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Planteamiento de la situacin
La forma en que se aplica la prisin preventiva (encarcelamiento de los inculpados durante el
proceso) en Mxico, tiene como princ ipales implicaciones nocivas el uso excesivo de la medida y
la ineficiencia en el uso de los recursos del sistema de seguridad ciudadana y de justicia penal.
Existe un uso excesivo de la medida porque las cifras y el anlisis nos indican que la prisin
durante el proceso ha dejado de ser una medida extraordinaria y excepcional, para convertirse en
una medida cautelar de uso frecuente, contradiciendo nuestra Constitucin y los instrumentos
internacionales firmados por Mxico. Produce ineficiencia porque implica un uso irracional de la
prisin, del sistema penal y de los recursos humanos y materiales dedicados a la seguridad
pblica y a la justicia. La prisin preventiva est consumiendo demasiados recursos que seran
determinantes en otras reas prioritarias de la seguridad ciudadana y la justicia penal, como la
prevencin y el combate al crimen organizado.
Profesional Asociado del Centro de Investigacin para el Desarrollo A.C.. Candidato a Dr. En Derecho por el
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Agradezco al proyecto Pro-Justicia de la fundacin Open Society
su apoyo para la realizacin de esta investigacin.
regresen a las familias mexicanas, pues aunque las prisiones estn saturadas (con menos del 5%
de criminales peligrosos y una abrumadora mayora de delincuentes menores), la incidencia
delictiva no se reduce. Por otra parte, cada vez ms recursos son requeridos para el sistema penal
con este uso ineficiente, en detrimento de los contribuyentes, as como de otros rubros
presupuestales como la poltica social.
El uso excesivo de la prisin va en detrimento de la misma sociedad, que privilegia la sancin
sobre la prevencin, que incrementa las penas y reduce los derechos y la calidad de vida de las
personas privadas de su libertad, deteriorando el capital social y la cultura de promocin y
proteccin de los derechos humanos.
90
85
78.6
75.4
80
71.1
70
64.8
65.4
69.2
63.5
72.4
63.1
56.8
60
54
56.9
50.1
49.7
53.3
50
51.8
48.8
46.2
40
36.4
30
20
10
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1982
1972
Elaboracin propia con base en datos de INEGI, Elas Carranza (para 1972 y 1982)
y la Secretara de Seguridad Pblica Federal.
Por ello, la prisin es una medida extrema que debe reservarse para las conductas que ms
ofenden a las vctimas y a la sociedad. Con mayor razn debe ser una medida excepcional para
personas an no sentenciadas. Las causales admitidas por el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos para la aplicacin de la prisin preventiva son slo tres: evitar la fuga del
imputado (para garantizar su comparecencia al proceso para que ste pueda efectuarse); evitar
que el imputado pueda interferir con las investigaciones; y evitar la posibilidad de que el
procesado cometa otros delitos.
En la mayora de los cdigos procesales penales de Mxico (30 de 33) se ha optado por establecer
un catlogo de delitos para los que el legislador asume que por sus caractersticas renen las tres
condiciones para hacer procedente la aplicacin de la prisin preventiva. De esta forma los
delitos contemplados en este catlogo se tornan en inexcarcelables, es decir, a quien es acusado
de alguno de estos delitos, se les restringe el derecho constitucional (artculo 20, fr. I) de estar en
libertad durante el proceso penal.
El crecimiento en la incidencia delictiva, la percepcin social inseguridad y la demanda
ciudadana de resultados en materia de seguridad, han impulsado a los legisladores a buscar en la
amenaza de la prisin preventiva un elemento de disuasin, que desaliente a los potenciales
delincuentes. De esta forma los delitos reciben cada vez mayores sanciones y el catlogo de
delitos inexcarcelables crece. Debido al criterio legal tajante, no se pueden hacer valoraciones y
aplicaciones en cada caso para verificar si el caso rene las condiciones de procedencia de la
prisin preventiva. Por el solo hecho de que una persona sea proceda por una conducta prevista
como delito inexcarcelable, sufrir prisin preventiva, independientemente de que por cuestiones
personales o de las circunstancias en las que se dieron los hechos, permitieran admitir que no se
dan las causales de procedencia de la prisin durante el proceso.
La gran cantidad de delitos previstos en los catlogos y la forma inflexible en que se aplica la
medida cautelar de prisin preventiva explica el constante incremento en el nmero de personas
que sufren la prisin preventiva.
El uso excesivo de la prisin preventiva provoca un uso ineficiente de los recursos pblicos
disponibles para combatir al crimen
El Estado mexicano dedica una parte muy significativa de los recursos dirigidos al sistema de
seguridad ciudadana, procuracin e imparticin de justicia penal y ejecucin de sanciones, a la
operacin del sistema carcelario. En Mxico, la federacin y los gobiernos de los estados
dedicaron en 2005 un presupuesto aproximado de 12.2 miles de millones de pesos a sus
dependencias encargadas de la readaptacin social y de la operacin y mantenimiento de los
reclusorios 1 (455 en todo el pas 2 ). Esta cantidad representa el 1.7% del presupuesto total.
La cantidad es tambin muy significativa si se compara con que los recursos ejercidos por el
Sistema Nacional de Seguridad Pblica (integrado tanto por recursos federales: 89.8%, como
estatales: 10.2%) en ese mismo ao fueron del orden de casi 15 mil millones de pesos3 .
Aproximadamente uno de cada tres pesos de los recursos que dedican los gobiernos estatales para
seguridad preventiva, la procuracin e imparticin de justicia penal y para la readaptacin social,
se destinan a este ltimo sector (ver grfica 2). La operacin del sistema carcelario nacional
implica un costo promedio de 130 pesos diarios por cada uno de los 210 mil reclusos del pas.
Esto significa aproximadamente 27 millones de pesos diarios y 9.93 miles de millones de pesos
anuales. Con estos recursos se podran cubrir ms de cuatro aos (4.2) del programa para superar
la pobreza en Oaxaca 4 , uno de los estados con mayores rezagos en Mxico.
Grfica 2.
Demasiados recursos se dirigen al sistema carcelario:
1
Zepeda Lecuona Guillermo, La prisin preventiva en Mxico: dimensiones, costos, alternativas, texto indito en
preparacin editorial, Mxico, 2006, 97 pp. Particularmente, pp. 53 y ss. Estimaciones con base en informacin
presupuestal desagregada de 23 de las 32 entidades federativas.
2
Debe hacerse la precisin de que una proporcin significativa de estos centros penitenciarios, son sostenidos por
municipios.
3
Anexo estadstico del Quinto Informe de Gobierno de la Administracin Federal 2000-2006.
4
Con base en los costos por beneficiario de los programas sociales, anexo estadstico del Quinto Informe de
gobierno, Administracin, 2000-2006, Mxico, 2005, p. 85.
7.9%
32%
32.9%
27.2%
Polica preventiva
Imparticin de justicia penal
Procuracin de justicia
Readaptcin social (reclusorios)
No se consider la informacin del Distrito Federal, pues presenta un patrn distinto a las dems entidades, pues en
el resto del pas gran parte del gasto en polica preventiva recae en los municipios. 27.2% a prevencin y polica
preventiva (suelen incluir la corporacin policaca de la entidad, programas preventivos, academias estatales, etc.);
32% a procuracin de justicia; 7.9% a los juzgados y salas penales (aproximadamente entre 30% y 35% del
presupuesto del poder judicial local. Estimado por nmero de expedientes respecto de la carga por las dems
materias del supremo tribunal de justicia, al que se le restaron los tribunales especializados como de lo contencioso
administrativo, constitucional, electoral, etc.); y 32.9% al sistema carcelario, industria penitenciaria y seguimiento
postpenitenciario.
liberara una gran cantidad de recursos que podran ser dirigidos a la inteligencia policial y la
investigacin de los delitos de mayor impacto social (como secuestros, homicidios, violaciones).
Grfica 3.
70% de las sanciones impuestas por los juzgados penales son menores a los tres aos:
Distribucin de sanciones impuestas en las sentencias condenatorias por los tribunales
locales en Mxico durante 2003
40000
37697
35508
35000
30000
25000
Total de
condenados:
114,612
20000
15698
15000
10000
6978
5507
5000
3174
2153
1955
2467
1258
771
648
439
359
11-13
aos
13-15
aos
15-17
aos
17-19
aos
19-21
aos
0
sin
menos 1-11
prisin de un meses
mes
1-3
aos
3-5
aos
5-7
aos
7-9
aos
9-11
aos
21 y
ms
aos
En cuanto al marco institucional ya se ha sealado que las leyes del pas han optado por
establecer catlogos de delitos graves, en los que no se puede acceder a la libertad durante el
proceso penal. Ante la presin de la ciudadana por resultados, los legisladores han decidido
establecer sanciones ms severas, entre ellas (como una sancin, ms que como un requisito del
proceso) la privacin de la libertad durante el proceso. Se han multiplicado a tal grado las
agravantes de los delitos, que es ms fcil cometer un robo grave que uno simple, pues hay
6
Programa Nacional de Seguridad Pblica 2001-2006, citado por Azaola y Bergman 2004, p. 13.
preventiva se extiende en Mxico por varios meses. Si bien no hay informacin estadstica
nacional sobre la duracin de los procesos, algunas investigaciones empricas recientes muestran
que la prisin preventiva en Mxico durara aproximadamente entre 105 y 176 das7 , antes de la
sentencia de primera instancia. Adems de los costos humanos de la privacin de la libertad sin
sentencia, en lo material implica costos para el erario que oscilaran segn la duracin bosquejada
(considerando el costo de 130 pesos diarios por recluso), entre 13,650 y 22,880 pesos, slo hasta
la sentencia de primera ins tancia. Ms irracional resulta estos costos cuando las cifras
desagregadas del estado de Jalisco obtenidas para este estudio muestran que ms de la mitad de
las personas sometidas a prisin preventiva son liberadas antes de la sentencia (16.1% de la
muestra); son absueltas (9.1%); o reciben una sancin que les permite conmutar la pena privativa
por multa o bien obtener algn beneficio como prelibertad o libertad preparatoria (29%).
La necesidad de capturar mecanogrficamente las actuaciones provoca que las audiencias duren
en ocasiones varias horas. Por ello, se hace prcticamente imposible que el juez est presente en
las decenas de diligencias que se celebran a diario en su juzgado. En la prctica los jueces
delegan en sus secretarios o hasta en actuarios la funcin de presidir las audiencias. Sus
subalternos desahogan las causas y proponen al juzgador los sentidos y trminos de las
resoluciones. Al momento de firmar resoluciones y la misma sentencia el juez lee el documento
sugerido y lee selectivamente algunas partes del expediente para darse una idea siempre limitada
y sesgada de los que ocurri en realidad. Estas prcticas minan la calidad de los servicios de
imparticin de justicia y deslegitiman al sistema.
Cinco medidas que pueden ayudar a reducir a su menor
expresin a la prisin preventiva en Mxico
Tras haber mostrado la dimensin y costos de la prisin preventiva en Mxico y haber analizado
de manera global las principales causas del uso excesivo de esta medida cautelar, que ha dejado
por mucho de ser un recurso extremo, presentamos cinco propuestas de acciones que permitiran
en el corto y mediano plazo reducir el fenmeno de la prisin preventiva en Mxico.
1. CONCIENTIZACIN SOBRE EL PROBLEMA SOCIAL DE LA PRISIN
PREVENTIVA.
Es fundamental divulgar la evidencia sobre el uso excesivo de la prisin preventiva y los altos
costos humanos y econmicos y la ineficiencia que provoca en las polticas de seguridad y
justicia, distrayendo recursos vitales en casos, que en su mayor parte corresponden a la pequea
delincuencia, misma que podra ser mejor atendida y combatida con medidas menos costosas.
Lograr un cambio de actitud de la ciudadana resulta fundamental para mejorar el entorno en el
que se apliquen las dems propuestas, por ello la enlistamos en primer lugar. Como se ha
referido, gran parte de los incentivos que prevalecen entre las organizaciones de seguridad y
7
Una investigacin del National Center for State Courts en el Distrito Federal seala que la mediana en la duracin
de los procesos con detenido de su muestra era de 105 das (The Rob Report, National Center for State Courts,
Mexico US Judicial Partnership for Justice, en proceso editorial, versin electrnica, Mxico, versin agosto de
2004,189 pp., p. 141) desde la radicacin en el juzgado hasta la sentencia de primera instancia. En la muestra de los
juzgados de Jalisco utilizada en este estudio, la duracin promedio para casos con detenido fue de 176 das, en tanto
que la mediana fue de 157 das. Esto es en dos muestras urbanas en estados con cierto grado de desarrollo
institucional y humano. Algunos estados con mayor marginacin podran presentar procesos ms extensos.
justicia penal tienen como componente la presin social de una percepcin popular de que el
encarcelamiento de las personas disuade la comisin de delitos. De hecho muchos polticos que
comparten la conviccin del exceso en la aplicacin de la prisin preventiva manifiestan sus
reservas en revertir las tendencias, preguntado cmo explicarn a la poblacin que se comenzar
a dejar a personas libres durante el proceso. Concienciar a la poblacin sobre el abuso de la
prisin preventiva y sus efectos perniciosos en la adopcin de polticas efectivas para el combate
de la delincuencia permitiran modificar paradigmas y restarle presin y aprobacin social para
polticas tan inefectivas como represoras. Un entorno menos hostil hacia los derechos
fundamentales elevara el potencial transformador de las medidas que se enlistan a continuacin.
2. CAMBIO DE PARADIGMA Y REVISIN DEL MARCO INSTITUCIONAL DE LA
PRISIN PREVENTIVA.
Si bien cuantitativamente esta no es la accin que mayor impacto tendra sobre la reduccin del
fenmeno de la prisin preventiva, terminando con su aplicacin excesiva, la enlistamos en
primer lugar, porque debe tener precedencia el cambio de paradigma y transformaciones para
incrementar la calidad y la justicia del sistema penal, esto es, medidas cualitativas.
Posteriormente, se pueden instrumentar medidas para eficientar al sistema (que impactan en
trminos cuantitativos) pero supeditando y orientando la eficiencia a principios de justicia y
criterios de aplicacin reformulados. Si antes de transformar los valores y criterios fundamentales
del sistema se adoptan medidas para eficientar y optimizar el uso de recursos, se estara
aceptando seguir con los criterios errados abogando slo por reducir sus efectos. Es decir, tolerar
el exceso en la aplicacin de la prisin preventiva a cambio de que esta dure menos o admitir que
el sistema puede equivocarse, pero que es preferible que la equivocacin dure menos. Subir ms
rpido la escalera slo para percatarnos de que est apoyada en el muro incorrecto.
El cambio de paradigma y la revisin del marco institucional implican pasar de la mera
declaracin del derecho a la libertad durante el proceso a construir garantas jurdicas que le den
eficacia (pasar de los derechos a las garantas). Un primer elemento de esta transformacin puede
ser el ampliar la garanta estableciendo por ejemplo, que el probable responsable de un delito
imprudencial o no violento cometido por una persona sin antecedentes penales, no puede ser
sometido a prisin preventiva. Chile con una medida de este tipo, benefici a 20% de los
procesados en ese pas, reduciendo los casos de prisin preventiva 8 . Otra forma es reducir el
trmino mximo de duracin (actualmente en Mxico el lmite es la pena mxima contemplada
para el delito por el que se sigue el proceso, art. 20 constitucional, fr. X, 2 pfo.). Otros pases
optan por el mnimo legal de la pena o bien una duracin que no pueda exceder en ningn caso de
dos aos. Esta restriccin garantizara el derecho a un plazo razonable para ser juzgado, as como
a la proporcionalidad de la medida cautelar respecto de la sancin que eventualmente pueda
aplicarse tras el proceso.
Como se ha mencionado, actualmente el marco institucional mexicano establece la prisin
preventiva como una presuncin legal para los delitos contemplados en los extensos catlogos de
delitos graves. As se incumple el aspecto sustantivo de que al medida cautelar est sujeta al
8
Valdivieso, Carlos, Gert Wagner y Ernesto Fontaine, Reforma Procesal Penal: Anlisis Costo-Beneficio,
actualizacin de Carolina Morn, Ministerio de Justicia de Chile, Fundacin Paz Ciudadana y Corporacin de
Promocin Universitaria, Santiago de Chile, julio de 1997, 146 pp., p. 15.
10
control judicial. Deberan ser los jueces quienes en los delitos no contemplados en la garanta de
delitos a los que no se les puede aplicar la prisin preventiva, evaluaran las evidencias que sobre
los riesgos fundados de fuga y peligro para la vctima y la investigacin presente el rgano de
acusacin9 . Tambin debera contemplarse la posibilidad de solicitar la revisin de la medida
cautelar, cuando se considere que alguna de las situaciones que fundaron su imposicin se haya
modificado.
Una transformacin institucional que ilustrara un cambio de paradigma sera someter a anlisis
la posibilidad de que algunas conductas salgan de los cdigos penales y que otras conductas que
sigan siendo consideradas como delitos reciban penas alternativas a la prisin. De la misma
forma es muy importante desarrollar las medidas cautelares alternas a la prisin. Actualmente el
sistema mexicano contempla para la mayora de los ilcitos prisin y, como hemos visto, la
prisin preventiva se aplica de manera excesiva. Tambin impactara favorablemente en el acceso
al derecho a la libertad durante el proceso el impulsar y apoyar programas de fianzas de inters
social, as como de programas de seguimiento de fianzas. En Mxico hay ya instituciones
pblicas de asistencia social, as como organizaciones de beneficencia privada que han
demostrado que con bajos costos se puede ampliar la garanta de libertad durante el proceso sin
riesgo alguno para la sociedad y evitando altos costos humanos y econ micos para los
procesados, sus familias y para el Estado 10 .
Estas medidas permitiran reducir entre un 25% y 40% el nmero de casos en los que se aplica la
prisin preventiva en Mxico.
3. DESARROLLO DE SALIDAS ALTERNAS A LOS PROCEDIMIENTOS PENALES.
Las salidas alternas son instrumentos procesales establecidos por la ley, con reglas de
procedencia (como podra ser el no ser delitos violentos, ser precedidos de audiencia de
informacin, contar con asesora legal), que dan lugar a formas de resolucin de conflictos de
naturaleza penal, distintos al proceso. Puede ser la conciliacin, los acuerdos reparatorios, juicios
abreviados, entre otros. Estas medidas impactaran por cuatro vas a la prisin preventiva en
Mxico. De manera indirecta permitiran descongestionar el sistema permitiendo que los casos
9
La adopcin de esta medida debe ser precedida por esfuerzos de concientizacin de la poblacin, as como por
transformaciones orgnicas y procesales en el mbito judicial que den independencia al juez y transparencia al
proceso, pues si se transfieren estas funciones al poder judicial dbil, aislado y amedrentado como el que actualmente
se tiene en Mxico, podran darse resultados contraproducentes como el que ilustra el caso ruso. En este pas se
impuls la reduccin de los supuestos de delitos inexcarcelables con lo que se logr una significativa reduccin de la
prisin preventiva en Rusia; sin embargo en el 2002 se busc dar un paso adicional y se transfirieron a los jueces las
atribuciones de evaluar los riesgos procesales en cada caso. Imbuidos de una alarma social por el crimen, los jueces
fueron protagonistas de un incremento alarmante en el nmero de casos en los que se impuso la prisin preventiva.
Agradezco a Todd Foglesong del Vera Institute of Justice que me comparti esta experiencia y me brind evidencia
emprica del caso ruso y otros anlisis comparados. Tambin agradezco al proyecto pro justicia del Open Society
Institute, por que hizo posible que Todd enriqueciera este proyecto con sus comentarios y con su experiencia.
10
En el estado mexicano de Nuevo Len la Fundacin Renace, una asociacin de beneficencia privada tiene 10 aos
de experiencia con excelentes resultados en supervisin de personas en libertad bajo caucin. En esos 10 aos slo
1.8% de sus beneficiarios ha dejado de presentarse a sus sesiones de seguimiento y slo 1.4% de ellos ha vuelto a ser
consignado ante los juzgados penales. Los costos de esta alternativa a la prisin son mnimos. Cfr. Carrasco Sols,
Javier, Renace: un modelo mexicano de supervisin de fianzas, serie prisin preventiva, Open Society Institute y
Fundacin Renace A.B.P., Mxico, 2005, 29 pp.
11
recibieran una mejor atencin, y daran alternativas a la autoridad sobre el cauce que puedan dar a
los asuntos, terminando con el incentivo dominante de consignar y encarcelar a los probables
responsables, como principal criterio de productividad. Por otra parte, de forma directa,
permitiran que muchos casos no llegaran a proceso, con lo que se reduciran los casos de prisin
preventiva, y en aquellos casos en que lleguen a proceso y se declare la prisin preventiva la
celeridad de los procedimientos, derivada tanto de la descongestin del sistema como de la
aplicacin de salidas alternas, reducira la duracin promedio de la detencin preventiva.
Por ejemplo, en Chile las salidas alternas, particularmente la suspensin condicional del
procedimiento, propiciaron el 96.81% de los ahorros derivados de la reduccin de la privacin de
libertad (ver cuadro 1). Las transformaciones directas al marco institucional de la prisin
preventiva fueron las que provocaron el ahorro del restante 3% de los ahorros (casi 8 millones de
dlares)11 .
Cuadro 1.
Ahorro de recursos de las disposiciones sobre privacin
de libertad de la Reforma Procesal Penal 12
Medida propuesta
Disminucin de un da de prisin a los detenidos
Ahorro de recursos
(US $)
796,795
(0.32%)
2609,462
(1.04%)
4588,748
(1.83%)
242717,529
(96.81%)
Total
250712,534
11
En el caso mexicano el impacto del rediseo institucional sera mayor, por que en la actualidad, una de las
principales causas del abuso de la prisin preventiva est en el catlogo de delitos inexcarcelables. Cambiar este
diseo y ampliar la garanta provocara una reduccin considerable de la prisin preventiva.
12
Tomado de Valdivieso et al. 1997, p. 125.
13
Ibidem.
12
13