LA CONSTITUCION POLITICA DE 1993

Quinta Edicin: Setiembre de 1999 Lima

Enrique Bernales Ballesteros
CAPITULO XXII
DESCENTRALIZACION, GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES
El Per tiene un viejo problema: el centralismo. As naci a la vida
independiente ya lo largo de la Repblica ha crecido hasta configurar
una estructura que resiste a los deseos de muchas administraciones.
Sostuvimos al respecto en Constitucin y Sociedad Poltica que el
centralismo presentaba caractersticas complejas y que, pese al
transcurrir de los aos, segua vigente e irresuelto en el pas 1. En
realidad, el centralismo es el ms trgico estigma republicano, y ha
trado mucha pobreza al Per.
En el plano nacional, Lima concentra el poder poltico, casi toda la
capacidad de decisin estatal, aloja a un cuarto del total de la poblacin,
tiene la mejor dotacin de servicios, registra ms del 70% de la
actividad industrial y tiene la mejores vas de comunicacin; en una
palabra, es el centro de la vida poltica y econmica del pas.
A escala, el fenmeno es similar en el interior: las capitales
departamentales -especialmente ciertas ciudades significativas- operan
para sus entorno s de igual manera que Lima para todo el pas. En estas
circunstancias, se ha configurado un patrn de desarrollo totalmente
desequilibrado y que, mediante las inercias del sistema, tiende a
acentuar estas desigualdades.
Como todo fenmeno social inorgnico, el crecimiento desequilibrado de
nuestras distintas regiones -tanto en trminos de poblacin como de
mayor produccin y riqueza- tiene que ver con la distribucin territorial
del poder. La red de poder nacional y local se va asentando en los
medios urbanos principales, dotndolos de recursos que, a su vez, son
absorbidos de las zonas marginales. Este injusto mecanismo se
convierte en una espiral ascendente a medida que avanza y consolida
un proceso centralista, que de manera indetenible, hasta ahora, ha
generado asimetras profundas y un evidente desorden.

1 RUBIO/BERNALES: Op. cil. pp. 613-637.

La descentralizacin es, en ese contexto, una antigua y legtima

aspiracin de los pueblos del Per. Ella est enmarcada dentro de los
criterios de divisin poltico administrativa, que surge en los ltimos
aos de la Colonia. Como lo recuerda un interesante informe del Diario
El Comercio2, hacia 1782 el territorio nacional estaba dividido en seis
intendencias: Lima, Cusco, Arequipa, Trujil1o, Huancavelica, Huamanga
y, posteriormente, Puno. Las intendencias se dividan en partidos, en un
total de 56. Las luchas emancipadoras obligaron a los espaoles a tratar
de controlar este territorio por cualquier medio.
Efran GONZALES DE OLARTE sostiene al respecto que, hasta muy poco
tiempo antes de la Independencia, la divisin y demarcacin territorial
del poder poltico militar segua desvelando a la Corona: La Real Orden
del31 de mayo de 1821 marca el ltimo intento de Espaa por adaptar
su organizacin a los nuevos tiempos. En dicha Real Orden se propugna
la organizacin de juntas encargadas de un plan de divisin poltica del
territorio, teniendo presente: Primero, los lmites naturales (ros,
montaas y otros). Segundo, que haya proporcin en la extensin y las
distancias.
Tercero, que se distribuya equitativamente la riqueza en todas las
ramas, hacindose discreta combinacin3.
Este ltimo intento de demarcacin poltica del Per por parte de los
espaoles parece coincidir con los planteamientos de base de Pulgar
Vidal. Sin embargo, dicha Real Orden no lleg a concretarse, pues ese
mismo ao se proclam la IndependenCIa.
El Libertador Jos de San Martn transform las intendencias en
departamentos y los partidos en provincias. La Constitucin de 1823
cambi los criterios y la legislacin para la demarcacin territorial. Es as
que se adoptan las Juntas Departamentales -ya vigentes en Europa- que,
dada su inspiracin liberal, otorgaban atribuciones ms o menos amplias
a los rganos locales y regionales. Durante el siglo XIX las
Constituciones liberales de 1828, 1856 y 1867 repitieron la experiencia
de las Juntas Departamentales, instituciones que posean funciones
importantes y cuyas autoridades eran elegidas por la ciudadana del
lugar. Con todas sus imperfecciones y limitaciones, las Juntas constituan
embrionariamente una suerte de gobierno descentralizado.
En 1873, mediante una ley, se restablecieron los concejos
departamentales y municipales, con ciertas atribuciones para
2 Diario El Comercio: Lima, 17 de agosto de 1997, Seccin e, p. 11.
3 GON'ZALES DE OLARTE, Efran: Economas regionales del Per. Instituto de Estudios
Peruanos. Lima, 1982.

administrar la economa de los departamentos, provincias y distritos.

Despus de la guerra con Chile, se intent realizar una
descentralizacin, sobre todo fiscal, para que los impuestos recaudados
en cada zona fueran utilizados en su provecho.
La Constitucin de 1919 dio nacimiento a los congresos regionales con el
propsito de alcanzar el desarrollo regional y local, promoviendo,
adems, la divisin transversal del pas. La Constitucin de 1933
estableci, una vez ms, los concejos departamentales, reconocindoles
autonoma administrativa y econmica.
En 1966, el Instituto Nacional de Planificacin plante tres proyectos de
regionalizacin, teniendo como eje de desarrollo a las capitales
departamentales. Durante el gobierno militar de 1968-1980 se crearon
una serie de organismos de desarrollo a nivel regional y departamental,
experiencia interesante desde el punto de vista de la asignacin de
recursos econmicos.
Con la Constitucin de 1979 el esquema descrito cambi radicalmente.
Esta Carta dise una propuesta de regionalizacin definida, que no
solamente contempl la descentralizacin administrativa sino una
efectiva desconcentracin del poder. El debate constitucional de 19781979 sobre este tema fue presidido por un clima de inusual expectativa.
Un importante Captulo de la mencionada Constitucin y una ulterior y
copiosa legislacin regionalista condens la proliferacin de ideas,
planteamientos y proyectos que dominaron el mundo acadmico y
poltico desde fines de los setenta ya lo largo de la dcada posterior4.
Angel DELGADO SILVA afirma que fue en esos aos que se gest una
particular visin optimista de la problemtica municipal: Desde el seno
del pensamiento progresista -aade- se aliment la idea que, el rechazo
y superacin de viejo orden centralista y de un Estado manifiestamente
burocrtico e ineficiente, pasaba por la ejecucin de polticas
descentralistas ms o menos radicales; ms aun, este expediente
cobraba mayor autoridad al considerrselo como el componente
institucional de las estrategias de democratizacin del paS5.
Pero la puesta en marcha del proceso de regionalizacin no se concret
en un cronograma de pasos debidamente programados. Su
4 Fruto de esta preocupacin, una obra de indispensable consulta para analizar el
perodo es la preparada por AMAT Y LEON, Carlos: El Desarrollo Desigual de las
Regiones del Per. Universidad del Pacfico, Lima 1979. Forma parte de un conjunto de
materiales preparados para el Seminario sobre Estrategias de Desarrollo Regional.

5 821 DELGADO SILVA, Angel: Descentralizacin y Constitucin. Fundacin Friedrich

Ebert. Seglusa Editores. Lima, julio de 1993, p. 24.

implementacin fue, paradjicamente, lenta y forzada. Lenta, porque los

plazos establecidos en la Constitucin de 1979 no se respetaron,
generando sucesivas y caprichosas interpretaciones con el propsito de
extender el plazo inicial. Forzada, porque los gobiernos elegidos desde
1980 no se ocuparon oportunamente de este tema, de modo tal que la
urgencia de los . meses finales de sus respectivos perodos les oblig a
aprobar, con contraproducente celeridad, leyes que debieron ser
estudiadas y debatidas con detenimiento, rigor y una amplia
participacin popular6.
La primera norma de tipo descentralista fue el Plan Nacional de
Regionalizacin, aprobado por Ley N 23878 el20 de junio de 1984. Esta
ley dispuso que la creacin de las regiones prevista por la Constitucin
se efectuase dentro de los cuatro aos de iniciado el gobierno
constitucional. Como el inicio fue en 1980, el plazo debi expirar en
1984. Sin embargo, el rechazo al proyecto inicial remitido por el
Ejecutivo retard su aprobacin y condujo a que recin se convirtiera en
ley slo un mes antes del vencimiento del plazo para aprobar todas las
leyes orgnicas de creacin de las regiones en el pas.
A partir de ese momento vendran nuevas interpretaciones, distintas y
opuestas a la que la Ley N 23878 consagraba, concebidas para
extender el plazo constitucional y evitar que se pusiese en evidencia la
incapacidad del Parlamento y del Ejecutivo para culminar a tiempo el
proceso de regionalizacin. En este sentido, ya no se mencion ms
como referencia el inicio del gobierno constitucional. En su lugar, se
interpret que dicho plazo empezaba a correr desde la vigencia de la ley
que contena el Plan Nacional de Regionalizacin. Merced a esta nueva
interpretacin, la expiracin del plazo se pospuso hasta junio de 1988.
El Parlamento, nuevamente retrasado y urgido de un plazo mayor para
culminar la tarea regionalizadora, ensay una ltima interpretacin
ampliatoria, que se construy sobre la hiptesis de que la Ley de Bases
de Regionalizacin era parte integrante del Plan Nacional de
Regionalizacin y, por ende, se deba computar el plazo de cuatro aos a
partir de su entrada en vigencia en marzo de 1987. La urgente
necesidad de mayores plazos y la bsqueda de medios para lograrlo se
pudo observar tambin en posturas como la adoptada por el Senado de
la Repblica que, mediante Resolucin Senatorial N 891-88, acord dar
preferencia a los proyectos de ley de creacin de regiones y aprobarlos
antes del 15 de diciembre de 1988.

6 822 BERNALES, Enrique: Parlamento y Democracia. Op. cil. pp. 68-84.

De esta forma, segn la ltima interpretacin del plazo contenida en la

Ley N 25012, ste habra de expirar en abril de 1991, lo que
proporcion el tiempo suficiente para que los proyectos de ley de
creacin de las regiones fuesen presentados y aprobados conforme a lo
establecido por el arto 260 de la Constitucin de 1979.
Es bajo el marco descrito que se promulga la Ley de Bases de
Regionalizacin, Ley N 24650, del 20 de marzo de 1987. Transcurridos
unos meses, el contenido de esta norma exhibi importantes carencias y
omisiones, por lo que result necesaria complementarla y modificarla
mediante la Ley N 24792, del 11 de febrero de 1988. Este conjunto
normativo aparece ordenado mediante Decreto Supremo N07l-88-PCM,
aprobado el14 de junio de 1988. La Ley de Bases regulaba la creacin,
delimitacin y modificacin de las regiones, as como la creacin,
naturaleza, finalidad, competencia, organizacin bsica, recursos y
relaciones de los gobiernos regionales.
La Constitucin de 1979 intent convertir la creacin de las regiones en
un proceso dotado de un importante grado de participacin popular. El
espritu participatorio que proyect la norma, sensiblemente, no
caracteriz al gobierno del arquitecto Fernando Belaunde. Por el
contrario, el tema fue relegado a un segundo nivel. Hechos como la
creacin de la Comisin Nacional de Regionalizacin, compuesta
exclusivamente por funcionarios del Estado, demostraron la ptica
excesivamente tecnicista y estatal que se tuvo del asunto.
Existen estudios que ponen de relieve la postura oficial del gobierno
aprista, bastante ms participativa y valorativa del proceso de
regionalizacin, aunque, en los hechos, el proceso a pesar del manejo
poltico de corte populista que tuvo, sigui el mismo trmite centralista y
estatal que caracteriz al gobierno anteror 7. En efecto, a mediados de
1987, tras dos aos de gobierno del doctor Alan Garca, la Presidencia de
la Repblica y la Comisin de Regionalizacin del Parlamento convocaron
no slo a las corporaciones departamentales de desarrollo y los
municipios
provinciales,
sino
tambin
a
las
instituciones
representativas de las actividades econmicas, sociales, culturales y
polticas, para participar en el procedimiento para la formulacin de
solicitudes de creacin de regiones.
El texto de la convocatoria sugera la realizacin de una gigantesca
consulta popular, que nunca se materializ; entre otras razones debido a
que el plazo para llevar a cabo esta ambiciosa iniciativa era apenas de
23 das. Todo indica que el impulso al proceso de regionalizacin parti
del Ejecutivo, concretamente del Presidente Garca, quien luego del
7 PASARA, Luis: Rasgos Polticos de la Demarcacin Regional. En Debate Agrario. N 6,
Lima, 1989, pp. 69 Y ss.

fracaso poltico que le signific el proyecto de estatizacin de la banca,

asumi que la regionalizacin del pas poda convertirse en uno de los
logros que diese proyeccin a su gobierno.
Merced al ritmo impuesto por el Ejecutivo, las leyes orgnicas de
creacin de las regiones fueron finalmente aprobadas segn la
secuencia siguiente:
-

Regin
Regin
Regin
Regin
Regin
Regin
Regin
Regin
Regin
Regin
Regin

Grau: Ley N 24793, del 16/02/88.

del Amazonas: Ley N 24794, del 19/02/88.
Nor Oriental del Maran: Ley N 24874, del 27/06/88.
Ucayali: Ley N 24945, del 24/ll/88.
Inca: Ley N 24895, deI19/0l/89.
San Martn-La Libertad: Ley N 24896, del 20/01/89.
Los Libertadores-Huari: Ley N 25014, del 16/02/89.
Arequipa: Ley N 25022, dell/05/89.
Andrs Avelino Cceres: Ley N 25020, del 14/04/89.
Chavn: Ley N 25021, del 14/04/89.
Moquegua-Tacna-Puno: Ley W 25023, del 14/04/89.

Es as como se puso en marcha un proceso de regionalizacin, que tena

serias deficiencias de origen, pero que determin que por un corto
tiempo los pueblos del interior del pas se entusiasmaran con la
posibilidad de manejar algunos recursos y decidir sobre su destino.
La experiencia -como muchas otras- fue abruptamente cortada por el
golpe de Estado del 5 de abril de 1992. Mediante Decreto Ley N 25418
del 6 de abril de 1992, el gobierno de Jacto estableci en el inc. 9 del art.
2 la necesidad de desarrollar un esquema racional de descentralizacin
y des concentracin de acuerdo con las necesidades de las regiones.
Esta racional determinacin se complement con la dacin del
Decreto Ley N 25432, por el que se disolvieron las Asambleas
Regionales y Consejos Regionales de todos los Gobiernos Regionales
establecidos. Adems, se conformaron los Consejos Transitorios de
Administracin Regional, nombrados directamente por el Ejecutivo.
La citada Ley refleja ntidamente el comportamiento que sobre la
regionalizacin ha tenido el gobierno presidido por el ingeniero Alberto
Fujimori, marcado por promesas que a su vez se han traducido en
desinters y olvido progresivos. No debe olvidarse que el art. 3 de esta
norma estableca que los nuevos representantes ante cada uno de los
rganos de gobierno de los Gobiernos Regionales sern elegidos
mediante sufragio directo, universal y secreto. A la fecha, y luego de
transcurrido ms de un lustro y promulgada una nueva Constitucin, el
compromiso asumido por el gobierno ha sido sistemticamente
desconocido. Pero no slo se ha retornado al centralismo en materia de
regiones. Tambin se han dictado una serie de normas tendientes a

reducir las competencias de los gobiernos locales, como es el caso del

polmico Decreto Legislativo N 776, que elimina numerosos tributos
municipales y centraliza la ejecucin del gasto pblico a travs de los
organismos del gobierno central8.
Con estos antecedentes, resultaba previsible el contenido de la nueva
Constitucin en materia de descentralizacin, gobiernos locales y
regionales. En palabras de Csar LANDA se puede afirmar que la nueva
Carta consagra constitucionalmente la desactivacin del proceso de
regionalizacin de la Constitucin de 1979, reorientando el modelo
hacia los espacios departamentales existentes, y difiriendo simultnea
mente la aplicacin del esquema de regionalizacin constitucional de
1993, al sometido a un complejo proceso legislativo que demostrara la
inoperancia
constitucional
para
dar
inicio
al
modelo
de
'descentralizacin centralista' consagrado9.
Tambin es oportuno transcribir otra cita del profesor LANDA, en la que
califica los dispositivos de la Constitucin bajo anlisis como mera
ficcin jurdica, debido a la actitud hostil del gobierno central hacia las
regiones y las municipalidades:
(..)Por ello, en trminos de Karl LOEWENSTEIN, la nueva Carta regula
semntica y nominalmente el captulo de la descentralizacin.
Semnticamente, por cuanto sus postulados sobre las municipalidades y
las regiones constituyen una ficcin jurdica, ya que en la prctica el
gobierno viene restringiendo las atribuciones y recursos de los gobiernos
locales, as como tambin ha desactivado a los gobiernos regionales
democrticos hasta convertirlos en agencias estatales dependientes del
gobierno central. Sin embargo, tambin son normas nominales, por
cuanto legitiman constitucionalmente las decisiones y acciones
gubernamentales en materia de descentralizacin, lo que significa
consagrar jurdicamente el dominio del poder central -poltico y
econmico- frente a las provincias y del aparato tcnico-burocrtico
limeo sobre las poblaciones provincianas10.
Debe recordarse, finalmente, que a comienzos del ao 1996 se intent,
una vez ms, elaborar una Ley de Descentralizacin, pero sin resultados
positivos. Pese a la ausencia marcada de una poltica descentralista, el2
8 Sobre el particular, un libro de indispensable consulta es el escrito por DELGADO
SilVA, I Angel: Decreto Legislativo 776: Atentado a la Democracia Local. Carta de Lima,
Jos Luis Velsquez (Editor). Ediasa S.A. Lima, enero de 1995.

9 LANDA ARROYO, Csar: La Descentralizacin del Gobierno Unitario. En La

Constitucin de 1993. Anlisis y Comentarios. Tomo 1. Op. cit. p. 241.

10 Ibidem, p. 251.

de julio de 1997 se aprob la Ley Marco de Descentralizacin, que, por lo

dems, ha sido observada por el Presidente de la Repblica y an no ha
sido promulgada.
1. La Descentralizacin
Artculo 188.- La descentralizacin es un proceso permanente
que tiene como objetivo el desarrollo integral del pas.
Conviene antes de comentar este artculo definir algunos trminos que
no necesariamente son equivalentes: la descentralizacin y la
desconcentracin.
Descentralizar implica establecer organismos y entidades en diversos
espacios, a fin de que cumplan funciones que antes tena el organismo
central. Para nuestro caso puede significar abrir oficinas regionales de
los ministerios y de los organismos pblicos en otros lugares del pas.
Descentralizacin no implica ni regionalizacin -como lo veremos ms
adelante al comentar los artculos pertinentes- ni necesariamente
desconcentracin. Puede ocurrir perfectamente que se abran oficinas,
digamos, del Ministerio de Transportes y Comunicaciones en cada capital
de departamento, pero que la decisin final para comprar un
determinado bien siga siendo atribucin exclusiva del rgano central. En
este caso ha habido descentralizacin pero no desconcentracin. La
labor del organismo regional ser puramente burocrtica pero no
significar una cesin de poderes11.
En la descentralizacin -ha dicho Juan CHAVEZ MOLINA- aunque se
mantiene la unidad de soberana y la direccin central de alto comando,
se atribuyen determinadas funciones a las autoridades locales, que
gozan de un margen apreciable de independencia, hay reparto de
competencias entre los rganos centrales y regionales, y lo que es ms
importante. se elige directamente a las autoridades Iocales12.
La desconcentracin, por su lado, consiste en delegacin de funciones
de un organismo superior a otros inferiores. Supone el control de un haz
de poderes, que pasan a otras manos para que lo ejerzan dentro de los
lmites legales establecidos. Tiene una significacin bsicamente
administrativa pero no descentralizadora. Por ejemplo, un ministro
puede desconcentrar funciones en sus directores generales. Todos ellos,

11 RUBIO/BERNALES: Op. cil. p. 615.

12 CHAVEZ MOLlNA, Juan: Descentralizacin. En El Comercio. Lima, 17 de abril de 1996,
p.2.

sin embargo, permanecern en Lima y, eventualmente, trabajarn en el

mismo edificio13.
En la des concentracin -ha dicho Csar LANDA- existe una reserva de
dominio del poder central de las competencias, atribuciones, funciones y
recursos econmicos, los cuales les puede conceder pero no transferir a
los organismos descentralizados14.
A su vez, apunta Marcial RUBIO: La descentralizacin no es un
fenmeno de desconcentracin aunque, a menudo, ambos conceptos
han sido confundidos entre nosotros. Existe desconcentracin
administrativa cuando un rgano superior encarga a uno de sus
subordinados que realice determinadas tareas, pero quedando el poder
de decisin final en el rgano que hizo la desconcentracin. Esta es,
pues, una institucin de carcter administrativo, no de carcter poltico
como es la descentralizacin15.
Dice la Constitucin que la descentralizacin es un proceso permanente
que tiene como objeto el desarrollo integral del pas. Desde hace
muchos aos ha habido una permanente confusin de conceptos en lo
referido a la descentralizacin y la regionalizacin. Angel DELGADO
sostiene que se debe tener una visin desmitologizada del problema de
la regionalizacin y reacomodar las perspectivas polticas sobre el
tema16. En efecto, resultaba imprescindible la definicin constitucional
de los temas fundamentales, en el entendido que la descentralizacin es
una aspiracin nacional para que el desarrollo sea equilibrado y
sostenido: Es decir, que sus beneficios se distribuyan equitativamente
en todo el territorio nacional, pero tambin que los factores y procesos
productivos encuentren una mejor localizacin en base a la
especializacin y la complementariedad espacial17.
Es sobre estos supuestos que tiene sentido una propuesta
descentralista: debe ser un objetivo permanente del Estado, es cierto,
pero alcanzable por la puesta en marcha de una serie de acciones y
reformas que formen parte de una autntica reestructuracin del pas,
en lo referido a la transformacin de la estructura productiva y del
aparato estatal. La descentralizacin -sostiene la doctrina- para ser
duradera y eficaz, debe ser el resultado de un extraordinario esfuerzo
13 RUBIO/BERNALES: Op. cil. p. 614.
14 LANDA ARROYO, Csar: Op. cil. p. 240.
15 RUBIO CORREA, Marcial: Op. cil. Tomo V, p. 375.
16 DELGADO SilVA, Angel: Descentralizacin y Constitucin. Op. cil. p. 51.
17 Ibidem, pp. 68-69.

nacional por el cambio, y la Constitucin debiera afirmar esta

vinculacin sin tapujos y abiertamente18. La nueva Carta se aproxima
tmidamente a esta conceptualizacin; sin embargo, los actos cotidianos
del gobierno que la inspir parecen indicar que tales propsitos son,
hasta el momento, difciles -por no decir imposibles- de implementar 19.
En el artculo bajo comentario, una primera lectura es suficiente para
constatar la contradiccin entre la declaracin de propsitos
descentralistas formulada y la poltica contraria que testimonia el
gobierno, que por ser el primero surgido de la Constitucin de 1993
debiera iniciar con firmeza el proceso permanente al que se refiere la
norma. Pero los hechos parecieran sugerir otra lectura: una segn la cual
la expresin proceso permanente se convierte en una vaguedad que
sirve de escape para no hacer nada /que sin embargo las acciones
pequeas e intrascendentes sean calificadas como parte de lo
permanente.
Pese al lacnico artculo constitucional que comentamos, Efran
GONZALES DE OLARTE formula un interesante planteamiento respecto a
la manera en que debe implementarse un proceso descentralizacin
serio, que compartimos plenamente:
Proponemos tres etapas para que la descentralizacin tenga xito:
l. Etapa Piloto: Se transferir a las municipalidades ms exitosas (...) la
gestin de los servicios de educacin y salud con el presupuesto
respectivo. Esta fase permitir verificar la capacidad de gestin e
iniciativa de las municipalidades y dara leccin sobre el proceso que
ser de utilidad en las siguientes etapas.
2. Etapa de Expansin: Consistir en abrir una suerte de concurso en el
cual el gobierno central ofrece transferir los servicios a las
municipalidades que presenten proyectos de factibilidad, para hacerse
cargo de la educacin y la salud. Esto permitira que la descentralizacin
se haga por el lado de la demanda y no de la oferta, lo que pondra a
18 CARAVEDO, Baltazar: Bases Econmicas de la Regionalizacin. En Regionalizacin y
Gobiernos Locales. Tarea, Ipadel. Lima, 1989, pp. 42 Y ss.

19 Pese a ello, las propuestas integrales sobre el tema no han sido escasas. Es el caso
del Proyecto de la Ley Marco de la Descentralizacin (Proyecto NQ 553/95-CR del
25/10/95)) y el Proyecto de Ley Orgnica de Regiones (Proyecto NQ 552/95-CR del
25/10/95) ambos presentados por el congresista Daniel Estrada Prez. Ambas
iniciativas constituyen un estudio minucioso sobre la descentralizacin y la
regionalizacin en el Per y contienen una serie de propuestas novedosas y bien
pensadas. Lamentablemente, la Comisin de Descentralizacin del Congreso no se ha
interesado por ellas.

prueba la verdadera
municipales.

vocacin

descentralista

de

los

gobiernos

3. Etapa de Consolidacin: El gobierno central trabajara con las

municipalidades que restan hasta capacitarlas para que puedan hacerse
cargo del servicio. Este proceso tendra una duracin de 10 aos para
ser exitoso20.
Artculo 189.- El territorio de la Repblica se divide en regiones
departamentos,
provincias
y
distritos,
en
cuyas
circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera
descentralizada y desconcentrada.
En la parte introductoria del presente Captulo hemos hecho un recuento
de lo que ha significado el proceso de implementacin de las regiones,
en cumplimiento del mandato de la Constitucin de 1979. El presente
artculo parte de un supuesto contrario al de la Carta derogada: la
creacin de las regiones ser un proceso por implementarse; y para ello,
se divide territorialmente al pas siguiendo una secuencia lgica, que
muchas veces ha sido ms bien una secuencia arbitraria.
Dice Emilio ROMERO, en un estudio previo a la dacin de la Carta de
1993, pero aplicable al artculo que comentamos, que todos los
gegrafos nacionales y las instituciones cientficas del pas estn de
acuerdo, hace tiempo, en que la demarcacin territorial peruana es
emprica, vaga, a veces absurda y, por tanto, inadecuada para ejercitar
una administracin poltica correcta y justa. Con mayor razn, es
impropia para el racional fomento del progreso econmico en las
diversas regiones del Per.
Agrega el citado autor que el porvenir nacional exige una nueva
demarcacin territorial. Las distancias ya se han alterado, gracias a las
nuevas vas de comunicacin y a los modernos medios de transporte. La
situacin social y econmica del Per ha variado desde la poca en que
se hizo la vaga y fragmentaria demarcacin nacional21.
Por otro lado, dice el art. 43 infine de la nueva Constitucin que el
Estado peruano es uno e indivisible y su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado.
El texto del art. 189 que comentamos guarda armona con esta
disposicin. Sera positivo que los sucesivos gobiernos presten mayor
20 GONZALES DE OLARTE, Efran: La descentralizacin en el Per. Diagnstico y
propuestas. En El Comercio, Lima 17 de agosto de 1997, Seccin e, p. 11.

21 ROMERO, Emilio: El descentralismo. En Tarea, Lima, 1987, p. 34.

atencin a estas normas, sobre todo al punto que exige el ejercicio del
gobierno de manera descentralizada y desconcentrada.
Artculo 190.- Las Regiones se constituyen por iniciativa y
mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o ms
departamentos colindantes. Las provincias y los distritos
contiguos
pueden
asimismo
integrarse
o
cambiar
de
circunscripcin.
En ambos casos procede el referndum, conforme a ley.
El presente artculo est mal ubicado, puesto que por razones de
sistemtica jurdica debi ser colocado inmediatamente antes del arto
197, que es con el que se inicia el tratamiento de las regiones.
Por lo dems, el cambio es sustancial. La Constitucin de 1979 ordenaba
la creacin de la regiones mediante ley y en el marco del Plan Nacional
de Regionalizacin; es decir, por iniciativa de una serie de organismos y
no de los propios pueblos afectados, los que slo podan pronunciarse
para modificar la demarcacin territorial22. Se debe anotar que el
procedimiento de referndum slo operaba para este ltimo caso, segn
el art. 4 de la Ley de Bases de Regionalizacin.
La nueva Carta invierte la figura. Admite la procedencia del referndum
para constituir las regiones, por medio de la iniciativa y mandato de las
poblaciones afectadas.
Es decir, las regiones debern delimitarse e instalarse por decisin
expresa de la poblacin. Este mecanismo guarda concordancia con la
Ley N 26300 o Ley de Participacin Ciudadana, en cuyo inc. d del arto
39 se admite la procedencia del referndum para la materia especificada
en el arto 190 de la Constitucin, aun cuando no existe hasta el
momento ley especial que norme este procedimiento.
El mandato de la Constitucin es claro en cuanto al mecanismo de
conformacin de las regiones; pero he aqu una omisin peligrosa: no se
establece cules son los criterios bsicos para la integracin regional, lo
cual da pie al surgimiento de cierta artificialidad en cuanto a la
delimitacin regional.
22 Constitucin Poltica de 1979, art. 260: Las regiones comprendidas en el Plan
Nacional de Regionalizacin se crean por ley a iniciativa del Poder Ejecutivo, o a pedido
de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo, con el voto favorable de los
Concejos Provinciales, siempre que ese voto represente la mayora de la poblacin de
la regin proyectada. Las modificaciones en la demarcacin territorial requieren el
pronunciamiento previo y directo de las poblaciones afectadas, conforme a ley.

El art. 259 de la Constitucin de 1979 afirmaba, con mucho tino, que las
regiones se tenan que constituir, necesariamente, sobre la base de
reas contiguas integradas histrica, econmica, administrativa y
culturalmente. Adems, exiga la conformacin de unidades
geoeconmicas interrelacionadas entre s. Este dispositivo pretenda
impedir, precisamente, que las futuras regiones respondiesen a
demarcaciones arbitrarias.
La integracin histrica, econmica y cultural es fundamental. La
posibilidad de que una unidad regional pueda prosperar y contribuir a la
vez al desarrollo de la poblacin en ella ubicada, depende en mucho de
sus afinidades. Los tres tipos de vinculacin que hemos sealado
confluyen para crear estas condiciones. No ocurre lo mismo con la
integracin administrativa, ya que mientras los vnculos anteriores son
creados en base a condiciones naturales o vnculos sociales de larga
trayectoria, la dependencia administrativa de un determinado territorio
a una autoridad no siempre fue diseada con criterio adecuado.
Inclusive, muchas veces ha sido establecida arbitrariamente y contra el
sentido comn.
Con razn, la Carta derogaba mandaba que, en cualquier caso, la regin
conforme una unidad geoeconmica. En verdad, este es el criterio
fundamental a tomar en cuenta, en la medida que la administracin
regional deber incidir fundamentalmente en el establecimiento de
procesos de desarrollo regional y de progresiva eliminacin de las
disparidades23. Angel DELGADO propuso en el debate constitucional de
la nueva Carta que no solamente se incorporase este dispositivo
especfico de la anterior Constitucin, sino que el contenido se
enriquezca, asumiendo la diversidad productiva y los distintos niveles de
desarrollo y especializacin de las reas a integrar en regiones 24. La
nueva Constitucin, errneamente, nada dice al respecto.
Otro aspecto que es inevitable comentar es el silencio de dispositivos
sobre esta materia que s existan en la Carta de 1979. Esta se extendi
sobre la composicin y cre un rgano de gobierno y una Asamblea
Regional, que operaba como un Parlamento de la jurisdiccin, pudiendo
inclusive recibir delegacin de facultades del Parlamento nacional.
Tambin se extenda sobre atribuciones administrativas, econmicas y
financieras. Nada de esto aparece en la nueva Constitucin. Todo queda
remitido a disposiciones normativas posteriores, que vendrn como
parte del proceso permanente. Pero ste, como hemos sealado, no
tiene cundo comenzar.
23 RUBIO/BERNALES: Op. cit. pp. 616-617.
24 DELGADO SILVA, Angel: Op. cit. p. 85.

2. El Rgimen Municipal
El desarrollo constitucional de los municipios en el Per ha sido precario,
como precaria su institucionalizacin. Como lo hemos analizado en la
parte introductoria del presente Captulo, las constituciones peruanas,
desde la fundacin misma de la Repblica, se cuidaron mucho de no
dejar de mencionar a los municipios; sin embargo, nunca pudo
implantarse un sistema municipal autnticamente democrtico.
El advenimiento del siglo XX no sirvi de mucho, pues tuvo que
transcurrir un largo perodo para rescatar a la institucin municipal en su
verdadero sentido: su origen y gestin democrticos. As lo recuerda
Angel DELGADO, cuando escribe que, por ejemplo, la puesta en vigor de
la Constitucin de la Patria Nueva dio comienzo a una va crucis para
los municipios, que implic no solamente su desvalorizacin ms
absoluto, sino incluso la prdida del derecho a la electividad ciudadana
de los cargos edilicios25.
Fue necesario esperar, segn DELGADO, ms de 60 aos para que,
recin en la dcada del ochenta, se restableciera el principio de! ,leccin
democrtica de las autoridades locales, salvo el breve interregno de seis
aos comprendido entre 1963 a 1969. Seala el citado autor, en una
opinin que compartimos: El siglo XX, entonces, acusa un perfil
marcadamente antimunicipalista en la medida en que el Estado crece y
se moderniza en una perspectiva intervencionista y centralizadora. Todo
lo contrario a las tradiciones picas de aquel municipio que fuera
revivido por la Constitucin gaditana de 181226.
La experiencia de la Constitucin de 1979 fue tambin poco alentadora,
no obstante su marcada intencin descentralizadora. Con la nueva Carta
de 1993, y pese a que como lo recuerda Domingo GARCIA BELAUNDE,
exista en el debate constituyente el compromiso del oficialismo de
iniciar una verdadera descentralizacin a travs de los municipios, la
promesa qued letal mente desvirtuada por la realidad. El citado autor
hace, a este respecto, una dura crtica, reflejo, como ya lo dijimos, de la
propia realidad: Perdidos los municipios en gran parte del pas, el
oficialismo fujimorista, a travs de sus secuaces, se dedic a hostigar, a
veces con razn y a veces sin ella, a todos aquellos, en especial a los
25 DELGADO SILVA, Angel: La autonoma municipal en el Derecho Constitucional
Peruano.En El rango de ley de las ordenanzas municipales en la Constitucin de 1993
(Ernesto BLUME FORTINI Compilador). Municipalidad Metropolitana de Lima, 1997, p.
159.

26 DELGADO SILVA, Angel: Op. ci!. p. 160.

que tenan responsabilidad edilicia, que no comulgasen con el rgimen o

que, segn criterio de algunos, podran ser figuras con proyeccin
poltica futura (...) Los excesos, fruto de una mentalidad obsesiva,
quedan para el anecdotario27.
Modernamente, un nivel concreto dentro de lbS problemas sociales
identificables en el pas, es el que corresponde al mbito municipal. La
poblacin enfrenta cada vez con mayores e intrincadas dificultades los
problemas de cobertura de servicios y necesidades diarios: la
organizacin del espacio urbano o rural en el que habita, los servicios
pblicos (alumbrado, limpieza, mantenimiento de los bienes de uso
pblico, etc.), otras estructuras fundamentales como los sistemas de
mercadeo de diversos bienes, el orden y desarrollo en las actividades
culturales y recreativas; en fin, una amplia gama de problemas que se
presentan cotidianamente y que no pueden ser resueltos eficazmente
por la burocracia nacional o regional, porque significara altos costos
econmicos, sociales y de oportunidad el hacerlo centralizadamente.
Este es, concretamente, el plano del gobierno local o municipal.
La vida social, sin embargo, se ha vuelto muy compleja en el ltimo siglo
y, en el Per, ha sufrido profundas transformaciones. El crecimiento de
las ciudades principales -especialmente Lima-, los fenmenos
migratorios, el incremento de la instalacin industrial. el desarrollo de
todos los servicios correspondientes a estas alteraciones, etc., han
determinado la necesidad de repensar profundamente la concepcin del
gobierno local.
Basndose en realidades obsoletas, muchos autores insisten en
considerar al Municipio como una especie de segundo nivel de
organizacin social luego de la familia, de tal manera que constituira
una especie de prolongacin de la vida familiar, sustituyendo el
parentesco de la vecindad como vnculo.
Esta visin, que podramos llamar clsica, tiene que ser reformulada
tomando en cuenta diversos hechos.
Tal vez el ms importante consiste en que en la ciudades medianas y
grandes el sentimiento de vecindad ya no tiene la fuerza de hace
cincuenta aos o ms. Hoyes difcil encontrar la familia que pervive en la
misma casa o en la misma zona. El cambio de domicilio -sea por razones
de cambio de trabajo, o de mejoramiento o empeoramiento de la
situacin socio-econmica- es usual dentro de un sistema social en el
que la vivienda se convierte en una mercanca de amplia circulacin. Al
27 GARCIA BELAUNDE, Domingo: Prologo a la obra El rango de ley de las ordenanzas
municipales en la Constitucin de 1993. Op. cil. p. XVII.

mismo tiempo, el vnculo de vecindad est profundamente deteriorado.

Hace algunos aos era frecuente conocer a los vecinos; hoy,
probablemente, no se sabe ni el nombre de los inmediatos.
La posibilidad de pasar largas horas en el barrio o en la zona de
habitacin ha cedido paso a la urgencia de viajar al centro de trabajo
-ms o menos distante-, de recibir en el rea de vivienda a otros
trabajadores que habitan lejos -trabajadores de la industria o de los
servicios- y la propia movilidad para diversin, ha sido notablemente
facilitada por el automvil y los medios de locomocin colectivos.
Finalmente, dentro de esta sumaria descripcin, tenemos que la vida y
crecimiento de muchas ciudades se ha hecho sumamente compleja, y su
administracin municipal costosa. Hoy no basta ser un vecino
interesado para poder acceder a la administracin municipal. Las dotes
gerenciales y de conocimiento poltico no pueden ser ajenas, y de hecho
no lo son, a los nuevos gobernantes municipales.
A todo ello se agrega que la notable interconexin territorial que ha
trado el desarrollo del capitalismo y su esfuerzo de ampliacin de
mercados de abastecimiento y distribucin, hace que lo antes fueron dos
distritos o dos caseros hay sean una unidad geoeconmica que
difcilmente pueda ser administrada con dos organismos distintos que,
eventualmente pudiesen hacer obras contrarias a la comunicacin e
interconexin de espacios contiguos. Esta realidad, como ya lo dijimos,
era comprendida por la Constitucin de 1979.
Esto nos lleva a concebir los municipios como gobiernos locales
encargados de proveer determinados servicios esenciales a la poblacin
que no deben ser asumidos por el gobierno nacional o regional, y que
por tal condicin de gobiernos locales deben ser constituidos
democrticamente por los beneficiarios de dichos servicios. Slo en este
entendido se comprende una moderna . legislacin municipal.
Veamos a continuacin el articulado constitucional sobre la materia.
Artculo 191.- Las municipalidades provinciales y distritales, y
las delegadas conforme a ley, son los rganos de gobierno local.
Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de
su competencia.
Corresponde al Concejo las funciones normativas y fiscalizadoras;
y a la Alcalda las funciones ejecutivas.

Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un perodo
de cinco aos. Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable pero
irrenunciable. Gozan de las prerrogativas que seala la ley.
El presente artculo contiene varios temas importantes. En primer lugar,
define a las municipalidades como rganos de gobierno local. Esta
referencia, inicialmente recortada en el debate constitucional 28, es
fundamental, pues de ella parte la baraja de sus competencias.
Tal como lo regula la Ley N 23853 o Ley Orgnica de Municipalidades,
promulgada el 8 de junio de 1984, los municipios son los rganos de
gobierno local cuya composicin emana de la voluntad popular. Se
constituyen en personas jurdicas de derecho pblico interno con
autonoma econmica y financiera en los asuntos de su competencia.
Pero hay ms. Las municipalidades son reconocidas como instituciones
representativas del vecindario, que promueven la adecuada prestacin
de los servicios pblicos locales, fomentan el bienestar de los vecinos y
el desarrollo integral y armnico de las circunscripciones de
sujurisdiccin29. Todos estos factores hacen pues, que sean verdaderos
gobiernos locales, con atribuciones de gestin especficas.
La Constitucin se refiere tambin a las municipalidades delegadas. Han
adquirido esta denominacin los municipios establecidos en los pueblos,
centros poblados, caseros, comunidades campesinas y nativas, cuya
existencia es determinada por la municipalidad provincial respectiva.
Dice el texto constitucional que las municipalidades tienen autonoma
poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia.
Debe entenderse que el concepto de autonoma es ms bien restringido,
limitado a ciertos mbitos competenciales. La autonoma absoluta, por
el contrario, es sinnimo de soberana, que es atributo exclusivo del
Estado. Pero esta parte del art. 191 debe leerse necesariamente con el
contenido del art. 192 que, como lo sostiene LANDA, no les reconoce a
28 Debe recordarse que la propuesta inicial de la alianza Cambio 90-Nueva Mayora
aprobada por la Comisin de Constitucin y Reglamento era franca y decididamente
antimunicipal. As por ejemplo, denegaba a los municipios la calidad de gobiernos
locales; entenda a las municipalidades como una prolongacin administrativa del
Estado; regateaba sus competencias; e. inclusive, propona la instauracin en cada
departamento de un intendente designado por el Presidente de la Repblica, a quien
se ubicaba -con facultades recargadas por encima de los municipios. Debido a las
fuertes presiones de los entendidos en la materia y a la manifiesta inviabilidad de su
contenido, el entonces Captulo XV fue reformulado en su totalidad por el Pleno del
CCD.Congreso Constituyente Democrtico: Primera Propuesta de la Alianza Nueva
Mayora-Cambio 90 para sintetizar el Anteproyecto Constitucional. Lima, agosto de
1993.

29 Cfr. Ley Orgnica de Municipalidades, artculos 2 y 3.

las municipales materias competenciales propiamente dichas, sino

atribuciones y funciones bajo la denominacin de competencias 30. Ms
adelante veremos las limitaciones que trae consigo esta confusin de
trminos.
El segundo prrafo del artculo que comentamos se refiere a las
funciones tanto del Concejo como de la Alcalda. Seala que corresponde
a aqullas funciones normativas y fiscalizadoras y a sta las funciones
ejecutivas. El dispositivo es adecuado, pues despeja, en trminos
sencillos, una nebulosa que no fue aclarada lo suficiente por la
Constitucin derogada. El municipio es un todo orgnico compuesto por
una serie de organismos internos. En ellos se refleja en pequeo una
especie de rgimen poltico similar al de la organizacin del Estado. El
Concejo es, como el Parlamento, quien dicta las normas en el mbito de
su competencia y fiscaliza la labor de los otros organismos. El Alcalde es
quien hace las veces de Ejecutivo, siendo adems el personero de la
municipalidad y la autoridad que toma las decisiones administrativas.
La Carta de 1979 otorgaba al Alcalde la calidad de Presidente del
Concejo Municipal31. Evidentemente ello implicaba -aunque no lo deca
expresamente la Constitucin-la asignacin de funciones definidamente
ejecutivas. Por lo dems, el Alcalde ha cumplido tradicionalmente esta
funcin, que posteriormente ha sido normada por la Ley Orgnica de
Municipalidades.
Por otro lado, un asunto de particular importancia para el anlisis del
presente artculo y de todo el Capitulo referido a la descentralizacin,
tiene que ver con el carcter normativo de la funcin municipal; ms
concretamente, con la ubicacin precisa al interior de la estructura
normativa de las ordenanzas municipales. Tienen rango de ley? Cul
es su ubicacin exacta en la pirmide normativa?
Debemos precisar, en principio, que la Constitucin no se refiere de
manera especfica a las ordenanzas municipales, en cuanto atribucin
normativa de los municipios, salvo la referencia que se hace en el arto
200, inc. 4. Sin embargo, una interpretacin ,sistemtica de la Carta da
pie a sostener que los municipios tienen la potestad, efectivamente, de
dictarlas. Esta atribucin se deduce, en primer trmino, de la lectura del
arto 191, que comentamos. En efecto, cuando el segundo prrafo
establece que corresponde al Concejo las funciones normativas y
fiscalizadoras, lo que quiere decir el texto es que los municipios, en
tanto entes autnomos del Estado, tienen su propia capacidad
30 LANDA ARROYO, Csar: Op. cit. p. 244.
31 Cfr. Constitucin Poltica de 1979, arto 253.

normativa, en el entendido que sta se debe referir, exclusivamente, al

mbito de su competencia.
Por su parte, el art. 200, inc. 4 es bastante ms claro. Dice que son
garantas constitucionales la Accin de Inconstitucionalidad, que
procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes. decretos
legislativos, decretos de urgencia, tratados. reglamentos del Congreso,
normas regionales de carcter general y ordenanzas municipales (...)>>.
Las ordenanzas municipales tienen, en consecuencia, rango de ley. Sin
embargo, hubiera sido preferible que esta referencia aparezca de
manera explcita en el art. 191, que trata. precisamente. de las
facultades normativas de los municipios.
Ernesto BLUME FORTINI, en una opinin con la que coincidimos en
sustancia, sostiene que a la luz de la normativa constitucional vigente,
contenida
puntualmente
en
los
artculos
43,188,189,191,192,193,194,195,196 Y 200. inciso 4, de la Constitucin
de 1993, el Legislador Constituyente Peruano ha concebido a la
Municipalidad como el rgano del gobierno local, con autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su competencia,
encargado de organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos
locales, as como planificar el desarrollo urbano y rural de las
circunscripciones y ejecutar los planes y programas correspondientes,
entre otras funciones, que es instrumento bsico de la descentralizacin
del pas, en el marco de un modelo que maximiza, revala y repotencia
al gobierno local; al cual, para el cabal ejercicio de sus responsabilidades
le ha dado funciones normativas, por intermedio de sus Concejos
Municipales, dictando ordenanzas, que son leyes municipales, de igual
rango que las leyes ordinarias que dicta el Congreso de la Repblica32.
Qu sucede si una ley emitida por el Congreso vulnera la autonoma
municipal? Puede ser rescatada esta autonoma mediante la dacin de
ordenanzas? Este problema se plante a propsito del inicio de la
gestin del Alcalde de Lima, Alberto Andrade. En efecto, el26 de
diciembre de 1995. el Congreso de la Repblica aprob la Ley N 26557,
mediante la cual le retiraba a los municipios la competencia para regular
la adjudicacin, el saneamiento, la titulacin y la habilitacin urbana de
los asentamientos humanos.
Ernesto BLUME33 escribe que, ante esta figura de despojo normativo,
caban hasta tres alternativas para el Municipio de Lima. La primera de
32 BLUME FORTINI, Ernesto: El rango de ley de las ordenanzas municipales en la
Constitucin de 1993. Op. cit. p. 26.

33 BLUME FORTINI, Ernesto: Op. cit. pp. 45-49.

ellas. interponer una Accin de Inconstitucionalidad o una Accin

Popular, segn el rango de la norma impugnada.
La segunda, plantear ante el Tribunal Constitucional un conflicto de
competencias y de atribuciones. Y la ltima -que fue la que finalmente
se sigui- establecer una suerte de rescate normativo a travs de las
ordenanzas municipales. Es entonces que se dictaron tres ordenanzas, a
las que se denomin de rescate normativo. Estas fueron asignadas
con los nmeros 96, 97 Y 98, todas del ao 1996.
Es claro que la Ley N 26664, as como otras leyes y resoluciones
administrativas, han invadido competencias que la Constitucin y la Ley
Orgnica respecti va reservan a las municipalidades. Entendemos, en
esa perspectiva, que ms que una colisin existe un despojo normativo
de competencias reservadas y exclusivas; por tanto, se ha configurado
el caso de inconstitucionalidad de la ley, al contravenir normas expresas
de la Constitucin. As tambin lo entiende Francisco FERNANDEZ
SEGADO, cuando sostiene que la Ley N 26664 no slo no es de
aplicacin a la Provincia de Lima, sino que, a nuestro juicio, es una
norma legal viciada de tachas de inconstitucionalidad que, tras ser
instado a la realizacin del oportuno control de constitucionalidad,
debiera conducir al Tribunal Constitucional a dejarla sin efecto34.
Como precedente importante est el caso de las aludidas ordenanzas,
por las que el Municipio Metropolitando defendi sus competencias. Es
entonces que invocando el principio de competencia, puede sostenerse
que tales ordenanzas, que tienen rango de ley para los asuntos
municipales, han inmovilizado la ley y detenido su aplicacin, ejerciendo
un legtimo derecho de resistencia constitucional respecto de
competencias reconocidas.
. Sin embargo, la ley no ha sido derogada ni tampoco lo sern las que
pudieran venir.
En este aspecto, y por as corresponder al control jurisdiccional, la
derogatoria de la ley por ser ella inconstitucional slo corresponder
hacerlo al Tribunal Constitucional. No hay otra va. El problema es ms
bien la neutralizacin del Tribunal (deficiencias de su Ley Orgnica y
destitucin de magistrados). Pero ello nos lleva al terreno de la accin
poltica para recuperar esta institucin.
Por otro lado, el ltimo prrafo del art. 191 trata de los mecanismos de
eleccin de los alcaldes y regidores. Consagra su eleccin directa. Ello
significa que son los vecinos los que eligen sin intermediarios a sus
autoridades locales. Mucho se alude, cada vez que se convoca a
34 FERNANDEZ SEGADO, Francisco: Informe Especial sobre el caso materia de anlisis.
En El rango de ley de las ordenanzas municipales. Op. cito p. 134.

elecciones municipales, al carcter vecinal de stas. En esencia es as;

pero como es usual en los actos electorales, los contextos polticos .
suelen acompaar y a veces condicionar los resultados de las elecciones
municipales.
Una modificacin importante de la nueva Carta se da en el perodo de
duracin de los cargos edilicios, que ha sido fijado en cinco aos. La
anterior Constitucin no contemplaba perodo; ste fue establecido en
tres aos por la ley Orgnica de Municipalidades35. El nuevo perodo an
no ha sido ejercido por las autoridades municipales. Ello se debe a que la
Quinta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin manda que las
elecciones municipales se alternen con las generales, de modo que
aqullas se realicen a mitad del perodo presidencial. Para el efecto, la
disposicin constitucional ha modificado el mandato de las autoridades
ediles en tres sentidos: conclusin del mandato el 31 de diciembre de
1995 para las autoridades elegidas en 1993; perodo de tres aos para
el siguiente mandato y de cuatro para el subsiguiente.
De acuerdo a esta nueva disposicin, recin a partir del ao 2002 los
alcaldes y regidores ejercern sus cargos por cinco aos.
El mandato de los alcaldes y regidores -dice la nueva Constitucin- es
revocable pero irrenunciable. Esto ltimo significa que, como dice
LANDA. se ha consagrado el mandato imperativo de los electores
municipales sobre sus representantes locales36.
La irrenunciabilidad en este sentido se entiende. Otro es el caso de la
revocatoria del mandato, amenaza que pesa sobre las autoridades
regionales y municipales pero no as sobre los representantes al
Congreso y sobre el propio Presidente de la Repblica, cuyo mandato se
origina, al igual que el de los alcaldes y regidores, en el voto popular.
No existe argumento que justifique una distincin, que es ms bien
arbitraria, sobre todo si se tiene en cuenta que la revocatoria, en los
pases en que existe, se instituye como posibilidad ciudadana para
acabar con el mandato legislativo de los representantes que son
sometidos a la consulta por revocacin. Si pareci oportuno al legislador
introducir este mecanismo, debi ser para todos los cargos de origen
electoral.

35 Ley Orgnica de Municipalidades, arto 19: Los Alcaldes y Regidores desempean sus
cargos por un perodo de tres aos, pudiendo ser reelegidos.

36 LANDA ARROYO, Csar: Op. cil. p. 247.

Vista desde el punto de vista constitucional, la revocatoria es el

mecanismo de participacin popular ms directo de la democracia,
porque el ciudadano, a travs de l, puede ejercer su poder y remover
de sus cargos a las autoridades que eligi. El trmino revocacin
proviene de la voz latina revocatio, que significa remover o cambiar. En
ingls recibe el nombre de recall, palabra que puede traducirse como
volver a llamar o nuevo llamamiento.
En el sentido expuesto, la revocatoria de que trata el artculo bajo
comentario debe concordarse con el arto 31 de la Constitucin, que
establece el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos
pblicos mediante referndum, iniciativa legislativa, remocin o
revocacin de autoridades y demanda de rendicin de cuentas.
Por otro lado, el contenido de la reciente Ley de Participacin Ciudadana
es, en ese sentido y siguiendo la va constitucional, limitativo. Se refiere
a la revocatoria de autoridades como un derecho de control de la
ciudadana y como una medida que alcanza solamente a los alcaldes y
regidores, a las autoridades regionales que provengan de eleccin
popular y a los magistrados que provengan, asimismo, de eleccin
popular37. Se debe tener en claro que la revocatoria del mandato de
estas autoridades tiene como objetivo especfico la destitucin de sus
cargos. Ese es el objetivo central. La revocatoria difiere tambin de la
remocin, que procede contra las autoridades designadas por el
gobierno central o regional en la jurisdiccin respectiva.
Artculo 192.- Las municipalidades tienen competencia para:
1. Aprobar su organizacin interna y su presupuesto.
2. Administrar sus bienes y rentas.
3. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y
derechos municipales.
4. Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de
su responsabilidad.
S. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y
ejecutar los planes y programas correspondientes.
6. Participar en la gestin de las actividades y servicios inherentes al
Estado, conforme a ley. Y
37 Cfr. Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos, arto 20.

7. Lo dems que determine la ley.

Hemos afirmado anteriormente que el presente artculo no se refiere, en
rigor, a las competencias de las municipalidades sino a las funciones
inherentes a tales organismos. La diferencia parece sutil pero existe.
Competencia implica la aptitud de una autoridad pblica para el
conocimiento o resolucin de un asunto. La autoridad ejerce, en ese
sentido y sin limitaciones, todas las actividades inherentes a su .
gestin. La funcin es ms bien el ejercicio de la competencia; la
definicin de sta marca el destino de aqulla.
En la perspectiva de lo anotado, la Constitucin recorta una serie de
asuntos competenciales de las municipalidades que s eran reconocidos
expresamente por la anterior Carta. En efecto, han sido suprimidos los
incisos 5 y 7 del art. 254 que se referan a la regulacin del transporte
colectivo, la circulacin y el trnsito, as como a la contratacin con otras
entidades pblicas o privadas en los asuntos referentes a los servicios
no administrados directamente. A lo anterior se debe agregar que como
consecuencia de estos recortes quedan seriamente limitadas otras
competencias puntuales que la Ley Orgnica de Municipalidades les
reconoce a los municipios; por ejemplo, la zonificacin y el urbanismo, la
cooperacin con la educacin inicial y primaria y vigilancia de su normal
funcionamiento, acondicionamiento territorial, salud y saneamiento
ambiental, entre otras38.
Fuera de ello, los dos primeros incisos del arto 192 son expresin de la
autonoma municipal.
Cuando el inc. 3 del mismo artculo dice: Crear, modificar y suprimir
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales,
debemos entender que la atribucin no es autnoma. Esta norma debe
complementarse con el primero y segundo prrafos del arto 74, que
establecen los principios de legalidad y de reserva tributaria,
autorizando la creacin, modificacin o derogacin de tributos por los
gobiernos locales slo mediante ley expresa y dentro del mbito de su
jurisdiccin.
El inc. 4 se refiere a los servicios pblicos locales de responsabilidad de
los municipios. Es sabido que se viene imponiendo la tendencia para
suprimir cada vez ms las atribuciones municipales en materia de
servicios pblicos y entregrselas a organismos del Estado,
especficamente al Ministerio de la Presidencia39.

38 Cfr. Ley Orgnica de Municipalidades, artculos 10 Y 11.

La Constitucin de 1979 otorgaba esta competencia a las

municipalidades de todo nivel y normaba especialmente el caso de las
municipalidades provinciales40. La nueva Carta legisla solamente para el
primer caso y ha suprimido toda referencia a las municipalidades
provinciales. Esto es un error. Nos parece absurdo que los munici pios
que no sean provinciales puedan regular indistintamente la
organizacin, reglamentacin y administracin de los servicios pblicos
locales. Es discutible una norma de la generalidad de sta. Por ejemplo,
la implementacin de un servicio puede requerir paso por otros distritos.
Se producira un impasse fundamental si los dos concejos involucrados
se enfrentaran. Esta es otra tarea del municipio provincial.
Los incisos 6 y 7 han sido comentados en la parte introductoria del
presente captulo. Pero resumiendo, consideramos que poco queda por
hacer en este rubro si es que el marco general de la poltica del Estado
con respecto a los municipios est orientado a desconocer su autonoma
y limitar su gestin.
Artculo 193.- Son bienes y rentas de las municipalidades:
1. Los bienes e ingresos propios.
2. Los impuestos creados por ley a su favor.
3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos de su
competencia, creados por el Concejo.
39 Debe anotarse que entre 1990 y 1994 se produjo un verdadero terremoto legal en
el tema de las municipalidades. Durante este lapso fueron expedidas ms de treinta
normas, que afectaron, en uno u otro modo, las competencias de los gobiernos locales
reconocidas constitucionalmente. Por ejemplo est el caso del Decreto Legislativo N
601 (30/04/90), que excluy a Sedapal de la transferencia que debi efectuar el Poder
Ejecutivo en favor de las municipalidades de Lima y el Callao; el Decreto Legislativo N
666 (10/09/91), cuyo arto 76 dispuso que la primera venta de inmuebles que realicen
los constructores no se encontraba afecta a la alcabala municipal; el Decreto
Legislativo N 687 (08/11/91) que estableci como competencia del Ministerio de
Industria y Turismo las licencias para el uso y explotacin de las fuentes de agua
minero-medicinales; el Decreto Supremo N 007-92-VC (13/04/92), que dispuso que las
adjudicaciones de terrenos que efectuaran las municipalidades se llevaran a cabo
previa opinin de la Direccin General de Bienes Nacionales; la Ley N 26176 (19/03/
93), que redujo el valor del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial; el Decreto
Supremo N 02-94-TCC (13/01/94), que aprob el nuevo procedimiento para el
otorgamiento de licencias de construccin, conformidad de obras y certificado de
numeracin de viviendas. La norma ms criticada fue, sin embargo, el Decreto
Legislativo NQ 776 (31/12/94), sobre el que ya hemos formulado comentario. En
DELGADO SILVA, Angel: Decreto Legislativo 776. Atentado a la Democracia Local. Op.
cil. pp. 25-33.

40 Cfr. Constitucin Poltica de 1979, artculos 254 y 255.

4. Los recursos asignados por el Fondo de Compensacin Municipal que

se crea por ley segn los tributos municipales.
5. Las transferencias municipales del Gobierno Central.
6. Los recursos que les correspondan por concepto de canon.
7. Los dems recursos que determine la ley.
El mbito tributario municipal fue claramente delimitado a partir de la
dacin de la Carta de 1979. As, era factible distinguir con nitidez la
lgica del funcionamiento de los impuestos, tasas y contribuciones.
La doctrina41 ha elaborado una serie de criterios clasificatorios, cuya
definicin consideramos pertinente aplicar al rgimen municipal42:
A) Impuestos: Son las obligaciones pecuniarias creadas por ley que no
vinculan directamente el pago del contribuyente con el servicio prestado
por la municipalidad. Ejemplos: impuestos a los ingresos (premios de
propaganda comercial, loteras o rifas); impuestos al patrimonio (predial,
automotriz, terrenos sin construir);
impuestos a la produccin y al consumo (espectculos pblicos no
deportivos, rodaje, explotacin del juego de Bingo, promocin
municipal).
B) Tasas: Son gravmenes creados en virtud de la potestad tributaria de
los gobiernos locales y cuyo hecho imponible es la prestacin efectiva de
servicios pblicos o administrativos locales. Se clasifican, segn el art.
92 de la Ley Orgnica de Municipales 43, en arbitrios, derechos y
licencias.
C) Contribuciones: Son los pagos obligatorios a cargo de los beneficiados
directos por el uso, ejecucin o conservacin de obras, servicios o
inversiones pblicas, establecidos en unos casos por ley y en otros por
las propias municipalidades.
41 Sobre clasificaciones financieras y jurdicas de los tributos es posible consultar
BARRIOS ORBEGOSO, Ral: Derecho Tributario. Teora General del Impuesto. Editorial
Sirius S.A. Lima, 1986, pp. 7-16. Igualmente FLORES POLO, Pedro: Derecho Financiero y
Tributario Peruano. Talleres Grficos Ital. Lima, 1983, pp. 271-298.

42 DELGADO SILVA, Angel: Op. cil. pp. 110-111.

43 Este artculo fue despus derogado por la Primera Disposicin Final, ne. u" del
Decreto legislativo N 776.

Entre ellas podemos citar: mejoras, peaje, pontazgo, barcaje y otras

similares.
Una vez dictado el Decreto Legislativo N 776, la clasificacin
mencionada sufri un trastocamiento antitcnico. En efecto, el arto 5 de
esta norma establece que los impuestos municipales son los tributos
mencionados en el presente Ttulo -se refiere al Ttulo II- en favor de los
gobiernos locales. A continuacin el arto 6 dice a la letra:
Los impuestos son, exclusivamente, los siguientes: a) Impuesto Predial;
b) Impuesto de Alcabala; c) Impuesto al Patrimonio Automotriz; d)
Impuesto a las Apuestas; e) Impuesto a los Juegos; f) Impuesto a los
Espectculos Pblicos.
Del texto de estos artculos fluye inequvocamente que el nico universo
de tributos que merecen el nombre de impuestos municipales es el
contemplado en el Ttulo II.
Por lo tanto y en adelante, slo pueden ser catalogados exclusivamente
como impuestos municipales los seis tributos que aparecen en la
relacin.
Esta autntica contrarreforma municipal tiene tambin su sello en la
nueva Constitucin. En ella encontramos un artculo totalmente
diferente al que sobre el mismo tema contena la Constitucin de 1979 44.
Si bien corrige los excesos reglamentaristas que con acusado detalle la
anterior Carta sealaba como bienes y rentas de las municipalidades, la
nueva norma se ha ido al otro extremo; vale decir, da pie a una serie de
vacos que afectan directamente a los gobiernos locales en materia de
recursos.
En primer lugar hallamos que la nueva relacin de bienes y rentas
municipales es un conjunto de generalidades. As, todos los tributos que
fueron especficamente con signados en la Constitucin de 1979 se han
reducido a la lacnica frase: los impuestos creados por ley a su favor. La
idea que sea la ley posterior el mecanis'mo para crear lo que no hace el
texto constitucional subsiste en la Carta vigente 45. Que las rentas
municipales estuvieran dispuestas en la Constitucin era una garanta
en favor del municipio. Remitirlas a la leyes un hecho que somete a los
municipios al criterio cambiable de cada gobierno.
En virtud del dispositivo constitucional que comentamos -apoyado por el
Decreto Legislativo N 776- se ignoran muchos de los impuestos
municipales que estaban expresamente mencionados por la Constitucin
44 Cfr. Constitucin Poltica de 1979, art. 257.
45 DELGADO SilVA, Angel: Op. eit. p. 162.

de 1979 o que, en su defecto, eran derivaciones directas de ella. Es por

ello que las municipalidades carecern en adelante de la efectiva
proteccin contra el poder central.
Al respecto, Valentn PANIAGUA recuerda que los municipios deben gozar
de una especie de reserva constitucional para garantizar el libre ejercicio
de sus funciones y la autonoma de la administracin y gobierno de los
colectivos territoriales descentralizados46. Sin esta reserva plasmada en
la Carta Poltica -apunta DELGADO- el gobierno tiene las manos libres
para reducir a los municipios y afectar drsticamente su economa47.
Artculo 194.- Las municipalidades pueden asociarse o concertar
entre ellas convenios cooperativos para la ejecucin de obras y
la prestacin de servicios comunes.
El texto es claro. Faculta a las municipalidades para convenir en el
trabajo mancomunado para mejorar sus servicios y ejecutar obras de
inters comn. Este temperamento ha sido recogido por la Ley Orgnica
respectiva, que ubica esta posibilidad dentro del mbito de
competencias de los municipios48.
Artculo 195.- La ley regula la cooperacin de la Polica Nacional
con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana.
La Constitucin ha incorporado una materia novedosa a su texto que, sin
embargo, es reflejo de una problemtica comn y extendida hace mucho
tiempo en las ciudades ms importantes del pas: la seguridad
ciudadana.
Dice el artculo transcrito que es regulacin de la ley la cooperacin de
la Polica Nacional con las municipalidades. Con ello probablemente se
ha intentado elevar a la categora constitucional los asuntos referentes a
la seguridad ciudadana. El tema es sin embargo tan amplio y complejo
que no creemos se pueda solucionar mediante una simple
cooperacin.

46 PANIAGUA CORAZAO, Valentn: Descentralizacin y Autonoma Poltica. En Tema Uno.

Revista de la Asociacin Propuesta. NQ 1, Lima, 1994, p. 35.

47 DELGADO SILVA, Angel: Op. cil. p. 164.

48 Cfr. Ley Orgnica de Municipalidades, arto 10, nc. 10. En adicin, el arto 125 de
esta ley dice a la letra: Las Municipalidades pueden celebrar Congresos Nacionales o
Regionales para intercambiar experiencias, coordinar su accin y contribuir al
perfeccionamiento de la legislacin municipal (..).

El estudio, tratamiento y solucin directa de la problemtica que tiene

que ver con la seguridad ciudadana abarca muchos aspectos. Parte de
ellos es competencia de los municipios, mas no exclusivamente. Las
medidas que en esta materia adoptan los gobiernos locales suelen
mediatizarse por la carencia efectiva de poderes coactivos, de los que
precisamente est premunida la Polica Nacional.
Una serie de estudios formulados por especialistas en la materia han
sugerido la necesidad de municipalizar a la polica, para combatir de esa
manera desde todos los frentes a la delincuencia generalizada. Se trata
de un asunto que requiere analizarse con criterio interdisciplinario para
no equivocar las conclusiones y propuestas. No descartamos la
existencia de una polica municipal con poderes coactivos. Pero la Polica
Nacional subsistira sin necesidad de ver reducida su autoridad. Como
hemos analizado, se trata de una institucin que tiene a su cargo el
orden interno y otras obligaciones que engloban la seguridad ciudadana
y van ms all de ello49
Artculo 196.- La capital de la Repblica, las capitales de
provincias con rango metropolitano y las capitales de
departamento de ubicacin fronteriza tienen rgimen especial
en la Ley Orgnica de Municipalidades.
El mismo tratamiento rige para la Provincia Constitucional del Callao y
las provincias de frontera.
Al tratamiento especial de la capital de la Repblica otorgado por la
Constitucin de 197950 la Carta vigente ha incorporado, con acierto,
otras circunscripciones que por su importancia merecen igual rgimen.
En el caso de Lima, esta disposicin es razonable desde que esta ciudad,
por su enorme crecimiento y complejidad, tiene una condicin atpica en
relacin a otras localidades del pas. La ley an no regula los alcances de
lo que significa las capitales de provincias con rango metropolitano.
Entendemos que la norma se refiere a las ciudades ms importantes del
pas que sobrepasen un determinado nmero de habitantes. Para regular
todo esto se precisa hacer varios agregados a la Ley Orgnica de
Municipalidades.
Es justificado, adicionalmente, el trato preferente para las capitales de
departamento de ubicacin fronteriza, la Provincia Constitucional del
Callao y las provincias fronterizas.
49 Ver comentario del arto 166.
50 Cfr. Constitucin Poltica de 1979, arto 258.

Pero, qu representa finalmente un rgimen especial? En el caso de

Lima, que es el nico antecedente, ello significa la consideracin de una
serie de dispositivos que reconozcan, regulen y efectivicen las peculiares
caractersticas que por su configuracin poltica, geogrfica, econmica
y demogrfica, y la densidad de los problemas sociales y econmicos
que en ella se presentan, la califican como localidad diferenciada.
Concretamente, la Ley orgnica de Municipalidades contiene todo un
Ttulo completo dedicado a Lima 51. As por ejemplo, el arto 130 fija que
la capital de la Repblica es sede de la Municipalidad Metropolitana, la
que ejerce jurisdiccin sobre la Provincia de Lima. Adems, la ley
establece como rganos de gobierno de Lima al Concejo Metropolitano,
el Alcalde Metropolitano y la Asamblea Metropolitana de Alcaldes 52; entre
otras disposiciones especiales.
3. Las Regiones
Artculo 197.- Las Regiones tienen autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su competencia.
Les corresponden, dentro de su jurisdiccin, la coordinacin y ejecucin
de los planes y programas socio-econmicos regionales, as como la
gestin de actividades y servicios inherentes al Estado, conforme a ley.
Sus bienes y rentas propias se establecen en la ley. Las Regiones apoyan
a los gobiernos locales. No los sustituyen ni duplican su accin ni su
competencia.
La regionalizacin en el Per se ha convertido casi en un mito. Como se
sabe, el debate que precedi a la dacin de las dos ltimas
constituciones estuvo marcado -con ms inters y tcnica en la Carta de
1979 que en la de 1993- por el tema descentralista.
Qu significa en esencia la regionalizacin? Debe entenderse, en primer
trmino, que regionalizar implica un proceso ms completo que
descentralizar o desconcentrar.
La regin es un determinado espacio geogrfico del territorio en el cual
existen diversos organismos que, si bien quedan sometidos al Gobierno
Central en materia de armonizacin de polticas y normatividad general,

51 Es el Ttulo VIII, cuyo encabezado dice: De la Municipalidad Metropolitana.

52 Cfr. Ley Orgnica de Municipalidades, art. 130.

adquieren sin embargo, dentro de su regin, una cuota de poder que

antes mantena el Gobierno Central53.
Cun grande es la cuota de poder y qu materias contiene? Eso
depende de las decisiones que tome quien regionaliza. La Constitucin
de 1979 tena un mandato claro de competencias, que luego ha sido
mediatizado y reducido por la nueva Carta.
Es por ello que para implementar un proceso de regionalizacin se debe
avanzar en materia de descentralizacin y desconcentracin de diversas
atribuciones, que el Gobierno Central administra cerrada y
monoplicamente. Adems, se debe producir una transmisin efectiva
de poder.
Si bien el primer prrafo del artculo bajo comentario se refiere a la
autonoma poltica, econmica y administrativa de las regiones, este
reconocimiento colapsa inmediatamente con el segundo prrafo del
mismo artculo, que trata de las atribuciones regionales. Salta a la vista
que stas han sido reducidas bajo la confusa y gaseosa afirmacin de
que les corresponde la coordinacin y ejecucin de los planes y
programas socio-econmicos regionales. No tienen pues, capacidad
decisoria. La Constitucin de 1979 era ms precisa y directa en materia
de competencias54.
Csar LANDA ha previsto un futuro incierto en esta materia, ya que
existe una grave incoherencia constitucional, que podra generar una
situacin de vaco o peligro para la aplicacin de la planificacin
regional. En esa lgica -concluye- la nueva Constitucin no establece
cules son los recursos econmicos, sino que deja este aspecto librado a
lo que defina la ley y el poder administrador centralista, lo cual revela la
falta de consistencia de la propuesta sobre regionalizacin o la falta de
voluntad de redistribuir o devolver la riqueza generada en las
provincias55.
La lectura del ltimo prrafo confirma nuestro planteamiento. Deja
librada la asignacin de bienes y rentas regionales a la dacin de leyes
posteriores; stas, por lo dems y luego de transcurrido un tiempo ms
53 RUBIOIBERNALES: op. cil. p. 615.
54 Constitucin Poltica de 1979, art. 261: Las regiones tienen autonoma econmica y
administrativa. Son competentes, dentro de su territorio, en materia de salubridad,
vivienda, obras pblicas, vialidad, agricultura, minera, industria, comercio, energa,
previsin social, trabajo y, en concordancia con los artculos 24 y 30, educacin
primaria, secundaria y tcnica. y las dems que le son delegadas conforme a ley.

55 LANDA ARROYO, Csar: Op. cil. p. 250-251.

que suficiente, no han sido promulgadas. Coincidimos por ello con

CHIRINOS SOTO, que con claridad ha advertido que para la
Constitucin de 1993, las regiones son una meta remota56.
Artculo 198.- La estructura organizada de las Regiones y sus
funciones especficas se establecen por ley orgnica.
Son las mximas autoridades de la Regin el Presidente y el Consejo de
Coordinacin Regional.
El Presidente de la Regin es elegido por sufragio directo por un perodo
de cinco aos. Puede ser reelegido. Su mandato es revocable pero
irrenunciable. Goza de las prerrogativas que le seala la ley.
El Consejo de Coordinacin Regional est integrado por el nmero de
miembros que seala la ley. Los alcaldes provinciales son, de pleno
derecho, miembros de dicho Consejo.
Este artculo ofrece elementos que permiten descubrir las resistencias a
la regionaJizacin. No slo ha desaparecido la Asamblea Regional sino
que se crea un impreciso Consejo de Coordinacin Regional, al que
tampoco se le asignan funciones y competencias. Todo ha sido derivado
a la dacin de una ley orgnica inexistente y seguramente empolvada
en los archivos del Congreso.
En lo que s se ha mejorado es en lo referido a la eleccin directa del
Presidente de la Regin. Como se recuerda, la Constitucin de 1979
contena un extrao meca. nismo de designacin indirecta de
representantes de la Asamblea Regional, aun cuando parte de e110s
podan ser elegidos por sufragio directo. En ese mbito, se reafirmaba el
elemento cooptativo y antidemocrtico en la conformacin de los
organismos regionales.
Lo que busca la nueva Constitucin es probablemente que la
composicin de las nuevas regiones -si las hay- sea enteramente
democrtica y representativa. Se debe presumir, en esa perspectiva,
que las funciones no establecidas para estos organismos debern ser
ms ejecutivas y menos deliberativas.
Artculo 199.- Las Regiones y las municipalidades rinden cuenta
de la ejecucin de su presupuesto a la Contralora General de la
Repblica. Son fiscalizadas de acuerdo a ley.

56 CHIRINOS SOTO, Enrique: Op. cito p. 426.

Este artculo que no requiere mayores comentarios, aunque s una

anotacin puntual. Se ha podido constatar en los ltimos tiempos una
serie de abusos especficos de la Contralora General en la inspeccin de
cuentas de ciertos municipios. Los informes finales no necesariamente
han respondido a criterios tcnicos, lo que dio pie a que muchos
sectores de la poblacin comenten sobre una cierta hostilidad
gubernamental a los municipios.
La Contralora General de la Repblica no es ni puede ser una institucin
sometida a manejos, presiones e interferencias de tipo poltico que
afecten sus funciones. Estas son estrictamente tcnicas. En ese sentido,
no hay inconveniente para asumir que las regiones y los municipios
deben rendir cuenta a la Contralora de la ejecucin de su presupuesto,
as como someterse a las inspecciones que sta disponga; sin criterio y
subordinacin a mandatos polticos, desde luego.