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Introduccin
El concepto de Territorio y territorialidad
El concepto de norma
Las normas en el lugar
El Estado: territorio y soberana
El proceso de integracin binacional
Estrategia territorial del Estado bajo la concepcin de frontera cerrada
La transicin hacia un uso integrado: la frontera abierta
Del "rea de frontera" a la " regin fronteriza"
Consideraciones finales
Notas
Bibliografa
Introduccin
El uso de los espacios fronterizos en el marco de procesos de integracin fisica y
complementacin econmica tienen su propia particularidad. Ella deviene de la
condicin de contener una frontera. Los procesos de integracin entre dos o ms
naciones tienen la peculiaridad de poner en evidencia las contradicciones derivadas de
las diversas racionalidades que orientaron las estrategias territoriales del Estado
nacional: en pocas en que la frontera era concebida como una divisoria rgida y cerrada
y, en la actualidad, en que se la concibe como deseable y necesariamente flexible a los
efectos de la integracin.
Una y otra racionalidad determinaron un uso territorial fronterizo diferente. En el caso
de la concepcin de frontera cerrada, las acciones sobre la frontera se limitaron al
control de la circulacin en general, por cuestiones de seguridad y soberana.
En consecuencia la idea de integracin era pensada hacia adentro del pas, es decir
integrar las reas perifricas con los centros urbanos ms importantes. Ello explica -en
gran parte- la escasa infraestructura vial, de comunicaciones y edilicias en los pasos
fronterizos, comparada -por ejemplo- con la modernizacin actual de los mismos pasos
en el marco del proceso de integracin entre Argentina y Chile.
Hasta mediados de la dcada del '80 predomin la idea de frontera de tensin por ello
las polticas territoriales fronterizas adoptaron la forma espacial de reas de frontera y/o
zonas de seguridad, en los bordes de los lmites fronterizos.
Este trabajo intenta mostrar y demostrar la espacializacin territorial de las estrategias
del Estado segn la concepcin ideolgica de frontera. Los recortes territoriales
denominados "rea de frontera" y "regin fronteriza", seran la resultante espacial de la
concepcin de frontera cerrada en el primer caso y la de frontera abierta en el segundo.
1
As, el Estado, dentro de sus fronteras y bajo una perspectiva que Taylor denomina
"hacia adentro", resguarda sus derechos territoriales y su nacionalidad a la vez que
establece vnculos con la sociedad civil y las actividades econmicas existentes dentro
de su territorio. Por otro lado, desde una perspectiva "hacia afuera" establece
compromisos geopolticos con otros Estados o alianzas de Estados (11), dentro del
sistema interestatal del cual forma parte.
Es decir el Estado opera en ambas esferas.
Ambas perspectivas se vinculan con lo que Gottmann denomina las dos funciones
bsicas del Estado territorial: seguridad y oportunidad. La primera se relaciona con los
orgenes del sistema interestatal (siglo XVIII) y la segunda, con el mercado mundial. La
perspectiva "hacia adentro", relacionada con la seguridad, no depende exclusivamente
del reconocimiento de la soberana de los Estados: tambin "requiere estar al mismo
nivel que los Estados vecinos en trminos econmicos" (12).
En este sentido, la bsqueda de incrementar la acumulacin de riquezas en el territorio
llev a la aplicacin de polticas de desarrollo en torno a la economa, y con ello la
bsqueda de una posicin en la economa-mundo. Desde la perspectiva "hacia fuera", el
territorio aparece como la plataforma para entablar relaciones internacionales y la
soberana le da legitimidad, pero slo si es reconocida por los otros Estados en el marco
y segn las normas del sistema interestatal. La soberana slo es reconocida si el Estado
tiene pleno y efectivo control del territorio, es decir seguridad interior y oportunidades
econmicas.
El significado moderno de territorio est ligado con el concepto legal de soberana; cada
Estado es soberano en su territorio y ello le otorga legitimidad ante los otros Estados y
capacidad internacional en la economa-mundo. Componentes necesarios de la
soberana de los territorios son las lneas de frontera, ya que la soberana debe tener
lmites. "Un mundo de Estados soberanos es un mundo dividido por lneas fronterizas"
(13). Desde nuestra perspectiva, tal como venimos afirmando, la lnea que el autor
denomina fronteriza es para nosotros el lmite perimetral de un territorio, en tanto que la
frontera es un rea.
La existencia del Estado es imprescindible en la economa-mundo, ya que existen
muchos Estados pero una sola economa, por lo que cada fragmento de ella tiene
relacin con un Estado soberano particular.
Tambin la soberana guarda relacin con el poder que ejerce el Estado, nica
institucin que tiene el poder formal sobre un territorio soberano, pero un poder que
tiene su fundamento -en sentido general- en la base material generada por la
acumulacin de capital en su territorio, es decir generada por las condiciones que ofrece
el Estado -a las empresas transnacionales- para la acumulacin del capital.
Segn Giddens (14), un aspecto de la naturaleza dialctica de la mundializacin es el
"tira y afloje" entre las tendencias hacia la centralizacin inherente a la reflexividad del
sistema de Estados por un lado, y la soberana de Estados particulares por otro reflexividad entendida como la examinacin constante de las prcticas sociales y su
reformulacin a la luz de nueva informacin sobre esas prcticas, que de esa manera
alteran su carcter constituyente-. La accin concertada entre pases disminuye la
ambos pases- es lograr la integracin regional, es decir vincular un rea integrada por
provincias y regiones y construir una nueva regin, las acciones que gestionan dicho
proceso se espacializan en el subespacio fronterizo. Estos, adems, tienen la
particularidad de ser mbitos de aplicacin de regmenes jurdicos especiales y de
polticas de frontera que exceden lo exclusivamente econmico. Por su condicin de
frontera entonces y su funcin primordial, han sido tradicionalmente los espacios ms
sensibles a los cambios operados a nivel nacional, tanto polticos como econmicos.
Como frontera de integracin es posible -y de hecho as ocurre como se ver- disear
acciones y normas sobre la base de la especificidad propia del rea de frontera, es decir
no slo segn las formas naturales y el contenido tcnico de las mismas sino tambin
por su contenido normativo. La aparicin del Comit de Frontera, como forma jurdica
que atiende los aspectos tpicamente fronterizos, es una manifestacin de la
especificidad de la frontera en este nuevo esquema. De hecho el Comit cuenta con una
jurisdiccin propia y las normas que lo rigen tienden a unificarse en todo el mbito de
su jurisdiccin.
El cambio de estrategia espacial est expresado en la norma fundamental y va
acompaado del cambio de concepcin de frontera que dicho proceso requiere, la
misma debe ser concebida como frontera de unin y apertura, como se dijo
anteriormente, abandonndose la concepcin de frontera como algo rgido a desarrollar
e integrar slo "hacia adentro". Este cambio de concepcin de frontera es una condicin
para la integracin, aunque ello no implica el abandono de una poltica de integracin
tambin hacia adentro.
La integracin constituye un proceso que induce necesariamente a transformaciones
territoriales, ya que "integrar" significa dar unidad a algo. En ese sentido "integracin
fsica" significa unir fsicamente dos territorios nacionales que constituyen unidades
fsico polticas separadas, organizadas bajo una lgica nacional. Sera conveniente
referirnos al uso de estos territorios por parte del Estado, segn la ideologa que domina
la frontera, pues de ella depende la funcin asignada -sea de separacin o unin -, y con
ello comprender la organizacin territorial segn cada perspectiva.
Estrategia territorial del Estado bajo la concepcin de frontera cerrada
En funcin de la soberana, la frontera rgida -de separacin, oposicin y diferenciacincumpli el rol de gestar y consolidar el hecho nacional, durante el largo tiempo que va
desde la formacin de los Estados-Naciones (en el caso latinoamericano) hasta el inicio
de los aos '80 (para el caso argentino). El Estado nacional, bajo esa lgica y a travs de
las instituciones pblicas de injerencia en la frontera, defini polticas territoriales de
regulacin y control fronterizos. En este sentido, la estrategia poltica en la dimensin
espacial del Estado fue delimitar una zona, que denomin "Zona de Seguridad de
Fronteras" (Ley 15385, 1944). Ellas fueron concebidas como potencialmente
conflictivas desde el punto de vista geopoltico, por ello el Estado interviene en la
defensa y seguridad de las mismas.
El propsito inmediato fue "argentinizar" esas porciones territoriales y por esa va
resguardar su soberana y la integracin fsica, bajo la perspectiva nacional "hacia
adentro" de la que nos habla Taylor (16). Sobre ellas ejerci un riguroso poder de
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En general, estas polticas quedaron en el nivel del discurso y la retrica, con un fuerte
contenido ideolgico pero sin sustento prctico, excepto en un tramo del gobierno de
facto del perodo 1975-1983 bajo la doctrina de la seguridad nacional que caracteriz a
ese proceso poltico. Segn Lidia Sejas (op. cit.), los recursos econmicos e
institucionales aplicados para lograr el objetivo fueron de poca relevancia y los
resultados fueron magros.
Aquella poltica de frontera fue de corta duracin (1970-1986); no obstante, perdur la
lgica de integracin a travs del desarrollo, ya que en el ao 1987 se delimitan nuevas
jurisdicciones territoriales para el rgimen de rea de fronteras (Decreto 1182/87) y en
1988 por medio de la decisin expresa en la Ley de Defensa Nacional 23.554/88, se
privilegia el uso del territorio a ciudadanos argentinos. Lo llamativo es que el pas ya
haba iniciado su proceso de integracin con Chile va un Tratado de Paz y Amistad,
que como se ha dicho, se propuso intensificar los vnculos entre ambas naciones.
La transicin hacia un uso integrado: la frontera abierta
Iniciado el proceso de integracin que se analiza, la frontera asume un nuevo rol y la
lgica que acompaa a este proceso concibe una frontera de unin y apertura, que
adquiere relevancia porque condiciona la integracin -como ya dijramos. Es decir, una
frontera cerrada, rgida, de oposicin, contradice la propia lgica de integracin.
Integrar es unir, al menos desde la perspectiva del uso territorial, y ello implica
adecuarse a una nueva lgica, una lgica de apertura que permita interacciones
fronterizas ms fluidas y flexibles.
Algunas acciones ejecutadas en 1994 sealaran el inicio de la marcha hacia el logro de
esos objetivos. Un ejemplo de ello sera la derogacin del citado decreto 1182 , con lo
cual se liberan del control de radicacin importantes porciones territoriales.
Adems se procedi a la unificacin de los lmites de las reas de frontera y zona de
seguridad, con lo cual una de las instituciones de control deja de cumplir sus funciones
en estos mbitos. Al mismo tiempo se procede a reducir los lmites del rea de frontera
(Decreto 887) circunscripta en nuestra unidad de anlisis al sector noroeste de Neuqun
que se denomina rea de frontera Chos Malal, conformada por partes de los
departamentos Picunches, Loncopu, orqun, Minas y Chos Malal, como se aprecia en
el cartograma Nro. 2. Se mantienen las facultades de competencia de la
Superintendencia Nacional de Fronteras como institucin de control fronterizo. Dos
aos ms tarde, se disuelve dicha institucin, y en consecuencia, las reas de frontera
para el desarrollo pasan a depender del Ministerio de Economa de la Nacin (19).
En todo este proceso de cambios, esta transformacin puede considerarse sustantiva.
Efectivamente, la existencia de esa norma regulatoria (Res. 1182), de aplicacin en casi
la totalidad del territorio neuquino, fue opuesta al movimiento de apertura e integracin
fsica. Ello se pone en evidencia cuando comparamos los objetivos del Tratado de Paz y
Amistad, por un lado, y los objetivos de la Resolucin 1182 por otro. El primero
fomenta la integracin fsica mientras que el segundo -llamativamente- resguarda
porciones territoriales ms amplias segn se puede apreciar en el cartograma
correspondiente.
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Desde las normas se mantuvo el control del uso del territorio fronterizo y de la
adquisicin de bienes localizados en esos mbitos. Las modificaciones normativas
acordes al requerimiento del proceso de integracin en este aspecto, giraron en torno a
la desburocratizacin del trmite de solicitud de autorizacin, mantenindose el espritu
de preservacin de lo nacional en dichos subespacios, segn se desprende del anlisis
comparativo entre las normas actuales y las derogadas.
Ello se aprecia en las ltimas disposiciones, cuyo objetivo est dirigido a acelerar los
trmites de autorizacin de radicacin a travs de la implementacin del "trmite
abreviado", pero manteniendo mecanismos restrictivos para el uso del territorio (20).
Para flexibilizar esa norma se determin el grado de argentinizacin alcanzado en cada
zona de seguridad, teniendo en cuenta el volumen de poblacin de cada departamento
asentado en las zonas de seguridad y en comparacin con la poblacin de las regiones
chilenas colindantes.
Esto, con el fin de establecer el grado de presin demogrfica de dicha poblacin y las
interinfluencias resultantes del grado de desarrollo socioeconmico relativo entre la
zona de seguridad y la de aquel pas (21) (22). Esto permite pensar la persistente
relacin entre frontera y seguridad o -en trminos ms generales- entre frontera y
geopoltica.
En sntesis, podra decirse que la organizacin espacial fronteriza resultante de la lgica
de frontera cerrada se model sobre la base de relaciones unidireccionales: desde la
frontera al resto del pas, o desde los centros hegemnicos regionales o nacionales hacia
la frontera, sin trascenderla. Bajo esta lgica se comprende la insuficiencia de pasos
equipados y an el cierre de otros que permitan una fluida relacin interfronteriza.
Si analizamos el proceso de modernizacin o adecuacin normativa a las exigencias del
proceso que se analiza, nuevamente se pone en evidencia las contradicciones que dicho
cambio de concepcin produce. Esto tambin permite poner al descubierto la
multiplicidad de instituciones e intereses que recaen y atienden la frontera.
As podemos citar, entre otros, el Ministerio de Defensa de la Nacin, quien a travs de
la Superintendencia Nacional de Fronteras -Comisin Nacional de Zonas de Seguridademite las normas de seguridad, control y uso del territorio fronterizo por cuestiones de
soberana, preservndolos para el uso nacional por medio de mecanismos selectivos,
como hemos sealado precedentemente. Al mismo tiempo, la Cancillera tiene
injerencia en la frontera ya que a ella le compete la aprobacin de las acciones
vinculadas a la integracin fronteriza, en el marco del proceso global de integracin.
Del mismo modo, el Ministerio del Interior regula la circulacin de personas a travs de
la oficina de Migraciones.
Son precisamente estas transformaciones del cuerpo normativo y las contradicciones
que genera, los ritmos de concrecin de esas acciones y la existencia de un espacio
previamente organizado, lo que da especificidad al proceso de integracin cuando las
acciones recaen en los mbitos fronterizos. La nueva lgica de frontera abierta exige de
una nueva organizacin territorial -funcional al proceso global de integracin-, que se
construye sobre un territorio fronterizo previamente organizado bajo la lgica de
fronteras cerradas, funcionando hacia adentro del pas.
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Notas:
(1) Santos, M. 1991, p.6.
(2) Sack, R.D. 1986.
(3) Sack,op.cit.
(4) Op. cit. p. 5.
(5) Martn, R., 1992.
(6) Ossorio, M. 1994.
(7) Ossorio, op.cit.
(8) Ferrater Mora, 1958.
(9) Santos, M. 1996.
(10) Sanchez, J.E. 1992.
(11) Guiddens, 1994, p. 75.
(12) Taylor, P.J. op. cit. p. 147.
(13) Ut supra, p. 153.
(14) Giddens, A. op.cit., p.46.
(15) Ut supra, p. 62.
(16) Taylor, P. 1994, p.144 y sig.
(17) Sejas, L.1991, p. 63.
(18) La norma denomina colindantes a los provenientes de pases cuya ubicacin
geogrfica es colindante con la del inmueble al que pretenden acceder. No colindantes
son aquellos provenientes de pases cuya ubicacin geogrfica no es colindante con la
del inmueble.
(19) Decreto Nro. 483 del 2/5/1996.
(20) Res.205/95.
(21) Res. 205/95 SNF.
(22) La norma no hace referencia al caso especfico de Chile; en general, plantea el
tema para los pases limtrofes. Dado que el estudio involucra a dicho pas, la
interpretacin y aplicacin de la norma se hace para el caso que se analiza, es decir se
reemplaza "pas limtrofe" por "regin chilena".
(23) Diario La Razn, 28/8/1996.
(24) "Very high frecuency:" "muy alta frecuencia".
(25) Ibd empresa privada Telefnica de Argentina.
(26) Ibd empresa Correo Argentino.
Bibliografa:
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Fuentes
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Decreto 483, 2/5/96; 1182/87; 887/94.
Resolucin 205/1996. Superintendencia Nacional de Fronteras.
Ley 15.385/1944; 12.913/51; 18.575/70; 23.554/888.
Alicia Laurn, Mgter. en Ciencias Sociales Aplicadas - U.N.C. - Argentina
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