ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS:

IMPLEMENTANDO SOLUCIONES
EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE

MDULO IV
ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN DE LAS APP

Asociaciones Pblico Privadas:

Implementando soluciones en Latinoamrica y el Caribe
Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:
Federico Basaes
Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social - INDES:
Juan Cristbal Bonnefoy
Coordinadores Generales del Programa:
Jos E. Yitani
Lorena Rodrguez Bu
Documento original:
Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)
Adaptacin y edicin para el programa:
Andrea Dusso
Robert Pilkington
Jos Yitani
Lorena Rodrguez
Ana Haro
Con aportaciones y revisin de:
Gerardo Reyes-Tagle
Daniela Carrera
Roco Medina
Ignacio Astorga
Reinaldo Fioravanti
David Bloomgarden

Correccin de estilo y maquetacin:

Manthra Comunicacin Integral
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3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) y puede
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el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los
pases que representa.

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

NDICE
Presentacin del mdulo

Objetivo del mdulo

Objetivos de aprendizaje

1. Estructuracin de proyectos

1.1. Identificacin de riesgos

1.2 Evaluacin y priorizacin de riesgos

10

1.3 Asignacin de riesgos

12

1.4 Traduccin de la asignacin de riesgos en el contrato

17

Ideas principales

20

Referencias

21

Bibliografa sugerida

21

Lecturas complementarias

22

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

PRESENTACIN DEL MDULO

El Mdulo 4 ofrece lineamientos generales acerca de cmo se estructura un
contrato de APP; es decir, cmo se asignan las responsabilidades, derechos y
riesgos a cada una de las partes del contrato.
La Unidad 1 aborda la identificacin, priorizacin y asignacin de riesgos a
cada una de las partes del proyecto. La Unidad 2, por otro lado, describe brevemente algunas consideraciones clave en cinco reas del diseo del contrato de
APP: requisitos de desempeo, mecanismos de pago, mecanismos de ajuste,
procedimientos de resolucin de conflictos y clusulas de rescisin.

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

OBJETIVO DEL MDULO

Analizar las fases de estructuracin y diseo del contrato de una APP tomando en cuenta los riesgos que se pueden presentar y los elementos clave
que las definen.

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Se espera que, al finalizar el mdulo, los participantes logren:
Definir la estructuracin de una APP a partir de la identificacin, evaluacin, priorizacin y asignacin de los riesgos asociados a un proyecto.
Describir el proceso de traduccin de asignacin de riesgos al contrato
de APP.

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

1. ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Estructurar un proyecto de APP significa asignar responsabilidades, derechos
y riesgos a cada una de las partes del contrato de APP. Esta asignacin se define detalladamente en dicho contrato y regir su implementacin incluyendo
la determinacin de niveles y fechas de pagos, as como las penalidades. Este
es uno de los pasos ms importantes para determinar el xito eventual del proyecto en trminos de lograr los objetivos de largo plazo y de valor por dinero.

Grfico 1.
Proceso para desarrollar e implementar un proyecto de APP
Progreso hacia el
contrato de APP

Etapa

Progreso hacia la
decisin de inversin

Identificacin
y priorizacin
de proyectos

Evaluar
APP

Estructurar
APP

Seleccionar
como candidato
APP

Disear
contrato
de APP
Administrar
transaccin
de APP

Administrar
contrato
de APP

Aprobacin

Seleccionar proyectos prioritarios con

potencial para una APP

Evaluar APP:
Viabilidad y factibilidad tcnica de proyecto
Viabilidad comercial de la APP
Si la APP ofrecer valor por dinero
Si la APP es fiscalmente responsable
Estructurar APP:
Identificar riesgos
Asignar riesgos y resposabilidades

Definir requisitos de desempeo

Definir mecanismos de pago
Crear mecanismos de ajuste
Establecer mecanismos de resolucin
de conflictos
Decidir la estrategia de adquisiciones
Promocionar la APP
Calificar a los licitantes
Administrar el proceso de licitacin
Alcanzar el cierre financiero

Concepto
inicial

Trminos
comerciales
clave

Modelo de
negocio
estratgico
o trazado

Modelo de
negocio

para preparar
como APP

Aprobacin

para proceder
con la transaccin
Borrador de
contrato de
APP

Contrato
final
de APP

Aprobacin
Decisin
final
para firmar
contrato

Establecer estructuras de administracin

de contratos
Supervisar y administrar la entrega y el riesgo
de la APP
Manejo del Cambio

Fuente: Adaptado de la Gua de Referencia APP, versin 2.0

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

En la prctica, la estructuracin y la evaluacin de las APP son procesos paralelos e interactivos. La informacin del estudio de factibilidad y del anlisis de
viabilidad econmica es clave para la estructuracin de la APP, por ejemplo,
para identificar riesgos tcnicos y proporcionar estimaciones de demanda o de
la disposicin de los usuarios para pagar por los servicios. Luego, la estructura
de la APP sirve como entrada a la viabilidad comercial, la asequibilidad1 y el
anlisis del valor por dinero, que puede determinar que se requieren cambios a
la asignacin del riesgo propuesta. El objetivo es estructurar una APP que sea
tcnicamente factible, econmica y comercialmente viable, fiscalmente responsable y que proporcione valor por dinero.
El punto de partida para estructurar una APP es el concepto mismo del proyecto, es decir, el esquema fsico del proyecto, la tecnologa que se espera
utilizar, las responsabilidades y riesgos asumidos por cada una de las partes
los productos o servicios que ofrecer y las personas a las que atender. El
concepto inicial generalmente se desarrolla antes de decidir si implementar o
no el proyecto como una APP.

1.1. IDENTIFICACIN DE RIESGOS

El primer paso para la estructuracin de la APP, a menudo, consiste en elaborar
una lista completa de todos los riesgos asociados al proyecto. Esta lista se conoce como registro de riesgos. En este contexto, un riesgo es una variacin
impredecible en el valor del proyecto, desde el punto de vista de algunas o de
todas las partes interesadas, proveniente de un factor de riesgo subyacente
determinado. Por ejemplo, el riesgo de la demanda es el riesgo de que el
valor y los ingresos del proyecto sean inferiores (o superiores) a lo esperado
debido a que la demanda es inferior (o superior) a lo esperado.
Los riesgos de las APP varan en funcin del pas donde el proyecto se implemente, la naturaleza del proyecto y los bienes y servicios que involucre. No
obstante, algunos riesgos son caractersticos de ciertos tipos de proyectos de
APP. Generalmente, estos se agrupan por categoras, ya que, a menudo, son

1. En este contexto, se refiere a la capacidad de adaptarse segn las limitaciones presupuestarias del Gobierno, en el tiempo.

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

riesgos asociados a una funcin particular (como la construccin, operacin o

financiamiento) o a una etapa determinada del proyecto (como la terminacin).
El Cuadro 1 presenta de forma resumida las categoras de riesgos de APP.

CATEGORAS DE RIESGOS DE APP

Las siguientes categoras de riesgos son comunes para muchas APP:
Lugar del proyecto. Riesgos asociados a la disponibilidad y calidad
del lugar donde se ejecute el proyecto, como el costo y oportunidad
de adquirirlo, permisos necesarios o derechos de paso para la construccin de un camino, condiciones geolgicas y otras, y el costo
e implicaciones de cumplir con las normas medioambientales. Este
riesgo incluye la expropiacin de tierra, proceso que frecuentemente puede ser complejo y costoso.
Diseo y construccin. Riesgo de que la construccin tarde ms
tiempo o sea ms costosa de lo esperado, o que la calidad del diseo o de la construccin del activo no cumpla con los requisitos del
proyecto.
Operacin. Riesgos vinculados al xito de las operaciones: riesgo
de interrupcin del servicio o de disponibilidad del activo, de que
cualquier interfaz de red no funcione o de que el costo de operacin
y mantenimiento del activo sea distinto al esperado.
Demanda y otros riesgos comerciales. Riesgo de que el uso del servicio sea diferente al calculado o de que los ingresos no se perciban
como se esperaba.
Regulatorios o polticos. Riesgo de que decisiones regulatorias, o
polticas, o cambios en el marco regulatorio del sector afecten el
proyecto de forma negativa; por ejemplo, dejar de renovar aprobaciones de forma apropiada, decisiones regulatorias severas injustificadas o, en caso extremo, el incumplimiento del contrato o expropiacin por parte de la autoridad concedente.

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

Cambio en el marco legal. Riesgo de que un cambio en la ley general

o en las normas afecte el proyecto de forma negativa, como cambios
en el rgimen tributario o en las reglas que rigen la convertibilidad
de la moneda o la repatriacin de las utilidades.
Insolvencia. Riesgo de que la parte privada del contrato de la APP
no sea financiera o tcnicamente capaz de implementar el proyecto.
Econmico o financiero. Riesgo de que cambios en las tasas de inters, tasas de cambio o la inflacin afecten de forma negativa los
resultados del proyecto. Este riesgo es particularmente importante
en mercados emergentes y/o con proyectos a largo plazo, los cuales
suelen requerir un refinanciamiento durante su implementacin.
Fuerza mayor. Riesgo no asegurable de que eventos externos fuera del control de las partes del contrato, como desastres naturales,
guerras o disturbios civiles, afecten el proyecto.
Propiedad de los activos. Riesgos asociados a la propiedad de los
activos, incluyendo el riesgo de que la tecnologa se vuelva obsoleta o que el valor de los activos al final del contrato sea diferente al
esperado.

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

Existen varias listas de riesgos estndar y asignaciones preferenciales de riesgos, para tipos de proyecto especficos. Estas listas pueden ser un recurso til
cuando se identifican los riesgos del proyecto para una APP particular. Sin embargo, los proyectos de APP a menudo tienen caractersticas o circunstancias
nicas como, por ejemplo, las condiciones geolgicas en la ruta de un camino
propuesto. Esto significa que los organismos de implementacin deben consultar con asesores experimentados que ayuden a identificar una lista amplia
de los riesgos de ese proyecto en particular.

1.2. EVALUACIN Y PRIORIZACIN DE RIESGOS

Algunos riesgos son ms importantes que otros sea por su probabilidad de
ocurrencia, la gravedad de su impacto en los resultados de los proyectos o
ambos. Estos pueden evaluarse tanto de forma cuantitativa como cualitativa
aunque, en la prctica, muchos organismos de implementacin adoptan un
enfoque cualitativo.
El anlisis cuantitativo puede resultar un proceso muy complejo en casos en
que el riesgo sea de alto impacto. En muchos proyectos de APP, el anlisis puede ser ms sencillo, respaldado por un entendimiento claro de los profesionales involucrados acerca del contexto del proyecto, y por cmo el riesgo podra
comportarse en el futuro.
Sea complejo o sencillo el nivel de anlisis, la lgica es la misma y se enfoca en
establecer primero la probabilidad de un evento considerado y, segundo, los
costos que dicho hecho implicara en caso de que ocurriese.
Sin embargo, el proceso debe continuar con las medidas de mitigacin correspondientes. Para cada riesgo, el equipo del proyecto debe identificar si hay
medidas que podran implementarse dentro de las limitaciones del proyecto,
que reduzcan la probabilidad o el impacto de cada evento.
Este proceso se muestra en la tabla siguiente:

10

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

Tabla 1.
Evaluacin y priorizacin de riesgos
CATEGORA
DEL RIESGO

DERECHO DE VA

DESCRIPCIN
DEL RIESGO

El terreno necesario para el proyecto se encuentra en una

zona de desarrollo con precios en alta. Por lo tanto, la
adquisicin del derecho de va podra ser mucho ms caro
que las estimaciones existentes.

CONSECUENCIA
DEL RIESGO

Aumento en el costo del proyecto

ASIGNACIN
DEL RIESGO

Pblico. Aunque se podra transferir el riesgo a la parte

privada, es probable que reaccione con un aumento en
la prima de riesgo incluida en su oferta financiera ya que
no se considerara capaz de controlar sus causas ni de
mitigarlo. Por lo tanto, es probable que sea ms econmico mantener este riesgo en el sector pblico, ya que tiene
ms control sobre el proceso de adquisicin del terreno.

PROBABLIDAD
DE ACONTECIMIENTO
SEVERIDAD DEL
IMPACTO EN COSTO
DEL PROYECTO
IMPACTO EN EL COSTO
DEL PROYECTO
SEVERIDAD DEL IMPACTO
EN EL CRONOGRAMA
DEL PROYECTO
IMPACTO EN EL
CRONOGRAMA DEL
PROYECTO
MITIGACIN DEL RIESGO
PROBABLIDAD DE
ACONTECIMIENTO
SEVERIDAD DEL
IMPACTO EN COSTO
DEL PROYECTO

0-5%

5-20%

20-40%

40-70%

>70%

<1%

1-3%

3-10%

10-25%

>25%

MUY
BAJO

BAJO

MEDIO

ALTO

MUY
ALTO

0-1
semana

1-4
semanas

4-16
semanas

16-52
semanas

>52
semanas

MUY
BAJO

BAJO

MEDIO

ALTO

MUY
ALTO

Acelerar el proceso de adquisicin del terreno. Identificar

opciones de construccin menos susceptibles al riesgo.
0-5%

5-20%

20-40%

40-70%

>70%

<1%

1-3%

3-10%

10-25%

>25%

11

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

IMPACTO EN EL COSTO
DEL PROYECTO

MUY
BAJO

BAJO

MEDIO

ALTO

MUY
ALTO

SEVERIDAD DEL
IMPACTO EN EL
CRONOGRAMA
DEL PROYECTO

0-1
semana

1-4
semanas

4-16
semanas

16-52
semanas

>52
semanas

IMPACTO EN EL
CRONOGRAMA
DEL PROYECTO

MUY
BAJO

BAJO

MEDIO

ALTO

MUY
ALTO

RESULTADOS
DE MITIGACIN

Se espera reducir la probabilidad de acontecimiento de

este riesgo a partir de las medidas descritas y, as, reducir el
impacto esperado en trminos de costos adicionales al proyecto. Sin embargo, no se espera que las medidas logren
reducir el impacto en el cronograma.

Fuente: adaptado de http://www.fhwa.dot.gov/ipd/pdfs/p3/p3_risk_assessment_primer_122612.pdf

Las medidas de mitigacin pueden involucrar cambios en la especificacin del

proyecto; por ejemplo, reducir la necesidad de usar tcnicas nuevas y no probadas, u obligar a los usuarios a pagar de manera electrnica para disminuir la
probabilidad de prdidas de ingresos. Tambin se debe incluir consideraciones
durante la estructuracin del contrato, en el que se especificar quien ser responsable de cada riesgo.

1.3. ASIGNACIN DE RIESGOS

En el contexto de una APP, asignar riesgos implica decidir qu parte del contrato (ente pblico o privado) asumir los costos (u obtendr los beneficios)
de un cambio en los resultados del proyecto derivado de cada factor de riesgo.
Asignar bien los riesgos del proyecto es una de las formas principales en que
las APP pueden lograr un mejor valor por dinero. Iossa et al. (2007) establece
dos objetivos principales de la asignacin de riesgos:
1. Crear incentivos para las partes con el fin de gestionar bien los riesgos y
mejorar los beneficios del proyecto o reducir los costos.

12

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

2. Reducir el costo total del riesgo del proyecto, asegurando las partes contra
los riesgos que no estn dispuestas a asumir.

ASIGNACIN DE RIESGOS DE ADQUISICIONES DE TIERRAS

La adquisicin de tierras puede ser uno de los aspectos ms difciles
en el desarrollo de un proyecto de APP; los retrasos en la adquisicin
de tierras han creado obstculos importantes e, incluso, han paralizado
algunos proyectos prometedores de APP. Hay muchas opciones para
tratar estos riesgos asociados a los retrasos y dificultades en la adquisicin de tierras. Algunos gobiernos adoptan una poltica de liberacin de
tierras antes de lanzar un proyecto al mercado y, por lo tanto, aceptan y
eliminan este riesgo de la ecuacin contractual, como los proyectos de
transporte en la India. Otros asignan a la parte privada la responsabilidad de identificar los terrenos necesarios para el proyecto y gestionar
los procesos requeridos para adquirirlos. Incluso, algunos preparan cuidadosamente el proceso de adquisicin de tierras, detallando la necesidad de las tierras y la identificacin de los propietarios, aunque luego
trasladan la responsabilidad de obtener los terrenos al socio privado. La
mejor opcin depender de las circunstancias, adems de la legislacin
vigente respecto a la adquisicin de terrenos.

1.3.1. Principios de asignacin de riesgos

Un principio fundamental de la asignacin de riesgos es que cada uno debe ser
asignado a quien pueda gestionarlo mejor. Irwin (2007) define este principio
de forma ms precisa e indica que cada riesgo debe asignarse a la parte:
que mejor pueda controlar la probabilidad de que ocurra el riesgo. Por
ejemplo, la parte privada est generalmente a cargo de la construccin
del proyecto ya que tiene mayor experiencia en esa rea. Esto tambin
significa que deben asumir los sobrecostos o retrasos en la construccin.
que mejor pueda controlar el impacto del riesgo en los resultados del proyecto, mediante la buena evaluacin y anticipacin de un riesgo y respondiendo a este. Por ejemplo, ya que ninguna de las partes puede controlar

13

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

el riesgo de terremoto, si la empresa privada es la responsable del diseo

del proyecto, podra utilizar tcnicas para reducir los daos en caso de
que dicho evento ocurriese.
que pueda absorber el riesgo al costo ms bajo, si la probabilidad e impacto de los riesgos no pueden controlarse. El costo de una parte de
absorber un riesgo depende de varios factores, como la medida en que
el riesgo se correlaciona con sus otros activos y pasivos, su capacidad
para traspasar el riesgo (por ejemplo, a los usuarios del servicio a travs
de cambios de precio o a terceros, mediante seguros) o la naturaleza de
quien finalmente asuma el riesgo, entre otros. Por ejemplo, la capacidad
de los gobiernos para distribuir el riesgo entre los contribuyentes significa que pueden tener un costo de riesgo menor que las empresas privadas
donde quienes fundamentalmente asumen el riesgo son sus accionistas.
Transferir a la parte privada los riesgos que mejor pueda controlar o mitigar
puede ayudar a reducir el costo total del proyecto y a mejorar el valor por
dinero. Sin embargo, mientras mayor sea el riesgo total transferido a la parte
privada, mayores sern los retornos o prima de riesgo que los inversionistas de
capital requerirn y ser ms difcil financiar la deuda.

1.3.2. Limitaciones de la asignacin de riesgos

Existen algunos lmites para asignar los riesgos en un proyecto de APP. Algunos son:
El nivel de detalle de la asignacin de riesgos. En teora, cada riesgo del
proyecto puede identificarse y asignarse a la parte con mayor capacidad
para asumirlo. Sin embargo, en la mayora de casos, los riesgos se agrupan (excepto ciertos riesgos importantes). Por ejemplo, la parte privada
puede asumir todos los riesgos de construccin, a excepcin de ciertos
riesgos geolgicos clave, ante los cuales el Gobierno podra proporcionar
una indemnizacin particular.
Riesgos que no se pueden transferir. Algunos tipos de riesgo no se pueden transferir mediante el contrato de la APP. Por ejemplo, la parte privada siempre asumir ciertos riesgos polticos, en particular, el riesgo de
que el Gobierno incumpla el contrato o expropie los activos. Instituciones
internacionales como la Agencia de Garantas de Inversin Multilateral

14

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

(MIGA, por sus siglas en ingls) o la Divisin de Mercados de Capital e

Instituciones Financieras del BID (CMF, por sus siglas en ingls) trabajan
con instrumentos que proporcionan un seguro de riesgo crediticio y/o
poltico (o garanta) para ayudar a mitigar este riesgo.
Grado de transferencia de riesgo a la parte privada. Usualmente, los titulares de las acciones de la parte privada del contrato de la APP, la empresa de la APP, solo se exponen hasta el valor de su participacin de
capital. Adems, los prestamistas, por lo general, solo aceptan un nivel
relativamente bajo de riesgo, concomitante con su rentabilidad esperada.
En la prctica, esto significa que el grado en que el riesgo pueda transferirse es limitado por el nivel de acciones de la empresa del proyecto. Si las
prdidas debido a un riesgo resultan ser mayores que la participacin de
capital, los accionistas pueden retirarse del proyecto. Dado que el Gobierno es el responsable final de asegurar que los servicios se proporcionen,
el riesgo restante del proyecto permanece con el Gobierno.
Una combinacin de estas limitaciones puede significar que las caractersticas
del pas afectan las posibilidades de transferencia del riesgo.

1.3.3. Matrices de asignacin de riesgos

El producto del proceso de asignacin de riesgos, en esta etapa, es generalmente una matriz de asignacin de riesgos. Esta enumera los riesgos, generalmente, por categoras y define quin asume cada riesgo. Se plasma luego en
el contrato de APP.
Algunos gobiernos toman los principios de asignacin de riesgos descritos anteriormente como asignaciones preferenciales de riesgos, generalmente presentadas en forma de una matriz. Estas pueden ser genricas o especficas de
los sectores o tipos de proyecto. Por lo general, son un punto de partida para
asignar riesgos en un proyecto particular, ya que los proyectos, generalmente,
tienen caractersticas particulares que pueden significar que una asignacin de
riesgos diferente agregara un mayor valor por dinero.
Las matrices de asignacin de riesgos deben verificarse nuevamente antes de
la firma del contrato para revisar las responsabilidades de cada una de las par-

15

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

tes antes de que sea legalmente vinculante. Esta revisin final tambin podra
servir como un mecanismo de control adicional.
A continuacin, se presenta un ejemplo de matriz de asignacin de riesgos.

Tabla 2.
Matriz de riesgos para proyectos de carretera, BID

RIESGO

CONTRATO
CONVENCIONAL

APP - PAGO
DEL SECTOR
PBLICO

APP - PAGO
POR
USUARIOS

Error de diseo

Pblico

Contratista

Contratista

Cambios en el alcance
del servicio

Pblico

Pblico

Pblico

Retrasos en permisos
y licencias

Pblico

Contratista

Contratista

Retrasos en el derecho
de va

Pblico

Pblico

Pblico

Sobrecostos en la
construccin

Contratista

Contratista

Contratista

Riesgos de
construccin

Contratista

Contratista

Contratista

Factores arqueolgicos

Pblico

Pblico

Pblico

Retrasos en la
reubicacin de caera
y cables

Pblico

Contratista

Contratista

Riesgos topogrficos

Pblico

Contratista

Contratista

10

Materiales peligrosos

Pblico

Contratista

Contratista

16

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

RIESGO

11

Seguridad

CONTRATO
CONVENCIONAL

APP - PAGO
DEL SECTOR
PBLICO

APP - PAGO
POR
USUARIOS

Pblico

Contratista

Contratista

12

Sobrecostos en mantenimiento y operacin

Pblico

Contratista

Contratista

13

Sobrecostos de origen
climtico

Pblico

Contratista

Contratista

14

Sistemas de informacin de trnsito

Pblico

Pblico

Pblico

15

Gestin de incidentes/
accidentes

Pblico

Contratista

Contratista

16

Riesgo de ingresos

Pblico

Pblico

Contratista

17

Riesgos financieros

Pblico

Contratista

Contratista

18

Fuerza mayor

Pblico

Contratista

Contratista

Fuente: BID (2015)

1.4. INCORPORACIN DE LA ASIGNACIN DE RIESGOS

EN LA ESTRUCTURA CONTRACTUAL
Gran parte de la literatura sobre APP se centra en la asignacin de riesgos. Una
parte da la impresin de que, una vez que se establece la asignacin de riesgos, de alguna manera, puede ser incorporada sin problema a un contrato. Sin
embargo, los profesionales experimentados en APP dan un paso intermedio
en el que definirn otros elementos de la estructura del contrato, como quin
se encargar de qu y cmo se realizarn los pagos. Por desgracia, son muy
limitadas las fuentes y/o autores que describen cmo la asignacin de riesgos
se traduce a una estructura general de contrato.

17

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

El toolkit del Banco Mundial sobre APP en Servicios de Agua es una excepcin.
Establece explcitamente un proceso conjunto de asignacin de responsabilidades y riesgos, ya que cada responsabilidad est generalmente asociada a un
grupo de riesgos. Por ejemplo, la parte privada puede ser responsable de la
recaudacin de ingresos, lo que conlleva el riesgo de que algunos clientes no
paguen; la parte privada puede encargarse de la construccin, lo que implica
una serie de riesgos. Los costos de mano de obra, los plazos de entrega de
equipos, y el costo y tiempo para obtener los permisos, pueden incidir en los
costos totales y en los tiempos de construccin de forma positiva o negativa.
Por eso, el toolkit establece un enfoque para estructurar el contrato, comenzando con la identificacin de las principales reas de responsabilidad o
funciones: diseo y construccin de nuevos activos, finanzas, operaciones y
mantenimiento. Para cada funcin, las responsabilidades especficas pueden
definirse e identificarse y los riesgos asociados a cada una de las responsabilidades. El toolkit tambin describe el estrecho vnculo entre la definicin de los
detalles del mecanismo de pago (en este caso, los mecanismos de revisin de
las tarifas, ya que el toolkit se centra en proyectos donde el usuario paga) y la
asignacin de riesgos.
La generalizacin a partir de este enfoque sugiere que puede ser til pensar en
llegar a un tipo de APP considerando cul de las partes, la pblica o la privada est mejor capacitada para realizar cada una de las funciones (diseo,
construccin, operacin, mantenimiento y financiamiento). Esta asignacin de
funciones puede basarse en un anlisis sobre la parte que est mejor capacitada para asumir los riesgos naturalmente asociados a cada funcin. La consideracin de vnculos institucionales y restricciones polticas tambin afectar la
decisin sobre qu parte puede realizar qu funcin.
Una vez que se elige un tipo bsico de APP, el resto de la asignacin de riesgos puede considerarse como un apndice de la asignacin de funciones. Por
ejemplo, si la parte privada es responsable de la construccin, pero la parte
pblica debe mantener el riesgo geotcnico, este se incluira en el diseo del
contrato como una excepcin al principio funcional bsico segn el cual todos
los riesgos relacionados con la construccin son gestionados y absorbidos por
la parte privada.

18

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

Adems de la asignacin de funciones, otro elemento clave en la estructura de

los contratos es cmo se realizan los pagos. Los mecanismos de pago pueden
ser el resultado de la asignacin de funciones y riesgos. Por ejemplo, si la parte privada est mejor capacitada para gestionar los riesgos de cobranza y los
riesgos de demanda, entonces la parte privada probablemente ser remunerada directamente con los pagos de los usuarios. Sin embargo, si la parte privada
es capaz de gestionar el riesgo de cobranza, pero no se le pide asumir el riesgo
de demanda, entonces la estructura de pagos puede suponer que la parte privada cobre los cargos al usuario y los remita a la autoridad pblica, mientras
que la autoridad pblica, posteriormente, pague a la parte privada por la disponibilidad de activos y, en caso de no contar con la demanda esperada, con
un bono por alcanzar los niveles de cobranza esperados.
Por ltimo, un complemento necesario para definir el mecanismo de pago es
definir cmo se va a medir, monitorear y cumplir el desempeo. Por ejemplo, el
pago del Gobierno debe estar condicionado a la disponibilidad del activo y/o
servicio, con el fin de transferir la mayora de los riesgos operativos al sector
privado. Esta transferencia solo puede lograrse en la prctica, si las normas
requeridas como parte de la disponibilidad del activo y/o servicio son claras y
factibles. Es decir, es necesario ser muy claro en lo que se espera del activo o
servicio para determinar si se cumple o no.

19

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

IDEAS PRINCIPALES
El tratamiento apropiado y cuidadoso de riesgos es fundamental en
el proceso de preparacin de un proyecto APP, constituyndose, en
efecto, en la base para el contrato entre el Gobierno y el SPV.
Los riesgos deben identificarse y luego analizarse de forma que su
impacto pueda ser mitigado, tanto su probabilidad de ocurrencia
como la severidad de sus consecuencias.
En una adecuada asignacin de riegos, los riesgos deben de ser
asignados a aquel que cuente con la mejor capacidad de manejarlos
y mitigarlos, ya sea el ente pblico o el privado.
Cada riesgo impone un costo sobre la contraparte que asume la responsabilidad correspondiente. Un proyecto exitoso en trminos de
valor por dinero busca asignar riesgos a la parte que pueda asumirlo
al menor costo.
Existe un nmero de riesgos que no pueden transferirse al sector
privado o solo se puede hacer a un alto costo y seguirn siendo
responsabilidad pblica.
En el caso de riesgos que ninguna parte se considere capaz de asumir a un costo razonable, existen productos de seguro y garantas
de los bancos multilaterales que pueden reducir el costo del riesgo
al proyecto.

20

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

REFERENCIAS
Iossa, E., Spagnolo, G. y Vellez, M. (2007). Best Practices on Contract Design in PPPs:
Checklist. Washington D.C.: Banco Mundial.
Irwin, T. (2007). Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects. Washington D.C.: Banco Mundial.

BIBLIOGRAFA SUGERIDA
Irwin, T. (2007) Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects. Washington D.C.: Banco Mundial.
El captulo 4 define el riesgo y explica los principios de asignacin de riesgos en los proyectos de APP. El captulo 5 brinda ejemplos de la puesta
en prctica de esos principios para tres riesgos: riesgo de tasa de cambio,
riesgo de insolvencia y riesgo de poltica.
Iossa, E., Spagnolo, G. & Vellez, M. (2007) Contract Design in Public-Private
Partnerships. Washington D.C.: Banco Mundial.
La seccin 3, Incentivos de asignacin de riesgos y tipos de APP, describe los tipos de riesgos tpicos en los contratos de APP, los principios de
una asignacin de riesgos efectiva as como sus limitaciones y las asignaciones de riesgos tpicas en diferentes tipos de contratos de APP.
Yescombe, E. R. (2013). Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance
(2da ed.). Oxford: Elsevier Science.
El captulo 14, Evaluacin y transferencia de riesgos, describe los tipos
de riesgos que son comunes en los proyectos de APP.
Delmon, J. (2009). Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP
Projects and Risks (2da ed.) Londres: Kluwer Law International.
El captulo 5, Asignacin de riesgos da ms detalles sobre las categoras
de los riesgos de las APP.

21

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

ANEXOS
ANEXO 1. LECTURAS COMPLEMENTARIAS
Te ha interesado un tema en particular y te gustara profundizar? Quieres
conocer ms ejemplos y casos? Para esto, se recomienda:
REFERENCIAS CLAVE: ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS DE APP
REFERENCIA

DESCRIPCIN

Infrastructure Australia (2008).

National Public-Private Partnership Guidelines: Public Sector
Comparator Guidance (Vol. 4).
Canberra.

La Seccin 16, Identificacin, asignacin

y evaluacin de riesgos, describe en detalle las diferentes metodologas para valorar de forma cualitativa los riesgos en
las APP.

Banco Asitico de Desarrollo

(2002) Handbook for Integrating Risk Analysis in the Economic Analysis of Projects. Manila.

El captulo 2 describe tcnicas cuantitativas para evaluar un riesgo.

Victoria Managed Insurance

Authority (2010), Risk Management: Developing and Implementing a Risk Management
Framework, Melbourne.

Se trata de una gua general sobre marcos de gestin de riesgos, desarrollada

para administradores del sector pblico
en el estado de Victoria, Australia. Incluye ejemplos de evaluacin de riesgos y
plantillas de gestin de riesgos.

Farquharson, Torres de Mstle,

C. y Yescombe, R.E. & Encinas, J.
(2011). How to Engage with the
Private Sector in Public-Private
Partnerships in Emerging Markets. Washington D.C.: Banco
Mundial/PPIAF-

El Apndice B es un "registro de riesgos"

para un proyecto de APP, que proporciona un ejemplo de una matriz de asignacin de riesgos y un enfoque cualitativo
para evaluar y asignar prioridades a los
riesgos.

22

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

REFERENCIA

DESCRIPCIN

Organization for Economic Cooperation and Development (2008). Public-Private Partnerships: In Pursuit
of Risk Sharing and Value for Money.
Pars.

El captulo 3, La economa de las

alianzas pblico-privadas", incluye
una seccin sobre el rol y la naturaleza del riesgo, que describe el concepto de una transferencia de riesgo
ptima.

Ng & Loosemore (2006). Risk allocation in the private provision of public

infrastructure. En: International Journal of Project Management, 25(1):
66-77.

Describe la clasificacin y asignacin de riesgos en proyectos de APP

y proporciona un estudio de caso de
asignacin de riesgo para un proyecto de APP de lneas ferroviarias en
Australia.

Bing, Akintoye, Edwards & Hardcastle

(2005) .The allocation of risk in PPP/ Evala cmo los riesgos se asignan en
PFI construction projects in the UK. la prctica en los proyectos de APP
En International Journal of Project en el Reino Unido.
Management, 23(1): 25-35.
Banco Interamericano de Desarrollo
(2009). Experiencia espaola en Concesiones y Asociaciones Pblico-Privadas para el desarrollo de infraestructuras. Washington D.C.: BID.

Resume la experiencia de APP en Espaa. Incluye una descripcin de la

estructura de proyecto tpica, dividida en sectores e incluye varios ejemplos de proyectos de APP exitosos.

Ke, Y., Wang, S., & Chan, A. P. (2010).

Risk Allocation in PPP Infrastructure Projects: Comparative Study. En:
Journal of Infrastructure Systems,
16(4): 343-351.

Compara la asignacin de riesgos

de proyectos de APP en China, Grecia y el Reino Unido y examina cmo
las caractersticas del pas afectan la
asignacin de riesgos que puede lograrse en la prctica.

23

ESTRUCTURACIN DE PROYECTOS
Y DISEO DE CONTRATOS APP

REFERENCIA

DESCRIPCIN

Infrastructure Australia (2008) National Public Private Partnership Guidelines: Commercial Principles for Social
Infrastructure (Vol. 3) y (2011) National Public Private Partnership Guidelines, Commercial Principles for Economic Infrastructure (Vol. 7) y (2011)
National Public Private Partnership
Guidelines: Roadmap for applying the
Commercial Principles, Canberra

Describe de forma detallada cmo

los riesgos y las responsabilidades se
asignarn en los proyectos de infraestructura social (en base a modelos en
los que el Gobierno paga) y proyectos de infraestructura econmica (en
base a modelos en los que el usuario
paga). La gua describe cmo los principios deben usarse como un punto
de partida para desarrollar contratos
para proyectos particulares.

La seccin 6 ofrece pautas sobre la

Hong Kong Efficiency Unit (2008). gestin de riesgos. El Anexo E proAn Introductory Guide to Public Pri- porciona un ejemplo de matriz de
vate Partnerships (2da ed).
asignacin de riesgos para una planta
de tratamiento de agua.
Governo do Rio de Janeiro (2008).
El Anexo 2 proporciona un ejemplo
Manual de Parcerias Pblico-Privade una matriz de riesgos tpica
das. Ro de Janeiro
El Anexo 3 proporciona pautas sobre
cmo calcular el valor del riesgo. El
Tesoro Nacional de Sudfrica. (2004). Anexo 4 presenta una matriz de riesPPP Manual Module 4: PPP Feasibili- gos de APP estandarizada, enumety Study,. Johanesburgo.
rando los riesgos y describiendo para
cada uno un mecanismo de mitigacin y asignacin de riesgos tpicos.
La seccin 6, Asignacin de riesgos y
responsabilidades, describe un proBanco Mundial (2006). Approaches ceso y los principios para asignar los
to Private Sector Participation in Wa- riesgos y las responsabilidades, adeter Services: A Toolkit.
ms cmo se puede definir la asignacin en el contrato, incluyendo las
reglas de tarifas.

24

MDULO IV
UNIDAD 1: ESTRUCTURACIN
DE LAS APP

REFERENCIA

DESCRIPCIN

El Mdulo 1, Antecedentes de APP,

India, Ministerio de Finanzas (2011) tiene una seccin sobre variantes de
PPP Toolkit for Improving PPP Deci- modelos de APP, que describe asigsion-Making Processes, Nueva Delhi
naciones de riesgos tpicas bajo diferentes tipos de contratos de APP.

Espaa, Ministerio de Economa y

Hacienda (2011) Texto Refundido de
la Ley de Contratos del Sector Pblico, Boletn Oficial del Estado, 276, I,
117729- 117914

La ley de contratacin pblica espaola regula los contratos de APP de

contratacin
pblica que pueden
usarse en Espaa. Algunos de ellos
estn parcialmente estructurados por
la ley y otros tienen una asignacin
de riesgos flexible.

Banco Interamericano de Desarrollo

(2009) Experiencia Chilena en Concesiones y Asociaciones Pblico-Privadas para el desarrollo de Infraestructura y la Provisin de Servicios
Pblicos, Washington, D.C.

Resumen de la experiencia chilena

con APP. Incluye una descripcin de la
estructura de proyecto tpica dividida
en sectores, e incluye varios ejemplos
exitosos de proyectos de APP.

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