922 3535 1 PB

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Dias, Rosngela De Sousa Botelho; Passos, Izabel C. Friche. A Implementao Do Programa Bolsa Familia No
Nvel Local: A Experincia Do Municpio De Divinpolis/Mg
A Implementao Do Programa Bolsa Familia No Nvel Local: A

Experincia Do Municpio De Divinpolis/Mg
The implementation of the bolsa-famlia (family allowance)
program at a local level: the experience of the city of
divinpolis/minas gerais, brazil
La Implementacin Del Programa Becas De Familia A Nivel
Local: La Experiencia Del Municipio Del Divinpolis/Mg
Rosngela Maria de Sousa Botelho Dias1
Izabel C. Friche Passos2
Resumo
O artigo apresenta uma reviso histrica sobre a constituio do Programa Bolsa Famlia no contexto do Sistema Brasileiro de Proteo
Social e examina sua implementao em uma esfera local. A experincia do municpio de Divinpolis/Minas Gerais descrita a partir de
entrevistas com profissionais responsveis pela implantao e desenvolvimento do programa, realizadas no perodo de junho a agosto de
2012. Como subsdios para a anlise, foram obtidas informaes complementares por meio de levantamento documental. Ressaltam-se a
complexidade e a dinamicidade dos processos, os limites e os avanos relativos implementao do programa, bem como os muitos desafios
de um programa de enfrentamento pobreza e de incluso social. Os resultados da pesquisa apontam para a necessidade de diretrizes
poltico-institucionais mais claras que fortaleam a gesto local por meio da formao de uma equipe intersetorial para a operacionalizao
do programa, ampliao das aes complementares e melhoria dos fluxos da rede de ateno.
Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia. Pobreza. Poltica pblica. Gesto de programas sociais.
Abstract
The article presents a historical review on the constitution of the Bolsa Famlia Program within the context of the Brazilian System of Social
Protection and it examines its implementation in a local sphere. The experience of the municipality of Divinpolis/Minas Gerais is described
from interviews with professionals in charge of the implementation and development of the program, conducted from June to August 2012.
Supporting the analysis, additional information was obtained through a documentary survey. We emphasize the complexity and dynamics of
1
Psicloga, Mestre em Promoo de Sade e Preveno da Violncia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Especialista em
Sade Mental pela Fundao Educacional de Divinpolis (FUNEDI/UEMG) e em Violncia Domstica Contra Criana e Adolescente pelo
Instituto de Psicologia da Universidade de So Paulo (USP).
Endereo para correspondncia: Rua Cascalho Rico, 131, bairro So Miguel, Divinpolis/MG, 35.500-000, Brasil. Telefones: (37) 3221
8947, e-mail: rosangelamsbdias@yahoo.com.br
Currculo Lattes: http://lattes.cnpq.br/6753521478618377.
2
Doutora em Psicologia Clnica pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), Professora Associada do Departamento de
Psicologia e do Programa de Ps-Graduao em Psicologia da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Endereo para correspondncia: Rua Seritinga, 38, Ap. 202, Ipiranga, Belo Horizonte, MG, CEP: 31.140-620, email:
izabelfrichepassos@gmail.com
Pesquisas e Prticas Psicossociais PPP - 9(2), So Joo del-Rei, julho/dezembro/2014
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the processes, the limits and progress relating to the implementation of the program as well as the many challenges faced by a policy to
overcome poverty and to promote social inclusion. The survey results suggest the need for clearer political and institutional guidelines to
strengthen local management through the formation of an inter-sector team to render the program operational, to expand the complementary
actions, and to improve the flows of the care service network.
Keywords:Bolsa Famlia Program. Poverty. Public policy. Social policy management.
Resumen
El artculo ofrece una revisin histrica sobre La constitucin Del Programa Becas Familia en el contexto del Sistema Brasileo de
Proteccin Social y examina su implementacin en una esfera local. La experiencia del municipio del Divinpolis/Minas Gerais es descrita a
partir de entrevistas con profesionales responsables de La implantacin y desarrollo del programa, realizadas en el perodo de junio a agosto
de 2012. Como apoyo para el anlisis, se obtuvieron informaciones complementarias a travs de auxilio documental. Se resalta la
complejidad y el dinamismo de los procedimientos, los lmites y avances relativos a la implementacin del programa, as como los muchos
retos de una poltica de superacin de la pobreza y de la exclusin social. Los resultados de la investigacin apuntan a la necesidad de
directrices poltico-institucionales ms claras que fortalezcan la gestin local mediante la formacin de un equipo interdisciplinar para la
operatividad del programa, la ampliacin de las acciones complementarias y la mejora de los flujos de red de atencin.
Palabras-clave: Programa Bolsa Familia. Pobreza. Poltica Pblica. Gestin de Programas sociales.
158
Introduo
O Programa Bolsa Famlia (PBF),
institudo pela Lei n 10.836/2004, consiste em um
programa de transferncia de renda que visa
garantir o acesso aos direitos sociais bsicos s
famlias brasileiras de baixa renda. A insero no
PBF
acarreta
exigncias,
denominadas
condicionalidades, que so contrapartidas a serem
cumpridas pelas famlias nas reas da sade,
educao e assistncia social, para garantir o
recebimento mensal do benefcio. A articulao
intersetorial e a cooperao intergovernamental nos
nveis federal, estaduais e municipais so princpios
norteadores das aes do programa.
Ressalta-se a complexidade do PBF que
pressupe o envolvimento de uma diversidade de
instituies no seu processo de operacionalizao,
pertencentes a um contexto histrico de tradio
assistencialista
e
de
programas
sociais
fragmentados e descontnuos. Os desafios para que
o programa se constitua em estratgia de
enfrentamento dos problemas relacionados fome e
pobreza, com repercusses significativas em
termos de incluso social das famlias atendidas,
so agravados pelas ambivalncias prprias s
polticas pblicas setoriais que, por vezes,
reproduzem enfoques restritivos, perspectivas
discriminatrias e meios insuficientes para a
promoo da autonomia dos beneficirios.
O tema enseja mltiplas e complexas
reflexes quando consideramos o aprimoramento
das polticas sociais luz dos iderios da
democracia. Por meio do dilogo com autores e
produes cientficas da atualidade, e esperando
contribuir para o debate, sero enfatizadas neste
artigo
duas
dimenses
entendidas
como
fundamentais na discusso do Programa, a saber: a
articulao intersetorial e a efetividade da poltica
em termos de incluso social e ampliao da
autonomia das famlias. Tais dimenses sero
abordadas a partir do problema da gesto das
condicionalidades e, especialmente, das aes
complementares ao Programa.
A compreenso desses aspectos pressupe
uma contextualizao histrica da constituio do
PBF no mago do Sistema Brasileiro de Proteo
Social, de modo a se explicitarem os pressupostos
legais e conceituais que o fundamentam. Faremos
uma breve retrospectiva histrica como pano de
fundo para a anlise exploratria sobre a
implantao do programa, no municpio de
Divinpolis/MG,
a
partir
de
entrevistas
semiestruturadas, realizadas no perodo de junho a
agosto de 2012, com os profissionais responsveis
por sua operacionalizao no municpio. Os
resultados aqui apresentados so parte de pesquisa
qualitativa mais ampla que visa explorar as
percepes das prprias famlias beneficiadas sobre

o PBF, o que ser objeto de outro artigo3.
As polticas de transferncia de renda no

cenrio brasileiro: um breve histrico
Anteriormente Constituio Federal de
1988, o modelo de proteo social se relacionava
estritamente ao trabalho formal e se consolidava
pela via contributiva. A proteo social pelo vis
contributivo no se mostrou suficiente para atingir
todos os trabalhadores, especialmente os que se
encontravam no meio rural e no mercado informal
do trabalho (Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe, 2006). A Carta Magna de 1988
veio ampliar o conceito de cidadania, preconizando
a universalizao de direitos sociais e instituindo o
Sistema de Seguridade Social, incluindo nele a
Sade, a Previdncia e a Assistncia Social, embora
o processo de universalizao dos direitos sociais
no Brasil seja sempre perpassado por foras
antagnicas ligadas a diferentes interesses sociais,
polticos e econmicos.
A necessidade de um reposicionamento do
Estado perante problemas sociais como fome e
pobreza tornou-se premente em uma conjuntura de
transformaes sociais e ajustes econmicos que
atingem amplas camadas da populao. Conforme
ressalta Monteiro (2003), a fome, em sua dimenso
crnica, despertou a preocupao de estudiosos e
lideranas que consideram os riscos a que fica
exposta toda uma coletividade quando a fome,
decorrente de extrema pobreza, faz-se presente.
No Brasil, a publicao do livro Geografia
da Fome, em 1946, por Josu de Castro, d
visibilidade ao tema, contrapondo-se concepo
de que a fome um fenmeno natural e impossvel
de ser revertido. Sua obra expe estudos
sistematizados sobre a insegurana alimentar
presente no Pas, considerando as especificidades
das diferentes regies brasileiras. O autor explica as
consequncias danosas de uma alimentao escassa
ou pobre em nutrientes e argumenta que a
insegurana alimentar, vivida por uma determinada
faixa populacional, decorre da m distribuio de
terra e das condies de produo e distribuio
desiguais de alimentos. Aponta medidas para o
enfrentamento do problema e a responsabilidade
dos governantes pela situao da fome no Pas
(Brasil, 2014).
Estudo desenvolvido por Lavinas e
Varsano (1997) evidencia que:
3 A pesquisa foi aprovada pelo Comit de tica em Pesquisa da

Universidade Federal de Minas Gerais UFMG (CAAE N
02235212.2.0000.5149) e todos os entrevistados assinaram
Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE).
159

... a pobreza continua a ser um dos principais
problemas seno o principal que o pas
tem a enfrentar. H razes, de natureza tica
e humanitria, mais que suficientes para que
se sustente a necessidade de atribuir
prioridade s aes governamentais que
visem reverter o quadro brasileiro de
profunda desigualdade social (p. 1).
Para alm das fronteiras brasileiras, o
apontamento desse problema, em mbito mundial,
culminou em propostas de programas no campo das
polticas pblicas. Sob influncia de processos
mundiais antagnicos que, por um lado, expressam
avanos em termos de conquista de direitos
humanos e incluso social e, por outro, representam
a fora de organismos internacionais, como o
Banco Mundial e o FMI, como instncias
agenciadoras de interesses econmicos, ocorreram
processos de redefinio da nova economia
mundial e a reconfigurao das polticas pblicas
sociais e educacionais pelos estados nacionais.
Segundo Nogueira e Simionatto, citados por
Lavergne (2012), a defesa dos programas de
combate pobreza pelo Banco Mundial, por
exemplo, reflete um receio de que a populao
pobre represente uma ameaa de fratura social.
Assim, os programas emergentes nem sempre se
configuram pela ampliao do acesso, justia e
integrao social, mas se orientam pela perspectiva
de segurana e assistncia.
De acordo com Suplicy (2002),
experincias desenvolvidas desde 1930 em diversos
pases da Europa e, a partir de 1935, nos Estados
Unidos e Amrica Latina, com algumas variaes,
focalizavam famlias pobres e buscavam garantir a
escolarizao de crianas e adolescentes. O autor
destaca o Fundo Permanente do Alasca, que destina
aos moradores do estado uma concesso monetria
anual, considerando o Produto Interno Bruto (PIB)
e a Basic Income Earth Network (BIEN) uma
rede de articulao mundial, criada em 1986, em
defesa de uma renda bsica, numa perspectiva
universal.
Conforme Silva (2011), a discusso sobre
a introduo de um programa de renda mnima no
cenrio nacional como medida de enfrentamento da
fome foi inaugurada em 1975, com a publicao do
artigo de Antnio Maria da Silveira intitulado
Redistribuio de Renda, no qual afirma que a
estruturao da economia brasileira no permitia a
todos o acesso ao atendimento de suas necessidades
de sobrevivncia, nem mesmo entre os que tinham
um trabalho garantido, no verificando uma relao
adequada entre crescimento econmico e bem-estar
social. Esse autor apontava a necessidade de uma
ao
governamental
diante
da
pobreza,
apresentando a primeira proposta de transferncia
de renda no contexto brasileiro.

O debate retomado com a apresentao
do Projeto de Lei n 80/1991, de autoria do Senador
Eduardo Matarazzo Suplicy, propondo o Programa
de Garantia de Renda Mnima para todo brasileiro,
a partir de 25 anos de idade, que foi aprovado pelo
Senado Federal em 16 de dezembro de 1991 (Silva,
2010). Sua proposta encontra fundamentos em
princpios religiosos de solidariedade e justia,
apoiando-se em filsofos clssicos como Confcio
e Aristteles; estudiosos no campo das cincias
sociais e econmicas, como Thomas More, Karl
Marx, Adam Smith e Karl Polanky, entre os quais
se identificam ideias similares (Suplicy, 2002).
Em 1993, a discusso sobre a fome e a
pobreza intensificada pela Campanha Nacional
de Ao de Cidadania Contra a Fome, a Misria e
pela Vida, sob liderana do socilogo Herbert de
Sousa, conhecido por Betinho, agregada pelo
governo do Presidente Itamar Franco ao Plano de
Combate Fome e Misria. A partir de 1996, os
primeiros programas de transferncia de renda
passaram a ser diversificados e setorizados, ou seja,
o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), Bolsa
Escola, Bolsa Alimentao e o Vale Gs (Silva,
2008) foram vinculados a diferentes Ministrios.
Desse modo, os programas resultavam em
duplicidade de aes e superposio de objetivos,
apresentavam competncias e mecanismos de
operao fragmentados e descontnuos, sem
articulao com outros setores, procurando dar
respostas diferentes a determinados aspectos
relacionados sade e condio socioeconmica
de uma dada populao.
Em um contexto de ampliao de
experincias pioneiras, o Projeto de Lei n
266/2001 e o lanamento do livro Renda de
Cidadania: a sada pela porta, de 2002, ambos de
autoria do Senador Eduardo Suplicy, colocaram em
evidncia a questo da universalidade dos direitos
sociais garantidos pela Carta Magna. A partir de
2003, o governo de Luis Igncio Lula da Silva
marca o redimensionamento das polticas sociais
em torno do Fome Zero, principal estratgia de
enfrentamento da fome e da pobreza no Brasil. A
lei foi sancionada em 8 de janeiro de 2004,
instituindo a Renda Bsica de Cidadania e
definindo que se deve contemplar, inicialmente, a
camada mais pobre da populao (Silva, 2011).
Criado em 2003, por Medida Provisria, e
institudo em lei regulamentada pelo Decreto n
5.209, de 17 de setembro de 2004, o Programa
Bolsa Famlia (PBF) unifica os programas sociais
anteriores. Em 2004, criado, tambm, o
Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), unificando o Ministrio da
Assistncia Social e o Ministrio Extraordinrio de
Segurana Alimentar e Combate Fome (Silva,
160

2011). O MDS torna-se o responsvel por
disciplinar os procedimentos pertinentes gesto
unificada do Programa Bolsa Famlia, cabendo
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(SENARC) sua operacionalizao.
A evoluo histrica da Poltica Social
brasileira em direo construo de uma Poltica
Pblica de Transferncia de Renda, orientada para a
focalizao em grupos considerados vulnerveis,
consolida-se como mecanismo central na
constituio do Sistema Brasileiro de Proteo
Social.
De acordo com Silva (2011), alguns
autores defendem que o critrio de focalizao
contraria os princpios e objetivos universais que
fundamentam a estreita relao entre polticas
pblicas e direitos sociais, afirmando que a
seletividade de determinada faixa populacional para
acesso aos servios pblicos pode gerar
humilhao, estigmatizao e culpabilizao das
famlias pela situao de pobreza.
Nesta discusso, destaca-se a ideia de que
a universalizao um princpio inegocivel e
nica forma de garantia de direito. No entanto,
considerada a atual conjuntura histrica, a
desigualdade social e a lenta evoluo do processo
democrtico do Pas, a universalidade deve ser
compreendida, em primeiro lugar, como o direito
de todos que no tm condies de cidadania.
Com a implantao da Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS), em 2004, define-se a
centralidade do trabalho socioassistencial na
famlia. A constituio do Sistema nico da
Assistncia Social (SUAS), em 2005, confere
assistncia social o estatuto de poltica pblica de
Estado, estabelecendo-se novos pactos de adeso
entre os entes federados em cada esfera de governo.
No mbito do SUAS, a poltica se organiza
em duas vertentes: a Proteo Social Especial
(PSE), que abrange aes perante a violao de
direitos, e a Proteo Social Bsica (PSB), que se
destina preveno de situaes de risco e
vulnerabilidade, decorrente de pobreza e excluso.
A PSE se concretiza por meio dos Centros de
Referncia Especializados da Assistncia Social
(CREAS), e a PSB por meio do Centro de
Referncia da Assistncia Social (CRAS), unidade
pblica estatal que se constitui como referncia
local de assistncia social responsvel por
coordenar, em rede, os servios socioassistenciais e
socioeducativos, prioritariamente para famlias
beneficirias de transferncia de renda, conforme
orientaes tcnicas para os CRAS (Brasil, 2009a).
No dizer de Afonso, a dimenso socioassistencial
abrange
o
apoio
efetivo
ao
usurio,
potencializao da rede de servios e acesso a
direitos, e a dimenso socioeducativa aborda o
usurio como sujeito sociocultural, visando
incluso, reflexo, integrao e participao

(Afonso, 2008, p. 14).
Sob as diretrizes do MDS, ocorre a
ampliao da Poltica Nacional de Assistncia
Social por meio do Programa de Ateno Integral
Famlia (PAIF), desenvolvido nos CRAS. Segundo
as Orientaes para o Acompanhamento das
Famlias Beneficirias do Programa Bolsa Famlia
no mbito do SUAS, a articulao entre o PBF e o
PAIF visa concretizar a preveno de situaes de
risco, evitando que as famlias necessitem de
atendimento no mbito da PSE (Brasil, 2006).
Com a publicao das Orientaes
Tcnicas sobre o PAIF, volumes I e II, em 2012, o
PAIF passa a ser denominado Servio de Proteo e
Atendimento Integral Famlia, visando se
consolidar como um programa de carter [...]
preventivo, protetivo e pr-ativo, reconhecendo as
famlias e seus membros como sujeitos de direitos
(Brasil, 2012a, p. 12). De acordo com o modelo de
gesto descentralizada do PBF e com a dimenso
territorial dos CRAS, onde as aes do PAIF se
materializam, esses servios se configuram como
executores locais mais prximos das famlias
beneficirias.
A Lei n 10.836/2004, que regulamenta o
PBF, define famlia como a unidade nuclear,
eventualmente ampliada por outros indivduos que
com ela possuam laos de parentesco ou de
afinidade, que forme um grupo domstico, vivendo
sob o mesmo teto e que se mantm pela
contribuio de seus membros (art. 2, inciso IV,
1). A insero no programa ocorre por meio de
inscrio no Cadastro nico para todos os
programas sociais do Governo Federal, aberto a
famlias com renda de at trs salrios mnimos e
renda per capita de at meio salrio mnimo. Mas
apenas famlias com renda per capita mensal de at
R$140,00 so includas no PBF, conforme o
Decreto n 5.749 do MDS (Brasil, 2012b), segundo
o qual famlias pobres so definidas como aquelas
que possuem renda entre R$70,01 e R$140,00 e
extremamente pobres, at R$70,00 per capita
mensal. Os valores dos benefcios do PBF variam
entre R$32,00 e R$306,00, segundo a composio
familiar4.
O Programa Bolsa Famlia estabelece
condicionalidades, ou seja, compromissos que a
famlia deve cumprir nas reas da educao e da
sade para garantir o recebimento do benefcio. A
imposio de condicionalidades decorre do
pressuposto de que o investimento na educao e
sade das crianas pode contribuir para o
rompimento da trasnmisso intergeracional da
pobreza.
4 Valores do ano de 2013, que convertidos em dlares variam
entre $15 e $149.
161

Segundo Pires, o pressuposto desse
entendimento que os filhos dos mais pobres, por
meio do acesso aos servios de educao e sade,
ampliariam seu Capital Humano e, assim, obteriam
maiores possibilidades de ingressar no mercado de
trabalho, gerar renda e sair da condio de pobreza
quando adultos (Pires, 2013, p. 515). Nessa
concepo, os anos passados na escola garantiriam
a formao do capital humano necessrio ao
ingresso no mercado de trabalho e o desempenho
das habilidades esperadas no mbito profissional.
No obstante, o autor aponta crticas de vrios
estudiosos associao entre a Teoria do Capital
Humano e programas de transferncia de renda.
Questiona especialmente a ideia de que a
frequncia seria suficiente para romper o ciclo
intergeracional da pobreza.
De acordo com Eduardo Suplicy (Suplicy,
2002), no Brasil, esse formato de utilizar a
transferncia condicionada de renda surgiu a partir
das contribuies discusso sobre as propostas
iniciais dos Programas de Renda Mnima, do
economista Jos Mrcio de Camargo. Segundo o
autor, as crianas so estimuladas a ingressar em
atividades laborais em idade precoce, para
contribuir com a renda familiar em razo das
necessidades
socioeconmicas
de
grande
contingente da populao. Como consequncia, a
reduo da escolaridade por entrarem cedo no
mercado de trabalho diminuiria as possibilidades de
alcanarem novos patamares socioeconmicos na
vida adulta.
Diante desse quadro, o Estado deveria
garantir uma renda familiar de maneira a
possibilitar o incremento da escolaridade das
crianas e aumentar suas chances de sarem da
pobreza, quando adultas.
O entendimento que condiciona frequncia
escolar superao do ciclo de reproduo da
pobreza, presente no desenho do PBF, tem sido
objeto de vrias discusses e divergncias. De
acordo com Pires (2013), em contraposio ideia
de que a escolarizao garantiria melhores
oportunidades de ingresso no mercado de trabalho
encontra-se a defesa de que, para alm da mera
frequncia escolar, educao implica em condio
de desenvolvimento de habilidades e competncias
que dependem, entre outros aspectos, da qualidade
do ensino oferecido.
Outro ponto de debate, apontado por
Navarro (2011), a proposta de que as
condicionalidades sejam uma forma de promover o
acesso aos servios de sade, educao e
assistncia social, por um lado, e, por outro, a
indicao da incapacidade do Estado em ofertar
servios bsicos de qualidade e de absorver a
demanda dos beneficirios na rede pblica desses
servios.
Por outro ngulo, Monnerat (2007) aponta

que a imposio de condicionalidades fere o direito
incondicional de cidadania e reedita uma antiga
concepo moral sobre a pobreza que a associa
falha de carter individual, cuja origem remonta aos
padres de relaes tpicas da ordem feudal,
quando a visibilidade e emergncia da pobreza,
como questo social, introduziram, desde cedo, a
associao entre assistncia e trabalho. Segundo a
autora, embora assinaladas na regulamentao do
programa como forma de incentivar o acesso s
polticas sociais bsicas e promoo da superao
do ciclo intergeracional da pobreza, na legislao
complementar,
a
operacionalizao
das
condicionalidades definida de forma coercitiva,
distanciando-se da concepo de insero social
(Monnerat, 2007, p. 1453)5.
Uma
vez
estabelecidas
as
condicionalidades,
portarias
interministeriais
definem os procedimentos para a gesto. Na rea da
educao, a Portaria do MDS/MEC n 3.789/2004
define a exigncia de 85% de presena na carga
horria mensal escolar de crianas e adolescentes
entre 6 e 15 anos e de 75% de frequncia para
adolescentes entre 16 e 17 anos. A razo dessa
diferena de exigncias no esclarecida na
poltica.
Na rea da sade, a Portaria do MDS/MS
n 2.509/2004 estabelece o cumprimento da agenda
de pr-natal pelas gestantes, acompanhamento da
vacinao, desenvolvimento e nutrio infantil,
conforme diretrizes e programas do Ministrio da
Sade, bem como a participao das famlias em
atividades educativas, ofertadas pelas equipes de
sade (Brasil, 2004).
O descumprimento das condicionalidades
gera efeitos gradativos no benefcio da famlia,
desde advertncia a bloqueio, suspenso ou
cancelamento, de modo a se evitar o desligamento
imediato do programa. A advertncia visa alertar a
famlia sobre alguma irregularidade, no havendo
repercusso imediata sobre o benefcio. O bloqueio
permite a possibilidade de recurso e liberao do
benefcio retroativamente, caso a situao seja
regularizada. A suspenso implica na possibilidade
de recurso e liberao do benefcio, mas no de
forma retroativa. O cancelamento corresponde ao
desligamento do programa por descumprimento das
condicionalidades, por alterao da renda familiar
ou voluntariamente.
De acordo com o MDS (Brasil, 2009b),
entende-se que a garantia de uma renda mensal
articulada com o acompanhamento familiar por
meio das aes do PAIF ou de outras polticas
5 Em artigo posterior, que analisar dados colhidos junto a
algumas famlias beneficirias, teremos oportunidade de voltar a
essa questo.
162

setoriais a estratgia mais adequada para se
trabalhar a superao das vulnerabilidades sociais.
O acompanhamento das condicionalidades
visa, em tese, identificao dos principais
problemas vivenciados pelas famlias, em situao
de pobreza, ao reconhecimento das regies em
situaes de maior vulnerabilidadee e em fornecer
subsdios para a implementao de medidas que
contribuam para orientar as aes do governo, por
meio de uma atuao intersetorial integrada e
territorializada.
A dimenso da intersetorialidade como
modelo de gesto de uma poltica pblica
amplamente discutida por Navarro (2011), que
aponta que as polticas pblicas definidas no mais
por setores, mas por temticas, tal como a pobreza,
tornam-se cada vez mais complexas, dada a
necessidade de mltiplos olhares e aes sobre a
mesma questo. No dizer da autora:
A intersetorialidade , porm, resultado de
um processo ainda pouco claro e
descoordenado de modelo de gesto de
polticas pblicas, cuja problematizao
impe desenvolvimento de modelos
integrativos de gesto governamental. Pouco
clara, pois a normatizao associada aos
programas somente recentemente forneceu
orientaes aos municpios sobre quais as
aes e estratgias configuram uma ao
intersetorial. Descoordenada, no sentido que
os setores envolvidos interagem pouco para
produzir os resultados previstos no
programa, ou seja, o elo entre os setores
ainda fraco, com baixa troca de
informaes, experincias e trabalho em
equipe (Navarro, 2011, p. 25).
A autora busca a definio conceitual do
termo intersetorialidade a partir de Cunill Grau
(2005), Junqueira, (2005) e Coelho (2009),
chegando a formular que uma atuao intersetorial
consiste em uma estratgia que envolve interao,
comunicao e compartilhamento de saberes e
poder entre atores de diferentes setores em torno de
objetivos comuns. Destaca, ainda, que a
intersetorialidade um processo poltico e est
diretamente relacionada a uma deciso de gesto.
Ou seja, o modelo de gesto adotado reflete na
criao ou no do que a autora chama de estruturas
de oportunidades, referindo-se criao de
espaos de discusso que promovam aproximao e
ampliao de redes de contatos entre atores de
diferentes setores, estabelecimento de canais de
comunicao mantidos, permanentemente, por um
rgo de coordenao intersetorial, assim como
disponibilidade de informao e recursos, maior ou
menor participao na gesto concernentes a
decises que potencializem a oferta de servios e o

acompanhamento dos beneficirios da poltica
pblica (Navarro, 2011).
Evidencia-se que a intersetorialidade tem
como um de seus objetivos a horizontalizao das
relaes entre os setores com base na
interdependncia dos servios, superando as
vicissitudes da hierarquia burocrtica setorial
(Navarro, 2011, p. 31). A autora adverte ainda que
a intersetorialidade no ocorre imune a conflitos.
Ademais:
... os atores da burocracia que esto
envolvidos, no agem somente conforme
fiis executores dos servios de normas e
regras, sem acionar seus referenciais [...]
mas exercem suas funes e desenvolvem
seus papis conduzidos tambm com base
em suas experincias, valores, vises de
mundo e contexto no qual esto inseridos
(Navarro, 2011, p. 19).
A ao intersetorial associada ao trabalho
em rede, conforme aponta Comerlatto et al. (2007):
Uma vez perfazendo uma ao intersetorial,
as redes de base local e/ou regional
reclamam por valorizao e qualificao na
interconexo
de
agentes,
servios,
organizaes governamentais e nogovernamentais, movimentos sociais e
comunidades. Intervir em rede, na
atualidade, requer que se estabeleam, entre
as diversas instituies de defesa de direitos
e prestadores de servios, vnculos
horizontais de interdependncia e de
complementaridade (p. 269).
Segundo os autores, o trabalho em rede
tem como objetivo garantir a integralidade da
ateno
aos
segmentos
sociais
mais
vulnerabilizados. No entanto, a intersetorialidade
um desafio no contexto em que a excluso social
marcante e o controle social da administrao dos
interesses pblicos no se estabelece como prtica
comum na sociedade atual.
A partir da concepo de Comerlatto et al.
(2007):
A intersetorialidade deve representar um
espao de compartilhamento de saber e de
poder, de estruturao de novas linguagens,
de novas prticas e de novos conceitos e
que, atualmente, no se encontram
estabelecidos
ou
suficientemente
experimentados [...]. Sua construo, se
manifesta em inmeras iniciativas, parte de
um processo transformador do modo de
163

planejar, realizar e avaliar
intersetoriais ... (p. 270).
as
aes
Os estudos sobre a intersetorialidade

colocam em evidncia que as polticas setoriais e
aes compartimentadas so insuficientes, se
consideradas as mltiplas faces dos problemas
sociais. Solues efetivas pressupem articulao
de vrias polticas, tais como habitao, meio
ambiente, sade, educao, cultura, esporte, entre
outras. Conforme sugere Nascimento (2010),
baseado em Koga (2003), Ribeiro (2007) e Sposati
(2006), a intersetorialidade uma forma de associar
os objetivos da assistncia social e a transferncia
de renda a outras polticas; o territrio pensado
como local privilegiado para realizar a articulao
entre as politicas de desenvolvimento urbano e as
sociais por considerarem importante a presena dos
sujeitos que so alvo das referidas polticas, bem
como a valorizao desses sujeitos no atendimento
aos direitos sociais por eles demandados
(Nascimento, 2010, p. 99).
Procurando conhecer a regulamentao
sobre intersetorialidade com base em estudo dos
documentos da poltica de habitao, reas de
reabilitao e saneamento ambiental, Nascimento
(2010) identifica a inexistncia de propsito de uma
atuao intersetorial dessas polticas com a poltica
de assistncia social. O autor questiona a anulao
da poltica social, se o pblico atendido o mesmo,
ou seja, a populao pobre e residente em reas
precrias.
No que concerne aos documentos, o autor
destaca ser importante a intersetorialidade se
exprimir no mbito local, por meio do Plano
Municipal da Assistncia Social, assim como no
Plano Diretor Municipal, salientado a necessidade
de que as outras polticas produzam planos locais,
tanto para expressar a intersetorialidade como para
organizar e planejar as aes de cada poltica
(Nascimento, 2010).
A operacionalizao do PBF envolve, de
incio, a realizao do Cadastronico no mbito
municipal, cabendo ao MDS a incluso das famlias
no Programa, e Caixa Econmica Federal o
fornecimento do Nmero de Identificao Social
(NIS), o carto magntico e a abertura de conta
bancria para recebimento mensal do benefcio pelo
responsvel familiar que figura como titular no
Programa.
Estudos sobre a gesto das organizaes
pblicas no Brasil apontam que, no caso do PBF, o
insulamento
burocrtico
propiciado
pela
participao da CEF e pela normatizao da
NOB/SUAS , em muito, responsvel pelo baixo
vazamento do Programa (Helal e Neves, 2010, p.
334), assim como consideram que a capilaridade
das Prefeituras propicia o elemento insero social
necessrio ao sucesso de implementao em termos

de focalizao do pblico alvo. O insulamento
burocrtico visto como uma forma de superao
dos traos patrimonialistas na Administrao
Pblica.
Destaca-se, ainda, a criao do ndice de
Gesto Descentralizada (IGD), com a finalidade de
potencializar e incentivar novas iniciativas da
gesto do PBF. O IGD foi regulamentado pela Lei
n 12.058, de outubro de 2009 e foi estabelecido
como um indicador utilizado para avaliar
mensalmente o desenvolvimento das aes do PBF
quanto aos resultados da gesto descentralizada,
cadastramento, gesto dos benefcios e das
condicionalidaes,
articulao
intersetorial,
implementao
das
aes
de
promoo
socioeconmica das famlias e procedimentos de
controle. Com base no IGD, o municpio recebe
repasses financeiros do Governo Federal.
As aes do Programa no contexto da
assistncia social voltam-se para o acolhimento das
famlias, prestao de informaes, orientaes e
encaminhamentos especficos, incluso
em
programas complementares e acompanhamento das
condicionalidades, estabelecendo-se uma relao
dialtica entre os contornos do programa, a forma
de abordagem e o posicionamento dos beneficirios
em face das (im)possibilidades de superao da
pobreza e insero social.
Feita essa rpida apresentao do quadro
institucional do Programa, passamos a analisar a
experincia de sua implementao no municpio de
Divinpolis, Minas Gerais.
O Programa Bolsa Famlia no municpio

de Divinpolis: a experincia local em
destaque
O municpio de Divinpolis/MG possui,
aproximadamente, 213.076 habitantes em uma rea
territorial de 708,115 Km, sendo considerado,
assim, de grande porte. O PIB do municpio 3,37
bilhes, segundo estimativa do IBGE, em 2010,
ocupando a 165 posio no estado de Minas Gerais
em termos de renda per capita. Localizado na
regio centro-oeste do Estado, caracteriza-se,
principalmente, pela indstria confeccionista,
metalrgica e siderrgica. Divinpolis conta com
uma Universidade Federal com campus, sade e
programas de ps-graduao e com trs faculdades
particulares, das quais duas oferecem curso de
Servio Social.
A implantao do Programa Bolsa Famlia,
em Divinpolis, deu-se em 2005, pela Secretaria
Municipal de Promoo Humana, hoje designada
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social
(SEMDS). Concomitante adeso do municpio ao
164

PBF foi criada a Comisso de Controle Social do
Programa,
constituda
por
paridade
de
representao do governo e da sociedade civil,
conforme determina o MDS, prevendo-se o
exerccio do controle social por meio da
participao dessa instncia no planejamento,
acompanhamento, fiscalizao e avaliao dos
processos de gesto da Bolsa Famlia.
Caractersticas gerais do PBF no nvel

local
A descrio do desenvolvimento do
Programa Bolsa Famlia no municpio, feita aqui,
baseia-se em entrevistas realizadas com oito
profissionais das reas da assistncia social, da
sade e da educao, responsveis por sua
operacionalizao. As informaes obtidas foram
confrontadas por levantamento documental. De
acordo com os entrevistados, a implantao do PBF
envolveu capacitaes e reunies com profissionais
dessas trs reas para o planejamento de aes
pertinentes a cada uma delas, ficando o
gerenciamento do cadastro das famlias sob a
responsabilidade da assistncia social. O pblico
que integrava os diversos programas sociais
anteriores migrou para o PBF, observando-se os
critrios de focalizao estabelecidos pelo Governo
Federal e o teto financeiro estipulado para cada
municpio, relativo estimativa de famlias pobres
e disponibilidade oramentria destinada ao PBF.
Os profissionais destacaram o importante apoio de
estudantes do curso de Servio Social de uma das
faculdades na realizao de entrevistas e visitas
domiciliares no processo de implantao do
programa.
O nmero de beneficirios do Programa
Bolsa Famlia variou, anualmente, desde sua
implantao em Divinpolis. Conforme dados do
Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE (2010), a estimativa de famlias
de baixa renda, com perfil para o Cadastro nico
no municpio era de 12.049, e a estimativa de
famlias pobres com perfil para o PBF, de 5.953.
Consulta ao site do MDS (2013) revelou que, em
maio de 2013, havia 16.726 famlias inscritas no
Cadastro nico; 2.665 com renda per capita
familiar de at R$70,00, caracterizando situao de
extrema pobreza; 9.923 com renda per capita
familiar de at R$140,00, definidas, assim, em
situao de pobreza; 14.682 famlias cadastradas
possuam renda per capita familiar de at meio
salrio mnimo e 7.258 famlias com renda per
capita mensal entre R$70,01 e R$140,00. No
mesmo ms de maio de 2013, o PBF beneficiou
4.408 famlias, representado uma cobertura de
apenas 74 % da estimativa de famlias pobres ou
em extrema pobreza do municpio. O valor mdio

do benefcio foi de R$110,29 e o valor total
transferido pelo Governo Federal em benefcios s
famlias atendidas alcanou R$486.138,00 (Brasil,
2013).
A ttulo de comparao, esse valor mdio
do benefcio do programa pode ser considerado
baixo para a garantia de condies mnimas, como
a segurana alimentar, pois muito inferior ao
valor do salrio mnimo de R$678,00 vigente no
pas na poca, tambm considerado como
insuficiente pelo Departamento Intersindical de
Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE,
2013) para satisfazer as necessidades bsicas de
uma famlia. O DIEESE estipulou, em maio de
2013, que o salrio mnimo deveria ser de
R$2.873,56, segundo clculo do preo dos produtos
da cesta bsica no Brasil. Portanto, um valor 4,24
vezes maior que o salrio mnimo em vigor.
Para o estudo proposto, importante uma
contextualizao sobre a organizao da Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Social, responsvel
pela gesto do PBF. O PBF e o Cadastro nico
encontram-se
vinculados
Gerncia
de
Planejamento e Gesto dessa secretaria. A
prestao de servios assistenciais populao de
baixa renda se d por intermdio dos CRAS,
ligados Gerncia de Proteo Social Bsica.
Assim, o PBF e o CRAS encontram-se sob
gerncias distintas. Os profissionais destacaram a
falta de integrao tanto entre as secretarias
responsveis pela operacionalizao do PBF como
no interior das prprias secretarias. Assim, a
proposta de cooperao intergovernamental e de
articulao intersetorial, reiterada no plano terico,
fica comprometida, na prtica, dada a concorrncia
entre prioridades e nfases, fontes de financiamento
e modelos organizacionais divergentes, gerando
uma irracionalidade cujos efeitos atingem os
diversos pontos da rede de ateno.
Os
quatro
CRAS,
distribudos
territorialmente no municpio e designados
conforme sua localizao, possuem equipes
tcnicas e coordenaes com vnculo efetivo e
educadores sociais com vnculo precrio. A equipe
tcnica trabalha 20 horas semanais e os
coordenadores e educadores sociais, 40 horas. Os
servios funcionam das 7 s 11h e das 13 s 17h.
Enquanto a existncia de profissionais efetivos
atende a normativa legal, a situao dos educadores
gera alta rotatividade e descontinuidade nos
servios prestados.
Em 2008, a Secretaria Nacional de
Assistncia Social (SNAS), em parceria com a
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
(SAGI), criou o ndice de Desenvolvimento dos
CRAS (IDCRAS), com a finalidade de
monitoramento por meio do Censo SUAS, que
165

estabelece a combinao dos seguintes indicadores
dimensionais: atividades realizadas, horrio de
funcionamento, recursos humanos e estrutura fsica.
O IDCRAS no municpio de Divinpolis alcanou,
em 2011, os seguintes resultados descritos na
Tabela 1 e na Figura 1.
Tabela 1
IDCRAS de Divinpolis/MG em 2011
Horrio de
Estrutura
Atividades
Recursos
ID
Funcionamento
Fsica
Realizadas
Humanos
CRAS
Nordeste
Suficiente
Regular
Superior
Suficiente
Sudeste
Suficiente
Insuficiente
Superior
Superior
Sudoeste
Suficiente
Suficiente
Superior
Superior
Noroeste
Suficiente
Insuficiente
Insuficiente
Suficiente
CRAS
Fonte: BRASIL, 2011.
Pela Tabela 1, podemos constatar que,

apesar de a estrutura fsica no ser suficiente em
quase todos os CRAS, as equipes demonstram um
alto grau de desempenho.
Conforme o exposto na Figura 1, os resultados
do IDCRAS do municpio so discrepantes entre si.
acima das mdias nacional e estadual,

respectivamente, 6,75 e 6,16, enquanto os CRAS
Sudeste e Noroeste ficam bem abaixo. Vale
destacar que o CRAS Noroeste encontrava-se em
fase de implantao no ano avaliado. Tais
resultados, aqui considerados baixos, levam ao
Os CRAS Sudoeste e Nordeste apresentam ID
apontamento da necessidade de estudos mais
166

especficos e aprofundados que possam subsidiar
medidas para a qualificao e equiparao dos
servios, considerando-se que a localizao
inadequada de alguns dos CRAS e a falta de
investimento em aes preventivas, que a funo
prioritria desses servios, acarretam consequncias
em cascata no acompanhamento s famlias.
De acordo com os entrevistados, a
operacionalizao do PBF na SEMDS est sob
responsabilidade de uma equipe de onze membros,
dos quais apenas seis so profissionais efetivos e
apenas dois possuem nvel superior. Os outros
cinco so estagirios que atuam como
entrevistadores das famlias no momento do
cadastro.
Os profissionais entrevistados apontaram
alguns aspectos positivos da gesto do programa:
investimento em capacitao em sua fase inicial;
adequaes do espao fsico, de que exemplo o
aumento no nmero de equipamentos de
informtica para gerenciamento de dados do
Cadastro nico e definio de uma referncia
tcnica para o PBF. No entanto, alguns desafios
persistem e foram igualmente apontados:
defasagem do aparelhamento e da infraestrutura
fsica para atendimento ao pblico e problemas de
conexo internet; a inexistncia de uma equipe
intersetorial exclusiva para a gesto do PBF, o que
poderia ajudar a superar a sobrecarga dos
profissionais e a centralizao das informaes.
Outro aspecto apontado foi a fragmentao das
aes e a falta de locais de referncia para
atendimento ao pblico do Bolsa Famlia, que fica

sem saber a quem recorrer para obter orientaes.
Foi sugerido investimento em capacitao
continuada e ampliao da equipe tcnica efetiva
destinada ao acolhimento das famlias, hoje sob a
responsabilidade de estagirios, de modo a conferir
maior profissionalismo e estabilidade dos
servidores nas respectivas reas de atuao. Foi
indicada a necessidade de se estabelecer
interlocutores que faam a ponte entre a gesto do
PBF e os CRAS, assim como entre as reas de
assistncia social, educao, sade e outras
polticas setoriais, como habitao e incluso
produtiva.
A construo da gesto compartilhada

do programa com enfoque nas
condicionalidades
No PBF, a escolarizao vista como o
exerccio de um direito e elemento importante para
o rompimento do ciclo de reproduo da pobreza
entre as geraes. O acompanhamento frequncia
escolar do pblico do PBF ocorre por meio de
registros escolares e lanamento de informaes
codificadas na pgina eletrnica do Projeto
Presena, do MEC, a cada dois meses. A frequncia
escolar dos alunos vinculados ao PBF, de acordo
com dados do MDS (Brasil, 2012c), foi disposta na
Tabela 2.
TABELA 2
Frequncia escolar do pblico do PBF nos meses de abril e maio de 2012 em Divinpolis
Alunos vinculados ao PBF
6.590
596
Fonte: Brasil, 2012c.
Faixa Etria
Alunos Frequentes
6 a 15 anos
16 e 17 anos
5.903
433
89,58
72,65
Como se evidencia na Tabela 2, a

frequncia escolar do pblico do PBF no
municpio, nos meses de abril e maio de 2012,
atingiu o percentual mais elevado entre crianas e
adolescentes entre 6 e 15 anos, comparando-se com
a frequncia entre adolescentes na faixa de 16 e 17
anos. Os motivos de baixa frequncia, conforme o
Relatrio Gerencial da SEMED, no 1 semestre de
2012, na faixa etria entre 6 e 15 anos foram:
ausncia por questo de sade do aluno;
negligncia dos pais ou responsveis; abandono
escolar e desistncia; desinteresse, desmotivao
para os estudos. Na faixa etria de 16 e 17 anos,
observa-se, na grande maioria dos casos, o
abandono escolar e desistncia, seguido de
desinteresse e desmotivao para os estudos.
Sobre os resultados, somos levados a

discordar do uso generalizado do termo negligncia
dos pais ou responsveis como justificativa para a
infrequncia
escolar,
uma
vez
que
o
acompanhamento s famlias por meio do trabalho
no CRAS coloca em evidncia os casos de doena
na famlia, falta de vale-transporte, falta de
entendimento sobre as condicionalidades do
programa e condies de violncia na escola
associados baixa frequncia. Dessa forma,
analisamos que o uso do termo negligncia pode
servir como soluo apressada para fins de
preenchimento do formulrio ou mesmo refletir
uma viso reducionista e etnocntrica de certas
concepes sobre as famlias em situao de
pobreza.
Os casos de abandono escolar e
167

desistncia, entre adolescentes, atribudos a uma
fase da vida caracterizada por uma busca de maior
autonomia, podem estar tambm relacionados
necessidade de trabalhar, para aumentar a renda da
famlia.
Embora o ndice de frequncia seja
considerado elevado entre os beneficirios do PBF,
a frequncia escolar no significa internalizao do
valor da educao a partir da experincia e da
histria familiar. Vale salientar, ainda, que a
frequncia em si no corresponde garantia de
acesso a novas oportunidades. Esse aspecto foi
analisado em profundidade, tendo como base
entrevistas com os beneficirios do programa, na
segunda etapa da pesquisa, e foi objeto de outro
artigo, ainda em submisso.
Sobre as providncias, quanto ao
descumprimento de condicionalidades da educao,
a escola encaminha relatrios para a Comisso de
Controle Social do PBF, a qual os direciona para os
CRAS para acompanhamento s famlias. Os
profissionais
entrevistados
ressaltaram
a
importncia do estabelecimento de um espao de
discusso sobre a gesto das condicionalidades que
envolvesse todas as reas responsveis, visando a

um nivelamento conceitual, maior esclarecimento
sobre as funes especficas de cada rgo da rede
de ateno e estabelecimento de um fluxo de
comunicao e encaminhamentos, de forma a
equacionar melhor os problemas vivenciados no
cotidiano.
Os profissionais destacaram uma relao
de maior cooperao e facilidade de comunicao
da rea de educao com as demais reas em torno
do PBF, no municpio, assim como reconhecimento
de alguns avanos nesse sentido por parte da sade,
especialmente a partir da capacitao conjunta,
realizada em 2011 por incentivo da Comisso de
Controle Social do PBF.
O levantamento de informaes sobre o
acompanhamento da sade ao pblico do Programa,
numa srie cronolgica que compreende dados do
segundo semestre de cada ano, desde sua
implantao em 2005 at o ltimo registro no site
do Ministrio da Sade em 2012, revela mudanas
ao longo do perodo, conforme mostra a Tabela3.
Tabela 3
Evoluo do acompanhamento das condicionalidades da sade em Divinpolis/MG
Ano
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: Brasil (2012b).
N de Famlias com
perfil sade
4829
6988
7037
6102
4885
4425
3930
4052
O exame dos dados da Tabela 3 permite

observar que o nmero de famlias com perfil sade
no Programa Bolsa Famlia, isto , famlias com
crianas em fase de puericultura e vacinao,
gestantes e nutrizes, diminui a partir de 2007, com
pequeno acrscimo em 2012. Por outro lado, h
aumento gradativo no percentual de cobertura do
acompanhamento,
atingindo
o
dobro
da
porcentagem inicial de cobertura, no segundo
semestre de 2012, correspondendo a 83,79% das
famlias acompanhadas. Assim, levanta-se como
hiptese explicativa o aumento na capacidade das
redes de servios de assistncia, especialmente do
SUS e do SUAS. A sade tambm parece estar
N de Famlias
acompanhadas
2005
2809
2870
3164
2608
2829
2929
3395
Percentual de cobertura do
acompanhamento %
41,52
40,02
40,79
51,85
53,39
63,93
74,53
83,79
mais incorporada, como direito, pela populao e,

como demanda, est relacionada a uma necessidade
mais premente, levando procura espontnea pelo
servio. Vale destacar, ainda, que cada unidade de
sade conta com profissionais especficos para a
funo de acompanhamento ao pblico do
Programa Bolsa Famlia. Alguns locais contam com
enfermeiros; outros, com assistentes sociais,
nutricionistas, conforme o quadro de funcionrios
prprios.
A gesto das condicionalidades nas reas
de educao e sade, de acordo com os
profissionais entrevistados, no vai muito alm do
preenchimento dos formulrios exigidos pelos
respectivos ministrios, devido falta de
infraestrutura material e humana, de capacitao,
168

apoio e feedback s equipes para um trabalho mais
qualitativo, bem como pela ausncia de espao de
troca de experincias e de discusso para superao
dos problemas enfrentados. Ademais, a forma de
gesto das condicionalidades pela via de
convocaes das famlias, muitas vezes de carter
coercitivo, por relacionar o no comparecimento ao
risco de perda do benefcio, acaba por reforar a
perspectiva assistencialista e uma relao de
heteronomia, o que contradiz os objetivos do
programa em termos de promoo e resgate do
valor da educao e dos cuidados com a sade, no

grupo familiar, bem como de ampliao da
autonomia das famlias.
Para ilustrar a situao geral das
repercusses
do
descumprimento
das
condicionalidades sobre os benefcios do programa,
tomamos o exemplo do CRAS da Regio Nordeste
de Divinpolis/MG, a partir de dados do MDS,
referentes a 2011, disponibilizados pela SEMDS e
dispostos na Tabela 4.
Tabela 4
Descumprimento de condicionalidades do PBF no territrio do CRAS Nordeste no ano de 2011
Total de famlias beneficirias
Total de famlias em descumprimento
Advertncias s famlias em descumprimento
1 Suspenso do benefcio
2 Suspenso do benefcio
Bloqueio do benefcio
Cancelamento do benefcio
Fonte: Brasil (2012c).
Conforme se observa na Tabela 4, no
perodo analisado, houve uma parcela muito
reduzida de cancelamentos em relao ao nmero
de
advertncias
feitas
s
famlias
em
descumprimento das condicionalidades. Dessa
forma, as repercusses gradativas parecem cumprir
o objetivo de evitar o cancelamento imediato da
permanncia no programa. Entretanto, isso no
significa que o rgo gestor tome as informaes
obtidas com o acompanhamento familiar sobre os
fatores relacionados ao descumprimento das
condicionalidades como base para analisar,
estabelecer correlaes e construir medidas
adequadas ao enfrentamento desses fatores.
Conforme apontam os profissionais entrevistados, o
processo de gesto das condicionalidades
perpassado por inmeros obstculos relacionados
dificuldade
de
articulao
intersetorial,
centralizao de informaes na SEMDS,
inexistncia de um fluxo de comunicao e falta
de acesso aos dados sobre o pblico do territrio
concernido pela equipe dos CRAS, conforme ditam
as diretrizes do MDS.
Ainda de acordo com os profissionais
entrevistados,
o
descumprimento
de
condicionalidades est relacionado principalmente
infrequncia escolar e no vacinao das
crianas. Mas a falta de atualizao do cadastro por
parte da famlia, irregularidades no cadastro devido
a problemas do prprio sistema eletrnico do MDS,
questes institucionais, como atraso no lanamento
973
246
126
24
16
60
20
100%
25,3 %
51,2 %
9,7 %
6,5 %
24,4 %
8,1 %
dos dados, desorganizao e, inclusive, perda de

documentos dos beneficirios no interior da
SEMDS, tambm repercutem no bloqueio do
benefcio s famlias.
O Programa Bolsa Famlia e a incluso

em aes complementares
O desenho do PBF prev a articulao da
transferncia
monetria
com
aes
complementares, com vistas superao de
vulnerabilidades, promoo de autonomia e
incluso social das famlias. O CRAS assume a
oferta de servios voltados para o fortalecimento de
vnculos familiares e comunitrios por meio de
aes diversificadas com o pblico do territrio,
embora a participao dos beneficirios do PBF
seja sempre reduzida. Alm das aes dos CRAS, a
SEMDS oferece cursos ligados Gerncia de
Incluso Produtiva, como aes complementares
fundamentais para o aumento das possibilidades de
incluso social e ampliao da autonomia das
famlias.
Consultados os dados da Gerncia de
Incluso Produtiva sobre participao dos
beneficirios do PBF em aes complementares, no
ano de 2011, constatou-se que foram ofertadas 460
vagas em cursos profissionalizantes de modelagem,
corte e costura industrial, cabeleireiro, informtica,
169

costura e pesponto em couro e marcenaria, oferta
contextualizada para a realidade do mercado local.
Ocupando essas vagas, estavam 79 beneficirios do
PBF, entre os quais apenas 46 concluram os
cursos, ou seja, houve um aproveitamento final de
apenas 10% do total de vagas. Os motivos
apontados pelos entrevistados como obstculos
realizao dos cursos pelos beneficirios foram: a
falta de vale-transporte e questes relativas ao
carter
multifacetado
das
vulnerabilidades
vivenciadas pelas famlias do PBF, especialmente a
baixa escolaridade.
O Programa Pr-adolescente, tambm
vinculado Gerncia de Incluso Produtiva,
destina-se incluso social pelo trabalho,
priorizando, em tese, os beneficirios do PBF.
Conforme dados disponibilizados pela SEMDS,
referentes ao perodo de junho a agosto de 2012, do
total de 77 adolescentes includos no Pradolescente, 26 deles (33%) estavam vinculados ao
PBF no ms de julho e, em agosto, apenas 20
adolescentes (25,9%).
Embora definido como pblico prioritrio,
a restrita participao dos beneficirios do
Programa Bolsa Famlia em aes complementares
remete importncia de uma anlise mais
pormenorizada da questo, caso se pretenda o
aprimoramento da poltica de assistncia social no
municpio. Nesta discusso, vale lembrar o que diz
Ackerman (2013), quando alerta que o princpio da
equidade, orientador da poltica estatal e que
implica no combate desigualdade, requer o
desenvolvimento de estratgias que considerem que
os desiguais devem ser tratados de forma desigual.
Ou seja, considerar, categoricamente, o imperativo
da universalidade implica, necessariamente, a
incluso das especificidades. Uma realidade
complexa e multideterminada, como a pobreza,
requer intervenes que contemplem um amplo
espectro de dimenses, para alm da transferncia
monetria, como condio de garantia de direitos
de cidadania.
Conforme j mencionado, a Comisso de
Controle Social do PBF exerceu importante
contribuio nos processos de articulao
intersetorial no municpio. Criada em 2005,
assumiu grande esforo de planejamento,
acompanhamento, avaliao e fiscalizao do PBF,
com a finalidade de conferir transparncia gesto
e garantir a focalizao no pblico-alvo.
A pesquisa evidenciou que, no obstante o
empenho da Comisso na elaborao de um plano
de trabalho e redefinio do seu Regimento Interno,
algumas fragilidades comprometem seu pleno
funcionamento, tais como infrequncia dos
representantes das instituies nas reunies;
ausncia de representatividade das famlias
beneficirias; centralizao das informaes e
predomnio de participao de representantes

governamentais; no compartilhamento das
dificuldades vivenciadas em cada esfera
institucional nas aes pertinentes ao programa,
especialmente
no
acompanhamento
das
condicionalidades. Somam-se a esses desafios a
ocorrncia de denncias sobre desvio na
focalizao do pblico-alvo, a falta de acesso
participao no planejamento dos gastos e na
prestao de contas do IGD, o desvio do veculo da
Comisso para outra secretaria, bem como a
tradio de no participao dos usurios e da
sociedade civil nas instncias de controle social.
Consideraes finais
A realizao deste trabalho, tomando como
tema o Programa Bolsa Famlia, com enfoque na
questo da intersetorialidade e nas aes
complementares a partir da gesto das
condicionalidades, permitiu um percurso de
construo entre teorizaes sob diversos prismas,
observando-se os desafios, paradoxos, limites e
possibilidades de um programa de transferncia de
renda, em nvel local.
Perpassar, mesmo que brevemente, o
cenrio de experincias de programas dessa
natureza em nvel internacional, identificar a
influncia de foras econmicas mundiais nas
propostas e nos debates at a instituio do
Programa Bolsa Famlia, tal como foi definido no
contexto brasileiro, levaram ao entendimento de
que aspectos econmicos so colocados como
prioridade na definio de polticas pblicas, em
consonncia com um contexto capitalista de
produo.
O PBF considerado uma importante
estratgia de enfrentamento dos problemas
relacionados fome e pobreza, embora longe de
alcanar, por si mesmo, sua real superao, dada a
complexidade do fenmeno e a desigualdade social
e econmica vigentes.
Destaca-se que o PBF alcana alguns
frutos, tais como aumento da frequncia escolar e
cumprimento da agenda de acompanhamento da
sade. No entanto, a transferncia de renda por si s
no suficiente para a superao da pobreza e das
desigualdades. Faz-se necessrio integrar a
transferncia de renda a estratgias mais amplas,
articulando
desenvolvimento
econmico
e
desenvolvimento social, contemplando a pobreza
em seu carter multidimensional.
Embora deixada de lado desde sua
aprovao em lei no Brasil, a garantia de uma renda
bsica de cidadania universal, similar a programas
vigentes em alguns pases da Europa, a proposta
mais democrtica j apresentada, configurando uma
170

possibilidade de superao de perspectivas
restritivas e discriminatrias, em direo justia
social. Uma poltica de renda bsica destinada a
todos os cidados de uma dada sociedade no
estabelece contrapartidas e exigncias relacionadas
a critrios de rendimentos, composio familiar,
idade, sexo e situao socioeconmica, pois
considera direitos consagrados constitucionalmente.
A anlise do PBF no nvel local implica
em tomar como pressupostos a complexidade e
dinamicidade inerentes sua operacionalizao. Os
resultados mais relevantes originados da pesquisa
permitiram evidenciar que, embora haja um esforo
de consenso discursivo, h dissenso nas prticas,
em razo da pouca interlocuo entre os rgos
envolvidos. Se a gesto do PBF e das
condicionalidades
requer
cooperao
intergovernamental e articulao intersetorial, sua
operacionalizao se processa em meio a desafios,
especialmente pela ambiguidade impressa nas aes
ditas de enfrentamento da pobreza, pelo carter
fragmentado e limitado da interveno no mbito
das polticas pblicas relacionadas ao programa.
Apesar de ser proposto como programa de
incluso social, observa-se que o grande problema
do PBF que ele no baseado na concepo de
direitos, pois o acesso ao programa no garantido
a todos que dele necessitam, mas numa seletividade
excludente. O Programa deixa de fora um grande
contingente de pessoas selecionadas por meio do
Cadastro nico, considerando-se que existe uma
limitao da quantidade de pessoas a serem
beneficiadas em cada municpio, mesmo que vivam
em pobreza extrema e necessitem urgentemente
serem beneficiadas.
O PBF funciona como um programa de
concesso paliativo, centralizado na transferncia
monetria e de baixo valor, no ultrapassando o
carter assistencialista e paternalista na sua
conduo. A transferncia de renda no se articula
adequada e suficientemente a estratgias que, de
fato, garantiriam superao das vulnerabilidades
identificadas e incluso social. Isso dependeria de
articulao com polticas de habitao, gerao de
emprego e renda, entre outras aes dirigidas ao
pblico em situao de pobreza.
Apesar de seu discurso em torno da
garantia de direitos de cidadania, com a utilizao
de mecanismos coercitivos na gesto das
condicionalidades, o PBF constitui-se como um
programa de exceo, uma vez que funciona como
mecanismo de regulao e tutela das famlias,
independentemente de haver ou no violao de
direitos no contexto familiar.
Os resultados da pesquisa permitiram
observar que, embora as aes do PBF se norteiem
por portarias interministeriais, o esforo de
articulao intersetorial ocorre por iniciativas
isoladas dos profissionais que lidam diretamente

com o pblico, como forma de buscar solues
pontuais. Vale salientar a importncia da
construo de uma estrutura intraorganizacional
com definies claras dos seus objetivos, forma de
funcionamento e oportunidades de participao das
equipes dos CRAS e CREAS nessas estruturas,
considerando-se to importante a participao
desses profissionais quanto dos gestores no
planejamento das aes em torno do PBF, dada a
experincia destes no atendimento aos beneficirios
e o conhecimento de questes do territrio.
Destaca-se, ainda, a necessidade de que
essa estrutura contemple a integrao dos
trabalhadores da assistncia social, da sade e da
educao dos diferentes nveis da gesto, de modo a
construir uma rede de ateno pautada no
aprofundamento
conceitual,
no
melhor
entendimento dos objetivos do programa e
aprimoramento da metodologia de trabalho pelos
diversos atores envolvidos na sua execuo,
superando-se a lgica do mero cumprimento de
agendas para fins burocrticos e estatsticos e
fortalecendo-se
o
compartilhamento
de
responsabilidades e a cooperao.
Outro aspecto relevante a necessidade de
organizao de uma equipe com dedicao
exclusiva atualizao dos cadastros, a destinao
de recursos oramentrios suficientes, para permitir
maior flexibilidade e ampliao das aes
complementares, previstas no PBF como
fundamentais para a incluso social das famlias.
Da mesma forma, relevante o estabelecimento de
apoio financeiro, tcnico e operacional para a
Comisso de Controle Social, a reapropriao do
veculo destinado realizao de visitas e abertura
para que a Comisso participe do planejamento e
controle dos recursos do IGD, de modo que ela se
reorganize, funcione regularmente e cumpra a
finalidade que justifica sua criao.
Ao pensar o atendimento ao pblico do
Programa, os resultados da pesquisa permitem
afirmar que, assim como a forma de acolhimento s
famlias para realizao do cadastro, prestao de
informao, orientao e acompanhamento pode
selar os contornos do programa e a interao das
famlias com ele, o caminho da sada para a
superao do vnculo de dependncia em relao ao
benefcio, que muitas vezes se instala, poderia
passar pela interao entre direitos sociais e as
decises das famlias, conforme suas possibilidades
existenciais contextualizadas e particularizadas e o
protagonismo delas na construo de percursos
prprios de incluso e exerccio da cidadania.
O presente estudo nos permite considerar
que a prtica da intersetorialidade ainda pouco
institucionalizada,
havendo
necessidade
de
regulamentao que oriente e oferea respaldo aos
171

setores no estabelecimento de aes articuladas.
Entende-se que sem o enfrentamento de questes
poltico-institucionais dificilmente os rgos
municipais podero avanar na qualificao do PBF
para ampliar e fortalecer a rede de ateno. Para
alm dos desafios da operacionalizao de um
programa social de tamanha complexidade, seria
importante investigar a existncia de limites
inerentes ao contexto do sistema capitalista de
produo, o que extrapola o mbito deste trabalho.
Por fim, vale enfatizar que o estudo ora
apresentado representa um esforo de entendimento
sobre os fundamentos de um programa de combate
pobreza e de aspectos relacionados sua
operacionalizao em nvel local. Estabelecemos
recortes na delimitao de certo foco de estudo, de
modo a contribuir com a anlise dos processos e
apontar
a
necessidade
de
expanso
e
aprofundamento das pesquisas, dada a relevncia
do tema.
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percepes das prprias famlias beneficiadas sobre

As polticas de transferncia de renda no

3 A pesquisa foi aprovada pelo Comit de tica em Pesquisa da

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de renda no contexto brasileiro.

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incluso, reflexo, integrao e participao

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Por outro ngulo, Monnerat (2007) aponta

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decises que potencializem a oferta de servios e o

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Os estudos sobre a intersetorialidade

necessrio ao sucesso de implementao em termos

O Programa Bolsa Famlia no municpio

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Caractersticas gerais do PBF no nvel

em extrema pobreza do municpio. O valor mdio

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Fonte: BRASIL, 2011.

Pela Tabela 1, podemos constatar que,

acima das mdias nacional e estadual,

Os CRAS Sudoeste e Nordeste apresentam ID

apontamento da necessidade de estudos mais

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atendimento ao pblico do Bolsa Famlia, que fica

A construo da gesto compartilhada

Como se evidencia na Tabela 2, a

Sobre os resultados, somos levados a

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envolvesse todas as reas responsveis, visando a

O exame dos dados da Tabela 3 permite

mais incorporada, como direito, pela populao e,

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valor da educao e dos cuidados com a sade, no

dos dados, desorganizao e, inclusive, perda de

O Programa Bolsa Famlia e a incluso

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predomnio de participao de representantes

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isoladas dos profissionais que lidam diretamente

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Monnerat, G. L. et al. (2007). Do direito

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