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el caso de Guatemala
Octavio Damiani
Este informe fue elaborado como parte de un estudio de casos realizado para el Departamento de
Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, el que se centró en el análisis del papel del
Estado en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación. Además del caso de Guatemala, el
estudio incluyó también a Ecuador y a la región de Petrolina-Juazeiro en el Nordeste de Brasil. Los
resultados finales se presentan en Damiani, Octavio (2000). El Estado y la Agricultura no Tradicional de
Exportación en América Latina: Lecciones de Tres Estudios de Caso. Serie de informes técnicos del
Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C
I. Introducción
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La agricultura no tradicional de exportación incluye cultivos cuyo acceso al mercado internacional es reciente,
comprendiendo tanto cultivos nuevos como otros que habían sido cultivados anteriormente para los mercados internos
en los países correspondientes. La demanda de estos cultivos está constituida principalmente por consumidores de
ingresos altos y medio-altos, principalmente en Estados Unidos y países de Europa Occidental pero también de los
países en vías de desarrollo. A diferencia de cultivos de exportación tradicionales como café y azúcar, los cultivos no
tradicionales incluyen principalmente frutas y hortalizas que se caracterizan por su alto valor y por la importancia
decisiva de la calidad para el acceso a los mercados.
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sociedad rural más desfavorecidos, a fin de comprender entre otros la influencia del contexto
socio-económico, el papel de acciones específicas del sector público y las características
específicas de los cultivos.
La economía rural en Guatemala cambió en forma sustantiva desde finales de los años
1970s, con el surgimiento y extraordinario crecimiento de cultivos no tradicionales de
exportación, entre los que se destacan las frutas, hortalizas, plantas ornamentales y cultivos
orgánicos. Las exportaciones de estos productos alcanzaban solamente a US$ 9 millones en
1975, lo que representaba el 1.4% del total de exportaciones y el 2% de las agrícolas. En ese
momento, las exportaciones agrícolas de Guatemala comprendían un reducido número de
productos considerados “tradicionales”, principalmente café, banano, azúcar, algodón y carne.
Las exportaciones de estos productos alcanzaron a US$ 406 millones en 1975, lo que
representaba el 92% de las exportaciones agrícolas (US$ 440 millones) y el 62.4% de las
exportaciones totales del país (US$ 651 millones). En 1998, las exportaciones agrícolas no
tradicionales habían alcanzado a US$ 224.4 millones, lo que representaba el 8.7% de las
exportaciones totales (Banco de Guatemala, 1999). Dentro de aquellas, las exportaciones de
productos agrícolas de alto valor (frutas, hortalizas y plantas ornamentales) alcanzaron a US$
167.1 millones, lo que representó el 74.5% de las exportaciones agrícolas no tradicionales y el
6.5% de las exportaciones totales (ver cuadro No. 1). Las exportaciones de hortalizas alcanzaron
a US$ 64.4 millones, de las cuales US$ 43.9 millones (67%) correspondieron a productos frescos,
principalmente brocoli (US$ 11.8 millones), arveja china (US$ 8.4 millones) y coliflor (US$ 6.3
millones), mientras US$ 20.5 millones (32%) fueron congeladas. Mientras tanto, las
exportaciones de frutas alcanzaron a 59.4 millones, entre las que se destacaron el melón (US$
30.5 millones), las berries—mora y frambuesa—(US$ 3.8 millones) y el mango (US$ 3.9
millones). Por último, los cultivos orgánicos—producidos con una tecnología basada en la
sustitución del uso de productos químicos (fertilizantes, pesticidas y herbicidas) por productos
naturales y por técnicas de manejo—también se ha convertido en una de las importantes
producciones no tradicionales en Guatemala. Entre ellos se destacan principalmente el café,
siendo incipientes el banano y las hortalizas. Por último, la producción total de café orgánico, la
cual comenzó a inicios de los años 1990s, alcanzó en 1998 una producción estimada de 80,000
quintales (3,560 toneladas), lo que representó el 1.8% de la producción nacional de 4.5 millones
de quintales (200 mil toneladas).
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Total exportaciones US$ 2,562 millones
Si bien no existen estadísticas oficiales sobre la distribución por tamaño de las áreas
cultivadas con cultivos no tradicionales, la información proporcionada por organizaciones de
productores e informantes calificados permiten afirmar que mientras pequeños productores son
los responsables por una alta proporción de la superficie con hortalizas, medianos y grandes
productores constituyen los principales productores en frutas y medianos productores en plantas
ornamentales.
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En el transcurso del trabajo de campo, he entrevistado a productores dedicados a cultivos
no tradicionales, incluyendo a pequeños productores, cooperativas y empresas en el altiplano
occidental (principalmente en los departamentos de Sacatepequez y Chimaltenango) dedicados a
la producción de hortalizas (arveja china, brócoli, repollo y coliflor); productores grandes de
melón localizados en la región oriente (departamentos de Zacapa, Chiquimula y El Progreso);
productores de mango localizados principalmente en la franja costera sur del Océano Pacífico
(departamentos de Retalhuleu, Suchitepéquez, Santa Rosa y Escuintla) y del oriente (Zacapa);
productores de berries localizados en el altiplano occidental (departamentos de Guatemala,
Sacatepequez y Chimaltenango); y productores de plantas ornamentales localizados en el
altiplano occidental. Además, he realizado entrevistas con técnicos de instituciones del sector
público que apoyan al sector agrícola y rural y con técnicos y líderesa de organizaciones de
productores.
Guatemala constituye uno de los países con mayores índices de pobreza en América
Latina. El 75% de la población (10 millones de habitantes) se encontraba debajo de la línea de
pobreza en 1995, mientras el 58% se encontraba en situación de pobreza extrema.2 La pobreza se
concentra principalmente en las áreas rurales, donde vive cerca del 55% de la población y
aproximadamente el 85% se encuentra por debajo de la línea de pobreza. Además, la pobreza
afecta muy especialmente a la región del Altiplano Occidental, en la que se concentra la
población indígena. Se ha estimado que más del 90% de la población indígena vivía con un
ingreso inferior a la línea de pobreza en 1995, comparado con un 60% en la población no
indígena (Banco Mundial, 1995).
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Como se mencionó anteriormente, la economía rural en Guatemala cambió en forma
sustantiva desde finales de los años 1970s, con el surgimiento y extraordinario crecimiento en la
superficie con cultivos no tradicionales de exportación y las exportaciones de los mismos,
destacándose las frutas, hortalizas, plantas ornamentales y cultivos orgánicos.3 Hasta mediados
de los años 1970s, la producción de frutas y hortalizas se destinaba al abastecimiento del
mercado interno y ocupaba áreas poco significativas, por lo que no figuraba entre las categorías
específicas de las estadísticas oficiales de producción agropecuaria. En el período 1996/1998, la
superficie media anual con las principales hortalizas de exportación (brócoli, arveja china,
coliflor, repollo, col de bruselas y ejote francés) había alcanzado a más de 16,000 manzanas,
mientras la ocupada con las principales frutas (melón, mango, mora y frambuesa) superaba las
17,000 manzanas. Entre 1987—primer año en el que se cuenta con estadísticas oficiales sobre la
superficie con cultivos no tradicionales—y 1998, la superficie con hortalizas creció en forma
significativa, multiplicándose por tres en coliflor y por dos en col de bruselas y creciendo 37.8%
en arveja china, 27.8% en repollo y 27% en brócoli (ver cuadro 2). Mientras tanto, la superficie
cultivada se multiplicó ocho en mango y por tres en melón, y surgieron nuevos cultivos como
frambuesa y mora. Por último, la producción de café orgánico ocupó a unas 4,000 hectáreas en
1998, involucrando a alrededor de 5,000 productores, de los cuales unos 3,500 fueron pequeños y
medianos productores generalmente asociados a cooperativas. Parte de los cultivos no
tradicionales, en particular el mango, ocuparon tierras dedicadas anteriormente a la ganadería.
Mientras tanto, las hortalizas han sido cultivadas por pequeños agricultores que sustituyeron parte
de sus áreas dedicadas a cultivos de subsistencia (maíz y frijol), y el café orgánico incluyó
superficies del mismo cultivo realizadas anteriormente con la tecnología convencional.
Si bien no existen estadísticas oficiales sobre la distribución por tamaño de las áreas
cultivadas con cultivos no tradicionales, la información proporcionada por organizaciones de
productores e informantes calificados permite afirmar que pequeños productores son los
responsables por una alta proporción de la superficie con hortalizas. Mientras tanto, medianos y
grandes productores constituyen los principales productores en frutas, y medianos productores los
de plantas ornamentales y café orgánico. En el caso del mango, es posible estimar que medianos
y grandes productores, los que cultivan entre 200 y 500 hectáreas del cultivo, constituyen
alrededor del 18% de un total de alrededor de 160 fincas productoras, ocupando cerca del 95% de
la superficie cultivada. Mientras tanto, pequeños productores que se dedican también a cultivos
anuales como maíz y frijol y plantan entre 1 y 2 hectáreas de mango constituyen el 82% de los
productores y cultivan el 5% de la superficie del cultivo. En el caso de melón, la producción se
encuentra concentrada en un reducido número (alrededor de 12) grandes productores. En el caso
de las berries, si bien existen unos 425 productores con un promedio de 2 hectáreas por
productor, las exportaciones se concentran en un grupo de algo menos de 30 productores, los que
cuentan no solamente con superficies superiores (generalmente entre 4 y 6 hectáreas), sino que
poseen plantas empacadoras, compran producción de otros productores menores y manejan una
tecnología de producción y empaque acorde con las normas requeridas por los principales
mercados externos, principalmente los Estados Unidos.
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abastecimiento de Estados Unidos y países europeos. Además, el país posee una localización
más cercana al mercado norteamericano—el que se convirtió en el principal destino de los
cultivos no tradicionales de exportación—que otros países competidores en América del Sur y
Africa.
Cultivos no tradicionales
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crédito. La información presentada muestra que el Estado desempeñó un rol menos activo en
Guatemala que en Petrolina-Juazeiro en el surgimiento de la agricultura no tradicional de
exportación.
A. El contexto macroeconómico
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Cuadro 3. Indicadores de la evolución de la economía en Guatemala (1970-1998)
1/Tipo de cambio promedio de compra del sistema bancario a diciembre de cada año
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos, Banco de Guatemala
B. Incentivos fiscales
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Efectivamente, la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala se vió
favorecida por incentivos fiscales dirigidos a promoverla.4 Estas políticas tuvieron su origen en la
crisis del petróleo que ocurrió a inicios de los años 1970s, la que produjo abultados déficits en las
balanzas comerciales de Guatemala y otros países latinoamericanos importadores de petróleo (por
ej. Chile, Argentina, Costa Rica y Uruguay). Además, los diversos productos considerados
“tradicionales” en Guatemala (café, azúcar, banano y carne) habían sufrido períodos de
significativas caídas en los precios internacionales, así como estancamiento en algunos casos en
los valores exportados. Adicionalmente, estas políticas fueron implementadas como resultado de
negociaciones con la recientemente creada la Asociación Gremial de Exportadores de Productos
No Tradicionales (Agexpront). En el caso brasileño, las políticas que afectaron el desarrollo de
Petrolina-Juazeiro incluyeron incentivos fiscales y líneas de crédito con tasas preferenciales para
inversiones en diferentes sectores localizadas en la región nordeste. En Guatemala, los incentivos
fiscales estuvieron dirigidos específicamente a sectores de exportación no tradicionales. Estos
consistieron en los siguientes mecanismos:
4
Entre otros, véase a Samayoa Urrea (1990)
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C. Inversiones en infraestructura e investigación agrícola
Diversas estudios sobre el desarrollo industrial han destacado el carácter dinámico de las
ventajas comparativas y la posibilidad de que intervenciones del sector público, mejoren las
ventajas competitivas de distintas actividades. Estos trabajos han destacado el importante papel
del Estado en proveer bienes públicos, especialmente infraestructura (carreteras, energía eléctrica,
puertos) e investigación. En el caso de Petrolina-Juazeiro, las inversiones en infraestructura y la
investigación sobre las posibilidades de producción de diferentes cultivos realizadas por
instituciones del gobierno federal resultaron claves en crear condiciones mínimas para atraer
empresas que introdujeron nuevos cultivos y proporcionaron know-how en materia de
comercialización en mercados externos. Esta sección muestra que si bien las inversiones en
infraestructura resultaron importantes para el desarrollo de la agricultura no tradicional en
Guatemala, éstas fueron mucho menores y cumplieron un papel menos central que en Petrolina-
Juazeiro. Mientras tanto, la investigación realizada en Guatemala sobre la identificación de
nuevos cultivos de exportación que pudieran ser producidos en las condiciones del país y que
contaran con una demanda externa creciente sólo resultó importante recientemente, llevando al
surgimiento de nuevos productos de exportación durante los años 1990s, como berries y
variedades de hortalizas.
Hasta comienzos de los años 1980s, las inversiones en infraestructura habían estado
dirigidas a apoyar a los sectores tradicionales. Guatemala había implementado (al igual que la
mayoría de los países latinoamericanos) un modelo de desarrollo basado en la industrialización
sustitutiva de importaciones sustentado en parte por exportaciones agrícolas de productos
tradicionales (azúcar, café, banano, algodón y carne). Esto había determinado un crecimiento
importante del PBI y había permitido el mantenimiento de una política económica que aseguraba
la estabilidad, incluído un tipo de cambio fijo con paridad de la moneda nacional y el dólar
norteamericano. Los sectores de producción agrícola e industrial tradicionales poseían un peso
determinante en el diseño de las políticas gubernamentales. Así, la promoción de exportaciones
no tradicionales se había limitado a la creación de una organización especializada, el Centro
Nacional de Promoción de las Exportaciones (GUATEXPRO) en 1971. Sin embargo, el Estado
no implementó políticas específicas dirigidas a desarrollar cultivos no tradicionales.
GUATEXPRO se concentró en la recolección de información de mercado, el envío de misiones
comerciales y la participación en ferias comerciales en otros países a efectos de promover
contactos entre exportadores y potenciales compradores. Adicionalmente, el Estado realizó
inversiones en infraestructura portuaria (Puerto Quetzal y Puerto Barrios) y en carreteras
(principalmente la carretera Panamericana) en atención a los cultivos tradicionales de
exportación.
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A pesar de la importancia de estas ventas al exterior en la generación de ingresos para los
pequeños productores involucrados, las mismas no requerieron producir con calidad superior.
Además, tampoco impusieron mayores demandas en organización y comercialización, dado que
los productores vendían su producción a intermediarios salvadoreños y guatemaltecos que
compraban la producción directamente en sus fincas. En ese contexto, la expansión de la
superficie con hortalizas para el abastecimiento de los países vecinos resultó equivalente a una
ampliación del mercado interno.
Mientras tanto, como fue dicho anteriormente, la investigación desempeñó un rol muy
importante en el surgimiento de nuevos productos durante los años 1990s. En el caso de
Petrolina-Juazeiro, instituciones del sector público—principalmente el Instituto de Investigación
Agropecuaria de Pernambuco (IPA) y la propia SUVALE—cumplieron un papel activo en
realizar investigaciones durante las décadas de los 1960s y 1970s sobre las posibilidades de
realizar nuevos cultivos. Debido a los pocos conocimientos existentes sobre las posibilidades
productivas en las condiciones del semiárido del Nordeste brasileño, los resultados de estas
investigaciones permitieron atraer empresas a Petrolina-Juazeiro que de otra forma no se hubieran
establecido en esa región, disminuyendo los riesgos de iniciar sus actividades en esa nueva
región.
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Véase a Kusterer et al (1986) por un estudio de caso detallado de ALCOSA.
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propios pequeños productores, los que sembraban estos cultivos desde hacía varias décadas y ya
realizaban ventas a los países vecinos.
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Informaciones proporcionadas por la oficina de AID en Guatemala.
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Fueron también incluidas acciones de fortalecimiento de organizaciones del sector privado vinculadas a la promoción
del comercio y la inversión en el sector de exportaciones no tradicionales; la fijación de estándares de calidad y la
implementación de programas de control de la calidad, de enfermedades y plagas y de presencia de residuos de
pesticidas que comprometían el acceso a mercados internacionales; y el incremento de las inversiones en
infraestructura, sistemas y redes de información de mercados y de diseminación de tecnologías.
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países centroamericanos) ingresan al mercado norteamericano libres del pago de aranceles desde
1983. Esto se debe a políticas específicas que el gobierno norteamericano implementó a inicios
de los 1980s motivadas por los procesos políticos que se vivían en Centroamérica como
consecuencia de la Revolución Sandinista en Nicaragua y la presencia de conflictos armados al
interior de varios países centroamericanos. Estas políticas se nuclean en la “Iniciativa de la
Cuenca del Caribe” (CBI) implementada a partir de 1982. La CBI constituye un programa de
excepción y reducción arancelaria para todos los países centroamericanos y del Caribe con
excepción de Cuba. Este programa cubre un mayor número de productos que el Sistema
Generalizado de Preferencias (SGP), el que contiene excepción de aranceles a 4,450 productos de
países en desarrollo implementado por Estados Unidos y otros 19 países industrializados desde
1976. Al mismo tiempo, caídas en los precios internacionales de los principales productos de
exportación tradicionales (especialmente café y azúcar) condujeron a que las iniciativas de
apertura comercial se centraran en el desarrollo de nuevos productos y no en los productos de
exportación tradicionales. Además, se pretendía que estos nuevos sectores no solamente
generaran rápidamente una producción exportable, sino que crearan empleo y promovieran un
crecimiento con impactos positivos sobre los grupos de población de menores ingresos. Por
último, existía el interés por parte de los programas de ayuda norteamericanos de apoyar sectores
alternativos a las élites vinculadas a los productos tradicionales, las que dominaban el panorama
político en la gran mayoría de los países centroamericanos.
E. Crédito
La disponibilidad de crédito tanto para inversiones como para capital de giro, y tanto para
empresas como para los pequeños productores, fue significativamente mayor en Petrolina-
Juazeiro que en Guatemala. La fuente principal de crédito en Petrolina-Juazeiro estuvo
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constituida por el Banco do Nordeste, el que maneja el Fondo Constitucional de Financiamiento
del Nordeste, un fondo creado en 1988 para promover el desarrollo de la región nordeste y que
recibe anualmente un 1.5% del impuesto federal a la renta. Con estos fondos, el Banco do
Nordeste ha implementado diversas líneas de crédito de largo plazo para apoyar a la industria, la
agricultura y los servicios. De este modo, la disponibilidad de crédito no resultó limitante para el
desarrollo de la agricultura no tradicional en Petrolina-Juazeiro.
En cuanto a los pequeños productores, estos contaron con grandes dificultades para
acceder a líneas de crédito del sistema bancario formal debido principalmente a su falta de
garantías. La fuente principal de crédito en aquellos productores que iniciaron el cultivo de
productos no tradicionales provino de dos fuentes:
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como el BID y por gobiernos en países en vías de desarrollo. Estas organizaciones han sido
percibidas como un medio apropiado para superar los problemas de escala de los pequeños
productores para comprar insumos, comercializar productos y procesar la producción en forma
individual. Adicionalmente, varios estudios sobre el desarrollo industrial en países en desarrollo
(especialmente aquellos preocupados por el papel desempeñado por las pequeñas empresas) han
analizado el rol de las relaciones de cooperación entre empresas, intercambiando información,
insumos y tecnología. Esta literatura ha destacado la importancia de estas relaciones de
cooperación en la competitivad del conjunto de empresas involucradas, lo que resulta en una
mayor “eficiencia colectiva” en el proceso de producción.
8
Para mayores informaciones sobre los orígenes y trabajos iniciales de Agexpront, véase a Pérez Cruz
(1994) .
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Los productores de cultivos no tradicionales de exportación en Guatemala enfrentaron, al
igual que los productores en Petrolina-Juazeiro, problemas cuya resolución en forma individual
era imposible, requiriéndose la participación del conjunto de productores. Estos problemas se
refieren al logro de estándares de calidad reconocidos y a evitar la presencia de plagas que
comprometen el acceso a mercados externos. El desafío mayor del conjunto de productores es
lograr acordar en el cumplimiento de ciertos estándares de calidad y en implementar medidas de
combate a plagas apropiadas, así como controlar el estricto cumplimiento de éstos por parte de
todos los productores. Debido a que implementar estas medidas tiene un cierto costo para el
productor individual, existe la fuerte posibilidad de incumplimiento por parte de algunos
miembros del grupo. Estos “free riders”, los que se benefician de las medidas colectivas (por ej.
el acceso a mercados rentables como consecuencia de haberse logrado una buena calidad) sin
pagar los costos correspondientes, son generalmente difíciles de controlar.
Agexpront llevó adelante en forma exitosa, del mismo modo que Valexport lo hizo en
Petrolina-Juazeiro, programas para resolver estos problemas de naturaleza colectiva, fijando
estándares de calidad que todos los exportadores deben cumplir e implementando programas para
controlar plagas cuya presencia puede impedir el ingreso en los mercados externos. Mientras las
iniciativas de Valexport se centraron en los cultivos de mango y uva, las de Agexpront incluyeron
programas de calidad en hortalizas, mango, melón, berries y plantas ornamentales. En el caso de
Agexpront, todos los programas han sido implementados por un departamento específico de la
organización, el Programa Integral de Protección Agrícola y Ambiental (PIPAA). Este fue
creado en 1991 en colaboración con el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAGA) debido a
presiones por parte de los exportadores para un mejor desempeño de las actividades de
fiscalización de plagas. Debido a que el Gobierno de Guatemala se encontraba implementando
políticas de privatización y de reducción del gasto público, el MAGA y Agexpront decidieron que
esta última crearía un departamento especial, el que se haría cargo de programas de fiscalización
de plagas en ciertos cultivos de exportación no tradicionales. Durante los primeros años, PIPAA
sería financiado en parte por el Estado, asumiendo Agexpront en forma creciente los costos de su
funcionamiento. Asimismo, la mayor parte de los técnicos de PIPAA trabajaban en los
programas de fiscalización del MAGA, siendo transferidos al nuevo programa de Agexpront.
Hasta 1998, el MAGA continuó financiando los costos de viáticos y transporte de los técnicos
fiscales, habiendo sido asumidos estos costos por Agexpront a partir de 1999.
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Como en ambos casos se determinó su presencia, se acordó establecer la exigencia de establecer
un programa de fiscalización, el que se encargaría de colocar trampas en las áreas de producción
para exportación, recoger las mismas en forma semanal y realizar análisis de laboratorio de las
especies capturadas. Además, se estableció también la obligatoriedad de realizar tratamientos
específicos en toda la fruta exportada a los Estados Unidos. En ambos casos, los productores
dedicados a la exportación en Estados Unidos debieron realizar fuertes inversiones en
equipamientos, lo que fue decisivo en la concentración de la exportación en un grupo limitado de
grandes productores.
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Estos estudios llevaron a muestreos de primordios foliares de Ficus en las 13 fincas
productoras en aquel momento. Sin embargo, no fue encontrado Trips palmi en ninguno de los
casos, lo que indicaría que el foco de la misma podría haberse adquirido durante el transporte
desde este país a Holanda. No obstante, el estudio recomendó la implantación de un programa
permanente de fiscalización de Trips palmi. Esto determinó la decisión por parte de los
productores de plantas ornamentales de crear un programa de control de calidad que consiste en
la fiscalización de la presencia no solamente de Trips, sino también de otras enfermedades y
plagas. Estas incluyen no solamente enfermedades y plagas prohibidas en países compradores,
sino también otras que pueden ocasionar importantes pérdidas económicas a los productores.
Ello se realiza a través de la recolección mensual de muestras de plantas y tierra de cada finca
participante del programa y su análisis en laboratorios de Agexpront. El programa incluye a 4
inspectores, siendo financiado por una tasa de Qz 150 (US$ 20.3) a Qz 250 (US$ 33.8) mensuales
por productor participante del mismo. Mientras el programa comenzó inicialmente con las 13
fincas productoras de Ficus, el número de participantes creció rápidamente, alcanzando a 100
fincas productoras de diversas plantas ornamentales en 1999. Cuando se detecta la presencia de
algún problema, los técnicos de la institución realizan las recomendaciones correspondientes. De
este modo, el programa de fiscalización funciona como un programa de asistencia técnica
focalizado en el control de enfermedades y plagas.
El trabajo de FDA, el que fue realizado en estrecha colaboración con Agexpront, llevó a
que se acordara que los exportadores de berries realizaran una serie de medidas preventivas tanto
a nivel de cultivo como de la plantas empacadoras. Toda empresa exportadora de berries debería
disponer de filtros para purificar el agua utilizada por los trabajadores y la empleada en diversas
tareas tanto en la etapa de cultivo (por ejemplo fumigaciones para el control de enfermedades y
plagas) como en la de clasificación y empaque (lavado de los envases). Además, las empresas
exportadoras deberían realizar exámenes médicos periódicos a sus trabajadores a efectos de
prevenir la presencia de Cyclospora. Estos trabajadores deberían también utilizar trajes y
mascarillas especiales, y se establecían diversas medidas tendientes a preservar la higiene del
trabajador y del producto, como por ejemplo la obligación de lavado de manos antes de la
cosecha o entrada a la planta.
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A efectos de implementar un programa de fiscalización efectivo, Agexpront entró en
contacto con el Food Marketing Institute, una institución que había trabajado en Chile en
establecer controles de calidad rigurosos en la producción vitivinícola. Como consecuencia de
los trabajos con el FMI y el FDA se creó un programa de calidad denominado “Programa de
Excelencia”, cuya implementación Agexpront inició en 1998. El programa incluye los siguientes
componentes: a) control de calidad del agua utilizada en plantaciones y plantas empacadoras; b)
construcción de infraestructura para mejoramiento de la calidad del agua y la higiene de los
trabajadores en plantaciones y cultivos; c) ejecución de prácticas de manejo agrícola; d)
establecimiento de registros; d) mejoramiento del transporte, incluyendo congelado del producto.
Así, el programa fue bastante más allá de las obligaciones establecidas por FDA. El programa
incluye a 30 productores exportadores, siendo financiado en partes iguales por Agexpront y el
MAGA.
A diferencia de Valexport, la cual fue promovida principalmente por una institución del
gobierno federal brasileño, la creación de Agexpront estuvo fuertemente apoyada por los
programas implementados por la AID en el marco de la “Iniciativa de la Cuenca del Caribe”
(CBI) a inicios de los años 1980s. En ese momento, la mayoría de los países dependía de un
reducido número de productos de exportación. Este modelo había entrado en crisis como
consecuencia de la crisis del petróleo, por lo que muchos países buscaban alternativas para
generar divisas a través de nuevas actividades de exportación. Como parte de la CBI, la AID
implementaría programas de apoyo a productos no tradicionales. En ese momento, las
asociaciones de productores predominantes en los países de Centroamérica y del Caribe
representaban a sectores industriales cuya producción se dirigía básicamente al mercado interno y
a exportadores tradicionales como banano, café y caña de azúcar. Estas instituciones, como la
Cámara de Industrias en Guatemala, habían tradicionalmente concentrado su acción en presionar
al Estado por medidas de protección. De este modo, la AID percibió la necesidad de crear nuevas
instituciones representativas de los sectores de exportación no tradicionales en todos los países
centroamericanos, los que defenderían intereses diferentes. Así, la AID mantuvo conversaciones
con empresarios en Guatemala y otros países centroamericanos, motivándolos para formar
organizaciones de productores no tradicionales, en parte a través de la promesa de canalizar
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proyectos de cooperación a través de ellos. Así, Agexpront fue formalmente creada en 1982 por
un grupo de cinco empresarios en 1982.9
Las relaciones entre Agexpront y el Estado se dan principalmente en forma directa entre
su Secretaría Ejecutiva y Ministros de Gobierno, o a través de instituciones de coordinación entre
el sector público y privado: el Consejo Nacional de Exportaciones (CONAPEX) y la Comisión
Nacional Coordinadora de Exportaciones (CONACOEX). La CONAPEX fue creada por el
Gobierno de Guatemala en 1986 a partir de las demandas planteadas por Agexpront. CONAPEX
posee como función principal proponer a las autoridades del gobierno la política nacional de
promoción de las exportaciones, estando integrado por cuatro representantes de instituciones del
sector público (Banco de Guatemala y Ministerios de Economía, Finanzas Públicas, y Agricultura
Ganadería y Alimentación) y seis representantes del sector privado nombrados por la Cámara
Empresarial de Guatemala, los que representan a los sectores agrícola, industrial, comercial,
financiero, turismo, cooperativo. Mientras tanto, la CONACOEX coordina la implementación de
la política de promoción de exportaciones, operando a través de grupos de trabajo que elaboran
propuestas para ser ejecutados por organismos del sector público y privado. 10 Como fue
mencionado anteriormente, Agexpront creó una estructura formada por varias divisiones, entre
las que se destaca la División de Competitividad y Acceso a Mercados. Esta se centra
precisamente en las relaciones con el Estado y es considerada como la más importante dentro de
la institución. Así, la propia Secretaria Ejecutiva de Agexpront se encarga de la gestión de la
División de Competitividad y Acceso a Mercados, siendo su principal función mantener
contactos permanentes con altos funcionarios de instituciones del Gobierno, incluyendo
principalmente los Ministerios de Finanzas y el MAGA.
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compradores que involucraron problemas de presencia de pesticidas no autorizados en esos
países, enfermedades y plagas. Ello incluyó las negociaciones con USDA en relación a la
presencia de pesticidas en arveja china, con el FDA respecto a medidas para prevenir la presencia
de Cyclospora en berries, y con las autoridades sanitarias holandesas en relación a la presencia de
Trips en plantas ornamentales.
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del sector público, ésta generalmente resulta poco efectiva, habiendo sido afectada negativamente
por las políticas de reducción del gasto público impulsado por la mayoría de los gobiernos
latinoamericanos.
e) Los cultivos no tradicionales de exportación requieren de conocimientos sobre mercados
y de contactos en el mercado internacional de difícil acceso para los pequeños agricultores.
Políticas y proyectos dirigidos a apoyar la comercialización en la pequeña producción
frecuentemente han promovido la formación de cooperativas y asociaciones de producctores. No
obstante, éstas frecuentemente han sido dominadas por los productores mayores o han enfrentado
problemas de gestión que las han vuelto inefectivas.
A pesar de estas dificultades, los pequeños productores poseen una presencia significativa
en los cultivos no tradicionales de exportación tanto en Guatemala como en Petrolina-Juazeiro.
En el caso de Petrolina-Juazeiro (Damiani 1999), los colonos en proyectos de irrigación habían
sustituído desde inicios de los años 1990s una alta proporción de cultivos tradicionales de bajo
valor (principalmente frijoles) por cultivos perennes de alto valor (principalmente mango, uvas,
banana y coco), logrando al mismo tiempo rendimientos similares y aun superiores en algunos
cultivos a los de grandes productores. Mientras tanto, unos 30,000 pequeños agricultores son los
responsables de la casi totalidad de la superficie cultivada con hortalizas en Guatemala, teniendo
también una importante presencia en mango, donde si bien existe una alta concentración de la
superficie cultivada—95% de la misma se encuentra en grandes productores—productores con
áreas entre 1 y 2 hectáreas de mango constituyen el 82% de los productores. Las hortalizas han
sido cultivadas por pequeños agricultores en contrato con empresas y cooperativas procesadoras y
comercializadoras de la producción. Estos pequeños productores sustituyeron parte de sus áreas
dedicadas a cultivos de subsistencia (maíz y frijol). Mientras tanto, pequeños productores de
mango se dedican también a otros cultivos y comercializan su producción hacia la exportación a
través de grandes productores con plantas empacadoras que cuentan con los equipamientos
necesarios para realizar los tratamientos para prevenir la presencia de mosca mediterránea
requeridos para exportar a los Estados Unidos.
22
los trabajadores—costos que no se presentan en pequeños productores que utilizan básicamente
mano de obra familiar.
b) El carácter anual o perenne de los cultivos no tradicionales. Debido a que los pequeños
productores deben obtener de la producción un ingreso que permita la subsistencia de sus
familias, enfrentan en general dificultades para realizar cultivos perennes en los que los primeros
ingresos se generan dos o tres años después de realizar las inversiones necesarias. Al contrario,
los cultivos anuales aseguran ingresos en forma más rápida, lo que permite a los pequeños
agricultores obtener los recursos necesarios para mantener a sus familias. En el caso de
Guatemala, la mayor parte de la superficie con cultivos no tradicionales de exportación
corresponde a cultivos anuales, siendo relativamente pequeña la importancia de cultivos
perennes. Al contrario, como se dijo anteriormente, los cultivos no tradicionales de exportación
en Petrolina-Juazeiro (mango y uva) son perennes. En este caso, el pasaje de cultivos
tradicionales como maíz y frijol a los cultivos no tradicionales de exportación requirió una
secuencia de cultivos en el tiempo, en la cual se introdujeron primero cultivos irrigados anuales
de alto valor como tomate y cebolla, para posteriormente introducir paulatinamente cultivos no
tradicionales perennes. Esto permitió que los pequeños agricultores obtuvieran los ingresos
suficientes para mantener a sus familias. Además, los pequeños productores adoptaron
tecnologías novedosas, entre las que se destaca la siembra de cultivos perennes como mango
asociados en la misma área con anuales como frijol y tomate, lo que permitió generar ingresos
mientras se producía el crecimiento del cultivo perenne.
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tecnológico que incluye prácticas de manejo, manuales y biológicas para el control de malezas,
enfermedades y plagas, la sustitución de fertilizantes por abonos naturales y la aplicación de
prácticas de conservación de suelos. Esto lleva a costos de producción similares a los de la
tecnología convencional (unos Qz 490 o US$ 66 por manzana), con menores costos en insumos
químicos pero aumentos en los costos de mano de obra. Esto resulta ventajoso para los pequeños
productores debido a su mayor disponibilidad de mano de obra y sus limitados recursos para la
compra de insumos.
Además, los productores medianos y grandes que aplican una tecnología producción
tradicional y adoptan la tecnología de producción orgánica experimentan una caída en los
rendimientos de entre el 30% y 40% durante los primeros tres años. Al contrario, una buena parte
de los pequeños productores realizan una producción de baja productividad y baja utilización de
insumos. De este modo, el pasaje hacia la producción orgánica en estos productores no implica
una suspensión del uso de insumos, sino principalmente la introducción de nuevas tecnologías de
manejo del cultivo, como las podas, el uso de abonos orgánicos, el manejo integrado de plagas y
la aplicación de técnicas de conservación de suelos. Como consecuencia de ello, el efecto inicial
del pasaje hacia la producción orgánica entre pequeños productores conduce generalmente no a
una caída inicial en los rendimientos, sino a un rápido incrementeo en los mismos.
24
la aplicación de las mismas tecnologías de producción propuestas en las solicitudes de
financiamiento realizadas por las grandes empresas. Debido a que estos técnicos debían visitar a
las empresas como parte de su trabajo de evaluación, poseían un conocimiento detallado de esas
nuevas tecnologías; al exigirlas también a los proyectos presentados por los pequeños
productores, las transferían a los profesionales que diseñaban estos proyectos. De este modo, los
requisitos incluidos en las solicitudes de crédito del Banco do Nordeste se convirtieron en un
mecanismo informal de transferencia de tecnología entre las grandes empresas y los pequeños
productores.
El primer contrato se realizó en 1978, llevando a una rápida expansión de estos cultivos
entre los produtores campesinos. Las relaciones entre los pequeños productores y la empresa
pronto enfrentaron dificultades relacionadas principalmente por los precios pagados. A raíz de
ello, el Grupo Suizo impulsó a que la Cooperativa Cuatro Pinos comprara la producción de sus
asociados y comercializara la producción en forma directa, proporcionando recursos para
financiar la compra de producción de los asociados y apoyando el establecimiento de contactos
con compradores en Europa y los Estados Unidos. Ello permitió obtener mejores precios y
promovió un nuevo ciclo de crecimiento en la producción. No obstante, los contratos iniciales
con ALCOSA resultaron de gran importancia debido a que resolvieron problemas centrales de
financiamiento de la producción y mercado.
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V. Los cultivos no tradicionales de exportación y la mano de obra asalariada
i) La generación de empleos
Cuadro No. 4. Mano de obra por manzana en distintos cultivos y proporción de los costos de producción
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Cuadro 5. Mano de obra generada por los cultivos de exportación (1998)
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no perder a aquellos trabajadores capacitados, lo que lleva a incurrir en costos de capacitación de
nuevos trabajadores cada año. La rotación de trabajadores es muy alta entre aquellos que trabajan
en forma zafral o temporal. Por lo tanto, las empresas intentan mantener como permanentes a
aquellos trabajadores en los que han invertido más en capacitación. De este modo, a través de los
mayores requerimientos de capacitación, y como consecuencia de las acciones de las empresas
para evitar los costos de transacción asociados con contratar nuevos trabajadores, la agricultura
no tradicional de exportación condujo a un incremento de la mano de obra permanente.
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consecuencia, no existieron en Guatemala organizaciones sindicales que estuvieran en
condiciones de promover la organización de la masa de asalariados creada por la agricultura no
tradicional de exportación.
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social (alrededor de 41% del valor del salario), el cumplimiento de jornadas diarias de ocho
horas, la disponibilidad de agua durante el trabajo y el no empleo de niños en el proceso de
producción. Además, en el caso de trabajadores permanentes, se exige que el empleador les
proporcione una vivienda digna y una superficie de tierra en forma gratuita para que siembren
cultivos hortícolas que complementen su alimentación. En el caso de la mano de obra temporal,
se exige que la misma cuente con condiciones de vivienda decorosas.
1. El papel que puede desempeñar el sector público para promover nuevas actividades dinámicas
en una región/país sería variable de acuerdo a las ventajas comparativas iniciales, incluyendo
factores como las características de los recursos naturales, la localización, el tamaño del mercado
interno, y las intervenciones anteriores. De este modo, debería evitarse ciertos modelos de
proyectos aplicados independientemente de las condiciones particulares, realizando diseños
específicos para resolver problemas también específicos (discutir proyectos BID en Guatemala).
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comercialización de insumos o productos y el procesamiento de la producción. El papel a
desempeñar por las organizaciones de productores se centraría en resolver ciertos problemas
asociados con la producción de cultivos no tradicionales de exportación: a) el logro de una
calidad mínima necesaria para el acceso a mercados que todos los productores deben respetar; y
b) el combate a plagas y enfermedades que pueden comprometer el acceso a mercados.
7. Los cultivos no tradicionales de exportación pueden llevar a efectos positivos sobre la pobreza
rural, tanto debido a su adopción por parte de pequeños productores como por la creación de
empleo asalariado, el aumento de los salarios rurales y el mejoramiento de las condiciones de
trabajo.
9. Los efectos de los cultivos no tradicionales de exportación sobre la mano de obra dependerían
no sólo de la demanda de empleo de éstos en relación al cultivo anterior, sino también en el
balance entre oferta y demanda en la región en la que se encuentran localizados, la existencia
previa de organizaciones de los trabajadores rurales bien organizadas, la presencia de
instituciones del sector público encargadas de supervisar los derechos laborales de los
trabajadores y de las conexiones entre los sindicatos y organizaciones que canalizan las demandas
de los consumidores en cuanto a las condiciones de producción (tecnologías empleadas, salarios,
condiciones de trabajo, etc.) de los productos consumidos.
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Referencias bibliográficas
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Diffusion of Innovations: Smallholders Nontraditional Agro-Exports in Guatemala.” In
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