Planeacion y DR-02cap1

Antecedentes de la planeacin nacional
de desarrollo
El proceso de construccin de las bases jurdicas, orgnicas y metodolgicas

de la planeacin del desarrollo constituye un continumm, en cuyo transcurso
se ha ido perfeccionando su procedimiento, instrumental, soporte institucional y catlogo estratgico, siendo difcil por lo mismo segmentar su
trayectoria. Sin embargo, a fin de facilitar la exposicin del tema y dado el
fuerte nexo que existe entre su comportamiento y algunos ocupantes de la
Presidencia de la Repblica, nos ha parecido conveniente subdividir su
trayectoria, empatndola en ocasiones con los periodos presidenciales.
Aun cuando jurdicamente la planeacin en Mxico data de hace ms
de 75 aos, su existencia y funcionamiento real tienen apenas un historial
que no va ms all de un cuarto de siglo, a lo largo del cual se ha avanzado
de modo constante, paralelo a la reforma del Estado y sobre la base de la
prueba y el error, situacin obviamente derivada de las naturales complicaciones de su implantacin y del atraso del pas en la materia.
Segn resea conocida, todo se remonta al 12 de enero de 1928, fecha
de promulgacin del decreto del Congreso de la Unin mediante el que se
otorgan facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para que, en un
plazo de seis meses contados a partir del 1 de enero de ese ao, expidiese
una ley conducente a la creacin de un cuerpo consultivo oficial, de carcter
permanente y autnomo, dedicado a la iniciativa y consulta del gobierno
federal en asuntos econmicos y sociales, integrado por representantes del
sector pblico y de los obreros, industriales, comerciantes, agricultores,
consumidores y sociedades cientficas y acadmicas.
14
LEGISLACIN PARA EL DESARROLLO RURAL
El 15 de junio de 1928, fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin

por el presidente Plutarco Elas Calles, la Ley del Consejo Nacional
Econmico cumpliendo con las caractersticas sealadas en el citado mandato
parlamentario, es decir, como un rgano de investigacin y consulta,
autnomo, permanente y con una composicin multidisciplinaria, plural e
incluyente. Sin embargo, acaso por las vicisitudes internas de la poca y la
crisis mundial de 1929, no se tiene conocimiento de que dicho consejo haya
sido formalmente instalado y, mucho menos, de que hubiere llegado a
sesionar.
Los ordenamientos mencionados no son, en rigor, documentos que
regulen en forma directa el proceso de planeacin. No obstante, deben ser
vistos como precedentes conceptuales de la funcin pblica en materia de
planeacin, habida cuenta que gravitan en torno a la racionalizacin
administrativa e implican una efectiva toma de conciencia respecto a su
importancia y la definicin adecuada de las polticas pblicas de desarrollo.
Para continuar y dar congruencia al esfuerzo iniciado, el 12 de julio de
1930, fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin la Ley sobre Planeacin
General de la Repblica. Aunque esta regulacin cre una Comisin Nacional
de Planeacin y una Comisin de Programa, instancias cuya denominacin
refleja la realizacin de las tareas que estudiamos, su funcin estaba
fundamentalmente dirigida a la elaboracin del plano nacional de Mxico,
en tanto instrumento necesario para la planeacin del desarrollo.
Esto es, dicha ley dispona bsicamente la elaboracin de una suerte de
inventario nacional y regionalizado de los recursos naturales del pas, con la
finalidad de estar en condiciones de planear adecuadamente las obras de
infraestructura a construir por los gobiernos emanados de la Revolucin.
Desde ah se refleja ya la preocupacin por integrar los instrumentos
necesarios para sustentar eficazmente el proceso de planeacin, en este caso,
la base de datos o de informacin que se requiere para fundamentar el
diagnstico y la toma de decisiones.
Ello se advierte desde el primer numeral de la ley, en el que se aborda
el objeto de la planeacin de la siguiente manera:
Artculo 1. La planeacin de los Estados Unidos Mexicanos tiene por
objeto coordinar y encauzar las actividades de las distintas dependencias
del Gobierno para conseguir el desarrollo material y constructivo del
pas, a fin de realizarlos en una forma ordenada y armnica, de acuerdo
LA PLANEACIN Y EL DESARROLLO RURAL
15
con su topografa, su clima, su poblacin, su historia y tradicin, su vida

funcional, social y econmica, la defensa nacional, la salubridad pblica y
las necesidades presentes y futuras.1
El rgano legislativo que expidi dicho ordenamiento tena claro que

la planeacin constitua una tcnica para la mejor conduccin del desarrollo
del pas y que sta slo era posible si se contaba con la informacin suficiente
para ello, tan es as que en la Exposicin de Motivos de la iniciativa
correspondiente se expresa que una de sus finalidades era la elaboracin de
un Programa de Conjunto que beneficiase a todos los mexicanos.
Aun cuando su valor es a veces minimizado, debe decirse que la Ley
Sobre Planeacin General de la Repblica constituye un precedente de gran
importancia, en cuanto que denota el inters gubernamental en la materia
y muestra los primeros pasos dados en la definicin de los rganos y los
instrumentos del sistema, dos de los componentes indispensables para llevar
adelante el proceso de planeacin.
Dado que el Consejo Nacional Econmico creado en 1928 nunca lleg
a instalarse ni a funcionar, el 31 de julio de 1933, el Congreso de la Unin
de nueva cuenta otorg facultades extraordinarias al jefe del Ejecutivo
Federal, a la sazn, Abelardo L. Rodrguez, para crear un rgano que se
denominara Consejo Nacional de Economa de los Estados Unidos
Mexicanos, mismo cuya funcin esencial consistira en la asesora directa
del Primer Mandatario de la Nacin. ste vio la luz mediante decreto
publicado el 1 de agosto de 1933, habiendo sido reformado por ley del 3 de
abril de 1941, a fin de imprimirle mayor funcionalidad.
Para promocionar la campaa poltica del general Lzaro Crdenas
como candidato a la Presidencia de la Repblica, el Partido Nacional
Revolucionario (PNR) elabor en 1933 el Plan Sexenal 1934-1940, mismo
que fue difundido como el programa de gobierno al que se ceira su
administracin en caso de triunfar en los comicios. Dicho documento
tampoco estableci un sistema de planeacin, pero tuvo el mrito de constituir
la primera agenda de trabajo gubernamental en la historia del pas, en cuanto
que en l se sealan los principales compromisos adquiridos por su ofertante
y las acciones que realizara la Administracin Pblica Federal durante una
determinada gestin presidencial.
1
Ley de Planeacin General de la Repblica.
16
Lo anterior demuestra que aun cuando el pas no lograba pacificarse

del todo y algunos caudillos seguan haciendo de las suyas, ya exista cierto
consenso poltico favorable en torno a la necesidad y obligacin de planear
las actividades de gobierno. Ciertamente, se trataba de un apoyo ideolgico
ms cercano a la propuesta de planificacin centralista de carcter imperativo
estilada en algunos sistemas autoritarios que a las prcticas indicativas de los
Estados en teora ms democrticos.
Consecuente con el entorno poltico nacional y mundial, este primer
plan sexenal se sustentaba en una participacin estatal en la vida econmica
del pas de suyo intervencionista, centrando sus acciones principales en
objetivos que en ese momento eran los ms importantes para la Revolucin,
esto es, la consecucin de la Reforma Agraria y el avance de la educacin,
objetivos que si bien no abarcaban el universo de indicadores del desarrollo
general, se vinculaban en forma estrecha al desarrollo rural.
En virtud de la carencia de instrumentos y de informacin suficiente
para la aplicacin del plan fue creado un rgano llamado Comit Asesor
Especial. ste fue sustituido, en 1940, por una oficina tcnica adscrita a la
Secretara de Gobernacin, a la que se le encomend la elaboracin del
Plan Sexenal 1941-1946 (aunque su paternidad se atribuye al Partido de
la Revolucin Mexicana), el cual servira de oferta poltica para promover
la campaa del general Manuel vila Camacho a la Presidencia de la Repblica, mismo que mostr innegables avances conceptuales y metodolgicos
en materia de planeacin.
Uno de los avances ms notables de este segundo plan se registr en el
terreno de la coordinacin institucional, ya que contena un apartado
especialmente dedicado a la Planeacin y Coordinacin de las actividades
gubernamentales, en los siguientes trminos:
El Partido de la Revolucin Mexicana postula:
I. Que para mantener mejor el rgimen federal establecido por la
Constitucin, la necesaria coordinacin de las actividades del Gobierno
Federal con las de los gobiernos locales y los Municipios, debe realizarse
principalmente de convenios que no tiendan a establecer sistemas
rgidamente uniformes en todo el pas, sino que se adapten a las
caractersticas, necesidades y posibilidades locales.2
2
Partido de la Revolucin Mexicana, Segundo Plan Sexenal, 1940, Partido Revolucionario

Institucional, Comisin Nacional Editorial, Mxico, 1976, p. 56.
17
Como se observa, el postulado transcrito no solamente habla de la

coordinacin gubernamental en cuanto funcin, sino tambin de los
convenios, en tanto instrumento, lo cual constituye una de las primeras
referencias documentales en la materia. Aunque, de hecho, los convenios
de coordinacin en nuestro pas nacieron en 1934, con la creacin de los
Servicios Coordinados de Salud Pblica en los Estados.3
Primer desfasamiento de la planeacin (1940-1958)

Si la administracin del Tata Lzaro logr avanzar en el rubro del
consentimiento y del apoyo poltico a la planeacin y programacin de las
tareas gubernamentales, la de su sucesor, Manuel vila Camacho, se
distingui justamente por lo contrario, al grado que no es aventurado afirmar
que se registr un retroceso, de ah que el Plan Sexenal 1941-1946 no tuvo
aplicacin prctica. Si bien en parte esto obedeci al estallido de la Segunda
Guerra Mundial, tambin se debi a la falta de inters de las subsecuentes
gestiones presidenciales. En palabras de Arbes, a partir de 1940:
[...] entramos en lo que podramos definir como el pragmatismo
gubernamental donde se identifican dos claras tendencias en esta materia:
por un lado, los defensores del manejo de las polticas sin limitaciones o
restricciones, caracterizados por una franca oposicin a las ideas de
planeacin y, por otra parte, la presencia de una nueva corriente, en el seno
de la administracin pblica, donde empiezan a pulular las ideas del
manejo de la poltica bajo el esquema de un modelo racional inspiradas,
principalmente, en los trabajos de la Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL).4
A la par de la coexistencia de dichas corrientes, la aceptacin de la

planeacin del desarrollo continu avanzando paulatinamente, habindose
registrado algunas mejoras tcnicas y metodolgicas a veces por la sola
inercia, aunque no con la premura deseada. Obviamente, durante la mayor
3
Sergio Gutirrez Salazar, El federalismo mexicano y la coordinacin

intergubernamental, Revista de Administracin Pblica, Mxico, p. 345.
4
Luis Ignacio Arbes Verduzco, Poltica gubernamental y planeacin en Mxico,
Revista del Colegio, pp. 312-313.
18
parte de los cuarenta, las condiciones de guerra favorecieron la ausencia de

controles, de modo que la administracin pblica sigui manejndose en
forma discrecional.
En ese contexto, por decreto presidencial publicado el 9 de julio de
1942, fue creada la Comisin Federal de Planificacin Econmica (la cual
vino a sustituir al Consejo Nacional de Economa de los Estados Unidos
Mexicanos), en cuya concepcin se refleja el consentimiento favorable
logrado por la planeacin del desarrollo, como se desprende fehacientemente
de la lectura del siguiente considerando:
Que en las actuales circunstancias de la Nacin debe acelerarse por la
administracin el estudio y la elaboracin de planes concretos en relacin
con los problemas que la emergencia impone sobre nuestra economa, y
ms particularmente, de medidas adecuadas para aminorar las dificultades,
desventajas y peligros que se derivan de la perturbacin y desajustes
econmicos existentes en el mundo.5
Esta Comisin, catalogada como organismo consultivo de la Secretara

de la Economa Nacional, constituye la primera instancia administrativa a
la que se le encarga en forma directa el cumplimiento de funciones de
planeacin, programacin y coordinacin, en especial, tareas de informacin
y estadsticas necesarias para la elaboracin de los programas. Junto con
dicha comisin fue instaurado el Consejo Mixto de Economa Regional, al
que se responsabiliz de la realizacin de estudios en los estados.
Al calor del clima de guerra que campeaba en esos aos, por decreto
presidencial publicado el 12 de mayo de 1943, fue creada la Junta de
Economa de Emergencia, instancia de carcter temporal que tuvo a su
cargo el anlisis de los problemas econmicos suscitados por la conflagracin
mundial, misma que fue disuelta a los pocos aos para sustituirla por la
Comisin Nacional de Planeacin para la Paz, establecida mediante decreto
publicado el 15 de febrero de 1944, y a la cual se le asign la funcin de
estudiar los problemas del Mxico de la posguerra.
A fin de poner punto final al manejo discrecional y patrimonialista de
los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal por parte
sus administradores, a partir de 1947 estos entes quedaron sujetos a la
5
Decreto Presidencial del 9 de julio de 1942.
19
vigilancia y supervisin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

(SHCP), con lo cual se comenz a ejercer un mayor control sobre su gasto y
presupuesto. Desde luego, este hecho desencaden airadas reacciones, pues
algunos de ellos haban devenido botn de caudillos y caciques.
Posteriormente, en esa misma lnea, a principios del siguiente ao fue
publicado un decreto presidencial mediante el que se cre la Comisin
Nacional de Inversiones del Sector Pblico, rgano dependiente de la SHCP
al que se le encarg la vigilancia y coordinacin de las entidades
mencionadas, con lo cual la racionalidad administrativa se acentu,
cristalizando un notable avance en el control orgnico del Sector Pblico
Federal.
En 1947 tambin fue elaborado el Proyecto de Inversiones del Gobierno
Federal y Dependencias Descentralizadas 1947-1952, documento que ha
sido catalogado como:
[...] el primer esfuerzo de programacin de la inversin global y sectorial;
detallada y jerarquizaba proyectos especficos al tiempo que estableca y
canalizaba su forma de evaluacin y repercusin en las principales variables
macroeconmicas.6
Este proyecto no tuvo mucha suerte, de modo que no pas del papel.
Empero, sent un interesante precedente para la posterior planeacin del
desarrollo, sobre todo porque refleja un marcado inters por impulsar el
desenvolvimiento regional a partir de las cuencas hidrolgicas.
El control que se pretendi imponer sobre los gastos y programas de
los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mediante
la Comisin sealada, origin la oposicin de diversas entidades administrativas importantes, mismas que en algunos casos solicitaron a la SHCP
aplazara su intervencin y, en otros, recurrieron a los procesos legales,
manteniendo una frrea resistencia a su regulacin, con lo cual bloquearon
las labores de dicha institucin. Como consecuencia, la Comisin desapareci
al derogarse su decreto de creacin en diciembre de 1949.7
6
Antologa de la Planeacin en Mxico 1917-1985, Inversin Pblica y Planeacin
regional por cuencas hidrolgicas (1947-1958), vol. II, SPP-Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1985, p. 1.
7
Ral Salinas Lozano, Comisin de Inversiones, Revista de Administracin Pblica,
nm. 5, enero-marzo de 1957, Mxico, p. 8.
20
Simultneamente, la CEPAL sigui estudiando la problemtica econmica

latinoamericana y difundiendo entre los gobiernos del Continente el resultado
de sus investigaciones, especialmente despus de 1948, cuando comenz a
impulsar las tesis de la industrializacin como estrategia de desarrollo para el
fortalecimiento de las economas regionales y la de la planeacin como
metodologa para la induccin de cambios estructurales y el uso racional de
los recursos.
De manera paralela, el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas,
con sede en Bruselas, Blgica, se encarg de hacer lo propio en el Viejo
Continente, al mismo tiempo que la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU), pese a su reciente creacin, pona en marcha el denominado Programa
Ampliado de Asistencia Tcnica, que inclua un captulo referente a la
administracin pblica, el cual contemplaba el apoyo a misiones de estudio
para su actualizacin y capacitacin sobre ese tema.
Con la llegada de Adolfo Ruiz Cortines al Palacio Nacional, la
planeacin comenz a recuperar terreno por va de sus aspectos particulares,
como la coordinacin, el control del gasto, la programacin regional, etctera,
cuya imperativa atencin era objeto de insistencia desde aos atrs. Tan slo
para darse una idea del incipiente grado en que sta se encontraba, pueden
citarse las palabras de Rafael Mancera Ortiz, subsecretario de Hacienda y
Crdito Pblico en 1956, quien refirindose a la primera, expres:
Cuando los programas son de gran amplitud, abarcan eventual e inevitablemente en la prctica, casi todas las fases del gobierno nacional. La
coordinacin entre las diferentes dependencias gubernamentales es uno
de los problemas ms difciles y asume una considerable importancia en
la ejecucin de las actividades de desarrollo econmico.8
Aunque medio siglo despus tales palabras pudieren parecer perogrullescas, en su momento reflejaron la ms cruda realidad, a saber: la falta de
trabajo coordinado entre sus mismas dependencias y entidades ahogaba al
Sector Pblico Federal. Cada una realizaba aisladamente sus propias acciones
y ejecutaba sus propios programas (cuando los haba), sin coordinacin de
ningn tipo, es decir, cada dependencia jalaba por su lado. Si en el gobierno
8
Rafael Mancera Ortiz, La administracin pblica en los planes de desarrollo

econmico, Revista de Administracin Pblica, nm. 1, enero-marzo, 1956, Mxico, p. 12.
21
de la Repblica privaba la desarticulacin, la desvinculacin y el aislamiento,

en los de las entidades federativas la situacin era peor.
En medio del pragmatismo imperante, la Comisin Nacional de
Inversiones del Sector Pblico formul el Programa Nacional de Inversiones
1953-1958, mismo que es ponderado por Leopoldo Sols como el primer
ejercicio de esa naturaleza en Mxico, para cuya confeccin se tomaron en
cuenta los clculos de las inversiones realizadas en periodos anteriores y se
establecieron objetivos claros en materia econmica y social.9 No obstante,
toda vez que se trat de un documento de carcter parcial y sin fuerza legal,
no pas de constituir un mero orientador del rumbo.
En esa perspectiva y al influjo del expansionismo norteamericano, los
pases miembros del Consejo Interamericano Econmico y Social (CIES),
afiliados a la Organizacin de Estados Americanos (OEA), se reunieron en
Punta del Este, Uruguay, del 5 al 17 de agosto de 1961, con la finalidad de
discutir las alternativas de reactivacin de las economas de Amrica Latina,
pero tambin para definir los mecanismos de acceso a los fondos de la Alianza
para el Progreso (20 mil millones de dlares), mismos que haban sido
anunciados por el presidente Kennedy en marzo de 1960. Al respecto se ha
dicho que:
Las condiciones de acceso a estos fondos se basaban en la aplicacin, por
parte de los solicitantes, de la reforma fiscal, la reforma administrativa y
la reforma agraria en el marco de una planeacin global del desarrollo
econmico.10
Con la finalidad de cubrir el expediente para viabilizar su acceso a los

llamados fondos de fomento a la industrializacin, cuya operacin se
asign al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el gobierno mexicano
confeccion el documento intitulado Plan de Accin Inmediata 1962-1964,
mismo que en realidad no era otra cosa que un mero programa de inversiones,
pues no cubra los requisitos de un verdadero ejercicio de conduccin
econmica nacional.
Sin duda, las condiciones previstas en la Carta de Punta del Este
obligaron a algunos pases de Amrica Latina a adoptar la planeacin del
9
Leopoldo Sols, Planes de desarrollo econmico y social en Mxico, SEP-Setentas-Diana,
Mxico, 1980, p. 52 y sigs.
10
Arbes Verduzco, op. cit., p. 316.
22
desarrollo como estrategia rectora de sus acciones de gobierno, y a otros

como el nuestro, a profundizar en esa direccin, por lo que puede decirse
que la reunin de Uruguay, de una u otra forma, dio un nuevo impulso a
la planeacin del desarrollo en Mxico.
A pesar de que el sistema de planeacin del desarrollo nacional vigente
fue instaurado desde 1982, su conformacin es producto de un proceso que
dur varias dcadas, en cuyo transcurso se fue delineando y afinando una
metodologa, un conjunto de criterios, un instrumental y una estructura
administrativa que seran retomados posteriormente por la legislacin para
darles carcter permanente. Ello revela que desde mediados de los cincuenta
exista plena conciencia en los corredores institucionales, acadmicos,
polticos, tcnicos y otros sectores influyentes en la opinin pblica, sobre
la importancia de la planeacin para el desenvolvimiento del pas y el ejercicio
de un buen gobierno.
El despegue y la primera iniciativa de ley de planeacin

(1958-1964)
La historia de la planeacin en Mxico se acelera con la administracin del
presidente Adolfo Lpez Mateos, quien en cuanto tom posesin del cargo
y a partir de una reforma concebida y proyectada durante el sexenio anterior,
promovi la modificacin de la Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, a fin de adecuar la estructura de la Administracin Pblica Federal
a las necesidades de la planeacin del desarrollo (reforma promulgada el 24
de diciembre de 1958).
Adems de modificar el nombre de algunas dependencias, esta nueva
regulacin jurdica cre la Secretara del Patrimonio Nacional, la Secretara
de Comunicaciones y Obras Pblicas y la Secretara de la Presidencia. Con
ello se fractur el enorme poder acumulado por la SHCP, quien tena
encomendada la vigilancia del sector paraestatal, misma que se reasign a la
Secretara del Patrimonio Nacional, y la planeacin y revisin de los
programas de inversin, que se transfirieron a la de la Presidencia.
A esta ltima, regulada por el artculo 16 de la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado, se le encarg la tarea de recabar los datos e
informacin necesaria para la elaboracin del plan general de gasto pblico
23
e inversiones del Poder Ejecutivo; as como la de formular planes de carcter

especial, fomentar el desarrollo regional y proyectar la ejecucin de obras
de infraestructura. Con esta medida, la ley citada convirti virtualmente a la
Secretara de la Presidencia en el rgano rector del desarrollo nacional.
Lo anterior apenas abon el camino, ya que al siguiente ao, el 29 de
junio de 1959, mediante acuerdo presidencial, se instruy a las entidades de
la Administracin Pblica Federal a elaborar un programa de inversiones
que comprenda los proyectos que se pretendan realizar anualmente, durante
los aos de 1960 a 1964. Al efecto, tal disposicin estableci una serie de
criterios a los que el diseo de dichos programas deba ajustarse, al igual
que un conjunto de reglas para su aprobacin, misma que prcticamente
quedaba en manos de la Secretara de la Presidencia.
Para constatar que no se trataba de una accin aislada, el 2 de agosto de
1961 se public otro acuerdo en el Diario Oficial de la Federacin mediante
el que se orden a las secretaras, departamentos de Estado, organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal, que elaboraran sus
respectivos planes de accin a partir de los objetivos sealados en el propio
acuerdo y sumaran sus esfuerzos para la proyeccin y ejecucin de programas
coordinados tendentes al desarrollo econmico y social de pas.
En orden con lo dispuesto por dicho acuerdo, el Ejecutivo Federal, a
travs de las dependencias y organismos mencionados, proseguira sus
esfuerzos para continuar las siguientes tareas:
I.
Puntualizar la poltica econmica y social ms adecuada para acelerar

el desarrollo del pas, buscando siempre el inters nacional y el bienestar
de la mayora de la poblacin. II . Calcular el monto, la estructura y el
financiamiento del gasto y de la inversin nacional, necesarias para que el
desenvolvimiento del pas se realice con un ritmo satisfactorio y en forma
tal que haga posible una creciente mejora en los niveles de vida de los
grandes sectores populares. III. Elaborar planes nacionales de desarrollo
econmico y social en que se fijen metas concretas en beneficio de la
colectividad y la forma de alcanzarlos. IV. Formular programas especiales
para aquellas actividades econmicas y sociales cuyo mayor desenvolvimiento sea indispensable para el progreso del pas. V. Planear el
desarrollo integral de las regiones y localidades que necesiten con ms
urgencia ayuda gubernamental, a efecto de lograr un crecimiento ms
equilibrado de la nacin.
24
VI . Fomentar la coordinacin de las actividades de las entidades del sector
pblico federal entre s y con los gobiernos estatales y municipales y la

iniciativa privada. VII. Promover las modificaciones que sean necesarias
en la estructura y funcionamiento de la administracin pblica.
La principal responsabilidad para el cumplimiento de este acuerdo

descansaba en la Secretara de la Presidencia, la cual tena la facultad, entre
otras, de fijar los procedimientos para normar la accin conjunta del sector
pblico en la realizacin de tales actividades y como ya se dijo de recabar,
tanto de las dependencias y organismos de la Administracin Pblica Federal
como de los sectores social y privado, los datos necesarios para elaborar el
plan general del gasto pblico y programas especiales y regionales.
Cierto es que la metodologa sealada por el acuerdo citado constitua
apenas un simple procedimiento de acopio de informacin centralizado en
la Secretara de la Presidencia y que la unidad bsica de la planeacin era el
nivel central de las instituciones federales involucradas, las que programaban
sus acciones en forma desarticulada, pero cierto es tambin que tales normas
dieron un paso significativo en la construccin de las bases metodolgicas y
programticas de la planeacin en nuestro pas.
Lo anterior no es un asunto menor, toda vez que el avance de la
planeacin como poltica de gobierno se ve condicionado tambin por
aspectos de orden tcnico que pueden impulsar o frenar su implantacin,
tales como: la falta de personal tcnicamente calificado, la precariedad de la
informacin estadstica, la insuficiente asistencia tcnica en la materia, las
propias deficiencias de las tcnicas de planeacin, la escasa generacin de
proyectos de los sectores pblico, social y privado, en fin. En ese sentido, el
Decreto Presidencial del 2 de agosto de 1961 adquiere singular importancia.
Entre otros aspectos relevantes, en esta disposicin se habla de la
elaboracin de distintas clases de programas de desarrollo, a saber, nacionales,
especiales y regionales, formulados bajo criterios de planeacin integral que
tiendan a coordinar los esfuerzos de las diferentes dependencias federales,
estatales y municipales, criterios en los que tambin se reconoce la necesaria
participacin de las organizaciones del sector privado y que reaparecern en
1982 en la Ley de Planeacin.
Antes de terminar su gestin y a fin de hilvanar la formulacin de los
programas de inversin y desarrollo con el gasto pblico y el ejercicio
25
presupuestal, el 2 de marzo de 1962, fue publicado en el Diario Oficial de

la Federacin, un acuerdo del presidente Lpez Mateos mediante el que
cre la Comisin Intersecretarial formada por la Secretara de la Presidencia
y la SHCP, con el fin de que se procediese a formular planes nacionales de
desarrollo econmico y social del pas, a corto y largo plazo.
Por acuerdo de la Cmara de Diputados tomado el 28 de diciembre de
1962, el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unin formaron una Comisin
Especial de Estudio, cuyo principal propsito fue la redaccin de un proyecto
de ley de planeacin econmica y social. Dicha Comisin comenz a operar
desde los albores del siguiente ao, habiendo llevado a cabo una amplia consulta
a secretarios, gobernadores, servidores pblicos, tcnicos y especialistas en la
materia, la cual incluy a los dirigentes de las organizaciones sociales y patronales
corporativizadas. stas fueron representadas por los tres sectores del Partido
Revolucionario Institucional (PRI), a travs de la Confederacin Nacional de
Organizaciones Populares (CNOP), la Confederacin Nacional Campesina
(CNC) y la Confederacin de Trabajadores de Mxico (CTM), mientras que
por el sector privado se consult a la Confederacin de Cmaras de la Industria
(Concamin) y a la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio
(Concanaco).
As, el 29 de octubre de 1963 fue publicada en el Diario Oficial de la
Federacin la Iniciativa de Ley Federal de Planeacin enviada al Congreso
por el Jefe del Ejecutivo Federal, en cuyo proyecto se recoge gran parte de
las experiencias nacionales registradas en la materia y se establecen los
principales componentes del proceso de planeacin, erigindose en el primer
esfuerzo que los integra con el carcter de ley y, por ende, en el proyecto
precursor de los ordenamientos de planeacin en nuestro pas.
A esas alturas del siglo XX la planeacin haba alcanzado tan amplia
aceptacin en tanto tarea y tcnica de gobierno, que en el ltimo prrafo de
la Exposicin de Motivos de la Iniciativa comentada se lee: La planeacin
ha quedado, como afirma el Primer Magistrado en su V Informe (1 de
septiembre de 1963), incorporada como principio al sistema poltico de la
Revolucin y ha trascendido a la conciencia nacional, lo que marca nueva
etapa en el proceso creador de Mxico.11
11
Iniciativa de Ley Federal de Planeacin. Exposicin de Motivos, Diario Oficial de la

Federacin, 29 de octubre de 1963.
26
Como era natural, en medio de un ambiente poltico presidencialista y

debido a su manifiesta incipiencia, se trat de un sistema de planeacin
vertical, hermtico y, desde luego, centralizado en el Ejecutivo Federal, en
el que an no se reconocan espacios concretos para la participacin de los
gobiernos estatales y municipales, ni mucho menos para la participacin
social. Sin embargo, tuvo la virtud de regular los rganos y el procedimiento,
dos de los principales componentes del sistema, como se desprende de su
primer numeral que a la letra dispuso:
Artculo 1. El objeto de esta Ley es regir la elaboracin, revisin, ejecucin
y control del Plan Federal de Desarrollo Econmico y Social de los
Estados Unidos Mexicanos, crear los rganos que debern elaborarlo y
revisarlo y establecer los procedimientos respectivos.
El Plan Federal de Desarrollo a que este proyecto se refiere deba ser

elaborado obligatoriamente al iniciarse una gestin constitucional gubernativa y cubrir los seis aos que sta comprenda (divididos en ejercicios
anuales), con tal fin el Ejecutivo enviara al rgano denominado Comisin
Federal de Planeacin un documento que contendra las metas econmicas y
sociales de la administracin nacional correspondiente.
Si bien la metodologa del sistema se basaba en un proceso de integracin
de los proyectos de programas sexenales y anuales que deban formular las
secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas
de participacin estatal, los que se aadan a los presentados por las comisiones
sectoriales que formaban parte de la Comisin Federal de Planeacin (rgano
de carcter consultivo con jurisdiccin en la materia), debe reconocerse que
configura el primer instrumento de gobierno que vincula las iniciativas de
Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federacin, a los planes y
programas de desarrollo nacional.
En este proyecto de ley se encuentra, sin duda, el germen del sistema
de planeacin consagrado casi 20 aos despus en el artculo 25 de la
Constitucin Poltica, ya que en su Exposicin de Motivos se seal que:
La planeacin deber ser democrtica. Con ello se quiere decir que es
preciso conocer las necesidades de los distintos sectores de la poblacin,
escuchando las ideas y proposiciones de sus representantes.12
12
Ibid.
27
De esta suerte, aun cuando el sistema no contaba con espacios para la

efectiva participacin social en el proceso de planeacin del desarrollo, a
nivel conceptual ya se reconoca la importancia de que las organizaciones
sociales y privadas formasen parte del mismo, lo que ilustra sobre lo avanzada
y generalizada que estaba la comprensin de su necesidad y del grado de
consentimiento y de apoyo poltico que haba alcanzado su aceptacin.
La Iniciativa de Ley Federal de Planeacin fue turnada para su dictamen
a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Economa y
Estadstica de la Cmara de Diputados, las cuales presentaron dictamen
positivo al pleno de dicha soberana el 29 de octubre de 1963; sin embargo,
por causas desconocidas dicho proyecto no fue discutido ni sometido a votacin,
quiz por haberse tratado del ltimo periodo de sesiones de la Legislatura del
conocimiento y no se quera atar de manos al sucesor del presidente Lpez
Mateos, toda vez la inminencia del trmino de su gestin.
Una etapa de anlisis y reflexin y la segunda Iniciativa de

Ley de Planeacin (1964-1970)
El impulso impreso a la planeacin durante la administracin sexenal 19581964 se desaceler con la gestin del presidente Daz Ordaz, quien ms
preocupado por la aceptacin de la idea de la planeacin del desarrollo por
parte de los sectores empresariales que por los avances concretos en la materia
a diferencia de su antecesor, se mostr sumamente cauto al respecto, como
lo revelaron las palabras pronunciadas con motivo de su Primer Informe de
Gobierno (1 de septiembre de 1965), en el que expres:
Nunca nos apartaremos del principio de que nuestra programacin no es
imperativa ni suprime la posibilidad de ajustes y reacomodos. El sector
pblico jerarquiza y determina. Para el sector privado indica, informa y
orienta. Le concierne establecer pautas y realizar acciones que coordinen
a ambos sectores de la economa nacional. No hemos erigido la programacin como un fin en s; la consideramos medio e instrumento.13
13
Secretara de la Presidencia, La planeacin en Mxico, Mxico, 1968, p. 10.
28
Ello no quiere decir, empero, que el asunto hubiese sido echado por la
borda, pues en 1965 fue integrada la Comisin de Administracin Pblica
(CAP), conformada por un grupo de funcionarios federales de alto nivel
encabezados por Jos Lpez Portillo, con la mira de estudiar el funcionamiento de las dependencias del Poder Ejecutivo, a fin de adaptar la estructura
institucional a las necesidades del desarrollo nacional y de encontrar un
mecanismo eficaz para la formulacin de planes y programas.14
Esta Comisin present en 1967 un documento denominado Informe
sobre la Administracin Pblica Federal, que sirvi de base para la
institucionalizacin de las reformas implementadas a partir de 1971, a travs
de diversos instrumentos legales y, dos aos despus, public las Bases
para el Programa de Reforma Administrativa Federal 1971-1976,
habindose definido un modelo de anlisis, complementado el diagnstico,
formulado un programa global con lineamientos de estrategia para su
implantacin e identificado instrumentos legales y orgnicos para la operacin
del sistema.15
Por otro lado, la Comisin Intersecretarial creada en marzo de 1962
para la integracin de planes de desarrollo, continu operando durante la
administracin del presidente Daz Ordaz, habindose encargado de la
elaboracin del Programa Nacional de Desarrollo Econmico y Social
1966-1970 (tambin conocido como Plan de Accin del Sector Pblico).
Con este documento se pretendi ordenar en cierta forma un conjunto
de acciones realizadas por las dependencias de la Administracin Pblica
Federal, a travs de la emisin de diversos lineamientos generales de poltica,
reiterndose que si bien el Estado mantena la rectora del proceso de
desarrollo, las actividades del sector privado slo podan orientarse de manera
indicativa e informativa.16 La difusin y circulacin de este plan fue
sumamente escasa, al grado que slo se imprimi medio centenar de
ejemplares que se mantuvieron bajo reserva.
14
Javier Moreno Valle, Apuntes para una historia de la planeacin en Mxico, Revista
de Administracin Pblica, nm. 39, julio-septiembre de 1979, Mxico, p. 51.
15
Alejandro Carrillo Castro, Reforma administrativa para el desarrollo econmico y
social (1976-1982), Revista de Administracin Pblica, nms. 31 y 32, julio-diciembre, Mxico,
1977, p. 12.
16
Arbes Verduzco, op. cit, p. 317.
29
La idea de la planeacin del desarrollo haba logrado aceptacin

generalizada y especficamente el apoyo poltico del sector campesino del
partido en el poder, como lo refleja la Declaracin de Principios aprobada
en el Pleno de la Confederacin Nacional Campesina (CNC), celebrado el
1 de mayo de 1965, el cual dedica su dcimo y ltimo captulo a la Planeacin
y coordinacin administrativa, en cuyo texto se lee:
[...] la Confederacin declara que el desenvolvimiento agropecuario slo
podr intensificarse racionalmente si se cuenta con planes nacionales y
regionales, a corto y largo plazos, que se fundamenten en una concepcin
integral de todos los aspectos que inciden, directa o indirectamente, sobre
tan importantes actividades econmicas. En estos planes no debern
proyectarse nicamente las necesidades de mayores inversiones de capital,
sino que tambin habr de comprender todas las medidas encaminadas a
remover los obstculos de oren cualitativo que estn frenando al sector
agrcola y que impiden el cumplimiento de indeclinables objetivos de
justicia social.17
Tal conviccin haba permeado incluso a los sectores ms conservadores

del pas, como el Partido Accin Nacional (PAN ), mismo que tradicionalmente se haba opuesto a la intervencin del Estado en el rengln
econmico, el que comenz a flexibilizar esa postura a partir de la expedicin
de su Plataforma Poltica y Social 1967-1970. Extraamente, fuera de las
medidas citadas, ninguna otra accin en materia de planeacin del desarrollo
nacional que valga la pena mencionar fue efectuada a lo largo de la gestin
presidencial 1964-1970.
En sesin celebrada el 14 de diciembre de 1965, el Partido Popular
Socialista (PPS), por conducto del diputado federal Jorge Cruikchank
Garca, present al pleno de la Cmara Baja del Congreso de la Unin,
Proyecto con Iniciativa de Ley de Planeacin Econmica, misma que fue
turnada para su dictamen a las Comisiones Unidas de Hacienda y de
Gobernacin y Puntos Constitucionales, sin que hubiere culminado el
proceso legislativo.
17
Confederacin Nacional Campesina, La esencia de la nacin, Coordinacin Nacional

de Estudios Histricos, Polticos y Sociales, PRI, Mxico, 1993, pp. 279-280.
30
Dicha propuesta empezaba estableciendo la primera definicin de

planeacin que aparece en los precedentes legislativos, la cual se abordaba
en los siguientes trminos:
Artculo 1. Para los efectos de esta Ley, se entiende por planeacin la
previsin, coordinacin y encauzamiento de todas las actividades y medidas
que se requieren para el aprovechamiento ptimo de los recursos humanos
y materiales del pas, con el fin de alcanzar un desarrollo social y
econmico, acelerado, estable y permanente, cuyos resultados en bienes y
servicios pueden ser disfrutados por todos los sectores de la poblacin.
Al igual que la iniciativa de ley que le precedi, este proyecto creaba

un organismo especfico dependiente en forma directa de la Presidencia de
la Repblica, denominado Comisin Nacional de Planeacin, encargada
de coordinar y dirigir la elaboracin de un Plan de Desarrollo Econmico
y Social de los Estados Unidos Mexicanos que regira para el sexenio de
que se tratase, mismo que deba ser publicado en el Diario Oficial de la
Federacin.
En forma semejante a la ley comentada con anterioridad, adems de
los rganos e instancias de planeacin, esta iniciativa consignaba el
procedimiento para su formulacin y la estructura y el contenido que los
planes deban tener, sealando que stos seran de corto plazo (planes de un
ao), de mediano plazo (seis aos) y de largo plazo (18 aos). De acuerdo
con sus lineamientos, las metas del desarrollo y los instrumentos que deban
utilizarse para la ejecucin de los planes se presentaran en forma global,
por sectores, por regiones y por ramas de produccin.
A diferencia de la iniciativa de ley que le antecedi, en este proyecto se
propona la creacin de un Consejo Nacional Econmico Social concebido
como una instancia para la participacin y colaboracin de los distintos
sectores de la poblacin en la formulacin y revisin de los planes nacionales
de desarrollo, constituyendo segn sus propias palabras un enlace efectivo
entre la Comisin Nacional de Planeacin y el pueblo mexicano.
Esta iniciativa fue turnada para su dictamen de ley a las Comisiones
Unidas de Hacienda y de Gobernacin de la propia Cmara de Diputados.
No obstante, pese a sus evidentes bondades, el proceso legislativo correspondiente nunca avanz, acaso por tratarse de un proyecto proveniente de
las filas de un partido distinto al entonces mayoritario.
31
De nuevo a la construccin de las bases (1970-1976)

Aun cuando se ha censurado acremente al presidente Luis Echeverra lvarez
tachndole de declarado enemigo de la planeacin del desarrollo y afecto al
pragmatismo programtico,18 debe decirse que durante su gestin se
registraron avances ms loables que en la administracin anterior. stos
comenzaron con el Acuerdo Presidencial publicado el 7 de enero de 1971
mediante el que se cre la Comisin Coordinadora y de Control del Gasto
Pblico, integrada por las secretaras de la Presidencia, la del Patrimonio
Nacional y la de Hacienda y Crdito Pblico (motejadas como el tringulo
de la eficiencia).
Seguidamente, por acuerdo del 28 de enero de 1971, fueron creadas las
Comisiones Internas de Administracin y las Unidades de Organizacin y
Mtodos dentro de la estructura orgnica de cada una de las dependencias,
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal del Sector
Pblico Federal. Sobre estas ltimas, tres lustros antes se haba expresado:
Toda vez que la planeacin y la instalacin de mtodos ms eficientes,
exige trabajo intensivo y esmerado de personas que hayan asimilado las
tcnicas de mejoramiento administrativo, algunos gobiernos han
considerado esencial el establecimiento de oficinas centrales de
organizacin y mtodos. Cualquier gobierno que se embarque en un
programa de desarrollo econmico se dar cuenta de que sus esfuerzos
sern mucho ms venturosos si tiene el beneficio del anlisis, las
recomendaciones y la ayuda valiosa de un personal especializado, tanto
centralmente como en cada uno de los ministerios y dependencias
importantes.19
A los pocos das, por Acuerdo del Ejecutivo Federal publicado en el

Diario Oficial de la Federacin el 11 de marzo de 1971 y producto de las
recomendaciones de 1967 de la Comisin de Administracin Pblica, fueron
creadas las Unidades de Programacin. Este acuerdo result trascendental
para el impulso del proceso de planeacin, pues con ello se establecieron en
las estructuras administrativas reas especializadas que tenan a su cargo
18
19
Arbes, op. cit., p. 53.

Mancera Ortiz, op. cit., p. 14.
32
tareas de acopio y sistematizacin de informacin, as como el diseo de

planes y programas, funcionando como instancias de asesora de los titulares
de cada entidad pblica federal.
El mismo da, 11 de marzo de 1971, fue publicado otro acuerdo
presidencial. En este se ordena a la Secretara de la Presidencia proceda a la
integracin de Comits Promotores de Desarrollo Socioeconmico en los
Estados (Coprodes) que seran creados por decreto en cada una de las
entidades federativas del pas, con la finalidad de impulsar el desarrollo
local mediante la formulacin de planes y programas de inversin de las
instituciones federales que seran remitidos al jefe del Ejecutivo Federal,
por conducto de la citada dependencia, integrados en una sola propuesta
anual de inversin federal.
La creacin de estos comits fue una de las medidas ms acertadas de la
administracin echeverrista en materia de planeacin, habida cuenta que en
los hechos constituyeron el almcigo de la mayora de los sistemas estatales
de planeacin y el antecedente directo de los comits de planeacin local
que en la actualidad funcionan, instancias fundamentales del proceso que
se comenta.
En 1974, Jos Lpez Portillo fue designado titular de la SHCP, con lo
cual el proceso de planeacin recibi un inusitado impulso. De entrada
revivi a la Comisin Coordinadora y de Control del Gasto Pblico (que
haba sido relegada desde su creacin en 1971), buscando la complementariedad de los proyectos de gasto y el avance sobre el conocido sistema
de presupuesto por programa, cuya utilizacin comenzaba a difundirse.
Sintomticamente, por Acuerdo Presidencial del 29 de mayo de 1974, se
public el Mecanismo de Programacin de las Inversiones Federales, en
el que a las dependencias del sector pblico federal se les orden colaborar
efectivamente con los Coprodes para la integracin de un programa de
inversiones pblicas. Ese mismo ao se elabor el Anteproyecto de
Lineamientos para el Programa de Desarrollo Econmico y Social 19741980, el cual no fue puesto en prctica.
Al ao siguiente, mediante decreto publicado el 28 de enero de 1975,
se estableci la Comisin Nacional de Desarrollo Regional. Sus funciones
consistieron en elaborar y proponer programas de desarrollo econmico y
social a corto, mediano y largo plazo, para dos o ms entidades federativas,
tendentes al mejor aprovechamiento de sus recursos humanos y naturales, a
33
la identificacin de lineamientos en materia de inversin federal y a la

definicin de criterios para ampliar los rendimientos a escala regional. Ese
mismo ao fue elaborado el primer presupuesto de egresos con orientacin
programtica y comenz una serie de fusiones en el sector paraestatal que
puso en marcha un proceso de reordenamiento en el universo de dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
Mediante el mencionado decreto los Comits Promotores del Desarrollo
Socioeconmico fueron fortalecidos, ampliando en ellos los espacios para la
participacin de las organizaciones sociales y de los gobiernos de los estados
y municipios. A partir de entonces, dichos comits fueron presididos por
los mandatarios estatales, fungiendo como instancias de concurrencia y
coordinacin de los diferentes rdenes de gobierno y de los sectores activos
de la sociedad. Las funciones de estos comits se ampliaron mediante decreto
del 26 de junio de 1976.
Por Decreto Presidencial del 9 de julio de 1975 fue creada la Comisin
Nacional Coordinadora del Sector Agropecuario, orientada hacia la
integracin y adecuacin de los programas de las entidades administrativas,
con la finalidad de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Agropecuario y
Forestal, conformado sobre la base de los programas estatales.
As, paulatinamente, a lo largo de este sexenio se fue construyendo en
las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal la base
orgnica que habra de llevar a cabo y de institucionalizar las tareas de
planeacin y programacin. De este modo, al finalizar el mandato del
presidente Echeverra, las secretaras y entidades pblicas contaban ya con:
Comisiones Internas de Programacin y Evaluacin
Unidades de Organizacin y Mtodos
Unidades de Programacin
Unidades de Presupuesto
Unidades de Informtica y Estadstica
Unidades o Enlaces de Evaluacin
Unidades de Orientacin, Informacin y Quejas
Adems del desahogo de las funciones que a su competencia corresponda, estas reas tenan la encomienda de generalizar la adopcin de la
planeacin y programacin como sistema de trabajo, de promover la eficiente
34
aplicacin de los sistemas respectivos y de establecer una coordinacin estrecha

con sus homlogas de las diversas dependencias y entidades pblicas. En
forma simultanea se fueron elaborando planes y programas sectoriales y
regionales. Como ejemplo de los primeros pueden citarse el Plan Nacional
Hidrulico y el Plan Nacional de Apoyo a la Agricultura de Temporal; dentro
de los segundos, el Plan Chontalpa, el Plan Benito Jurez, el Plan Puebla y
el Programa de Desarrollo Integrado del Trpico Hmedo (Proderith).
Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural (Pider)
En 1973, la Secretara de la Presidencia puso en marcha el primer programa

nacional de gran envergadura denominado Programa de Inversiones Pblicas
para el Desarrollo Rural (Pider), por cuyo cauce se intent, por un lado,
integrar todos aquellos programas destinados al medio rural ejecutados por
los tres niveles de gobiernos y, por el otro, aplicar mayores sumas del gasto
pblico al desarrollo de las comunidades rurales con un enfoque global.20 Junto
con los Convenios nicos de Coordinacin (CUC ), este programa se
convirti en uno de los principales instrumentos de transferencia de recursos
a los gobiernos de las entidades federativas.
Con la invencin de dichos convenios (2 de diciembre de 1976), el
Pider se incorpor a los trminos de estos instrumentos utilizndolos
solamente de conducto para canalizar sus recursos a cada entidad federativa.
Ms adelante, en 1980, el Pider se redefini como Programa Integral para
el Desarrollo Rural, con lo cual super su enfoque de simple programa de
inversiones y, al siguiente ao, se le incluy en el esquema de los CUC con
la finalidad de incrementar la participacin de los gobiernos de los estados
en su operacin, habindose iniciado el proceso de descentralizacin para
transferirlo con todo y recursos a los gobiernos locales.
En 1980, a raz de la crisis de granos bsicos que llev al gobierno
federal a poner en marcha el Sistema Alimentario Mexicano, el Pider perdi
continuidad. La importancia de este programa en el esquema de concertacin
20
Rolando Cordera Campo y Leonardo Lomel, La poltica social moderna. Evolucin y
perspectivas. Resumen ejecutivo y consideraciones finales, Cuadernos de Desarrollo Humano, nm.
26, Secretara de Desarrollo Social, Mxico, julio de 2005, p. 12.
35
y coordinacin econmica y financiera entre los estados, radica en que se

trat de uno de los primeros instrumentos que posibilitaron la transferencia
de grandes flujos de recursos a los gobiernos locales para promover la atencin
y el desarrollo de regiones especficas.
Tercera Iniciativa de Ley de Planeacin Econmica y Social (1975)
En octubre de 1975, el Ejecutivo Federal envi al Congreso de la Unin la

Iniciativa de Ley de Planeacin Econmica y Social. Este proyecto fue
producto de un esfuerzo de sistematizacin de las experiencias administrativas
y procedimentales acumuladas en ms de tres lustros de actividad pblica
en ese sentido, tal como la misma seala:
El pas cuenta hoy con la suficiente experiencia e infraestructura en materia
de programacin para dar un paso ms hacia delante en esta materia,
mediante la creacin de un sistema de planeacin nacional que integre en
un solo esquema a todos los instrumentos de coordinacin ya existentes y
les permitan funcionar eficazmente dentro de una estrategia comn.21
En realidad, el aprovechamiento de estructuras y experiencias quedaba

en el papel, ya que la iniciativa creaba un Consejo Nacional de Planeacin
Econmica y Social, administrativa y presupuestalmente a cargo de la
Secretara de la Presidencia, con la funcin de coordinar en el nivel nacional
las tareas de formulacin, revisin y evaluacin de los planes y programas
de desarrollo, pero completamente desarticulada de las instancias de
planeacin existentes en las entidades federativas: los Coprodes.
En efecto, la Exposicin de Motivos de la iniciativa en cuestin explic
con lujo de detalles el proceso de construccin de las bases orgnicas y
metodolgicas de la planeacin en nuestro pas; sin embargo, al entrar en
su articulado se limitaba a regular el Consejo Nacional que creaba y el
funcionamiento de los comits sectoriales que le componan, sin establecer
criterios de poltica, instrumentos de planeacin, ni procedimiento alguno
a seguir, adems de que careca de congruencia con los mtodos que ya
estaban en operacin.
21
Iniciativa de Ley de Planeacin Econmica y Social. Exposicin de Motivos.
36
Por tal motivo, la mencionada iniciativa fue retirada por el Ejecutivo

Federal para en su lugar, poco ms de un mes despus, es decir, en diciembre
de 1975, enviar otro proyecto en sustitucin de aqul, ahora denominado
Ley de Planeacin Econmica y Social, el cual haba sido ajustado en la
parte relativa a las funciones del coordinador general del consejo, pero en lo
medular adoleciendo las mismas imperfecciones que su antecesor.
El proyecto de ley comentado no pas de iniciativa, tanto por su exacerbado
carcter centralista y la falta de regulacin de los otros componentes del sistema
de planeacin, cuanto porque era prctica parlamentaria que las iniciativas
presentadas en lo que se conoce como ao electoral y cuyo efecto trascenda al
rgimen, fuesen congeladas de no contar con la aprobacin del candidato
del partido mayoritario. Amn de que con toda seguridad hubiere encontrado
una gran oposicin ante su evidente falta de congruencia con las incipientes
prcticas de planeacin estiladas.
Las experiencias concretas (1976-1982)

En 1971, Jos Lpez Portillo, a la sazn subsecretario del Patrimonio
Nacional, en una ponencia presentada en el marco del Ciclo de Conferencias
denominado Reforma Administrativa y Desarrollo, expuso que la
planeacin en Mxico haba fracasado porque no se haba planeado para
planear, es decir, porque no se haban adecuado las estructuras institucionales
en funcin de las necesidades del desarrollo, siendo por tanto imprescindible
organizarse para organizar, habiendo expresado:
Por ello me atrevo a afirmar y ello no es una paradoja, que no puede
entenderse una Reforma Administrativa a fondo, si no se orienta hacia la
planeacin, y que sta no ser posible si no se intenta la Reforma
Administrativa instrumentada por la debida estrategia. 22
Esta posicin era sostenida por dicho ex mandatario desde 1967, cuando
diriga los trabajos de la Comisin para la Administracin Pblica, de suerte
que estaba verdaderamente convencido de que la reestructuracin de las
22
Jos Lpez Portillo, La funcin de control en la reforma administrativa, Revista de
Administracin Pblica, nm. 22, enero-febrero, Mxico, 1971, p. 4.
37
instancias gubernamentales era imperativa para el avance de la planeacin

del desarrollo nacional. De ah que, desde el inicio de su campaa electoral
para la Presidencia de la Repblica y en su discurso de toma de posesin
(pronunciado el 1 de septiembre de 1976), la orientacin poltica, las acciones
anunciadas y la definicin de prioridades de su programa de gobierno,
respondieron a una visin globalizadora del desarrollo.
No obstante, los avances metodolgicos registrados en materia de
planeacin y las experiencias organizativas en la estructura administrativa
del gobierno federal y en los comits estatales durante el mandato del
presidente Echeverra, fueron insuficientes para persuadir al presidente Jos
Lpez Portillo de que el pas estaba preparado para operar un sistema integral
de planeacin del desarrollo nacional. Antes que impulsar una ley que la
consagrase y regulase, dicho mandatario opt por seguir trabajando en la
esfera administrativa, estratgica, instrumental y procedimental, con el
propsito de apuntalar las bases para su posterior legislacin.
Ello se hizo patente con la remisin de la Iniciativa de Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal al Congreso de la Unin (publicada
el 29 de diciembre de 1976), mediante la cual se abrog la Ley de Secretaras
y Departamentos de Estado (publicada el 15 de diciembre de 1958), uno
de cuyos principales efectos fue la creacin, entre otras, de la Secretara de
Programacin y Presupuesto, de la cual se dijo en su momento que:
En la creacin de la SPP se encuentra en juego el hecho de que el gobierno
mexicano pueda integrar con xito, bajo una dependencia central, la
planificacin y el proceso presupuestario. El proceso de planificacin, si se
entiende en su forma convencional, establece prioridades entre los sectores
econmicos, las clases sociales y las relaciones geogrficas, e implanta dichas
prioridades a travs de diversos instrumentos de poltica. La planificacin
plantea metas y estrategias tangibles de instrumentacin que son esenciales
para coordinar las distintas dependencias y evaluar el desempeo
programtico.23
Otro mrito de este ordenamiento fue que transform a las dependencias

centralizadas (secretaras) en unidades de responsabilidad sectorial, facultn23
John Bayley, La Secretara de Programacin y Presupuesto, Revista de Administracin

Pblica, nm. 44, octubre-noviembre, Mxico, 1980, p. 11.
38
dolas para dirigir la planeacin, coordinacin, control y evaluacin de la

operacin y el gasto de las entidades paraestatales que para tal efecto se
agrupasen en el sector de su competencia y para establecer mecanismos de
coordinacin intersectorial. Esta medida implic la agrupacin de 910
entidades paraestatales.24
El presidente Lpez Portillo tena claro lo que quera, de suerte que para
avanzar rpidamente en el terreno instrumental, mediante acuerdo publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el 6 de diciembre de 1976, esto es, a
escasos cinco das de haber tomado posesin del cargo, regul los Convenios
nicos de Coordinacin a suscribir entre el Ejecutivo Federal y los ejecutivos
estatales, a fin de coordinar tanto las acciones de ambos rdenes de gobierno
que resultasen concurrentes, como las que fuesen de inters comn.
Mediante esta clase de convenios, el sistema de planeacin del desarrollo
nacional en nuestro pas comenz a ser dotado de herramientas legales cuyo
objetivo fue facilitar la cristalizacin de acuerdos concretos entre distintos
niveles de gobierno, situacin que hasta esa fecha se haba topado con un
sinnmero de obstculos que propiciaban el centralismo y la inmovilidad
estatal debido a que la legislacin no contemplaba instrumentos de derecho
pblico que posibilitasen la realizacin de acciones conjuntas.
A los pocos meses se dio un nuevo paso. Por Decreto Presidencial
publicado el 11 de marzo de 1977 en el Diario Oficial de la Federacin, se
dot de personalidad jurdica y patrimonio propio a los Coprodes creados
desde 1971 (ya instalados en todas las entidades federativas), con el fin de
coadyuvar y asesorar a las autoridades estatales en la planeacin y programacin en el nivel local. As, contra lo que pretenda la iniciativa de Ley de
Planeacin Econmica y Social enviada al Congreso de la Unin por el
presidente Echeverra, este decreto no slo aprovech, sino adems reforz
las instancias de planeacin ya existentes.
Adems de brindar definitividad a dichos comits promotores y de
rescatar la experiencia acumulada en los seis aos de su existencia, este decreto
dio inicio a la democratizacin de dichas instancias de planeacin incorporando en su estructura a los gobiernos municipales y organizaciones de
los sectores social y privado que deseasen participar en ellos. Sin embargo,
la participacin gubernamental segua siendo abrumadora y la unidad bsica
de la planeacin segua siendo el nivel estatal.
24
Carrillo Castro, op. cit., 17.
39
Para redondear la conformacin integral del sistema en trminos de

rganos, procedimientos, criterios e instrumentos de planeacin, el modelo
de Convenio nico de Coordinacin autorizado el 5 de agosto de 1980
estableci una serie de clusulas en las que se sistematizan casi todos esos
aspectos, sealando que los objetivos del Plan de Desarrollo del Estado
seran considerados en Plan Global de Desarrollo, regulando tres tipos de
programas, a saber: programas estatales de inversin, programas sectoriales
concertados y programas de desarrollo estatal. Sin duda, este documento
configura uno de los insumos ms importantes de lo que en 1982 habra de
convertirse en Ley de Planeacin.
Simultneamente, con el paquete de demandas formuladas durante la
campaa electoral, agregada a la informacin recabada durante los primeros
tres aos de la gestin del presidente Lpez Portillo, fueron elaborados
diversos planes sectoriales que permitieron dar rumbo a la poltica econmica
y social y establecer compromisos concretos con los diferentes actores sociales,
mismos que posteriormente fueron integrados desde una perspectiva general,
como el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, el Plan Nacional de Desarrollo
Industrial, el Plan Nacional de Desarrollo Pesquero, el Plan Nacional de
Turismo y los Planes Anuales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, entre
varios ms.
Como se dijo, el presidente Jos Lpez Portillo se decidi a no
promulgar un ordenamiento en la materia debido muy probablemente a
que, de acuerdo con su modo de ver, la totalidad de los componentes del
sistema de planeacin no estaban lo suficientemente acabados como para
soportar su funcionamiento, por lo que resolvi trabajar, en cambio, en una
mejor definicin de sus aspectos metodolgicos, orgnicos, instrumentales
y conceptuales, tan es as que sin la existencia de una base legal que lo
dispusiese, en 1980, promulg el Plan Global de Desarrollo, instrumento
mediante el cual materializ el primer ejercicio de integracin programtica
de carcter nacional.
El 5 de febrero de 1981 fue dictado decreto presidencial mediante el
que los Coprodes fueron transformados en Comits Estatales de Planeacin
para el Desarrollo (Coplades), a fin de hacer compatibles dichas entidades
con los propsitos de modernizacin administrativa contemplados en el
Plan Global de Desarrollo. Con esta medida, la estructura organizativa de
40
la planeacin dio un nuevo paso para adquirir la conformacin federalestatal que actualmente presenta.
Plan Global de Desarrollo 1980-1982 (PGD)
Con la sistematizacin de la informacin y el anlisis comparativo de los

diagnsticos de los planes estatales y sectoriales, la suma de las experiencias
nacionales en la materia y la jerarquizacin y priorizacin de las demandas
sociales, el 17 de abril de 1980 fue publicado el Plan Global de Desarrollo
1980-1982 (PGD), concebido por sus artfices como un corte en la situacin
de avance del sistema de planeacin en Mxico.25 Este plan fue expedido
sin que para ello existiese obligatoriedad ni fundamento jurdico; despus
de ah, todos los planes han sido obligatorios.
Sin lugar a dudas, el PGD cumpli un doble papel. Por un lado,
constituy el primer ejercicio concreto de planeacin de carcter globalizador
efectuado en nuestro pas a lo largo de su historia; y, por el otro, realiz un
compendio de lo avanzado especficamente en cada uno de los componentes
del sistema integral de planeacin, esto es, en lo conceptual, orgnico,
metodolgico e instrumental, lo que conlleva un enorme mrito, pues, a
partir de la identificacin de sus probables aciertos y fallas la siguiente
administracin presidencial podra expedir una ley de planeacin con la
certeza de que su aplicabilidad estaba asegurada.
Ello refrend la legitimidad del Estado mexicano y recorri el velo de
misterio que anteriormente envolva la actuacin de las dependencias
gubernamentales, cuyas acciones eran casi imposibles de conocer por el
ciudadano de la calle. La expedicin del PGD represent un triunfo poltico
para todos los sectores de la sociedad nacional, pues ello signific el comienzo
de la democratizacin de la gestin pblica, dando acceso a los gobernados
a la informacin relativa a la planeacin, programacin, presupuestacin,
ejecucin, control y evaluacin de los programas que para el desarrollo del
pas realizan sus autoridades.
25
Poder Ejecutivo Federal, Secretara de Programacin y Presupuesto, Plan Global de

Desarrollo 1980-1982, Mxico, Editorial de Programacin y Presupuesto, 1980, p. 2.
41
En lo estratgico, a partir del modelo de nacin perseguido por el

Estado mexicano, el PGD estableci los siguientes objetivos fundamentales
de su poltica de desarrollo:
Reafirmar y fortalecer la independencia de Mxico como nacin
democrtica, justa y libre en lo econmico, lo poltico y lo cultural.
Proveer a la poblacin empleo y mnimos de bienestar, atendiendo con
prioridad las necesidades de alimentacin, educacin, salud y vivienda.
Promover un crecimiento econmico alto, sostenido y eficiente.
Mejorar la distribucin del ingreso entre las personas, los factores de la
produccin y las regiones geogrficas.
De acuerdo con el PGD, mediante una conduccin estatal eficiente,

apoyada en las crecientes divisas emanadas de los ingresos petroleros, se lograra
reorientar la economa del pas, cristalizando una mejor integracin del
conjunto de sus sectores, la disminucin del grado de dependencia tecnolgica
y financiera y una adecuada insercin en los mercados internacionales. Para
ello, las estrategias del PGD orientaron el gasto pblico y la poltica de empresas
pblicas hacia los sectores alimentario y energtico, considerando explcitamente
su impacto regional y avanzando hacia mejoras en su eficiencia y productividad, lo cual le imprima un marcado acento rural.
Una de las principales ganancias obtenidas con la elaboracin de este
plan fue que puso en contacto a la gran mayora de los funcionarios y
servidores pblicos involucrados en tareas de planeacin y programacin,
de todas las dependencias, entidades y sectores de la Administracin Pblica
Federal (cuya cifra era inmensa, tan as que en 1978-1979 fue el sector de
mayor crecimiento en el gasto pblico), estrechando lazos entre quienes
desempeaban tareas operativas, lo que represent un inestimable avance
en trminos del desarrollo de capacidades del capital humano responsable
de la operacin efectiva de este proceso.
Por lo pronto, lo que aqu interesa resaltar es el avance anotado en los
distintos rubros del proceso. As, en lo organizativo se adoptaron las
estructuras que desde 9 aos antes venan funcionando en los diferentes
niveles de la planeacin (regional, estatal, nacional); en lo procedimental se
retom la mecnica establecida para la integracin de los programas estatales,
regionales y sectoriales; y en lo instrumental se siguieron aplicando las mismas
42
herramientas segn la vertiente de la planeacin que se tratase: la coordinacin, la accin obligatoria y la cooperacin.
En suma, si desde el punto de vista formal el PGD constituye el primer
documento rector de la economa nacional, de carcter integral, en el que se
establecen las polticas, las estrategias, los objetivos, los instrumentos y las
metas concretas, cuantitativas y cualitativas, que se pretenden alcanzar con
su ejecucin; desde el punto de vista material, el plan anuncia la creacin
del primer sistema de planeacin del desarrollo en nuestro pas al sealar al
efecto la expedicin de una Ley de Fomento Agropecuario.
El Sistema Alimentario Mexicano
Aunque la tendencia decreciente de la produccin agropecuaria y forestal

comenz a manifestarse desde 1966, fue hasta 1980 cuando la balanza
agropecuaria mostr alarmantes saldos negativos. Ante ello el gobierno
mexicano reaccion impulsando una poltica tericamente integral que
consideraba la totalidad de las fases de la cadena productiva, desde la
produccin hasta el consumo, conocida como Sistema Alimentario
Mexicano (SAM).
El SAM deriva de las polticas y estrategias que en materia agraria fueron
consideradas por el Plan Global de Desarrollo; propone como objetivos
generales el aumento de la produccin de granos bsicos a fin de alcanzar la
autosuficiencia en este rengln, el desarrollo de las zonas temporaleras, el
cambio tecnolgico, la distribucin del ingreso a travs del consumo
subsidiado a las mayoras, el reforzamiento de la alianza del Estado y los
campesinos en el proceso productivo, y el impulso a la organizacin
econmica de los productores, entre otras.
El nfasis puesto por el PGD al aspecto alimentario fue determinante
para definir la orientacin del SAM, el cual parte del diagnstico del consumo
de las mayoras en ese momento, realizado mediante encuestas representativas, del que resulta que casi 35 millones de mexicanos presentaban
graves ndices de desnutricin, de los que alrededor de 21 millones vivan
en el sector rural. Ante ese escenario, el SAM focaliza su accin sobre el
segmento ms vulnerable de dicha poblacin (19 millones) y, sobre la base
del estudio del ndice calrico y protenico proporcionado por el Instituto
43
Nacional de Nutricin como mnimo indispensable para una alimentacin

satisfactoria, crea una canasta bsica de productos para consumo popular.
De ah, su meta fundamental fue lograr la autosuficiencia en esos productos
y proceder a su distribucin a las clases populares a precios accesibles. 26
Ms all del contenido de sus estrategias, en la esfera de la planeacin
del desarrollo, el SAM presenta notables avances metodolgicos, como lo
resalta Magda Fritscher:
Ante este cuadro, definido por pragmatismos y carencia de rumbos, el SAM
constituye un parteaguas, pues proporciona al Estado un verdadero instrumento de accin: con sus 7 mil cuartillas y 20 subproyectos incluye
diagnsticos globales y sectoriales, mltiples estrategias y ncleos programticos indicativos de la evolucin de las distintas reas y sus vnculos
sistmicos, as como de sus respectivos plazos. Es decir, a partir del SAM el
Estado mexicano posee una gua de accin para resolver su problema
alimentario, instrumento del que careca anteriormente.27
La implementacin del SAM incluy la expedicin de un ordenamiento

legal que viabilizara la aplicacin de sus estrategias, sobre todo el incremento
de la produccin y de la productividad, para lo cual a principios de 1981
fue promulgada la Ley de Fomento Agropecuario, regulacin jurdica que
dio luz al primer sistema de planeacin del desarrollo rural en nuestro pas,
tal como se explica detalladamente en el siguiente captulo.
Con el cambio de administracin el SAM fue desmantelado. Sus
principales programas operativos como los de crdito y de riesgo compartido
fueron retomados por la estrategia del nuevo rgimen, el Programa Nacional
de Desarrollo Rural Integral (Pronadri), dentro del cual, la estrategia
presuntamente global del SAM que pretenda alcanzar la autosuficiencia
alimentaria se convirti en el Programa Nacional de Alimentacin (Pronal),
al que solamente se le dieron funciones normativas.28
26
Mara Elena Azproz, El campo en el Mxico moderno, Ediciones Sextante-SARH,

Mxico, 1988, p. 278.
27
Magda Fritscher, Estado y sector rural en Mxico: 1976-1982, Cuadernos
Universitarios, nm. 31, UAM-Iztapalapa, Mxico, 1985, p. 72.
28
Roberto Hernndez Hernndez, La seguridad alimentaria y su aplicacin en pases
de la Cuenca del Pacfico, Espiral. Estudios sobre Estado y Sociedad, vol. I, nm. 2, enero-abril
de 1995, p. 161.
44
Ley de Fomento Agropecuario
Contra viento y marea y pese a la oleada de crticas que le calificaban como

un ordenamiento opuesto a los propsitos de la Reforma Agraria en nuestro
pas, en enero de 1981 fue publicada la Ley de Fomento Agropecuario
(LFA). sta se expidi con la finalidad concreta de desarrollar un proceso
que permitiera reordenar la estructura agraria y ampliar la frontera agrcola
para recuperar los indicadores econmicos que se venan desplomando desde
mediados de los sesenta, apuntalando de esta manera las estrategias
alimentarias implementadas por el SAM.
Este ordenamiento estableci el primer sistema de planeacin del
desarrollo rural en nuestro pas. Si bien adoleci muchos defectos, la mayora
de los cuales correspondan a su contexto histrico-poltico, no se le puede
regatear el mrito de haber creado las bases que dieron forma al sistema
original (rganos, procedimiento, instrumentos), mismo en el que, adems,
se plasman los primeros pasos concretos en materia de regionalizacin y
participacin social.
La LFA no slo fue vctima de una gnesis tormentosa, sino tambin
de una vigencia y trayectoria azarosas, ya que se le fue derogando o
mutilando por partes. La primera ocurri en 1988, al emitirse la Ley de
Distritos de Desarrollo Rural, para adecuarse al sistema de planeacin
nacional. La segunda, en 1992, al reformarse el Artculo 27 constitucional
y expedirse la Ley Agraria; y la tercera y ltima, en diciembre de 2001, al
ser publicada la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, cuyos pormenores se
abordan ms adelante.
Consolidacin legal e institucional de la planeacin

(1982-1988)
El hecho de que el relevo en la Primera Magistratura del pas hubiese
favorecido a quien durante la anterior gestin fungi como secretario de
Programacin y Presupuesto, garantiz de alguna manera la continuidad
del proceso de implantacin del sistema nacional de planeacin inaugurado
con el PGD. Ello es tan evidente que el mismo da en que el presidente
Miguel de la Madrid recibi la banda tricolor envi al Congreso de la
45
Unin la Iniciativa de Reformas a los artculos 25 y 26 y de adicin al

artculo 27, de la Constitucin Poltica, as como la iniciativa de la actual
Ley de Planeacin.
La administracin del presidente De la Madrid, en palmaria muestra
de que saba exactamente lo que tena qu hacer y por dnde deba empezar,
se avoc con prontitud a la tarea de la adecuacin del marco jurdico,
consciente de que sin el debido encaje legal el sistema de planeacin carecera
de obligatoriedad y fuerza vinculatoria. Al efecto comenz por reforzar el
papel del Estado en tanto rector de la economa y del desarrollo nacional,
para lo cual derog el texto del artculo 25 constitucional y lo sustituy con
el siguiente:
Artculo 25. Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para
garantizar que ste sea integral, que fortalezca la Soberana de la Nacin y
su rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento
econmico y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza,
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,
grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitucin.
El Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad
econmica nacional, y llevar a cabo la regulacin y fomento de las
actividades que demande el inters general en el marco de libertades que
otorga esta Constitucin.
Al desarrollo econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social,
el sector pblico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras
formas de actividad econmica que contribuyan al desarrollo de la Nacin.
El sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, las reas estratgicas
que se sealan en el artculo 28, prrafo cuarto de la Constitucin,
manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre
los organismos que en su caso se establezcan.
Asimismo, podr participar por s o con los sectores social y privado, de
acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las reas prioritarias del
desarrollo.
Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyar e impulsar a las
empresas de los sectores social y privado de la economa, sujetndolos a las
modalidades que dicte el inters pblico y al uso, en beneficio general, de
los recursos productivos, cuidando su conservacin y el medio ambiente.
46
La ley establecer los mecanismos que faciliten la organizacin y la expansin

de la actividad econmica del sector social: de los ejidos, organizaciones de
trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan
mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las
formas de organizacin social para la produccin, distribucin y consumo
de bienes y servicios socialmente necesarios.
La ley alentar y proteger la actividad econmica que realicen los
particulares y proveer las condiciones para que el desenvolvimiento del
sector privado contribuya al desarrollo econmico nacional, en los trminos
que establece esta Constitucin.
Como se aprecia, el precepto constitucional transcrito reconoce que

corresponde al Estado y solamente a l la rectora del desarrollo nacional, el
cual se debe impulsar con criterios de integralidad a fin de garantizar una
ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, mediante la generacin de
empleo y el crecimiento econmico. He ah el fundamento jurdico y las
directrices que orientan el rol ejercido por el Estado en el proceso de
planeacin del desarrollo nacional en Mxico. Fuerza comentar, sin
embargo, que en dicho texto se introduce una ideologizacin innecesaria,
de antao imperante, que divide a los particulares, o a la sociedad en general,
en dos sectores: social y privado.
La reforma constitucional no se redujo solamente a establecer la obligacin
indelegable del Estado mexicano en la materia y la declaracin de la existencia
de un determinado sistema de planeacin del desarrollo nacional, sino que
adems seal sus componentes (bases jurdicas y programticas, los rganos
para su operacin y los instrumentos y procedimientos para su concrecin),
quedando redactado de la siguiente forma:
Artculo 26. El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica
del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y
equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la
democratizacin poltica, social y cultural de la Nacin.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin
determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser
democrtica. Mediante la participacin de los diversos sectores sociales
recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al
plan y los programas de desarrollo. Habr un plan nacional de desarrollo
47
al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la Administracin

Pblica Federal.
La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de
participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin
democrtica, y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control
y evaluacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinar los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases
para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares
las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin.
En el sistema de planeacin democrtica, el Congreso de la Unin tendr
la intervencin que seale la ley.
Como se ve, las declaraciones generales de este precepto constitucional

fueron determinantes para caracterizar los principales componentes del
sistema de planeacin y reforzar su seguridad jurdica, ya que cualquier
modificacin al modelo implantado requerira la mayora calificada en las
dos Cmaras del Congreso de la Unin que exige la propia Constitucin
Poltica para la enmienda o adicin de cualquiera de sus disposiciones.
Lo anterior nos dice que la gestin del presidente De la Madrid vino a
consolidar la institucionalizacin del sistema de planeacin del desarrollo
nacional en todos sus niveles y formas, mismo que haba venido perfilndose
desde aproximadamente veinte aos antes, lo cual reforz las estructuras
administrativas, el instrumental y la metodologa que en los hechos se haba
convertido en prctica inveterada en el proceso de elaboracin de planes y
programas. A la iniciativa de reformas constitucionales, se sum la Iniciativa
de Ley de Planeacin, tal como dispona el nuevo artculo 26 de la
Constitucin.
Con ambos ordenamientos qued estructurada jurdicamente la columna
vertebral de la planeacin en Mxico, a la que se agreg la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal (sobre todo por la creacin de la
Secretara de la Contralora General de la Federacin) y la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, entre otras, reformadas para
reforzar las interrelaciones del sistema en lo que concierne al funcionamiento
interno de la administracin pblica.
48
El paquete completo de reformas fundamentales enviado al Congreso

de la Unin por el presidente Miguel de la Madrid, incluy tambin la
adicin de la fraccin XX al artculo 27 de la Constitucin, quedando
redactada de la siguiente forma:
XX.
El Estado promover las condiciones para el desarrollo rural integral,

con el propsito de generar empleo y garantizar a la poblacin campesina el
bienestar y su participacin e incorporacin en el desarrollo nacional, y
fomentar la actividad agropecuaria y forestal para el ptimo uso de la
tierra, con obras de infraestructura, insumos, crditos, servicios de capacitacin y asistencia tcnica. Asimismo expedir la legislacin reglamentaria
para planear y organizar la produccin agropecuaria, su industrializacin y
comercializacin, considerndolas de inters pblico.
Con la finalidad de dar cumplimiento a los nuevos postulados constitucionales y su legislacin reglamentaria, antes de que transcurrieran seis
meses de la toma de posesin fue publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 y, a los pocos meses,
sus correspondientes programas sectoriales e institucionales, aplicando, desde
luego, la metodologa e instrumentos marcados en la Ley de Planeacin.
En forma paradjica, con ello empieza tambin un proceso de desmantelamiento de la estructura pblica de la planeacin, ya que:
El inicio de la administracin de Miguel de la Madrid debido, en gran
medida, a los problemas econmicos que el pas enfrent y enfrenta desde
ese momento, se caracteriz por la eliminacin paulatina de las reas de
la planeacin de las diferentes dependencias y entidades, de forma tal que
la poltica gubernamental ha respondido ms a problemticas y en general
a situaciones coyunturales, que al resultado de un ejercicio ordenado de
reflexin y actuacin con base en un futuro esperado.29
En efecto, desde el inicio de esta gestin presidencial, al calor de los

enfoques econmicos de corte neoliberal, se comenz a impulsar un proceso
de reforma del Estado (con objeto de transformarlo de Estado benefactor
en Estado promotor), a partir de amplios programas de simplificacin
administrativa; de retiros de personal voluntarios y masivos; de desincor29
Arbes, op. cit., p. 323.
49
poracin, liquidacin y venta de empresas pblicas; de transferencia de

funciones y recursos del gobierno al sector privado; de descentralizacin de
la gestin gubernamental; de federalizacin del presupuesto; etctera, que
generaron una permanente reordenacin programtica y presupuestal, pero
tambin la reduccin progresiva de las estructuras pblicas de la planeacin.
Ley de Planeacin
El modelo de planeacin del desarrollo establecido por el artculo 26

constitucional fue reglamentado por la Ley de Planeacin, cuya iniciativa
fue enviada al Congreso de la Unin junto con la de reformas a la Constitucin Poltica y sujeta al mismo proceso parlamentario. Esta regulacin
jurdica condensa el conocimiento y la experiencia adquirida a lo largo de
muchos aos en los que, sobre la base de un esfuerzo continuo, se fueron
identificando y delineando los mejores paradigmas de trabajo programtico
que, a la postre, adquirieron rango jurdico. Por ello, es dable decir que
pocos ordenamientos en la historia legislativa de nuestro pas han sido
producto de un proceso de definicin tan fundamentado en la prctica como
la Ley de Planeacin, caracterstica que sin duda ha evitado que se convierta
en letra muerta.
En efecto, si bien el modelo de planeacin implantado por esta ley en
su mayor parte ya vena funcionando, su regulacin en un ordenamiento
jurdico tuvo el mrito de sistematizar el cmulo de avances empricos
cristalizados en alrededor de diez aos de actividad prctica, en los que a
punta de ensayos y de prueba y error se fueron perfeccionando los mtodos
y el instrumental aplicados, as como arraigndose una cultura de la
planeacin y programacin en las instituciones y en los servidores pblicos
de todos los rdenes de gobierno, sin la cual el sistema nunca hubiere
evolucionado.
Sobre esa base, reflejo de un respetable conocimiento emprico de la
materia, la Ley que se comenta declar:
Artculo 3. Para los efectos de esta Ley se entiende por planeacin nacional
de desarrollo la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, en
base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de
regulacin y promocin de la actividad econmica, social, poltica, cultural,
50
de proteccin al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos

naturales, tiene como propsito la transformacin de la realidad del pas,
de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia
Constitucin y la Ley establecen.
Mediante la planeacin se fijarn objetivos, metas, estrategias y
prioridades; se asignarn recursos, responsabilidades y tiempos de
ejecucin, se coordinarn acciones y se evaluarn resultados.
Esta definicin abarca el conjunto de variables que componen

holsticamente el marco material u objeto del proceso de planeacin del
desarrollo, esto es, los conductos a travs de los cuales se impulsa la
transformacin de un pas, as como las fases que el procedimiento debe
contemplar, sin imponer orientaciones ni polticas pblicas concretas, por
lo que, en puridad, conforma una regulacin jurdica de ndole administrativa y procesal, que se constrie a sealar quin, cmo y cuando se
deber planear el desarrollo nacional, dejando a salvo el qu, esto es, el
contenido especfico.
La implantacin exitosa, en trminos polticos y metodolgicos, de un
sistema de esta naturaleza, revela la existencia de una nueva institucionalidad
y de una nueva cultura, gestada a lo largo de un proceso de germinacin y
de apropiacin por parte de la administracin pblica en su conjunto, habida
cuenta la preparacin que se requiere del capital humano, la modernizacin
que se demanda de las estructuras gubernamentales y el grado de madurez
que necesariamente se exige de la sociedad.
Por otra parte, el sistema de planeacin que adopt la ley requiri
la adecuacin de algunos ordenamientos jurdicos (Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal; Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico; Ley Federal de las Entidades Paraestatales) y la expedicin de
otros (Ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios Pblicos), de
suerte que provoc una significativa reestructuracin del marco jurdico
administrativo en Mxico.
La implantacin de este sistema de planeacin se registra justo en el
momento en que el modelo de desarrollo nacional experimenta una sensible
reorientacin y da comienzo la aplicacin de polticas de corte neoliberal y
alcance estructural, impulsadas por un nuevo grupo en el poder en su
mayora compuesto por personajes formados en las filas de la SHCP y de la
51
SPP, mismo que mantuvo un rigor draconiano y una constancia proverbial
en la aplicacin de polticas pblicas restrictivas.

Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988
La elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 (PND) fue la

prueba de fuego para determinar la funcionalidad operativa del sistema de
planeacin democrtica establecido por Ley de Planeacin, incorporando
la participacin plural y efectiva de los grupos sociales, tanto en la
identificacin de problemas como en la definicin de prioridades, a travs
de un programa de foros de consulta popular que permitieron enriquecer el
enfoque y la informacin disponible para su integracin.
Con respecto a los otros dos niveles de gobierno, se pretendi que la
elaboracin del PND se mantuviera en correspondencia con las tareas de
planeacin realizadas por los estados, probablemente con el propsito de
ampliar la perspectiva del desarrollo regional y de auspiciar la convergencia
de recursos. De esta suerte, la participacin de los gobiernos de las entidades
federativas en la integracin del plan, permitira incorporar lineamientos y
pticas de orden local para pulir las estrategias de desarrollo estatal y regional.
Segn se dijo, la publicacin del PND no constitua el fin ltimo del
sistema, sino el punto de partida de una serie de actividades de las dependencias y entidades del gobierno federal, los gobiernos de los estados y los
sectores social y privado, para hacer realidad el objetivo de mantener y
reforzar la independencia de la nacin para la construccin de una sociedad
bajo los principios de Estado de Derecho, que garantice las libertades
individuales y colectivas en un sistema integral de democracia y en
condiciones de justicia social.30
En orden a tal propsito, el PND traz los siguientes objetivos a conseguir
para el periodo 1983-1988:
Conservar y fortalecer las instituciones democrticas.
Vencer la crisis.
30
Rogelio Montemayor Seguy, El sistema nacional de planeacin democrtica, Revista

de Administracin Pblica, nms. 55-56, julio-diciembre, Mxico, 1983, p. 21.
52
Recuperar la capacidad de crecimiento.

Iniciar los cambios cualitativos que requiere el pas en sus estructuras
econmicas, polticas y sociales.
De conformidad con el texto del mismo plan, para la consecucin de
dichos objetivos se determin la aplicacin de una estrategia que buscara el
doble propsito de inducir la reordenacin econmica, por un lado, y el cambio
estructural, por el otro. Mediante el primero, se pretenda enfrentar la crisis
econmica en que se encontraba el pas tratando de defender el empleo,
fomentar la produccin y alentar la reactivacin econmica. Con el segundo,
se intentaba superar los desequilibrios fundamentales que obstruan el camino
del desarrollo (desigualdad social, bajas tasas de ahorro interno, inflacin fuera
de control, poca competitividad de nuestros productos), proyectando el pas
hacia el modelo de nacin estampado en la Constitucin Poltica.
Lgicamente, el PND estaba formulado en trminos cualitativos,
limitndose a definir con sus estrategias y polticas el rumbo que deba
tomar el desarrollo y dejando a la competencia de los programas sectoriales,
institucionales, especiales, regionales y operativos anuales, la traduccin de
las orientaciones en acciones gubernamentales concretas, cuantificables,
medibles, y por ende, evaluables.
Fuerza hacer notar que, si bien antes de 1982 se registraron algunos indicios
de liberalizacin econmica, no es sino a partir del PND 1983-1988 que sta
adquiere un papel preponderante. Esto se reflej en las dos grandes lneas del
gobierno de Miguel de la Madrid, a saber: a) la reordenacin econmica
(poltica de estabilizacin) para enfrentar la crisis y crear condiciones mnimas
para el funcionamiento normal de la economa; y b) el cambio estructural
(ajuste) que se orienta a iniciar transformaciones de fondo en el aparato
productivo y distributivo y en los mecanismos de participacin social dentro
de ste para superar las insuficiencias y desequilibrios fundamentales.31
31
Mnica Unda Gutirrez y Luis Ignacio Romn Morales, Del dicho al hecho y un
resultado maltrecho: planes, polticas y resultado de dos dcadas de liberacin econmica, Informe
Final, CASA MXICO, Mxico, 1997-2001, p. 11.
53
Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral (Pronadri)
Para la atencin de la problemtica del campo y en congruencia con la

fraccin XX del artculo 27 constitucional, adicionada ex profeso y transcrita
pginas atrs, el gobierno de Miguel de la Madrid implement el Programa
Nacional de Desarrollo Rural Integral (Pronadri), instrumento mediante el
cual la concepcin del desarrollo registra un notable giro, ya que si bien en
lo econmico mantiene el acento sobre las actividades agropecuarias y
forestales, en lo general supera el mbito de lo estrictamente productivo
para incorporar aspectos de carcter social que tienen que ver con el bienestar
y el nivel de vida de las familias campesinas (vivienda, alimentacin, salud).
En ese sentido, las polticas y estrategias dirigidas al desenvolvimiento
del subsector agropecuario y forestal comienzan a ligarse a las acciones de
gobierno implementadas para el desarrollo de otras actividades econmicas
del sector primario (pesqueras, acucolas y agroindustriales), as como a las
polticas pblicas de desarrollo social, mismas que al registrar recortes
sustantivos durante el sexenio 1982-1988 vieron en esta vinculacin la
posibilidad de multiplicar su efecto.
No obstante, siendo objetivos, el inicio de este gobierno deja en claro
que la autosuficiencia alimentaria como recurso retrico poltico qued atrs,
porque si no se tiene capacidad de producirlos se tiene capacidad para
comprarlos, tan fue as que en el Programa de 10 Puntos para salir de la
crisis econmica, el presidente De la Madrid dej fuera al campo, tendencia
que sera mantenida por los gobiernos subsecuentes.
Programa Nacional de Alimentacin
La crisis de produccin de granos bsicos registrada en nuestro pas en la

primera parte de la dcada de los ochenta llev al gobierno de Miguel de la
Madrid a implementar el Programa Nacional de Alimentacin (Pronal), a
travs del cual se pretendi apoyar las estrategias del Pronadri y se retomaron
algunos objetivos propuestos anteriormente por el SAM, como la bsqueda
de la soberana alimentaria, la elevacin de los niveles nutricionales y el
mejoramiento de la calidad de los alimentos.
54
A diferencia del SAM, este programa no requiri la formacin de una

burocracia que lo operara. Para su ejecucin fue creada la Comisin Nacional
de Alimentacin, mas no como una estructura administrativa sino como un
espacio de coordinacin, de modo que no contaba con personal ni presupuesto propio, siendo sus integrantes funcionarios de las diversas dependencias y organismo pblicos que en su seno participaban.
El Pronal bas su estrategia en los mismos considerandos del Pronadri,
esto es, vio en las zonas temporaleras a los principales oferentes de granos
bsicos y a los precios de garanta como uno de los estmulos ms efectivos
para elevar la produccin agropecuaria. Como se sabe, ambas estrategias no
lograron gran cosa. No obstante, el Pronal constituye uno de los antecedentes
ms interesantes en materia de poltica social, toda vez que no slo se avocaba
a la proteccin de los niveles de alimentacin y nutricin, sino tambin al
incremento del poder adquisitivo de los grupos mayoritarios de la poblacin.
La modificacin del sistema (1992-2006)

La administracin del presidente Carlos Salinas de Gortari no slo dio
continuidad sino que acentu las polticas y estrategias de corte neoliberal
aplicadas desde la gestin anterior y profundiz en la reforma del Estado.
Ello intensific el proceso de desincorporacin de empresas pblicas y el
adelgazamiento de la estructura orgnica de las dependencias centrales y
paraestatales. En ese proceso administrativo se continu desmantelando la
estructura pblica federal encargada de la programacin y la presupuestacin.
En 1992 fue reformada la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, por medio de la cual la SPP fue desaparecida, habiendo transferido
una parte de sus funciones a la SHCP y otra a una dependencia de nueva
creacin: la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol). Ello, ms que
transformar la estructura del gobierno federal, modific el sistema de
planeacin, hecho que puede tener dos interpretaciones sin que se tenga la
certeza de cul fue la motivacin que llev al Ejecutivo Federal a suprimir
dicha secretara.
Desde el criterio de que la entidad responsable de la planeacin debe
ser distinta de aquellas que realizan funciones operativas y de aquellas otras
que manejan el presupuesto, la citada medida constituye un desacierto que
implica un lamentable retroceso, toda vez que despoja al sistema de
55
planeacin de una de sus partes ms relevantes. Conforme con este punto

de vista, las entidades de planeacin deben diferenciarse de las primeras
(operativas) para no distraerlas de su responsabilidad directa y, de las
segundas (presupuestarias), para evitar que concentren un poder desmedido
como ocurra antes de 1958, ao en que se redujo el poder de la SHCP con
la creacin de la Secretara de la Presidencia.
Si se parte de la premisa de que el sistema de planeacin ya haba cuajado
y se haba consolidado institucionalmente, la desaparicin de la SPP del
organigrama de la Administracin Pblica Federal era no slo lgica sino
tambin necesaria, pues ello permitira integrar bajo un solo mando la
direccin del proceso de planeacin-programacin-presupuestacin, lo que
adicionalmente desde la perspectiva eficientista podra abatir los costos
generados por dicho proceso (mediante la reduccin de estructuras y de
personal).
Esta ltima era una consideracin falsa, habida cuenta la debilidad de
las estructuras institucionales, la excesiva concentracin de facultades y
recursos por parte de la Federacin; la falta de apropiacin del proceso por
parte de la poblacin; la carencia de metodologas plurales, incluyentes y
participativas; la incipiencia de las instancias estatales y municipales de
planeacin; en fin, una serie de factores cuya situacin apuntaba justamente
en sentido contrario.
En cumplimiento de la ley, el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 fue

publicado el 31 de mayo de 1989. Adems de sus propsitos en la esfera
poltica, los principales objetivos de este plan fueron la recuperacin
econmica con estabilidad de precios y el mejoramiento productivo del
nivel de vida, mediante el aumento de la inversin privada, la expansin de
las exportaciones no petroleras, la inversin pblica en infraestructura y el
fortalecimiento del mercado interno, reduciendo el peso y el servicio de la
deuda externa.
Sus objetivos generales se estructuraron dentro del esquema de los
siguientes Acuerdos:
56
1. Acuerdo Nacional para la Ampliacin de Nuestra Vida democrtica.

Impulso a la concertacin y a la participacin social en la conduccin
del desarrollo.
Fortalecimiento de los cauces de concertacin con las organizaciones
de la sociedad civil.
2. Acuerdo Nacional para la Recuperacin Econmica con Estabilidad de
Precios.
Estabilizacin continua de la economa.
Ampliacin de la disponibilidad de recursos para la inversin.
Modernizacin Econmica.
3. Acuerdo Nacional para el Mejoramiento Productivo del Nivel de Vida.
Creacin de empleos productivos y proteccin del nivel de vida de
los trabajadores.
Atencin a las demandas prioritarias del bienestar social.
Proteccin al Medio Ambiente
Erradicacin de la Pobreza Extrema.
Para luchar contra la pobreza extrema el principal instrumento de la
gestin salinista fue el denominado Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol), instrumento mediante el cual se elev considerablemente el
presupuesto canalizado al medio rural con el propsito de atender la totalidad
de las zonas indgenas del pas a travs de los programas de desarrollo
integral y aumentar el rendimiento de los recursos, aunndole aportaciones
y otras participaciones de los beneficiarios y comprometiendo a los diversos
niveles de gobierno.
La estrategia para el combate a la pobreza aplicada desde entonces ha
sido bsicamente la de ponderar el gasto programable del sector pblico,
disminuyendo la participacin del gasto econmico y aumentando en
contraparte el social. Empero, la cada del gasto programable con respecto
al gasto total y del gasto total con respecto al PIB, muestran que este
crecimiento en el gasto social no compensa el proceso de reduccin del
papel econmico del Estado.
Luego de la exposicin de sus objetivos, polticas y estrategias generales,
el PND 1989-1994 aborda en su sptimo y ltimo punto, denominado
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, las cuestiones especficas
previa explicacin de los niveles de la planeacin, sealando los programas
57
de mediano plazo (sectoriales y especiales) que deban elaborarse y publicarse

a lo largo de 1989, dentro de los cuales el que nos interesa mencionar es el
destinado al sector rural, llamado Programa Nacional de Modernizacin
del Campo.
Programa Nacional de Modernizacin del Campo (Pronamoca)
En cumplimiento de los sealamientos del PND 1989-1994 en materia de

programas de mediano plazo, el 31 de mayo de 1989 fue publicado el
Programa Nacional de Modernizacin del Campo 1990-1994 (Pronamoca),
al cual se le asignaron los siguientes objetivos generales:
1. Elevar el nivel de bienestar de los productores del campo y de sus
familias.
2. Imprimir competitividad al sector agropecuario y forestal.
3. Asegurar el abasto y la soberana alimentaria, dentro de un esquema
de apertura comercial.
4. Alentar el potencial exportador y lograr una mejor asignacin de
recursos.
5. Impulsar la inversin nacional y extranjera.
6. Estimular el desarrollo y la diversificacin de actividades en el medio
rural.
La estrategia general sealada en el Pronamoca fue como su nombre
indica la modernizacin del campo, sustentada en diversos instrumentos
de apoyo y estmulo al desarrollo agropecuario (financiamiento, seguro,
recursos, hidrulicos, infraestructura, insumos, comercio exterior, precios,
industria rural, asistencia tcnica y capacitacin, certidumbre en la tenencia
de la tierra), en el marco de una poltica de desincorporacin de empresas
pblicas y transferencia de funciones y recursos, que haca un llamado a la
participacin social y la responsabilidad compartida.
En el corto plazo, la estrategia consisti en apoyar el proceso de
modernizacin a travs de la correccin de los desajustes, de la eliminacin
de rigideces y la creacin de nuevos esquemas de produccin y comercializacin que presuntamente permitiran al pas aprovechar en forma ptima
58
el potencial del sector; mientras que en el mediano plazo la poltica sigui

dos vertientes: elevar el nivel de bienestar de los productores de bajos ingresos
y promover la oferta abundante de alimentos y materias primas para el resto
de los sectores.
Programa Nacional de Solidaridad
Para combatir la pobreza extrema, cuyo crecimiento era alarmante, el gobierno

del presidente Salinas de Gortari dise el Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol), cuya estrategia se sustentaba en la suma de esfuerzos de los tres
niveles de gobierno y en la concertacin con los grupos sociales, empezndose
a abrir espacios concretos para la participacin social.
Este programa enfatiz su orientacin hacia al beneficio de los sectores
tradicionalmente marginados, como los indgenas, los campesinos de escasos
recursos y los grupos populares urbanos, entre otros, profundizando el
camino hacia las polticas pblicas diferenciadas. Por otro lado, la mayor
parte de sus recursos se canaliz hacia las acciones sociales, particularmente
la alimentacin, salud, vivienda y servicios pblicos, adems de la imparticin de justicia y la regularizacin de la tenencia de la tierra.
Mediante el Pronasol se pretenda aprovechar la energa social de las
comunidades y grupos rurales y urbanos, corresponsabilizndoles con el
Estado en la realizacin de acciones asociadas a su propio desarrollo y
poniendo en prctica la contralora social. Fue de ah que la concertacin se
convirti en la principal vertiente de planeacin del gobierno federal,
buscando imprimir a la inversin pblica un efecto multiplicador.
Nueva institucionalidad agraria
El 6 de enero de 1992 fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federacin,

reformas al artculo 27 de la Constitucin Poltica, mediante las cuales fue
suspendido el reparto agrario y modificado el sistema de propiedad en nuestro
pas, hecho que signific la transformacin de las relaciones jurdicas y
econmicas vinculadas con la tierra y la detonacin de nuevos procesos
estructurales de carcter agrario, comenzando con la incorporacin de ms
de la mitad del territorio nacional al mercado de tierras.
59
Junto con los cambios a la propiedad fueron transformadas las

instituciones del sector, empezando por la separacin de las facultades
administrativas y jurisdiccionales en la materia, antes concentradas por la
Secretara de la Reforma Agraria, lo que le haca desempear el doble papel
de juez y parte en el proceso de imparticin de justicia. De esta manera, las
atribuciones para la resolucin de los litigios agrarios fueron asignadas a los
tribunales agrarios, dejando las funciones de corte administrativo, en la
Secretara de la Reforma Agraria, la Procuradura Agraria y el Registro
Agrario Nacional. Con esta estructura orgnica el gobierno federal se
propuso hacer frente a la problemtica surgida de las nuevas modalidades
impresas al sistema de propiedad.
La estrategia central del gobierno federal en materia agraria pas a ser
la regularizacin de la tenencia de la tierra, para lo cual inaugur el denominado Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de
Solares Urbanos, mejor conocido por sus siglas como Procede, a cuya luz
se ha documentado la mayor parte de la propiedad de los ncleos agrarios
ejidales, otorgando mayor certeza jurdica a los poseedores y propietarios de
tierras de ese rgimen.
La continuidad del modelo de planeacin del presidente

Zedillo (1994-2006)
El proyecto neoliberal emprendido desde 1982 que reform el Estado y
desmantel la empresa pblica adecuando la economa nacional a las
supuestas necesidades del proceso de globalizacin econmica fue apuntado
en 1988, profundizado en 1992 con las reformas al artculo 27 de la
Constitucin y reforzado en 1994 con la iniciacin de la vigencia del Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Desde entonces, las
administraciones de los presidentes Zedillo y Fox se limitaron a mantener
el rumbo sin haber podido sacar al agro nacional de su estancamiento crnico,
ni mucho menos abatir la pobreza extrema y la marginacin.
Si bien en materia de planeacin y programacin tcnicamente se ha
avanzado, en el terreno social no ha sucedido lo mismo. Las incoherencias
entre los programas y polticas pblicas con los planes, as como entre stos
y las polticas realmente aplicadas, han disminuido conforme avanza la
60
liberalizacin econmica. Lo mismo ocurre en cuanto al cumplimiento de

resultados y las metas trazadas. Sin embargo, aunque los planes sean cada
vez ms consistentes con respecto a las prcticas reales y el cumplimiento de
metas concretas, de ello no se deriva que las condiciones sociales estn
mejorando.
Antes bien, el permanente deterioro agropecuario y ecolgico, la
creciente migracin rural y feminizacin del campo, la exponencial prdida
de poder adquisitivo del salario, el abandono de la redistribucin del ingreso
como una meta de poltica y el desequilibrio financiero con el exterior
(traducido en deuda y crisis recurrentes), son slo algunos de los muchos
aspectos preocupantes para el desarrollo.
Los objetivos generales establecidos por el Plan Nacional de Desarrollo

1995-2000, fueron: a) avanzar a un desarrollo social que propicie oportunidades de superacin individual y comunitaria; b) promover un crecimiento
econmico sostenido y sustentable (la estrategia para alcanzarlo era incrementar la inversin en capital fsico y humano), y c) elevar la productividad.
Las lneas estratgicas que se plantearon fueron:
Priorizar el ahorro interno sobre el externo (complementario) para
financiar el desarrollo.
Establecer condiciones de estabilidad y certidumbre para la actividad
econmica.
Promover el uso eficiente de los recursos.
Implementar una poltica ambiental que haga sustentable el
crecimiento.
Aplicar polticas sociales pertinentes.
Para promover el desarrollo del campo, la administracin del presidente
Zedillo opt por imprimir un fuerte impulso al federalismo y poner en
marcha el programa denominado Alianza para el Campo, convirtindoles
en estrategias centrales, mientras en materia agraria mantuvo el nfasis en la
regularizacin a travs del Procede.
61
Nuevo federalismo agropecuario
Para la instrumentacin del PND 1995-2000, el gobierno de la Repblica se

propuso profundizar el proceso de federalizacin sobre la base de que las
reformas promovidas para la modernizacin del campo mexicano
(modificaciones a la legislacin agraria, apoyos a la produccin, poltica
comercial) y su forma de actuar con las organizaciones econmicas y sociales,
exigan que se replanteara la respuesta estatal para el impulso del desarrollo
rural. Dicho proceso se ha reflejado, por el lado social, en la toma de
decisiones, en la definicin de prioridades y en el ejercicio de los recursos,
y, por el lado institucional, en un intenso proceso de descentralizacin.
A la luz de esa consideracin, se reestructuran las entidades administrativas del sector pblico federal, dando lugar al surgimiento de la
Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural (Sagar) y de la
Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap),
con la novedad de que las facultades para la administracin de los recursos
forestales y el aprovechamiento del agua pasaron a la esfera de la segunda,
lo cual muestra un sesgo ms ecologista que productivista.
Al calor del proceso de federalizacin, a partir de 1995 la Sagar inici
un programa de transferencia de DDR a los gobiernos del los estados,
habiendo traspasado alrededor del 85 por ciento de las funciones operativas
y reservndose solamente las facultades que tienen que ver con la formulacin
de las polticas nacionales, la evaluacin, la supervisin, la sanidad animal y
vegetal y la coordinacin de programas especiales. A los gobiernos de las
entidades federativas se les encarga la planeacin estatal y la ejecucin de los
programas con presupuesto asignado por la Federacin, mismos que
comienzan a ser definidos con la participacin de los productores y en
funcin de las especificidades sociales y espaciales.
Hay que aclarar, empero, que el proceso de descentralizacin enfocado
al sector agropecuario mediante el que se pretende democratizar las tareas
de planeacin y programacin del desarrollo a travs de la mayor participacin
de los gobiernos estatales y locales y las organizaciones de productores, fue
impulsado con un acento marcadamente institucional y en medio de una
fuerte lucha de intereses que se negaban a romper aejas inercias.
Para que los propios actores del desarrollo rural, que todava responda
a un enfoque sectorial, participasen en las tareas de planeacin, a partir de
62
1996, fueron creados consejos estatales agropecuarios o equivalentes, que

constituan rganos rectores del desarrollo agropecuario en cada entidad
federativa, aunque sin fundamento legal que les diese vida.
Alianza para el Campo
A partir de 1995 fue puesto en marcha el programa denominado Alianza

para el Campo, mismo que surgi con el propsito de atacar el problema de
los agricultores pobres (la mayora), aplicndose principalmente a combatir
la baja rentabilidad de las actividades productivas agropecuarias, a recuperar
los niveles de productividad, a hacer que crezca la produccin ms rpido
que la poblacin, a corregir el dficit en la balanza agropecuaria y a proporcionar alimentos a precios competitivos.
Mediante este programa se hicieron concurrir los recursos federales,
estatales y municipales destinados al campo, administrando los fondos a
travs de 32 fideicomisos creados al efecto, habindose instalado igual nmero
de fundaciones estatales para la transferencia de tecnologa en cada una de
las entidades federativas (Fundaciones PRODUCE).

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