Gobierno Local y Relaciones Intergubernamentales en Iberoamerica

Coleccin
Sociologa poltica urbana y comparada
dirigida por
Clemente J. Navarro y Terry N. Clark
Presentacin de la coleccin
pesar de que desde finales del siglo pasado la

globalizacin se ha convertido en eje central del
debate acadmico y pblico, su anlisis ha revelado que en
los procesos de reestructuracin social, cultural, econmica
y poltica en las sociedades contemporneas el mbito local
juega un papel, an si cabe, ms relevante que cuando el
Estado-nacin era punto de rotacin de tales procesos.
Se denomine glo-local, nuevo localismo, gobernanza
multi-nivel o, simplemente, localismo, lo cierto es que
nuestras sociedades presencian un proceso tensional entre
la extensin global y las especificidades y estrategias locales. En este contexto se sita la coleccin Sociologa Poltica
Urbana y Comparada, con la intencin de aportar debates
y anlisis emprico sobre esta esfera de la realidad de las
sociedades contemporneas.
Para ello, los estudios tendrn un enfoque comparativo
(entre ciudades, pases, contextos, situaciones), con
independencia del acercamiento metodolgico especfico
que se utilice, sean encuestas, estudios comprados de casos
o cualquier otro que permita hacer avanzar el debate y el
anlisis. No obstante, se pretende que las ciudades y pases
iberoamericanos tengan una presencia privilegiada, de modo
que tanto mediante su comparacin con otras realidades,
como a travs de la comparacin entre las realidades tan
diversas que ellos mismos suponen, el abordaje redunde
en su mejor conocimiento.
Clemente J. Navarro y Terry N. Clark

Directores de la coleccin
Gobierno local y relaciones

intergubernamentales en
Iberoamrica
Las bases formales de los procesos
de gobernanza local
Editores Daniel Cravacuore

Clemente J. Navarro
Diseo grfico general: Gerardo Mio

Cuidado de la edicin: Laura Bono
Edicin: Primera. Julio de 2010
Tirada: 600 ejemplares
ISBN:
Lugar de edicin: Buenos Aires, Argentina
Cualquier forma de reproduccin, distribucin,
comunicacin pblica o transformacin de esta
obra solo puede ser realizada con la autorizacin
de sus titulares, salvo excepcin prevista por la ley.
Dirjase a CEDRO (Centro Espaol de Derechos
Reprogrficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar
o escanear algn fragmento de esta obra.
2010, Mio y Dvila srl / 2010, Pedro Mio
Direccin postal: Av. Rivadavia 1977, 5 B

(C1033AAV) Buenos Aires, Argentina
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web: www.minoydavila.com.ar
ndice
PRESENTACIN por Daniel Cravacuore y Clemente J. Navarro ..........................15

CAPTULO 1:
Capacidades polticas de los gobiernos locales en

el marco de las relaciones intergubernamentales
en Estados iberoamericanos
por Martha Diaz de Landa y M. Consuelo Parmigiani de Barbar ....19
1. Formas de Estado y relaciones intergubernamentales ......20
2. Las relaciones polticas verticales como condicionantes
de las RIGs .........................................................21
3. Las relaciones intergubernamentales horizontales...........29
4. Reconocimiento jurdico-institucional de la
cooperacin intermunicipal......................................33
5. Relaciones intermunicipales no gubernamentales:
las Asociaciones de Municipalidades como organizaciones
de inters corporativo ............................................37
6. Conclusiones .......................................................40
Bibliografa ..............................................................41
CAPTULO 2:
Capacidades administrativas de los gobiernos locales

en el marco de las relaciones intergubernamentales en
Estados iberoamericanos
porVicente Ugalde ........................................................43
1. Las herramientas del enfoque de las RIGs ....................44
2. Los municipios en el esquema vertical de distribucin
de competencias ...................................................48
3. El aspecto fiscal como ncleo duro de las RIGs ..............54
4. El control de los gobiernos municipales.......................62
5. Relaciones horizontales ..........................................63
6. Observaciones finales ............................................65
Bibliografa ..............................................................67
CAPTULO 3:
Alcance y limitaciones de las relaciones polticas y

administrativas a nivel subnacional en Amrica Latina.
Aproximacin a los casos de Argentina, Colombia,
Chile, Mxico, Per y Uruguay
por Alejandra MonteolivaVilches y Claudia Dangond Gibsone .........69
1. Los procesos emprendidos en Amrica Latina ...............70
2. La dinmica de las relaciones polticas-administrativas
en Amrica Latina .................................................76
3. Aprendizajes y reflexiones finales ..............................87
Bibliografa ..............................................................89
CAPTULO 4:
Sistemas polticos locales en Amrica Latina.

Un estudio comparado
por Antonio Cardarello ...................................................91
1. Componentes y efectos del sistema electoral ................93
2. Organizacin del Estado y sistemas electorales en
Amrica Latina ....................................................99
3. Esquema general de los sistemas electorales en
Amrica Latina .................................................. 111
4. A modo de conclusiones ....................................... 114
Bibliografa ............................................................ 115
CAPTULO 5:
Gobernando las reas metropolitanas:

gobernanza y gobernabilidad iberoamericanas
en perspectiva comparada
por Altar Jesica Magri y Mara de los ngeles Huete ................ 117
1. Caractersticas de la metropolizacin en Amrica
Latina y Espaa .................................................. 120
2. Estudio de casos ................................................. 129
3. A manera de conclusin sobre las perspectivas de
gobernabilidad y gobernanza metropolitana: alcances y
lmites de una propuesta que debe adecuarse a
diferentes alternativas .......................................... 140
Bibliografa ............................................................ 142
AUTORES ................................................................................... 144
ndice de cuadros y grficos

CAPTULO 1:
CUADRO 1.
CUADRO 2.
CUADRO 3.
CUADRO 4.
Asociativismo Municipal en Uruguay, Chile y Colombia ........34

Asociativismo Intermunicipal: Venuzuela, Argentina
y Mxico.................................................................35
Asociaciones de Municipios en Amrica Latina ...................39
Nivel de representacin de las Asociaciones de Municipios:
Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela.
Ao 2004 ................................................................40
CAPTULO 2:
ESQUEMA 1.
GRFICA 1.
CUADRO 1.
CUADRO 2.
GRFICA 2.
Modelos de relaciones intergubernamentales .....................46

Distribucin de los ingresos por nivel de gobierno en los
pases objeto de anlisis ...............................................55
Participacin de los tres niveles de gobierno en ingresos y
gastos pblicos en la Repblica Argentina para el
perodo 1961-2002 ....................................................59
Principales impuestos recaudados por nivel de gobierno .......60
Distribucin del gasto por nivel de gobierno en los pases
objeto de anlisis .......................................................61
CAPTULO 3:
CUADRO 1.
Organizacin territorial ..............................................86
CAPTULO 4:
CUADRO 1.
CUADRO 2.
CUADRO 3.
CUADRO 4.
CUADRO 5.
Municipios en Amrica Latina .......................................99

Rgimen federal y descentralizado ................................ 100
Rgimen unitario y descentralizado .............................. 101
Eleccin del PE local en Amrica Latina ......................... 103
Eleccin del PL en Amrica Latina ................................ 107
CAPTULO 5:
CUADRO 1.
CUADRO 2.
CUADRO 3.
Situacin formal y situacin real en las AMs de

Amrica Latina y Espaa ............................................ 133
Mapa poltico local, actores y reas de relacionamiento
intergubernamental.................................................. 135
Relaciones y estrategias de los actores.
Arbitrajes metropolitanos en las AMs ............................ 140
Gobierno local y relaciones

intergubernamentales en
Iberoamrica
Las bases formales de los procesos
de gobernanza local
Editores Daniel Cravacuore

Clemente J. Navarro
Presentacin
Daniel Cravacuore
Clemente J. Navarro
esde la perspectiva de los gobiernos y autoridades locales, los

cambios socio-econmicos y polticos de las ltimas dcadas han
supuesto la necesidad de desarrollar estrategias para garantizar sus funciones polticas y administrativas, tanto en el gobierno de los municipios
como en la prestacin de servicios a la ciudadana. En gran medida,
este conjunto de estrategias constituyen los denominados procesos de
gobernanza local. Ahora bien, su puesta en marcha responde a los cambios recin mencionados, pero tambin a las oportunidades con las que
cuentan las autoridades pblicas locales para emprender unas u otras
iniciativas.
Lo anterior supone que un paso fundamental en el anlisis de los procesos
de gobernanza local es el estudio de tales oportunidades. Estas residen,
fundamentalmente, en el diseo institucional de los gobiernos locales,
esto es, la importancia y el papel que los mismos tienen en la estructura
poltico-administrativa de los Estados nacionales, en su consideracin
de un nivel ms en el conjunto de las Relaciones Intergubernamentales
(RIG, en adelante).
Este es uno de los objetivos del Proyecto Gobernanza local en
Iberoamrica en perspectiva comparada, financiado por la Agencia
Espaola de Cooperacin y Ayuda al Desarrollo (Proyecto GLIC, en
adelante) y coordinado por quienes presentan este texto. A la necesidad
de conocer las oportunidades de accin de los gobiernos locales, se le
ha unido en este proyecto la tarea de afrontar un anlisis comparado.
Evidentemente, este ejercicio ha debido contar con la participacin de
15
especialistas en diversos pases, como los autores de los captulos que

constituyen el contenido de este libro. Pero el proyecto tambin ha debido
desarrollar un marco mnimo para garantizar la comparabilidad entre
sistemas poltico-institucionales que, al menos a primera vista, son muy
diferentes. Esto ha provocado que, en aras de la perspectiva comparada,
se pierdan detalles y un anlisis ms profundo de la realidad que es objeto
de indagacin. Lo que sigue constituye, pues, un primer esfuerzo en esta
tarea y, en particular, como una parte de los resultados del proyecto. Sin
duda, el anlisis puede mejorarse profundizando en algunos de los aspectos
que aqu se tratan o indagando en otros. Pero, en concreto, cules son
los aspectos abordados en este libro?
En el primer captulo, Martha Diaz de Landa y M. Consuelo Parmigiani
de Barbar se centran en el anlisis de las capacidades polticas de los
gobiernos locales, entendidas stas como la autonoma que los diseos
institucionales les conceden para interactuar tanto con unidades superiores
como con otras autoridades locales. En concreto, dan cuenta del diseo
institucional en atencin a la forma en que se organizan la dimensin
vertical y la dimensin horizontal de las relaciones intergubernamentales,
tratando de mostrar la capacidad de iniciativa local existente en cada uno
de los pases analizados (Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay
y Venezuela).
Por su parte, Vicente Ugalde, en el segundo captulo, presenta un
anlisis comparado de las capacidades administrativas de los gobiernos
locales en cincos pases (Argentina, Mxico, Chile, Colombia y Uruguay).
Tales capacidades se refieren a la forma en que se organizan las RIGs para
posibilitar, en mayor o menor medida, que los gobiernos locales sean
actores relevantes en la prestacin de servicios y, por lo tanto, muestran
su relevancia en cuanto a la disponibilidad de recursos y la manera de
conseguirlos. As, se da cuenta de la estructura de ingresos y gastos para
diferentes niveles de gobierno en cada pas, los tipos de impuestos que los
gobiernos municipales pueden recaudar, y las formas en que los municipios
pueden asociarse o coordinarse para prestar servicios a la ciudadana.
El tercer captulo realiza una somera revisin de los procesos de
cambio y reforma institucional de los sistemas de gobierno local en seis
pases (Argentina, Colombia, Chile, Mxico, Per y Uruguay). Su objetivo es, sobre todo, mostrar algunos rasgos principales de tales cambios
desde la perspectiva de la descentralizacin, y la medida en que sta
16
DANIEL CRAVACUORE y CLEMENTE J. NAVARRO
se ha orientado hacia procesos de modernizacin administrativa que

contribuyen a la gobernabilidad a nivel municipal. Constituye, pues, si
se quiere, una visin longitudinal de la naturaleza de las RIGs en tales
pases iberoamericanos.
Sin duda un aspecto central en el diseo institucional de los gobiernos
locales que contribuye a explicar las dinmicas de gobernabilidad local se
encuentra en sus sistemas electorales, como principal elemento configurador de sus sistemas polticos. Los rasgos bsicos de stos para 17 pases
son el objeto del cuarto captulo. En l, Antonio Cardarello presenta la
forma en la que ejecutivo y asambleas locales son elegidos, la duracin
de sus mandatos o su reeleccin, lo cual constituye un primer mapa
comparativo de los rasgos bsicos de los sistemas electorales municipales
en Iberoamrica.
Por ltimo, el captulo quinto presenta un aspecto cada vez ms
importante de la gobernanza local: los procesos de metropolizacin. No
cada duda que las reas metropolitanas constituyen una realidad socioeconmica en Iberoamrica; otra cuestin es si lo son desde una perspectiva institucional, si son reconocidas como unidad poltica-administrativa
en el conjunto de las RIGs y, en su caso, cul es su alcance como unidad
poltica y/o administrativa. Altar Jesica Magri y Mara de los ngeles
Huete dan cuenta de estos rasgos en ocho pases (Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Espaa, Mxico, Uruguay y Venezuela).
No es objetivo de esta obra agotar todas las posibilidades o perspectivas
de anlisis, sino ofrecer un primer ejercicio comparativo sobre el lugar de
los gobiernos locales en las RIGs de los pases iberoamericanos. Se centra,
sobre todo, en lo que pudiramos denominar los aspectos formales de
la gobernanza local, como un elemento explicativo clave para analizar las
estrategias concretas por las que ese proceso se desarrolla. El texto pretende,
especialmente, difundir algunos resultados del proyecto mencionado ms
arriba, a partir de trabajos y textos ya presentados en el XXI Congreso de
laAsociacin Internacional de Ciencia Poltica (IPSA) celebrado en Santiago
de Chile (2009). A quienes all hicieron comentarios y sugerencias para su
mejora, muchas gracias, con el deseo de seguir sus recomendaciones en
cuanto a la difusin de otros resultados del proyecto. Esperamos que este
primer texto cumpla, al menos en parte, con ese objetivo.
PRESENTACIN
17
Captulo 1
Capacidades polticas de los gobiernos
locales en el marco de las relaciones
intergubernamentales en Estados
iberoamericanos
Martha Diaz de Landa
M. Consuelo Parmigiani de Barbar
ste captulo propone el anlisis comparativo de seis pases latinoamericanos, Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela,
bajo la presuncin de que sus regmenes locales desde la perspectiva de
las relaciones intergubernamentales (verticales y horizontales) ofrecen
contrastes significativos en sus diseos institucionales. El criterio de base
es la expectable diferencia que debera derivarse de las formas de Estado
que cada uno adopta y la consiguiente relacin con el tipo y alcance competencial de la autonoma reconocida a los gobiernos locales.
Una segunda idea es que el modo en que se estructuran los canales
institucionales para ordenar las relaciones intergubernamentales multinivel
(verticales) condiciona y enmarca a las horizontales (intermunicipales
gubernamentales). Ello se visualizara, posiblemente, en una mayor
capacidad de iniciativa local (alcance y autodeterminacin de relaciones
intermunicipales) cuanto mayor es la capacidad de negociacin en las
relaciones multinivel. La mayor o menor capacidad de negociacin local
en el ordenamiento de sus relaciones intermunicipales se refleja en el
sistema de regulacin entre otras condiciones.
Vale advertir dos cuestiones vinculadas con la propuesta de anlisis
antes descrita. Cuando hablamos de Relaciones Intergubernamentales
(RIGs), debemos precisar que estas no se agotan en las prescripciones
normativas legales, sino que de manera relevante involucran prcticas
efectivas de coordinacin jerrquicas o negociadas entre instancias de
decisin estatal. De modo consecuente, trascienden el diseo de las com-
19
petencias del poder y las relaciones de sus niveles, es decir, trascienden

a lo competencial aunque lo incluyan como condicionante.
Por ello, este trabajo se constituye en un primer nivel de anlisis y,
aun bajo la limitante de su carcter inicial, entendemos que, al considerar
ambas direcciones de las relaciones intergubernamentales, acerca un punto
de partida interesante para el estudio del desarrollo del gobierno local.
Por ltimo, se incorpora la referencia a otra modalidad de organizacin del colectivo municipal, que si bien no afecta de manera directa las
capacidades polticas de los niveles locales, s conforma parte del capital
poltico a activar para incidir en la distribucin del poder socio-territorial
de la estructura estatal, y vigorizar sus capacidades de innovacin y de
legitimacin como nivel de gobierno.
1. Formas de Estado y relaciones intergubernamentales

Estado unitario y federal son dos patrones antitticos de organizacin,
asociados a la distribucin territorial del poder. Segn las relaciones de
poder se presenten simples o complejas, con uno o con varios centros
en el territorio del Estado, existir una u otra forma.
El Estado unitario, tambin denominado simple o centralizado, tiene
un nico centro de direccin jurdico-poltica en sus instancias de decisin,
accin y sancin (Fayt, 2003:32). El Estado federal, complejo o compuesto, multiplica en cambio los centros de decisin, accin y sancin, si
bien reconoce a uno como supremo y a los restantes como autnomos,
con variadas modalidades y medidas de descentralizacin del poder.
Los casos bajo estudio en el presente trabajo corresponden a ambas
formas de gobierno, por lo que, para entender mejor las relaciones
intergubernamentales que en ellos se desenvuelven, conviene hacer a
continuacin una breve descripcin de sus estructuras.
Colombia es un Estado unitario descentralizado segn reza su constitucin. Tcnicamente, a nivel poltico, y salvo en materia de eleccin
de autoridades, lo que manifiesta son procesos de desconcentracin en
el ordenamiento de su gestin territorial, a travs de departamentos en
los cuales, a su vez, hay 1.099 municipios. En los tres niveles, el ejercicio
de la autoridad se hace mediante rganos funcionalmente diferenciados:
20
MARTHA DIAZ DE LANDA y M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBAR
legislativos (Congreso de la Repblica,Asamblea Departamental y Concejo

Municipal) y ejecutivos (Presidente, Gobernador y Alcalde).
En Chile, tambin unitario, aparece otro nivel intermedio denominado provincias, aunque las 15 regiones y las 691 unidades locales entre
municipios y comunas son los agentes ms importantes de desconcentracin
y eventual descentralizacin. Se reitera, por lo dems, la distribucin
funcional del poder estatal: Congreso y Presidente, Concejo Regional e
Intendente y Concejo Municipal y Alcalde.
Por su parte Uruguay, marcadamente unitario, no reconoce a las
localidades como municipios. Su configuracin territorial del poder se
resuelve entre el gobierno central (Asamblea General y Presidente) y los
Departamentos (entidades no autnomas a cargo de una Junta Departamental y de un Intendente Municipal; en las localidades que abarca su
territorio, existen Juntas Locales).
En cuanto a los pases federales, Argentina tiene 2.252 municipios
en sus 23 Provincias (adems de otro nivel de gobierno que es la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, con un estatus diferenciado), Mxico 2.454
en sus 31 Estados (ms el Distrito Federal) y Venezuela 335 municipios
en 23 Estados (ms el Distrito Capital). Las autoridades nacionales son el
Congreso y el Presidente (Argentina y Mxico) y la Asamblea Nacional y
el Presidente (Venezuela). Las restantes son las Legislaturas Provinciales y
los Gobernadores, los Concejos Deliberantes e Intendentes (Argentina);
los Congresos del Estado y los Gobernadores, los Ayuntamientos y el
Presidente Municipal (Mxico); los Concejos Legislativos y los Gobernadores, los Concejos Municipales y los Alcaldes (Venezuela).
2. Las relaciones polticas verticales como

condicionantes de las RIGs
2.1.
Precisiones introductorias sobre la autonoma poltica
Las previsiones jurdico-polticas en vinculacin con los institutos a

travs de los cuales se articulan las relaciones entre los ncleos que deciden y/o implementan las polticas pblicas en los diversos niveles de la
arquitectura poltico-territorial del Estado, imprimen a stas una mayor
CAPTULO 1 Capacidades polticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones
21
o menor impronta jerrquica u horizontal, que condiciona el modo en

que se materializan en la prctica las relaciones intergubernamentales.
Desde esta ptica de la jerarqua vs. horizontalidad y con la contribucin
de la teora de la organizacin, es posible caracterizar de modo sencillo
diversos modelos de vinculacin entre los niveles de ejercicio del poder
(obsrvese que eludimos hablar de niveles de gobierno porque esta expresin supone a nuestro juicio la existencia de algn grado de autonoma con
respecto al centro y no se trata de una situacin verificable en todos los
Estados). La referida caracterizacin despliega un abanico de posibilidades
que van desde la relacin principal-agente a la de principal-principal,
pasando por una combinacin de los elementos en tipos mixtos, donde
se conjugan la imposicin y la autonoma en grados diversos.
En el primer esquema, la actividad del agente queda estrictamente
sujeta al marco normativo o legal y a la estructura de reglamentaciones
o mandatos que en su consecuencia produce el principal. Aplicado
a las unidades locales, implicara ausencia total de autonoma poltica
y por cierto, tambin administrativa-funcional, as como econmicofinanciera.
En el otro polo cabe caracterizar una relacin horizontal, entre pares
que se ubican en un mismo e idntico nivel de la distribucin territorial
de las competencias del poder del Estado, y entonces la imposicin es
sustituida por la coordinacin consensuada. Las formaciones de cooperacin interlocales, en ejercicio de competencias propias, o delegadas,
constituyen un buen ejemplo de tal relacin. En cualquier caso, la inclusin
de elementos jerrquicos empuja el vector hacia situaciones intermedias
caracterizadas por Scharpf (1993) como de coordinacin bajo la sombra
de la jerarqua, lo cual llevara a calificar en la categora descripta en el
siguiente prrafo.
Finalmente, la tercera alternativa es sin duda la que mejor describe
en nuestros das la realidad de los Estados, sean unitarios o federales, con
variadas combinaciones de jerarqua y reconocimiento de autonoma en
cada caso. La razn es que se adecua ms al ascendente predominio del
pluralismo institucional (Cohen y Peterson, 1997), dada la generalizacin
de los procesos de descentralizacin de polticas pblicas y la naturaleza
compleja de stas.
Con estas reflexiones previas y ya especficamente ubicados sobre la
cuestin que nos ocupa de las capacidades polticas de las unidades locales,
22
cabe preguntarse sobre la autonoma poltica con la que estas ltimas cuentan.
Ciertamente, hay que enfatizar en primer lugar la marcada polisemia del
trmino autonoma en el campo del Derecho Pblico, como ampliamente
lo reconoce la doctrina (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007), junto
a la vaguedad con la que los distintos autores la conceptualizan. Pero
hecha esta salvedad, es evidente que denota siempre independencia en el
ejercicio de competencia/s y funcione/s en relacin con la/s instancia/s
supraordenada/s, aunque esta independencia vare segn pocas en grados y materias y de un Estado a otro e incluso al interior de un mismo
Estado. Exclyese, pues, la relacin principal-agente; pero tambin su
opuesta agente-agente en el plano vertical (no en el horizontal de los
niveles inferiores e intermedios), ya que de lo contrario, y sin que esta
afirmacin implique negar la dinmica de entrelazamiento antes referida,
se tratara de un retorno a la feudalizacin en la organizacin del poder
poltico.
La independencia de los gobiernos locales distintiva de la tradicin
europea continental, a diferencia de la tradicin anglosajona, se manifiesta
en tres componentes: poltico, econmico-financiero y administrativofuncional.
En el presente trabajo nos concentraremos en el componente poltico, pero con la advertencia de que los tres componentes se encuentran
ntimamente relacionados, reforzndose u obstaculizndose mutuamente;
esto se patentiza, por cierto, ya desde el diseo, pero lo hace de modo
particularmente intenso en la prctica institucional de la autonoma, para
que sta se plasme como la independencia de todo otro poder gubernamental en el ejercicio de las competencias locales (propias, delegadas y
concurrentes), en la jurisdiccin territorial respectiva.
La autonoma poltica del municipio puede conceptualizarse como la
capacidad para elegir y controlar a sus autoridades, fijar independientemente sus polticas pblicas y representar a la localidad en el plano
jurdico y poltico-institucional.
Cuando la institucin municipal posee adems la facultad de ejercer
el poder constituyente por s misma y, en consecuencia, de dictarse su
propia carta orgnica, se presenta la denominada autonoma institucional:
es la figura de los tradicionalmente llamados municipios de convencin
o municipios de carta. Al agregar a la autonoma poltica, econmicofinanciera y administrativo-funcional esta capacidad constituyente (siempre
23
dentro de los lmites de la normativa constitucional e infraconstitucional

supraordenada) las unidades exhiben, segn la expresin de la doctrina
juspublicista, una autonoma absoluta, frente a la relativa que implican
los restantes atributos solos.
Pero, por su naturaleza, la autonoma institucional bien puede considerarse una facultad de tipo poltico que, cuando se posee, expande a la
autonoma poltica; esta perspectiva ser la asumida aqu.
2.2.
Aplicacin a los pases seleccionados
Interesa ahora establecer si, y cmo, la autonoma poltica municipal

es receptada en los diseos de distribucin territorial del poder en los
pases que constituyen nuestros casos de estudio.
De modo correspondiente con la conceptualizacin antes formulada
de autonoma poltica, incorporaremos al anlisis las siguientes consideraciones:
a) para la determinacin de la autonoma institucional evaluaremos:
capacidad para organizarse polticamente (se posee/no se posee; para
todos los municipios/para algunos municipios bajo ciertas condiciones);
b) para la determinacin de la autonoma poltica en sentido restringido,
se atender a los siguientes indicadores:
capacidad para designar y remover a las propias autoridades;

capacidad para fijar las propias polticas (a travs del ejercicio
de la funcin de legislacin y sin la supervisin de las instancias
supraordenadas);
capacidad de representacin jurdica (en procedimientos en caso
de conflictos) e institucional (en rganos administrativos y/o
polticos).
Para organizar el anlisis se agrupan los pases segn su forma de Estado

unitaria (Colombia, Chile y Uruguay) o federal (Argentina, Mxico y
Venezuela), bajo el supuesto a contrastar de que dichas estructuras marcan
tendencias diferentes en cuanto a la autonoma municipal, la que se vera
favorecida en los gobiernos federales por el sello descentralizador de las
competencias del poder que les es propio.
24
En su artculo 1 la Constitucin Poltica de Colombia1 proclama a este

pas como un Estado descentralizado, con autonoma2 de sus entidades territoriales, entidades entre las que se encuentra el municipio. Sin
embargo, del conjunto del articulado constitucional, y en particular de
los referidos especficamente al nivel municipal (Captulo III de la CPC),
resulta la ausencia de autonoma institucional, pues la misma CPC o en su
defecto, remite a la regulacin por ley prev de modo detenido y expreso
los rganos de gobierno municipal, su composicin, sus atribuciones, su
funcionamiento, sus responsabilidades y sus condiciones de elegibilidad
y de ejercicio del sufragio (es decir, de integracin del cuerpo electoral),
as como la competencia de los gobiernos locales. No hay pues ejercicio
de poder constituyente municipal.
Una situacin semejante presenta la Repblica de Chile, cuya Constitucin Poltica3 caracteriza a las municipalidades como corporaciones
autnomas de derecho pblico, con responsabilidad jurdica y patrimonio
propio, pero cuyas previsiones (Captulo XIV: Gobierno y Administracin
Interior del Estado), completadas por la Ley Orgnica Constitucional de
Municipalidades N 18.695, les sustraen toda posibilidad de autodeterminacin institucional.
Finalmente, en la Repblica Oriental del Uruguay, la significativa
centralizacin an existente desdibuja la diferenciacin de lo local y
torna irrelevante una discusin sobre autonoma institucional, aun en las
localidades que poseen las denominadas Juntas Locales.
Ya en el plano competencial ms especfico de la autonoma poltica,
cabe distinguir entre la capacidad para elegir a las propias autoridades y la
capacidad para destituirlas o disolver el gobierno local. Mientras la primera
acerca el Estado a la sociedad a travs de la legitimacin democrtica de
origen, la segunda lo hace por medio de los necesarios mecanismos de
accountability durante el ejercicio de los cargos.
Vistas desde el ideario descentralizador y democrtico, constituyen
un continuo en que ambas deben tener su locus en la poblacin local,
en los vecinos, para que cristalice un gobierno participativo a la vez que
con eficiencia incrementada.
1.
2.
3.
En adelante CPC.
El entrecomillado nos pertenece.
En lo sucesivo CPRCH.
25
Sin embargo, esto no sucede necesariamente en la organizacin de todos

los sistemas de ordenamiento territorial del poder, pudiendo disociarse los
actores habilitados para intervenir en cada momento; en tal caso, mientras
para la eleccin de las autoridades se prev la activacin del cuerpo poltico
constituido por los ciudadanos locales, en el control concretado bajo la
forma de destitucin o disolucin se habilitan formalmente, en cambio,
instancias externas a l y superiores en la jerarqua de la estructura estatal.
Naturalmente, la referida disociacin significa la existencia de una autonoma
poltica restringida, a tenor del indicador que estamos tratando.
Esta situacin de autonoma poltica restringida la encontramos en los
municipios de Colombia y Chile, en los que razones histricas, idearios
participativos y necesarios compromisos con los liderazgos polticos territoriales, han determinado la recepcin de la eleccin por las poblaciones
locales. En el caso de Colombia, la CPC deja en manos del cuerpo electoral
formado por los ciudadanos residentes en el municipio la eleccin tanto
de los miembros del rgano legislativo (Concejo) como del ejecutivo
municipal (Alcalde), pero a la vez la ley suprema es expresa en cuanto a
que los Alcaldes pueden ser suspendidos o destituidos por el presidente
o por los gobernadores en los casos taxativamente determinados por ley,
con lo cual se crea una dependencia con respecto a las instancias supraordenadas por parte de quien es el jefe de la administracin local y a la
vez su representante legal, circunstancia que recorta significativamente
la potestad municipal de autogobierno.
Tambin en Chile, a tenor de las previsiones de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades N 18.695, una instancia externa al sistema
local se incorpora a los efectos de la remocin tanto del Alcalde como de
los miembros del Concejo, por las causales previstas en dicha normativa;
la instancia aludida es el Tribunal Electoral Regional. El carcter ms tcnico de este rgano y la exigencia de que su intervencin sea activada a
solicitud de una cierta cantidad segn los casos a decidir de miembros
del Concejo Municipal, configura un diseo de menor dependencia que
el antes expuesto.
Por ltimo, hay que sealar que la posibilidad abierta por el artculo 289
de la Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay4 en cuanto a la
posibilidad de que por ley se declaren electivas a partir del cuerpo electoral
algunas Juntas Locales Autnomas, conlleva en los hechos la existencia de
4.
26
En lo sucesivo CROU.
tres Juntas con esta condicin (denominadas Juntas Electivas), lo que atena
slo acotadamente la impronta jerrquica y centralizada del sistema.
En relacin con el segundo de los indicadores de la autonoma, el
relativo a la capacidad para fijar las propias polticas a travs del ejercicio de la funcin de legislacin y sin la supervisin de las instancias
supraordenadas, reproduce y refuerza la caracterstica de los diseos
institucionales expuestos, pues en los tres pases bajo estudio se manifiesta
la supremaca competencial en materia legislativa del nivel central, con
posibilidades adems de supervisin genrica sobre la actividad legislativa
y la administracin local por parte no slo de este nivel central sino de
los niveles intermedios (Departamentos en Colombia y Departamentos
y Regiones en Chile). La mayor centralizacin de Uruguay se evidencia
en que las capacidades legislativas son ejercidas por los Departamentos,
constituyendo las Juntas Locales una herramienta especfica (no slo
genrica) de control de la implementacin de las polticas pblicas.
De modo coincidente, la representacin institucional de las comunidades locales no va ms all de las propias Juntas Locales en Uruguay,
mientras un mayor despliegue de la representacin institucional aparece
en los sistemas colombiano y chileno, con la presencia de los municipios
en rganos consultivos, y de coordinacin, departamentales y regionales.
En todos los casos, los mecanismos de resolucin de conflictos se reducen
a procedimientos judiciales de ndole administrativa.
En consecuencia, con el anlisis expuesto, cabe afirmar que no se manifiesta propiamente descentralizacin local institucional ni poltica en Colombia,
Chile y Uruguay, si bien en los dos primeros pases existen algunas instituciones que incrementan la autodeterminacin y refuerzan la presencia
de los gobiernos locales en las relaciones intergubernamentales.
Abordaremos ahora el grupo de Estados federales seleccionados,
compuesto por Argentina, Mxico y Venezuela. Una advertencia previa
se impone: la existencia del nivel gubernamental intermedio de las
Provincias o Estados, que imprime al rgimen municipal en cada uno de
ellos una variabilidad que suele ser no desdeable, como resultado de las
diversas maneras que lo regulan en el uso de sus autonomas y siempre
naturalmente en el marco de las constituciones nacionales. La necesidad
de generalizaciones para nuestro desarrollo, nos obliga a dejar de lado
los detalles al respecto.
27
La Constitucin de la Nacin Argentina5, la Constitucin Poltica de los

Estados Unidos Mexicanos6 y la Constitucin de la Repblica Bolivariana
de Venezuela7, consagran con claridad la autonoma institucional y poltica de
los municipios, a los que indudablemente consideran un nivel de gobierno
del Estado compuesto.
Estados federales presididos por la lgica de la distribucin territorial del poder del Estado como estrategia de participacin y control,
extienden dicha lgica a los gobiernos locales. La redaccin de los textos
constitucionales, sin embargo, difiere, con consecuencias desde el punto
de vista de la arquitectura de la estatalidad federal. Escueta, la CNA
hace referencia a la autonoma municipal en slo dos artculos, en los
que se limita a imponer a las provincias el deber de asegurar la autonoma municipal y reglar su alcance y contenido en el orden institucional,
poltico, administrativo, econmico y financiero, sin retener la Nacin
ninguna facultad para s al respecto. La CPEUM y la CRBV se extienden
en cambio sobre la especificacin de la organizacin y las materias de
competencias de los gobiernos locales, generando desde el punto de
vista de las relaciones interjurisdiccionales una restriccin superior para
los gobiernos estaduales en relacin con sus competencias para regular
el rgimen municipal a travs de las respectivas constituciones y leyes
orgnicas municipales; este desplazamiento es ms notorio en la CRBV
y, conjugado con el nfasis en la activacin de la poblacin para una participacin de base, sin mediaciones, fortalece el nivel local a expensas del
rol de las unidades jurdico-polticas intermedias, empujando la forma
de Estado hacia la incorporacin de rasgos unitarios en las relaciones
intergubernamentales.
Si bien la autonoma institucional en sentidos estricto (capacidad para
darse su propia carta orgnica) se presenta en un porcentaje menor de
municipios y est relacionada con diversas condiciones en especial, el
tamao de la poblacin, la eleccin de las autoridades la realiza el cuerpo
electoral local y las eventuales destituciones o disoluciones son resueltas
dentro del mismo sistema local en los tres Estados que tratamos.
Asimismo, domina el sistema de reconocimiento de la universalidad
de la competencia del municipio, por lo que stos ejercen facultades
5.
6.
7.
28
En los sucesivo CNA.

En lo sucesivo CPEUM.
En lo sucesivo CRBV.
propias, delegadas y concurrentes dentro de los mrgenes de las normas

constitucionales e infraconstitucionales del Estado de derecho, sin supervisin externa (tribunales de cuentas locales y contraloras locales son
usualmente responsables del control en materia financiera).
Los conflictos intergubernamentales se resuelven por la va judicial;
este aspecto reviste especificidad en el caso de Venezuela. Pero se registran algunos rganos de coordinacin y consulta en los que participan los
municipios junto a representantes de las jurisdicciones supraordenadas y
que, a la vez que implican el reconocimiento del ejercicio de representacin institucional por su parte, son as mismo una estructura de oportunidad para procesos de relacionamiento ms horizontales en el diseo,
la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas. Un ejemplo
de esto es el Concejo Federal de Gobierno previsto en la CRBV que no
ha logrado an activarse, y otros que sin tener rango constitucional han
obtenido, sin embargo, interesantes resultados de coordinacin intergubernamental (como es el caso de la Mesa Provincia-Municipios creada en
la provincia de Crdoba, Argentina, por la ley provincial N 8864/00).
La revisin efectuada hasta aqu muestra que la forma de estado unitaria o federal condiciona la autonoma institucional y poltica de los
municipios y, consecuentemente, incide sobre la direccionalidad (jerarqua
vs. horizontalidad) de las relaciones intergubernamentales en el plano
poltico. Pero tambin avala la asercin realizada ms arriba, acerca de
que la realidad muestra una tercera alternativa consistente en combinaciones de los tipos puros de relacionamiento jerrquico u horizontal y
acordes con una gama de variaciones en las competencias reconocidas a
los gobiernos locales.
3. Las relaciones intergubernamentales horizontales

Conceptualmente, desde la perspectiva de la teora tradicional de las
relaciones intergubernamentales (Wright, 1997), no todas las relaciones
intermunicipales son estrictamente relaciones intergubernamentales.
Una de las condiciones de base para que las relaciones intergubernamentales tengan lugar es, precisamente, que las unidades vinculadas comporten instancias estaduales de decisin con algn grado de autonoma de
determinacin, en un mbito definido de competencias territoriales.
29
A partir de esta primera categorizacin, entendemos como relaciones

intergubernamentales de carcter intermunicipal a las relaciones existentes
entre unidades que sean o representen gobiernos a nivel local (comunales,
municipales, condados), segn corresponda a la divisin socio-territorial
de los Estados nacionales en particular.
La caracterizacin de las relaciones intergubernamentales sin duda
est presente a lo largo de este captulo; sin embargo, vale recordarla por
las particulares aristas que presentan las relaciones intermunicipales en
Amrica Latina en general, y en los casos bajo examen en particular8.
Entonces, una primera afirmacin que enmarca el anlisis de las
relaciones intermunicipales, es que stas pueden o no ser estrictamente
intergubernamentales. Ello depende del grado de autonoma institucional
y poltica que, por estatus constitucional, corresponde a las administraciones locales y con alcance, por lo tanto, al mbito competencial que
jurdicamente se les atribuye.
Desde el aspecto jurdico institucional, el atributo de la autonoma
municipal condiciona la existencia y el alcance de las relaciones intergubernamentales horizontales, as como lo hace con respecto a las relaciones
intergubernamentales multinivel.
Dicho esto, a qu otro tipo de relaciones interlocales refiere el
vocablo relaciones intermunicipales? La respuesta nos plantea la necesidad
de aclarar si es posible hablar, y en qu sentido, de relaciones intermunicipales aun cuando el municipio, o la administracin local, no implique
estrictamente un nivel gubernamental o no se relacione por imperio de
sus competencias como tal.
Estas relaciones abarcan una variedad de modalidades que se caracterizan por formas de vinculacin asociativas es decir, relaciones de carcter
voluntario dirigidas a la definicin y realizacin de fines compartidos
y emergentes de problemas de gestin territorial (sean estos derivados
del poder de polica local, de la prestacin y cobertura de servicios
8.
La diversidad de formas estaduales (unitarias, federales, con variado grado de

reconocimiento constitucional de las autonomas locales), de regulaciones sobre
competencias y atribuciones territoriales (alcance de las facultades que legalmente
determinan la capacidad poltica territorial efectiva de la gestin local) y de juegos
posibles en las relaciones gubernamentales multinivel (oportunidad poltica, sesgos
partidarios, dependencias de recursos), conforma un contexto regional (Amrica
Latina) de difcil generalizacin al momento del anlisis de las relaciones intermunicipales.
30
pblicos, construccin o mantenimiento de infraestructuras tales como

caminos, redes de provisin de agua, energa elctrica, gas, polticas de
desarrollo, proteccin ambiental y de recursos naturales). Las relaciones
en cuestin son, por lo tanto, dependientes de la iniciativa, disposicin
y capacidad de cooperacin de las unidades de administracin local o de
los gobiernos locales, segn corresponda al grado y tipo de autonoma
que estas unidades detenten.
Bien distingue Cravacuore (2005) entre este tipo de relaciones intermunicipales asociativas de gestin por lo general puntualmente referidas
a una finalidad especfica, sea un servicio, obra o accin conjunta9 y
las que se ordenan por procesos de regionalizacin dirigidos desde los
niveles gubernamentales centrales10. Por su parte, va de suyo la inclusin
de procesos de metropolizacin como relaciones intermunicipales, sea la
iniciativa de los mismos de carcter endgeno (desde los niveles locales)
o exgeno (desde los niveles centrales)11.
En Diaz de Landa (2007), se distingue la forma de cooperacin
intermunicipal autogenerada de la cooperacin intermunicipal inducida.
La primera es la que Cravacuore denomina asociativismo municipal, en
sentido estricto, y que representa en un sentido amplio el tipo de relaciones intergubernamentales horizontales (entre los mismos niveles de
gobierno) por oposicin a las relaciones intergubernamentales jerrquicas
(las relaciones locales-centrales).
El acto constitutivo de las relaciones intermunicipales autogeneradas
es el acuerdo mutuo, y la membresa es de carcter voluntario. Se trata de
ordenamientos cooperativos autoimpulsados (iniciativas locales), autorre9.
Modalidad sta que se identifica con denominaciones como mancomunidades,

consorcios, corredores, entes intermunicipales o microregiones, siempre que
la modalidad sea de iniciativa local.
10. Al respecto, Cravacuore (2005) advierte sobre las dificultades que en general
encierran las iniciativas microregionales, por la amplitud y complejidad de sus
agendas habitualmente dirigidas al desarrollo regional. Aun de mayor complicacin resultan las experiencias microregionales promovidas desde los niveles
centrales, a las que categoriza como regionalismo desconcentrador, orientado
ms por los intereses de los gobiernos centrales que por las preocupaciones de
las administraciones o gobiernos municipales.
11. La metropolizacin es tema, en particular, del captulo de Altar Jesica Magri y
Mara de los ngeles Huete, Gobernando las reas metropolitanas: gobernanza
y gobernabilidad iberoamericanas en perspectiva comparada. A pesar de que la
misma involucra relaciones intermunicipales, su problemtica excede la consideracin de stas.
31
gulados, basados en la autonoma local y con competencias acordadas

entre los municipios miembros, limitadas a las facultades jurisdiccionales
de stos. Por supuesto que nada obsta a que los niveles gubernamentales
superiores deleguen servicios o funciones, siempre consensuando tales
delegaciones y conservando el nivel jerrquico (la supervisin y el control
del servicio, actividad o finalidad de la desconcentracin o descentralizacin
funcional)12.Territorialmente puede la entidad cooperativa localizarse, o
no, en un espacio contiguo.
Por su parte, la cooperacin intermunicipal inducida refiere a relaciones intermunicipales propuestas, incentivadas y/o impulsadas desde
los niveles centrales y supone objetivos generales de desarrollo y coordinaciones con un importante grado de complejidad en su gestin y
sostenimiento en el tiempo.
Todas las formas de relaciones intermunicipales, tipificadas previamente, integran la estructura de gestin estatal, en su condicin de
instrumentos de gobernabilidad territorial. Paralelamente existen otras
formas de asociacin intermunicipal que no califican como relaciones
asociativas intergubernamentales, pero que pueden tener una influencia
importante tanto en el ordenamiento de las relaciones intergubernamentales verticales (central-locales) cuanto en la gestacin y promocin de
las horizontales (local-local).
Las relaciones intermunicipales no gubernamentales son las que se organizan en las denominadas asociaciones nacionales, regionales, partidarias o
bien internacionales que renen administraciones y gobiernos locales en
defensa de su relevancia institucional.Tales asociaciones, por lo tanto, no son
entidades estatales ni de gestin pblica, ni pueden generar acuerdos con
efectos socioterritoriales vinculantes. Sin embargo, constituyen importantes
espacios para apoyar el desarrollo institucional del nivel municipal, as como
la generacin de oportunidades que impulsen relaciones de cooperacin
entre los Estados y las administraciones locales miembros, dirigidas a la
asistencia e intercambio de experiencias para la resolucin de cuestiones
comunes y de intervencin en los territorios de su jurisdiccin.
12. Para Agranoff (1997), la mirada tradicional sobre la jerarqua entre niveles gubernamentales, como las relaciones centrales-locales, sobredimensiona la relevancia
de las normas formales acerca de la realidad. Diversas vas de simetrizacin de
las RIGs verticales acontecen en las negociaciones entre los gobiernos locales y
los centrales.
32
4. Reconocimiento jurdico-institucional de la
cooperacin intermunicipal
Desde este punto de vista interesa conocer en qu medida la arquitectura institucional de los pases latinoamericanos adoptados como casos de
estudio en este anlisis, permea la incorporacin de esta herramienta de
gestin y gobernabilidad territorial que supuestamente fortalece la capacidad de intervencin de los gobiernos y de las administraciones locales
en los mbitos territoriales y competenciales que les son asignados.
Los casos pases analizados segn su forma de estado, unitaria
(Colombia, Chile y Uruguay) o federal (Argentina, Mxico yVenezuela), y
su relacin con el reconocimiento de la autonoma municipal, es el criterio
ordenador de la comparacin que se presenta sobre el estatus institucional
de las relaciones intergubernamentales horizontales, es decir a nivel intermunicipal. Ver a continuacin los cuadros 1 y 2 (en las pginas 34 y 35).
Una diferencia inicial entre los pases radica en la existencia de normas
constitucionales y legales expresas en relacin con las figuras asociativas
intermunicipales. En segundo lugar, interesa mostrar si hay diferencias
regulatorias significativas con respecto a la finalidad, funcin u objeto de
gestin que se le atribuye en cada lugar a la asociatividad intermunicipal.
Un tercer aspecto es la capacidad de iniciativa que la norma le reconoce
a los niveles locales para la conformacin y el funcionamiento de las
asociaciones intermunicipales. En ese sentido, importa aproximar qu
tipo de relaciones (horizontales o verticales) predominan y cules son
las limitaciones que surgen a partir del diseo normativo que configura
la base institucional de las figuras de cooperacin intermunicipal.
Sin pretensin de extender a otros casos las observaciones que sugieren
los cuadros comparativos, cabe decir que al menos coincidentalmente
los pases agrupados bajo la forma unitaria no incorporan en sus cartas
magnas el reconocimiento de la facultad de las administraciones locales
para conformar entes o entidades de gestin local intermunicipales. El
grupo de pases federales, en cambio, incorporan a la estructura constitucional el asociativismo intermunicipal como instrumento de fortalecimiento de la capacidad de gobernabilidad de los niveles locales. Dos
de ellos, Venezuela y Mxico, articulan su reconocimiento en el texto
nacional, mientras que en el restante, Argentina, lo receptan algunas de
sus constituciones provinciales.
33
34

Restringida No
Dcto. 1390/76,
Dcto. 1333/86,
Ley 136/94,
Ley 617/00,
Dcto. 2170/00,
Dcto. 2980/04.
Ley
Orgnica
Municipal.
Nivel de Reconocimiento
Regulacin
Autonoma expreso de las
Local (CN)* RIGs en la CN
Muy bajo
No
No posee
Colombia Restringida No
Chile
Uruguay
Pases
*CN: Constitucin Nacional
Unitaria
Forma
de
Estado
No registra experiencias.
Las municipalidades podrn asociarse
entre ellas, pertenezcan o no a una misma
provincia o regin, para el cumplimiento
de sus fines, la solucin de problemas
comunes o el mejor aprovechamiento de
los recursos disponibles. Funciones: atender servicios comunes; ejecutar obras de
desarrollo local; fortalecimiento de los instrumentos de gestin; realizacin de programas de proteccin del medio ambiente,
turismo, salud, y otros fines que les sean
propios; capacitacin y perfeccionamiento
del personal municipal, y coordinacin con
instituciones nacionales e internacionales, a
fin de mejorar el rgimen municipal.
Asociaciones de municipios como
forma de organizacin administrativa,
institucional y de planeacin. Fines:
-Desarrollo de economas de escala.
-Estrategia para disminuir costos y
optimizar los resultados de gestin y
administracin territorial.
-Fortalecimiento de asociaciones para
hacerlas autosostenibles y como una
alternativa a los inconvenientes fiscales de
los municipios.
Finalidad de las RIGs
Las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho pblico, con personera jurdica, estatuto y
patrimonio propio, que por su constitucin mediante convenio entre municipios se atribuye gracias a la ley 136/94,
naturaleza de ente descentralizado indirecto; pero se les
aplica tambin la ley 617/00, por lo que para proveer
y asistir a los municipios asociados que las integran, se
las equipara con otros proveedores incluso privados
debiendo competir para la adjudicacin del servicio. Se
justifica esta disposicin, por las autoridades departamentales, en razn de austeridad fiscal y transparencia pblica.
Predominantemente
vertical.
Tempranamente las
horizontales fueron
reconocidas (Dcto.
1390/76), pero las
verticales progresivamente fueron adquiriendo mayor impacto,
en particular a partir
de la Ley 617/00 y el
Dcto. reglamentario
2980/04.
Se destaca la impronta jerrquica y centralizada del sistema.
Limitaciones y condiciones para la iniciativa local
Inexistencia de marco regulatorio que otorgue

estatus jurdico adecuado. Puede ordenarse desde una
intencionalidad gremialista hasta aquellos cuya formacin
responde a un proceso inducido desde los instrumentos
del Estado y programas de carcter territorial. Los convenios entre municipalidades para crear asociaciones municipales deben especificar las obligaciones de los municipios
asociados, los aportes que cada municipio proporcionar,
el personal que se dispondr al efecto, y el municipio
que tendr a su cargo la administracin y la direccin de
servicios y/u obras que se ejecuten. Los convenios deben
contar con el acuerdo de los respectivos concejos.
Vertical.
RIGs verticaleshorizontales
Cuadro 1. Asociativismo Municipal en Uruguay, Chile y Colombia / Fuente: Proyecto GLIC (AECID)
35
CN. Art. 115
Mxico
Amplio
Vara segn las

Constituciones a
nivel provincial
(CP).
Amplio en
CN, pero
restringido
Argentina
segn algunos rdenes
provinciales.
CN. Art. 170
Nivel de
Reconocimiento
Autonoma expreso de RI*
en la CN
Local (CN)
Venezuela Amplio
Pases
*RI: Relaciones Intermunicipales
Federal
Forma
de
Estado
Predominio de las
relaciones horizontales.
Sistemas de cooperacin
autogenerados.
LOM
estaduales
del rgimen
municipal.
Coordinarse y
asociarse para la
prestacin de servicios
pblicos o ejercicio de
sus funciones.
Normativa general centralizada en disposiciones

nacionales, lo que limita
el margen de eleccin
horizontal. (Determinacin de los requisitos para
su creacin; imposicin
de las mancomunidades
forzosas).
Relaciones verticaleshorizontales
Por la reforma de la CN
de 1994, se fortalece la
estrategia endgena de
constitucin de entes
intermunicipales, sea a
nivel interlocal o como
poltica provincial.
Gestin comn de
materias de su
competencia.
Finalidad/funcin/
objeto de gestin de
las RI
No contemplan
relaciones intermuniCP-LOM procipales, 10 de las 24
vincial, y Carta
CP. Entre las que s lo
Orgnica
hacen el fin vara desde
Municipal.
servicios puntuales a
funciones ms amplias.
Ley Orgnica
Nacional del
Poder Pblico
Municipal
(LOM).
Regulacin
Los acuerdos de cooperacin intermunicipales deben tener el apoyo

de los ayuntamientos de los municipios asociados. En caso de que la
asociacin sea de municipios de dos o ms Estados, debern contar con la
aprobacin de las legislaturas de los Estados respectivos.
Constitucionalmente y por la LOM, los municipios pueden asociarse

en mancomunidades o acordar modalidades asociativas intergubernamentales entre s o con los dems entes pblicos territoriales para fines
de inters pblico relativos a su competencia. El acuerdo requiere la
aprobacin de las municipalidades, debiendo su acta constitutiva precisar
los requisitos que LOM establece (organizacin, autoridades, aportes
que los miembros se comprometen a dar, entre otros). Se establece la
mancomunidad forzosa, cuando un servicio pblico municipal tenga o
requiera instalaciones, o se preste, en dos o ms municipios limtrofes,
para la determinacin uniforme de las regulaciones que corresponden a
su competencia, preservando las competencias nacionales o de los Estados (reglamentacin tcnica, condiciones de produccin y suministro,
inspeccin y potestades sancionadoras).
Los acuerdos intermunicipales deben ser aprobados por rganos de
control de los municipios asociados. No existe otra restriccin expresa
ni tcita. La principal limitacin es la falta de fuentes estables de
financiamiento. No obstante, la prctica ha crecido, tanto en su modalidad autogenerada como en la inducida desde los niveles centrales. En la
inducida, la asociacin es voluntaria, pero se delimita territorialmente la
cooperacin. Slo en la CP de La Rioja se ordenan a priori, y para todo
objetivo, las regiones (5) de cooperacin en las que diversas y voluntarias
relaciones intermunicipales debern localizarse.
Limitaciones y condiciones para la iniciativa local
Cuadro 2. Asociativismo Intermunicipal: Venuzuela, Argentina y Mxico / Fuente: Proyecto GLIC (AECID)
Esta recepcin constitucional comporta una de las innovaciones

institucionales que trajo consigo el movimiento reformista constitucional
que se expres en Amrica Latina desde fines de la dcada de 1980 y
durante los aos noventa.
En casi todos los casos (excepto Uruguay), independientemente de
su forma de estado (unitaria o federal), se sancionaron cuerpos legales
subordinados (leyes/decretos nacionales, constituciones/leyes provinciales,
cartas orgnicas municipales) con pocas variaciones relativas a las funciones
de las cooperaciones intermunicipales, no obstante el mayor alcance que
eventualmente pueden tener las competencias municipales segn el nivel de
autonoma reconocido a las administraciones o a los gobiernos locales.
Es admisible conjeturar respecto de las escasas diferencias funcionales
ms all de la forma de verbalizacin expresa en las normas que la
incorporacin del asociativismo intermunicipal se ha dado en el marco del
movimiento jurdico reformista en relacin con los regmenes municipales. Es precisamente este movimiento el responsable de la ampliacin del
espectro de las funciones municipales, que han trado consigo los procesos
de descentralizacin ocurridos en gran parte de los pases de la regin.
Una de las finalidades del asociativismo intermunicipal observada en la
experiencia comparada y controvertida entre algunos analistas, en cuanto
a su conveniencia en contextos de escaso desarrollo de estas herramientas como parece ser el caso de los pases analizados y, en general, de la
regin, es la vinculacin de dichos instrumentos con objetivos de desarrollo regional, tomado ste como potenciador de desarrollos locales. En
tal sentido, la normativa ms clara es la de Venezuela que expresamente
sanciona la figura de las mancomunidades, la cual puede acoger por su
connotacin finalidades ms amplias, como es el desarrollo regional13.
Todo ello sin excluir la que parece ser la figura generalizada, es decir los
consorcios, que ordenan las relaciones intermunicipales en direccin a la
prestacin de servicios o la ejecucin de obras puntuales14.
13. Cravacuore (2005), Diaz de Landa (2009), Parmigiani de Barbar (2008) informan
sobre las orientaciones legislativas en algunas provincias argentinas (Crdoba, La
Rioja, Chaco) que explcitamente establecen la conformacin de entes intermunicipales para el desarrollo regional, sin duda un objetivo de mayor complejidad
y de dificultosa realizacin de acuerdo a los anlisis previamente referenciados.
14. Sin embargo, es oportuno referir a Cravacuore y Clemente (2006) en lo que sigue:
actualmente la mayor parte de los expertos parecen haber girado su inters hacia
el asociativismo intermunicipal de gobiernos locales pequeos y medianos, valo-
36
En cuanto al predominio de las relaciones verticales vs. horizontales

y las limitaciones a las iniciativas locales, resultan de los propios sistemas
de autonoma municipal que, como principio general, regulan el alcance
de los diseos.
5. Relaciones intermunicipales no gubernamentales:

las Asociaciones de Municipalidades como
organizaciones de inters corporativo
Se ha otorgado importancia a las Asociaciones de Municipios por la
funcin que se les reconoce como espacio de representacin de los intereses de las administraciones locales, a un punto tal que su crecimiento
en la regin ha llevado a integrarlas en el esquema institucional de la vida
municipal, en algunos casos mediante normativas expresamente sancionadas, o bien se han impulsado iniciativas en este sentido, adquiriendo
algunos proyectos estado parlamentario.
Las Asociaciones de Municipios tienen una larga existencia en Amrica
Latina, y estn representadas en Federaciones Nacionales e Internacionales, Asociaciones Subnacionales (Estaduales, Regionales, Provinciales,
Departamentales), como as tambin en Asociaciones de Municipios por
intereses temticos15 y las que renen alcaldes o intendentes, concejales o ediles16. Existen organizaciones de tipo poltico-partidistas, cuyas
rando su potencialidad para lograr la escala necesaria que posibilite el desarrollo

econmico en un contexto competitivo global, la mayor eficacia y eficiencia de
las polticas pblicas en el territorio, la realizacin de tareas de una complejidad
superior como las implcitas en la nueva agenda local y el fortalecimiento de los
gobiernos locales en su capacidad de negociacin frente a otros actores.
15. Tal es el caso en Chile de la Asociacin de Municipios Tursticos de Chile y la
Asociacin de Municipalidades con Corporacin de Salud y Educacin. La primera
se propone como objetivo, estudiar e implementar procedimientos y estrategias
destinados a mejorar el desarrollo y la coordinacin del turismo interno de nivel
local.
16. La referencia de Uruguay es ilustrativa de este tipo de asociaciones. El Congreso
Nacional de Intendentes es una institucin que agrupa a los 19 gobiernos departamentales. Se cre en 1959 como una organizacin voluntaria y formalmente la reforma
constitucional de 1997 estableci su funcionamiento. Diversas disposiciones le han
asignado la representacin de los gobiernos departamentales en diferentes instancias
institucionales, sobre todo en aquellas que analizan polticas de descentralizacin
37
membresas estn definidas por la pertenencia de los gobiernos locales

a partidos polticos determinados 17.
Estas experiencias tienen su antecedente remoto en las dos Conferencias
Internacionales de Estados Americanos, celebradas respectivamente en
Santiago de Chile y La Habana en los aos 1923 y 1928. Dando continuidad a estas iniciativas, en 1938 se cre la Organizacin Interamericana de
Cooperacin Intermunicipal (OICI) durante el I Congreso Panamericano
de Municipios, celebrado en La Habana. En 1976 pas a denominarse
Organizacin Iberoamericana de Cooperacin Intermunicipal en atencin
a la incorporacin de municipios espaoles, portugueses y brasileos. A
nivel nacional, la ms antigua es la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME, 1941).
Segn el informe de FLACMA (2004), acompaando el proceso de
democratizacin generalizado en Amrica Latina, el asociativismo municipal de la escena poltica ech races en las ltimas tres dcadas, particularmente, desde los aos ochenta hasta el presente se form el 70% de las
Asociaciones Municipales nacionales, como muestra el cuadro 3.
Se cuentan como objetivos generales de lasAsociaciones de Municipios,
el contribuir al desarrollo, fortalecimiento y autonoma de los municipios,
defender la democracia de la esfera local y promover la incorporacin
efectiva de las administraciones locales en el proceso de crecimiento de
sus respectivos pases.
Se plantean como funciones, de dichas asociaciones, la de difundir,
estimular y promover la incorporacin de innovaciones en la gestin y
gobierno de las administraciones locales. Tambin se proponen canalizar
el intercambio de experiencias, ideas y propuestas de herramientas y
estrategias de gestin. Otra funcin es la de brindar asistencia tcnica,
emprender investigaciones y anlisis sobre las realidades locales, y constituirse en un espacio de aprendizaje mutuo. Posiblemente, la de mayor
importancia para los miembros es la de representar a los municipios en
los distintos mbitos pblicos y privados, nacionales e internacionales,
o definen polticas de aplicacin a nivel municipal. Tambin el Congreso Nacional
de Ediles, con funciones de coordinacin, creado en 2004.
17. Del Partido de la Revolucin Democrtica, de Mxico. Esto parece haber cambiado desde 2002, cuando esta AGL comenz a incorporar a municipios cuya
solicitud de incorporacin a la asociacin ya [haba] pasado por la aprobacin del
cabildo, y ya no a autoridades locales pederristas. Otro caso es el Movimiento
de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas de Ecuador.
38
en los que se diriman cuestiones de relevancia para el desarrollo comunal

y la defensa de los intereses municipales.
Cuadro 3. Asociaciones de Municipios en Amrica Latina
Pas/Regin
Amrica Latina
Centroamrica
MERCOSUR
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Nombre de la Asociacin
Asociaciones Regionales
Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y
Asociaciones de Gobiernos Locales
Asociaciones Subregionales
Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano
MERCOCIUDADES
Asociaciones Nacionales
Federacin Argentina de Municipios
Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia
Asociacin Brasilera de Municipios
Confederacin Nacional de Municipios
Frente Nacional de Prefeitos
Federacin Colombiana de Municipios
Unin Nacional de Gobiernos Locales
Asociacin Chilena de Municipalidades
Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas
Corporacin Municipal de la Repblica de El Salvador
Asociacin Nacional de Municipios de Guatemala
Asociacin de Municipios de Honduras
Asociacin de Autoridades Locales de Mxico
Asociacin Mexicana de Municipios
Federacin Nacional de Municipios de Mxico
Asociacin de Municipios de Nicaragua
Asociacin de Municipios de Panam
Organizacin Paraguaya de Cooperacin Intermunicipal
Asociacin de Municipalidades del Per
Asociacin Nacional de Alcaldes Distritales
Red de Municipalidades Rurales del Per
Federacin Dominicana de Municipios
Congreso Nacional de Intendentes
Asociacin de Alcaldes Venezolanos
Asociacin de Alcaldes Bolivarianos
Sigla
Ao de creacin
FLACMA
2003
FEMICA
1991
1995
FAM
FAM
ABM
CNM
FNP
FCM
UNGL
ACHM
AME
COMURES
ANAM
AMHON
AALMAC
AMMAC
FENAMM
AMUNIC
AMUPA
OPACI
AMPE
ANADIS
REMURPE
FEDOMU
CNI
ADAVE
ADABOVE
1997
1999
1946
1980
2001
1989
1977
1993
1940
1941
1960
1962
1997
1994
1997
1993
1995
1964
1982
2003
1997
2001
1959
1996
Fuente: Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona (2008) La descentralizacin y la democracia local en el mundo.
Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, p. 127.
En los casos estudiados en particular, Argentina, Chile, Colombia,

Mxico, Uruguay yVenezuela, la presencia de las Asociaciones Nacionales
de Municipios es amplsima. Salvo en Argentina, donde integran el 62%
de los municipios, en el resto de los pases cubren prcticamente todas
las administraciones locales (cuadro 4).
39
Cuadro 4. Nivel de representacin de las Asociaciones de Municipios:

Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela. Ao 2004
Pas
Argentina
Chile
Colombia
Mxico
Uruguay
Venezuela
n total de municipios
2.169
340
1.098
2.443
19
335
% municipios afiliados
62,2
99,4
100
91,7
100
100
% poblacin representada
70
99
100
90
100
100
Fuente: Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA)

(2004) El Asociativismo Municipal en Amrica Latina. Estudio sobre las Asociaciones de Gobiernos Locales de
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y
Venezuela. Informe Proyecto Regional Descentralizacin/Desarrollo Municipal.
6. Conclusiones
En Colombia, Chile y Uruguay, Estados de estructura unitaria,
no se manifiesta propiamente descentralizacin local institucional ni
poltica, si bien en los dos primeros pases existen algunas instituciones
que incrementan la autodeterminacin y refuerzan la presencia de los
gobiernos locales en las relaciones intergubernamentales.
Por su parte, las Constituciones Nacionales de Argentina, los Estados
Unidos Mexicanos y la Repblica Bolivariana de Venezuela, consagran
con claridad la autonoma institucional y poltica de los municipios, a los
que indudablemente consideran como un nivel de gobierno del Estado
compuesto.
Sin embargo, como ya hemos indicado, la redaccin de los textos
constitucionales difiere, lo cual trae consecuencias en la arquitectura
de la estatalidad federal. Tanto en la Constitucin Mexicana como en la
Venezolana se advierte una tendencia regulatoria mayor en relacin con
la definicin del rgimen municipal, desdibujando la intervencin al
respecto del nivel departamental o intermedio estatal. Por el contrario,
en la Constitucin Nacional Argentina, estos ltimos preservan en relacin al rgimen municipal todas las prerrogativas del diseo federal del
Estado, aun cuando la reforma de 1994 reforz la autonoma institucional
y poltica de los municipios.
No se infiere necesariamente desde este punto que por ser preservadas
las facultades del nivel intermedio (provincias, estados o departamentos)
40
se garantice la autonoma municipal y por ende una mayor capacidad de

negociacin multinivel de las administraciones locales. Ello depende de
la resolucin que adopte el nivel intermedio. De hecho, Argentina es un
ejemplo de cmo el nivel provincial ha condicionado a las autonomas
locales18.
Por lo dicho hasta aqu, y en los casos estudiados, se marca una diferencia importante en cuanto a la capacidad poltica de los municipios
para la negociacin intergubernamental considerando las relaciones
multinivel. Pero tambin es extensible esta aseveracin cuando se trata
de las relaciones intergubernamentales horizontales.
No obstante la correlacin entre los dispositivos de autonoma poltica
con los que, normativamente, los sistemas indican una mayor permeabilidad
a la iniciativa local para la constitucin de las relaciones intermunicipales,
la normativa vigente en cualquier caso se manifiesta inconsistente a fin de
promover formas asociativas que incentiven y sostengan la cooperacin
intermunicipal como herramienta de gestin y desarrollo.
A partir de los procesos de descentralizacin y reforma en el esquema
de distribucin del poder territorial acontecidos en Amrica Latina entre
los aos ochenta y los noventa, se ha dado un crecimiento sostenido de
las Asociaciones de Municipios, como agencias de representacin de los
intereses de las administraciones y gobiernos locales. Este emergente
plantea una dinmica institucional de reforzamiento de la capacidad poltica de los municipios y, desde ese punto de vista, adquiere relevancia en
trmino de las relaciones intergubernamentales, tanto verticales como
horizontales y, por cierto, respecto de la articulacin entre ambas.
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Framework for Improved Governance,
18. Actualmente slo tres de las 24 provincias no han establecido expresamente el

principio de la autonoma municipal en sus respectivas constituciones (Buenos
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41
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42
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Captulo 2
Capacidades administrativas de los
gobiernos locales en el marco de
las relaciones intergubernamentales
en Estados iberoamericanos
Vicente Ugalde1
rigir un panorama del funcionamiento de las relaciones intergubernamentales (RIG) en los pases de Iberoamrica es una empresa
faranica. Un captulo no sera espacio suficiente para ello, como no lo
es siquiera para esbozar el marco en el que operan las relaciones entre
los diferentes niveles de gobierno en los que est organizado el poder
pblico en los pases iberoamericanos. Adems de que se trata de un
captulo, y no obstante que el Proyecto sobre la Gobernanza Local en
Iberoamrica es una invaluable fuente de informacin, las singularidades de cada pas, de su organizacin territorial y, en algunos casos, de la
diversidad de modelos y arreglos institucionales en los gobiernos locales,
as como la riqueza en cuanto a los diseos en la distribucin vertical del
poder pblico, hacen que una revisin de esta naturaleza renuncie a ser
exhaustiva y analticamente profunda.
El propsito en este caso es mucho ms modesto y responde a
cuestionamientos tan espontneos como intuitivos: qu hace que los
gobiernos municipales insertos en contextos constitucionales diferentes,
en formas de organizacin territorial heterogneas, parezcan a los ojos
del observador tan similares?, son en verdad diferentes las condiciones
en las que se desempean?, en dnde radican los verdaderos elementos
1.
El autor agradece la informacin proporcionada as como los comentarios y

sugerencias de sus colegas del Proyecto Gobernanza local en Iberoamrica en
perspectiva comparada, autores de este libro, tambin la valiosa colaboracin
de Giovanna Montagner.
43
de convergencia y de diferencia entre sus regmenes de relaciones intergubernamentales? De esta manera, el objetivo del captulo es explorar
sobre la forma en que se organiza la distribucin del poder pblico entre
niveles de gobierno en algunos Estados nacionales iberoamericanos
federales y unitarios, para esgrimir elementos que permitan responder
a esa paradjica situacin consistente en que tratndose de regmenes
de relaciones intergubernamentales formalmente diferentes se observan
capacidades de los gobiernos municipales y dinmicas intergubernamentales similares.
La exploracin abarca cinco Estados nacionales iberoamericanos con
trayectorias constitucionales diferentes y, en consecuencia, con estructuras
de organizacin territorial de poderes pblicos tambin diferenciadas,
pero susceptibles de ser agrupadas al menos en dos grupos: los Estados
federales de Argentina y Mxico, por un lado, y los Estados unitarios de
Chile, Colombia y Uruguay, por el otro. Esta revisin se limita tan slo a
algunos de los mltiples aspectos que modelan la dinmica de las RIGs,
como por ejemplo la distribucin de las ms importantes competencias
en materias que son esenciales para la vida de los municipios y ciertos
elementos que pueden ilustrar la relacin entre niveles de gobierno y
que permiten identificar de qu tipo de vinculaciones se trata. Es decir,
hablamos de elementos que favorecen relaciones de coordinacin, de
autonoma o de dependencia, como lo son el control y la rendicin de
cuentas entre los niveles de gobierno, la capacidad para la disolucin de
gobiernos, la coordinacin horizontal entre municipios y la estructura
del sistema fiscal.
1. Las herramientas del enfoque de las RIGs

La aproximacin que propone este captulo es seriamente limitada pues
deja de lado aspectos determinantes en el funcionamiento de las RIGs
como los analizados por la perspectiva de las relaciones interpersonales,
los relativos a la filiacin partisana subrayada por el enfoque electoral,
o incluso aquellos que inciden en el tema de la capacidad fiscal de los
gobiernos subnacionales.
Como lo seala Wright (1997:75), son las acciones y actitudes de los
funcionarios pblicos lo que est en el centro de las relaciones intergu-
44
VICENTE UGALDE
bernamentales; y, en efecto, las relaciones entre gobiernos, en sentido

estricto, no son otra cosa que relaciones entre funcionarios, relaciones
entre personas a cuyos actos se les puede imputar el carcter de actos
derivados de las unidades de gobierno a las que estn adscritos. Los
gestos y acciones de aproximacin sucesiva para el entendimiento y el
establecimiento de acuerdos entre los funcionarios de dos municipios a
fin de establecer un mecanismo de asociacin intermunicipal destinado
al suministro de algn servicio pblico son, en este sentido, un aspecto
clave en las RIGs. Pero no solo se trata de interacciones que desembocan
en el establecimiento de acuerdos formales, sino que las RIGs estn tambin conformadas por esos contactos e intercambios de informacin y de
opiniones que se dan entre los funcionarios para hacer que las cosas se
hagan (Wright, 1997:81). Si bien este captulo desafortunadamente no
moviliza dicho enfoque, vale la pena recordar que se trata de un elemento
fundamental en el funcionamiento de las RIGs.
Por otro lado, no debe olvidarse que en numerosos casos la variable
electoral tiene un gran poder para explicar la dinmica de las RIGs; es
decir, cmo las relaciones entre los niveles de gobierno son modeladas
por la variable partisana en los regmenes de elecciones competitivas.
Al hacer referencia al valor que adquiere la filiacin partidista de los
titulares de los gobiernos en la explicacin de la naturaleza cooperativa
o conflictiva de las relaciones entre distintos niveles gubernamentales
y dentro de un mismo nivel, el enfoque electoral se ha convertido en
uno de los esquemas analticos que se movilizan con mayor frecuencia
en este tipo de anlisis. Esta valiosa capacidad explicativa no debe sin
embargo ocultar que se trata de un enfoque con limitaciones para explicar
algunos casos importantes, como lo son las medidas de descentralizacin
que ocurrieron en Brasil y Espaa (Montero, 2001:45) y los conflictos
intergubernamentales suscitados entre gobiernos de filiacin prista
(Partido Revolucionario Institucional, PRI, de Mxico) a propsito de
instalaciones molestas (Ugalde, 2002).
Desafortunadamente, este captulo tampoco analiza elementos del
contexto econmico global que tambin suelen afectar a las RIGs. Es
el caso por ejemplo de las crisis macroeconmicas que inciden en la
capacidad fiscal y, entonces, en la autonoma de los gobiernos locales,
minando, en consecuencia, la propensin de stos a asociarse inter pares
en beneficio de la capacidad de los gobiernos nacionales para incentivar
CAPTULO 2 Capacidades administrativas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones
45
la coordinacin de las administraciones locales con la nacional en vez de

coordinarse entre ellas (Montero, 2001). Consiente del riesgo de incurrir
en generalizaciones, este captulo se limita a dilucidar algunos de esos
elementos que ayudan a entender el marco formal de las RIGs en cinco
pases de Iberoamrica. Uno de esos elementos consistir en identificar
cul es el modelo de RIG que prevalece en cada uno de los pases, al
menos en funcin de la forma en que se distribuyen las competencias,
especialmente en materia fiscal, entre los niveles de gobierno.
Aunque la utilidad de retomar la tipologa de modelos de relaciones
intergubernamentales deWright (1997:104) no es en principio evidente,
consideramos que contribuye a ilustrar con eficacia el tipo de RIG que
se observa en los casos revisados, pero, sobre todo, permite identificar,
si es que las hay, las mutaciones actuales de las RIGs, es decir desde qu
tipo de relaciones intergubernamentales y hacia cul otro modelo se
estn conduciendo los sistemas de distribucin de competencias y sus
cambios recientes en estos pases. Como se aprecia en el esquema 1, se
trata de tres modelos que si bien implican simplificaciones, paralelamente,
facilitan la revisin propuesta: relaciones interdependientes, relaciones
independientes y relaciones jerrquicas.
Esquema 1. Modelos de relaciones intergubernamentales
Relacin
Interdependiente
Gobierno
nacional
Gobierno
estatal
Gobierno
municipal
Relacin
Independiente
Gobierno
nacional
Gobierno
municipal
Relacin
Jerrquica
Gobierno
municipal
Gobierno
estatal
Gobierno
nacional
Gobierno
estatal
Fuente: Wright (1997).
En el primer caso, este tipo de relaciones es provocado, o al menos

orientado, por el hecho de que existen mbitos de intervencin pblica
que suponen la participacin de los tres rdenes de gobierno; cada orden
46
VICENTE UGALDE
de gobierno tiene tanto reas de dependencia con uno o con los otros
dos rdenes pero asimismo reas, aunque reducidas, de autonoma. En el
modelo de relaciones independientes asociado al llamado federalismo
dual se observa muy bien cmo se trata de esquemas construidos a
partir de la experiencia norteamericana, pues supone un orden federal,
por un lado, y, por el otro, un orden estatal o provincial que incluira al
municipio. Aqu, la condicin de relativa independencia de los gobiernos
estatales respecto del federal deriva de una reparticin de competencias
clara y, en la mayora de los casos, excluyente, y supone relaciones de
coordinacin para sacar adelante las polticas y dems actividades pblicas; los municipios quedan, sin embargo, supeditados a lo que marca el
gobierno estatal, pues carecen de autonoma efectiva. En lo que corresponde al modelo de autoridad jerrquica, este supone que existen mayores
competencias del gobierno nacional con respecto al estatal o provincial
e, igualmente, mayores competencias de ste en relacin con el gobierno
municipal. Se trata, en el caso de los Estados federales, de la traduccin
de la idea de un federalismo centralizado en el que el peso del gobierno
nacional es preponderante.
Llama la atencin la dinmica con la que las competencias de cada
orden de gobierno crecen o decrecen respecto a los otros dos. Esta
dinmica se observa, fundamentalmente, a partir de dos procesos. O
bien el corpus general de mbitos de intervencin pblica y de competencias por repartir entre los niveles de gobierno aumenta y entonces
puede suceder que los tres niveles de gobierno ganen en cuanto a sus
poderes, o que al incrementarse las competencias de uno no haya efecto
en los otros; o bien, el universo de competencias permanece esttico
y cuando uno de los tres niveles gana poderes ello implica que otro los
pierde. En este ltimo supuesto interesa observar el efecto que, por
ejemplo, tiene el hecho de que el gobierno nacional vea aumentar sus
poderes en perjuicio de los otros dos rdenes, as como la consecuencia
que provoca sobre los poderes del gobierno nacional o municipal el
incremento de competencias de los gobiernos estatales o provinciales
y, en fin, los resultados del apoderamiento de los aparatos municipales
sobre los restantes niveles.
En este sentido resulta interesante conocer en cul de estos tres
escenarios se ubican los esquemas de distribucin de competencias en los
pases que nos ocupan, es decir si el corpus de competencias aumenta o
47
permanece esttico, y entonces cuestionar el efecto de esos cambios en

el equilibrio vertical de reparticin de competencias2.
2. Los municipios en el esquema vertical de

distribucin de competencias
Una interrogacin que puede bien orientar la lectura de las formas
en que se distribuyen los poderes entre los niveles de gobierno consiste
en saber en qu medida los gobiernos municipales en sistemas unitarios
estn menos dotados de competencias y de capacidades financieras que
sus pares de los sistemas federales.
En Chile las reformas constitucionales de 1991 modificaron el marco
jurdico-institucional de las relaciones intergubernamentales de manera
sustantiva, con los procesos de regionalizacin y especialmente de municipalizacin y descentralizacin3. No se trata nicamente de que, producto
de esos cambios, la primera eleccin popular de alcaldes en Chile, luego
de la dictadura, tuvo lugar en 1992, sino tambin de la entrada en vigor de
decenas de leyes relativas al mbito municipal. Estas reformas implicaron
el establecimiento de un rgimen jurdico municipal que, contrariamente
a lo que ocurre en los sistemas federales de Argentina y Mxico, supone
que todos los municipios del pas son regulados por leyes similares, es
decir que involucra una cierta homogeneizacin de ese marco legal.Ahora
bien, esas reformas no pueden dar lugar inmediatamente a un balance
elogioso en cuanto al fortalecimiento del nivel municipal en ese pas,
pues por ejemplo, aunque hacia la segunda mitad de los aos noventa este
nivel de gobierno ejerca alrededor del 16% del gasto pblico, y a pesar
de otras reformas legales, la descentralizacin es todava insuficiente para
conformar una verdadera autonoma municipal. Como lo apuntaVillagrn
2.
3.
48
En otro momento he argumentado (Ugalde, 2010) que en el caso de Mxico la

constante inscripcin de mbitos de intervencin pblica (combate a la contaminacin, proteccin civil, asentamientos humanos, entre otros) corresponde a un
escenario en el cual el quantum de competencia a distribuir entre los tres niveles
de gobierno aumenta incesantemente. Ello implicara que, en cualquiera de los tres
esquemas de modelos de RIG, al menos uno de los tres crculos aumentara.
El Estado chileno es unitario y divide el territorio en 15 regiones. stas, a su
vez, se organizan en provincias, actualmente 53, cuyo territorio se administra en
comunas. Existen 346 comunas y en 345 de ellas est instituido un municipio.
VICENTE UGALDE
(2007:278), la descentralizacin entrega ms recursos a los municipios

pero stos tienen menos atribuciones para ejercerlos libremente, de tal
suerte que las reformas de descentralizacin de los aos recientes han
minado la autonoma del municipio.
En todo caso, en Chile, el trabajo cotidiano de los municipios est
inmerso en la dinmica de las RIGs: a excepcin de las competencias en
materia de ordenamiento del territorio y de servicios urbanos, el gobierno
nacional participa en importantes funciones como la educacin, la salud
primaria, la proteccin ambiental, la asistencia a familias en pobreza, el
turismo, el deporte, la recreacin, la prevencin de riesgo y el auxilio
en caso de catstrofes (Rosales, 2007). Como sealan Meja y Atanasio
(2008), la mayor parte de las funciones que desempean los municipios
son compartidas con los dems niveles de gobierno, principalmente con
el gobierno central, lo que pone en evidencia su insuficiente autonoma.
Adems, el gobierno nacional, a travs de la Subsecretara de Desarrollo
Regional y Administrativo, establece una suerte de pilotaje sobre la actividad de los gobiernos municipales y regionales. Entre otros mecanismos, la
Subsecretara es responsable de varios fondos y programas que impactan
de forma considerable a los municipios: el Fondo Comn Municipal, el
Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal, el Fondo
Regional de Desarrollo Comunal, el Sistema Nacional de Capacitacin
Municipal, pero, al mismo tiempo, conduce acciones focalizadas como
el Programa de Inversin y Gestin Social en zonas metropolitanas
vulnerables y el Programa de Recuperacin y Desarrollo Urbano de
Valparaso4.
En el caso de la Repblica de Colombia, aunque carecen de una
autonoma jurdica plena y de competencia para legislar, los principales
niveles subnacionales5, es decir los departamentos y municipios, estn
dotados de capacidad para establecer contribuciones fiscales a fin de
4.
5.
Vase la pgina Web de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo:

http://www.subdere.gov.cl/1510/channel.html [ltima consulta el 15 de septiembre
de 2009].
Colombia es un Estado unitario, descentralizado, territorialmente organizado en
departamentos (32), distritos, municipios (1099) y territorios indgenas. Bogot
est dotada de un rgimen especial en tanto Distrito Capital. Existe la figura de las
provincias que se constituyen con municipios o territorios indgenas circunvecinos,
pertenecientes a un mismo departamento, en tanto que los municipios urbanos
pueden ser divididos en comunas y los rurales en corregimientos.
49
cumplir sus funciones, administrar sus recursos y tener participacin de

las rentas nacionales.
El rgimen constitucional colombiano prev un sistema de distribucin
de competencias que, en trminos generales, reserva a la nacin el mbito
de las relaciones internacionales, de la defensa, la seguridad, la justicia,
adems de la infraestructura nacional y la regulacin de los servicios;
atribuye a los departamentos mbitos de intervencin que van desde el
cuidado del medio ambiente y la planeacin, pasando por el desarrollo
econmico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios,
el turismo, el transporte, las obras pblicas, las vas de comunicacin,
hasta el control de la prestacin de servicios bsicos municipales6. Las
relaciones intergubernamentales estn, en este sentido, marcadas por
una importante ingerencia de los gobiernos departamentales en la vida
de los municipios. Por un lado, a causa de la dependencia legislativa de
los gobiernos municipales, pero, por otro, debido a aspectos que ratifican esa dependencia, como el control sobre la gestin de los servicios
municipales, las funciones de coordinacin y complementariedad de la
accin municipal y las funciones de intermediacin entre el gobierno
nacional y los municipios que ejercen los departamentos. De hecho, la
Constitucin prev la posibilidad de que las asambleas deleguen, pero
tambin dispone que luego de haber sido delegadas reasuman las funciones de los concejos municipales. Adems, la centralidad en el sistema de
organizacin poltico-territorial se vuelve evidente por el hecho de que
tanto el gobernador, titular de la administracin departamental, como el
Presidente de la Repblica tienen iniciativa de suspensin o destitucin
de alcaldes, encargados de encabezar la administracin municipal.
Las relaciones intergubernamentales entre los gobiernos departamentales y el gobierno nacional estn determinadas por las reglas antes
mencionadas sobre la distribucin de competencias, pero asimismo por
la supremaca del poder central: el gobernador, jefe de la administracin
del departamento, es a su vez agente del Presidente de la Repblica en
materia de seguridad pblica y de poltica econmica, y este ltimo, en
los casos previstos por la ley, puede suspenderlo o sustituirlo.
6.
Una ley orgnica de ordenamiento territorial deber ser aprobada en el futuro

prximo para regular lo relativo a la distribucin de competencias entre los tres
niveles de organizacin territorial previstos por el artculo 288 constitucional.
50
VICENTE UGALDE
A diferencia de los anteriores, el sistema de gobierno local de la

Repblica Oriental del Uruguay tiene un rgimen jurdico municipal
prcticamente inexistente7. Este caso ilustra bien una caracterstica que
en principio podra atribuirse a los tipos centralistas: ms que contar
con un rgimen jurdico del gobierno local, se trata de un sistema que
estructura las competencias de los gobiernos nacional o provincial en
el territorio de los municipios. Aunque una Ley Orgnica Municipal ha
organizado el esquema jurdico municipal desde 1935 y prcticamente
hasta el presente, se trata de un modelo incipiente pues prcticamente se
limita a establecer las competencias de los departamentos en los municipios8. Producto de ese estado de cosas y de la prctica institucional,
la funcin de rgano gubernativo local en el Uruguay se deposita en la
Junta Electiva, de la cual existen tres tipos: i) las delegadas del gobierno
departamental; ii) las autnomas; y iii) las autnomas electivas. A pesar
de la nominacin, la autonoma de estos rganos es limitada. En trminos
presupuestales, es prcticamente en el nivel de gobierno departamental
en donde se decide la distribucin de recursos y se deja a las juntas locales
el papel de ejecutores9.
Pese a ser insuficientes para establecer conclusiones, tales elementos
nos permiten al menos sugerir que en el caso de estos tres pases, aun
con las recientes reformas de principios de los aos noventa en Chile y
Colombia y con la reforma en marcha en Uruguay, se trata de regmenes encuadrados en un sistema de RIGs jerrquicas. Es decir, sistemas
de relaciones inmersos en esquemas de distribucin de competencias
que asignan mayores poderes al gobierno nacional con respecto a las
7.
8.
9.
La Repblica Oriental del Uruguay es un Estado unitario dividido en 19 departamentos. El municipio en trminos estrictos no tiene un lugar en el rgimen jurdico
de la organizacin territorial: los departamentos estn integrados por ciudades
denominadas localidades.
Esta ley prev que en toda poblacin fuera de la capital habr una Junta Local;
adems hace referencia a empleados, funcionarios y contadores municipales, incluso
a autoridades municipales, pero no proporciona muchas especificaciones sobre
los servicios ni sobre las funciones de competencia municipal. Ley disponible
en la pgina: http://www.juntacolonia.gub.uy/documentos/organica.htm [ltima
consulta el 15 de septiembre de 2009].
Un proyecto de ley de descentralizacin municipal, aprobado en septiembre de
2009, prev la creacin de un rgano de gobierno municipal encabezado por un
alcalde y concejales que sern electos a partir de 2010 en los pueblos y ciudades
con poblaciones superiores a 5.000 habitantes y a partir de 2014 en los pueblos y
ciudades superiores a 2.000 habitantes.
51
provincias, pero sobre todo mayores competencias a stas en relacin

con los municipios.
Por su parte, el sistema federal de distribucin de competencias entre
niveles de gobierno previsto por la Constitucin argentina atribuye al
nivel provincial la definicin del respectivo rgimen municipal, de tal
suerte que es en las constituciones provinciales y en las leyes orgnicas
municipales donde se delimitan los mbitos de competencia para los
municipios, que en general se refieren a servicios urbanos bsicos tales
como la recoleccin de residuos y el alumbrado pblico10. El sistema de
distribucin reserva de manera exclusiva al nivel federal mbitos como
el de la defensa, las relaciones exteriores, la regulacin del comercio,
la emisin de moneda y la navegacin; mientras que, en otras esferas de
intervencin, la atribucin de competencias no es exclusiva sino concurrente: es el caso, por ejemplo, de la administracin de justicia y de la
seguridad social.
Cetrngolo y Jimnez (2004) han identificado que un efecto de las
ambigedades de ese sistema de reparto de responsabilidades ha sido la
sucesiva reasignacin de funciones a cada nivel de gobierno y la consecuente complejizacin de las RIGs. En el caso de los Estados federales
de Argentina y Mxico, se trata de la transposicin, afortunada o no,
del principio de distribucin residual de competencias entre el Estado
central y los estados o provincias, previsto por la dcima enmienda de
la Constitucin estadounidense. En Argentina, los niveles estn constituidos por el Estado Federal, a un lado, y las provincias, divididas en
municipios, al otro. De acuerdo al citado principio de distribucin, estas
ltimas conservan el poder que la Constitucin no delega al gobierno
federal y el que expresamente se les haya reservado por pactos especiales
al tiempo de su incorporacin. En cuanto a su rgimen interior, cada
provincia tiene como responsable del gobierno a un gobernador y est
dotada de una constitucin, la cual garantiza y regula el alcance y contenido institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero de
la autonoma municipal. Por su parte, los municipios estn gobernados
10. La Repblica Argentina, con un gobierno representativo, adopta un rgimen federal
conformado por 23 provincias y una ciudad autnoma, capital de la Repblica,
que es Buenos Aires. Las provincias, cuya estructura de gobierno est prevista
por sus respectivas constituciones, se dividen a su vez en municipios. Existen en
la Repblica Argentina 2.171 municipios.
52
VICENTE UGALDE
por el Departamento Ejecutivo (presidido por el intendente municipal)

y el Concejo Deliberante11.
A partir de la revisin y del anlisis de 26 procesos de polticas de
desarrollo en municipios argentinos, Villar (2007) identific que en una
mayora importante de casos el municipio estableca la coordinacin con
entidades del gobierno nacional (especialmente con el Ministerio de
Desarrollo Social, con el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria y
con la Secretara de la Pequea y Mediana Empresa, o un par de veces con
la Subsecretara o en su momento Secretara de Asuntos Municipales);
mientras que nicamente en ocho oportunidades la relacin intergubernamental involucraba al municipio con el nivel de gobierno provincial.
Agrega este autor (2007:185) que en el intento por obtener los recursos
de los gobiernos nacional y provincial, las RIGs suelen originarse por
iniciativa del nivel municipal y que ello ocurre de manera ms frecuente
en lo que concierne a la relacin municipio-gobierno nacional12.
Al igual que en Argentina, en el caso de Mxico est previsto un
modelo de distribucin de competencias residual entre los estados y la
Federacin en el que las facultades que no estn expresamente atribuidas
a los funcionarios federales quedan reservadas a los gobiernos estatales,
los cuales a su vez tienen como base de su organizacin territorial, poltica
y administrativa a los municipios13. Pero la propia Constitucin prev
excepciones a esa regla de distribucin de competencias; no slo porque
en el artculo que establece las bases del rgimen jurdico del municipio,
el 115, se le asignan funciones especficas, sino tambin porque cuando
11. Buenos Aires, capital del pas, est dotada de un rgimen particular, con un
gobierno autnomo titular de facultades legislativas y jurisdiccionales. Al frente
de la capital est un Jefe de Gobierno electo por voto popular.
12. Villar ha identificado tres formas por las que los municipios acceden a los recursos de las entidades del gobierno federal o provincial. La primera consiste en
que los funcionarios municipales, al tener conocimiento de ciertos programas
nacionales o provinciales, ajustan sus polticas a las exigencias y parmetros de
esos programas. La segunda se presenta cuando, estando ya diseada la poltica
local, los funcionarios emprenden la bsqueda de recursos en las oficinas de los
otros dos niveles de gobierno. La tercera forma ocurre cuando los niveles nacional
o provincial ponen en marcha polticas que suponen una implementacin local
(Villar, 2007:186).
13. Mxico es una repblica representativa, democrtica y federal, compuesta por
31 estados y una sede de los poderes federales, el Distrito Federal. Cada estado
tiene su propia Constitucin, sus poderes Legislativo y Judicial y se divide en
municipios. Existen 2.240 municipios en el pas.
53
han sido creados mbitos de intervencin, se han introducido criterios de

distribucin de competencias entre los tres niveles de gobierno diferentes
de los derivados de la competencia residual entre Federacin y estados,
criterios que inciden en la naturaleza de las RIGs14.
Partiendo de que se trata, en trminos formales, de Estados federales
organizados por el sistema de distribucin de competencias residual, se
puede acordar que hablamos de regmenes cuyos marcos favorecen en
principio un modelo de RIG independiente, en el cual, producto de la
distribucin clara de funciones, la viabilidad de las polticas est condicionada por la coordinacin entre los rganos federales y los estatales,
pero en donde, por otra parte, la relacin entre los municipios y los otros
gobiernos parece aproximarse ms a un modelo jerrquico, especialmente
debido a que, como veremos, las atribuciones legales para disponer de los
recursos financieros necesarios, con el objeto de atender a las polticas
y responsabilidades locales, no se encuentran en manos de este nivel de
gobierno.
3. El aspecto fiscal como ncleo duro de las RIGs

Sin nimo de profundizar en los variados problemas que puede suscitar una mnima revisin del tema de la organizacin de la recaudacin
fiscal y de la distribucin del gasto entre los niveles de gobierno en los
pases analizados, es importante hacer una breve exploracin all, por
superficial que sea. Despus de todo, el tema fiscal est en el centro
de las relaciones intergubernamentales (Wright, 1997:85). En primer
lugar, la dependencia fiscal de los gobiernos municipales respecto de las
transferencias de los gobiernos provinciales y de los gobiernos nacionales formatea la dinmica de las RIGs de forma tal que los gobiernos
nacionales tienden a mantener una marcada centralidad. Como lo ha
observado Watts (1996), esta centralidad fiscal del Estado nacional no
es un patrn exclusivo de los sistemas unitarios, sino que en la mayora
14. Se trata especialmente del artculo 73, relativo a las competencias del Congreso de la
Unin. En varias de sus fracciones se prev la facultad para que el Congreso expida
leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los
municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en diferentes materias
como lo son los asentamientos humanos, la educacin, la salud, la proteccin del
medio ambiente, la proteccin civil, el deporte, las vas de comunicacin.
54
VICENTE UGALDE
de los sistemas federales las fuentes de recaudacin ms importantes se

concentran en el nivel federal.
Grfica 1. Distribucin de los ingresos por nivel de gobierno en los pases
objeto de anlisis
100%
90%
80%
70%
60%
Nivel nacional
50%
Nivel intermedio
40%
Nivel local
30%
20%
10%
0%
Mxico
Argentina
Chile
Uruguay
Colombia
Nota1: en el caso de Mxico los datos se refieren a la dcada 1991-2000, en el caso de Argentina y Chile
al periodo 1992-2001, en el caso de Uruguay al cuadrienio 1994-1997 y en el caso de Colombia a los aos
1987/1990-1995.
Nota2: los datos relativos a Mxico, Argentina, Chile y Uruguay no incluyen a los ingresos del sistema de
seguridad social.
Fuentes: elaboracin propia con base en Dillinger y Webb, 1999: 32; Finot, 2005: 36; FMI, 1999: 26 y 28.
Como se aprecia en la grfica 1, a excepcin de Argentina la participacin de los gobiernos subnacionales en los ingresos pblicos no
rebasa el 30% y, a excepcin de Chile, los gobiernos provinciales o
estatales tienen una participacin mayor que los municipios. De hecho
en Uruguay y tambin en Argentina, si consideramos esta fuente as
como las fuentes citadas en el cuadro 2 (ver pgina 60) el papel de
la recaudacin municipal en los ingresos pblicos es nula. Ms all de
ello, la estructura de los ingresos en cuanto a la participacin de cada
nivel de gobierno es relativamente similar en los cinco pases revisados.
Como se observa en el cuadro 2, la recaudacin que est a cargo de los
gobiernos nacionales ocupa un lugar preponderante, no slo en cuanto
a que abarca ms rubros, sino tambin a que stos son de mayor peso
55
relativo en la capacidad de recaudacin, como ocurre con la ganancia o

la renta de personas fsicas y empresas o el impuesto sobre las ventas,
slo por mencionar dos de las fuentes fiscales que en los cinco casos se
concentran en el nivel nacional.
En Chile, las caractersticas del rgimen poltico hasta 1990 modelaron
profundamente a las RIGs no nicamente en el plano poltico relaciones
marcadas por una fuerte preeminencia del gobierno nacional que, de
hecho, designaba a los alcaldes, sino tambin en el aspecto fiscal. En lo
que concierne a lo poltico, hay un relevante sesgo sectorial en polticas
nacionales, las cuales son desplegadas al amparo de una generalizada
intromisin de los ministerios nacionales en el espacio local, convirtiendo
en algunas ocasiones a los municipios en simples agentes de ejecucin
(Rosales, 2007:158). Por otro lado, en el espacio de las finanzas pblicas,
hay acuerdo en cuanto a que la capacidad financiera de los municipios
puede todava mejorarse considerablemente (Valenzuela, 2008). La mayor
descentralizacin del gasto oper en la dcada de 1980 cuando el gasto
pblico ejercido por ese nivel de gobierno pas del 3,1% a alrededor
del 10,5% en 1990, pero como las autoridades municipales eran designadas por el gobierno militar, el municipio actuaba como una unidad
desconcentrada. Luego de instaurada la eleccin de alcaldes, el gasto
ejercido aument: los municipios gastaban en 2004 el 12,9% del gasto
pblico, pero sus competencias haban aumentado considerablemente
(Rosales, 2007:144). En efecto, si bien la Constitucin chilena establece
que las municipalidades gozarn de autonoma para la administracin de
sus finanzas (artculo 122) y seala que se podrn prever en la Ley de
Presupuestos de la Nacin recursos para que atiendan sus gastos, adems
de las transferencias que les hagan los gobiernos regionales, su capacidad es deficitaria en relacin con las responsabilidades que les han sido
transferidas en materia de salud primaria, de educacin bsica y media
y de poltica social.
Este dficit en su capacidad fiscal se asocia a sus limitadas competencias
en materia tributaria. La hacienda municipal se integra fundamentalmente
con transferencias nacionales sobre todo en las reas de educacin, salud
y gasto social y, por otra parte, con ingresos propios a travs de los
impuestos a los bienes races, los permisos a la circulacin vehicular y las
patentes comerciales. Estos tres ingresos sirven asimismo para integrar
el Fondo Comn Municipal (61% de impuesto de bienes races, 22% de
56
VICENTE UGALDE
las patentes y 14% de los permisos de circulacin). Dicho fondo tiene un

efecto articulador en las relaciones intergubernamentales horizontales
pues constituye un mecanismo de solidaridad, y esto dado, tambin, a
que opera como una herramienta de transferencias intermunicipales no
condicionadas. As, la contribucin de municipios con niveles importantes de recaudacin, como Santiago y Providencia, constituye la principal
fuente de este fondo que, a su vez, se convierte en una entrada significativa de ingresos para los municipios de escasos recursos, al grado que en
algunos casos se presentan elevadas tasas de dependencia con respecto a
l (Valenzuela, 1997:28).
Las condiciones financieras de los gobiernos municipales podran
modificarse con las reformas a la Ley de Rentas Municipales y otras introducidas en 2005, que concedieron importantes atribuciones a este nivel
de gobierno. Dichas reformas modificaran su capacidad financiera y con
ello su peso relativo en las relaciones con los otros niveles de gobierno.
Se trata de las normas sobre el reevalo de bienes inmuebles agrcolas
y no agrcolas, as como del aumento en el aporte fiscal de aquel fondo
(Villagrn, 2007). Sin embargo, esto no significara un cambio sustantivo
pues aqu permanecen intactas condiciones que afectan a la dependencia
financiera: por un lado, los gobiernos locales siguen sin tener capacidad
para adquirir emprstitos (se requiere la autorizacin del gobierno
nacional) y, por otro, carecen de capacidad de iniciativa para establecer
tributos. El margen de maniobra de los gobiernos municipales para
financiar el desarrollo de sus economas locales tendra, a pesar de esos
ajustes, limitaciones considerables y su dependencia hacia el nivel nacional
prcticamente permanecera intacta, al menos desde la perspectiva de la
lenta descentralizacin fiscal (Meja y Atanasio, 2008:33).
En Colombia, a pesar de que la reforma de 1991 inscribi en la
Constitucin que las transferencias a los municipios se incrementaran
cada ao en un punto porcentual, para pasar del 14% de los ingresos
corrientes de la Nacin en 1993 hasta el 22% en 2001, y no obstante que
la Ley 60 de 1991 previ una distribucin de funciones que orientara la
asignacin de esos y otros recursos que componen la hacienda municipal15, algunos autores acuerdan en que las capacidades hacendarias de los
15. Debido a que gozan de autonoma en materia tributaria, los municipios tienen
facultad para recaudar tributos del impuesto de industria y comercio, del predial
y de la sobre-tasa a la gasolina, entre otros.
57
municipios son limitadas y todava muy dependientes del nivel nacional.

Lo anterior sucede porque, a pesar de sucesivos ajustes en el sistema de
distribucin intergubernamental de competencias en materia de ingreso
y gasto como lo fue la Ley 60 (1993), del establecimiento del Sistema
General de Participaciones y, en fin, del trnsito de un sistema altamente
centralizado a uno descentralizado en un lapso de tiempo reducido, la
situacin resultante es la de un esquema en el que los municipios gastan
ms pero en donde su capacidad para generar impuestos locales sigue
siendo insuficiente: no aprovechan fehacientemente, como sucede en los
dems pases de la regin, el impuesto predial y, por el contrario, suelen
introducir impuestos complejos que distorsionan la actividad econmica
(Meja y Atanasio, 2008:48).
El rgimen fiscal argentino prev potestades tributarias tanto en el
nivel federal como en el provincial, las cuales fundamentalmente consisten
en el establecimiento de impuestos indirectos y que son concurrentes
entre estos dos niveles de gobierno (excepto los gravmenes de importacin y exportacin, de competencia federal). En lo que concierne a los
impuestos directos, con ciertas salvedades, son atribucin exclusiva de las
provincias. Sin embargo, como lo apuntan Cetrngolo y Jimnez (2004),
los tributos resultan en su mayora recaudados por el nivel federal con
participacin de los gobiernos provinciales, quienes conservan en general
los impuestos inmobiliario, automotor, a los sellos y a los ingresos brutos,
lo que les representa aproximadamente un 40% del total.
El estudio de Cetrngolo y Jimnez evidencia cierta estabilidad
(durante el perodo 1961-2002) en cuanto al porcentaje recaudado por
cada nivel de gobierno en los ingresos fiscales, y muestra cmo a partir
de 2002 opera una ligera tendencia a una mayor recaudacin por parte
del nivel nacional (del 63,4% al 74,4%). Aunque respecto del gasto
pblico se observa una tendencia inversa es decir que el nivel nacional
ejerce proporcionalmente menos gasto en 2002 si se lo compara desde
1961 (del 72,1% al 51,4%), y aunque, por otra parte, el gasto que
ejercen los municipios observe una tendencia creciente, lo cierto es
que son las provincias quienes prcticamente duplicaron el porcentaje
de sus egresos, lo que, como apunta Villar (2007:186), da muestra de
una persiste concentracin del gasto en los niveles de gobierno nacional
y provincial, perpetuando la relacin de dependencia financiera de los
municipios hacia ellos.
58
VICENTE UGALDE
Cuadro 1. Participacin de los tres niveles de gobierno en ingresos y

gastos pblicos en la Repblica Argentina para el perodo 1961-2002
Ao
Ingresos
Gastos
Municipios
Provincias
Nacin
Municipios
Provincias
Nacin
1961
6,0
24,7
69,3
6,8
21,0
72,1
1970
4,5
28,0
64,4
5,8
27,5
66,6
1984
4,3
27,6
68,1
4,5
30,9
64,5
1993
5,5
19,0
57,7
10,8
37,2
52,0
2000
5,5
18,5
76,0
9,5
37,9
52,6
2002
5,9
19,7
74,4
10,0
38,6
51,4
Fuente: Cetrngolo y Jimnez (2004).
En el caso de Mxico, son los congresos locales quienes aprueban las

leyes de ingresos municipales que incluyen las cuotas y tarifas aplicables
a las contribuciones que se derivan de la prestacin de servicios pblicos y de los impuestos a la propiedad inmobiliaria (catastro), pero tales
cuotas se aplican tambin a su fraccionamiento, divisin, consolidacin,
traslacin y mejoras16. De esta forma, la hacienda de los municipios se
integra con esas contribuciones as como con recursos provenientes de
los rendimientos de sus bienes. En lo que concierne a sus gastos, son los
municipios quienes elaboran y aprueban sus presupuestos de egresos,
cuyo ejercicio es objeto de control por parte de la legislatura estatal.
Otra fuente de ingresos para la hacienda municipal son las participaciones federales, es decir los recursos provenientes del gobierno federal,
pero distribuidos a los municipios en virtud de una Ley de Coordinacin
Fiscal17, y de acuerdo a las bases, montos y plazos establecidos por los
congresos estatales. La combinacin de esas fuentes da como resultado
16. Esta competencia no ha estado, sin embargo, exenta de tensiones, como sucedi
en el caso que opuso al Municipio de Morelia con la Legislatura del Estado de
Michoacn a propsito de la facultad de sta para modificar las tarifas propuestas
por ese municipio al impuesto sobre la propiedad. Vase la Controversia Constitucional 25/2006, cuya sentencia se public en el Diario Oficial de la Federacin
del 22 de mayo de 2007.
17. Esta ley prev la creacin y coordinacin del sistema fiscal de la Federacin, de
los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios; establece la participacin de
stos en los ingresos federales y crea reglas de colaboracin entre las autoridades
fiscales. Fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 27 de diciembre
de 1978.
59
la integracin de una hacienda para la financiacin local que, aunque

relativamente estable, en los ltimos aos ha presentado algunas modificaciones en cuanto a la proporcin de aquellas.
Cuadro 2. Principales impuestos recaudados por nivel de gobierno
Impuestos
Mxico
Argentina
Chile
Uruguay
Colombia
Sobre los
ingresos
Personas
fsicas: N1e I
Empresas: N1
Personas
fsicas: N1
Ganancias: N1
Personas
fsicas: N
Empresas: N
Personas
fsicas: N
Empresas: N
Personas
fsicas: N1
Empresas: N1
Sobre el
patrimonio y
los activos
Activos
Patrimonio y
empresariales:
activos: N1
N
Patrimonio
neto: N
Patrimonio
neto: N
Sobre el
comercio
internacional
Importaciones
y exportaciones: N1
Sobre las
ventas
IVA: N1
Otros
impuestos
indirectos
Produccin y
servicios: N1
Agricultura,
industria y
comercio: I
Sobre la
explotacin
de recursos
naturales
Comercio y
Importaciones:
transacciones:
N
N
IVA: N1
Ingresos brutos
IVA: N
de las empresas: I
Importaciones
y exportaciones: N
Comercio
exterior: N1
Valor
agregado de
las ventas: N
IVA: N1
Energa
elctrica: N
Combustibles:
N
Transacciones: N Produccin y
Consumo
consumo de
bienes: N
especfico: N
Regalas: I1
Regalas: I
Gasolina: N e I
Licores y
cigarros: I
Sobre los
vehculos
Propiedad y
uso: N1
Propiedad: I1
Uso: L2
Patente de
rodados: I
Registracin: I
Sobre los
bienes races
Traspaso: I
Propiedad: L
Propiedad: I1
Propiedad
urbana: L2
Contribucin
inmobiliaria: I
Registracin: I
Propiedad: L
Sobre la
operacin de
negocios
Industria y
comercio: L
Licencias: L2
Actividad
comercial e
industrial: I
Licencias: L
Nota1: N = nivel nacional; I = nivel intermedio (provincial o estatal); L = nivel local (municipal).
Nota2: 1 = transferido a las unidades de gobierno de nivel inferior; 2 = redistribuido entre las unidades de
gobierno del mismo nivel.
Fuentes: elaboracin propia con base en Finot, 2005:34. La columna sobre Uruguay se basa en informacin del
Instituto Nacional de Estadstica [http://www.ine.gub.uy/economia/finanzas2008.asp] y de la Intendencia
de Cerro Largo [http://www.cerrolargo.gub.uy/presupuesto/ingresos_previstos.pdf].
En cuanto a la estructura del gasto, la proporcin de gasto pblico

que ejerce cada nivel de gobierno es menos similar en los cinco pases
revisados. Segn las fuentes consultadas, la preponderancia del gobierno
60
VICENTE UGALDE
nacional en el gasto pblico es sensiblemente mayor en el caso de Chile,

Colombia y Uruguay, los tres pases centralistas, en contraste con las
dos federaciones, Argentina y Mxico. Sin embargo, entre estas dos
ltimas, las diferencias son considerables, pues mientras que en Mxico
un porcentaje mnimo del gasto pblico es ejercido por los gobiernos
municipales, en Argentina el grueso del gasto no ejercido por el gobierno
federal se ejerce por las provincias (grfica 2). De cualquier modo, los
datos obtenidos para este rubro dan cuenta de que, a pesar de la disparidad en las estructuras del gasto pblico, en los pases analizados el gasto
ejercido por los municipios es marginal y presumiblemente insuficiente
para cumplir con sus tareas bsicas, con excepcin de Colombia, donde
ese nivel de gobierno involucra poco menos del 20%.
Grfica 2. Distribucin del gasto por nivel de gobierno en los pases
objeto de anlisis
100%
90%
80%
70%
60%
Nivel nacional
50%
Nivel intermedio
40%
Nivel local
30%
20%
10%
0%
Mxico
Argentina
Chile
Uruguay
Colombia
Nota1: en el caso de Mxico los datos se refieren a la dcada 1991-2000, en el caso de Argentina y Chile
al periodo 1992-2001, en el caso de Uruguay al cuadrienio 1994-1997 y en el caso de Colombia a los aos
1987/1990-1995.
Nota2: los datos relativos a Mxico, Argentina, Chile y Uruguay no incluyen los ingresos del sistema de
seguridad social.
Fuentes: elaboracin propia con base en Dillinger y Webb, 1999:32; Finot, 2005:36; FMI, 1999:26 y 28.
Lo anterior sugiere que en estos casos est presente un rasgo caracterstico identificado por Montero (2001:45), consistente en la escasa
61
probabilidad de que los gobiernos nacionales transfieran a los gobiernos subnacionales recursos fiscales o competencias, a menos que ello
contribuya a la conservacin de sus intereses polticos y que, cuando
sucede, prefieren transferir competencias en materia de gasto antes que
en materia de recaudacin.
4. El control de los gobiernos municipales

El tema del control del gasto ejercido por los gobiernos municipales
constituye un indicio esencial para darse una idea de su nivel de autonoma
y sobre todo para marcar un mapa claro de la relacin de dependencia
entre los niveles de gobierno. La cuestin a propsito de a qu rgano, y
de qu nivel de gobierno, deben rendirse cuentas del presupuesto ejercido ilustra, de entrada, si se trata de un control intragubernamental o
intergubernamental, e informa acerca de cmo est diseado el sistema
de divisin vertical de poderes.
En Chile el control de los gobiernos municipales prev la intervencin
de una Contralora General de la Republica, rgano nacional que cuenta
con una unidad interna en los municipios para identificar irregularidades.
Estos lmites a la autonoma municipal no se circunscriben a la responsabilidad administrativa, sino que se extienden a la responsabilidad poltica
y penal. La remocin de algn alcalde puede tener lugar tanto en el caso
del abandono a sus responsabilidades como en el caso de la comisin
probada de algn delito. En el primer episodio, la atribucin corresponde
al Tribunal Nacional Electoral, mientras que en el segundo es materia de
la propia contralora o de los tribunales judiciales. Se trata, en suma, de
un dispositivo de control intergubernamental que dibuja bien el marco
para una relacin claramente jerrquica.
En Uruguay el control es igualmente ejercido por varias instancias.
En los departamentos, la Junta Departamental tiene competencia para
examinar e incluso vetar el presupuesto propuesto por el intendente.
Otra instancia facultada para ejercer control sobre las polticas en este
nivel de gobierno es el Tribunal de Cuentas de la Nacin. De acuerdo
con Magri y Cardarello (2009), el alcance de los dispositivos de control
sobre el manejo de los recursos fiscales en los departamentos hace que
las intendencias dispongan de una amplia autonoma en cuanto al ejerci-
62
VICENTE UGALDE
cio presupuestal. Por un lado, en el caso de la Junta Departamental, se

trata de un control interno y prcticamente simblico, pues, debido al
sistema electoral, la mayora de la Junta coincide con la filiacin poltica
del intendente y, de hecho, el control se limita a un examen de resultados
administrativos contables, sin evaluar los resultados de la intervencin
pblica. Por otro lado, para que la intervencin del Tribunal produzca un
efecto jurdico especfico, se requiere la participacin de algn rgano del
legislativo nacional. En este sentido, el nivel de gobierno depositario de
las funciones de control muestra que es en los departamentos donde se
ha construido un gobierno relativamente autnomo, aunque no ocurre
igual en el espacio municipal. La relacin intergubernamental es, de esta
forma, ms cercana al modelo jerrquico de RIG.
En Mxico, as como son los Congresos de los respectivos estados
quienes aprueban las leyes de ingresos de los municipios, son ellos mismos quienes fiscalizan las cuentas pblicas municipales, a excepcin de
los recursos provenientes de las Aportaciones federales, cuyo control
corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico federal. Se trata
de un esquema de RIG que favorece en principio relaciones de independencia entre los gobiernos estatales y el federal, pero que est combinado
con un esquema en donde el gasto municipal no es controlado solamente
por los poderes estatales, sino tambin por el gobierno federal.
5. Relaciones horizontales
Los numerosos desafos de la gobernanza urbana que ponen en evidencia
la incapacidad financiera de los gobiernos municipales y su limitada autonoma, les ha llevado a ensayar acciones y formas de organizacin con sus
pares hasta hace poco tiempo inusuales. Se trata no solamente de la diversificacin de formas de coordinacin basadas en relaciones no jerrquicas
con los niveles de gobierno nacional y provincial, sino que acompaa a este
fenmeno el creciente nmero de iniciativas y de dinmicas cooperativas
entre gobiernos locales. Estas prcticas se desarrollan en Argentina bajo la
estructura de consorcios de servicios y microrregiones o comarcas (Cravacuore, 2006), o bien pueden identificarse relaciones de cooperacin
intermunicipal autogenerada y relaciones de cooperacin intermunicipal
63
o regionalizacin inducida (Diaz de Landa, 2007)18. En Mxico, estas situaciones de coordinacin se desarrollan cada vez con mayor frecuencia bajo
diferentes figuras de asociacin intermunicipal con vocaciones y alcances
diversos (Santn, 2003; Zentella, 2005). nicamente con nimo de ilustrar las transformaciones recientes en las relaciones intergubernamentales
horizontales en estos dos sistemas federales, puede mencionarse que en
Argentina se da cuenta en 2006 de 76 entes intermunicipales, de los cuales 11 son de carcter interprovincial y 5 con gobiernos locales chilenos
(Cravacuore y Clemente, 2006), mientras que en Mxico, en 2003, se daba
cuenta de que, segn fuentes oficiales (Indesol-INEGI, 2000), de 2.427
municipios existentes en el ao 2000, 527 estaban involucrados en asociaciones intermunicipales, el 35% de ellas para coordinar acciones en materia
de seguridad pblica, 19% en materia de agua, 15% por motivos asociados
a la recoleccin de residuos, 17% por motivos de pavimentacin y 11%
para acordar la construccin de caminos rurales. Se trataba, sin embargo,
de asociaciones que en la mayora de las veces no estaban sancionadas por
alguna formalizacin jurdica (Santn, 2003:152).
En Chile las asociaciones de municipios se orientan no slo por el propsito de la gestin de problemas especficos, sino adems por propsitos
corporativos. Ello no afecta, de cualquier modo, que jueguen un papel
central en la dinmica de las RIGs. Los rganos de representacin de los
municipios suelen fungir como interlocutores ante las provincias y ante
el gobierno nacional para abogar por diversos aspectos de la autonoma
municipal. Las asociaciones pueden ser temticas (como es el caso de las
constituidas en torno al tema turstico, portuario o rural) o bien de tipo
regional o nacional (como la Asociacin Chilena de Municipalidades).
De acuerdo con Rosales (2007:158), estas entidades intervienen en la
solucin de conflictos intergubernamentales; la Asociacin Chilena de
Municipalidades, por ejemplo, suele interactuar con el Ministerio del
Interior o bien con la Subsecretara de Desarrollo Regional y Adminis18. Buscando catalogar este tipo de iniciativas, Diaz de Landa (2007) hace intervenir
distinciones basadas en los siguientes aspectos: a) el origen de las iniciativas,
sea ste endgeno o exgeno al mbito municipal o bien que est apoyado en la
modalidad de los agentes participantes en la conformacin del ente intermunicipal
(consensuados, inducidos, impuestos o incluso mixtos); b) el alcance territorial de
la iniciativa, sea sta de carcter intraprovincial, interprovincial o internacional;
y c) el reconocimiento institucional del cual sea objeto, especialmente en cuanto
a las competencias que les son conferidas a ese tipo de formaciones.
64
VICENTE UGALDE
trativo, mientras que las regionales pretenden interferir en la defensa de

los municipios ante los gobiernos respectivos.
Algunos mecanismos sirven de marco para el desarrollo de RIGs
horizontales, principalmente entre gobiernos departamentales como
en el caso de Uruguay. Por un lado est el Congreso de Intendentes,
que permite la defensa de intereses comunes ante el nivel nacional; por
otro lado existe el Congreso de Ediles, que, aunque con una menor
formalizacin y antigedad, aglutina miembros de los poderes legislativos de las provincias con fines de coordinacin y consulta; finalmente
si bien tampoco son objeto de formalizacin, desde no hace mucho
tiempo, se han ido conformando espacios de coordinacin de gobiernos
departamentales para la zona metropolitana de Montevideo.
En cuanto a las relaciones intergubernamentales horizontales, el rgimen constitucional de Colombia prev formas de coordinacin as como
el reconocimiento e incluso la va para institucionalizar el fenmeno de
la metropolizacin. En el caso de que dos o ms municipios sostengan
vnculos econmicos-sociales y guarden caractersticas fsicas de relacin
del tipo de un rea metropolitana, se planea su organizacin en tanto
que entidad administrativa de coordinacin del desarrollo; se considera
adems la coordinacin e incluso el suministro en comn de servicios y
la ejecucin conjunta de obras pblicas. La Constitucin delimita, entre
otras cosas, la posibilidad de protocolizar la conformacin del rea metropolitana contemplando la definicin de atribuciones, financiamiento, as
como el procedimiento para constituirse en distritos.
6. Observaciones finales
Ms all de los diferentes modelos de distribucin de funciones entre
los niveles de gobierno en los cinco pases revisados y de la asignacin a
los estratos superiores del poder de controlar fiscal y polticamente a los
inferiores, hemos querido insistir en que las formas de organizacin del
sistema de recaudacin, distribucin y gasto de recursos fiscales en estos
pases iberoamericanos determinan de manera importante a las RIGs.
La delegacin de competencias sin la delegacin de la facultad de
recaudar y gastar recursos pblicos puede contribuir en algunos casos a
mitigar las disparidades territoriales, pero tambin a mantenerlas e incluso
65
aumentarlas. La concentracin en los niveles nacionales de gobierno, si

bien es cierto que suele garantizar de mejor forma los mecanismos fiscales compensatorios tan necesarios en pases con agudas desigualdades
regionales, puede generar otros problemas en la gestin de los gobiernos
subnacionales. No slo se trata de que, en funcin de las dispares caractersticas de las economas locales, las capacidades recaudatorias varan
entre un municipio y otro, sino que, debido a los heterogneos contextos
demogrficos y socioeconmicos, las necesidades de gasto pblico local
pueden asimismo ser altamente divergentes. Los arreglos para enfrentar
los efectos de las disparidades intergubernamentales y las inequidades
territoriales pueden, como lo apunta Astudillo (2003), dejar de servir al
propsito redistributivo cuando la importancia de un impuesto cambia
en el tiempo, o bien como resultado de las modificaciones que tambin a
travs del tiempo observa el gasto pblico. Bajo ciertas circunstancias dadas
en un momento, la concentracin de competencias de recaudacin y de
asignacin de gasto puede ser mejor que la descentralizacin, pero eso es
factible que cambie con el tiempo.
De todos modos, los sistemas fiscales difcilmente encuentren el justo
compromiso entre exigencias que parecen estar en permanente oposicin:
por un lado, la exigencia de mayor autonoma fiscal de los gobiernos subnacionales; por el otro, la exigencia de equidad territorial, pero tambin
de eficiencia y estabilidad (Finot, 2005). Esta falta de adecuacin y ajuste
de los sistemas intergubernamentales fiscales, al afectar las capacidades
de gasto de los gobiernos subnacionales y en consecuencia su autonoma, determina profundamente la dinmica de las RIGs. En los pases
revisados, el discreto nivel de delegacin de facultades en competencia
de ingreso y gasto que mantiene la vigorosa preeminencia del gobierno
nacional sugiere que, a pesar de las iniciativas descentralizadoras de las
dos ltimas dcadas del siglo pasado, se mantiene un modelo de RIG en
el que prevalecen las relaciones jerrquicas.
Esta observacin merece, sin embargo, algunos matices. La dinmica
de las RIGs en estos pases permite, principalmente por dos razones,
identificar algunas alteraciones a lo concebido por Wright (1997). Si
bien es innegable la centralidad que sigue ocupando el nivel nacional en
la recaudacin y el gasto de recursos pblicos, y si, aunado a ello, los procesos de descentralizacin han acrecentado la necesidad de los gobiernos
municipales de sufragar el costo de ciertos servicios, debe sealarse que
66
VICENTE UGALDE
esas dos condiciones parecen estar propiciando modalidades de RIG que

se alejan de los tres modelos esbozados al inicio de este captulo. Eso es
al menos lo que sugieren, por un lado, la aparicin de un mecanismo de
redistribucin solidaria intermunicipal de ingresos fiscales, como lo es
el Fondo Comn Municipal en Chile; y, por otro lado, las estrategias de
coordinacin horizontal para la prestacin de servicios entre los gobiernos
municipales, cada vez ms generalizadas en estos pases. Si bien no estamos
ante un movimiento completo de los modelos de RIG desde esquemas
de relaciones jerrquicas (o en los Estados federales, de independencia)
hacia otros de interdependencia, la difusin de prcticas asociativas en
los gobiernos municipales anuncia el trnsito hacia tipos de RIG hbridos,
por lo que a los esquemas concebidos por Wright se les suman los de
relaciones interdependientes solidarias entre municipios.
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VICENTE UGALDE
Captulo 3
Alcance y limitaciones de las relaciones
polticas y administrativas a nivel
subnacional en Amrica Latina.
Aproximacin a los casos de Argentina,
Colombia, Chile, Mxico, Per y Uruguay
Alejandra MonteolivaVilches
Claudia Dangond Gibsone
as reformas polticas y administrativas asumidas en el marco de la

descentralizacin y aplicadas con distinta intensidad han provocado
impactos diferenciados en los gobiernos locales, en la institucionalidad
municipal, en las dinmicas de participacin ciudadana y, finalmente, en
la definicin de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Esto ha evidenciado la necesidad de analizar con mayor precisin las lgicas polticas
y administrativas o de gestin de los niveles subnacionales en aras de fortalecer las capacidades de los gobiernos para tomar decisiones, generar y
mantener consensos, propender hacia una mayor articulacin y coherencia
y garantizar, as, las condiciones para un control efectivo de la gestin,
todo ello con el fin de consolidar procesos ms sanos y transparentes
entre el Estado y el ciudadano. En este sentido, este captulo se propone
describir y analizar las principales dinmicas polticas y administrativas
acontecidas en los siguientes pases seleccionados: Argentina, Colombia,
Chile, Mxico, Per y Uruguay, con la intencin de establecer parmetros
que contribuyan al anlisis de aquellas dinmicas a nivel municipal.
Como punto de partida, se hace imprescindible la caracterizacin de
los procesos de reforma poltica acontecidos en la regin; es decir, definir
y detallar el alcance de la descentralizacin asociada a la construccin
de la gobernabilidad local, para describir posteriormente los procesos
administrativos, de gestin e institucionales ligados a la modernizacin
del Estado. Luego, se evala brevemente la manera en que se ha dado la
69
relacin poltica-administrativa en los pases mencionados a partir de

la organizacin territorial, para finalmente identificar los principales
aprendizajes y posibles propuestas o parmetros a tener en cuenta en el
nivel municipal.
1. Los procesos emprendidos en Amrica Latina

Desde la dcada de 1980 la realidad poltica y administrativa de los
Estados latinoamericanos estuvo marcada por la puesta en marcha de un
conjunto de reformas que buscaban, por un lado, redefinir las relaciones
entre el Estado y la sociedad y, por otro, adecuar el funcionamiento de las
instituciones y los entes gubernamentales. Las primeras fueron definidas
como reformas sustanciales, polticas, o de fondo que se materializaron
bsicamente en los procesos de descentralizacin y gobernabilidad,
y las segundas se consideraron como reformas institucionales o
macroeconmicas llevadas a cabo con los procesos de modernizacin
del Estado y el ajuste fiscal.
Estos procesos y dinmicas marcan el alcance de las relaciones polticas
y administrativas tanto a nivel central como subnacional, de all que en
lo referente al municipio objeto de anlisis en este caso el mismo sea
entendido como la unidad poltica-administrativa-territorial bsica de la
organizacin del Estado.
1.1.
Lo poltico: descentralizacin y gobernabilidad
En los ltimos tiempos, innumerables son las conceptualizaciones realizadas desde diferentes perspectivas y enfoques en Amrica Latina respecto
de los trminos descentralizacin, delegacin o desconcentracin, lo que
ha dificultado identificar con claridad los principales problemas y desafos
de la descentralizacin en buena parte de los Estados. Ms all del debate
terico y de la diversidad de enfoques no se puede desconocer que, en
la regin, la dinmica descentralizadora, sus consecuencias y los efectos
previstos y no previstos han marcado las caractersticas de las relaciones
entre los diferentes niveles territoriales, no slo desde el punto de vista
poltico, sino tambin desde el administrativo y el financiero.
70
ALEJANDRA MONTEOLIVA VILCHES y CLAUDIA DANGOND GIBSONE
Principalmente, en el discurso y en la prctica, la descentralizacin

desde la dcada de 1980 fue concebida como un instrumento tendiente a
elevar la democratizacin de la vida pblica, a incrementar la gobernabilidad
y a lograr mayor asignacin de recursos, tanto al interior del sector pblico
como de la economa en general (Velsquez, 2006). Sin embargo, siguen
vigentes los interrogantes y cuestionamientos planteados por Restrepo
(2006:35) respecto del origen y el alcance de la misma, cuando afirma:
los procesos de descentralizacin en Amrica Latina provienen de causas
y fuerzas externas o internas?, quines toman las iniciativas e imprimen el
carcter de la descentralizacin dentro de los pases, las autoridades centrales
o las perifricas? Los procesos de descentralizacin han democratizado
los regmenes polticos o se han quedado cortos respecto a las expectativas de
transformar las relaciones polticas y sociales dentro de los pases?.
Preguntas fundamentales e impostergables para abordar el proceso
desde una perspectiva crtica, analtica y proactiva que invita a reflexionar,
segn Restrepo, sobre la triple tensin a la que se someti el Estado: hacia
fuera, por la globalizacin, la interdependencia y el sistema econmico
mundial; hacia adentro, a travs de los procesos de descentralizacin de
recursos y competencias en la bsqueda de un mayor protagonismo local;
y, finalmente, hacia el mercado, mediante las privatizaciones de empresas
estatales (Restrepo, 2006:31).
Es decir, la descentralizacin se dio de manera simultnea a los
imperativos de la globalizacin e implic para la regin la generacin de
nuevas capacidades estatales a fin de asumir con ms o menos rapidez y
eficiencia procesos polticos-institucionales, productivos y territoriales.
En ese sentido, comport la reestructuracin funcional y espacial del
Estado, la creacin de un cuerpo normativo y la generacin de incentivos
financieros y de gestin. A esto se suma la necesidad de participacin
ciudadana como elemento dinamizador al interior de la sociedad civil
para un mayor control y fiscalizacin del gobierno y democratizacin
de la gestin pblica. A partir de las formas o modalidades bsicas de la
descentralizacin planteadas por Ivn Finot o Sergio Boisier, la descentralizacin funcional, territorial y poltica se aborda en este caso como
la transferencia de responsabilidades, competencias y capacidades desde
unidades superiores (nivel central) a unidades de gobierno ms pequeas
de menor alcance territorial (niveles subnacionales) (Jordana, 2001:11)
CAPTULO 3 Alcance y limitaciones de las relaciones polticas y administrativas
71
donde la distribucin de poder y el fortalecimiento de la o las autonomas

territoriales debe jugar un papel trascendental.
Asimismo, el acercamiento a la realidad latinoamericana permite afirmar que los sistemas polticos de la regin comparten algunas similitudes
polticas e institucionales, tales como: sistemas presidenciales fuertes,
representaciones proporcionales, debilidad de los partidos polticos
(Jordana, 2001:6), escasa claridad en la definicin de competencias en
los niveles territoriales, acentuados y evidentes problemas de gestin
subnacional y, en la mayora de los casos, una marcada visin centralista.
Sin embargo, se vislumbran tambin una serie de diferencias producto de
las formas de organizacin del Estado y de las estructuras polticas que se
han ido consolidando en los distintos pases y que han marcado particularidades a la hora de poner en marcha el proceso de descentralizacin.
En buena medida la organizacin territorial del Estado ha incidido
en la modalidad del proceso; no obstante, la consecucin de mayores o
menores logros pareciera obedecer a cuestiones histricas, polticas, territoriales e institucionales propias e internas de los Estados en lo referente
al reparto del poder, los recursos y la toma de decisiones. Se presentan
as las formas bsicas de organizacin estatal: sistemas federales y sistemas
unitarios. Aunque, en la prctica, los regmenes jurdicos propios de cada
Estado permiten que los modelos de los extremos se maticen y generen
sistemas intermedios que han sido denominados por muchos analistas
como sistemas unitarios regionales1. Algunas de las particularidades de
los grupos se sintetizan a continuacin, de acuerdo a los planteamientos
de Jacint Jordana (2001).
Los Estados Federales (en Amrica Latina: Mxico, Argentina, Brasil
y Venezuela) cuentan con dos niveles de instituciones polticas: las de la
federacin, por una parte, y las de los Estados miembros, por otra. Por lo
tanto, los ciudadanos de cada Estado deben cumplir las leyes especficas
del mismo y las promulgadas por las instituciones federales.Adems, estos
Estados cuentan con la presencia de los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo
y Judicial) en cada nivel intermedio (departamento, estado o provincia)
y con la posibilidad de establecer sus propias constituciones polticas.
1.
Clasificacin planteada por Eliza Willis, Christopher Garman y Satephan Haggard

en The politics of decentralization in Latin America (1999), citado y reelaborado
por Jordana (2001:18).
72
Adicionalmente definen y gestionan sus objetivos polticos y ejercen

su autonoma. Al contrario, los Estados Unitarios (en Amrica Latina:
Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Repblica Dominicana,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y
Uruguay) tienen una sola estructura de poder en todo el territorio, los
niveles subnacionales estn en una relacin de sujecin directa respecto
del ordenamiento jurdico central (Zuluaga, 2001:93); aqu los objetivos
de poltica se definen desde el centro y la autonoma queda reducida al
cumplimiento del mandato de ese nivel.
De todas maneras, en las modalidades presentadas, los poderes locales
concretados en el nivel municipal aparecen con relevancia significativa,
siendo el municipio en ambos casos con ms o menos intensidad la unidad
poltica territorial y administrativa encargada en la mayora de los pases
de propender hacia el mejoramiento del bienestar y la calidad de vida de
la poblacin, a travs de prestar los servicios pblicos, construir las obras
que demande el desarrollo local y garantizar la participacin ciudadana en
los procesos locales.
No menos importante a la dinmica descentralizadora, es la creciente
preocupacin por la cuestin de la gobernabilidad que hace referencia
en primera instancia a la relacin entre el Estado y la sociedad civil.
El complejo concepto de gobernabilidad ha sido abordado desde numerosos enfoques e interpretaciones. Por eso, a los fines de este captulo,
vale precisar algunos de ellos y relacionarlos a la dinmica poltica de la
regin. De acuerdo a Pierre Birnbaum, la gobernabilidad es la capacidad
de las sociedades y sus sub-sistemas polticos de tomar decisiones o iniciar acciones en reaccin a unas demandas y necesidades2. Por lo tanto,
la discusin acerca de la gobernabilidad aparece cuando el gobierno es
ejercido por sectores de la sociedad que acceden al Estado para desarrollar o llevar adelante polticas pblicas, en la medida en que se logra el
consenso de los ciudadanos. De esta forma, la gobernabilidad presenta
dos caras: una tcnica y otra poltica. Desde el punto de vista tcnico,
ella es la capacidad del gobierno para tomar decisiones y ejercer sus actos
desde la institucionalidad estatal, balanceando demandas de la poblacin
y recursos disponibles. Desde el punto de vista poltico, es la capacidad
del gobierno para dirigir, convocar apoyos o respaldos en la sociedad
2.
Citado por Jolly, Jean-Franois (2003).
73
civil, generar y mantener consensos, y relacionar a la sociedad civil con

el Estado (Monteoliva, 2005:125-126).
Por otra parte, Dorval Brunelle plantea que analizar la gobernabilidad
en el contexto de las Amricas no puede reducirse a la dimensin de la
gestin o al buen funcionamiento de las instituciones existentes, porque,
para este caso, la gobernabilidad implica tambin una variedad de iniciativas locales o regionales, sociales o comunitarias que no se insertan en
los marcos de funcionamiento establecidos por los poderes constituidos.
Adems, afirma el autor, citando a J. Kooiman, la gobernabilidad hace
referencia al modelo o estructura que emerge en un sistema sociopoltico
como resultado comn de la interaccin de todos los actores (Brunelle,
2007:36). Es este un interesante punto de partida para identificar de manera
precisa quines son finalmente los actores que pueden fortalecerla, especialmente en el nivel local o municipal;Yalima Molina Blandn los enumera
sencillamente de esta manera: los gobiernos (central, regional, local o
municipal), las organizaciones de la sociedad civil, los actores econmicos,
las organizaciones polticas, los movimientos sociales, entre otros, ellos
son los que permitirn evidenciar las dimensiones de la gobernabilidad.
Por un lado, plantea la autora, la accin de gobernar hace referencia a
la administracin eficiente de los bienes, a la resolucin pacfica de los
conflictos, a las respuestas adecuadas para las demandas ciudadanas, a la
vigencia de los derechos y a la existencia de instituciones, sistemas de
reglas y legislaciones eficientes. Por otro lado, la coordinacin entre el
Estado y la sociedad, se refleja en la capacidad para interrelacionar los
diferentes grupos sociales y polticos (Molina Blandn, 2007:64).
En esta lnea, Ivn Arandia, ha establecido tres elementos bsicos de la
gobernabilidad. Ellos son: la relacin eficacia/eficiencia, la legalidad y
la legitimidad. La primera es propia de los actuales modelos de gestin
y coherente con la maximizacin de la inversin y la evaluacin por
resultados; la segunda se vincula con la vigencia del Estado de Derecho
y la participacin social; y la tercera aparece como un elemento poltico
democrtico vinculado con la representacin, la delegacin de la misma y
la participacin de la sociedad civil en asuntos pblicos locales (Arandia,
2007:203).
Hasta ac, en el intento de acercar criterios y sin perder de vista la
realidad de los pases latinoamericanos tenidos en cuenta en este anlisis, no
pueden asumirse la descentralizacin y la gobernabilidad como conceptos
absolutos. Lo que en realidad existe es un conjunto de particularidades en
74
las dinmicas polticas y en las vivencias de cada pas latinoamericano que

conducen a pensar que no es factible ni viable un modelo descentralizador
nico, que existen riesgos comunes y logros probables y que, por lo tanto,
la gobernabilidad, o mejor an la construccin de la misma, se ha vuelto
un imperativo impostergable, necesario y fundamental para avanzar en
el mejoramiento de las relaciones polticas y administrativas en todos los
niveles territoriales, pero con especial relevancia en el nivel municipal.
1.2.
Lo administrativo e institucional: la modernizacin

del Estado y el ajuste fiscal
Las reformas institucionales y macroeconmicas emprendidas en

Latinoamrica se materializaron en procesos de modernizacin del Estado
y ajuste fiscal con el nimo de enfrentar las respectivas crisis fiscales y
macroeconmicas en la regin y reducir no slo el gasto pblico sino
tambin las funciones y la estructura del Estado en su conjunto. El papel
de los organismos multilaterales y la dinmica del contexto internacional
influyeron de manera considerable en las medidas tomadas respecto al
alcance de la modernizacin y a la urgencia del ajuste. Por otra parte,
surgi la necesidad de fortalecer a las instituciones a fin de afectar las
condiciones de transparencia y gestin gubernamental, dotando a los
niveles subnacionales de herramientas e instrumentos que permitieran
un control ms efectivo y una mayor posibilidad de incidencia en la
priorizacin de la inversin pblica.
Las medidas tomadas en buena parte de los pases, se redujeron a
instrumentalizar la accin del Estado pasando por alto la razn de ser de
las instituciones, entendidas stas como el sistema de reglas que asignan
capacidad de decisin, recursos e informacin y que desarrollan una cierta
lgica de incentivos que orientan y condicionan el comportamiento de
los actores (Jordana, 2001:9). Por ello, resulta apropiado diferenciar lo
que se ha llamado el monopolio institucional del pluralismo institucional.
Siguiendo a Jordana, el monopolio institucional implica que el Estado
mantiene exclusividad para sus rganos y departamentos centrales;
mientras que el pluralismo institucional se refiere a la manera en que
las responsabilidades sobre determinados temas o reas son compartidas
por ms de una institucin u organizacin, que pueden pertenecer a
distintos niveles de gobierno o niveles territoriales con la participacin
incluso del sector privado o no estatal, lo que lleva a generar una lgica
75
de interdependencia entre los actores y relaciones intergubernamentales

ms intensas (Jordana, 2001:26).
En consecuencia, y asumiendo que las caractersticas de la regin responden a una tradicin centralista, la participacin real y efectiva de los
niveles subnacionales qued limitada en todos los casos al cumplimiento
de las medidas de reestructuracin administrativa, reduccin de gastos de
funcionamiento, mayores esfuerzos fiscales, control del endeudamiento
pblico directamente encaminado al logro de la viabilidad fiscal. Si bien lo
anterior ha permitido mejorar situaciones administrativas y financieras en
departamentos, estados, provincias y municipios en la regin, las medidas
fiscales emprendidas no han sido complementadas con estrategias ms
fuertes que busquen fortalecer la tributacin regional o territorial an
caracterizada por altos niveles de concentracin central.
Parafraseando a Sonia Fleury, las relaciones del Estado con grupos
econmicos y lites polticas se basaron en un proceso de compromisos
y acuerdos que terminaron por feudalizar al Estado, convirtindose sus
rganos en objeto de inters de grupos, restndoles lgica y capacidad
de planificacin e imposibilitando un uso ms eficiente de los recursos
pblicos. De all que la debilidad institucional y fiscal del Estado se deba, en
buena medida, al modelo de articulacin creado y an vigente que impide
un mejor uso de los escasos recursos y un sistema tributario apoyado en
las ganancias de los grupos o sectores ms poderosos (Fleury, 2000:9).
La cuestin institucional y administrativa debiera centrarse, entonces,
en las posibilidades reales de gestionar la institucionalidad y los recursos
financieros y profesionalizar el recurso humano, a fin de lograr mayor
articulacin y equilibrio entre las dinmicas polticas y administrativas y
una mejor coordinacin entre los niveles subnacionales respecto del nivel
central, encaminados a resultados significativos en la implementacin de
las polticas pblicas en la instancia subnacional.
2. La dinmica de las relaciones polticas-administrativas

en Amrica Latina
Se asume en este caso a las relaciones polticas-administrativas como
aquellas interacciones que se derivan de las dinmicas polticas (descentralizacin y gobernabilidad) y las implicancias o consecuencias de
76
las reformas administrativas o institucionales que a nivel subnacional

(modernizacin del Estado y ajuste fiscal) han marcado el acontecer
poltico-administrativo de los municipios, caracterizado ste por una
tensin permanente entre el centro y la o las periferias, por una parte, y
entre las demandas crecientes de la sociedad civil y la reducida capacidad
de accin del Estado para hacerles frente en materia econmica, social,
poltica, cultural e institucional, por otra.
Por ello, a continuacin se describen las realidades poltico-administrativas de:Argentina, Colombia, Chile, Mxico, Per y Uruguay a partir de los
siguientes interrogantes: cmo se desarroll el proceso de descentralizacin?, cul ha sido el papel desempeado por los municipios? Y, finalmente,
cmo se ha dado la relacin poltica-administrativa en ese contexto?
2.1.
Argentina
El Estado argentino se encuentra compuesto por 23 provincias que

cuentan cada una de ellas con un poder ejecutivo, un legislativo y un
judicial; y, adems, una ciudad autnoma con un rgimen especfico.
Cada provincia define su propio rgimen para los gobiernos locales.
De acuerdo a la informacin generada por la Organizacin Mundial de
Ciudades y Gobiernos Locales CGLU, sistematizada y analizada por
Cravacuore e Israel (2007), el pas cuenta con aproximadamente 2.552
gobiernos locales, de los cuales 1.151 tienen jerarqua municipal y 1.101,
no. Segn el informe, el 80% de los gobiernos locales argentinos tienen
menos de 10.000 habitantes y el 38% menos de 1.000, lo que evidencia
una fuerte fragmentacin municipal. El 1,2% de los municipios tienen
ms de 250.000 habitantes y slo dos superan el milln; es decir, existen
grandes ciudades que concentran una gran poblacin e innumerables y
pequeos gobiernos locales que encuentran garantizado el principio de
la autonoma en el artculo 123 de la reforma constitucional de 1994.
De acuerdo a la descripcin realizada por Cravacuore en el mismo
informe, Argentina, a pesar de su sistema representativo y federal, mantiene un fuerte centralismo poltico y econmico en torno a la capital
del pas y su rea de influencia inmediata. En trminos generales, el proceso descentralizador se enfoc a nivel provincial y especficamente en
la definicin de competencias, lo que llev a los municipios a asumir de
manera creciente una serie de funciones no establecidas inicialmente. Sin
77
embargo, el derecho municipal descansa en las constituciones provinciales

y en la Ley de Municipalidades que lo reglamenta, lo que ha provocado
una gran diversidad de reglamentacin entre las provincias en diferentes
temas que ataen a la realidad municipal.
En Argentina, el sistema poltico local municipal est integrado por
el poder ejecutivo ejercido por un intendente que es elegido de manera
directa para un perodo de cuatro aos y de dos aos para los gobiernos
locales sin jerarqua municipal; y por el Concejo Deliberante, compuesto
por un nmero variable de miembros de acuerdo a las leyes o cartas
orgnicas. Las competencias tradicionales de los municipios tienen que
ver con la infraestructura urbana, la regulacin y el control de las actividades que se desarrollan en el territorio, la asistencia a la poblacin en
riesgo; a las que se han sumado una serie de nuevas responsabilidades
en materia ambiental, de seguridad ciudadana, promocin econmica,
defensa del consumidor, acceso a la justicia, resolucin de conflictos,
promocin social, entre otras.
De acuerdo al anlisis de Daniel Cravacuore, el desempeo de las funciones y el ejercicio de la autonoma es en la mayora de los casos directamente
proporcional a la robustez de las finanzas, lo que en los hechos se traduce
en que buena parte de los gobiernos locales son agentes de los gobiernos
nacionales o provinciales que limitan sus capacidades y la implementacin
de las agendas a la orientacin de los niveles superiores. Respecto a los
ingresos de los municipios, stos se encuentran regulados en las leyes de
municipalidades o en la ley de coparticipacin de cada provincia, mostrando
una vez ms heterogeneidad en el tratamiento del tema.
En trminos generales, la dinmica municipal enArgentina cobr nuevo
protagonismo desde la crisis de 2001, pero las administraciones municipales
presentan todava serias deficiencias en materia de profesionalizacin de
la gestin pblica y limitadas capacidades reales de implementar a nivel
local polticas nacionales y provinciales.
2.2.
Colombia
Si bien a lo largo de la historia Colombia ha ensayado varias formas

de organizacin territorial, los desarrollos polticos, administrativos
y an la coyuntura internacional han generado importantes procesos
desde la segunda mitad del Siglo XX. En efecto, es a partir de la dcada
78
de 1980 que, a propsito de una crisis y de una mengua de la legitimidad

del sistema poltico y dada una necesidad creciente de apertura, el pas
se embarca en una reforma de la Constitucin de 18863 que permiti
mediante el Acto Legislativo de enero de 1986 que cada municipio eligiera
popularmente a los alcaldes. Esto a su vez gener grandes expectativas
sobre lo que podran ser las nuevas relaciones entre los ciudadanos y los
gobiernos locales.
Con esto, habiendo hecho crisis el sistema centralista, para principios de los aos noventa ya era claro que no bastaba con esa reforma.
Se requera modificar la propia estructura del Estado Colombiano. Fue
por eso que en la Constitucin de 19914, si bien se conserv la idea de
Colombia como un Estado unitario, se profundiz la descentralizacin,
se indic que las entidades territoriales contaran con autonoma5 y, claramente, se seal al municipio como entidad fundamental de la divisin
poltico-administrativa del Estado, asignndole la tarea de:
prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes
y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y la ley 6.
En este nuevo esquema los municipios son los encargados de gestionar
directamente gran parte de las polticas sociales, mientras los departamentos (nivel intermedio) programan y coordinan. El Estado central,
por su parte, queda como el diseador de las grandes polticas nacionales
3.
4.
5.
6.
La Constitucin Poltica de Colombia de 1886 fue objeto de varias reformas hasta

1986. De ellas, vale la pena destacar al menos la de 1945 que reorganiz el rgimen
departamental, previ los departamentos administrativos y organiz el Distrito
Especial De Bogot. Igualmente, es importante tener en cuenta la reforma constitucional de 1968, cuyos contenidos fueron de planeacin, de descentralizacin
y de agilizacin de la actividad administrativa.
Fruto de un proceso en el que el Constituyente Primario, ejerciendo su funcin
a travs de una Asamblea Nacional Constituyente elegida popularmente, aprob
un nuevo texto constitucional vigente desde el 7 de julio de 1991.
Artculo 1 del C.P.: Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma
de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y [en] la solidaridad de las personas que [la] integran y en
la prevalencia del inters general.
Artculo 311, Constitucin Poltica de Colombia.
79
y se reserva la capacidad de regulacin y financiacin, en algunos casos,

de las polticas descentralizadas.
Al tiempo, y en consonancia con los nuevos vientos de la globalizacin,
la descentralizacin se fue convirtiendo en un instrumento y, si se quiere,
en un elemento esencial para el modelo de desarrollo que empezaba a
introducirse, basado en apertura econmica, privatizaciones, entre otros
aspectos. De esta manera el componente poltico de la descentralizacin
cedi paso a la perspectiva econmica de la misma.
Hoy, Colombia cuenta con 1.102 municipios categorizados anualmente en seis niveles y una categora especial atendiendo a su poblacin
y a sus recursos fiscales (ingresos corrientes de libre destinacin), como
indicadores de sus condiciones socioeconmicas7. Es importante precisar
que alrededor del 90% de los municipios colombianos pertencen a las
categoras quinta y sexta, lo que evidencia un gran nmero de municipios
pequeos, de escasa poblacin y con muy baja capacidad de generacin
de recursos propios.
Un elemento fundamental a tener en cuenta es la coordinacin de
las relaciones intergubernamentales para ejecutar la descentralizacin.
En Colombia, normalmente participan los tres niveles de gobierno de
manera interrelacionada, lo que en no pocas ocasiones genera problemas
de gestin que llevan a hacer ineficaz el proceso de descentralizacin, tal
vez porque la cultura poltica del pas no es la apropiada para sostener y
mantener ese nivel de pluralismo institucional; la fragmentacin y la debilidad de actores cruciales como los partidos polticos, por va de ejemplo,
impiden que el modelo descrito en la Constitucin y en las leyes pueda
ser aplicado ntegramente.
El hecho de que se produzca una permanente participacin de los tres
niveles de gobierno no ha garantizado una adecuada gestin; al contrario,
muchas veces las prioridades del gobierno central no coinciden con las del
local. Tampoco ha sido siempre clara, y a pesar de que hay visiblemente
una estructura jerrquica organizada, la asuncin de responsabilidades
por parte de los niveles, pues al contrario de concretarse, stas se van
diluyendo.
La implementacin de esta nueva fase de la descentralizacin colombiana no ha sido fcil, entre otras razones por la falta de confianza del
centro y adicionalmente por lo que ha implicado desde el punto de vista
7.
80
Ley 136 de 1994.
fiscal. As, la legislacin que ha pretendido desarrollar y poner en funcionamiento la descentralizacin en Colombia ha sido tmida, por decir
lo menos, pues en algunos casos lo que ha sucedido es que se ha frenado
el mismo proceso. Esto ltimo es evidente si se revisan tanto las Leyes
como los Actos Legislativos que desde el ao 20018 han modificado la
base del clculo de las transferencias a los departamentos y municipios,
restringindose de manera acelerada y continua la capacidad de gestin
y la toma de decisiones sobre sus recursos.
Esta situacin nos lleva a reflexionar acerca de la posibilidad de retroceder en el camino recorrido en cuanto a que el fundamento poltico de
la descentralizacin se ha ido diluyendo al paso que los asuntos relativos
a la viabilidad fiscal se han convertido en el centro de atencin y en la
razn de ser de las decisiones en torno al proceso descentralizador.
A esto se suma que no ha sido posible la expedicin de una Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial y que la discusin del modelo de
ordenamiento territorial y del nivel de descentralizacin est siempre
cruzada por las implicaciones que ello tendra en el conflicto interno
colombiano, dada la existencia de los actores armados a lo largo y a lo
ancho del territorio y la evidente lucha por hacer presencia en aquellas
regiones estratgicas, no slo desde el punto de vista geogrfico sino
tambin por las riquezas naturales que ellas guardan.
2.3.
Chile
El proceso de descentralizacin en Chile, de acuerdo con Rodrguez y

Ducci (2006), debe ser entendido en tres etapas. La primera entre 1964 y
1973, tomando a la descentralizacin como un proceso de desconcentracin
espacial; la segunda entre 1974 y 1990, durante la dictadura militar, avanzando en la desconcentracin administrativa a lo largo del territorio, a la
vez que se fortaleca el control territorial por parte del gobierno central;
y la tercera etapa desde 1990, momento en el cual se dieron pasos hacia
la descentralizacin poltica, econmica y administrativa (Rodrguez y
Ducci, 2006). En ese orden de ideas, la descentralizacin desarrollada en
Chile desde 1990 debe entenderse como un proceso vinculado con los
cambios internos (retorno a la democracia) e internacionales (apertura
8.
Acto Legislativo 01 de 2001 (pensado inicialmente como medida transitoria, pero

prorrogado hasta el 2016 por el Acto Legislativo 04 de 2008).
81
de mercados y cada del socialismo), privilegiando prcticas relativas al

fomento de la participacin ciudadana y el desarrollo local. Es as como,
a partir del gobierno de Aylwin (1990-1995), se adelantan reformas a la
Constitucin de 1980 en materia de desarrollo territorial.
Las transformaciones institucionales que se llevaron a cabo en Chile
sobre las municipalidades o comunas a partir de 1990 buscaron, en primer
lugar, organizar la eleccin popular de alcaldes y concejales, y la autonoma
en la administracin de las finanzas (Rodrguez y Ducci, 2006). En 1992,
la Ley Orgnica de Municipalidades fue complementada, permitiendo
a los ciudadanos escoger sus concejos municipales y fomentando la participacin de la comunidad por medio del Concejo Econmico y Social
Comunal (CESCO). De igual manera, la eleccin de nuevas autoridades
buscaba construir legitimidad para el naciente sistema poltico chileno,
por cuanto la designacin de autoridades permita la llegada de actores
cercanos a la Concertacin (coalicin de partidos que haba ganado las
elecciones tras la salida de Pinochet) (Mardones, 2006).
No obstante, el proceso de descentralizacin ha sido limitado por
el hecho de que el Estado chileno sigue estando orientado a un modelo
centralista fuerte. A ello se suma que ni los partidos polticos ni la sociedad civil han incluido dentro de sus prioridades la profundizacin de la
descentralizacin.
Por ello, aun cuando se ha establecido la importancia de brindar
autonoma a los entes municipales para manejar sus asuntos, hay aspectos
en los cuales se mantiene la lgica de un Estado central fuerte. Obras
pblicas de importancia, que responden a la demanda ciudadana de bienes y servicios, son llevadas a cabo por el gobierno central, y en algunas
ocasiones sin consultar siquiera las localidades involucradas (Rodrguez
y Ducci, 2006). En ese sentido, los municipios chilenos se enfrentan a
ciertos controles por parte del gobierno central, que de alguna forma
incide en la destinacin de los recursos, as como en el diseo de programas y proyectos relevantes para el desarrollo de la ciudadana. La
descentralizacin ha contribuido a democratizar a la sociedad chilena,
adems de fomentar su participacin en la toma de decisiones en asuntos
relevantes para el desarrollo del territorio (Rodrguez y Ducci, 2006),
pero es un proceso que paradjicamente no ha logrado construir una
relacin de confianza entre el gobierno central y los gobiernos municipales
(y regionales) (Raczynski y Serrano, 2001), lo que afecta la posibilidad
82
real de empoderar a la ciudadana sobre sus asuntos locales, y construir

una gobernabilidad que responda a procesos locales.
2.4.
Mxico
Desde 1917 Mxico se ha definido como un Estado Federal en el

que confluyen tres niveles subnacionales: los estados, los ayuntamientos
y las delegaciones. El modelo de ordenamiento mexicano debe ser visto
paralelamente y teniendo en cuenta que durante muchas dcadas fue un
pas dominado por una hegemona partidista encabezada por el Partido
Revolucionario Independiente PRI, lo que naturalmente produjo un
poder ejecutivo central muy fuerte.
Dos reformas, una constitucional y otra legal, han pretendido profundizar la descentralizacin. La primera, en 1983, quiso otorgar mayor
autonoma a los municipios en relacin con los estados; la segunda, en
1993, se da con una ley que elev el estatus del Distrito Federal que hasta
ese momento era manejado directamente por el gobierno federal. Posteriormente, en 1999, se reform la Constitucin con el fin de reforzar
la autonoma municipal respecto de la expansin de los estados, dando
lugar as a una serie de monopolios institucionales y puntualizando las
competencias fiscales.
En realidad, aunque constitucionalmente se seala que lo que, en
materia de funciones, no est expresamente asignado al Estado Federal
le corresponde a los estados federados y por ende se deducira un grado
importante de autonoma de los niveles subnacionales, en la prctica lo
que ha sucedido es que ha habido un funcionamiento extraordinariamente
centralista. Slo muy recientemente cuando empieza a haber una competencia interesante entre diversas opciones polticas y un surgimiento
de partidos diferentes al PRI, es que puede pensarse en que el proceso
de descentralizacin en Mxico tenga un desarrollo y una evolucin
considerables, siempre que el fenmeno se acompae tambin de la
consolidacin de nuevos lderes e incluso de movimientos sociales que
exijan una interlocucin ms directa con el gobierno local.
En Mxico, los tres niveles de gobierno (nacional, federado y municipal) no se cruzan ni se involucran en las mismas responsabilidades y
existen mltiples mecanismos formales de coordinacin.
83
2.5.
Per
Si bien Per es uno de los pocos pases de amplio territorio que

mantiene una estructura unitaria y centralista, el proceso de descentralizacin all tuvo varios sobresaltos durante el siglo XX cuando se inicia
la reforma poltica. Pero slo hasta el ao 2002 la descentralizacin llama
la atencin del gobierno peruano, como parte de una etapa de organizacin del territorio. Entre los antecedentes, hay que hacer referencia a
la Constitucin de 1933, en la cual se trat de organizar un sistema de
juntas departamentales que en la prctica no lleg a operar, as como el
establecimiento de las municipalidades peruanas. Por un lado, se contaba
con municipalidades provinciales y, por el otro, con municipalidades
distritales, en las cuales no haba eleccin directa de las autoridades
(Casas Tragodara, 2000). No obstante, es importante acotar que hacia
fines del siglo XIX se intent establecer una descentralizacin del poder
teniendo como eje a las municipalidades. Tras la Constitucin de 1933,
y durante gran parte del siglo XX, el gobierno central llevara a cabo la
designacin de las autoridades municipales.
La Constitucin de 1979 estableci de nuevo el sistema de dos municipalidades, as como la eleccin popular de alcaldes por un perodo de 3
aos. Con ello, se buscaba acercar la toma de decisiones a la ciudadana
y recuperar la legitimidad del sistema poltico, prdida reflejada en la
inestabilidad institucional producto de las dictaduras militares que haban
afectado negativamente la consolidacin de la descentralizacin. Con el
ascenso de Alberto Fujimori y el golpe de Estado en 1992 se perjudic
de nuevo el proceso toda vez que se concentr la toma de decisiones y
la ejecucin de acciones de gobierno en el nivel central, especialmente
en las regiones. Las municipalidades, a pesar de las dificultades polticas
nacionales, no fueron objeto de reduccin de su autonoma, pero s se
vieron afectadas por redes clientelares, por la corrupcin y por la crisis
econmica (Monroe, 2006).
En ese sentido, y tras la salida de Fujimori del poder, se plante la
necesidad de consolidar la descentralizacin en el pas, fortaleciendo los
diferentes niveles territoriales (nacional, regional y local). La transferencia
de poder al nivel local en Per llev a que las municipalidades tuviesen ms
incidencia en el desarrollo poltico, social y econmico de su poblacin
(Repblica de Per, 1993). As pues, se puede decir que los diferentes
84
eventos polticos vividos en Per no han afectado el avance de las municipalidades, las cuales incluso han logrado fortalecer la participacin de
la ciudadana en diversos frentes. De todas formas, y como sucede en los
Estados unitarios, el gobierno central mantiene algn tipo de control sobre
la descentralizacin, de hecho existe un Concejo Nacional de Descentralizacin encargado de monitorear el proceso en cada nivel gubernamental
y de velar por la transferencia de recursos (Casas Tragodara, 2004).
En consecuencia, las municipalidades son las entidades ms estables en el ordenamiento territorial peruano y han logrado adaptarse a
los cambios de tipo institucional nacionales y a las nuevas condiciones
internacionales. Si bien sigue siendo necesario consolidar una relacin
estrecha entre los gobiernos locales y la ciudadana han logrado que haya
una adecuada respuesta a las demandas y necesidades de la poblacin, y
un cabal seguimiento a las reglas establecidas.
2.6.
Uruguay
El proceso de descentralizacin en Uruguay es relativamente reciente,

slo desde la reforma constitucional de 1996 se repar en la importancia
que tena transferir poder a las autoridades. Tal y como sucedi en gran
parte de Amrica Latina, las dictaduras de los aos setenta y ochenta
centralizaron la administracin otorgando algunas funciones para los
departamentos. Por cuenta de su tamao (176.215 kilmetros cuadrados,
el segundo ms pequeo de Amrica del Sur) y su poblacin (3,5 millones
de habitantes, con algo ms de la mitad concentrada en Montevideo, la
capital), ha sido un pas de alta centralizacin poltica y administrativa.
La reforma constitucional de 1996 busc dotar a las entidades con
mayores capacidades para manejar sus asuntos. La restauracin de la
democracia en 1985 implic tambin que la Constitucin de 1967 volva
a entrar en vigencia, donde se permita de forma parcial la administracin
autnoma de los niveles subnacionales de gobierno (Castro, Battaglino
y Gonzlez, 2002). El desarrollo legislativo en la materia concede a los
departamentos importantes tareas en la tomas de decisiones y en la
estructuracin de polticas en reas como pobreza, generacin de empleo,
salud y atencin a la infancia (Veneziano, 1999). Vale la pena sealar que
los intendentes son elegidos por la ciudadana. Ahora bien, como asunto
pendiente, y sobre el cual ni la Constitucin ni la legislacin han ofrecido
85
mayor desarrollo, debe hacerse referencia a la descentralizacin en el

nivel municipal.
En ese sentido, la descentralizacin en el nivel local en Uruguay es
una tarea incompleta, por cuanto las autoridades deben sujetarse a las
directrices departamentales, que son en realidad los agentes decisores
y los formuladores de la poltica pblica. Es slo a partir del ao 2010
que, de conformidad con la Ley de Descentralizacin, se crea el tercer
nivel de gobierno (los municipios). As, la descentralizacin en Uruguay
tiene an bastante camino por recorrer, lo que sin duda ser un reto y
una oportunidad para construir una gobernabilidad en el nivel local que
responda de manera eficaz a las necesidades de la ciudadana.
Cuadro 1. Organizacin territorial
Nivel
Territorial
NIVELES INTERMEDIOS
Municipios
Pas
Departamentos
Provincias
Estados
Regiones
reas
Metropolitanas
Distritos
ESTADOS FEDERALES
Argentina
1. Nacin
2. Provincias
3. Municipios
2.217
23
NO
1 (Capital
Federal)
Mxico
1. Nivel Federal
2. Estados
3. Ayuntamientos
4. Delegaciones
2.454
31
NO
56
1 (Distrito
Federal)
ESTADOS UNITARIOS
Chile
1. Nacin
2. Regiones
3. Provincias
4. Comunas
Colombia
1. Nacin
2. Departamentos
3. Municipios
4. Entidades
territoriales
indgenas
345
54
15
NO
1.102
32
NO
6 (Reconocidas
oficialmente)
10
Contina >>
86
Per
1. Nacin
2. Regiones
3. Departamentos
4. Provincias
5. Distritos
Uruguay
1. Nacin
2. Departamentos
1830
24 Departamentos y Provincia
Constitucional
del Callao 192
Provincias
NO HAY
NINGUNA
REGIN
CONSTITUIDA
NO
19
NO
NO
3. Aprendizajes y reflexiones finales

De la descripcin presentada y del anlisis en construccin respecto
de las relaciones polticas administrativas en la regin, pueden extraerse
algunos aprendizajes y desafos para los municipios latinoamericanos.
En primer lugar, la descentralizacin no es una receta de aplicabilidad
universal, sino que, en cuanto proceso de reforma poltica, debe ser
asumida en el centro y en la periferia como un instrumento para la articulacin de niveles donde la cooperacin, la integracin y el equilibrio
no jerrquico son fundamentales y requieren, por lo tanto, de consensos
y acuerdos, a pesar de las diferencias.
La descentralizacin exige por parte de los niveles subnacionales un
adecuado manejo de las finanzas territoriales, pero ella no puede confundirse con la dinmica del ajuste fiscal, no puede equipararse a una mera
cuestin contable, desconociendo la importancia territorial y espacial
que acarrea el proceso como tal, pues es el territorio la base para todas
las actividades polticas y administrativas.
En buena parte de los Estados se evidencia, adems, un retroceso
significativo de la descentralizacin, donde la pugna por la toma de
decisiones y la gestin de los recursos pareciera concentrarse cada vez
ms y ms en el nivel central; esto ocasiona en muchos casos duplicidad
de funciones, escasa claridad en la asignacin de competencias e interferencia en la gestin.
Otro tema altamente sensible a la realidad municipal es la generacin
limitada de ingresos propios afectada por la estructura perversa de los
incentivos tributarios muy concentrados en los niveles centrales, dejando
un escaso margen de maniobra a los niveles subnacionales para recaudar
y establecer tributos territoriales.
87
En esta direccin, el endeudamiento municipal es un tema an no

resuelto. Si bien se ha avanzado en el establecimiento de controles y restricciones al mismo, la capacidad de gestin territorial de los municipios
es deficiente para contrarrestar sus consecuencias.
Por otra parte, la posibilidad de construccin de gobernabilidad sigue
siendo una asignatura pendiente en la medida en que la prdida de legitimidad y credibilidad de los sistemas polticos afecta significativamente
la participacin real y efectiva de la sociedad civil en las decisiones
pblicas.
Adems, a nivel municipal, el papel de los Concejos (municipales,
deliberantes) se ha visto debilitado y empobrecido por razones polticas,
institucionales, presupuestales y hasta de formacin y preparacin profesional en materia de gobierno y gestin pblica, afectando considerablemente el desempeo institucional y las posibilidades reales de ejercer
un control poltico transparente.
Respecto al control poltico y social, el camino por recorrer es todava
largo. La escasa accountability en la regin muestra debilidad institucional,
fragilidad de las organizaciones y prdida de credibilidad en las instancias o
mecanismos de participacin, as como en las instituciones que deben garantizar un adecuado proceso de seguimiento y control a la gestin pblica.
La escasa profesionalizacin del recurso humano a nivel subnacional ha
impedido generar y fortalecer competencias y capacidades administrativas
y de gestin fundamentales para el mejor desempeo de los entes territoriales y que sean adecuadas al nuevo contexto nacional e internacional
que deben enfrentar dichos entes, quienes se han visto con nuevas y ms
funciones pero sin capacidad instalada para hacerles frente y con asignaciones presupuestales no proporcionales a la magnitud de las tareas.
Pareciera que es comn la preocupacin por avanzar con ms fuerzas
en estrategias de desarrollo integral territorial, donde las asociaciones y
las alianzas empiezan a jugar un papel trascendental para la generacin
de cambios desde la periferia. La importancia creciente de las dinmicas
integradoras y los procesos de articulacin ligados al desarrollo econmico,
a la competitividad y a la innovacin pueden constituir para la regin una
alternativa crucial e impostergable.
Finalmente, hay fuertes indicios en la regin de desconfianza hacia lo
local, hacia lo subnacional, pareciera que son los centros los nicos en
condiciones de garantizar estabilidad, continuidad y transparencia en las
88
relaciones polticas e institucionales, an en construccin, an en debate,

con fuertes desafos pero con un camino recorrido que permite o debe
permitir cada vez ms claridad y contundencia en las decisiones que apuesten a la generacin de resultados entendidos stos como aspiraciones
colectivas y que afecten significativamente el desarrollo.
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Banco Interamericano de Desarrollo.
Captulo 4
Sistemas polticos locales en
Amrica Latina. Un estudio comparado
Antonio Cardarello
i bien generalmente la poltica local puede considerarse como una

variable dependiente de la poltica nacional, este concepto ha ido
variando en las ltimas dcadas y como bien seala Carrillo (1989:29)
al tiempo que avanza este fenmeno las elecciones locales pierden su carcter de meras elecciones administrativas para ejercer una influencia significativa
en las consultas de mbito superior; es decir, la poltica local se convierte a su
vez en una variable independiente respecto a la poltica nacional.
Por otra parte, existe una vasta literatura acerca de los efectos de los
sistemas electorales sobre los sistemas de partidos (Duverger, 1951; Rae,
1971; Sartori, 1994; Cox, 1997, entre muchos otros) y de cmo influyen
en el diseo de polticas publicas.
En este trabajo nos ocupa hacer una descripcin de cules son los sistemas electorales utilizados en la eleccin de gobiernos locales en Amrica
Latina. Asimismo, intentaremos ver cules son los efectos generales.
Si bien en principio cualquiera de los sistemas electorales conocidos
y utilizados en otros niveles (nacional, estadual o provincial) podra a
priori ser aplicado a nivel local o municipal, dado el papel especfico que
cumplen los gobiernos locales su funcionamiento plantea a menudo una
serie de consideraciones especiales. En particular, y debido al hecho de
que el gobierno local se relaciona ms directamente con cuestiones de la
vida cotidiana, suele drsele prioridad a la representacin geogrfica.
Son entonces especficamente relevantes temas como el grado de competencia electoral, la rendicin de cuentas, la participacin y el desempeo
de los gobiernos locales. En palabras de Carrillo (1989:30)
91
[la] participacin ciudadana y la proximidad de la administracin a los

administrados constituyen dos de las ideas centrales alrededor de las cuales
suelen vertebrarse las teoras polticas y constitucionales respecto al rgimen
local. En ellas la institucin municipal, asentada sobre la comunidad local, es
considerada como una frmula poltico-administrativa en la que se articulan,
simultneamente, la prestacin de servicios a los ciudadanos y la representacin de stos. Por subrayarse este carcter representativo del municipio se est
poniendo el nfasis en democracia y participacin ciudadana.
De acuerdo con cierta literatura, los sistemas de gobierno locales
generaran tambin una mayor identificacin entre gobernantes y gobernados. Asimismo, se generara un sentimiento de pertenencia de los
ciudadanos con su comunidad que se reflejara en un mayor inters por
los asuntos locales. Esto podra ocasionar en muchos pases una pujante
legitimidad que se traducira en una participacin electoral ms alta o en
una disminucin de la abstencin electoral1.
Si observamos fuera de la regin, un ejemplo de esto es China, donde el
uso de elecciones locales es visto como un paso hacia la democratizacin.
Para otros investigadores (Carrillo, 1989), esta visin no se ajusta del
todo a la realidad. Sealan que la participacin electoral es menor en las
elecciones locales si se las compara con otros niveles, lo que pondra en
duda la creencia de que el inters por la temtica local es mayor que el
relativo a los asuntos nacionales. Por otro lado, la supuesta proximidad
de la administracin local no genera automticamente una mayor informacin de los vecinos acerca de su gestin. Adems, no necesariamente
prima el contacto personal, las ms de las veces se siguen imponiendo
las preferencias polticas.
La eleccin del sistema electoral es especficamente relevante en
temas como el grado de competencia electoral, la rendicin de cuentas,
la participacin y el desempeo de los gobiernos locales y para saber
cmo influye aquel en el diseo de polticas pblicas.
En el caso de Amrica Latina creemos que las principales reformas
electorales han fortalecido la democracia representativa en el nivel municipal, la ms importante de ellas incluye la eleccin directa de alcaldes,
1.
En la investigacin de Carrilo sobre Espaa se constat que la abstencin aumenta

a medida que el tamao del municipio es mayor.
92
ANTONIO CARDARELLO
que ahora constituye la regla en toda la regin, as como la extensin del

perodo de sus mandatos.
1. Componentes y efectos del sistema electoral
Definicin y funciones bsicas de los sistemas electorales (SE)

Bsicamente podra definirse como el conjunto de mecanismos que
permiten transformar la voluntad del cuerpo electoral en rganos
de gobiernos o de representacin poltica. El SE acta como intermediario permitiendo a los ciudadanos elegir a sus gobernantes.
Principales funciones de los SE

- Convierten los votos en escaos o cargos
- Ofrecer representacin
- Hacer que las elecciones sean accesibles y significativas
- Facilitar un gobierno estable y eficiente
- Asegurar que el gobierno rinda cuentas
- Legitimacin del sistema poltico y del gobierno
- Reclutamiento de las elites
- Establecimiento de una oposicin
Principales componentes de los SE

1. Forma de la candidatura
2. Divisin en circunscripciones
3. Procedimientos de votacin
4. Mtodos de adjudicacin de cargos
1.1.
Forma de la candidatura
Esto es, hacia dnde se emite el voto, y pueden dividirse bsicamente

en sistemas personalizados y de lista. Los personalizados se refieren, por
lo general, a las circunscripciones uninominales; los sistemas de lista
estn asociados a la RP y cuentan con tres tipos clsicos: lista abierta (el
elector puede agregar y/o tachar nombres, as como variar el orden), lista
cerrada y no bloqueada (no permite agregar nombres, pero s modificar
el orden), lista cerrada y bloqueada.
CAPTULO 4 Sistemas polticos locales en Amrica Latina. Un estudio comparado
93
Procedimientos de votacin
Hace a la cantidad de votos que se emiten:
Voto nico: el elector emite un nico voto con independencia del
nmero de cargos a elegir.
Voto mltiple: varios cargos en disputa, el elector ofrece tantos votos
como cargos haya que elegir, no puede dar ms de un voto a cada
candidato.
Voto mltiple limitado: el elector tiene menos votos que cargos a elegir
(habilita la representacin de minoras). Su correlato en voto por lista
es el sistema de lista incompleta.
Voto preferencial: es un voto ponderado, voto ordenado, por ejemplo
el primero vale ms que el segundo. Se puede establecer un orden
dentro de una lista.
Voto acumulativo: especie de voto mltiple, el elector puede votar en
forma acumulativa a un candidato, por ejemplo dar cinco votos a un
solo candidato.
1.2.
Circunscripciones o distritos
Es el rea donde se computan los votos y estos producen sus efectos,

con independencia de otras reas.
Los distritos uninominales pueden usarse para darle voz a cada uno de
los vecindarios en los asuntos locales, especialmente cuando los partidos
polticos son dbiles o inexistentes. Si estos distritos son pequeos, suelen
ser mucho ms homogneos. En este punto es importante destacar cmo
se disean las circunscripciones electorales, responden stas a la estructura
administrativa del pas o son circunscripciones electorales ad hoc?
En contraste, las municipalidades de aquellos pases que emplean
sistemas de representacin proporcional (RP) para elegir a los gobiernos
locales cuentan con un solo distrito de RP por listas que puede reflejar proporcionalmente las distintas opiniones polticas de la municipalidad.
Sin embargo, para lograr esto puede ser necesario que las asociaciones
locales que no estn identificadas con ideologas poltico partidistas tengan
la oportunidad de presentar sus listas de candidatos y quiz, tambin, que
se permita la postulacin de listas de candidatos independientes.
En este sentido Carrillo (1989:29) apunta que una de las caractersticas del gobierno local es el acoger pequeos partidos y candi94
ANTONIO CARDARELLO
daturas independientes que son incapaces de obtener representacin

parlamentaria.
1.3.
Frmula electoral o mecanismo de adjudicacin de cargos
Como los votos se transforman en cargos el proceso refiere a alguna

funcin matemtica.
Aqu bsicamente tenemos dos modelos, si el Poder Ejecutivo (PE) es
electo directamente (modelo presidencial) o si surge de la eleccin del
Poder Legislativo (PL) (parlamentarista). En el primer escenario la eleccin
del Jefe de Gobierno Local puede ser por mayora simple o absoluta.
Respecto al PL, la adjudicacin depende de si la eleccin es por RP o
si asegura la mayora para el partido ganador. En caso de estar frente a un
sistema con RP importa saber si la frmula elegida es algn mtodo de
cuota (el ms utilizado es el de mayor resto o Andrae-Hare) o de divisor
(de los cuales el ms extendido es el Dhondt).
1.4.
Efectos esperados del sistema electoral
Por una parte, la forma de la candidatura puede afectar la manera en

que se relacionan los candidatos con sus votantes. En general, se considera
que los sistemas que utilizan candidaturas personales en distritos uninominales, como los de mayora simple o plurality, permiten que los candidatos
se perciban a s mismos como representantes de un rea geogrfica en
particular y que por esta razn se sientan vinculados con los intereses de
su electorado local, incluso ms all del partido al que pertenezcan.
Mientras que en aquellos lugares donde los candidatos se eligen en
distritos plurinominales, como es el caso de la mayora de los de RP, es
normal que se produzcan representantes cuya primera lealtad sea hacia
su partido.
Quienes argumentan a favor de los candidatos independientes lo hacen
desde la visin de que la exigencia (incluso la existencia) de partidos
conspira contra la libertad del elector y reduce la competencia. En contra se menciona el hecho de que los candidatos individuales son elegidos
mayoritariamente en base a su popularidad, y menos por sus propuestas
e ideas, siendo adems una situacin mucho ms propicia a relaciones
clientelsticas y de patronazgo.
95
Desde otro punto de vista, la existencia de partidos a nivel local permite un mayor relacionamiento e intercambio con los dems niveles de
gobierno. Si existen partidos compitiendo a este nivel que reproducen
el sistema de partidos nacional, una cuestin fundamental es el tema de
la seleccin de candidatos. Aqu las preguntas guas sobre este significativo aspecto de la poltica son: quines pueden ser candidatos?; quin
los selecciona?; dnde se seleccionan?; y cmo son seleccionados?
En los casos donde la seleccin de candidatos locales est fuertemente
centralizada, la rendicin de cuentas a nivel local, por ejemplo, se ver
disminuida grandemente.
El intento de rescatar lo mejor de ambas modalidades, explica la
existencia de sistemas mixtos, como el alemn, que combinan representantes personalizados y proporcionalidad y que fueron incorporados en
la dcada de 1990 en Bolivia y Venezuela. Una modalidad diferente es el
caso de Brasil, con su sistema de listas abiertas para elecciones por RP. Ello
permite a los electores elegir entre candidatos y no slo entre partidos,
aumentando la libertad de los ciudadanos, por un lado, y mejorando el
tema de la rendicin de cuentas, por otro.
La cuestin de la rendicin de cuentas se plantea a menudo en las
discusiones sobre partidos polticos y sistemas electorales, especialmente en relacin con la eleccin de representantes en lo individual. Las
relaciones entre los electores, los representantes elegidos y los partidos
polticos no slo se ven afectadas por el sistema electoral, sino tambin
por disposiciones establecidas en el marco legal, como por ejemplo la
duracin de los mandatos, las normas que regulan las vinculaciones entre
los partidos y sus miembros elegidos o aquellas que prohben que los
representantes con cargos asignados cambien de partido si no renuncian
antes a la legislatura.
1.4.1. Efectos de la eleccin del Ejecutivo

De acuerdo a gran parte de los estudios que se ocupan de la relacin
entre sistema electoral y sistema de partidos, y partiendo de la primigenia
formulacin de Duverger (1951), los sistemas electorales mayoritarios
contribuiran a reducir el nmero de actores en competencia.
Sin embargo, Morales, Pieiro yToro (2009:2) sealan acertadamente
que
96
ANTONIO CARDARELLO
como bien lo determina Cox (1997), el tipo de sistema mayoritario tambin

suele ser determinante precisamente porque los incentivos sobre la competencia
cambian en aquellas elecciones que poseen reglas mayoritarias de una sola
vuelta, en relacin con otras en las que se recurre a una segunda instancia
para dirimir la mayora absoluta.
En los sistemas de mayora simple, el voto estratgico implica que los
votantes respalden, en muchas ocasiones, al candidato que consideran
ms fuerte aunque no sea su primera preferencia. Bajo la lgica de M
(magnitud de distrito) + 1 como lmite del nmero de candidatos viables,
lo ms probable es que la competencia se focalice en los dos candidatos
que lideran dentro de las preferencias de los electores. Por lo tanto, sera
esperable contar en estos sistemas con una menor fragmentacin respecto
a los de mayora absoluta con segunda vuelta. En este ltimo caso, o bien
los candidatos tienen la expectativa de avanzar hacia el balotaje o, en su
defecto, participan en la primera vuelta como medida de presin o de
negociacin frente a los ganadores para que ello les permita acceder a cuotas
de poder en el futuro gobierno. Por otro lado, los votantes entienden que
pueden expresar en la primera vuelta su principal preferencia y luego,
en la segunda si su candidato no se ubic entre los dos ms votados,
decidir entre los dos que hayan arribado a esta instancia.
Por su parte, la posibilidad de reeleccin inmediata de los Jefes de
Gobierno Locales debera generar efectos sobre la fragmentacin y la
fraccionalizacin. La presencia del titular del cargo que busca la reeleccin
(incumbent) favorece, en opinin de Mark Jones (1999), la existencia de
competencias electorales bipolares. Por otro lado, cuando quien ocupa
el cargo en disputa participa de la competencia, la campaa cobra por
lo general un carcter plebiscitario, esto es, una votacin a favor o en
contra de la gestin del Jefe de Gobierno que aspira a la reeleccin. Concretamente, la presencia de un incumbent supone para Jones (1999) un
poderoso efecto reductor sobre el nmero efectivo de partidos (NEP)2,
lo que redundara en una menor fragmentacin del sistema de partidos.
Jones tambin teste el efecto de la presencia del incumbent en elecciones
presidenciales sobre el nmero efectivo de candidatos (NEC).Y segn su
2.
El nmero efectivo de partidos es un ndice desarollado por Marku Laakso y

Rein Taagepera (1979) que permite contar los partidos relevantes, electorales o
parlamentarios. La frmula consiste en dividir uno por la suma de los cuadrados
de las proporciones (votos o bancas) que los partidos obtienen.
97
estudio ella tiene igualmente aqu un significativo efecto reductor sobre

el nmero efectivo de candidatos.
Respecto a la relacin entre la reeleccin y el contingente legislativo
del Jefe de Gobierno creemos pertinente citar a Jones (1999:172) cuando
seala que:
la naturaleza de la competencia de candidatos en las elecciones presidenciales tiene una poderosa influencia sobre el nmero de partidos legislativos
relevantes en un pas, especialmente en sistemas presidencialistas puros. A
mayor nmero efectivo de candidatos presidenciales, mayor el nmero efectivo
de partidos legislativos.
A su vez, el nmero de partidos legislativos est relacionado directamente con el contingente electoral del titular del ejecutivo, ya que
cuanto mayor sea el nmero de partidos en el legislativo, menor ser su
bancada y menor, por lo tanto, el apoyo que tenga como respaldo a su
gestin (Jones, 1995; Mainwaring y Shugart, 1997).
Los efectos de la concurrencia de las elecciones presidenciales y legislativas y el grado en que esto afecta el multipartidismo ha sido estudiado
por varios autores, como Shugat y Carey (1992), Jones (1995 y 1997),
Mainwaring y Shugart (1997). Estos trabajos demostraron el impacto
restrictivo que la eleccin presidencial genera sobre la legislativa cuando
ambas son simultneas, esto es, cmo esto afecta la fragmentacin del
sistemas de partidos y la posibilidad de que el presidente cuente con
mayoras parlamentarias. En ese sentido, en Chile se incorpor desde
2004 la separacin de la eleccin de alcalde y concejales, tratando de
otorgar mayor representatividad y legitimidad al proceso electoral.
Concretamente los autores se refieren a la combinacin entre el ciclo
electoral, si existe concurrencia de los comicios, y la frmula adoptada
para la eleccin del ejecutivo, exigencia de mayora simple (plurality) o
absoluta (majority), lo que se puede resumir de la siguiente forma: 1) si
la eleccin del presidente se realiza por plurality y es simultanea con la
del legislativo, el sistema de partidos ser dominado por dos grandes
partidos, aunque en la legislativa prime el principio de representacin
proporcional; 2) si las elecciones no son concurrentes y la presidencia se
define por majority (lo que prev una eventual segunda vuelta), se espera
que el NEP sea mayor a tres en distritos de gran magnitud.
98
ANTONIO CARDARELLO
2. Organizacin del Estado y sistemas electorales

en Amrica Latina
Durante la dcada de 1980 Amrica Latina experiment un proceso
de democratizacin que afect a casi la totalidad de sus pases, lo que
Huntington dio en llamar la tercera ola democratizadora; y al mismo
tiempo, de acuerdo a Nickson, se pudo observar una tendencia
poltica, independiente pero relacionada, que podra calificarse como
descentralizacin: la gradual expansin del papel de los gobiernos locales
en el sistema poltico en su totalidad (2003:1).
En los ltimos aos en casi todos los pases de la regin puede observarse
un paulatino fortalecimiento en trminos de mayor autonoma poltica, y
en algunos casos tambin econmica, de los gobiernos locales. Para 2009
existen unos 16.288 gobiernos municipales en Amrica Latina, con una
poblacin promedio de 33.167 habitantes por municipio.
Cuadro 1. Municipios en Amrica Latina
Pas
Poblacin
Argentina
40.914.000
2.164
Bolivia
10.027.644
314
Brasil
198.739.239
5.564
Chile
16.928.873
327
Colombia
44.700.517
1.122
Ecuador
14.233.123
221
Paraguay
Per
N Municipios
6.996.245
227
28.220.764
1.828
Uruguay
3.415.920
19
Venezuela
28.384.132
335
107.550.697
2.443
Mxico
Costa Rica
4.509.290
81
Nicaragua
5.465.100
156
El Salvador
5.744.113
786
Honduras
7.326.496
298
Guatemala
13.677.815
334
3.450.349
75
Panam
Fuente: elaboracin propia.
99
Entre los diecisiete pases latinoamericanos tenemos que en cuatro

de ellos rige una organizacin federal (Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela), los otros dos que comparten esta caracterstica en el hemisferio
son Canad y EE.UU.
La mayora de los pases cuentan con entre tres y cuatro niveles de
gobierno, Uruguay era la excepcin en este sentido, ya que en forma
reciente acaba de crearse un tercer nivel3. Dado que la normativa todava
no ha sido reglamentada y faltan detalles por ajustar en lo que hace al
SE, optamos por dejar la eleccin del ahora segundo nivel, el Gobierno
Departamental.
En los pases federales hay dos caminos; en Argentina y Mxico cada
una de las unidades tiene su propia constitucin y temen un sistema municipal diferente, mientras que en Brasil y Venezuela el sistema electoral es
comn para todos los estados.
Cuadro 2. Rgimen federal y descentralizado
Pas
Argentina
Divisin poltico-territorial
1. Unin
2. Provincias
3. Municipios
Contina >>
3.
100
En febrero de 2010 el Parlamento uruguayo termin de aprobar el proyecto de ley

de Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana que habilita la creacin
del tercer nivel de gobierno y de administracin, el local, configurado por los
centros poblados y sus reas adyacentes. La descentralizacin ser pues poltica y
administrativa. Las elecciones sern en forma simultnea con las municipales. Los
municipios estarn integrados por cinco miembros y sus cargos sern electivos y
distribuidos por el sistema de representacin proporcional. El titular del ejecutivo
ser ejercido por un alcalde y ser el primer titular de la lista ms votada del lema
ms votado en cada municipio. Los restantes cuatro miembros se denominarn
concejales y sern de carcter honorario. Se instalarn estos municipios a partir
del ao 2010 en poblaciones de ms de 5 mil habitantes y en esta primera instancia
se elegirn 89 alcaldas en todo el pas. En las poblaciones de menos de 2 mil
habitantes se podr crear un municipio pero se requiere la iniciativa del intendente,
la aprobacin de la Junta Departamental o tambin que la voluntad parta de los
ciudadanos y cuente con el aval de los dems rganos. En los departamentos
donde existan menos de dos municipios electivos en el ao 2010, se incluirn las
localidades inmediatamente siguientes en orden decreciente de acuerdo con su
cantidad de poblacin hasta completar la cifra de dos por departamento, sin incluir
la capital departamental.
ANTONIO CARDARELLO
Brasil
1. Unin
2. Estados
3. Municipios
Mxico
1. Nivel Federal
2. Estados
3. Ayuntamientos
4. Delegaciones
Venezuela
1. Nacin
2. Estados
3. Distrito Capital
4. Municipios
5. Parroquias y mancomunidades
Fuente: elaboracin propia en base a Political Datase de las Americas.
Cuadro 3. Rgimen unitario y descentralizado

Pas
Bolivia
Constitucin de 1967 y Reformas 1994/2008
Divisin poltico-territorial
1. Nacin
2. Departamentos
3. Provincias
4. Municipios
5. Territorios indgenas originarios campesinos
Chile
Constitucin de 1980
1. Nacin
2. Regiones
3. Provincias
4. Comunas
Colombia
Constitucin de 1991
1. Nacin
2. Departamentos
3. Municipios
4. Entidades territoriales indgenas
Costa Rica
Constitucin de 1949 y Reformas 2003
1. Nacin
2. Provincias/Regiones
3. Cantones
4. Distritos
Ecuador
Constitucin de 2008
1. Nacin
2. Provincias
3. Cantones
4. Parroquias rurales
Contina >>
101
El Salvador
1. Nacin
2. Departamentos
3. Municipios
Guatemala
1. Nacin
2. Departamentos
3. Municipios
Honduras
1. Nacin
2. Departamentos
3. Municipios
Nicaragua
1. Nacin
2. Regiones
3. Departamentos
4. Regiones Autnomas de la Costa Atlntica
5. Municipios
Paraguay
Constitucin de 1992
1. Nacin
2. Departamentos
3. Municipios
Per4
1. Nacin
2. Regiones
3. Departamentos
4. Provincias
5. Distritos
Uruguay
Constitucin de 1967
1. Nacin
2. Departamentos
3. Municipios
Fuente: elaboracin propia en base a Political Datase de las Americas. 4
2.1.
Breve sntesis descriptiva de la eleccin de

Ejecutivos locales
En Argentina, en donde el sistema de eleccin municipal vara

de provincia en provincia, por lo general los intendentes son elegidos
directamente, permanecen cuatro aos en sus funciones y pueden ser
reelectos para el perodo siguiente. El Concejo se renovar por mitades
cada dos aos.
En el caso de Bolivia, los alcaldes son elegidos directamente por
mayora absoluta de votos vlidos. Si ninguno de los candidatos obtuviera
4.
102
Per es el nico pas en Amrica Latina que tiene una estructura de gobierno local
a dos niveles 194 Concejos Provinciales y 1.634 Concejos Distritales.
ANTONIO CARDARELLO
la mayora absoluta, el Concejo tiene potestad para tomar a los dos que
hubieran logrado el mayor nmero de sufragios vlidos y de entre ellos
hacer la eleccin por mayora absoluta de votos vlidos del total de miembros del Concejo, mediante votacin oral y nominal. Ante un empate se
repetir la votacin por dos veces consecutivas. De persistir el empate,
se proclamar como alcalde al candidato que hubiera logrado la mayora
simple en la eleccin municipal.
Cuadro 4. Eleccin del PE local en Amrica Latina
Pas
Autoridad
Eleccin
Mayora
Exigida
Mandato
Reeleccin
Argentina
Intendente
Municipal
Directa
Mayora simple
4 aos
Por un perodo
Bolivia
Alcalde
Directa o
Indirecta
Mayora
absoluta
2 aos
Brasil
Prefeito
Directa
Mayora simple
o absoluta
4 aos
Por un perodo
Chile
Alcalde
Directa
Mayora simple
4 aos
Indefinida
Colombia
Alcalde
Directa
Mayora simple
4 aos
No reeleccin
Ecuador
Alcalde
Directa
Mayora simple
4 aos
Indefinida
Paraguay
Intendente
Municipal
Directa
Mayora simple
5 aos
Despus de
intervalo
Per
Alcalde de
Distrito
Directa
Mayora simple
4 aos
Por un perodo
Uruguay
Intendente
Municipal
Directa
Mayora simple
5 aos
Por un perodo
Venezuela
Alcalde
Directa
Mayora simple
4 aos
Por un perodo
Mxico
Alcalde
Directa
Mayora simple
3 aos
No reeleccin
Costa Rica
Alcalde
Directa
Mayora simple
4 aos
Por un perodo
Nicaragua
Alcalde
Directa
Mayora simple
4 aos
Despus de
intervalo
El Salvador
Alcalde
Directa
Mayora simple
4 aos
Honduras
Alcalde
Directa
Mayora simple
4 aos
Guatemala
Alcalde
Directa
Mayora simple
4 aos
Panam
Alcalde
Directa
Por un perodo
4 aos
En Brasil para la eleccin de los prefeitos se exige mayora simple

de votos, a excepcin de los municipios con ms de 200 mil electores
103
en los cuales se exige mayora absoluta. Permanecen cuatro aos en sus

funciones y podrn ser reelectos.
En Chile los alcaldes son elegidos directamente por mayora simple de
votos. Se mantendrn cuatro aos en sus funciones y podrn ser reelectos
en forma indefinida.
En Colombia los alcaldes son electos por mayora simple de votos.
Tendrn un perodo de cuatro aos y no podrn ser reelectos para el
perodo siguiente consecutivo.
En Ecuador5 los alcaldes son electos por mayora simple de votos.
Permanecen cuatro aos en sus funciones y podrn ser reelectos indefinidamente.
En Paraguay los intendentes son electos por mayora simple de votos.
Permanecen cinco aos en sus funciones y pueden ser reelectos despus
de un intervalo de un perodo.
En Per los alcaldes son elegidos por sufragio directo, por un perodo
de cuatro aos. Pueden ser reelegidos.
En Uruguay el cargo de intendente se define por el principio de
mayora simple o plurality, pudiendo presentar ms de un candidato6
gracias al sistema de doble voto simultneo (DVS)7. En el artculo 266
de la Constitucin se establece que los intendentes durarn cinco aos
en el ejercicio de sus funciones y podrn ser reelectos por una sola vez,
5.
6.
7.
104
Ms antecedentes acerca de los requisitos y caractersticas del sistema electoral

ecuatoriano, se encuentran en la Ley Electoral N 59, de 1986, y la Ley N 1, del
ao 2000, modificatoria de la primera, publicada en el Registro Oficial Suplemento
20 del 18 de febrero de 2000.
La reforma constitucional de 1997 consagr a nivel municipal, entre otras modificaciones, la reduccin a tres candidatos a intendente por lema. La ley estableci
que ser nominado candidato quien haya sido ms votado por los integrantes del
rgano elector. Tambin lo podr ser quien lo siguiere en nmero de votos siempre
que superare el 30% de los sufragios emitidos. Cada convencional o integrante
del rgano que haga las veces de Colegio Elector votar por un slo candidato. La
Corte Electoral autoriz a los partidos a llevar hasta tres candidatos. Si el segundo
lugar en la Convencin resultara en un empate en el 30%, dicho rgano podr
nombrar a ambos.
El DVS permite la presentacin dentro de un partido o lema de diferentes candidatos
para un mismo cargo. Esto significa que el elector vota a dos niveles, primero por
un partido y luego al interior del mismo por un candidato o lista de candidatos.
Es un mecanismo de los que se denominan de voto preferencial intra partidario.
ANTONIO CARDARELLO
requirindose para ser candidatos que renuncien a su cargo con tres meses
de anticipacin, por lo menos, a la fecha de las elecciones8.
En Venezuela el alcalde ser elegido por un perodo de cuatro aos
segn la mayora de las personas que votan, y podr ser reelegido de
inmediato y por una sola vez para un nuevo perodo.
En Mxico el ejecutivo es encabezado por un alcalde o presidente
municipal (regente); son electos directamente, por mayora simple y por
un perodo de tres aos, no pudiendo ser reelectos.
En Costa Rica los alcaldes municipales, son elegidos directamente
y pueden ser reelegidos.
En Nicaragua los alcaldes son elegidos directamente, siendo electos
los candidatos que obtengan la mayora relativa de los votos. El alcalde y
el vicealcalde slo podrn ser reelectos por un perodo. La reeleccin del
alcalde y el vicealcalde no podr ser para el perodo inmediato siguiente.
El perodo del alcalde, vicealcalde y los concejales ser de cuatro aos
En El Salvador el alcalde municipal ser electo directamente, por
mayora simple y por un perodo de cuatro aos.
En Honduras el alcalde municipal tambin ser electo directamente,
por mayora simple y para un perodo de cuatro aos
En Guatemala, como en los casos anteriores, se elegir el alcalde
directamente por mayora simple para un perodo de cuatro aos, pudiendo
ser reelectos.
Panam cuenta en cada distrito con un alcalde, un jefe de la administracin municipal y un vicealcalde, electos por votacin popular directa
para un perodo de cinco aos.
2.2.
Breve sntesis de la eleccin del Legislativo local
En Argentina los concejales son elegidos directamente por el electorado, permanecen cuatro aos en sus funciones y pueden ser reelectos. El
8.
En la pasada legislatura se aprob un proyecto de ley, presentado por los senadores

Jorge Larraaga (PN) y Ruben Correa Freitas (PC), que determinaba el perodo
que deben computar los suplentes de intendentes para poder ser reelectos. En su
artculo nico se expresaba que para quienes habiendo sido electos como suplentes
del cargo de intendente hayan desempeado el mandato de la intendencia por ms
de treinta meses, en forma continua o alternada, se considerar que han cumplido
un perodo completo a los efectos de la reeleccin, conforme a lo establecido por
el artculo 266 de la Constitucin de la Repblica. Ley N 17.797.
105
Concejo se renovar por mitades cada dos aos. El nmero de miembros

del departamento deliberativo se fijar en relacin con la poblacin de
cada distrito. Estos miembros, que no podrn ser menos de seis ni ms
de 24, resultan del mismo acto que define a los senadores y diputados,
en la forma que determine la ley.
En Bolivia los concejales son elegidos en votacin universal, directa
y secreta por un perodo de cinco aos, siguiendo el sistema de representacin proporcional. La ley determina el nmero de miembros de los
Concejos Municipales.
En Brasil el nmero de vereadores es proporcional a la poblacin del
municipio: a) un mnimo de nueve y un mximo de 21 en los municipios
de hasta 1 milln de habitantes; b) un mnimo de 33 y un mximo de 41
en los municipios de ms de 1 milln y menos de 5 millones de habitantes;
c) un mnimo de 42 y un mximo de 55 en los municipios de ms de 5
millones de habitantes.
En Chile la eleccin de concejales es por representacin proporcional y utiliza el mtodo de divisores de Dhondt. La ley determinar el
nmero de concejales: a) seis concejales en las comunas o agrupaciones
de comunas de hasta 70 mil electores; b) ocho concejales en las comunas
o agrupaciones de comunas de ms de 70 mil y hasta 150 mil electores;
y c) diez concejales en las comunas o agrupaciones de comunas de ms
de 150 mil electores. Son electos para un perodo de cuatro aos.
En Colombia el PL se denomina Concejo Municipal, sus miembros son
elegidos directamente para perodos de cuatro aos, y estarn integrados
por no menos de siete ni ms de 21 funcionarios segn lo determine la
ley, de acuerdo con la poblacin respectiva9.
En Ecuador los miembros del Concejo Municipal son elegidos
por votacin popular, el nmero de sus integrantes estar determinado
9.
106
De acuerdo al artculo 22 los Concejos Municipales se compondrn del siguiente

nmero de concejales: los municipios cuya poblacin no se exceda de cinco mil
(5.000) habitantes, elegirn siete (7); los que tengan de cinco mil uno (5.001) a
diez mil (10.000), elegirn nueve (9); los que tengan de diez mil uno (10.001) hasta
veinte mil (20.000), elegirn once (11); los que tengan de veinte mil uno (20.001)
a cincuenta mil (50.000), elegirn trece (13); los de cincuenta mil uno (50.001)
hasta cien mil (100.000), elegirn quince (15); los de cien mil uno (100.001) hasta
doscientos cincuenta mil (250.000), elegirn diecisiete (17); los de doscientos
cincuenta mil uno (250.001) a un milln (1.000.000), elegirn diecinueve (19);
los de un milln uno (1.000.001) en adelante, elegirn veintiuno (21).
ANTONIO CARDARELLO
en la ley10. Los Concejos se renovarn cada dos aos, por partes. Esta
renovacin ser de ocho y siete, de siete y seis, de seis y cinco, de cinco
y cuatro, de cuatro y tres o de tres y dos concejales, alternativamente,
segn el nmero de integrantes del respectivo Concejo, de acuerdo con
lo establecido en el artculo 27.
Cuadro 5. Eleccin del PL en Amrica Latina
Pas
Autoridad
Eleccin
Integracin
Representacin
Mandato
Argentina
Concejo
Deliberante
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
4 aos
Bolivia
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
5 aos
Brasil
Cmara de
Vereadores
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
4 aos
Chile
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
4 aos
Colombia
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
4 aos
Ecuador
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
4 aos
Paraguay
Junta
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
5 aos
Per
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Mayora automtica
4 aos
Uruguay
Junta
Departamental
Directa
31 miembros
Mayora automtica
y RP
5 aos
Venezuela
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Uninominal y por lista,

con representacin de
las minoras
4 aos
Concejo
Municipal o
Ayuntamiento
Directa
Proporcional
a la poblacin
Sistema electoral mixto

de MR y RP
3 aos
Mxico
Contina >>
10. a) Los municipios con ms de 400 mil habitantes, tendrn 15 concejales; b) los
municipios con ms de 200 mil habitantes, 13 concejales; c) los municipios con
ms de 100 mil habitantes, 11 concejales; d) los municipios cuyas cabeceras son
capitales de provincia y aqullos que sin tener esta categora posean alcalde,
excepto los de la Regin Amaznica Ecuatoriana y la Provincia de Galpagos, o
los que tengan ms de 80 mil habitantes, nueve concejales; e) los dems municipios, incluidas las capitales de provincia de la Regin Amaznica Ecuatoriana y
de la Provincia de Galpagos, siete concejales; y f) los dems municipios de la
Regin Amaznica Ecuatoriana y de la Provincia de Galpagos, cinco concejales.
Artculo 27-A. El Municipio de Quito por ser la capital de la Repblica, estar
integrado por el alcalde y por 15 concejales.
107
Costa Rica
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
4 aos
Nicaragua
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
4 aos
El Salvador
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
4 aos
Honduras
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
4 aos
Guatemala
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
a la poblacin
Proporcional
4 aos
Panam
Concejo
Municipal
Directa
Proporcional
5 aos
En Paraguay las Juntas Municipales se componen de: a) quince miembros en las municipalidades que tengan una poblacin superior a cien mil
habitantes; b) trece en las municipalidades que tengan una poblacin superior
a cincuenta mil habitantes; c) once en las municipalidades que tengan una
poblacin superior a veinte mil habitantes; d) nueve en las municipalidades
que tengan una poblacin superior a diez mil habitantes; y e) siete en las
municipalidades que tengan una poblacin de hasta diez mil habitantes.
En Per los Concejos Municipales de los centros poblados estn integrados por un alcalde y al menos cinco regidores. Los regidores son elegidos
por sufragio directo, por un perodo de cuatro aos. Pueden ser reelegidos.
El nmero de regidores a elegirse en cada Concejo Municipal es determinado por el Jurado Nacional de Elecciones en proporcin a su poblacin.
En ningn caso ser inferior a cinco ni mayor de quince. Se excepta al
Concejo Provincial de Lima que tendr treinta y nueve regidores. Los
regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con
la eleccin del alcalde. 1) La votacin es por lista. 2) A la lista ganadora se
le asigna la cifra repartidora o la mitad ms uno de los cargos de Regidores
del Concejo Municipal, lo que ms le favorezca, segn el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones polticas. La asignacin de cargos de
regidores se efecta redondeando el nmero entero superior.
En Uruguay en la eleccin de la Junta Departamental el principio
de decisin que establece la Constitucin es el de representacin proporcional integral, sin embargo el partido triunfador tiene asegurada la
mayora absoluta en el caso de que no la hubiere obtenido en la adjudica-
108
ANTONIO CARDARELLO
cin normal de bancas11. Dentro del lema mayoritario y entre los lemas
restantes el sistema es proporcional12. Las Juntas Departamentales tienen
treinta y un integrantes en todos los departamentos.
En Venezuela la funcin legislativa del municipio corresponde al
Concejo, integrado por concejales elegidos por votacin universal, directa
y secreta; el trmino para los concejales es de tres aos, con derecho a
reeleccin.
En Mxico el nmero de candidatos a regidores de cada ayuntamiento
que integran distintas planillas, incluyendo al presidente municipal, es
proporcional a su poblacin. Cuando el nmero de habitantes de un
municipio sea de hasta ochenta mil, sern electos siete muncipes; cuando
exceda esa suma, pero sea menor de quinientos mil, se integrar por nueve
regidores; y cuando supere la cifra anterior, se formar por once ediles. En
cada caso, se elegir igual nmero de suplentes. Habr adems, regidores
electos conforme al principio de representacin proporcional, con sus
respectivos suplentes, sujetos a los procedimientos que establezca la Ley
Electoral del Estado.
En Costa Rica el nmero de regidores, propietarios y suplentes se
define por las siguientes reglas: a) cantones con menos del 1% de la poblacin total del pas, cinco regidores; b) cantones con el 1% pero menos
del 2% de la poblacin total del pas, siete regidores; c) cantones con un
2% pero menos del 4% de la poblacin total del pas, nueve regidores;
d) cantones con un 4% pero menos de un 8% de la poblacin total del
pas, once regidores; e) cantones con un 8% o ms de la poblacin total
del pas, trece regidores.
En Nicaragua los concejales son elegidos por el pueblo mediante
el sufragio universal, igual, directo, libre y secreto de conformidad con
la ley. Los concejales son electos por representacin proporcional, de
acuerdo con el cociente electoral. El Concejo Municipal est integrado
11. El sistema ha sido definido como mayoritario y subsidiariamente proporcional
por Bottinelli (1991), y de mayora automtica por Moraes (1997).
12. De acuerdo al artculo 272, los cargos de miembros de las Juntas Departamentales
se distribuirn entre los diversos lemas, proporcionalmente al caudal electoral de
cada uno, sin perjuicio de lo establecido en los apartados siguientes. Si el lema que
ha obtenido el cargo de intendente slo ha logrado la mayora relativa de sufragios,
se adjudicar a ese lema la mayora de los cargos de la Junta Departamental, los
que sern distribuidos proporcionalmente entre todas sus listas. Los dems cargos
sern distribuidos por el sistema de la representacin proporcional integral, entre
los lemas que no hubiesen obtenido representacin en la adjudicacin anterior.
109
por el alcalde y los concejales electos13. El vicealcalde ser el suplente

del alcalde en el Concejo Municipal, pero, en presencia de ste, podr
participar en las sesiones del Concejo con derecho a voz. Los concejales
suplentes se incorporarn al Concejo cuando corresponda en la forma
establecida en la presente ley.
En El Salvador los Concejos estn formados por un alcalde, un sndico
y dos o ms regidores cuyo nmero ser proporcional a la poblacin14.
En todo caso habr cuatro concejales o regidores suplentes para llenar
las vacantes temporales o definitivas.
En Honduras el legislativo municipal se compondr de: a) diez
regidores en las municipalidades que tengan una poblacin superior a 80
mil habitantes; b) ocho en las municipalidades que tengan una poblacin
de entre 10.001 a 80 mil habitantes; c) seis en las municipalidades que
tengan una poblacin de entre 5.001 a 10 mil habitantes; d) cuatro en las
municipalidades que tengan una poblacin de hasta 5 mil habitantes.
En Guatemala el gobierno municipal ser ejercido por un Concejo,
el cual se integrar con el alcalde, los sndicos y concejales, electos directamente por sufragio universal y secreto para un perodo de cuatro aos,
pudiendo ser reelectos
En Panam en cada distrito hay una corporacin denominada Concejo
Municipal, integrada por todos los representantes de corregimientos que
hayan sido elegidos dentro del distrito. Si en algn distrito existieren
13. Los Concejos contarn con: 1) veinte miembros en el Municipio de Managua, que
sern: el alcalde, diecisiete concejales propietarios, electos con sus respectivos
suplentes, y los candidatos a alcalde y vicealcalde que obtengan la segunda y tercera
mayor votacin, quienes se incorporarn al Concejo Municipal como propietarios
y suplentes, respectivamente; 2) diez miembros en los municipios sede de las
cabeceras departamentales o que tengan ms de treinta mil habitantes, que sern:
el alcalde, ocho concejales propietarios, electos con sus respectivos suplentes, y los
candidatos a alcalde y vicealcalde que obtengan la segunda mayor votacin en su
circunscripcin, quienes se incorporarn al Concejo Municipal como propietario
y suplente, respectivamente; 3) cinco miembros en los municipios con menos
de treinta mil habitantes, que sern: el alcalde y cuatro concejales propietarios,
electos con sus respectivos suplentes.
14. a) Dos concejales o regidores en los municipios que tengan hasta diez mil habitantes; b) cuatro concejales o regidores en los municipios que tengan ms de diez
mil y hasta veinte mil habitantes; c) seis concejales o regidores en los municipios
que tengan ms de veinte mil y hasta cincuenta mil habitantes; d) ocho concejales
o regidores en los municipios que tengan ms de cincuenta mil y hasta cien mil
habitantes; e) diez concejales o regidores en los municipios que tengan ms de
cien mil habitantes.
110
ANTONIO CARDARELLO
menos de cinco corregimientos, se elegirn por votacin popular directa

los concejales, segn el procedimiento y el sistema de representacin
proporcional que establezca la ley, para que, en tal caso, el nmero de
integrantes del Concejo Municipal sea de cinco. El Concejo designar
un presidente y un vicepresidente de su seno. Este ltimo reemplazar
al primero en sus ausencias.
3. Esquema general de los sistemas electorales

en Amrica Latina
A partir de los aos ochenta se constat un considerable aumento en
la autonoma poltica de los gobiernos locales en Amrica Latina. Como
bien seala Nickson (2003:9-10), se termin
con la prolongada tradicin centralista bajo la cual el gobierno central
nombraba a los alcaldes y fue sustituida por la eleccin directa de los alcaldes para perodos de entre dos y cinco aos. Los casos ms llamativos fueron
Colombia (1988) y Paraguay (1991) donde por primera vez en la historia
se eligi directamente a los alcaldes. Mientras tanto, en Per (1980), Bolivia
(1985) y Chile (1992) se llevaron a cabo elecciones municipales por primera
vez desde 1968, 1950 y 1973 respectivamente.
En casi todos los casos la eleccin del PE se realiza en forma directa
a excepcin de Bolivia, pas en el cual est previsto que de no haber
ningn candidato que alcance la mayora absoluta la eleccin se define
en el legislativo (al igual que ocurre en el nivel nacional); la integracin
del PE es individual, y generalmente se exige mayora simple, salvo en
Brasil y Bolivia,
En cuanto a la duracin del mandato, suele ser de cuatro aos, cinco y
algunos de tres o dos. En Argentina, donde la regulacin de las elecciones
municipales vara de acuerdo con la ley municipal sancionada por cada
provincia, as como con el cdigo municipal de los municipios regido por
la constitucin provincial, el perodo de cuatro aos es el ms frecuente.
La mayora de los pases permiten la reeleccin inmediata del Jefe de
Gobierno, con excepciones como el caso de Mxico.
En lo que hace al PL en toda Amrica Latina, la composicin es unicameral, electos directamente.
111
A diferencia de los pases desarrollados donde predomina el sistema

de mayora simple en circunscripciones uninominales, en Amrica Latina
una amplia mayora utiliza el sistema de representacin proporcional, por
lista, de acuerdo con el mtodo de divisor o Dhondt. No existe un sistema
de circunscripciones geogrficas ms reducidas al interior del municipio,
la eleccin de los concejales se realiza entonces mayoritariamente en una
nica circunscripcin que es el municipio en su totalidad
En general los representantes son electos en un nmero proporcional a la poblacin, pero existe una importante caracterstica estructural
de los sistemas electorales locales en Amrica Latina que los diferencia
de los gobiernos locales del resto del mundo y que impone un lmite
en su rendicin de cuentas ante la ciudadana. En palabras de Nickson
(2003:17) ello es:
el nmero muy reducido de concejales, que va de un mnimo de cinco en
la mayora de los pases a un mximo de slo sesenta en el caso de la Municipalidad de Buenos Aires. Los gobiernos locales en Europa y Norteamrica
tienen una proporcin mucho menor de ciudadanos por concejal (Francia,
110; Suecia, 270; Alemania, 400; Estados Unidos, 490; Espaa, 602; Japn,
1.600; Reino Unido, 1.800). En las ciudades ms grandes del subcontinente
la proporcin de ciudadanos por concejal tpicamente oscila entre 20.000
y 80.000, cifras extremadamente elevadas en comparacin con ciudades de
tamao similar en Europa.
Para este autor, la existencia de un reducido nmero de concejales
en las grandes ciudades, sumado al hecho de que no existe un vnculo
directo entre los concejales elegidos y una determinada zona territorial al
interior del municipio, contribuye a disminuir notablemente la rendicin
de cuentas del gobierno local ante los ciudadanos.
Otra caracterstica del sistema electoral legislativo que produce un
efecto relevante es la concurrencia o simultaneidad entre las elecciones
municipales o locales y las elecciones nacionales o del segundo nivel,
lo cual genera problemas sobre la participacin y la fragmentacin del
sistema de partidos a nivel local. Al menos en la mitad de los pases de la
regin las elecciones locales se realizan en forma simultnea a las nacionales, producindose un efecto de arrastre que perjudica las ms de las
veces a las elecciones de nivel inferior, ya que al momento de expresar
sus preferencias al ciudadano le preocupa ms elegir Presidente que
alcalde o concejal.
112
ANTONIO CARDARELLO
Finalmente, encontramos el predominio de listas cerradas y bloqueadas,

lo cual permite que sean los lderes partidarios quienes seleccionan a los
candidatos, en detrimento de los electores. De acuerdo a la teora esto
determinara que quienes ganan las elecciones municipales dependan de
la competencia que se da al interior del partido y tengan ms lealtad a
ste que a los ciudadanos, mientras que un sistema uninominal o de listas
abiertas o cerradas pero no bloqueadas producira el efecto inverso.
Si tomamos la eleccin de intendentes como el nivel municipal, Uruguay es el nico pas (junto con Per) que asegura la mayora absoluta
de bancas al partido que gana la eleccin, aun con una mayora relativa.
Uruguay es tambin el nico que tiene un nmero fijo de legisladores
sin considerar a la poblacin de los municipios.
En general los pases reproducen el sistema electoral nacional, con
excepciones en los casos de Chile y Uruguay.
En lo que hace al rgimen de gobierno, los sistemas locales reflejan un
marcado desequilibrio de poderes en las relaciones Ejecutivo-Legislativo.
En la mayora de los pases latinoamericanos el poder del Ejecutivo es
muy superior en sus prerrogativas al del Legislativo y esto produce una
infravaloracin implcita hacia el rol del legislador municipal.
De acuerdo a la divisin formal de responsabilidades, establecida por la
normativa municipal en la mayora de los pases, corresponden a los legislativos locales dos importantes funciones: por un lado, ratificar los estatutos
municipales (decretos u ordenanzas) y los reglamentos administrativos
internos, con frecuencia tanto uno como otro propuestos a iniciativa del
Ejecutivo; y, por otro lado, controlar la gestin del Ejecutivo municipal.
Respecto al primer punto, la capacidad de iniciar legislacin por
parte de los legisladores locales es en muchos casos inexistente, de ah
la limitacin a ratificar las propuestas del Ejecutivo; en muchas ocasiones
tambin los legisladores optan por no ejercer esta funcin o desconocen
la posibilidad de hacerlo (ver Cardarello, 2007 y 2009).
Esta debilidad intrnseca de los legisladores municipales ha contribuido a crear una imagen pblica relativamente negativa respecto a los
ejecutivos. La fuerte asimetra de poder que existe entre el ejecutivo y
el legislativo a nivel local se refleja en el propio comportamiento de los
parlamentarios locales, con frecuencia la principal funcin cumplida por
ellos es actuar como una correa de transmisin ante las demandas de los
ciudadanos y como un mero elemento intermediario entre el ejecutivo
y los grupos de presin.
113
Mayoritariamente, los legisladores municipales pueden ser reelectos. En general predominan la RP en el PL y la reeleccin en los PE, en
algunos casos ilimitada: Chile, Ecuador, Venezuela y algunas provincias
de Argentina.
4. A modo de conclusiones
Dada la gran cantidad de pases y ya que este trabajo se trata de un
primer acercamiento a la realidad de los sistemas electorales locales, no
contamos con informacin que involucre a todos los casos. Debido a ello, las
conclusiones son primarias y basadas en dos ejemplos de los que poseemos
informacin, bastante reciente adems: Chile y Uruguay.
El sistema de MS o plurality en la eleccin del PE debera estar asociado,
de acuerdo a la teora, con una menor fragmentacin en trminos de NEP.
Esta hiptesis parece confirmarse en Uruguay. En un anlisis del ciclo
electoral 1999-2000 Buquet (2000:80) realiz una comparacin entre
la eleccin de mayo, definida por mayora simple, y la primera vuelta de
octubre, que exiga mayora absoluta, y encontr que:
el nmero efectivo de partidos electorales arroj guarismos estrictamente
menores en las 19 elecciones de mayo comparadas con los resultados del mismo
departamento en octubre y el promedio nacional descendi de 3.08 a 2.46
entre las dos instancias.
Si comparamos las ltimas elecciones de octubre de 2004, el NEP
promedio de todo el pas qued en 2,5 merced a la cada estrepitosa del
Partido Colorado. Pese al crecimiento que este partido experiment a
nivel nacional en mayo, el promedio es aqu menor an, situndose en
2,2. Parece posible concluir que la eleccin del Ejecutivo departamental
por mayora simple, y su combinacin con el sistema de mayora automtica en la representacin del legislativo comunal, provoca un estmulo
favorable a la competencia bipartidista.
Pero no sucede lo mismo en Chile, al respecto el artculo de Morales,
Pieiro y Toro (2009:3) muestra cmo
el nmero efectivo de candidatos contrario a lo esperado es mayor en la
competencia por las alcaldas (definidas por mayora simple) y menor en las
elecciones presidenciales (que se definen por mayora absoluta con doble vuelta).
114
ANTONIO CARDARELLO
Este resultado a primera vista contraintuitivo se explica por la existencia de

menores costos de entrada e informacin disponible en las elecciones municipales.
Esta hiptesis es ratificada cuando se observa dentro de las diferentes elecciones
municipales. Las comunas ms chicas tienden a mostrar un nmero efectivo de
candidatos bajo, ya que si bien los costos de entrada son menores, existe suficiente
informacin disponible sobre las preferencias ciudadanas (pensemos que en Chile
existen comunas que no superan los 200 votantes). Por otro lado, en las comunas
grandes los comportamientos estratgicos son facilitados por los altos costos de
entrada y la abundancia de informacin a partir de encuestas. Por ltimo, es
en las comunas medianas en donde los comportamientos estratgicos y la coordinacin es difcil de alcanzar dado que los costos de entrada no son tan altos
y a la vez no existe suficiente informacin disponible como para permitirles a
votantes y a candidatos predecir eventuales resultados.
Por su parte, la posibilidad de reeleccin genera altas tasas de reeleccin
de alcaldes, sobre todo si es indefinida. Sin embargo, ese efecto no parece
producirse en las elecciones municipales uruguayas (Cardarello, 2009).
Particular importancia cobra adems observar en qu medida la
reeleccin afecta el contingente electoral del Jefe de Gobierno Local
en el legislativo municipal. Existe evidencia en algunos pases (como
Uruguay) de que el apoyo legislativo de los intendentes o alcaldes crece
de modo significativo si se presenta el incumbent.
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ANTONIO CARDARELLO
Captulo 5
Gobernando las reas metropolitanas:
gobernanza y gobernabilidad
iberoamericanas en perspectiva
comparada
Altar Jesica Magri
Mara de los ngeles Huete
l rea metropolitana, como fenmeno territorial, supera a la ciudad

madre y representa la culminacin de un proceso de crecimiento
urbano iniciado con la revolucin industrial y en especial en Amrica Latina
con el declive del modelo de sustitucin de importaciones, que fortaleci
los enclaves urbanos de tipo industrial expandiendo el contorno urbano.
El hecho metropolitano es una realidad generalizada en todo el mundo. En
los pases de los cinco continentes existe por lo menos un rea metropolitana integrada por mltiples entidades locales, generando vinculaciones
econmicas y sociales, especializaciones e interdependencias que exceden
la frontera poltico-administrativa municipal y hacen necesaria la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras entre
el Estado central y el nivel subnacional. En la Unin Europea, el 70% de la
poblacin reside actualmente en reas metropolitanas y en Amrica Latina
lo hace cerca del 75%.
Las reas metropolitanas son espacios dinmicos, econmica y socialmente, pero la accin pblica no est adaptada a esta complejidad que
presenta dificultades en un doble frente. De un lado, en la coordinacin
poltica de las responsabilidades y cometidos pblicos sobre el territorio,
definiendo quin hace qu, de qu forma y con qu recursos, en especial
en la relacin entre los municipios y las agencias sectoriales del Estado;
y del otro, para equiparar con polticas adecuadas las asimetras internas
que se reflejan en el contexto metropolitano entre diferentes estados de
situacin de desarrollo local, y ello a travs de polticas coordinadas de
prestacin supramunicipal de los servicios que se estimen necesarios.
117
En la literatura parece existir consenso acerca de la existencia de una

realidad metropolitana que se genera, establece y extiende de forma variable y aleatoria y con cada vez ms intensidad en los diferentes territorios y
momentos a lo largo del ltimo cuarto del siglo XX. Desde su aparicin, a
comienzos de tal siglo, el hecho metropolitano ha sido objeto de estudio en
diferentes disciplinas y enfoques que han sentado las bases tericas a partir
de las cuales establecer, al menos, sus dimensiones o rasgos definitorios. A
saber: el tamao demogrfico, la densidad de la poblacin, las condiciones
de bienestar, la ocupacin de sus habitantes y la proporcin de stos que
trabaja desplazndose hacia la ciudad central.
Si bien existe amplia literatura sobre las caractersticas sociales y
demogrficas de las reas metropolitanas, los estudios que analizan su
formulacin y funcionamiento desde el punto de vista poltico y polticoinstitucional no avanzan sustantivamente en el examen de la funcin
de gobernar desde las capacidades para generar gobernabilidad en un
territorio poltico con caractersticas policntricas y tampoco abordan
las condiciones para generar gobernanza con los actores fundantes del
contexto metropolitano (sociedad y mercado). Qu significa gobernar
en AMs y cmo desplegar gobernabilidad y desarrollar la gobernanza en
las reas metropolitanas?
En primer lugar, debemos reconocer que esta configuracin funcional
del territorio metropolitano no es abarcada por la accin estatal tradicional
jerrquica (top down). En segundo lugar, la elaboracin de las polticas se
procesa segmentadamente en el marco de instituciones del Estado sectorial
y de gobiernos subnacionales en un ambiente de relacionamiento intergubernamental escaso y poco provisto de instrumentos y mecanismos de
coordinacin y participacin interinstitucional (gestin transversal).
En tercer lugar, como expresa Peters (2000:9), las instituciones
polticas ya no monopolizan la orquestacin de la gobernanza, debiendo
compartir responsabilidades con otros actores no gubernamentales. En
el caso de las AMs, en especial, se observan las dificultades de los gobiernos subnacionales (regiones, municipios) para desarrollar capacidades
de gobernabilidad en el marco de resabios centralistas que frenan, an
en pases federales y con procesos de descentralizacin, los impulsos de
mejora de gestin (incorporacin de recursos tcnicos y humanos). Este
punto, visible en el anlisis metropolitano, hace que se intente el camino
de la gobernanza multinivel a travs de acuerdos informales entre unida-
118
ALTAR JESICA MAGRI y MARA DE LOS NGELES HUETE
des de gobierno para tratar de encarar con eficiencia y eficacia polticas

necesarias en mbitos locales que reciben los impactos de la dinmica
metropolitana. Como afirma AguilarVillanueva (2006:79): [el] enfoque
de la gobernanza representa un cambio en la idea del gobierno y el paso
de un modo jerrquico de gobierno a uno ms asociativo y coordinador. La gobernanza expresa, en definitiva, los mecanismos de colaboracin y coordinacin supramunicipal que los municipios insertos en la
metropolizacin desarrollan en el contexto institucional (ms o menos
formalizado) del rea metropolitana, incorporando en algunos casos la
participacin de actores no estatales.
Este artculo aborda la discusin del desarrollo gubernativo en las
reas metropolitanas en diferentes pases de Iberoamrica. Su objetivo es
elaborar un anlisis del grado de institucionalizacin del fenmeno metropolitano en trminos de poder comenzar a evaluar la gobernabilidad de
las AMs, as como se pretende tambin comparar el tipo de desarrollo
de las estrategias de gobernanza de los municipios en distintos contextos institucionales nacionales. La hiptesis de partida es que el tema de
lo gubernativo en las reas metropolitanas deber suponer dos niveles:
primero, considerar la gobernabilidad en tanto opcin tangible a partir
de estructuras institucionales que habiliten a hablar del gobierno metropolitano, realidad que se observa en Chile, Colombia, Ecuador, Espaa,
Mxico y Venezuela. No es el caso de Argentina, Brasil (que s lo tuvo
pero fue inhabilitado en la reforma del ao 1989) y Uruguay, que no
cuentan con estructuras formales de gobierno de nivel metropolitano.
(Aunque Argentina es federal y cuenta con una regionalizacin instaurada
en la presidencia de Carlos Menem, no contempla legalmente, al igual
que Uruguay, el concepto de AMs).
Segundo, un contexto (o estructura) de oportunidades especfico
para el desarrollo de determinadas estrategias de gobernanza entre los
municipios situados en las reas metropolitanas puede estar basado, a los
efectos del anlisis, en dos dimensiones: a) coordinacin institucional (en
grado y tipo); y b) formas de arbitraje supragubernamental para gestionar
las interdependencias (mbitos instaurados en un eje formalidad-informalidad). En suma, la pregunta que gua este texto es: la problemtica
de la gobernabilidad metropolitana puede encontrar sustituto en formas
de gobernanza multinivel entre los actores pblicos involucrados?
CAPTULO 5 Gobernando las reas metropolitanas: gobernanza y gobernabilidad
119
Es preciso aclarar que en el abordaje del gobierno los conceptos

gobernabilidad y gobernanza no son excluyentes sino complementarios,
ms aun si estamos observando una configuracin que en algunos casos
no tiene expresin formal en la legalidad del Estado y que incluso tenindola carece de legitimacin social por las tensiones que comparte con
otros niveles de decisin estatales. Como expresa De la Fuente (2002:2),
gobernanza es un componente constitutivo de la funcin del gobierno:
la gobernanza aparece como una forma de gobierno (en su sentido ms amplio)
en la que la coherencia de la accin pblica (la definicin de problemas, la
toma de decisiones y su ejecucin) no pasa por la accin aislada de una elite
poltico-administrativa relativamente homognea y centralizada, sino por la
adopcin de formas de coordinacin a distintos niveles y multiactoral.
1. Caractersticas de la metropolizacin
en Amrica Latina y Espaa
Los efectos sociales y econmicos que generan las reas y regiones
metropolitanas tienen un correlato poltico que, a pesar de su importancia,
no parece ser un tema clave en las agendas de las mltiples instituciones
(de Estado y partidos) a fin de resolver la intrincada situacin de distribucin de funciones estatales y de elaboracin de polticas para la asignacin de bienes pblicos y la regulacin de actividades en el territorio,
as como para garantizar espacios de representacin en funcin de los
intereses polticos de la ciudadana metropolitana. Los Estados nacionales, organizados sobre una matriz institucional de tipo jerrquico propia
del modelo burocrtico weberiano, son Estados que delimitan niveles,
cometidos y competencias jurisdiccionales y que no han generado en su
mayora instrumentos para accionar frente a una composicin territorial fragmentada poltica e institucionalmente, a la vez que consolidada
funcionalmente, que necesita la accin conjunta de campos de la esfera
pblica. Por su parte, los partidos polticos o reproducen lneas de accin
centralizadas o, en el caso de los partidos territoriales, se cierran sobre
fuertes localismos que inhiben articulaciones adaptables al ambiente
metropolitano. En suma, la pregunta es no slo quin gobierna en las
AMs, sino para quin se gobierna en las AMs.
120
Aunque en algunos pases existen instrumentos legales de reconocimiento a las formaciones metropolitanas, estos son dbiles para competir
con el esquema poltico institucional clsico (regional, local o sectorial),
como es el caso del rea Metropolitana de Santiago (De Mattos, 2007;
Orellana, 2006, entre otros). En esta situacin, las instituciones legales
operan en determinadas lneas de polticas que no tienen sustantividad para
solucionar la gama de problemas bsicos que se presentan, asemejndose
a una actuacin ad hoc como en los casos donde no habiendo legalidad
metropolitana se suceden acuerdos intergubernamentales sobre issues que
no poseen resonancia poltica susceptible de arriesgar los intereses locales
de los participantes. La causa observable de esta circunstancia de coordinacin mayormente ubicada en polticas eventuales las cuales pueden
ser catalogadas como respuestas a demandas de nuevo tipo (culturales, de
gnero, de ambiente) es, por un lado, que los gobiernos locales no tienen
recursos para operar sobre ellas (legales, tcnicos, humanos), por lo que
deben recurrir a otras instancias de decisin estatal a fin de resolverlas;
y, por otro lado, estos temas no tienen an un peso poltico como para
integrar las agendas partidarias, es ms, no tienen expansin sobre toda
la sociedad, interesando a determinados grupos que no necesariamente
gozan de peso poltico.
Los procesos de metropolizacin en el mundo conocen diferentes fenmenos de surgimiento y consolidacin. La emergencia de dicho proceso
en Europa, y ms especficamente en Espaa, se produce entre los aos
cincuenta y sesenta como consecuencia de la concentracin de los factores
productivos en los principales espacios urbanos. De esta forma, la industria
se convirti en el verdadero motor de la expansin y reestructuracin
interna de la ciudad, puesto que de su mano se produjo una masiva llegada
de poblacin desde el mbito rural. El fuerte contingente inmigrante que
llegaba a la ciudad atrado por la oferta laboral existente desencaden procesos intensivos de ocupacin del espacio, que se solucionaron en buena
medida poblando los municipios colindantes con la ciudad central, al ser
stos ms asequibles en el acceso a la vivienda. En un primer momento se
produjo la concentracin de las actividades en el centro de la metrpoli
primitiva, para posteriormente expandirse del centro a la periferia en
varias fases. Primero, la ciudad se apodera de pequeos ncleos externos
que luego constituyeron ncleos autnomos. Segundo, absorbi pueblos e
incluso pequeas ciudades situadas ms lejos del centro. As, la expansin
121
urbana alcanz a los ncleos ms prximos, que constituan la primera

corona metropolitana, para proceder despus a los ms lejanos, creando
la segunda y tercera periferia (Santos Preciado, 2000).
A fines de los aos setenta, la metropolizacin se transforma en un
proceso de migraciones internas, bien como efecto de la bsqueda de la
primera vivienda de las nuevas generaciones, bien por cambios de vivienda
de los anteriores pobladores de la metrpoli. Este ltimo aspecto se ha
mantenido hasta la actualidad, siendo el rea metropolitana destino de
familias en bsqueda de mayor espacio para sus viviendas, calidad de
vida, etc.
En el caso de la metropolizacin en Amrica Latina, como fenmeno
que se instala desde fines de la dcada de 1960, responde a varios factores y reproduce determinados hechos sociopolticos ante los cuales
todava no hay respuestas adecuadas. En primer lugar, la emergencia de la
metropolizacin latinoamericana est relacionada con la crisis del Estado
Keynesiano de Bienestar a fines de aquella dcada y con el proceso que se
inicia en las dictaduras militares afiliadas a la teora (neo) liberal, las cuales
desmontaron gran parte de las polticas de proteccin social y empleo
que se haban afincado desde los aos cuarenta en la mayor parte de las
democracias latinoamericanas. Polticas de liberalizacin de las relaciones
laborales dejaron sin cobertura a los sistemas de proteccin al paro y al
despido, con desregulacin salarial, etc., generando pobreza, indigencia
y exclusin respecto de un sistema pblico que era la puerta de ingreso
a los beneficios sociales. Tambin las polticas sociales de subsidios a la
vivienda, a la salud, a la educacin y a la alimentacin sufrieron transformaciones profundas que impactaron fuertemente en los sectores que
dependan de los mecanismos de seguridad estatal.
En segundo lugar, el proceso de metropolizacin latinoamericano
afinc contingentes demogrficos desde la ciudad y el campo a la
periferia y produjo la transformacin de un sistema de produccin
industrial subsidiado durante dcadas con polticas estatales. El Estado
fue implementando polticas de liberalizacin a las importaciones y desprotegi a las industrias nacionales nacidas en la dcada de 1940, de los
planes de sustitucin de importaciones (ISI), generando transformaciones
en el plano productivo a favor del sector de servicios en desmedro de
la produccin rural e industrial (Ciccolella, 2002; Tecco, 2002; Prez,
1999 y 2006; Magri, 2000 y 2002). En contrario, en Espaa, el rea
122
metropolitana se crea fundamentalmente por flujos de poblacin que

vienen del campo y que constituyen la mano de obra necesaria para llevar
a cabo el proceso de industrializacin emprendido desde finales de los
aos cincuenta y principios de los sesenta, o por clases adineradas que
buscan calidad de vida.
En el proceso latinoamericano la dimensin social de la metropolizacin
tiene dos caras: una por necesidad y otra por una opcin cultural. La primera est formada por grupos que quedan desprotegidos y se trasladan
como cuentapropistas o informales a los bordes de la ciudad, quedando
fuera del sistema de equipamiento de bienes sociales y urbanos. La segunda
se constituye por grupos de clase media alta y alta que responden a la
cultura de los servicios y al consumo y optan, influidos a causa de la
inversin inmobiliaria de lujo, por instalarse en circuitos de oferta de
bienes personales exclusivos. Son dos caras de la metropolizacin que
producen lo que se ha dado en llamar la segmentacin social y territorial
y las asimetras territoriales al interior de las AMs que se consolidan a
partir de la dcada de 1970 en Amrica Latina. La premisa de cerca pero
no juntos (Geisse, 1987) es el fiel reflejo de los territorios que siguen la
lnea de expansin y consolidacin en los Estado nacionales. Si bien los
pobres tienen que estar cerca como condicin necesaria para contribuir
a la tasa de ganancia del capital productivo y comercial, la maximizacin
de la renta exige que estn aparte, cerca pero aparte.
1.1.
Cambios institucionales que conviven con la

metropolizacin
1.1.1. Amrica Latina

La reforma del Estado que comenz a fines de los aos ochenta, tuvo
una fuerte impronta en los procesos de descentralizacin territorial,
donde la influencia del paradigma (neo) liberal de la poca fue decisiva
para instituir un modelo altamente fragmentado y en competencia mutua,
al transferir competencias polticas al plano municipal. La descompresin
del conflicto en el nivel central desbord hacia territorios que no estaban
preparados en competencias, capacidades y recursos para asumir responsabilidades de gobierno y gestin del mbito local. Esto gener una primera
contradiccin entre la teora de la descentralizacin y las prcticas de su
123
aplicacin, pues aquella asume que los gobiernos locales por su cercana con la sociedad tienen mejor visin para identificar las demandas y
preferencias en comparacin con otros rganos del Estado, pudiendo en
consecuencia generar superiores decisiones de poltica pblica (Tiebout,
1956). En este marco se construyeron modelos de municipalizacin que
fragmentaron el territorio a partir de las preferencias y condiciones del
medio local y se crearon adems otros espacios gubernamentales que
pasaron por alto la nueva configuracin nacional.
La concentracin metropolitana en Amrica Latina tuvo como
contracara un bajo desarrollo poltico institucional manifestado en:
Constitucin sobre-expandida de unidades de gobierno y gestin

local sin capacidad de manejo del territorio y sus factores dominantes
(econmicos y sociales) a partir de la descentralizacin.
Falta de polticas de equipamiento adaptadas a las nuevas formaciones
de tipo urbano, lejana de la mano social del Estado, aunque es preciso
anotar que tampoco la mano impositiva y regulatoria est presente.
Incapacidad de controlar una demanda expandida aleatoriamente en
un territorio signado por las asimetras en escala geogrfica y social
(segmentacin social y territorial).
Por su parte, desde la sociedad, se relevan condiciones de des-identidad

y falta de pertenencia al interior de las nuevas sociedades metropolitanas
(Veiga y Rivoir, 2006) hecho que se traduce en una escasa participacin
en la cosa pblica (Prez, 1999; Magri, 2004 y 2008). El transcurso acelerado de la metropolizacin condujo a dos procesos divergentes que no
fueron aprehendidos por la clase poltica y las instituciones del Estado:
por un lado, la inclusin funcional que borr las fronteras administrativas
y, por otro, la autoexclusin poltica que aparej la descentralizacin a
travs del fomento de los localismos, impulsada por la clase poltica local
en la competencia por los recursos electorales pero tambin financieros del gobierno central y de la cooperacin. En este marco se aprecia
que confluyen al territorio metro numerosas unidades de gobierno: los
municipios y las agencias sectoriales. La confluencia de acciones pblicas fragmentadas y carentes de integralidad en las AMs se caracteriza
por contradecir principios fundamentales que el Estado reconoce en su
cometido de bien pblico:
124
Coherencia en la decisin e implementacin de polticas, donde se

observa una concurrencia paralela de servicios entre diferentes instituciones; ellas producen resultados diferentes segn sea su capacidad y la
capacidad de influencia de las sociedades y gobiernos locales
Flexibilidad para adecuar polticas de corte nacional a las caractersticas
y necesidades de cada territorio inmerso en la metropolizacin, respetando sus especificidades
Falta al principio de subsidiariedad donde la debilidad del plano poltico
local concede espacios de autoridad para la implementacin de polticas
a favor del Estado central o del mercado.
1.1.2. El caso espaol

El caso espaol mostrara ciertas similitudes con Amrica Latina,
especialmente en las causas que podran encontrarse tras el bajo desarrollo institucional de las reas metropolitanas. En el ordenamiento
legal espaol, al contrario que en otros pases europeos y americanos,
no existe una tradicin metropolitana hasta bien avanzado el siglo XX.
La causa podra ser que slo Madrid y Barcelona alcanzaron el milln de
habitantes tardamente.
En este sentido, un incipiente desarrollo institucional de las reas
metropolitanas se produjo en la etapa del franquismo, con la fuerte
ideologa centralista que dicha etapa supuso. De esta forma, entre mediados de los aos cuarenta y los cincuenta se crean la Ley de Ordenacin
Urbana de Madrid (1944), la del Gran Bilbao (1945) y la de Barcelona
(1953). Ahora bien, salvo en el caso de Barcelona, las dems ciudades
estaban regidas por organismos que no tenan el carcter de Entidades
Locales, sino que estaban insertadas en la Administracin Institucional del
Estado, conectadas al Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo como
entidades autnomas.
En la nueva etapa de la democracia se produce un contexto distinto
para el desarrollo de las reas metropolitanas. Si bien la Constitucin
de 1978 no reconoce de manera explcita a estas reas, la Ley de Bases
de Rgimen Local de 1985 las avala por primera vez en la historia de
Espaa y las califica expresamente como entidades locales, dejando su
reconocimiento, forma y competencias a las Comunidades Autnomas.
Este hecho es el que posiblemente explique el bajo desarrollo en el reco-
125
nocimiento formal de las reas metropolitanas, pues en los primeros aos

de la democracia el desarrollo institucional se centra fundamentalmente
en el establecimiento del Estado de las Autonomas, el cual se caracteriza por un proceso de descentralizacin (de competencias y capacidad
de gestin) desde el Estado Central a las Comunidades Autnomas, y
la relacin de stas con los municipios. Sin embargo, este proceso de
descentralizacin no se ha dado en la misma medida en los municipios,
quienes a pesar de contar con cierto reconocimiento en trminos de
competencias, carecen an de autonoma en trminos de gestin, siendo
su relacin con las comunidades autnomas caracterizada por una fuerte
dependencia para la gestin de las responsabilidades que les son conferidas,
cuestin que todava se considera pendiente dentro de la organizacin
intergubernamental espaola.
Ese parece ser el motivo por el que la institucionalizacin a travs
del reconocimiento formal de las reas metropolitanas no se ha dado, a
excepcin de cinco casos, si bien dichas reas operaran de manera informal
desarrollando lo que podramos denominar funciones metropolitanas. Esto
es, el establecimiento de nexos de relacin econmica, poltica y social
entre la ciudad central y los municipios de su alrededor.
1.2.
Gobernabilidad en las AMs: alcanza con la legalidad?
Lefebre (2005:200) dice que: los arreglos de gobernabilidad

metropolitana son los que menos limitan a los gobiernos locales, porque en su mayora, aun contando con legalidad institucional, carecen
de legitimidad poltica (reconocimiento y confianza de las sociedades
locales), cuestin que impugna su autoridad y autonoma como cuerpo
de gobierno. En Amrica Latina (as como lo registran Lefebre, 2000 y
2005 y Klink, 2005, entre otros autores para casos europeos y de Amrica
del Norte), el nivel institucional alcanzado por la integracin al marco
legal del Estado no se corresponde con los recursos de decisin poltica
que manejan los actores a cargo, debiendo compartir las agendas con
otros actores de menor o igual nivel (segn el caso) pero con capacidad
de veto real en arduos procesos de negociacin y conflicto.
Los recursos operativos en general son otorgados por el gobierno central
o por asignacin de fondos municipales, donde en cualquiera de los casos
el origen limita y direcciona la decisin de la autoridad metropolitana
126
en la asignacin de los mismos. La institucionalidad poltico-territorial

agrega actores al gobierno, como es el caso de los concejales que integran
una especie de Concejo asesor de la autoridad metropolitana, otorgando
una legitimidad indirecta a la institucin porque los actores provenientes
del plano local no son elegidos directamente por la ciudadana y algunas
veces representan intereses no metropolitanos (reas y localidades que
no entran en la jurisdiccin metro), debiendo dirimir entre intereses
contrapuestos o no complementarios.
Como se observa, la gobernabilidad (aun en marcos formales) no alcanza
para compendiar la accin poltica en materia de polticas pblicas. Los
mayores problemas se detectan en la falta de eficacia, no como en el caso
clsico de los gobiernos que fallan en el cumplimiento de las metas, sino
porque no existen metas metropolitanas pues los intereses que pueden
resultar comunes se ven opacados a causa de distintas lgicas polticas
acendradas en localismos competitivos por la obtencin de recursos de
otros niveles del Estado, del mercado o de la cooperacin.
1.3.
La gobernanza metropolitana1.
La emergencia del plano informal
La gobernanza se define como un proceso de participacin de elementos

polticos y sociales que se constituye alrededor de la trama institucional
del Estado y que depende de la capacidad de coordinar y cooperar de
las instituciones (estatales y sociales) en base a un equilibrio sustentable
de negociacin y conflicto entre actores2. En este marco, las relaciones
se desenvuelven en un contexto de reglas de juego, formal e informal,
1.
2.
El concepto est abundantemente definido, por lo que aqu lo presentaremos en

el contexto del anlisis y no en sus definiciones y trayectoria.
La interpretacin terica de la gobernanza como mecanismo para gobernar las
AMs, observada desde el marco neoinstitucionalista de la opcin racional, aporta
elementos para comprender el desarrollo de la relacin poltica en las reas metropolitanas, en el sentido de que las mismas tienden a generar categoras asociativas con
escaso grado de institucionalizacin en la esfera pblica, donde las preferencias de
los actores polticos y civiles se amoldan a un juego interactivo basado en la tensin
entre lo que quieren y las restricciones que enfrentan. En este marco terico, el
supuesto principal de la teora indica que: los individuos son los actores centrales
en el proceso poltico y las instituciones son conjuntos de reglamentaciones
que moldean la conducta individual reaccionan racionalmente ante los incentivos y restricciones establecidos por esas reglas (Peters, 1999:75). As mismo, el
autor define que la historia pasada de la institucin tiene escasa relevancia y que
127
elaborando escenarios de polticas que son producto decisional de la

articulacin entre actores e implementadas en el medio institucional. En
el marco de la metropolizacin ilegal la accin poltica y su expresin
en poltica pblica con tal alcance regional, queda sujeta al sistema de
vnculos entre actores por la razn del artillero: inexistencia o debilidad
(segn los casos) de marcos formales sustantivos para generar relaciones
intergubernamentales de un nivel que permita la elaboracin de polticas
de tipo regional3. Los municipios, en especial los latinoamericanos, son
instituciones por naturaleza dbiles en cometidos y competencias, su
memoria institucional tiene una perspectiva localista permeada por los
intereses polticos de los actores. La gobernanza se expresa, entonces, en
la capacidad poltica de convocatoria para articular y coordinar, y en las
capacidades para ofrecer soluciones integrales a los socios del rea, pero
no en la participacin horizontal de todos los actores con intereses en el
territorio. Apelando al marco interpretativo de la accin colectiva puede
conjeturarse que las formas de gobernanza metropolitana se manifiestan en
concordancia con las condiciones polticas donde se generan las relaciones
territoriales, propiciando diferentes expresiones de aquellas formas. Los
actores participan en el marco metropolitano de acuerdo a sus expectativas
y recursos de intercambio. Las decisiones vinculantes en la metropolizacin
y su naturaleza asimtrica no contemplan las prioridades de todos los
participantes, sino que tienden a generarse sobre los recursos de poder
existentes. Dado que tampoco existe una autoridad lo suficientemente
legtima como para generar pautas, el marco vinculante de acuerdos es
aleatorio y coyuntural; los actores tienen la libertad de entrar y salir de
las coaliciones polticas para la generacin de iniciativas que adoptadas en
un plano regional contengan beneficios respecto del plano local.
3.
128
un nuevo conjunto de incentivos puede producir comportamientos diferentes con

bastante facilidad (1999: 76).
Por otra parte, la memoria institucional que pueden aportar las organizaciones
pblicas en este tipo de conformacin territorial que depende exclusivamente
de la articulacin y coordinacin no acumula sustantivamente ya que responde a
lgicas diferentes: el Estado central interviene siguiendo una lgica sectorial poco
cooperativa donde adems las especificidades del territorio (sociales, econmicas
y polticas) no tienen la necesaria relevancia y se observan en l las caractersticas
de conjunto sin visualizar el sistema de asimetras que lo signa.
2. Estudio de casos
2.1.
Nivel de institucionalizacin y alcance decisional

en los pases seleccionados
Dentro de los pases que se analizan en este artculo, existe reconocimiento legal de la formacin metropolitana en algunos de ellos (Chile,
Colombia, Ecuador, Mxico, Venezuela y Espaa), quedando fuera de la
categorizacin Argentina, Brasil y Uruguay. No obstante, en los pases
donde se ha legislado en la materia, el reconocimiento se hizo sobre
casos especficos ya consolidados, permaneciendo sin aceptacin formal
otras formaciones ms recientes. Entonces, a pesar de existir la figura de
AM sta no contempla la totalidad de los casos en el territorio y dicha
realidad se produce en todos los Estados. A continuacin se detalla por
pas la condicin que se observa en la metropolizacin.
2.1.1. Argentina
No tiene actualmente reconocida de manera formal la existencia de
reas metropolitanas en su sistema o modelo de gobierno local. Ahora
bien, existen asociaciones intermunicipales que, creadas a partir de
acuerdos poltico-institucionales con la voluntad de los jefes comunales,
se destinan a la prestacin de servicios pblicos a la ciudadana. Dado
este origen informal, la sostenibilidad de las reas metropolitanas se
convierte en un asunto excepcional dependiente de la voluntad de los
responsables municipales. De esta forma, si bien en el caso argentino no
existe un reconocimiento formal y explcito a las reas metropolitanas,
algunas de ellas se encuentran integradas con otros niveles de gobierno,
constituyendo a veces un nivel de gobierno ms. Estn consolidadas como
AMs: el conurbano bonaerense (Buenos Aires), la regin metropolitana
de Crdoba y la de Mendoza completando cerca del 40% de la poblacin
total y un 63% del PBI nacional.
2.1.2. Brasil
El perodo dictatorial reconoci las reas metropolitanas como territorio poltico en 1973 por decreto presidencial, avalando la presencia de
129
ocho grandes reas (Sao Paulo, Porto Alegre, Salvador, Recife, Curitiba,
Belo Horizonte, Fortaleza y Belem), aunque se observa la consolidacin
de 26 AMs. Con la vuelta a la democracia y la reforma constitucional de
1989, la legalidad metropolitana cay ante el avance descentralizador y
tambin como una forma de borrar prcticas antidemocrticas (Queiroz,
2006:11). A la fecha se considera la existencia de 29 AMs en el territorio brasilero abarcando cerca de 415 municipios con una poblacin
urbana de ms de 100 millones de personas. Existen mltiples arreglos
institucionales en las AMs donde participan actores pblicos y privados,
se destacan los casos de San Pablo y Ro de Janeiro.
2.1.3. Chile
Segn un decreto-ley de 1980 es reconocida la Regin Metropolitana de
Santiago (RMS) gobernada por un intendente designado por el Presidente
durante cuatro aos. Esta figura se instituye en 1980 y es equiparable con
la categora de regiones que recompone el mapa poltico chileno en esa
poca, destacando su caracterstica de regin metropolitana. A su vez,
dentro de la RMS se encuentran 34 comunas o gobiernos municipales. En
la actualidad otras 10 zonas entraran en la categora de metropolizacin
(Antofagasta, Chilln, Iquique, Quilln, Rancagua, San Antonio, Gran
Concepcin, La Serena, Temuco y Valparaso) por las caractersticas
funcionales que presentan: concentracin demogrfica alrededor de ciudades principales, factores productivos en especial del sector servicios
y circulacin de bienes, ubicadas todas en las respectivas regiones que
desagregan polticamente al pas. Sin embargo, pese a estas condiciones
no hay seales de una reestructuracin del mapa poltico chileno a favor
de las figuras metropolitanas, aun cuando estas concentran el 34% de la
poblacin y los factores socio-demogrficos asociados.
2.1.4. Colombia
Tiene reconocidas mediante ordenanzas seis reas metropolitanas
(Medelln, Bucaramanga, Barranquilla, Ccuta, Centro Occidental y
Valledupin). Sin embargo, existen configuradas en rededor de importantes
ciudades otras 13 reas (por ejemplo en Cartagena y Cali).
130
De acuerdo a la reforma constitucional de 1968 (artculo 198), la Ley

1 de 1975 (artculo 3) y la Ley 136 de 1994 (artculo 148, 149), las reas
metropolitanas son la asociacin de dos o ms municipios, de uno o ms
departamentos que como consecuencia de su unin crean una entidad administrativa de derecho pblico, con personera jurdica y patrimonio propio
e independiente, forjada para que conjuntamente se d la prestacin de
servicios pblicos, la planeacin, el cumplimiento de funciones administrativas y la ejecucin de obras, a fin de generar un desarrollo integral fundado
en la eficacia, la eficiencia y la colaboracin mutua en los municipios que
la conforman. Se rige, adems, por sus propios estatutos y gozar, para el
desarrollo de sus objetivos, de los mismos derechos, privilegios, excepciones
y prorrogativas otorgadas por la ley a los municipios. En definitiva, en el
caso Colombiano no solamente existiran formalmente reas metropolitanas
como una entidad local ms, al mismo nivel que los municipios, sino que
el modelo institucional les configurara una cierta capacidad poltica y para
la gestin de los servicios pblicos a la ciudadana.
2.1.5. Espaa
En Espaa, la Ley de Bases de Rgimen Local (1985) delimita la
tipologa de entidades que integran el sector pblico local, distinguiendo
entre entidades locales territoriales o bsicas, en las que se encuentran el
municipio, la provincia y la isla, y las dems entidades locales, entre las
que se encuentran las reas metropolitanas. Dicha ley reconoce a las reas
metropolitanas como entidades locales integradas por los municipios de
grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos ncleos de poblacin existan
vinculaciones econmicas y sociales que hagan necesaria la planificacin
conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras. Sin embargo,
actualmente en Espaa existe una doble realidad, en la que, si bien hay
cuatro reas metropolitanas4 formalmente reconocidas a travs de dos
leyes de carcter autonmico, en realidad funcionan como tal un total
de 24 conurbaciones o redes funcionales urbanas que desempean lo
que podramos denominar funciones metropolitanas.
4.
Dos de ellas en Barcelona (Entidad Metropolitana de Servicios Hidrulicos y de

Tratamiento de Residuos y Entidad Metropolitana del Transporte) y dos de ellas en
Valencia (Entidad Metropolitana de Servicios Hidrulicos y Entidad Metropolitana
de Tratamiento de Residuos).
131
2.1.6. Venezuela
En Venezuela las reas metropolitanas se encuentran reconocidas
mediante la Constitucin y la Ley Nacional y se denominan distritos
metropolitanos. Estas reas se coordinan con otros niveles de gobierno a
travs de acuerdos polticos e institucionales. Existe una autoridad metropolitana que se elige mediante la votacin a partidos polticos. Si bien no
se encuentran integradas de hecho con otros niveles de gobierno, tienen
capacidad para prestar servicios, siendo su principal funcin la prestacin
de servicios a la ciudadana. Dentro de ellas existen mecanismos de participacin ciudadana, por ejemplo, concejos territoriales.
2.1.7. Mxico
En el caso mexicano hasta este momento no se ha creado ninguna ley
respecto de las zonas metropolitanas, pero diferentes instituciones del
Estado han desarrollado actuaciones y leyes que en definitiva vienen a
reconocer de manera formal su existencia. El Presupuesto de Egresos de
los aos 2008 y 2009 les ha dado reconocimiento jurdico: primero de la
zona metropolitana del Valle de Mxico (Distrito Federal y 56 municipios
conurbados) y luego de siete zonas metropolitanas (definidas por tres
instituciones: la Secretara de Desarrollo Social un ministerio federal,
el Concejo Nacional de Poblacin y el Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica). Estas AMs acogen el 55% de la poblacin del
pas sobre una estructura urbana y suburbana.
2.1.8. Uruguay
En Uruguay desde fines de la dcada de 1980 comienza a consolidarse
el rea Metropolitana de Montevideo como espacio funcional de vnculos
econmicos y sociales, abarcando cuatro departamentos del pas (Montevideo, Canelones, Florida y San Jos). Si bien hay un reconocimiento
de su existencia en las prcticas que los organismos y las empresas del
Estado elaboran sobre el territorio, esta conformacin no tiene un reconocimiento formal como ente metropolitano. El rea Metropolitana de
Montevideo comprende el 59% de la poblacin del pas y en la misma se
132
produce cerca del 66% del PBI nacional, concentrado preferentemente

en el sector servicios.
Cuadro 1. Situacin formal y situacin real en las AMs de Amrica Latina
y Espaa
Indicador
Argentina Brasil
N AMs
Chile
Colombia Espaa Mxico Uruguay
Venezuela
26
11
56
No
No
Si
Si
Si
Si
No
Si
Definicin
Decr.
ley 1980
Ente
Administr.
Ley
Ley
Constitucin
% pob/pas
35,5%
30%
39%
40%
10,35%
55,22%
58%
11,69%
% PIB nac
(proxy)
63,5%
60%
95%
S/d
S/d
S/d
66%
S/d
PIB p/c
Proxy*
8.522
S/d
16.745
4.300
S/d
S/d
6.350
S/d
Estatus legal
* Hay que tener en cuenta que el PBI/pc se registra en promedio, lo que no toma en consideracin las diferencias
de ingreso entre los municipios (cabeceras y perifricos).
** Porcentaje sobre el PIB regional segn datos de Orellana, 2007: 197.
2.2.
Participantes del contrato poltico-social en el

mapa poltico local y coordinacin institucional
en polticas pblicas
Tal como se ha podido comprobar, se dan situaciones diversas en cuanto

al grado de institucionalizacin o reconocimiento formal de las reas
metropolitanas en los distintos pases que son objeto de nuestro anlisis.
Aunque tambin se desprende de la informacin obtenida la existencia,
en todos los casos, de realidades paralelas. A saber, la del plano formal,
derivada del reconocimiento de algunas reas metropolitanas, y la del
plano informal, es decir las zonas que a pesar de no contar con dicho
reconocimiento funcionan como entes locales (de facto) y cuya principal
tarea se centra en la coordinacin de los municipios para la prestacin
de servicios a la ciudadana.
Tal como se muestra en el cuadro 2, las relaciones entre los municipios dentro del rea metropolitana, con independencia de su grado de
institucionalizacin, se orientan en la totalidad de los casos hacia asuntos
adscritos al mbito de la gestin de los servicios, siendo su funcin poltica
un tema apenas desarrollado. Esto es, las reas metropolitanas no cons-
133
tituyen un actor local con capacidad poltica para la toma de decisiones,

sino que ms bien se comportan como un actor cuyo fin es la prestacin
eficaz y eficiente de servicios a la ciudadana. Por ello, podra afirmarse
que en las reas metropolitanas coexisten diferentes lgicas de ejercicio
del poder poltico influidas por el carcter del rgimen poltico del Estado
(unitario o federal), dando como resultado diversas formas de operar
sobre las relaciones intergubernamentales. La gestin de las relaciones
polticas puede responder a que:
a) las polticas son elaboradas con una interdependencia nueva, que
escapara a los mbitos de elaboracin tradicional. Por defecto del
modelo de las relaciones intergubernamentales (RIGs), la interdependencia se constituye en un medio donde se buscan resultados a
travs de apoyos polticos y la institucionalidad no tiene capacidad
para responder eficazmente (control y legitimidad de las acciones).
b) se tratara de equiparar a las instituciones por medio de una gestin
de derechos y responsabilidades compartidas, rompiendo con la tendencia de largo plazo de instituciones con capacidades determinadas
a priori y recursos asimtricos que ejercen una predominancia en
un territorio segmentado polticamente a la vez que funcionalmente
comn.
c) los mecanismos de articulacin en la generalidad de los casos, a pesar
de contar con algn tipo de sustentabilidad institucional, dependen
fundamentalmente de la voluntad poltica como herramienta supletoria a la carencia legal. Sin sustentabilidad institucional, las acciones
tienen un tiempo lmite en el cambio de autoridades. De esta manera,
la voluntad poltica, las preferencias y los vnculos del gobernante se
transforman en elementos clave para acelerar o retardar los procesos
de articulacin.
134
Venezuela
42
S
450
S
52
S
25
83
S
340
S
3
S
7
S
No
No
No
No
Infraestructura
Agua,
tratamiento
de residuos,
transporte
Infraestructura,
sociales
Infraestructura,
sociales
Pbl./
Priv.
Pbl./Priv.
Pbl./
Priv.
Pbl./
Priv.
Intermunicipal
Metropolitano e
intermunicipal
Intermunicipal
Intermunicipal
No
No
InfraesInfraes- Infraestructura, tructura, tructura,

sociales
sociales sociales
Pbl./
Priv.
Pbl./
Priv.
Pbl./
Priv.
Colombia
Uruguay
Marcos
formales
de RIG
municipal
Mxico
Formas de
relacionamiento
Espaa
Actores del
relacionamiento
Chile
Polts.
Pblicas
Brasil
Municipios
Art. Munic.
Recursos
metropolitanos
propios
Argentina
Cuadro 2. Mapa poltico local, actores y reas de relacionamiento intergubernamental
MetropoIntermu- Intermu- Intermu- litano e

nicipal
nicipal
nicipal intermunicipal
No
No
No
Infraest.,
soc., participacin
ciudadana
Pbl./Priv.
Concejos
Consultivos
2.3.
La gobernanza: coordinacin institucional y formas

de arbitraje supragubernamental para gestionar las
interdependencias
Las diferentes etapas en la matriz de las polticas pblicas muestran una

actividad institucional mltiple y actores que intervienen con distintas lgicas
e intereses. La decisin, la implementacin y el monitoreo-evaluacin de la
prestacin pblica son pasos llevados a cabo por actores integrados a variadas
instituciones. En las reas metropolitanas, esta situacin es compleja por
la concurrencia de organismos y sujetos con diversas capacidades, competencias, intereses y expectativas. En particular para analizar este campo nos
interesa observar las etapas de decisin y de control de las actividades en el
contexto metro en algunos pases donde no habiendo articulacin legal se
han construido y habilitado canales de coordinacin intergubernamental;
igualmente nos detendremos donde s exista tal articulacin.
135
2.3.1. Uruguay
En el ao 2005 y a instancias de la Presidencia de la Repblica se crea la
Agenda Metropolitana, en un acuerdo poltico entre los intendentes departamentales insertos en la misma (Montevideo, Canelones y San Jos). La
Agenda Metropolitana tiene como objetivos el diseo y la implementacin
de propuestas de gestin a travs de la participacin de instituciones gubernamentales y no gubernamentales orientadas a promover el desarrollo
regional, integral y particular, social y ambientalmente sustentable. La
agenda se integra con otros rganos, por ejemplo la Junta Directiva, que es
un triunvirato de los intendentes del rea Montevideo, Canelones y San
Jos y el mbito de relacionamiento intergubernamental para la toma de
decisiones sobre temas comunes. La implementacin del programa est a
cargo de un Equipo de Coordinacin Ejecutiva, integrado por un delegado
de cada intendencia y un coordinador general. Eventualmente participan
ministros de Estado y presidentes de entes y empresas estatales y de la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto (OPP) dependiente de la Presidencia de la
Repblica. La financiacin del programa estuvo a cargo del PNUD por un
plazo de cinco aos (hasta 2007); actualmente permanece en la rbita poltica
de la OPP y en la parte operativa y de fondos se supedit al BID. La ejecucin de las polticas est en manos de las instituciones pblicas involucradas.
Las intendencias, en su territorio, establecen lazos con eventuales grupos
de la sociedad civil vinculados a la poltica concreta. Entre 2005 y 2007,
se han llevado a cabo numerosos acuerdos que involucran la participacin
de organismos pblicos y de actores sociales. La puesta en marcha de este
modelo de gestin apunta a dos aspectos: uno, a subsanar por la va de los
hechos una carencia en materia de instrumentos legales en el campo de las
relaciones intergubernamentales entre gobiernos y sectores del Estado, a
travs de vnculos estratgicos de carcter esencialmente poltico; y dos, a
introducir como frmula de gestin el concepto de gobernanza, generando
ciertos espacios de horizontalidad para la insercin de actores estratgicos
en temas de resolucin metropolitana y ello en el marco de un proceso de
reforma del Estado.
2.3.2. Espaa
Las reas metropolitanas se han reconocido hasta el momento formalmente en Espaa con un objetivo claro: la prestacin de servicios de carcter
136
bsico de forma conjunta o coordinada entre municipios. Si bien, como

se ha sealado anteriormente, la regulacin de las reas metropolitanas
atendera a una doble dimensin (territorial y funcional o de servicios
pblicos), las leyes que rigen su creacin y funcionamiento en Espaa
tienen como objeto principal la dimensin funcional y dentro de ella la
bsqueda de una gestin ms eficiente en la prestacin de los servicios
pblicos locales. Aunque la ley reconoce la capacidad de las comunidades
autnomas para crear, modificar y suprimir reas metropolitanas, los
mecanismos de coordinacin intergubernamental varan de una a otra. En
ciertos casos se establece el papel de stas como entidades responsables
del seguimiento de las actuaciones del rea metropolitana, as como de los
mecanismos para llevar a cabo esta tarea, mientras que en otras ocasiones
no se aprecian explcitamente dichas capacidades de control.
2.3.3. Venezuela
En este caso se da un reconocimiento formal de las reas metropolitanas, dotndose adems de cierta autonoma a las dos reas actualmente
existentes: Caracas y Alto Apure. A travs de la regulacin su estructura
organizativa queda constituida por un organismo ejecutivo, el alcalde
metropolitano y un concejo de gobierno que se integra con los dems
alcaldes tanto con el de Libertador (Distrito Capital) como con los del
estado de Miranda en el mbito del rea metropolitana de Caracas; un
rgano legislativo, esto es, el cabildo metropolitano; la contralora; y un
concejo metropolitano de planificacin de polticas pblicas. Ahora bien,
junto con el nivel de autonoma formalmente reconocido, la nueva Ley
de Distrito Capital otorga gran capacidad a la Presidencia de la Repblica
para el control del funcionamiento de las reas metropolitanas a travs
de funcionarios nombrados por el propio Presidente5.
5.
La Alcalda Metropolitana ha sido elegida democrticamente desde su creacin.

En las ltimas elecciones fue ganada por un candidato de oposicin, quien tom
la posesin a inicios del ao 2009. Unos meses despus, la Asamblea Nacional (el
parlamento), que responde en su mayora al partido del Presidente de la Repblica,
aprob una Ley del Distrito Capital cuyo jefe ejecutivo es de libre nombramiento
y remocin por parte del primer mandatario. Segn esta ley, se le quitan la mayora de las competencias a la Alcalda Metropolitana (y el 90% de sus recursos
financieros), trasladndose las mismas a la nueva figura del Distrito Capital, que
comparte competencias y el mbito geogrfico con el Municipio Libertador.
137
2.3.4. Mxico
En Mxico no existen autoridades metropolitanas: un artculo de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el 115, prohbe
de manera expresa que haya autoridades entre los municipios y los gobiernos de los estados. Sin embargo, en caso de que exista algn conflicto
entre dos municipios que conforman una misma zona metropolitana se
postulan, principalmente (pero no exclusivamente), dos opciones para el
arbitraje: una formal y otra informal. La primera es mediante la va del
control constitucional, llamada Controversia Constitucional, prevista
por el artculo 105 de la Constitucin y que generalmente consiste en el
supuesto de que uno de los municipios en cuestin presume que actos o
normas emitidos por el otro contravienen la Carta Magna. La va informal
para el arbitraje de ese tipo de controversias es la negociacin especialmente conducida por algn poltico de eleccin popular como puede ser
el gobernador del estado (si se trata de dos municipios del mismo estado)
o bien los gobernadores de los estados involucrados (cuando se trata de
zonas metropolitanas interestatales).
Desde 2006 existe otra autoridad federal involucrada en las negociaciones intermunicipales que tienen que ver con asuntos metropolitanos.
A partir de ese ao se estableci en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin un Fondo Metropolitano destinado a estudios, proyectos y
obras de infraestructura que se realicen en zonas metropolitanas. Aqu,
quien funge como entidad pblica responsable de controlar el buen uso de
esos recursos es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico del gobierno
federal (es decir que en cierto momento podra actuar como arbitro en
algn desacuerdo entre las autoridades municipales involucradas en la
aplicacin de los recursos del Fondo Metropolitano).
2.3.5. Chile
En este caso, la integracin intergubernamental se da de acuerdo
a la disposicin legal de la Ley Orgnica Constitucional de Gobierno
y Administracin Regional (LOCGAR, artculos 103 y 104); la obligatoriedad de coordinar entre los diferentes niveles de gobierno en el
funcionamiento de planes y programas sociales destinados a las reas
metropolitanas queda bajo la forma de un Concejo Coordinador Regional
138
de Accin Municipal, aunque algunos analistas sostienen el bajo perfil y

rendimiento de estas relaciones en especial porque no habilitan a tratar
problemas estructurales devenidos de la propia formacin metro (trnsito, transporte, infraestructura, servicios)6. En cuanto a los mecanismos
de accountability, se desarrollan controles legislativos a travs de actores
del legislativo central y por parte del gobierno nacional, aunque segn
informacin recogida esta operacin no tiene un espacio sustantivo como
funcin de control porque existe resistencia a traspasar poder a una nueva
estructura (Arenas, 2007:184).
2.3.6. Colombia
En Colombia, si bien se reconoce de manera formal la existencia de
una autoridad metropolitana, no se dan controles legislativos de su funcionamiento. Junto a ello, el control sobre el funcionamiento de las reas
metropolitanas ocurre por parte de los propios alcaldes y gobernadores
departamentales, sin que en el proceso intervengan unidades superiores
de gobierno.
En suma, de estas experiencias queda la observacin de que los arreglos
institucionales para coordinar polticas de corte y alcance metropolitano
se desarrollan de diferente manera al influjo de factores con rango legal
(normativas metro) y de factores contingentes (incidencia poltica de
actores decisivos).
En la mayora de los casos donde existe legislacin se verifica un
empuje y habilitacin de los organismos ejecutivos a nivel municipal en
el entendido de que estos actores aprovechan los marcos legales para
disminuir las asimetras de recursos (legales y materiales) y entrar en la
arena de poltica y polticas. En el modo contrario (inexistencia de normativa, como sucede en Argentina y Uruguay), los empujes se dirigen
a establecer arbitrajes de tipo metropolitano, las iniciativas corren ms
a cargo de los ejecutivos nacionales preocupados en reducir los efectos
negativos de la metropolizacin a partir de las agencias estatales sectoriales
6.
la autoridad regional[,] por una parte, intendente ms concejeros regionales, [constituye] una plataforma de decisin que[,] si bien legtima, no tiene la
representatividad y autonoma territorial para interpretar debidamente a la poblacin
en sus aspiraciones (Orellana, 2007).
139
y habilitando una accin municipal con bajos niveles de relacionamiento

intergubernamental.
Controles
legislativos
No
No
Control
municipal
No
No
Control
gobierno
central
No
No
Coaliciones
polticas
para
gobernar
4
Senadores
S, a travs
del traspaso
del fondo
comn
municipal
Alcalde metro
y gobernador Presidente
gerente
No
Venezuela
Gobernador
Provincial
Uruguay
No
Mxico
Chile
No
Espaa
Brasil
Autoridad
Metro
Colombia
Argentina
Cuadro 3. Relaciones y estrategias de los actores. Arbitrajes metropolitanos en las AMs
Triunvirato
Alcalde
Intendentes metropolitano
No
No
No
No
Relativo
S/d
No
S/d
No
S/d
Depende
de la
CCAA
No
S, a
travs del
gerente de
la Agenda
nombrado
por el Presidente
Control
realizado
mediante
funcionarios
nombrados
por el Presidente de la
Repblica
No
No
No, solamente
tienen
S, a
incidencia los
travs del
alcaldes de los
gobierno
municipios que
que destina
la conforman y
fondos
el gobernador
departamental
S, para la
aprobacin
S
de acuerdos
metropolitanos
3. A manera de conclusin sobre las perspectivas

de gobernabilidad y gobernanza metropolitana:
alcances y lmites de una propuesta que debe
adecuarse a diferentes alternativas
De la informacin analizada en este artculo se desprende que, por
una parte, existe una amplia diversidad en el grado de institucionalizacin
de las reas metropolitanas en los diferentes pases, habiendo en algunos
casos un reconocimiento como entidades locales. Ahora bien, donde
hay presencia de gobiernos metropolitanos stos tienden a ceder grados
140
sustantivos de autonoma de decisin a favor de los ejecutivos nacionales

o locales, restando aun ms poder a sus capacidades de ejercer algn tipo
de gobernabilidad metro.
Salvo contadas excepciones, hasta el momento es un fenmeno
generalizado el funcionamiento de las reas metropolitanas como redes
funcionales, con independencia de su reconocimiento formal, para la
prestacin de servicios de forma conjunta o coordinada.
Por otra parte, el grado de institucionalizacin del hecho metropolitano,
esto es, su reconocimiento como organismo que posee caractersticas de
gobierno habilitado con capacidades polticas y administrativas, tiene su
correlato en el desarrollo de mecanismos de coordinacin y arbitraje junto
a otras unidades de gobierno. Igualmente, el nivel de descentralizacin
entre unidades de gobierno en cada pas puede estar influyendo en quin
asume esa funcin en el entramado institucional. Por ejemplo, en Espaa
hallamos un modelo con amplia descentralizacin en el nivel regional y
la coordinacin con las reas metropolitanas la asumen las comunidades
autnomas. Al contrario, en Venezuela el grado de centralizacin hacia
el gobierno central se refleja en qu actores asumen la coordinacin con
las reas metropolitanas.
Esta dicotoma de los contrapesos gubernamentales que se manifiestan
en la capacidad de control y de dar cuenta de los actos, estara evidenciando que la gobernanza metropolitana tambin adolece de un lugar en la
poltica nacional y subnacional, lo que sumado a la baja institucionalidad
generada socava la naturaleza legtima de sus acciones.
En definitiva, puede concluirse que las reas metropolitanas llegaron
para quedarse, pero no tienen buenas perspectivas de poder integrar a
mediano plazo el diseo poltico del Estado nacin, por lo que, asumir la
gobernabilidad desde un aspecto formal les ser difcil, debiendo contar
con el concepto de gobernanza para el anlisis de resultados de eficacia
institucional. La gobernabilidad metro podra ser entendida desde una
perspectiva distinta a la tradicional (Alcntara, 1999), concibiendo que
las capacidades para dominar el territorio necesitan de una adecuacin
coordinada y complementaria de diversas unidades de gobierno y agencias
estatales. Desde la perspectiva de Lefebre (2005:212), cabe comenzar a
pensar en modos no institucionales formales de gobernabilidad, cuestionando con esto la capacidad pblica de transformar el sistema de poder
141
en el territorio a partir de la emergencia de nuevos compuestos socioeconmicos y polticos.

De estos apuntes finales, surgen interrogantes que bajo la forma de
dilemas interpelan los sistemas de gobernanza metropolitana, mereciendo
un espacio mayor en el anlisis politolgico:
a) Un primer dilema se nos presenta entre el mbito territorial compartido y el mbito poltico-territorial subnacional, reflejando grados consistentes de incertidumbre por saber si el contexto cuasi
institucional de la gobernanza reproduce y garantiza el mbito
de generacin de las polticas (agregacin y articulacin de
intereses, elaboracin de reglas y sistemas de control).
b) Un segundo dilema aborda la relacin entre el mbito territorial
de los problemas sociales y la representacin poltica, puede la
gobernanza identificar qu temas deben ser incorporados a
la agenda local y qu temas pueden ser compartidos?
c) El tercer dilema se refiere a la capacidad de la gobernanza
para operar sobre la asimetra existente entre necesidades
y recursos dentro del territorio metropolitano y al interior de cada
jurisdiccin poltica local. Este fenmeno se sustenta en el concepto
de regiones ganadoras y regiones perdedoras al interior de las AMs y
de las propias unidades territoriales (Veltz, 2000; Moncayo Jimnez,
2002; Mattos, 1999, 2001 y 2004). En las regiones ganadoras los
bienes de infraestructura y servicios estn compartidos por la accin
pblica y la privada. En contrario, en las regiones perdedoras los
bienes dependen de la accin de las unidades subnacionales y de los
sectores del Estado central (Magri, 2004).
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y RIVOIR, A.L. (2006) Sociedad y
territorio: Montevideo y el rea Metropolitana. Dpto. de Sociologa, Facultad
de Ciencias Sociales. CSIC. Universidad
de la Repblica.
143
Autores
Antonio Cardarello. Instituto de Ciencia Poltica. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de la Repblica (Uruguay).
Daniel Cravacuore. Director de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales.
Universidad Nacional de Quilmes (Argentina).
Claudia Dangond Gibsone. Decana Acadmica. Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales. Pontificia Universidad Javeriana (Colombia).
Mara de los ngeles Huete. Docente e investigadora del Centro de Sociologa y
Polticas Locales. Universidad Pablo de Olavide (Espaa).
Martha Diaz de Landa. Profesora de Sociologa Jurdica. Universidad Nacional de
Crdoba (Argentina).
Altar Jesica Magri. Docente e investigadora. Facultad de Ciencias Sociales, Instituto
de Ciencia Poltica. Universidad de la Repblica (Uruguay).
Alejandra Monteoliva Vilches. Directora. Especializacin en Gobierno y Gestin
Pblica Territorial. Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales. Pontificia
Universidad Javeriana (Colombia).
Clemente J. Navarro. Director del Centro de Sociologa y Polticas Locales. Universidad
Pablo de Olavide (Espaa).
M. Consuelo Parmigiani de Barbar. Profesora de Derecho Poltico. Universidad
de Crdoba (Argentina).
Vicente Ugalde. Profesor e investigador del Centro de Estudios Demogrficos, Urbanos
y Ambientales. Colegio de Mxico (Mxico).

Gobierno Local y Relaciones Intergubernamentales en Iberoamerica

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Sociologa poltica urbana y comparada

Clemente J. Navarro y Terry N. Clark

pesar de que desde finales del siglo pasado la

Clemente J. Navarro y Terry N. Clark

Gobierno local y relaciones

Editores Daniel Cravacuore

Diseo grfico general: Gerardo Mio

2010, Mio y Dvila srl / 2010, Pedro Mio

Direccin postal: Av. Rivadavia 1977, 5 B

PRESENTACIN por Daniel Cravacuore y Clemente J. Navarro ..........................15

Capacidades polticas de los gobiernos locales en

Capacidades administrativas de los gobiernos locales

Alcance y limitaciones de las relaciones polticas y

Sistemas polticos locales en Amrica Latina.

Gobernando las reas metropolitanas:

AUTORES ................................................................................... 144

ndice de cuadros y grficos

Asociativismo Municipal en Uruguay, Chile y Colombia ........34

Modelos de relaciones intergubernamentales .....................46

Organizacin territorial ..............................................86

Municipios en Amrica Latina .......................................99

Situacin formal y situacin real en las AMs de

Gobierno local y relaciones

Editores Daniel Cravacuore

esde la perspectiva de los gobiernos y autoridades locales, los

especialistas en diversos pases, como los autores de los captulos que

DANIEL CRAVACUORE y CLEMENTE J. NAVARRO

se ha orientado hacia procesos de modernizacin administrativa que

petencias del poder y las relaciones de sus niveles, es decir, trascienden

1. Formas de Estado y relaciones intergubernamentales

MARTHA DIAZ DE LANDA y M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBAR

legislativos (Congreso de la Repblica,Asamblea Departamental y Concejo

2. Las relaciones polticas verticales como

Precisiones introductorias sobre la autonoma poltica

Las previsiones jurdico-polticas en vinculacin con los institutos a

CAPTULO 1 Capacidades polticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones

o menor impronta jerrquica u horizontal, que condiciona el modo en

MARTHA DIAZ DE LANDA y M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBAR

CAPTULO 1 Capacidades polticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones

dentro de los lmites de la normativa constitucional e infraconstitucional

Aplicacin a los pases seleccionados

Interesa ahora establecer si, y cmo, la autonoma poltica municipal

capacidad para designar y remover a las propias autoridades;

Para organizar el anlisis se agrupan los pases segn su forma de Estado

MARTHA DIAZ DE LANDA y M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBAR

En su artculo 1 la Constitucin Poltica de Colombia1 proclama a este

CAPTULO 1 Capacidades polticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones

Sin embargo, esto no sucede necesariamente en la organizacin de todos

MARTHA DIAZ DE LANDA y M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBAR

CAPTULO 1 Capacidades polticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones

La Constitucin de la Nacin Argentina5, la Constitucin Poltica de los

En los sucesivo CNA.

MARTHA DIAZ DE LANDA y M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBAR

propias, delegadas y concurrentes dentro de los mrgenes de las normas

3. Las relaciones intergubernamentales horizontales

CAPTULO 1 Capacidades polticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones

A partir de esta primera categorizacin, entendemos como relaciones

La diversidad de formas estaduales (unitarias, federales, con variado grado de

MARTHA DIAZ DE LANDA y M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBAR

pblicos, construccin o mantenimiento de infraestructuras tales como

Modalidad sta que se identifica con denominaciones como mancomunidades,

CAPTULO 1 Capacidades polticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones

gulados, basados en la autonoma local y con competencias acordadas