 324-346; 2011).
Considerando-se a execuo de despesas no mbito do Comando da Aeronutica e da
administrao central do Ministrio da Defesa (MD) no perodo 2004-2013, 25,9% dos gastos
com custeio e investimento foram alocados para os programas de desenvolvimento da aviao
civil (0,5%), desenvolvimento da infraestrutura aeroporturia (4,1%), e segurana de vo e controle
do espao areo brasileiro (21,5%).13 O montante mdio anual destas despesas no perodo foi de
R$ 1,25 bilho (Brasil, 2014a, p. 56). Ao mesmo tempo, o Comando da Aeronutica recebe
receitas diversas relacionadas sua contribuio para a aviao civil do pas. Por meio do Fundo
Aeronutico, o Comando da Aeronutica recebeu no perodo 2004-2013 receitas vinculadas a
estas atividades que chegaram em mdia ao valor anual de R$ 1,43 bilho.14
Muito embora haja crticas eficincia desse modelo, que se intensificaram aps uma
srie de acidentes e interrupes dos servios areos ocorridos no pas na segunda metade dos
anos 2000,15 h que se destacar as economias de escala oriundas do compartilhamento de uma
mesma infraestrutura para propsitos civis e militares. Alm disso, embora a existncia de um
sistema integrado no seja comum em outros pases, alguns documentos oficiais de defesa e
segurana mencionam um papel relevante das Foras Armadas nesta atividade, como no caso
da Austrlia (Australia, 2013, p. 30). De toda forma, trata-se de uma funo que, embora
desempenhada em grande parte por militares no pas, civil em sua essncia.
Para o horizonte de 2025, provvel que a discusso em torno dessa questo se mantenha.
Alguns indcios j apontam a reduo das atribuies do MD relacionadas aviao civil, com
destaque para a criao da Secretaria de Aviao Civil (SAC), em maro de 2011, subordinada
diretamente Presidncia da Repblica. Especificamente quanto ao controle do trfego areo,
a manuteno de um sistema integrado, por um lado, poupa despesas e reduz a probabilidade
de falhas de comunicao entre as funes de controle de trfego ereo civil e defesa area,
como a que ocorreu nos Estados Unidos durante o 11 de Setembro de 2001. Contudo, as
deficincias do atual modelo de operao do sistema de transporte areo no pas foram apontadas
13. Para a funo desenvolvimento da aviao civil, deve-se observar: que h registros no Comando da Aeronutica apenas para o perodo 2004-2006.
Em 2006 h registros tanto no Comando da Aeronutica quanto na administrao central do MD; j para o perodo 2007-2011 h registros apenas
na administrao central do MD; e, a partir de 2012, no houve mais registros. A fim de no distorcer os dados apresentados, consideraram-se apenas
as despesas no Comando da Aeronutica. Para a funo desenvolvimento da infraestrutura aeroporturia, no houve registros a partir de 2012.
14. Foram consideradas as seguintes fontes de receita: tarifa aeroporturia (e respectivo adicional); e tarifas de uso das comunicaes e dos auxlios
navegao area em rota (bem como respectivos adicionais).
15. O chamado apago areo teve incio em setembro de 2006, com o acidente envolvendo o voo Gol 1907 e um jato Legacy da Embraer, pilotado
por americanos. Embora o Legacy tenha conseguido pousar em segurana aps a coliso, o avio de passageiros caiu sem sobreviventes na regio
Amaznica. Teve incio ento uma investigao que apontou srias deficincias de operao e comunicao no controle de trfego areo do pas.
Em resposta responsabilizao de seus colegas e ao silncio das autoridades militares quanto carncia de recursos do setor, os controladores de
trfego areo do pas (em sua maioria militares) reagiram impondo a chamada operao-padro (uma forma de greve branca, onde o controlador exige que as companhias e autoridades regulatrias cumpram uma srie de exigncias para a continuidade das operaes, retardando assim
o tempo de liberao dos voos). Esta iniciativa , somada escassez de controladores (apesar do rpido crescimento do mercado de transporte areo
do pas nos anos anteriores, a formao e contratao de novos controladores se deu em ritmo muito mais lento), provocou, do final de 2006 at
meados de 2007, uma situao de descontrole operacional e frequentes interrupes das atividades nos principais aeroportos do pas, com prejuzos
significativos s companhias e usurios. Um novo acidente areo em julho de 2007 deteriorou ainda mais a situao, quando um avio da companhia
TAM chocou-se contra um prdio durante um pouso malsucedido no aeroporto de Congonhas, So Paulo, matando todas as 187 pessoas a bordo e
mais 12 vtimas no solo. O agravamento da crise no setor areo e a presso da opinio pblica causaram a demisso do ento Ministro da Defesa,
Waldir Pires, em 25 de junho de 2007.
430
431
432
At 2025, provvel que esta misso do Exrcito se mantenha relevante, embora isto
dependa, em grande parte, dos meios disponveis para outros rgos de Estado e da velocidade de expanso da infraestrutura em regies atualmente isoladas do restante do pas.
H inteno explcita do governo federal em expandir de forma significativa a infraestrutura
de transportes no Brasil at o ano de 2025, com destaque para ferrovias (com a concluso
das linhas primrias Norte-Sul e Leste-Oeste e a integrao com linhas secundrias e outros
modais) e hidrovias (projetos de dragagem e construo de eclusas para favorecer o escoamento
da produo agrcola, em especial na regio Norte). Alm disso, outros projetos prioritrios,
como a transposio do rio So Francisco e a construo de linhas de transmisso conectando
as novas usinas hidreltricas da Amaznia ao Centro-Sul do Brasil, demandaro no apenas
elevados investimentos, mas tambm o deslocamento de recursos humanos e tcnicos para
regies mais distantes do pas. Este cenrio, por um lado, torna mais provvel um uso mais
intenso das capacidades de engenharia e construo do Exrcito Brasileiro no futuro prximo,
seja como elemento de apoio logstico ao de empresas ou outros rgos governamentais,
seja como principal executor de algumas etapas destes projetos. Por outro lado, a medida que as
demais instituies estatais responsveis pela execuo destes projetos ganharem mobilidade e
capacidade de gesto, esta atividade das Foras Armadas tender a ter uma importncia menor.
4.5 Desenvolvimento e gesto de projetos
Por ser uma instituio ampla e capaz de mobilizar recursos e pessoal de maneira relativamente gil,
as Foras Armadas contriburam (e ainda contribuem) para o desenvolvimento de alguns projetos de
governo. Da mesma forma como analisado nas quatro subsees anteriores, trata-se de projetos que,
stricto sensu, no possuem natureza militar, mas que, na prtica, so atribuies das Foras Armadas
devido s especificidades socioeconmicas do pas e sua prpria trajetria institucional ao longo da
histria. Nesta subseo, o caso do Programa Calha Norte (PCN) brevemente analisado.
O PCN foi criado em 1985 (com o nome de Projeto Calha Norte) e sua gesto se encontra
atualmente no mbito do Ministrio da Defesa. Abrangendo territorialmente os estados de
Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Amap e parte do Par, em uma rea correspondente a
32% do territrio nacional, seu objetivo contribuir para o desenvolvimento e proteo desta
parte da regio amaznica. A relao entre as duas variveis ocorre em ambos os sentidos: por
um lado, o desenvolvimento da Amaznia contribui para a manuteno da segurana e da
soberania nacional na regio e, por outro, as iniciativas de segurana propiciam as prprias
condies para o progresso socioeconmico regional (Brasil, [s.d.]a).
H no programa duas grandes vertentes, a civil e a militar. Na civil, so realizadas atividades nas seguintes reas: social (por meio de centros de sade, creches, praas pblicas etc.);
econmica (silos, mercados populares, entrepostos de pescado etc.); educao (escolas, bibliotecas,
centros culturais etc.); esportes (piscinas, quadras, pistas de atletismo etc.); transportes (terminais
de carga/passageiros, portos etc.); segurana (construo de cadeias e delegacias de polcia); e
aquisio de equipamentos/viaturas/acessrios (caminhes, nibus, retroescavadeiras etc.) (Brasil,
[s.d.]a, p. 42; 2014b, p. 1). Na vertente militar, busca-se a maior presena das Foras Armadas
433
434
esta funo das Foras Armadas tambm observada, como ocorre nos casos de Austrlia
(2013, p. 30) e China (China, 2013, p. 13-14).
Em caso de crises de segurana pblica, a participao das Foras Armadas pode ser a nica
soluo de curto prazo na ausncia de foras nacionais de reserva. Mesmo em democracias consolidadas tal participao pde ser observada em casos excepcionais. Nos Estados Unidos, por exemplo,
durante os protestos ocorridos em Los Angeles em 1992, a Guarda Nacional dos Estados Unidos
e o U.S. Marine Corps foram convocados para lidar com o caos que havia se instalado na cidade.
Ainda que no se anteveja no Brasil uma situao de emergncia desta natureza na rea
de segurana pblica, a realizao de grandes eventos pode tornar necessria a participao das
Foras Armadas na proviso de segurana. Tal necessidade decorre, sobretudo, do fato de que
as polcias e demais organismos civis possuem tamanhos adequados para lidar com eventos
regulares, no excepcionais. Por esta razo, as Foras Armadas podem ser recurso atrativo em
termos de custo-benefcio e facilidade de mobilizao. Na China, por exemplo, em razo da
organizao dos Jogos Olmpicos de Vero em 2008, cerca de 34 mil militares do Exrcito de
Libertao Popular (PLA) participaram da segurana do evento, ao que se somaram outros
40 mil reservistas e integrantes da Milcia Popular (IISS, 2009, p. 363). No Reino Unido, os
Jogos Olmpicos de Vero de 2012 mobilizaram cerca de 17 mil militares, dos quais 11 mil
foram alocados em atividades na rea de segurana (London..., 2012). Neste mesmo caso, a
importncia de tal fora de reserva pde ser particularmente notada quando, poucos dias antes
do incio do evento, uma das empresas contratadas para realizar a segurana dos jogos no foi
capaz de fornecer o pessoal previsto. A disponibilidade das Foras Armadas foi fundamental
para preencher esta lacuna, sendo capazes de enviar rapidamente cerca de 3.500 militares
adicionais para auxiliar na segurana do evento (Booth e Hopkins, 2012).
No Brasil, a instituio que desempenha atualmente a funo de fora de reserva
a Fora Nacional de Segurana Pblica (FNSP), criada em 2004 e que incorpora efetivos
das Polcias Militares estaduais. Ela constitui uma instituio independente, dotada de
treinamento, equipamento e mobilidade para auxiliar as Unidades da Federao nos casos
de incapacidade dos rgos locais em garantir a segurana da populao, alm de garantir o
funcionamento das instituies em regies desassistidas pelo poder pblico durante eleies e
grandes eventos. Contudo, a FNSP cumpre a funo de reserva apenas na rea de segurana
pblica, no estando capacitada a executar outras tarefas, tais como o suporte a vtimas e
o apoio logstico em situaes de desastres naturais. Alm disso, seu prprio desenho institucional limita sua capacidade de atuao, uma vez que s pode agir mediante solicitao
dos governos estaduais, excluindo o caso extremo de uma interveno federal. O fato de
seus integrantes serem recrutados junto aos efetivos das Polcias Militares tambm reduz a
capacidade de ao destas, ao mesmo tempo em que torna a FNSP suscetvel a muitos dos
vcios comumente apontados formao destes agentes pblicos.20
20. Para uma anlise dos desafios enfrentados pelas polcias estaduais no Brasil na preparao e organizao de seus quadros, ver Oliveira Jnior
e Silva Filho (2010).
435
21. Tramita no Congresso Nacional a PEC no 534/2002, com o objetivo (entre outros) de recriar a guarda nacional no Brasil, desmobilizada em 1922.
As suas atribuies, contudo, no seriam tpicas de uma fora de reserva. No texto da PEC menciona-se que a instituio seria mantida pela Unio
e teria a atribuio, alm de outras que a lei estabelecer, de proteger seus bens, servios e instalaes (Brasil, 2002).
436
Assim, mesmo as funes internas que poderiam ser desempenhadas por outras instituies
governamentais, tais como as de polcia hidroviria, controle de trfego areo e monitoramento
de fronteiras, ainda devero ser primordialmente executadas pelos militares no futuro prximo.
Isto se deve no apenas s externalidades e aos ganhos de escala oriundos do aproveitamento
da atual estrutura das Foras Armadas, mas tambm s especificidades destas polticas pblicas,
que exigem a preparao de um corpo tcnico especializado e dotado de meios adequados
para sua efetivao. A criao de instituies especficas para o desempenho destas funes,
mesmo que factvel em um horizonte de dez anos, ainda exigiria que as Foras Armadas fossem
responsveis pelo treinamento e suprimento destas novas entidades, evidenciando mais uma
vez seu papel central nesse processo.
As Foras Armadas brasileiras tampouco podero descuidar de seus objetivos primrios
e fundamentais, quais sejam, a proteo da soberania por meio da dissuaso e capacidade
de resposta a agresses externas, a garantia contra a imprevisibilidade e o suporte poltica
externa nacional. As iniciativas recentes de reequipamento, modernizao e integrao das
Foras Armadas sob uma estrutura de comando unificada e coesa devem, assim, ser ampliadas,
no bojo do crescimento econmico do pas e da recuperao da capacidade fiscal do Estado.
Por envolverem a demonstrao e o exerccio do poderio blico, as funes externas desempenhadas pelas Foras Armadas exigem que os equipamentos militares alcancem nveis condizentes
com os objetivos estabelecidos pelos documentos oficiais de defesa do pas. Cumpre, pois, aos
formuladores de polticas do setor o mapeamento contnuo de oportunidades de aquisio
de equipamentos e tecnologias militares em condies vantajosas e de celebrao de parcerias
para o desenvolvimento da indstria nacional de defesa, com vistas modernizao do aparato
militar do Brasil e reduo de seu hiato tecnolgico em relao s demais potncias. Neste
sentido, a crise internacional precipitada em 2008 oferece uma janela de oportunidade para
o aperfeioamento do aparato de defesa do Brasil ao longo da prxima dcada, conforme
discutido no apndice deste texto.
Para cumprirem de forma adequada essas antigas e novas demandas, os organismos de
defesa nacional devem dar continuidade aos processos j iniciados de reformulao institucional,
de modo a criar em suas estruturas ramos cada vez mais especializados, mas, ao mesmo tempo,
capazes de serem empregados de forma conjunta, inclusive para funes internas. Alm disso,
a excessiva movimentao de pessoal caracterstica de estruturas militares, que privilegiam a
experincia em diferentes localidades e funes pode ser, em alguns casos, prejudicial para
a execuo de atividades que demandam o acmulo de conhecimentos especficos e o envolvimento em projetos de longo prazo, ensejando o cuidado dos planejadores militares quanto
preparao e alocao de seus recursos humanos.
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440
441
APNDICE A
Estados Unidos
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
137,8
120,1
105,7
97,4
99,1
108,8
112,1
115,5
2018/2011
(%)
-16,2
Reino Unido
12,0
11,8
10,9
10,5
10,2
10,6
10,7
11,0
-8,9
Frana
10,0
10,1
9,9
9,9
9,8
10,3
10,5
10,6
+5,9
Alemanha
7,8
7,9
8,0
7,8
7,5
7,4
7,4
7,3
-5,9
Itlia
3,9
2,6
2,7
2,8
3,1
3,2
3,5
3,7
-3,5
China
22,3
24,7
26,1
26,9
28,9
30,4
31,7
32,9
+47,4
ndia
11,6
11,4
13,4
11,6
11,9
13,0
13,6
14,3
+23,3
Rssia
9,0
8,7
10,5
13,8
17,8
20,5
21,0
21,3
+137,6
Brasil
3,2
3,4
3,4
3,5
3,5
3,6
3,8
4,0
+23,5
Ao se comparar os dados ao longo desse perodo, observa-se como esses pases da OTAN
provavelmente apresentaro trajetrias de queda ou relativa estabilidade em seus gastos para
aquisio de equipamentos. Este movimento ser particularmente profundo nos Estados Unidos,
1. Parte desta seo foi publicada previamente em Silva Filho e Moraes (2013).
442
embora se vislumbre uma trajetria de recuperao a partir de 2015. Entre os BRIC, o crescimento ser elevado na China e, sobretudo, na Rssia, Nos casos de ndia e Brasil, espera-se um
crescimento relativamente significativo, da ordem de 23%.
A leitura desses dados no pode ser realizada de forma simples, sobretudo por haver diversas
outras variveis a serem consideradas na celebrao de acordos na rea de defesa. Contudo,
ao analisar um dos elementos que marcar a dinmica do mercado internacional de defesa ao
longo dos prximos anos, possvel identificar oportunidades que favoream a modernizao
do setor no Brasil. Nesse sentido, este parece ser um momento conveniente para a celebrao
de acordos de defesa com instituies destes pases, visando absorver tecnologias de interesse
para as Foras Armadas do pas.
De fato, ao se observar as vendas de armas das principais empresas de defesa dos Estados
Unidos e da Europa, nota-se uma queda no seu faturamento a partir do incio da crise econmica
internacional, em 2008. Tomando-se as cinco maiores empresas de defesa dos Estados Unidos
(nesta ordem, Lockheed Martin, Boeing, Raytheon, General Dynamics e Northrop Grumman),
a diminuio total do faturamento oriundo das vendas de armas entre 2009 e 2012 foi de 14,7%.
Na Europa, por sua vez, as cinco maiores empresas de defesa (nesta ordem, BAE Systems, EADS,
Finmeccanica, Thales e Safran) tiveram uma reduo no faturamento oriundo das vendas de
armas, neste mesmo perodo, de 15,4% (Sipri, 2013). Embora a disponibilidade de informaes
sobre empresas de defesa dos BRIC seja menor, possvel observar as diferenas em relao ao
faturamento das empresas de pases da OTAN. Entre 2009 e 2012, o faturamento oriundo das
vendas de armas das trs maiores empresas de defesa russas (nesta ordem, Almaz-Antei, United
Aircraft Corporation e Vertolety Rossii) cresceu em 127%, enquanto as trs maiores empresas de
defesa da ndia (nesta ordem, Hindustan Aeronautics, Ordnance Factories e Bharat Electronics)
tiveram um crescimento de 11,2% no mesmo perodo. No caso do Brasil, a maior empresa de
defesa do pas, a Embraer, viu suas vendas de armas crescerem 112% no perodo (Sipri, 2013).
A fim de detalhar a alocao dos investimentos em defesa e, assim, identificar de forma
mais precisa possveis oportunidades a tabela 2 apresenta previses sobre gastos com equipamentos para cada fora singular das cinco principais potncias da OTAN.
TABELA A.2
Estados Unidos
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/2011
(%)
Exrcito
38,03
25,24
21,32
17,40
18,40
20,07
19,55
20,36
-46,5
Marinha
48,87
46,72
42,31
41,33
43,45
44,03
46,98
47,79
-2,2
Fora Area
43,66
41,11
37,11
34,17
35,10
41,37
40,78
42,54
-2,6
7,2
7,0
4,9
4,5
2,2
3,3
4,8
4,8
-33,0
Defesa
(Continua)
443
(Continuao)
Reino Unido
Frana
Alemanha
Itlia
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2018/2011
(%)
Exrcito
2,57
2,52
2,45
2,41
2,28
2,22
2,22
2,26
-11,9
Marinha
4,16
4,05
3,74
3,57
3,49
3,79
3,85
3,95
-5,1
Fora Area
4,88
4,78
4,37
4,14
4,08
4,23
4,28
4,39
-10,1
Defesa
0,42
0,41
0,38
0,37
0,35
0,35
0,36
0,36
-13,4
Exrcito
2,57
2,59
2,50
2,54
2,51
2,33
2,38
2,42
-5,7
Marinha
2,46
2,48
2,45
2,43
2,46
2,58
2,64
2,68
+9,1
Fora Area
3,06
3,09
2,97
2,94
2,91
3,53
3,61
3,66
+19,7
Defesa
1,96
1,97
1,95
1,94
1,91
1,80
1,84
1,87
-4,4
Exrcito
1,48
1,47
1,45
1,42
1,37
1,35
1,35
1,33
-10,0
Marinha
2,25
2,23
2,29
2,24
2,17
2,13
2,13
2,10
-6,7
Fora Area
3,65
3,84
3,83
3,75
3,63
3,56
3,56
3,52
-3,7
Defesa
0,37
0,37
0,38
0,37
0,36
0,35
0,35
0,34
-6,8
Exrcito
1,30
0,79
0,99
1,03
1,23
1,36
1,48
1,57
+21,5
Marinha
1,29
0,82
0,85
0,89
0,93
0,98
1,08
1,12
-12,9
Fora Area
1,02
0,67
0,64
0,62
0,64
0,64
0,70
0,76
-26,2
Defesa
0,25
0,27
0,27
0,26
0,26
0,26
0,26
0,27
+8,9
Por esta tabela possvel inferir de maneira mais precisa o provvel rumo nas realocaes
de recursos para aquisio de equipamentos em cada pas. No caso dos Estados Unidos, a
reduo de recursos recair, sobretudo, sobre o Exrcito, privilegiando-se, assim, as foras mais
intensivas em capital. No Reino Unido, as redues sero relativamente equilibradas entre as
trs foras. Na Frana, os cortes ocorrero apenas sobre as foras terrestres, preservando-se
os investimentos na Marinha e na Fora Area, embora haja previso de leve reduo nestas
duas foras at 2015. Na Alemanha, tambm se observa relativa igualdade na distribuio dos
cortes, muito embora com reduo ligeiramente inferior nas foras mais intensivas em capital.
A Itlia, por fim, parece destoar dos demais pases, ampliando investimentos em foras terrestres
e reduzindo nas demais, embora se deva destacar que o montante de gastos com equipamentos
militares neste pas tambm significativamente inferior ao dos demais.
Com a perspectiva de reduo nos gastos para a aquisio de equipamentos militares em
diversos pases desenvolvidos abre-se uma janela de oportunidade para que pases emergentes
reduzam seu diferencial em termos de poderio e capacidade tecnolgica militar em relao a
potncias da OTAN. Neste sentido, China e Rssia podem reduzir a distncia de suas capacidades militares em relao aos Estados Unidos, enquanto Brasil e ndia, que competem em
um nvel inferior de poderio militar, podem se fortalecer comparativamente a outras potncias
como Frana, Reino Unido e Alemanha.
444
CAPTULO 21
1 INTRODUO
Na virada do sculo XX, quando pases desenvolvidos e em desenvolvimento se reuniram para
proclamar a Declarao do Milnio, na Conferncia do Milnio da Organizao das Naes
Unidas (ONU), em 2000, lderes de 189 pases comprometeram-se com uma agenda para o
desenvolvimento que trazia para o centro da poltica global temas relacionados diretamente ao
bem-estar da populao global, sobretudo daqueles menos favorecidos. Mediante a enumerao
de sete objetivos, as naes presentes firmaram o compromisso de combater a fome e a pobreza,
reduzir o nmero de crianas sem a educao primria, promover a igualdade entre os sexos e a
autonomia da mulher, reduzir a mortalidade infantil, melhorar a sade materna e combater o
HIV/Aids, a malria e outras doenas e garantir caminho para o desenvolvimento sustentvel.
Como meio de instrumentalizar estes compromissos, o 8o objetivo da Declarao tratava da
necessidade de estabelecer uma parceria global para o desenvolvimento, em que os pases em
desenvolvimento envidariam esforos internos para alcanar as metas estipuladas, por meio da
utilizao eficiente dos recursos disponveis, enquanto pases desenvolvidos contribuiriam por
meio de apoio financeiro, alvio de dvida e adoo de regras justas de comrcio.
Quase quinze anos aps a declarao, o contexto socioeconmico demonstrou melhorias para aqueles pases que se encontram na periferia da economia de mercado global. Pases
emergentes e em desenvolvimento vm demonstrando, ao longo da ltima dcada, crescimento
de sua produo maior que pases desenvolvidos. Indicadores econmicos demonstram que
este crescimento acompanhado por melhoras socioeconmicas para parcela significativa da
populao, em setores como educao, sade, combate fome e misria, entre outros. Neste
contexto, apesar de desafios, que ainda precisam ser superados internamente, o Brasil vem
contribuindo com o desenvolvimento socioeconmico e humanitrio de outros pases, por
meio de parcerias para o desenvolvimento, como previsto na Declarao do Milnio.
Essas parcerias para o desenvolvimento tm um papel-chave para solucionar problemas
no mbito global, quando estabelecida uma dinmica de ganha-ganha entre os pases. So
vistas como investimentos com eventuais resultados positivos em reas como segurana, ao
promover a estabilidade na sua vizinhana, e em interesses nacionais como ganhos econmicos
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
446
O Brasil e a Parceria Global no Contexto de uma Agenda Ps-2015 para o Desenvolvimento: tendncias e incertezas
447
FIGURA 1
Elementos do contexto geopoltico econmico mundial da Agenda ps-2015 e da poltica externa nacional
Contexto geopoltico
e econmico mundial
Interdependncia global
Urbanizao
Globalizao
Ascenso asitica
Aumento da populao
mundial
Ordem global
multipolarizada e em
transformao
Governana
global
Governo federal
Sociedade civil
Iniciativa privada
Institutos de pesquisas
ODMs
Agenda ps-2015
Parcerias globais
para o
desenvolvimento
Governos estrangeiros
Atores da CID
Contexto poltico e
econmico nacional
Elaborao do autor
448
O Brasil e a Parceria Global no Contexto de uma Agenda Ps-2015 para o Desenvolvimento: tendncias e incertezas
449
Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), com os indcios de espionagens interaliados. No extremo oriente, o Japo passa por um processo de remilitarizao, sob a escusa de
envio de tropas s operaes de paz, mas com clara demonstrao de temor da ascenso militar
chinesa no continente asitico. A crise financeira e econmica que assolou os Estados Unidos
e a Europa leva busca por alternativas para guinar as economias industrializadas a um novo
perodo de prosperidade, como na tentativa de adoo do Acordo de Parceria Transatlntica
de Comrcio e Investimento (APT), enquanto persistem os ndices de crescimento pfios ou
nulos e as altas taxa de desemprego, com implicaes diretas no financiamento por uma nova
Agenda de Desenvolvimento Global, a Agenda ps-2015.
Nesse contexto de um sistema cada vez mais competitivo, seguem abaixo tendncias que
pautaram o contexto geopoltico e econmico mundial.
2.1.1 Aumento da populao mundial
Estimativas mostram que, at o ano de 2050, a populao global passar de 7 bilhes para 9,5
bilhes de habitantes. O fenmeno social ser acompanhado por um processo de envelhecimento
gradual da populao, com alta na faixa etria acima dos 60 anos, no mundo desenvolvido
e em desenvolvimento. O crescimento vegetativo dar-se-, sobretudo, em regies de menor
desenvolvimento relativo, com consequncias previsveis, como o aumento de presses
migratrias, desafios epidemiolgicos e a elevao da demanda por alimentos (UN Desa, 2012).
2.1.2 Presses migratrias
Entre 1990 e 2013, o nmero de migrantes internacionais aumentou em 77 milhes, o que
equivale a um crescimento de 50%. Globalmente, houve 232 milhes de migrantes em 2013,
sendo o fluxo Norte-Sul e Sul-Sul de igual importncia para o montante (UN Desa, 2013).
2.1.3 Processo de grande urbanizao
Atualmente, 54% da populao global vive em reas urbanas. Em 1950, eram 30%, e em 2050
a previso de um aumento para 66%, passando de 3 bilhes para 6 bilhes os habitantes
de reas urbanas. O processo de urbanizao seria puxado, sobretudo, pela sia e pela frica,
regies que se mantm hoje com sua populao majoritariamente rural. A grande urbanizao
poder trazer impactos diretos no desenvolvimento sustentvel, com presso ambiental e concentrao de populao, sobretudo, em cidades de pases de renda mdia (UN Desa, 2014).
2.1.4 Aumento da demanda por energia
As mudanas demogrficas no mundo sero acompanhadas de aumentos subsequentes da demanda por energia, sobretudo por parte do continente asitico. Desde 2000, os custos capitais
para a produo de energia mais que dobraram (AIE, 2014).
2.1.5 Aumento da demanda por recursos naturais e consequentes impactos ambientais
O crescimento vegetativo da populao mundial, baseado na queda da taxa de natalidade e de
mortalidade e envelhecimento da populao, implica aumento da demanda por alimentos e de
450
O Brasil e a Parceria Global no Contexto de uma Agenda Ps-2015 para o Desenvolvimento: tendncias e incertezas
recursos naturais. Estimativas preveem que ser necessrio aumentar em 50% a produo de
alimentos para acompanhar o crescimento vegetativo da populao. A demanda por produtos
agrcolas continuar em alta, embora as taxas de crescimento sejam menores que aquelas vistas
na dcada passada (OECD, 2014).
2.1.6 Diminuio da extrema pobreza no mundo
O crescimento econmico observado na sia permitiu que pases populosos como China e
ndia aumentassem sua renda domstica. Ambos os pases migraram da classificao pases
de renda baixa para pases de renda mdia. O bom desempenho econmico foi acompanhado
da reduo do nmero de pessoas vivendo abaixo da linha da extrema pobreza (Chandy e
Gertz, 2011).
2.1.7 Crescimento da classe mdia
O aumento de renda das famlias em pases em desenvolvimento tem sido acompanhado
por presses populares e democratizantes por todo o globo. No curto prazo, as demandas
polticas desta nova classe mdia global implicam conflitos sociais, protestos por maior participao social e contra corrupo e oligoplios econmicos, bem como o fortalecimento
da sociedade civil.
2.1.8 Maior peso aos pases emergentes nos mecanismos multilaterais
Com a ordem internacional em processo de transformao, observa-se a emerso de novos polos
de poder internacionais. O crescimento econmico dos pases emergentes e sua consequente
demanda por uma ordem global mais democrtica e multipolar levaram estes pases a galgarem
na histria recente ganhos de representatividade perante o Sul global, por vezes agindo como
pivs para sucessos ou fracassos nas negociaes internacionais.
2.2 Elementos da Agenda para o Desenvolvimento Global
Os Objetivos do Desenvolvimento do Milnio (ODMs) foram acordados pelas Naes Unidas
no final do sculo XX e, poca, havia o otimismo de ser a agenda para o desenvolvimento
mais ambiciosa j proposta na histria global. A premissa era de fcil assimilao, porm
ambiciosa: at o termo de 2015, os pases das Naes Unidas, imbudos de metas comuns,
deveriam erradicar as principais causas da degradao da vida humana.
O esforo era comum. Pases desenvolvidos comprometiam-se a contribuir com envios
de ajuda externa no montante equivalente a at 0,7% de seu produto nacional bruto (PNB)
para que as metas fossem cumpridas. Em contrapartida, pases em desenvolvimento comprovariam seu empenho poltico na obteno das metas por meio de relatrios e transparncia
no processo de versar os recursos adquiridos.
Com a aproximao do termo acordado, a comunidade internacional envolvida no processo volta-se para si para avaliar o desempenho das medidas tomadas. O momento de traar
o caminho para o futuro do desenvolvimento global agora. Novas negociaes encontram-se
451
452
O Brasil e a Parceria Global no Contexto de uma Agenda Ps-2015 para o Desenvolvimento: tendncias e incertezas
160
140
0,5
120
0,4
100
80
0,3
60
0,2
40
0,1
20
0
2011
2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
AOD/PIB
Fonte: Organisation for Economic Co-operation and Development (OCDE)/Development Assistance Committee (DAC). Disponvel em:
<http://goo.gl/d3oCZS>. Acesso em: 13 nov. 2014.
453
454
O Brasil e a Parceria Global no Contexto de uma Agenda Ps-2015 para o Desenvolvimento: tendncias e incertezas
455
regras para a atuao da cooperao brasileira para o desenvolvimento; ii) a institucionalizao de uma Agncia Brasileira de Cooperao para o Desenvolvimento; e iii) a distribuio
de recursos para fundos de desenvolvimento multilaterais. O momento de discusso, com
propostas surgindo para o gerenciamento dos trs tpicos.
GRFICO 2
2006
2007
2008
2008
2010
Recentemente, o relacionamento entre a poltica de cooperao para o desenvolvimento e outros campos da poltica externa brasileira vem apresentando iniciativas e sinais de
reestruturao. Ao mesmo tempo que podemos encontrar indcios de um objetivo geral de
consolidao da poltica de cooperao internacional para o desenvolvimento, como rea
autnoma, na poltica pblica do Estado brasileiro, estreitamentos de laos e de interconexo com outros campos de polticas pblicas esto emergindo, por meio da criao de
plataformas de dilogos.
A caracterstica difusa da estrutura do sistema nacional de CID apesar da existncia da
Agncia de Cooperao Brasileira (ABC), departamento do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), responsvel pela coordenao dos projetos e programas torna, muitas vezes, a
sustentabilidade e a consistncia de seus projetos e programas condicionadas s circunstncias
das prioridades da poltica externa.
Atualmente, a poltica de CID baseada em declaraes de polticas e estratgias de
alto nvel anunciadas de forma fragmentada pelas diversas instituies promotoras da CID
em seus respectivos campos de atividade. Embora planos de desenvolvimento e estratgias
456
O Brasil e a Parceria Global no Contexto de uma Agenda Ps-2015 para o Desenvolvimento: tendncias e incertezas
tenham ganhado espao rapidamente, poucas declaraes podem ser encontradas pela ABC
referentes poltica de desenvolvimento de outros pases (ABC, 2005). A escassez de informao na poltica da CID no Brasil tem sido apontada como um indicativo da fragilidade
de sua sustentabilidade e tem transmitido a impresso de que esta se trata mais de uma
opo poltica de governo que uma poltica de Estado, com consistncia e procedimentos
sustentveis no longo prazo.
Nesse sentido, duas dimenses precisam ser levantadas: primeiramente, aquela relacionada
com o interesse do governo brasileiro em promover, cada vez mais, expressiva parte de sua
poltica externa com maior presena no campo da CID, fortalecendo sua capacidade em firmar
parcerias para o desenvolvimento global. O governo brasileiro, em ltima instncia, tem o
papel indutor e propulsor da CID, enquanto promove os interesses em relao a outros pases
em desenvolvimento e regies com os quais tem mais laos polticos e presena comercial.
A segunda dimenso relacionada a instituies pblicas e privadas que vm desenvolvendo
seus prprios interesses e estratgias com a poltica de CID e podem vir a convergir com aquelas
definidas oficialmente, ou constituir um espao paralelo, complementar, ou mesmo competir
com as aes oficiais (Vaz, 2009).
Nesse contexto, tem sido feito o uso de experincias e redes de relacionamento entre
os autores da poltica de CID nacional, bem como por agentes de governos estrangeiros,
com a sociedade civil global e com organismos multilaterais. A participao de outros atores
externos ao governo federal como governos locais, subestatais, organizaes da sociedade
civil e iniciativa privada ainda incipiente, mas com uma importncia cada vez maior,
sobretudo na esfera no governamental, com as atividades isoladas de algumas organizaes
da sociedade civil (OSCs) de grande porte e reconhecimento nacional e de grandes multinacionais brasileiras, que se aproveitam de parcerias com o governo federal para expandir
seus negcios alm-fronteiras.
As atividades das organizaes da sociedade civil global tm focado um nicho complementar da atuao oficial, como a divulgao da agenda para o desenvolvimento, e a
participao no debate acerca da melhoria das estratgias, o desenvolvimento de pesquisas,
projetos e programas e a anlise de impactos, bem como atuando como intermedirios
entre governo e sociedade. A atuao crescente das OSCs importante por funcionar como
termmetro da atuao governamental na rea. O distanciamento da sociedade em geral das
questes referentes poltica externa do pas e poltica de cooperao para o desenvolvimento resume o debate sobre os temas na mdia nacional, que vem apresentando periodicamente uma posio crtica a ambas as agendas. No entanto, os temas de poltica externa
ainda no recebem destaque no processo eleitoral do pas, ficando a agenda internacional
em uma posio secundria.
457
458
O Brasil e a Parceria Global no Contexto de uma Agenda Ps-2015 para o Desenvolvimento: tendncias e incertezas
Incertezas em relao ao contexto geopoltico e econmico mundial nos prximos dez anos:
como evoluir a economia internacional?
de que forma as naes pautaram suas polticas externas em uma ordem global em
transformao?
Incertezas quanto definio da agenda para o desenvolvimento global:
quais sero a intensidade e a forma do acordo que prope a Agenda ps-2015?
qual ser a atribuio dada aos pases emergentes, como o Brasil, na estratgia de
parcerias globais para o desenvolvimento?
Incertezas relativas ao contexto nacional:
qual ser o crescimento da economia nacional?
qual ser a abordagem tomada pela poltica externa brasileira?
qual peso a poltica externa receber no planejamento de desenvolvimento do Estado
brasileiro, e como se daro as polticas de parceria para o desenvolvimento?
qual peso a poltica de comrcio exterior receber no planejamento do desenvolvimento do Estado brasileiro?
qual ser a configurao institucional da CID?
como evoluir o financiamento da CID, e como evoluiro os investimentos em formao e desenvolvimento de competncia humana para a CID?
como evoluir a gesto dos investimentos em CID?
qual ser a percepo da sociedade brasileira sobre a CID?
qual ser o papel de atores no integrantes do governo federal na formulao
dessas parcerias globais para o desenvolvimento, tais como sociedade civil e
iniciativa privada?
459
460
Elaborao do autor.
Incertezas crticas
Economia internacional
Geopoltica internacional
QUADRO 1
O Brasil e a Parceria Global no Contexto de uma Agenda Ps-2015 para o Desenvolvimento: tendncias e incertezas
461
462
O Brasil e a Parceria Global no Contexto de uma Agenda Ps-2015 para o Desenvolvimento: tendncias e incertezas
Apesar de as metas presentes na Agenda para o Desenvolvimento dos ODMs estarem voltadas aos pases desenvolvidos, a participao de economias emergentes bastante
bem-vista. Da perspectiva do Brasil, mesmo que no haja comprometimento oficial com
objetivos e metas na Agenda ps-2015, inserir-se no debate sobre desenvolvimento global
de vital importncia para uma nao que ainda apresenta caractersticas de economia em
desenvolvimento, mas com fatores geopolticos que a credenciam a adotar poltica externa
universalista e global.
O futuro depende da vontade poltica do presente. O desafio de um estudo poltico
prospectivo est justamente em prever as decises dos seres humanos. Em temas globais, o
desafio ainda maior, em virtude da complexidade de atores e da necessidade de anlise de
dois nveis, partindo dos emaranhados de interesses no mbito nacional para, em seguida,
inserir a vontade poltica de determinado pas em um dado contexto internacional. A Agenda
de Desenvolvimento apesar de poder sofrer oscilao quanto ao destaque e prioridade na
poltica nacional, dependendo diretamente das opes polticas no pode ser tratada de
forma a ser atribuda a um governo ou outro, enquadrando-se em sentido mais amplo em
uma poltica de Estado.
A participao do pas em trazer estratgias para sanar o desafio do desenvolvimento
anda em passo mais largo que a capacidade do legislador de prever tais mecanismos. As lacunas legislativas existentes na rea da cooperao internacional para o desenvolvimento so
exemplos de que o tema ainda incipiente no debate interno. Do ponto de vista dos agentes
governamentais da CID, formuladores e executores, o desafio de manter contempornea uma
estratgia para a agenda tambm grande. No entanto, os estmulos e indcios de que existe
a vontade de se progredir cooperando com outros pases na busca pelo desenvolvimento so
da mesma proporo.
REFERNCIAS
ABC AGNCIA BRASILEIRA DE COOPERAO. Diretrizes para o desenvolvimento
da cooperao tcnica internacional multilateral e bilateral. 2. ed. Braslia: MRE, 2005.
Disponvel em: <http://goo.gl/3MlVVZ>.
AIE AGNCIA INTERNACIONAL DE ENERGIA. World energy investment outlook,
Paris, 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/JvaPZ9>.
CHANDY, L.; GERTZ, G. Poverty in numbers: the changing State of global poverty from
2005 to 2025. Global economic and development, Washington, 2011. (Policy Brief 201101). Disponvel em: <http://goo.gl/TX1C0c>. Acesso em: 1o jul. 2014.
HILLEBRAND, E. Poverty, growth, and inequality over the next 50 years. In: EXPERT
MEETING ON HOW TO FEED THE WORLD IN 2050. Anais... Rome: FAO, jun. 2009.
Disponvel em: <http://goo.gl/kVuY7O>. Acesso em: 1o jul. 2014.
463
464
CAPTULO 22
1 INTRODUO
Os estudos liderados pelo Ipea, em parceria com a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) do
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) sobre a Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento
Internacional (Cobradi) acumularo, em breve, dez anos de dados relativos a gastos do governo
federal e cinco anos de estreito contato entre o Ipea e, agora, mais de cem instituies participantes
da pesquisa. Aes e gastos do governo federal com a cooperao para o desenvolvimento internacional a partir de 2005 sugerem a opo estratgica do Estado brasileiro pela expanso global de
sua atuao, sem perder de vista a prioridade regional e sub-regional, e sinalizando tanto para
o reforo do multilateralismo do sistema Naes Unidas, como para a ideao de plataformas,
a exemplo do Novo Banco de Desenvolvimento (NBD), garantidoras de maior autonomia na
definio de prioridades de desenvolvimento nacional e internacional.
Este texto discute a cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional, buscando apresentar elementos para reflexo e prospeco de uma poltica pblica em formao.
Os estudos em andamento sinalizam para a possibilidade de caracterizao e anlise da atuao
internacional do Estado brasileiro no passado e no presente a fim de aprimorar instituies e
a prpria poltica pblica de cooperao internacional do pas no futuro. Destarte, representam
um primeiro passo rumo preocupao central com as repercusses destas aes sobre o
desenvolvimento, em seus sentidos setoriais e intersetoriais.
Os relatrios com dados oficiais da Cobradi publicados at o momento apresentaram sua
mensurao em termos de gastos pblicos estruturados segundo modalidades internacionais de
cooperao e organizados por regio e pas (Ipea, 2010; 2013). O Relatrio Cobradi 2014, em
fase de elaborao, focalizar as aes internacionais que o governo federal brasileiro realizou
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
2. Consultor da Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal) junto Dinte/Ipea. Pesquisador e professor da Universidade Catlica de
Braslia (UCB).
3. Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Dinte/Ipea.
Pensar a cooperao internacional como poltica pblica, por sua vez, exige uma viso
sistmica das aes do governo federal brasileiro, decorrentes de compromissos e acordos assumidos com fins eminentemente pacficos junto a pases e organismos regionais e internacionais.
Esta abordagem combina elementos da definio acadmica, e ainda consensual, da cooperao
entre naes entendida como o comportamento coordenado de atores independentes e
potencialmente egostas que beneficia a todos mediante ajustes mtuos em polticas pblicas
(Dai e Snidal, 2010),6 com elementos de definies empricas, comumente atreladas ideia de
transferncia ou compartilhamento de tecnologias e conhecimentos mediante a mobilizao de
recursos econmicos e financeiros, concebidas especialmente em escritrios governamentais,
sobretudo a partir do fim da Segunda Guerra Mundial.7
A viso sistmica do tema no mbito governamental , sem dvida, o maior desafio dos
estudos em curso. Em grande medida, a agenda internacional bastante fragmentada e dispersa
no mbito das instituies participantes da pesquisa. No h uma nica estrutura interna
capaz de acompanh-la em sua dinamicidade. Mesmo quando h estruturas organizacionais
que aparentemente detm tal agenda (por exemplo, um departamento de cooperao internacional), no se pode inferir tratar-se do nico espao institucional onde se encerram aes da
agenda internacional. Apesar do princpio constitucional, prevalece, na esfera governamental
brasileira, a profuso de sentidos, arranjos e estruturas institucionais atinentes cooperao
internacional e, mais amplamente, s relaes internacionais.
4. Artigo 4o, item IX da Constituio Federal do Brasil de 1988 (CF/1988).
5. No objeto de discusso deste captulo o sentido das expresses progresso e desenvolvimento, utilizadas ao longo do texto. A intersetorialidade dos estudos em questo, de fato, impede uma formulao definitiva sobre os termos.
6. Os autores reforam a constatao de reviso de literatura de Milner (1992).
7. A despeito de entendimentos consagrados, a experincia com as pesquisas sobre a Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional
(Cobradi) sugere que prevalece, entre os quadros tcnicos da administrao pblica federal brasileira, a noo de cooperao como transferncia
e compartilhamento de conhecimentos e tecnologias mediante atividades isoladas ou agrupadas no formato de projetos de desenvolvimento.
466
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
467
Instituies nacionais centenrias, como a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), por exemplo,
nasceram de aproximaes entre Brasil e Frana no campo cientfico e tecnolgico.
Com o passar do tempo, ampliou-se a parceria e suas contribuies ao desenvolvimento da
sade pblica dentro e fora das fronteiras nacionais. A partir de meados do sculo XX, o incremento de recursos destinados ao Brasil, oriundos da ajuda externa, promoveu o estabelecimento
de outras instituies de relevo no desenvolvimento nacional, como a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai),
entre outras.
O programa brasileiro de cooperao tcnica internacional, uma das inmeras expresses
de cooperao internacional do Estado, aos cuidados da diplomacia brasileira desde 1987,
quando da criao da ABC, experimentou particular expanso a partir de 1973. Como lembra
Puente (2010, p. 103),
A partir de 1973, com base na experincia com a cooperao tcnica interna e da intensificao
da ao diplomtica brasileira na Amrica Latina e na frica, resolveu-se expandir aos poucos o
programa de cooperao tcnica para o exterior. [...] No mbito interno, assiste-se progressiva
convico de que o Brasil deveria aproveitar a experincia adquirida com a cooperao tcnica
para fazer dela, alm de um instrumento de desenvolvimento interno, tambm uma ferramenta
de poltica exterior.
468
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
384,2
2006
604,3
2007
569,2
2008
616,4
2009
724,4
2010
1.625,1
Fonte: Ipea (2010; 2013).
Paradoxalmente elevao em gastos do governo federal em cooperao para o desenvolvimento internacional, cumpre registrar a continuidade e, mais recentemente, o aprofundamento
do Brasil na condio de recipiendrio10 da ajuda oficial para o desenvolvimento de pases
da tradicional comunidade internacional de doadores, membros do Comit de Assistncia
para o Desenvolvimento (CAD) da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
10. A expresso recipiendrio adotada desde 1969 pelo Comit de Assistncia para o Desenvolvimento (CAD), da Organizao para a Cooperao
e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), para caracterizar pases que recebem fluxos da ajuda oficial para o desenvolvimento.
469
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
-1.000
No que diz respeito aos gastos do governo federal com a cooperao para o desenvolvimento internacional, notria a presena do Estado brasileiro em praticamente todos os
continentes. Em 2010, segundo os dados mais recentes (Ipea, 2013), do total de R$ 1,6 bilho
em gastos com a atuao internacional do governo federal, aproximadamente 59,0%
(R$ 957,0 milhes) foram referentes a aes na regio da Amrica Latina e Caribe, e 6,0%
(R$ 91,0 milhes) na frica. Aes com a sia, Europa e Amrica do Norte foram residuais.
Os demais gastos realizaram-se mediante organismos regionais e internacionais temticos, no
vinculados a contextos regionais especficos.
A prioridade regional e sub-regional da atuao internacional do Estado brasileiro refora
princpios constitucionais das relaes internacionais.11 De fato, o pargrafo nico do Artigo 4o
da Constituio Federal brasileira de (CF/1988) estabelece que A Repblica Federativa do Brasil
buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando
formao de uma comunidade latino-americana de naes. Os dados disponveis assinalam
precedncia sobre um conjunto especfico de pases da regio e de iniciativas de cunho regional
como o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul).
A tabela 2 apresenta parte dos gastos correntes do governo federal, em setores diversos, com
pases da Amrica Latina e Caribe, em 2010, excludos gastos com a participao do Estado brasileiro
em operaes de manuteno da paz e com a logstica e o transporte de itens de ajuda humanitria.
Os dez primeiros pases da lista, nos quais constam vizinhos de fronteira como Argentina, Bolvia,
11. Para os fins deste captulo, sero utilizados apenas dados publicados, atinentes Cobradi na Amrica Latina e no Caribe em 2010.
470
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
Colmbia, Paraguai, Uruguai, compuseram 93% destes gastos. Os demais dezenove pases da lista,
juntos, compuseram 7% dos gastos. Observa-se que em 2010 priorizaram-se pases da Amrica
do Sul, alm de Haiti, Cuba e Jamaica na Amrica Central e no Caribe.
TABELA 2
Despesas correntes com a atuao internacional do Brasil na Amrica Latina e no Caribe (2010)
1. Haiti
2. Chile
3. Argentina
4. Peru
5. Paraguai
6. Colmbia
7. Uruguai
8. Cuba
9. Bolvia
10. Jamaica
11. Guatemala
12. Equador
13. El Salvador
14. Venezuela
15. Mxico
16. Suriname
17. Costa Rica
18. Repblica Dominicana
19. Panam
20. Nicargua
21. Santa Lcia
22. Guiana
23. Honduras
24. Trinidad e Tobago
25. Belize
26. Granada
27. Barbados
28. So Vicente e Granadinas
29. Bahamas
Total
Valor
(R$ mil)
(%)
92.460,1
31.833,2
16.686,6
8.726,3
6.973,6
6.557,9
5.011,9
4.687,9
4.407,5
3.506,0
3.065,7
1.758,2
1.618,8
1.567,2
1.562,5
1.013,9
793,9
727,3
607,4
353,5
286,7
184,4
152,1
109,5
103,3
97,6
93,5
22,1
21,8
194.990,4
47,42
16,33
8,56
4,48
3,58
3,36
2,57
2,40
2,26
1,80
1,57
0,90
0,83
0,80
0,80
0,52
0,41
0,37
0,31
0,18
0,15
0,09
0,08
0,06
0,05
0,05
0,05
0,01
0,01
100,0
Fontes: Agncia Brasileira de Cooperao (ABC); Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel); Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural
e Biocombustveis (ANP); Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa); Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES); Caixa Econmica Federal (CAIXA); Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes); Comisso Executiva
do Plano da Lavoura Cacaueira (CEPLAC); Controladoria-Geral da Unio (CGU); Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB); Comit
Nacional para os Refugiados (CONARE); Servio Geolgico do Brasil (CPRM); Departamento de Polcia Federal (DPF); Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa); Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP); Escola de Administrao Fazendria (ESAF);
Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz); Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE); Gabinete de Segurana Institucional (GSI);
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE);
Elaborao dos autores.
Obs.: no total, a regio da Amrica Latina e do Caribe composta por 44 pases e territrios, sendo 20 pases da Amrica Latina (Argentina,
Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai,
Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela) e 24 pases e territrios do Caribe (Anguilla, Antgua e Barbuda, Antilhas Holandesas,
Aruba, Bahamas, Barbados, Bermuda, Ilhas Virgens, Ilhas Caymans, Cuba, Dominica, Repblica Dominicana, Granada, Guadalupe, Haiti,
Jamaica, Martinica, Montserrat, Porto Rico, So Cristvo e Nvis, Santa Lcia, So Vicente e Granadinas, Trinidad e Tobago, Turks e Caicos).
471
No que diz respeito s polticas pblicas que sustentaram essa atuao internacional do
governo federal na regio, destacaram-se os setores educao, tecnologia,12 sade, segurana
e defesa, agricultura, pecuria e abastecimento, energia, meio ambiente, proteo e incluso
social, e indstria e comrcio (grfico 2). Estes setores, representativos de mais de 90% dos
gastos atinentes atuao internacional do Estado brasileiro na regio, em 2010, abarcam
uma ampla gama de polticas pblicas brasileiras, em mltiplos temas de desenvolvimento.
GRFICO 2
A atuao do governo federal em pases da Amrica Latina e do Caribe segundo setores atinentes a polticas
pblicas de desenvolvimento (2010)
(Em %)
0,22
0,35
0,37
0,39
0,78
1,04
2,79
34,03
3,41
4,39
5,82
6,87
10,03
Educao
Tecnologia
Sade
Segurana e defesa
Agricultura, pecuria e abastecimento
Energia
Meio ambiente
21,90
Trabalho e emprego
Telecomunicaes
Turismo
Multissetorial
No especificado
Fontes: ABC/MRE; Anatel, Aneel, ANP, Anvisa, BNDES, Caixa, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, Conare/MJ, CPRM, DPF, Embrapa, ENAP, ESAF, Fiocruz,
FNDE, GSI, Ibama, IBGE, ICMBIO, INMET, Ipea, Mapa, MiniCom, SAIN/MF, MinC, MCTI, MD, MDA, MDIC, MDS, ME, MI, MMA, MME,
MPA, MPAS, MRE, MS, MTE, MTur, MCidades, SAE, SEAIN/MP, SPOA/MP, DH/Pr, SENAD/MJ, SPM/Pr, Serpro, Sesu/MEC e SETEC/MEC.
Elaborao dos autores.
Obs.: m
ultissetorial designa aes de natureza multidisciplinar, isto , que contemplam dois ou mais setores do desenvolvimento em determinado pas. No especificado designa aes cujas descries foram insuficientes para sua classificao setorial, item a ser aprimorado
em estudos futuros.
472
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
mobilizao e deslocamento de tropas militares das foras armadas brasileiras para o Haiti, sozinhos, consumiram aproximadamente R$ 467 milhes, compondo o volume de gastos mais
expressivos em 2010 na Amrica Latina e no Caribe.
O transporte de itens de cooperao humanitria para o Haiti, Chile, El Salvador e Peru implicou o gasto adicional de aproximadamente R$ 111 milhes em 2010. Nesse ano, o Haiti e o Chile
foram assolados por fortes terremotos, enquanto El Salvador e Peru sofreram em decorrncia de fortes
tempestades e enchentes. Tais ocorrncias, associadas aos diversos compromissos do Estado brasileiro
nestes pases, levaram o governo federal a dispender recursos extras para a cooperao com esses pases.
No que se refere a contribuies do Brasil para organismos regionais na Amrica Latina
e no Caribe, houve, em 2010, gastos da ordem de R$ 50 milhes.13 A tabela 3 apresenta os
organismos regionais e as respectivas contribuies efetivadas pelo governo brasileiro, mais
especificamente pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), na forma da
lei, a quem ainda competiu verificar os termos de acordos e ajustes firmados pelo Brasil e o
suporte legal para sua efetivao.
TABELA 3
(R$ mil)
(%)
12.722,30
25,43
11.124,90
22,24
6.007,80
12,01
4.156,70
8,31
2.267,30
4,53
2.138,30
4,27
1.768,20
3,54
1.727,10
3,45
1.696,20
3,39
1.477,60
2,95
740,8
1,48
693,9
1,39
570,2
1,14
427,1
0,85
411,8
0,82
400,0
0,80
355,3
0,71
332,0
0,66
(Continua)
13. Segundo dados disponveis no Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) do governo federal, gastos com contribuies regulares para
todos os organismos internacionais no perodo entre 2010 e 2013 totalizaram R$ 3,3 bilhes (dos quais R$ 785 milhes, em 2010, R$ 714 milhes,
em 2011, R$ 739 milhes, em 2012, e 1,106 bilho em 2013).
473
(Continuao)
Organismos regionais
(R$ mil)
(%)
260,0
0,52
123,6
0,25
119,7
0,24
105,7
0,21
102,2
0,20
84,2
0,17
83,6
0,17
Centro para os Servios de Informao e Assessoramento sobre a Comercializao dos Produtos Pesqueiros
na Amrica Latina e Caribe (Infopesca, FAO)
35,1
0,07
30,0
0,06
21,1
0,04
12,6
0,03
11,2
0,02
10,0
0,02
2,7
0,01
50.019,20
100,00
474
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
revelam que a mdia anual de aporte de recursos do governo brasileiro para o Focem entre
2010 e 2013 foi de aproximadamente R$ 152 milhes, o que denota manuteno da prioridade
sobre o mecanismo ao longo dos anos (Brasil, [s.d.]a).
O grfico 3 dispe as porcentagens dos gastos totais do governo federal em 2010 com cada
frente de atuao na Amrica Latina e no Caribe: organismos regionais, cooperao humanitria,
fundo para o desenvolvimento, internacionalizao de polticas pblicas e misso de paz.
Considerando a imprevisibilidade da cooperao humanitria, o nmero de organismos regionais
e a ampla diversidade de aes que caracterizam a internacionalizao de polticas pblicas, foi
notvel a atuao internacional do governo federal mediante alocao de recursos via misso de
paz no Haiti e fundo de desenvolvimento conjunto com pases do Mercosul Focem.
GRFICO 3
Gastos do governo federal segundo frentes de atuao internacional na Amrica Latina e no Caribe (2010)
(Em %)
5,2
11,6
14,0
48,8
20,4
Organismos regionais
Assistncia humanitria
Misso de paz
Considerada a natureza provisria das misses de paz, razovel supor que esse gasto
desaparea com o tempo. Com isso, torna-se mais evidente a opo pelo fundo comum de
desenvolvimento regional, o que evidencia o compromisso brasileiro com a integrao regional.
A opo pelo fundo reforada ainda pela deciso recente de chefes de estado do Brasil, da
Rssia, da ndia, da China e da frica do Sul (BRICS), tomada durante a VI Conferncia de
Cpula dos BRICS em Fortaleza (CE), em julho de 2014, de oficializar a criao do chamado
NBD, ou, como tem sido chamado, o Banco dos BRICS. Uma vez concretizado, este banco
passar a contar, semelhana de outros fundos e bancos internacionais, com plena capacidade
para definir agendas e polticas de desenvolvimento. Parte integrante de think tanks do Frum
Acadmico dos BRICS, caber ao Ipea dar continuidade aos estudos para acompanhar e analisar
desdobramentos da decorrentes.
475
Valor (R$)
61.359.802
20.824.059
3.255.439
2.933.449
2.581.200
Total
90.953.949,00
Fonte: Ipea (2013).
476
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
TABELA 5
Valor (R$)
(%)
1. Cabo Verde
15.070.063
24,56
2. Guin Bissau
12.552.861
20,46
3. Moambique
8.594.744
14,01
4. So Tom e Prncipe
6.607.347
10,77
5. Angola
4.652.166
7,58
47.477.181
77,38
Total
Fonte: Ipea (2013).
A distribuio setorial da cooperao brasileira com esses pases est indicada no grfico 4.
Educao, educao profissional e sade compuseram a maior fatia dos gastos associados
cooperao entre Brasil e esses pases. Na sequncia, observou-se o meio ambiente, o desenvolvimento urbano, a agricultura, a administrao pblica, a seguridade social, a indstria, o
desenvolvimento social, a populao, o desenvolvimento agrrio, e segurana e defesa.
GRFICO 4
1,6
1,1
2,0
2,4
6,6
10,7
73,8
Educao
Educao profissional
Sade
Meio ambiente
Desenvolvimento urbano
Agricultura
Administrao pblica
Seguridade social
477
478
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
At 2010, por deciso do governo federal brasileiro, recursos depositados no referido fundo
eram direcionados ao referido Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor Cotoncola
nos Pases do Cotton 4, realizado nos pases africanos mediante parceria com a Embrapa e o
apoio da ABC/MRE.
Alm do algodo, o governo brasileiro tambm cooperou com Benin e Burkina Faso em
segurana alimentar, combate fome e desenvolvimento rural, e rizicultura em Mali. Ainda
em Mali, em 2010, no mbito do Cotton 4, a Embrapa efetuou doao para a construo de
estao experimental em Sotuba, executada pelo escritrio do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD) no pas.
Na sequncia, foi realada a Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral
(SADC, na sigla em ingls). Como o prprio nome denota, trata-se de iniciativa de integrao
regional no sul da frica. interessante observar que o setor de tecnologia, mais especificamente o tema da TV digital, com exceo da Repblica Democrtica do Congo, foi comum a
todos os pases da regio com quem o governo federal brasileiro cooperou em 2010. De fato,
a cooperao neste caso buscava abrir mercados, conforme sustenta DTV (2014).
Quanto cooperao em segurana e defesa no Atlntico Sul, consta uma nica ao de
cooperao: a Reunio Ministerial dos Estados-Membros da Zopacas de 2010. Alm dela, no
houve outras aes de cooperao em segurana e defesa entre o governo brasileiro e pases
da regio naquele ano.
Esgotados os espaos geopolticos indicados entre os registros de aes da Cobradi em
2010, pode-se prosseguir para a anlise segundo categorias de aes no continente, de forma
transversal. No tocante categoria aes de desenvolvimento de capacidades, pesquisas
conjuntas e articulao de polticas em 2010, os gastos foram distribudos na cooperao com
pases conforme a tabela 6.
TABELA 6
(%)
1. Cabo Verde
15.070.063
24,56
2. Guin Bissau
12.552.861
20,46
3. Moambique
8.594.744
14,01
4. So Tom e Prncipe
6.607.347
10,77
5. Angola
4.652.166
7,58
6. Senegal
1.308.751
2,13
1.232.762
2,01
8. Libria
1.212.134
1,98
9. Benin
897.430
1,46
790.232
1,29
Pas
(Continua)
479
(Continuao)
Pas
Valor
(R$)
(%)
11. Qunia
775.015
1,26
12. Gana
707.120
1,15
13. Camares
667.107
1,09
14. Arglia
659.371
1,07
15. Mali
624.558
1,02
16. Chade
555.980
0,91
17. Nigria
512.719
0,84
462.171
0,75
19. Gabo
438.526
0,71
345.086
0,56
21. Tanznia
293.943
0,48
22. Egito
287.963
0,47
214.321
0,35
182.758
0,30
25. Marrocos
177.140
0,29
26. Sudo
174.449
0,28
168.788
0,28
28. Zmbia
161.416
0,26
29. Botsuana
160.966
0,26
30. Nambia
157.851
0,26
31. Mauritnia
153.983
0,25
32. Zimbbue
116.047
0,19
33. Guin
62.198
0,10
34. Eritreia
53.538
0,09
35. Togo
49.936
0,08
36. Uganda
45.203
0,07
37. Tunsia
42.785
0,07
38. Gmbia
30.109
0,05
39. Malaui
28.200
0,05
40. Comores
28.018
0,05
41. Lesoto
20.439
0,03
42. Madagascar
20.439
0,03
43. Burundi
20.125
0,03
44. Ruanda
18.554
0,03
45. Etipia
9.641
0,02
5.671
0,01
47. Suazilndia
5.671
0,01
3.510
0,01
61.359.802
100,00
Total
Fonte: Ipea (2013).
480
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
No tocante aos setores em que se enquadraram as aes de cooperao para o desenvolvimento do governo brasileiro com pases africanos em 2010, foi inegvel a preponderncia
do setor educao (57% dos gastos totais), seguindo tendncia semelhantea a dos pases da
CPLP (tabela 7).
TABELA 7
(%)
35.603.815
58,02
Educao profissional
4.899.461
7,98
Agricultura
4.158.661
6,78
Sade
3.664.029
5,97
Energia
1.886.897
3,08
No especificado
1.854.136
3,02
Meio ambiente
1.821.851
2,97
Desenvolvimento urbano
1.082.185
1,76
Administrao pblica
846.560
1,38
Multissetorial
818.130
1,33
Desenvolvimento agrrio
807.615
1,32
Indstria
655.466
1,07
Seguridade social
535.198
0,87
Tecnologia
325.234
0,53
Desenvolvimento social
304.036
0,50
Populao
291.967
0,48
Metrologia
281.061
0,46
Cultura
236.095
0,38
Comrcio
197.052
0,32
Eleies presidenciais
128.201
0,21
Segurana e defesa
126.053
0,21
Esporte
114.913
0,19
Turismo
110.074
0,18
Educao (ps)
104.701
0,17
Educao continuada
91.262
0,15
Meteorologia
79.709
0,13
Governo eletrnico
72.044
0,12
Trabalho e emprego
53.676
0,09
Comunicao
42.739
0,07
Patrimnio
32.609
0,05
Propriedade intelectual
29.811
0,05
Tributao
26.820
0,04
Setor
Educao
(Continua)
481
(Continuao)
Setor
Valor
(R$)
(%)
Receita federal
19.387
0,03
Transporte
17.033
0,03
10.920
0,02
Democracia
10.746
0,02
9.800
0,02
Drogas e crimes
4.484
0,01
Inovao
2.253
0,00
Comunicao social
1.240
0,00
Aquicultura e pesca
1.232
0,00
646
0,00
61.359.802
100,00
Justia
Total
Fonte: Ipea (2013).
482
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
Guin Bissau, Libria, Mali, Malui, Mauritnia, Moambique, Nambia, Qunia, Repblica
do Congo, Repblica Democrtica do Congo, Ruanda, So Tom e Prncipe, Senegal, Sudo,
Tanznia, Togo, Uganda, Zimbbue.
As aes de cooperao em sade estiveram associadas dengue, febre amarela, tuberculose, malria, clera, doena falciforme e outras doenas tropicais, s DST/HIV/
AIDS, aos medicamentos antirretrovirais (com destaque para a iniciativa de construo de
uma fbrica de medicamentos em Moambique), vigilncia sanitria, ateno humanizada
para a mulher e ao recm-nascido, entre outras. As aes em sade no tiveram o mesmo
alcance que as aes em agricultura, concentrando-se em pases de lngua portuguesa, alm
de Arglia, Botsuana, Burkina Faso, Burundi, Gana, Libria, Qunia, Senegal, Serra Leoa,
Sudo e Tanznia.
Em energia, os temas ficaram concentrados em hidrocarbonetos, biocombustveis, bioenergia
e etanol. Como pano de fundo, a cooperao em energia ainda abordou o tema do modelo
regulatrio do setor no Brasil. Neste caso, deve-se manter em mente a presena da Petrobras
no continente africano, em especial, e de forma coincidente com a cooperao brasileira, em
Moambique e na Tanznia.
Os pases com os quais o governo federal brasileiro atuou em 2010 nesse setor foram frica
do Sul, Benin, Burkina Faso, Costa do Marfim, Etipia, Guin Bissau, Mali, Moambique,
Nigria, Qunia, Repblica do Congo, Senegal, Sudo, Tanznia, Uganda.
Em meio ambiente, de forma similar, houve concentrao de esforos nos temas do
mapeamento de regies de proteo ambiental, manejo de bacias hidrogrficas, gesto de
recursos hdricos, preservao de florestas (em especial da Savana Tropical), preservao marinha,
educao ambiental para a infncia e a juventude, entre outros. Na gesto de recursos hdricos,
foram observadas aes de forma coordenada no mbito da CPLP. O alcance das aes foi mais
restrito que nos demais setores: pases de lngua portuguesa, Arglia, Burkina Faso, Gabo,
Nambia e Qunia.
No tocante ao desenvolvimento urbano, cobriram-se os temas da habitao, requalificao urbana, reordenamento territorial e urbanizao, gua e saneamento bsico, entre
outros. Na administrao pblica, por sua vez, incluram-se os temas do planejamento
econmico, do atendimento ao pblico e da governana global, este ltimo vinculado aos
pases da CPLP. Alm dos pases de lngua portuguesa, o governo federal atuou na Arglia,
na Nambia e no Marrocos.
No desenvolvimento agrrio, novamente, o leque de temas foi bastante amplo: extenso
rural e agricultura familiar, horticultura, reforma agrria, manejo de gros, mecanizao e
irrigao, cooperativismo agrcola e formao profissional, entre outros. As aes neste setor
cobriram metade dos 48 pases com os quais o Brasil cooperou em 2010 na frica: Angola,
Arglia, Benin, Botsuana, Cabo Verde, Comores, Egito, Eritreia, Gabo, Guin, Mali, Marrocos,
Mauritnia, Nambia, Qunia, Ruanda, So Tom e Prncipe, Senegal, Sudo, Tanznia,
Tunsia, Uganda, Zmbia, Zimbbue.
483
Pagamento de contribuies do governo federal brasileiro a misses e operaes de paz na frica (2010)
Misses de paz
Valores (R$)
1.887.923
5.130.820
7.112.706
3.632.945
2.063.954
338.970
656.741
Total
20.824.059
Fonte: Ipea (2013).
A terceira categoria de aes foram as doaes (tabela 9). Os R$ 3,3 milhes em doaes feitas pelo governo federal brasileiro representaram apenas 4% do total de gastos no
continente africano. Como na Amrica Latina e no Caribe, a baixa porcentagem de doaes
refora a posio do governo brasileiro em no se confundir com um doador na regio. Pelo
contedo das aes, houve doaes de carter emergencial e outras como extenso de polticas
pblicas brasileiras.
As doaes em sade (60,2% dos gastos totais), por exemplo, foram compostas em sua
maior parte por medicamentos antirretrovirais (65%), refletindo parte de uma poltica pblica
brasileira de acesso universal a medicamentos para a preveno e o combate ao HIV/AIDS, e
medicamentos para o combate dengue (35%), decorrncia de surtos epidmicos da doena
em 2010.
484
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
TABELA 9
Ao
Guin Bissau
Valor
(R$)
1.170.107
13.443
Senegal
869.500
Cabo Verde
687.987
Mali
350.000
So Tom e Prncipe
102.294
Moambique
Assembleia da Federao das Pessoas com Deficincia dos Pases de Lngua Portuguesa e
Frum das Associaes Moambicanas dos Deficientes.
31.087
15.268
frica do Sul
3.508
Tanznia
5.980
Burkina Faso
2.080
Nambia
1.679
Zmbia
1.339
Libria
702
Qunia
Total
465
3.255.439
485
Segundo dados extrados do Siafi (Brasil, [s.d.]a), entre as despesas liquidadas no exerccio
2010, o governo federal brasileiro realizou apenas duas transferncias a organismos internacionais com atuao em pases africanos. Executadas pelo MP e pelo MRE, ambas destinaram-se
CPLP, no valor de R$ 2,93 milhes.
Por fim, o apoio e o acolhimento a refugiados compuseram a quinta categoria de
aes do governo federal com a Cobradi em 2010. Vale registrar a destacada presena de refugiados africanos no Brasil. Dos 3.952 refugiados instalados no Brasil, at
2010, 64,53% eram de origem africana. Em 2010, o Brasil destinou aproximadamente
R$ 1 milho para a questo dos refugiados no pas, sendo R$ 600 mil ao Comit Nacional
para os Refugiados (Conare), do Ministrio da Justia (MJ), e pouco mais de R$ 400
mil para a cobertura de custos administrativos associados, tais como horas tcnicas de
servidores pblicos, dirias e passagens. A ttulo de contribuio voluntria no mesmo
ano, o governo federal destinou R$ 3 milhes ao Alto Comissariado das Naes Unidas
para Refugiados (Acnur) para atividades de assentamento de refugiados no exterior (Ipea,
2013, p. 79-81).
O amplo alcance da atuao internacional do Estado brasileiro, aliado ao aumento em
gastos no perodo dos estudos, sugere expanso global com nfase regional e sub-regional, alm
de forte ampliao nas relaes com pases da frica, complementar ao tradicional e ainda
prioritrio eixo dos pases de lngua portuguesa. No s a atuao internacional do Estado
brasileiro se tornou mais diversificada no perodo dos estudos, aprofundou-se seu envolvimento
em questes de paz e segurana internacional, em especial pela via multilateral das misses ou
operaes de paz das Naes Unidas.
Vale ainda apontar, como anotao preliminar de pesquisas recentes junto s instituies
federais, que, se no perodo de 2005 a 2010 houve ampliao da atuao internacional do
governo federal pela via da internacionalizao de experincias com polticas pblicas realizadas
no plano domstico (Ipea, 2010; 2013), dados recolhidos at o momento relativos ao perodo
2011-2014 sinalizam nova opo de atuao internacional mediante combinao entre polticas
de comrcio, financiamentos e investimentos e polticas de incluso social. Este quadro revela
ajustes do Estado brasileiro s suas expectativas, potencialidades e, igualmente, s mudanas
do cenrio domstico e global.
3 E STRUTURAS E ARRANJOS INSTITUCIONAIS DOMSTICOS PARA A COOPERAO
INTERNACIONAL
Aes de alcance internacional executadas pelo Poder Executivo so mantidas com recursos
do Tesouro Nacional na consecuo de responsabilidades assumidas em tratados, convenes,
acordos, protocolos, atos institucionais ou compromissos internacionais. Gastos com aes
desta natureza so oriundos de fontes oramentrias inscritas na Lei de Oramento Anual
(LOA) no mbito de despesas correntes pr-definidas e aprovadas no Oramento Geral da
Unio (OGU) e de custeio da administrao pblica federal.
486
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
Vale reforar que tais dispndios no configuram fundo perdido, exceo feita a doaes
aprovadas pelo Congresso Nacional, estas correspondentes a menos de 1% dos gastos totais em
2010 (Bezerra Lima, Pires de Campos e Seixas Neves, 2014). Financiamentos (investimentos
com variadas taxas de retorno) e perdes de dvida no foram abarcados at o momento por
no constiturem despesas correntes, mas sim receitas, do governo federal.
Entre os gastos pr-definidos e aprovados no OGU, esto, por exemplo, gastos com refugiados no Brasil e com contribuies regulares a organizaes internacionais. Mais especificamente, no caso dos refugiados, no perodo de vigncia do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007,
foram alocados recursos no programa oramentrio Migraes e Acordos Internacionais; Apoio
a Projetos de Instalao de Albergues para o Atendimento e Acolhimento de Refugiados.
Nos quatro anos de vigncia do PPA 2008-2011, esses recursos foram destinados para a
atividade apoio a albergues para refugiados do programa oramentrio Promoo da Justia e da
Cidadania, sob a responsabilidade do MJ. H perenidade nestes gastos, ou seja, no havendo
crises de grande magnitude, no plano domstico ou internacional, tendem a se manter no
rol de compromissos de atuao internacional do Estado brasileiro. Tais gastos, portanto,
aproximam-se da noo de uma poltica de cooperao internacional de Estado.
A natureza das despesas correntes dificulta o registro e a recuperao de forma sistematizada,
e as tornam sujeitas s vicissitudes polticas, econmicas e sociais conjunturais, distanciando-se,
com isso, da conformao de uma poltica de Estado sobre o tema. Trata-se de dispndios, por
exemplo, com pessoal, manuteno e operao de servios, dirias, gratificaes, material de
consumo, transferncias intergovernamentais, subvenes econmicas, transferncias operacionais, e transferncias a instituies.
Os estudos revelam que essas despesas observam trs tipos de gastos: i) com aes
executadas por servidores e colaboradores da administrao pblica federal, no Brasil e no
exterior, que disponibilizam tempo e conhecimento para se engajarem na compreenso, na
reflexo, no compartilhamento e na busca de solues para desafios de desenvolvimento;
ii) com o pagamento de compromissos e obrigaes regulares do governo federal brasileiro
junto a organismos regionais e internacionais; e iii) com doaes espordicas, todas devidamente aprovadas pelo Congresso Nacional.
Tais gastos, realizados por todas as instituies participantes do estudo, revelam que o
objeto de anlise em questo engloba universo muito mais amplo que a tradicional cooperao
tcnica, financiada pela ABC/MRE. De fato, a inexistncia de ente governamental que coordene
esta pluralidade de aes, associada informalidade predominante nas assessorias internacionais vinculadas a instituies federais, fragiliza a concepo da poltica brasileira de cooperao
internacional e, em ltima instncia, a prpria atuao internacional do Estado brasileiro.
As instituies pblicas federais participantes dos estudos realizados at o momento so
do Poder Executivo. A atuao internacional dos Poderes Legislativo e Judicirio, bem como
dos governos estaduais e municipais, integrantes da atuao do Estado brasileiro, permanece
no raio de viso do Ipea para estudos futuros.
487
488
A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
489
REFERNCIAS
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2014.
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______. Governo gastador ou transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais
(2001-2011). Comunicados do Ipea, Braslia, n. 122, dez. 2011.
______. Cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional: 2010. 2. ed. Braslia:
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A Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: elementos para reflexo e prospeco de uma poltica
pblica em formao
491
CAPTULO 23
1 INTRODUO
O debate acerca das vantagens e desvantagens do protecionismo comercial remonta ao sculo
XVIII, com Adam Smith e David Hume desenvolvendo argumentos contrrios a esta prtica,
e continua no sculo seguinte, com diversos trabalhos propugnando a favor do protecionismo.
Argumentos contra e a favor continuaram a ser elaborados ao longo do sculo XX, sem vencedores
e perdedores ntidos. De um lado, abundam evidncias no sentido de que o livre comrcio tende
a beneficiar os pases que o adotam, na medida em que conduz maior eficincia produtiva e
permite aos consumidores obter os produtos ao menor custo possvel. Por outro lado, as evidncias apontam que, desde meados do sculo XIX, raros foram os pases que conseguiram se
industrializar sem ter adotado, durante algum perodo, fortes medidas protecionistas.
Um dos argumentos mais fortes a favor de medidas protecionistas conhecido na literatura econmica como a proteo indstria nascente. Originalmente, foi concebido por
Alexander Hamilton e, posteriormente, desenvolvido pelo economista alemo Frederich List,
em meados do sculo XIX. O cerne do argumento que o crescimento econmico, a taxas
elevadas, pressupe a industrializao. Para pases que no possuem uma base industrial ou cuja
indstria seja restrita a poucos setores, os custos de produo dos produtos manufaturados,
por diversas razes, sero mais altos que os dos pases industrializados.
Entretanto, os recursos existentes no pas podem indicar que certos setores industriais, em
alguns anos, podero tornar-se competitivos internacionalmente. Neste caso, justificvel que
seja criada uma estrutura de proteo indstria nascente que crie vantagens comparativas.
Estas medidas, contudo, devem ser temporrias e gradativamente eliminadas, assim que a
indstria domstica reduzir seus custos, aumentar sua produtividade e se tornar competitiva
frente s indstrias semelhantes nos demais pases.
necessrio enfatizar o carter temporrio dessas medidas protecionistas, pois, caso
contrrio, os benefcios iniciais seriam mais que compensados pelos prejuzos futuros. Dito de
outra forma, a proteo quase sempre necessria para que pases produtores de bens primrios
1.Coordenador de Estudos em Relaes Econmicas Internacionais da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
2.Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dinte do Ipea.
3.Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dinte do Ipea.
iniciem seu processo de industrializao. Porm, atingido tal estgio, as indstrias locais devem
independer de proteo ou subsdios. Dessa forma, uma poltica necessria durante um certo
perodo torna-se desaconselhvel mais adiante.
No obstante, argumentos dessa natureza, que nortearam a poltica de desenvolvimento
brasileira ao longo de boa parte do sculo XX, se tornam pouco convincentes em um mundo
caracterizado pela crescente fragmentao da produo e emergncia de cadeias globais de
valor. De fato, diferentes componentes ou mesmo etapas da produo de um bem podem
estar dispersas ao redor do planeta, e a capacidade de importar insumos a preos baixos, com
rapidez e continuidade no fornecimento, se torna condio necessria no apenas para a competitividade das firmas nacionais, mas para a prpria deciso empresarial de produzir em um
pas. Assim, a proteo comercial muitas vezes se torna contraproducente: a introduo de
entraves s importaes passa a ser, na prtica, tambm um custo adicional imposto s exportaes (Baldwin, 2010; OECD, UNCTAD e WTO, 2013). Este contexto coloca tambm no
centro das discusses o estabelecimento de acordos regionais e preferenciais de comrcio, que
vm experimentando um novo impulso e passam a abranger uma srie de outros temas para
alm da reduo de tarifas no comrcio de bens (Hoekman, 2014).
Para alm dessa discusso, um argumento frequentemente utilizado em favor da abertura
comercial seu impacto positivo sobre a produtividade da economia, amplamente documentado na literatura emprica.4 Ao menos dois mecanismos de transmisso so apontados como
responsveis por este efeito. Em primeiro lugar, a reduo da proteo aumenta a concorrncia
enfrentada pelas firmas nacionais, forando o aumento da produtividade, e expulsando do mercado as firmas menos produtivas, o que termina por elevar a produtividade mdia. Em segundo
lugar, as importaes induzidas pela abertura comercial potencializam a absoro de tecnologia
estrangeira mais moderna, o que ajuda a elevar a produtividade dos produtores nacionais.
Outro argumento a ser lembrado a favor da liberalizao comercial que, enquanto
os benefcios de um comrcio mais livre atingem a maioria dos setores da sociedade, por
permitir menores preos dos bens importados e, portanto, dos concorrentes domsticos ,
os benefcios do protecionismo so concentrados entre os produtores. Contudo, isto assegura
aos ltimos um maior poder de vocalizao de suas demandas. Alm disso, tal caracterstica
abre a possibilidade de rent seeking, isto , que os agentes econmicos dediquem esforos, que
poderiam ser aplicados de forma produtiva, para a atividade (improdutiva) de tentar obter
os privilgios decorrentes da discriminao setorial envolvida na proteo (Krueger, 1974.
De fato, h evidncia, por exemplo, de que a estrutura tarifria brasileira influenciada, em
alguns casos, pela presso de grupos de interesse (Olarreaga e Soloaga, 1998; Calfat, Ganame
e Flores Junior, 2008, 2000; Silva Junior, 2004; Oliveira, 2011).
Assim, apesar de no ser possvel afirmar com certeza qual a melhor poltica comercial,
em especial para economias emergentes e pequenas, como o caso do Brasil, um fato pode ser
destacado sem muitas dvidas: desde o final da Segunda Guerra, a quase totalidade dos pases,
4. Ver, por exemplo, Arbache (2001); Hay (2001); Ferreira e Rossi Junior (2003); Muendler (2004); Ferreira e Guilln (2008); Bonelli e Pinheiro (2008);
Silva, Bezerra e Lima (2012).
494
seja por meio de negociaes multilaterais, seja via acordos preferenciais, reduziu drasticamente
suas tarifas e desmontou diversas barreiras no tarifrias.
Por volta de 1950, as tarifas mdias dos pases europeus eram de cerca de 18%, enquanto as
tarifas norte-americanas oscilavam em torno de 15%. Aps a Rodada Uruguai, em 1995, estas
tarifas j haviam cado para algo como 4%. Do incio da dcada de 1960 para o incio dos anos
2000, a tarifa mdia dos principais pases asiticos havia cado de 31% para 9% (Baldwin, 2006).
Mas, proporcionalmente, as maiores redues de tarifas ocorreram entre 1968 e 1999, aps as
Rodadas Kennedy, Tquio e Uruguai (WTO, 2007). Seja como resultado da maior liberalizao
do comrcio ou de outros fatores, o comrcio mundial cresceu muito acima do produto interno
bruto (PIB) mundial desde ento. Entre 1960 e 2008, a relao entre o comrcio total de
bens e o PIB pulou de 18% para 53%, de acordo com dados do World Development Indicators
do Banco Mundial (World Bank, 2014). Apenas nos ltimos anos, em parte devido crise
econmica de 2008, esta relao caiu levemente, para atingir 51% em 2012.
Diante desse contexto, este captulo tem por objetivo avaliar a poltica comercial brasileira,
em suas dimenses tarifria, no tarifria e de negociaes comerciais, e apresentar um conjunto de
propostas para seu aperfeioamento. Para tanto, o trabalho est dividido em cinco sees, includa
esta introduo. A segunda, a terceira e a quarta sees abordam, respectivamente, as polticas tarifria,
no tarifria e de negociaes comerciais. Por fim, na quinta seo, apresentam-se as propostas
de aperfeioamento da poltica comercial brasileira, levando em conta os trs aspectos analisados.
2 POLTICA TARIFRIA NO BRASIL
O Brasil tambm buscou reduzir suas tarifas ao longo do perodo em tela, mas sua poltica
comercial teve trajetria diferente. Durante boa parte do sculo XX, em especial no perodo
Ps-Guerra, o Brasil adotou polticas protecionistas, visando ao desenvolvimento baseado
num modelo de substituio de importaes. Estas polticas foram exacerbadas na dcada de
1980, em razo da crise da dvida externa e das medidas adotadas para fazer frente ao problema.
Porm, aps dcadas de forte protecionismo, o Brasil comeou a liberalizar sua poltica
comercial j pouco antes dos anos 1990.
2.1 A poltica tarifria brasileira nos ltimos 25 anos
A partir da criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul), foi criada a Tarifa Externa Comum
(TEC), que define as alquotas do Imposto de Importao e as listas de exceo e adequao.
Com isso, todas as definies sobre tarifas passaram a ser feitas, no mbito do Mercosul, pelas instituies criadas com esta finalidade, ainda que cada pas continue com algum grau de flexibilidade.
De toda forma, houve um movimento de queda das tarifas bastante acentuado entre 1989
e 1995. No perodo, as tarifas mdias (mdias ponderadas), segundo o critrio de Nao Mais
Favorecida (NMF), caram de 31,9% para 12,7%, movidas principalmente pelas tarifas de bens
de consumo e bens intermedirios, como se pode observar no grfico 1.5 Entretanto, esta queda,
5. Os dados aqui analisados so os constantes da base de dados TRAINS, contida no site do World Integrated Trade Solution (WITS), mantido pelo
Banco Mundial: <http://wits.worldbank.org/Default.aspx>. Acesso em: 20 jun. 2014.
495
juntamente com a reduo de outras barreiras, provocou forte aumento nas importaes totais
a partir do segundo semestre de 1994.
GRFICO 1
Matrias-primas
Bens de consumo
Total
Bens intermedirios
Fonte: WITS.
Elaborao dos autores.
Presses vindas de diversos lados obrigaram o governo a novamente elevar as tarifas mdias
entre 1996 e 1998. Na verdade, as tarifas sobre bens de consumo voltaram a subir j em 1994,
tendo alcanado um nvel pouco acima de 20% nos anos seguintes. Com a desvalorizao
cambial ocorrida em 1999, foi possvel voltar trajetria de reduo das tarifas entre 1999 e
2005. Contudo, com a forte elevao das importaes a partir deste ano, devido principalmente
ao aumento das compras de bens intermedirios, as tarifas mdias, em especial as de bens de
consumo, voltaram a se elevar.
Dessa forma, as tarifas incidentes sobre bens de capital e bens de consumo, que representam entre 55% e 60% das importaes totais, ainda situam-se acima de 10% no caso
dos bens de consumo, 15%.
O fato de as tarifas sobre bens de capital e bens intermedirios serem muito altas
tambm criticado por alguns analistas, que apontam seus efeitos distorcivos sobre os custos
industriais.6 Na medida em que incidem sobre alguns dos principais elementos formadores
de custos, promovem uma elevao generalizada dos preos dos demais bens produzidos
domesticamente, a includos os bens de consumo. Portanto, verifica-se no apenas uma perda
generalizada de competitividade, mas tambm uma elevao dos preos dos bens finais pagos
pelos consumidores brasileiros, os quais tambm rebatem nos preos dos produtos exportados,
principalmente os manufaturados.
6. Ver Baumann e Kume (2013), Baumann (2013) e Arajo Jnior e Costa (2010).
496
497
Quais os problemas decorrentes de uma estrutura tarifria elevada? Em primeiro lugar, os custos
de produtos manufaturados tornam-se mais altos, o que agravado quando os insumos importados
representam uma parcela relativamente alta dos custos totais. Em segundo lugar, tarifas elevadas
dificultam ainda mais a insero do pas em cadeias globais de valor, na medida em que o processo
depende fundamentalmente da importao de insumos destinados produo para exportao.
3 POLTICA COMERCIAL E MEDIDAS NO TARIFRIAS
Ainda que a imposio de tarifas de importao seja o mais imediatamente reconhecido entre
os instrumentos de poltica comercial, certamente no o nico e, possivelmente, no o mais
importante. O arsenal de medidas que um Estado pode lanar mo para afetar seus fluxos de
comrcio exterior inclui um sem-nmero de medidas no tarifrias7 (MNTs), ao exame das quais
se dedica a presente seo. Esta abrange, como a denominao sugere, praticamente toda a ao
governamental que afete as exportaes e importaes, com exceo da poltica tarifria, abordada
na seo anterior. Como ser detalhado adiante, tais medidas incluem desde restries quantitativas s importaes como quotas e proibies at aes de defesa comercial antidumping
e salvaguardas, por exemplo , passando por barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias.
Nas ltimas dcadas, com a queda substancial das tarifas de importao ao longo das
sucessivas rodadas de negociao do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (em ingls, General
Agreement on Tariffs and Trade, GATT), a anlise das MNTs vem ganhando importncia.
Por um lado, a reduo das tarifas torna mais evidentes os efeitos sobre o comrcio das MNTs
(WTO, 2012, p. 3). Por outro lado, ao se verem constrangidos pelos acordos a no aumentar
tarifas, pases passaram cada vez mais a utilizar barreiras no tarifrias no lugar de tarifas como
mecanismos de proteo comercial (UNCTAD, 2013, p. 1).
Mais recentemente, contudo, as MNTs vm mudando de perfil: em vez de apenas substitutos para tarifas, destinadas a proteger produtores domsticos da concorrncia externa, estas
medidas so cada vez mais utilizadas para responder a um conjunto crescente de objetivos de
poltica pblica, que abrangem uma extensa gama de interesses, inclusive dos consumidores8
(WTO, 2012, p. 3). No por acaso, o perfil das medidas utilizadas vem mudando, reduzindo-se
a quantidade de controles diretos de preos e quotas e aumentando o nmero de instrumentos
mais complexos, como regulamentos e barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias.
Diante dessa transformao, ademais, a forma com que essas medidas so abordadas no
plano multilateral tambm vem evoluindo, passando gradualmente de um foco nacional (garantir
no discriminao para evitar o protecionismo) para um transnacional (buscar harmonizao,
reconhecimento mtuo e cooperao regulatria) (WTO, 2012, p. 39).
Esse contexto torna a anlise de medidas no tarifrias e seu impacto no comrcio
uma tarefa extremamente complexa, uma vez que muitas delas respondem a objetivos
7. Por simplicidade, os termos medida no tarifria e barreira no tarifria sero considerados sinnimos neste texto, ainda que o primeiro seja,
em tese, mais abrangente, por incluir medidas cujo efeito pode ser um aumento do comrcio e no sua reduo donde o termo barreira tornar-se-ia
inadequado. Ver, por exemplo, UNCTAD (2013, p. 3).
8. Uma anlise detalhada dos possveis objetivos de poltica aos quais as diferentes medidas no tarifrias poderiam estar associadas encontra-se
em WTO (2012, parte II, seo B1).
498
Evidentemente, a definio bastante ampla, e no lana luz adicional sobre quais tipos
de medidas podem ser includas no rol das MNTs. Assim, a mesma fora-tarefa elaborou a
seguinte classificao:
9. No original: Non-tariff measures (NTMs) are policy measures, other than ordinary customs tariffs, that can potentially have an economic effect
on international trade in goods, changing quantities traded, or prices or both.
499
QUADRO 1
B.
C.
D.
E.
F.
G.
Medidas financeiras
H.
Medidas anticompetitivas
I.
J.
Restries de distribuio
K.
L.
M.
N.
Propriedade intelectual
O.
Regras de origem
P.
Foge ao escopo deste captulo elaborar um catlogo exaustivo das medidas no tarifrias
adotadas pelo Brasil. O objetivo desta subseo to somente traar um breve diagnstico
da poltica comercial brasileira no que tange s MNTs, de modo a subsidiar a elaborao de
propostas para seu aperfeioamento.
Como j mencionado, dar-se- especial foco ao perodo aps o auge da crise mundial
em 2008-2009, o qual testemunhou um aumento global da utilizao de MNTs e outras
formas disfaradas de protecionismo (Baldwin e Evenett, 2009). At 2010, a maior parte
das medidas tomadas pelo governo brasileiro foi centrada em mitigar os efeitos negativos da
crise mundial sobre as exportaes, lanando mo de mecanismos como crdito facilitado e
subsidiado a exportadores, desonerao fiscal de setores selecionados, expanso do sistema de
drawback, e iniciativas de facilitao de comrcio. A partir de 2012 comea a se tornar clara a
preocupao com o impacto da apreciao cambial sobre a penetrao de importaes, com
medidas como preferncias em compras governamentais e defesa comercial, alm de aumento
de tarifas (Bianchi e Barral, 2013).
3.1.1 Defesa comercial
Especialmente em face das dificuldades impostas pela crise mundial de 2008, a atuao do
Brasil no universo das medidas no tarifrias tem se concentrado em dois pilares: medidas de
500
10. Ver, por exemplo, Motta Veiga, Rios e Naidin (2013), ou Szpak e Tussie (2013).
11. Ver WTO (2014).
501
502
503
de Lima, 2005). Em 1996, tanto Bolvia quanto Chile fazem acordo de livre comrcio com
os pases do Mercosul, ampliando as bases da integrao comercial tendncia que marcou
as ltimas dcadas.
A ampliao de agenda comercial e poltica para a Amrica do Sul demarcou a prioridade
dada pela poltica comercial externa do Brasil nas ltimas dcadas formao de uma rea
comercial e produtiva integrada na regio. O Mercosul tem acordo de complementao
econmica ou de livre comrcio com todos os pases da Amrica do Sul firmados ao longo dos
ltimos quinze anos. Contudo, estes acordos so essencialmente negociados para liberalizao
do comrcio de bens, no havendo qualquer iniciativa, por exemplo, quanto aos servios e
investimentos, o que denota um processo de integrao rasa na Amrica do Sul no que se refere
aos fundamentos comerciais.
Em 1994, com o lanamento das negociaes hemisfricas para a formao da rea de
Livre Comrcio das Amricas (Alca), iniciativa dos Estados Unidos que colocou o Brasil em
posio defensiva na arena comercial, a agenda de acordos regionais para alm do Mercosul
comeou a se expandir, modificando a estratgia de negociao comercial do pas. Logo em
seguida, em 1995, foram lanadas as negociaes comerciais entre o Mercosul e a Unio Europeia
(UE), tanto por interesse dos pases-membros do Mercosul quanto da prpria UE, que temia
perda de competitividade e margem de preferncia caso a Alca fosse efetivamente constituda.
A dinmica de negociao da Alca e do acordo entre o Mercosul e a UE funcionou em
paralelo s tentativas de lanamento de uma nova rodada de negociaes multilaterais na OMC.
Depois que a Rodada Doha entrou na agenda negociadora, em 2001, houve triangulao de
temas e interesses entre a pauta dos acordos Alca e Mercosul-UE e aquela da OMC, o que
tornou imbricado e ainda mais complexo o fechamento de um acordo entre as partes.
Com as negociaes, as principais potncias comerciais (Estados Unidos e UE) em
compasso de espera, o Brasil iniciou aproximao com alguns pases em desenvolvimento a
fim de realizar acordos comerciais, inseridos numa lgica de reaproximao com grandes pases
do Sul Global, particularmente desde 2003. Como apresentado no quadro 2, o Brasil assinou
sete acordos de comrcio com pases de fora da Amrica do Sul, com extenso e profundidade muito reduzidos, estando em vigor quatro deles, cabendo destacar: um com a ndia,
que envolve somente 452 linhas tarifrias, e outro com Israel, envolvendo acerca de nove mil
cdigos tarifrios.
QUADRO 2
Acordos preferenciais de comrcio dos quais o Brasil participa com pases de fora da Amrica do Sul
Acordo
Assinado em
Em vigor desde
Mercosul-Palestina
Dezembro de 2011
Mercosul-Egito
Agosto de 2010
Mercosul-Sacu
Dezembro de 2008
Mercosul-Israel
Dezembro de 2007
Abril de 2010
(Continua)
504
(Continuao)
Acordo
Assinado em
Em vigor desde
Mercosul-Cuba
Julho de 2006
Julho de 2007
Mercosul-ndia
Maro de 2005
Junho de 2009
Brasil-Mxico
Agosto de 2002
Setembro de 2002
Mercosul-Mxico (auto)
Setembro de 2002
Novembro de 2002
Os acordos com Egito, assinados em 2010, e com a Sacu, assinados em 2008, ainda tm ratificao pendente. Em julho de 2006, o Mercosul assinou acordo de preferncias comerciais com
Cuba, envolvendo cerca de mil cdigos tarifrios. H ainda acordo de complementao econmica
que envolve diretamente o Brasil e o Mxico, que abrange 800 cdigos aduaneiros e est em vigor
desde 2002, e um segundo entre o Mercosul e o Mxico, tambm assinado em 2002, que regula o
comrcio relacionado ao setor automobilstico. Em dezembro de 2011, o Mercosul assinou novo
acordo comercial com a Palestina, o qual ainda no se encontra em vigor. Vale lembrar que o Mercosul
possui acordos de preferncia comercial ou de livre comrcio com todos os pases da Amrica do Sul.
Um ponto que marca os acordos do Brasil, via Mercosul, com pases de fora da Amrica
do Sul, a base de cobertura muito estreita, mesmo contando-se apenas com negociaes de
acesso a mercado de bens. A anlise do acordo com a ndia, por exemplo, traz tona uma
estratgia de negociao que essencialmente no tem por objetivo a criao de maior volume de
comrcio, dada a cobertura e pouco mais de quatrocentas linhas tarifrias, mas sim de reforo
no uso da poltica comercial como parte da poltica externa brasileira.
O interesse nas negociaes multilaterais, seja na implementao dos acordos resultantes
da Rodada Uruguai, seja nas tratativas para o lanamento da Rodada Doha, esteve presente de
forma clara na agenda da poltica comercial externa brasileira ao longo das ltimas dcadas,
constituindo um primeiro vetor de sua estratgia comercial. A integrao regional na Amrica
do Sul a partir do Mercosul estruturou-se enquanto segundo vetor no quadro da estratgia de
negociao comercial do Brasil desde a dcada de 1990.
Alm disso, a realizao de acordos regionais de comrcio que envolvem pases de fora
da Amrica do Sul conformam um terceiro vetor da estratgia de negociao comercial do
Brasil, tendo foco em um primeiro momento nas negociaes da Alca com os Estados Unidos,
fundamentalmente e entre o Mercosul e a Unio Europeia, e, em seguida, em acordos
comerciais com pases em desenvolvimento, como ndia, Mxico, Israel, Egito, Cuba, Palestina
(ainda sem reconhecimento internacional como pas) e frica do Sul este por meio da Sacu.
Pode-se afirmar, assim, que a poltica comercial externa do Brasil fez uso de uma estratgia
de negociao em trs trilhos, com a prioridade ao multilateral combinada com um regionalismo
em dois tempos. As estratgias de negociao da poltica comercial externa brasileira nos
ltimos anos estruturaram-se de forma a priorizar a atuao no regime multilateral de comrcio
em paralelo busca do aprofundamento da integrao regional na Amrica do Sul, mas com
505
506
507
508
Observam-se, pois, nos trs trilhos da estratgia de negociao, elementos que atestam
os fundamentos de proteo da poltica comercial brasileira nos ltimos anos, os quais so
reforados em diversos pases no contexto de crise. Assim, no caso da agenda de negociaes,
a prioridade dada ao multilateralismo coaduna-se com a manuteno de espao para poltica
e de proteo garantida a setores importantes de sua economia.
Por fim, vale destacar que o Brasil segue isolado das principais negociaes comerciais em curso
de mega-acordos regionais, tais como a Parceria Transpacfica (TPP, na sigla em ingls), a Parceira
Transatlntica em Comrcio e Investimentos (TTIP, na sigla em ingls), bem como a Parceria
Econmica Regional Abrangente (RCEP, na sigla em ingls). Estes acordos devem moldar a estrutura
regulatria do comrcio mundial nas prximas dcadas, especialmente caso no se consiga a reativao efetiva das negociaes da Rodada Doha no contexto ps-Ministerial de Bali (WEF, 2014).
Alm das negociaes de acordos megarregionais supracitados, observam-se na Amrica
Latina iniciativas que buscam redesenhar acordos comerciais existentes, de forma a garantir
modelos regulatrios que facilitem a integrao produtiva e comercial entre suas economias.
Este o caso da Aliana do Pacfico, encabeado por pases que ampliaram a participao do
comrcio internacional no seu crescimento econmico e desejam continuar o processo de
integrao de forma mais eficiente. Em muitos aspectos, particularmente quanto ao modelo
de negociao e aos objetivos de integrao, a Aliana do Pacfico serve como contraponto
integrao embasada no Mercosul, que se sustenta na liderana brasileira de um processo de
integrao raso e com avanos pouco significativos na ltima dcada.
Como afirma Pereira (2013), esse distanciamento do pas de uma posio ativa e engajada
com vistas participao em acordos regionais de comrcio pode inviabilizar a coordenao
de uma agenda domstica e um projeto de insero competitiva do Brasil na economia mundial.
Ou seja, se a proposta for tomar a dimenso internacional como elemento importante do
desenvolvimento econmico brasileiro no longo prazo, aspectos importantes da estratgia de
negociaes comerciais do Brasil devem ser alterados, em consonncia com uma mudana
estrutural de sua poltica comercial como um todo.
5 PROPOSTAS DE MUDANA NA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA
Tendo em vista o quadro atual da poltica comercial brasileira, como analisado nas sees anteriores,
patente a necessidade de atualizao desta poltica, com o objetivo de ampliar a importncia
do comrcio internacional como fonte de crescimento e desenvolvimento econmico no Brasil.
Nesta seo, apresentam-se algumas das propostas de mudana, tanto para o uso de poltica
tarifria quanto medidas no tarifrias, agregando-se ainda uma reformulao da estratgia de
negociaes comerciais do Brasil que auxiliem em um processo de mudana estrutural capaz de
levar a maior produtividade, estabilidade, emprego e renda na economia brasileira no mdio prazo.
509
510
Nesse contexto, essencial que a elaborao de algum regulamento ou norma que venha
a criar uma medida no tarifria envolva uma anlise cuidadosa de seus potenciais impactos
sobre o comrcio, de modo a minimizar potenciais distores. O mesmo deve ser observado
quando da utilizao de medidas de defesa comercial: esforo adicional deve ser dedicado
para distinguir os casos em que se busca neutralizar os efeitos de prticas desleais ou situaes
excepcionais daqueles em que o objetivo simplesmente aumentar o poder de mercado dos
produtores domsticos por meio da eliminao da concorrncia estrangeira.
A forma com que a reforma ou reestruturao do ambiente regulatrio levada a cabo
varivel: UNCTAD (2013, p. 68) elabora uma tipologia de abordagens possveis, com base na
experincia de diversos pases na realizao da tarefa. As abordagens vo desde a guilhotina,
por meio da qual so estabelecidas metas quantitativas de reduo do nmero de regulamentos,
e a revogao automtica, segundo a qual os regulamentos vo sendo progressivamente
eliminados ou revistos com base na sua antiguidade, at a eliminao completa e reformulao
total do sistema regulatrio.
evidente que o caminho que tomar o processo de reforma do sistema regulatrio dificilmente poder ser definido ex ante, e que tambm depender de diversos fatores: da vontade
poltica do governo capacidade tcnica dos rgos e tcnicos envolvidos. No obstante, a adoo
de alguns princpios essenciais pode nortear esta tarefa de maneira a resultar em um conjunto
de normas mais eficiente e que no crie entraves desnecessrios ao comrcio internacional.
Em primeiro lugar, a elaborao de qualquer medida no tarifria em particular, de
barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias deve ter como princpios a transparncia e a no
discriminao, e deve sempre visar ao aumento da competio no mercado domstico, e no
o contrrio. A clareza quanto quantidade e natureza das medidas em vigor, bem como das
justificativas que levaram sua adoo, fundamental para que o conjunto das MNTs seja
coerente e eficiente.
Alm disso, qualquer processo de elaborao de normas deve ser necessariamente fundamentado em anlises de impacto e de custo-benefcio. Ou seja, deve-se avaliar o benefcio que
espera-se obter com aquele objetivo de poltica e a contribuio da medida a ser implementada
para se alcanar aquele objetivo, contrastando-os com o custo incorrido em aplicar a MNT,
tanto direta quanto indiretamente incluindo-se a, evidentemente, a perda de bem-estar que
pode resultar dos efeitos adversos sobre o comrcio exterior.
essencial tambm que as normas e regulamentos observem padres internacionais.
De fato, a convergncia e harmonizao regulatria com parceiros comerciais e o reconhecimento mtuo de normas e regulamentos devem formar um objetivo constante, respeitadas as
idiossincrasias subjacentes no arcabouo regulatrio de cada nao.
As medidas resultantes devem usar performance-based regulation, isto , regras baseadas na
performance dos produtos, em vez de regras baseadas em design ou caractersticas descritivas, que
engessam a flexibilidade tcnica do produtor em atender os requerimentos. Devem tambm
simplificar os procedimentos para minimizar os custos incorridos em atend-las.
511
Finalmente, fundamental a criao de mecanismos institucionais para a reviso e atualizao permanente das MNTs, com o propsito de verificar se esto atendendo aos objetivos
a que se destinam com o mnimo possvel de efeitos adversos sobre o comrcio (UNCTAD,
2013, p. 72). Isto pode ser feito tanto por meio de clusulas nas prprias normas que tornem
obrigatria sua reviso regular, quanto pela instituio de um rgo permanente de reviso e
aperfeioamento das MNTs (UNCTAD, 2013, p. 67-68).
5.3 Negociao de acordos comerciais
O Brasil no pode continuar a marginalizar o papel da poltica comercial enquanto indutor
de mudanas estruturais em sua economia, especialmente no que diz respeito a ganhos de
mercados e produtividades advindos pelo engajamento nas trocas internacionais. Com vistas
a reformular a poltica comercial brasileira e sua funo no quadro das polticas pblicas para
o desenvolvimento nacional, uma dimenso sensvel a de ampliao do espao para a negociaes de acordos regionais de comrcio com pases em desenvolvimento e desenvolvidos de
fora da Amrica do Sul.
Ou seja, o terceiro pilar da atual estratgia negociadora deve ganhar maior relevo do que
atualmente tem, devendo o Brasil se colocar como pas capaz de, dentro de suas limitaes, participar ativamente do debate e da guerra regulatrios que se v desenhar no horizonte do comrcio
internacional nos prximos anos. Dessa forma, sua poltica comercial estar defendendo os
verdadeiros interesses nacionais de longo prazo e sua capacidade de insero poltica e econmica
internacional. Esta proposta vai ao encontro de demandas de parte do setor privado brasileiro,
que v nas negociaes de acordos regionais de comrcio um instrumento importante de auxlio
modernizao e internacionalizao da produo no Brasil, como em FIESP (2014).
No que concerne atuao em nvel multilateral, o governo brasileiro deve envidar
esforos com vistas concluso da Rodada Doha com ambio superior de 2008, quando
se esteve prximo de um acordo final para a rodada. No restam dvidas da relevncia da
Organizao Mundial do Comrcio, e do multilateralismo em geral, para a estratgia de insero
internacional do Brasil, e estas bases esto tanto no governo quanto na sociedade. Contudo,
pode-se buscar maior assertividade e ativismo quanto s estratgias negociadoras na OMC,
inclusive se utilizando de barganhas em outros tabuleiros, como o de negociaes de acordos
regionais lideradas pelo Brasil, a fim de obter resultados positivos na criao de novas regras
para o comrcio internacional pela via multilateral.
Alm disso, o reforo no trilho sul-americano da estratgia de negociaes comerciais do
Brasil deve igualmente acontecer. O Brasil, como principal economia da regio, deve liberar
efetivamente um processo de ampliao gradual, mas certa, dos processos de liberalizaes
das trocas de bens, servios, investimentos e dos fluxos de pessoas na Amrica do Sul, como
tambm sustenta Almeida (2014).
Para tanto, uma reformulao do Mercosul que lhe d capacidade de servir como instituio-base desse processo fundamental. Acordos sobre temas como servios, investimentos,
512
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