EXPOSICION DE MOTIVOS DEL PROYECTO DE LEY PRESENTADO POR SECRETARIO

GENERAL Mg. JORGE ANDUJAR AL CONCEJO MUNICIPAL

Proyecto de Ley que modifica Ley 29227 Ley que regula el procedimiento no
contencioso de la separacin convencional y divorcio ulterior en las
municipalidades y notarias en el extremo que permite la delegacin de
competencia de los alcaldes y el plazo para la solicitud del divorcio ulterior.

A. Introduccin.

La promulgacin de la Ley N. 29227 Ley que regula el procedimiento

no contencioso de la separacin convencional y divorcio ulterior en las

municipalidades y notarias en adelante la Ley, constituye la respuesta por
parte Estado al pedido de muchos ciudadanos que buscaban un
procedimiento econmico, rpido y accesible con el fin de regularizar su
estado civil en el Per.
Antes de la promulgacin de esta Ley, los cnyuges que deseaban
regularizar su situacin deban transitar necesariamente por la engorrosa,
costosa e imprevisible va judicial. Ahora, cuando no exista controversia o litis y
opere el amplio consenso de ambos cnyuges sobre asuntos filiales y
patrimoniales, tienen la opcin de escoger si desean separarse o divorciarse en
sede municipal o notarial, la cual les proporciona un mejor y ptimo resultado.
Las municipalidades distritales y provinciales, adems de las notarias, han
devenido como consecuencia de la promulgacin de la presente norma,
competentes en el procedimiento no contencioso de separacin y disolucin
del vnculo matrimonial, aliviando en gran medida al poder judicial de carga
procesal innecesaria y, lo que deviene en lo ms resaltante, brindndole a los
ciudadanos una va econmica, rpida y accesible de satisfacer sus justas
solicitudes de separacin y divorcio cuando carezcan de asuntos contenciosos.
Dentro de este esquema, la Municipalidad de La Victoria se encuentra
debidamente acreditada con Resolucin Directoral N 2782008JUS/DNJ
emitida por el Ministerio de Justicia, de fecha 28 de agosto de 2009, cuya copia
acompaamos en anexo, para realizar estos procedimientos. Es, justamente,

en la verificacin de los actos administrativos de separacin convencional y

divorcio ulterior que se ha advertido algunos obstculos en la aplicacin de la
norma. Entre stos podemos citar el tema de la imposibilidad de delegacin de
la competencia por parte de los alcaldes distritales y provinciales materia de la
presente propuesta de cambio legislativo. Asimismo, algunas imprecisiones
respecto al plazo para solicitar el divorcio ulterior.
Sustentamos en el siguiente anlisis la necesidad de modificar y precisar
algunos artculos de la Ley 29227 Ley que regula el procedimiento no

contencioso de la separacin convencional y divorcio ulterior en las

municipalidades y notarias conforme al art.107 de la Constitucin Poltica y al
art.9, numeral 13 de la Ley 27972 Ley Orgnica de Municipalidades.

B. Fundamentos jurdicos y fcticos que sustentan la modificatoria de la Ley 29227.

1. De la necesidad de delegacin de las facultades de los alcaldes en el

procedimiento de separacin y divorcio ulterior.

a) El artculo 3 de la Ley determina como nica persona competente para

este procedimiento convencional al alcalde distrital o provincial. La
competencia atribuida al alcalde tiene, entonces, naturaleza intuito
personae (personalsima), es decir, indelegable e insustituible por
mandato de la ley. En este caso se le concede al alcalde sla y
exclusivamente la competencia para conocer los procedimientos no
contenciosos de separacin de cuerpos y posterior divorcio.
b) Este hecho acarrea en la prctica una serie de dificultades que
colisionan con varios principios de la administracin pblica que ms
adelante desarrollamos y con la rapidez y calidad del servicio que se
desea brindar
c) El artculo 6 de la Ley determina los actos en los cuales debe participar el
alcalde de manera personal, expresa y obligatoria, los cuales pasamos a
detallar:
a) Convocar a la audiencia nica y estar presente en ella.
2

b) Declaracin mediante Resolucin de Alcalda de la separacin

convencional.
c) Convocatoria de nueva audiencia a razn de inasistencia a la
audiencia nica con debida justificacin de alguno de los
cnyuges.
d) Declaracin mediante Resolucin de Alcalda del divorcio ulterior.
d) Se tiene conocimiento de que muchas de las 115 municipalidades
acreditadas en el pas para estos procedimientos, en su afn de
desconcentrar y dotar de celeridad, eficacia y economa procesal han
procedido a delegar en funcionarios de la comuna la competencia en
materia de separacin y disolucin de matrimonio.
Esta delegacin no slo es incorrecta, por cuanto colisiona con la ley de
la materia y con varios principios del Derecho Administrativo, sino con el
orden legal que regula la actuacin de la administracin pblica. Y, lo
que es ms peligroso, pone en riesgo los actos y resoluciones emitidas
por los funcionarios delegados que devienen en actos nulos por haber
sido emitidos por funcionarios incompetentes, afectando de esta manera
la seguridad jurdica de miles de ciudadanos que han acudido a esta ley
para solucionar definitivamente su estado civil.
En efecto, la delegacin de competencia en materia de separacin y
divorcio no est contemplada en la norma sustantiva y su omisin
provoca la nulidad de los actos respectivos, como el acta de separacin
convencional, las resoluciones de separacin convencional y la de
divorcio ulterior.
e) La delegacin de competencia de facto aludida, que se est
produciendo de hecho en distintos municipios (sobretodo en provincias),
colisiona con el Principio de Legalidad aplicada a la administracin
pblica,
que se consagra en la mxima quae non sunt permissae
prohibita intelliguntur (lo que no est permitido est prohibido). Esta
expresin enmarca la actuacin de la administracin pblica a slo lo
descrito en la norma, y la prohibicin de todo acto que no est
expresamente identificado en la norma que regula su actividad.
Sobre el Principio de Legalidad, Garca de Enterra, Eduardo afirma:

[] la legalidad atribuye potestades a la

Administracin, precisamente.
La legalidad otorga
facultades de actuacin, definiendo cuidadosamente sus
lmites, apodera, habilita a la Administracin para su
accin confirindola al efecto poderes jurdicos. Toda
accin administrativa se nos presenta as como ejercicio
de un poder atribuido previamente por la ley y por ella
delimitado y construido. Sin una atribucin legal previa
de potestades la administracin no puede actuar,
simplemente.1
f) As como la ley y la doctrina son sumamente claras al determinar la
imposibilidad de delegacin de facultades sin norma expresa que as lo
seale, as tambin la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la ha
sancionado en el mismo sentido.
En efecto, el Principio de Legalidad aplicado a la administracin pblica
se encuentra
en la ejecutoria N 1351996 AA/TC Asociacin de
Comerciantes Hroes Alto de la Alianza de donde citamos el segundo
considerando bastante ilustrativo:

[] el principio invocado (legalidad) por el demandante

supuestamente conculcado: Nadie est obligado a
hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo
que ella no prohbe no se aplica en las relaciones
jurdicas de derecho pblico, en el cual el funcionario
tiene que limitarse a las funciones de su competencia
expresamente establecidas [].
g) La concentracin de estos procedimientos en el Alcalde origina una
excesiva carga burocrtica en la mxima autoridad poltica del
municipio y no se encuentra acorde con los principios de celeridad y
desconcentracin recogidos en la Ley 27444 Ley del Procedimiento

Garca de Enterra, Eduardo. Curso de derecho administrativo. Tomo I. 12ed, Madrid,Civitas

Ediciones 2004. 448p

Administrativo General impidiendo que la ley sea eficiente y cumpla a

cabalidad sus propsitos.2
Una muestra de la concentracin de actos expresados por la ley se
observa en las estadsticas que ofrece nuestro municipio de La Victoria
en los meses de enero a agosto de presente ao y que muestran en
anexo adjunto de esta propuesta legislativa. Las estadsticas que
acompaamos arrojan en lo que respecta a la separacin convencional
el nmero de solicitudes ascendieron a 138 y los divorcios ulteriores fueron
83, lo cual evidencia el flujo de solicitantes que buscan en el municipio la
solucin rpida y eficaz a su pretensin de separacin y posterior
disolucin del vinculo matrimonial.
La intervencin personalsima del alcalde en estos procedimientos, y la
imposibilidad de delegacin, implica una inadecuada concentracin en
la mxima autoridad poltica del distrito en este procedimiento y una
burocratizacin innecesaria que repercute en la calidad, oportunidad y
seguridad del servicio, contraviniendo con el Principio de Celeridad y
Desconcentracin que informa la administracin pblica moderna. Esto
se hace ms evidente cuando el Reglamento de la Ley dispone en su
art.13 el plazo perentorio y reducido de cinco (5) das para emitir
Resolucin de Alcalda que declara tanto la separacin convencional
como el divorcio ulterior.
h) Un ejemplo tangible de la potestad de delegacin que tiene el alcalde
en asuntos de derecho de familia, lo encontramos en el procedimiento

Ley 27444 Articulo 74 Desconcentr acin. 74.1 La titularidad y el ejercicio de competencia asignada a losrganos
administrativos se desconcentra en otros jerrquicamente dependientes de aqullos, siguiendo los criterios establecidos en la
presenteLey.
74.2Losrganosdedireccindelasentidadesseencuentranliberadosdecualquierrutinadeejecucin,deemitircomunicaciones
ordinariasy delastareas deformalizacin de actosadministrativos,con elobjeto deque puedan concentrarse en actividades de
planeamiento,supervisin,coordinacin,controlinternodesunivelyenlaevaluacinderesultados.
74.3 A losrganos jerrquicamente dependientes se les transfiere competencia para emitir resoluciones, con el objeto de
aproximaralosadministradoslasfacultadesadministrativasqueconciernanasusintereses.
74.4 Cuando proceda la impugnacin contra actos administrativos emitidos en ejercicio de competencia desconcentrada,
corresponderresolveraquienlashayatransferido,salvodisposicinlegaldistinta.

de matrimonio civil. En efecto, el Cdigo Civil en su artculo 2603 permite

en forma expresa la delegacin de la facultad de celebracin de
matrimonio, a otros regidores, funcionarios municipales, directores y otras
personas competentes en la materia.
Es justamente con esta delegacin que operan casi todas las
municipalidades en el pas que celebran matrimonios y suscriben los
certificados correspondientes.
Si estos actos matrimoniales se
concentraran exclusivamente en el Alcalde (como sucede en el caso de
separaciones y divorcio ulterior) entonces el sistema no tendra el
alcance y extensin que actualmente tiene.
i) A contrario sensu, en el procedimiento de separacin convencional y
posterior disolucin del vnculo matrimonial la norma no permite
delegacin alguna, contraviniendo la mxima jurdica a igual razn,
igual derecho .
En efecto, si existe delegacin expresa por ley en el caso del matrimonio,
no entendemos por que razn no se hace lo propio con la separacin y
divorcio ulterior, mxime cuando ambas instituciones son parte del
derecho de familia.
Debe tenerse presente que la delegacin no importa de modo alguno
una liberacin de responsabilidad del delegante por cuanto el art 684 de
la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General establece
que la responsabilidad permanece en el delegante.
Por los fundamentos legales y jurisprudenciales antes expuestos resulta
imperiosa la modificacin de la ley a fin de darle en forma expresa
atribucin a los alcaldes distritales y provinciales para delegar la
competencia en el proceso no contencioso de separacin convencional
y posterior disolucin del vnculo matrimonial a favor de los funcionarios
3

CdigoCiv il, Art.260.El alcaldepuededelegar,porescrito,lafacultaddecelebrarelmatrimonioa

otros regidores, a los funcionarios municipales, directores o jefes de hospitales o establecimientos
anlogos.
4

Ley27444,art.68.Deberdevigilanciadeldelegante. Eldelegantetendrsiemprelaobligacinde
vigilarlagestindeldelegado,ypodrserresponsableconsteporculpaenlavigilancia.

capacitados y de este modo lograr la eficacia, celeridad y seguridad del

servicio prestado a favor de toda la comunidad con la Ley. Esta
delegacin debe hacerse al igual como en el caso del matrimonio
mediante resolucin administrativa expresa.

2. De la necesidad de aclarar el artculo correspondiente al plazo para

presentar solicitud de divorcio ulterior.

a) Conforme lo dispone la Ley, una vez emitida la Resolucin de Alcalda

que declara la separacin convencional se concede el plazo de dos
meses para que cualquiera de los cnyuges soliciten el divorcio.
b) Dicho plazo se encuentra contemplado en sede judicial en el artculo 354
del Cdigo Civil y el artculo 580 del Cdigo Procesal Civil. En sede
notarial se halla en el artculo 1 numeral 7 de la Ley 26662 Ley de
Competencia Notarial en Asuntos no Contenciosos . Asimismo, en sede
administrativa municipal este plazo de conversin lo ubicamos en el art.7
de la Ley y regulada de este modo en el Texto nico de Procedimientos
Administrativos TUPA de cada municipalidad provincial o distrital.
c) El plazo de conversin de dos meses brinda a los cnyuges un tiempo
razonable a fin de que puedan reflexionar sobre las acciones a tomar
que redundarn de manera sustantiva en su estado civil. En este plazo
podra obrar, por ejemplo, una reconciliacin conyugal, una
reevaluacin, impugnacin de su pretensin de separacin
convencional o simplemente un desistimiento. Este plazo de conversin
se orienta, fundamentalmente, a la preservacin hasta donde sea
posible de la institucin civil del matrimonio.
d) En la Ley, existen dos criterios diferentes y por ende antagnicos respecto
al inicio del referido plazo de conversin, y por consiguiente
la
posibilidad de solicitar la disolucin del vnculo matrimonial.
En efecto, en el artculo 7 de la Ley se toma como inicio del conteo del
plazo el acto de emitir (sic) la Resolucin de Alcalda , sin tomar en
cuenta el tiempo que demanda la notificacin a los dos cnyuges:

[]Transcurridos dos (2) meses de emitida la resolucin de

alcalda [] cualquiera de los cnyuges puede solicitar
ante el alcalde o notario la disolucin del vnculo
matrimonial.
Este mismo criterio se adopta en el art. 13 del Reglamento de la ley,
aprobado por Decreto Supremo No.0092008JUS Reglamento de la Ley que

regula el procedimiento no contencioso de separacin

divorcio ulterior en las municipalidades y notaras .

convencional y

En cambio, en la primera disposicin modificatoria de la Ley, la cual

modifica el artculo 580 del Cdigo Procesal Civil, se establece como inicio del
plazo de conversin la notificacin (sic) de la resolucin.

[]En el caso previsto en el primer prrafo del artculo

354 del Cdigo Civil, procede la solicitud de disolver el
vinculo matrimonial, despus de transcurridos dos de
meses de notificada la sentencia de separacin []

e) Esta notoria contradiccin en la redaccin de la Ley produce constantes

errores en la aplicacin del plazo por parte de los operadores. Esto se
hace evidente cuando muchas de las 115 municipalidades acreditadas
son concejos distritales de provincias lejanas donde no existe una
adecuada asistencia jurdica.
f) Como es sabido, para abogados y personal de las municipalidades
debidamente capacitados el inicio de todo plazo procesal, conforme lo
seala el art. 147 del Cdigo Procesal Civil, el art. 16.1 de la Ley 274445
Ley del Procedimiento Administrativo General y el art.19 de la Ley 27972
Ley Orgnica de Municipalidades,6 empieza con la debida
notificacin de las partes. En efecto, todo acto administrativo es eficaz

Art.16.1 El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificacin legalmente realizada

produce sus efectos ( ).

Art.19. () Los actos administrativos o de administracin que requieren de notificacin slo producen
efectos en virtud de la referida notificacin hecha con arreglo a lo dispuesto en esta Ley y la Ley de
Procedimiento Administrativo General ()

slo a partir de su debida notificacin. Antes de este hecho se trata

simplemente de actos ocultos y por tanto ineficaces. 7
Sin embargo, en la realidad distintas municipalidades del pas, sobretodo
en provincias, justamente por la contradiccin que existe, se llevan por
una lectura literal e equvoca del artculo 7 de la Ley que seala como
inicio del plazo de dos meses desde la emisin (sic) de la resolucin de
alcalda que declara de separacin convencional, lo cual vicia de
nulidad dichos actos por haber sido emitidos por autoridad
incompetente.

g) Asimismo, esta indebida redaccin conduce a cometer errores en la

aplicacin del plazo cuando se da la notificacin en momentos distintos
a los dos cnyuges solicitantes de la separacin y/o divorcio, operando
la figura que se llama en derecho procesal plazo comn.
h) En efecto, cuando opera el plazo comn y por tanto debe notificarse a
los dos cnyuges, el plazo debe contarse desde la ltima notificacin a
efectos de que ambos puedan gozar en forma efectiva de al menos
los dos meses de ley. Lamentablemente tenemos conocimiento que
muchos municipios toman en cuenta el plazo de dos (2) meses a partir de
la notificacin de uno slo, recortando arbitrariamente el plazo de ley
que media entre la declaracin de separacin convencional y la
solicitud de divorcio.

i) Por lo antes expuesto, resulta necesaria la precisin del inicio del plazo
que debe ser, necesariamente, solamente a partir de la notificacin. Esta
necesidad radica en la funcin docente que debe tener toda norma
jurdica mxime cuando los operadores no son necesariamente
abogados con experiencia y prefieren una lectura literal de la norma.
j) Debe tenerse en cuenta, que toda ley debe ser clara, taxativa y
previsible, as como transparente, simple y rpida.

Crf. Morn, Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Gaceta Jurdica.Lima,2001.p168
7

C. Anlisis Costo Beneficio

1. La presente iniciativa legislativa busca realizar modificaciones puntuales
a Ley 29227 Ley que regula el Procedimiento no contencioso de la

Separacin Convencional y Divorcio Ulterior en las Municipalidades y

Notarias a fin de dinamizar el procedimiento de separacin
convencional y posterior divorcio, desconcentrando la funcin
encargada al alcalde de las municipalidades distritales o provinciales a
fin de que delegue a rea o funcionario competente la capacidad de
conocer esos procedimientos.
2. Adems, busca aclarar el artculo 7 en donde establece el plazo de dos
meses para que los cnyuges, posterior a la declaracin separacin
convencional, soliciten el divorcio. La aclaracin consistira en la
determinacin de cuando empieza a operar el plazo, en donde lo
idneo es establecer que dicho plazo opera desde la debida
notificacin de las dos partes, en caso se de diferencia en fechas, esta
norma se referira a la ultima notificacin de cualquiera de los
solicitantes.
3. En vista que el proyecto adjunto configuran precisiones a una norma
vigente, ms que modificaciones, esta iniciativa legislativa no irroga
ningn gasto al Estado y por el contrario coadyuva a que la Ley sea ms
gil y segura para los ciudadanos que optan por este procedimiento no
contencioso.
D. ANEXOS
1. Ley 26227 Ley que regula el procedimiento no contencioso de la

separacin convencional y divorcio ulterior en las municipalidades y notaria.

2. Decreto Supremo 0092008JUS Reglamento de la Ley 26227.
3. Resolucin Directoral N. 2782008JUS/DNJ del 28 de agosto de 2009, que
acredita a la Municipalidad de La Victoria para estos procedimientos.
4. Cuadro estadstico de las solicitudes de separacin convencional y de
divorcio ulterior, de los periodos de enero a agosto del 2009.
5. Registro de las 115 Municipalidades en todo el pas acreditas ante el
Ministerio de Justicia.

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Frmula Legal
El Congreso de la Repblica: Ha dado la Ley siguiente:
Ley que modifica algunos artculos de la Ley 29227 Ley que regula el Procedimiento no

contencioso de la Separacin Convencional y Divorcio Ulterior en las Municipalidades y

Notarias respecto a la delegacin de competencia de los alcaldes y precisiones sobre el
plazo de solicitud de divorcio ulterior

Articulo 1.
siguiente:

Modifquese el artculo 4 de la Ley N 29227, por el texto

A rt iculo 3.Com pet encia

Son competentes para llevar a cabo el procedimiento especial
establecidoenlapresenteLey,losalcaldesdistritalesyprovinciales,as
como losnotarios de la jurisdiccin del ltimoconyugal o de donde se
celebrelmatrimonio.
Enelcasodelosalcaldesdistritalesyprovinciales,stospuedendelegar
la competencia en un funcionario expresamente designado o al
encargadodelaOficinadeRegistrosCivilesoelquehagasusveces.

Articulo 2. Modifquese el artculo 7 de la Ley N 29227, por el texto

siguiente:
A rticulo7.Divorciou lt erior

Transcurridosdos(2)mesesdenotificadalaresolucinadministrativao
el acta notarial, segn sea el caso, cualquiera de los cnyuges puede
solicitar ante el alcalde o notario la disolucin del vnculo matrimonial.
Dichasolicituddebeserresueltaenunplazonomayorde(5)cincodas.
El plazo de dos (2) meses inicia desde el da de la notificacin de la
resolucinadministrativaoactanotariala loscnyuges.En elcasoque
estas notificacionessedenendiferentesfechas,elplazooperadesdela
ltimadeellas.
Declarada la disolucin, el alcalde, funcionario responsable o notario
dispondrsuinscripcinenelregistrocorrespondiente.

Lima,7deseptiembredel2009.

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