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ATOS ADMINISTRATIVOS
Introduo
O exerccio da funo executiva da Administrao Pblica se expressa
por meio de uma espcie de ato jurdico denominada de ato administrativo.
Portanto, o ato administrativo uma espcie do gnero ato jurdico.
O antigo Cdigo Civil (1916) denominava de ato jurdico o ato licito,
que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou
extinguir direitos. Contudo, o novo Cdigo Civil (2002) no apresenta mais
essa definio, alinhando-se, portanto, doutrina moderna1. Nessa linha, o
ato jurdico a manifestao unilateral humana voluntria que possui uma
finalidade imediata ou direta de produzir determinada alterao no
mundo jurdico2.
Na teoria geral do direito, podemos definir como fato jurdico em
sentido amplo fato jurdico lato sensu o elemento que d origem aos
direitos dos sujeitos, impulsionando a criao da relao jurdica,
concretizada pelas normas jurdicas3. Em termos mais simples, todo
acontecimento que possui algum significado para o direito. O fato
jurdico lato sensu abrange:
a) fato jurdico em sentido estrito o acontecimento
independente da vontade humana, que produz efeitos jurdicos. Por
exemplo, nascimento, maioridade, decurso do tempo, catstrofe
natural que ocasiona a destruio de bens, etc.;
b) ato jurdico o evento, dependente da vontade humana, que
possua a finalidade de realizar modificaes no mundo jurdico.
No nos interessa aprofundar o conceito de ato jurdico, uma vez que
o seu estudo cabe a outras disciplinas. Sabe-se, pois, que ele possui
diversas classificaes e que se conceito no unanime na doutrina. Para
a nossa aula, contudo, vamos interpret-lo como manifestao da vontade
humana unilateral (por exemplo, promessa de recompensa, uma oferta de
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Fato jurdico em
sentido estrito
Fato jurdico em
sentido amplo
Ato Jurdico
Ato
administrativo
Conceito
De acordo com Hely Lopes Meirelles, o conceito de ato administrativo
fundamentalmente o mesmo do ato jurdico, diferenciando-se por ser uma
categoria direcionada finalidade pblica.
Jos dos Santos Carvalho Filho, por outro lado, apresentando uma
diferenciao mais completa, aduz que existem trs pontos fundamentais
para a caracterizao do ato administrativo:
a) necessrio que a vontade emane de agente da Administrao
Pblica ou de algum dotado das prerrogativas desta;
b) seu contedo h de propiciar a produo de efeitos jurdicos com
fim pblico;
c) toda a categoria de atos deve ser regida basicamente pelo direito
pblico.
O primeiro ponto que os atos administrativos devem ser praticados
por um agente da Administrao Pblica (como um servidor pblico) ou por
aqueles que esto dotados das prerrogativas pblicas. Dessa forma, os atos
administrativos tambm podem ser praticados por particulares que tenham
recebido do Estado, por delegao, o dever de execut-los, ou seja, os
particulares investidos da funo pblica. isso que ocorre na concesso,
permisso e autorizao de servio pblico.
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Fatos administrativos
Naturais
Decorrem de fenmenos da
natureza
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Di Pietro, 2014.
Alexandrino e Paulo, 2011, p. 420.
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O
discutidos ao longo desta aula.
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Silncio administrativo
At agora falamos sempre de declarao, manifestao, conduta,
atuao. Entretanto, no falamos como se classifica a omisso da
Administrao que possua efeitos jurdicos. Se a Administrao
simplesmente no fizer nada e dessa omisso decorrer um efeito jurdico,
estaramos falando em ato administrativo?
Partindo dos ensinamentos de Bandeira de Mello e de Carvalho Filho,
o silncio administrativo, isto , a omisso da Administrao quando
lhe incumbe o dever de se pronunciar, quando possuir algum efeito
jurdico, no poder ser considerado ato jurdico e, portanto, tambm no
ato administrativo. Dessa forma, os autores consideram o silncio como
um fato jurdico administrativo.
Por exemplo, se um cidado requisitar o seu direito de obter certido
em reparties pblicas, para a defesa de um direito seu (CF, art. 5,
XXXIV), e a Administrao no atender ao pedido dentro do prazo, no
teremos um ato administrativo, pois no houve manifestao de vontade.
Contudo, a omisso, nesse caso, pode gerar diversos efeitos, pois viola o
dever funcional do agente pblico. Alm disso, se a omisso gerar algum
dano ao cidado, o Estado poder ser responsabilizado patrimonialmente.
Ainda assim, como no houve manifestao, mas ocorreu um efeito jurdico,
temos somente um fato jurdico administrativo.
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Nesse sentido: Meirelles (2013, p. 161); Carvalho Filho (2014, pp. 106-121); Alexandrino e Paulo (2011, p. 442).
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d) motivo: situao de fato e de direito que gera a vontade do agente que pratica
o ato;
e) objeto: tambm chamado de contedo, aquilo que o ato determina, a
alterao no mundo jurdico que o ato se prope a processar, ou seja, o efeito
jurdico do ato.
Para facilitar a compreenso, vamos detalhar cada um desses
elementos dos atos administrativos.
Competncia
Segundo Hely Lopes Meirelles, a competncia administrativa o poder
atribudo ao agente para o desempenho especfico de suas funes. As
competncias resultam de lei e por ela so delimitadas. Logo, de forma
simples, podemos entender as competncias como o poder legal
conferido aos agentes pblicos para o desempenho de suas
atribuies.
Como j informado, alguns autores preferem utilizar o termo
sujeito, referindo-se ao agente a quem a lei atribui a competncia legal.
Alm de ser um poder, a competncia um dever, isso porque o agente
competente obrigado a atuar nas condies que a lei o determinou. Quem
titulariza uma competncia tem o poder-dever de desempenh-la. No se
pode renunciar a competncia, tendo em vista a indisponibilidade do
interesse pblico. Portanto, a competncia sempre um elemento
vinculado do ato administrativo.
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Avocao e delegao
A Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo) um importante
parmetro quando se fala em delegao e avocao de competncias.
Apesar de ser uma lei destinada apenas ao Governo Federal, a norma
incorporou o pensamento doutrinrio e, por conseguinte, fonte de estudo
para qualquer situao.
A delegao de competncia envolve a transferncia da execuo ou
da incumbncia da prestao do servio, sendo que a titularidade
permanece com o delegante, que poder, a qualquer momento, revogar
a delegao (Lei 9.784, art. 14, 212). Nesse contexto, o art. 11 da Lei do
Processo Administrativo estabelece que a competncia irrenuncivel e
se exerce pelos rgos administrativos a que foi atribuda como prpria,
salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos.
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Art. 14. [...] 2o O ato de delegao revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante.
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b)
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c)
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Finalidade
A finalidade o objetivo de interesse pblico a atingir. Todo ato
administrativo deve ser praticado com o fim pblico. Dessa forma, a
finalidade um elemento vinculado do ato administrativo, pois no se
concebe a atuao dos rgos e agentes pblicos fora do interesse pblico
ou da finalidade expressamente prevista em lei.
Nesse contexto, a finalidade divide-se em finalidade geral (sentido
amplo) e finalidade especfica (sentido estrito). A finalidade geral
sempre a satisfao do interesse pblico, pois nisso que se pauta toda
a atuao da Administrao Pblica. A finalidade especfica, por sua vez,
aquele que a lei elegeu para o ato.
Vale dizer novamente, em sentido amplo, a finalidade sinnimo de
interesse pblico, pois todo ato administrativo deve ser realizado para
alcanar o interesse pblico. Em sentido estrito, por outro lado, significa a
finalidade especfica do ato, que aquela que decorre da lei.
Enquanto a finalidade geral comum a todos os atos administrativos,
a finalidade especfica difere-se para cada ato, conforme dispuser as normas
legais.
Por exemplo, a remoo de ofcio de servidor pblico, prevista na Lei
8.112/1990, possui como finalidade geral o interesse pblico e como
finalidade especfica adequar a quantidade de servidores dentro de cada
unidade administrativa. Imagine que um servidor tenha cometido uma
infrao (por exemplo, faltou injustificadamente ao servio) e, por causa
disso, a autoridade competente tenha determinado a sua remoo de ofcio
para uma localidade distante, com a finalidade de punir o agente pblico.
Prof. Herbert Almeida
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Desvio de finalidade
Segundo a Lei 4.717/1965, o desvio de finalidade se verifica quando
o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou
implicitamente, na regra de competncia. Por regra de competncia
devemos entender a lei que atribuiu a competncia ao agente. Dessa forma,
se o ato for praticado com finalidade distinta daquele prevista em lei,
teremos a ocorrncia do chamado desvio de finalidade.
A anlise do desvio de finalidade deve ocorrer em conjunto com a
competncia. Isso porque, no desvio de finalidade, o agente competente
para desempenhar o ato, porm o faz com finalidade diversa. Por
consequncia, o ato sofre de vcio insanvel. Trata-se de ato nulo, no
sujeito convalidao.
Assim como existem dois tipos de finalidade (geral e especfica),
existem tambm dois tipos de desvio de finalidade16:
a) quando o agente busca finalidade distinta do interesse pblico
(por exemplo, realizar uma desapropriao com o objetivo exclusivo
de favorecer ou prejudicar algum);
b) quando o agente realiza um ato condizente com o interesse pblico,
mas com finalidade especfica diferente da prevista em lei (o
exemplo da remoo de ofcio enquadra-se perfeitamente neste
caso).
Por fim, vale mencionar podem existir atos realizados com o objetivo
de atender aos interesses privados, desde que tambm atendam s
finalidades geral e especfica do ato administrativo. Por exemplo, os atos de
permisso e autorizao de servio pblico (atos negociais) atendem os
interesses particulares (das pessoas que desejam explorar os servios),
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Forma
A forma o revestimento exteriorizador do ato administrativo,
constituindo um elemento vinculado, pelo menos na doutrina dominante.
Podemos analisar a forma em dois sentidos:
a)
b)
Princpio da solenidade
Os atos administrativos devem ser apresentados em uma forma
especfica prevista na lei. Todo ato administrativo, em regra, formal.
Assim, enquanto no direito privado a formalidade a exceo, no direito
pblico ela a regra.
A forma predominante sempre a escrita, mas os atos
administrativos podem se apresentar por gestos (p. ex. de guardas de
trnsito), palavras (p. ex. atos de polcia de segurana pblica) ou sinais
(p. ex. semforos ou placas de trnsito)17. Ressalta-se, contudo, que esses
meios so exceo, pois buscam atender a situaes especficas.
Como exemplo, podemos trazer o caso previsto no art. 60, pargrafo
nico, da Lei 8.666/1993, que determina nulo e de nenhum efeito o
contrato verbal com a Administrao, salvo o de pequenas compras de
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Vcios de forma
Uma vez que a forma dos atos administrativos definida em lei, a sua
inobservncia representa a invalidao do ato por vcio de legalidade
(especificamente, vcio de forma). No entanto, Carvalho Filho dispe que a
mencionada regra deve ser analisada sobre o aspecto da razoabilidade por
parte do intrprete.
Em algumas situaes, o vcio de forma representar mera
irregularidade sanvel. Isso ocorre quando o vcio no atinge a esfera de
direito do administrado, podendo ser corrigido por convalidao. Por
exemplo, quando a lei determina que um ato administrativo seja
formalizado por uma ordem de servio, mas o agente se utilizou de uma
portaria, no h qualquer violao de direito, podendo ser feita a correo
deste ato.
Contudo, o vcio de forma ser insanvel quando afetar o ato em seu
prprio contedo. Portanto, podem gerar a invalidao, em decorrncia de
vcio da forma, defeitos considerados essenciais para a prtica do ato
administrativo, inclusive quanto ao procedimento especfico em atos que
afetem direitos dos administrados. Por exemplo, uma resoluo que declare
de utilidade pblica um imvel para fins de desapropriao, quando a lei
exige decreto do chefe do Poder Executivo (art. 6, DL 3.365/1941); a
demisso de um servidor estvel, sem observar o procedimento disciplinar
(CF, art. 41, 1, II); a contratao de uma empresa para prestar servios
sem o devido procedimento licitatrio (CF, art. 37, XXI).
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo chamam a ateno que a
motivao declarao escrita dos motivos que levaram a prtica do ato
integra a forma do ato. Assim, a ausncia de motivao quando ela
obrigatria, acarretar a nulidade do ato.
Motivo
O motivo, tambm chamado de causa, a situao de direito ou de
fato que determina ou autoriza a realizao do ato administrativo. O
pressuposto de direito do ato o conjunto de requisitos previsto na
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norma jurdica (o que a lei determina que deva ocorrer para o ato ser
realizado). O pressuposto de fato a concretizao do pressuposto de
direito. Assim, o pressuposto de direito encontrado na norma, enquanto
o pressuposto de fato a ocorrncia no mundo real.
Por exemplo, o Cdigo de Trnsito Brasileiro estabelece como uma das
hipteses de aplicao de multa dirigir sob a influncia de lcool ou de
qualquer outra substncia psicoativa que determine dependncia (CTB,
art.165), esse o pressuposto de direito. Se um agente de trnsito
constatar uma pessoa embriagada dirigindo um veculo automotor em via
pblica, estaremos diante de um pressuposto de fato.
O motivo pode estar previsto em lei, caso em que ser um elemento
vinculado; ou pode ser deixado a critrio do administrador, quando
teremos um ato discricionrio.
Conforme ensinam Alexandrino e Paulo, quando o ato vinculado, a
lei descreve, de forma completa e objetiva, a situao de fato, que, uma
vez ocorrida no mundo real, determina obrigatoriamente prtica de ato
administrativo cujo contedo dever ser o exatamente previsto em lei.
Por outro lado, quando se trata de ato discricionrio, a lei autoriza
a prtica do ato, quando ocorrer determinado fato. Caso se constate o fato,
a Administrao pode ou no praticar o ato. Por exemplo, a Lei 8.112/1990
estabelece que, a critrio da Administrao, podero ser concedidas ao
servidor ocupante de cargo efetivo, desde que no esteja em estgio
probatrio, licenas para o trato de assuntos particulares pelo prazo de at
trs anos consecutivos, sem remunerao (art. 91). Caso o agente pblico
apresente o requerimento solicitando a licena (motivo), a autoridade far
a anlise de convenincia e oportunidade, concedendo ou no a licena.
Em outros casos, a lei faculta que a Administrao escolha ente
diversos objetos, conforme a valorao dos motivos que se apresentam.
Exemplificando, a Estatuto dos Servidores Pblicos do Governo Federal
prev a aplicao de suspenso em caso de reincidncia das faltas punidas
com advertncia, no podendo exceder de 90 (noventa) dias. Constatada
situao como essa, a autoridade far a valorao dos motivos (a gravidade
da infrao, os prejuzos decorrentes, a reputao do agente pblico, etc.)
e poder escolher a pena a ser aplicada (objeto), limitando-se a no exceder
os noventa dias.
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Objeto
O objeto o contedo do ato administrativo. o que efetivamente
cria, extingue, modifica ou declara, isto , o efeito jurdico que o ato produz.
Vejamos alguns exemplos: na concesso de licena ao servidor, o objeto
a prpria licena; na emisso de uma Carteira Nacional de Habilitao, o
objeto a licena para dirigir; na exonerao de um servidor, o objeto a
prpria exonerao.
Assim como o motivo, o objeto pode ser vinculado ou discricionrio.
Ser vinculado quando a lei estabelecer exatamente o contedo do ato. No
caso da licena paternidade prevista na Lei 8.112/1990, a durao de
cinco dias consecutivos. No h margem de escolha, uma vez que o motivo
(nascimento ou adoo de filhos) e o seu objeto (licena de cinco dias
consecutivos) esto expressamente previstos em lei.
Por outro lado, a lei pode no definir exatamente o objeto, deixando
uma margem de escolha ao agente. Por exemplo, se uma lei determinar
que a Administrao poder aplicar sano ao administrado que infringir
uma norma de construo, estabelecendo a possibilidade de aplicao de
multa entre os valores de R$ 500,00 (quinhentos reais) at R$ 10.000,00
(dez mil reais), ou a aplicao de suspenso da obra. Caber ao agente
pblico, respeitando os princpios administrativos, decidir pela suspenso
ou multa, inclusive quanto ao valor desta ltima.
Requisitos de validade
Existem trs requisitos para que o objeto do ato administrativo seja
vlido (CC, art. 104, II):
a)
b)
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c)
Atributos
Os atributos, tambm chamados de caractersticas, dos atos
administrativos so as qualidades que os diferem dos atos privados. So,
portanto, as caractersticas que permitem afirmar que o ato se submete o
ao regime jurdico de direito pblico.
Apesar das
administrativos:
divergncias,
existem
quatro
atributos
dos
atos
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b)
c)
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Imperatividade
Pela imperatividade os atos administrativos impem obrigaes a
terceiros, independentemente de concordncia. Com efeito, a
imperatividade depende, sempre, de expressa previso legal.
A imperatividade pode ser chamada de poder extroverso do Estado,
significando que o Poder Pblico pode editar atos que vo alm da esfera
jurdica do sujeito emitente, adentrando na esfera jurdica de terceiros,
constituindo unilateralmente obrigaes.
Lgico que a imperatividade no est presente em todos os atos
administrativos, mas to somente naqueles que imponham obrigaes aos
administrados. Portanto, no possuem esse atributo os atos que concedem
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Autoexecutoriedade
A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos
ensejam de imediata e direta execuo pela Administrao, sem
necessidade de ordem judicial. Permite, inclusive, o uso da fora para
colocar em prtica as decises administrativas.
No se est dizendo que a autoexecutoriedade afasta a apreciao
judicial, algo que seria inadmissvel segundo a Constituio Federal
(art. 5, XXXV). Deve-se lembrar que alguns atos administrativos podem
gerar graves prejuzos ao administrado. justamente por isso que o
particular possui diversas medidas para socorrer ao Poder Judicirio
buscando as medidas liminares para suspender a eficcia do ato
administrativo, tenha ele iniciado ou no21. Assim, sempre que se sentir
prejudicado, o particular poder recorrer ao Poder Judicirio para impedir a
execuo do ato administrativo.
Dessa forma, a autoexecutoriedade refere-se possibilidade de a
Administrao fazer valer suas decises sem ordem judicial, mas no afasta
o direito do administrado de buscar o socorre no Poder Judicirio se achar
que seus direitos esto sendo prejudicados indevidamente.
A autoexecutoriedade no est presente em todos os atos
administrativos. Ela existe em duas situaes: (a) quando estiver
expressamente prevista em lei; (b) quando se tratar de medida urgente.
Na primeira situao, podemos exemplificar com as diversas medidas
autoexecutrias previstas para os contratos administrativos, como a
possibilidade de reteno da cauo, a utilizao das mquinas e
equipamentos para dar continuidade aos servios pblicos, a encampao,
etc.; quando se trata do exerccio do poder de polcia, podemos mencionar
a apreenso de mercadorias, a cassao de licena para dirigir, etc.
As medidas urgentes, por outro lado, ocorrem quando a medida deve
ser adotada de imediato, sob pena de causar grande prejuzo ao interesse
pblico. Um exemplo a destruio de um imvel com risco iminente de
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Gabarito: errado.
Tipicidade
O atributo da tipicidade descrito na obra de Maria Sylvia Zanella Di
Pietro. De acordo com a doutrinadora, a tipicidade o atributo pelo qual
o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente definidas
em lei como aptas a produzir determinados resultados.
Este atributo est relacionado com o princpio da legalidade,
determinando que a Administrao s pode agir quando houver lei
determinando ou autorizando. Logo, para cada finalidade que a
Administrao pretenda alcanar, deve existir um ato definido em lei.
Di Pietro apresenta uma dupla aplicao da tipicidade: (a) impede que
a Administrao pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade,
vinculando unilateralmente o particular, sem que exista previso legal; (b)
afasta a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionrio, vez
que a lei, ao prever o ato, j define os limites em que a discricionariedade
poder ser exercida.
Por fim, a tipicidade s existe em relao aos atos unilaterais, ou seja,
nas situaes em que h imposio de vontade da Administrao. Logo, no
existe nos contratos, que dependem sempre da aceitao do particular.
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Classificao
Vamos adotar a classificao de Hely Lopes Meirelles para apresentar
a classificao dos atos administrativos.
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Nesse sentido, a Smula 473 do STF determina que a revogao dos atos administrativos deve respeitar os
direitos adquiridos.
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a)
b)
c)
d)
aquele
que
tm
destinatrios
indeterminados, como a portaria que dispe sobre o horrio de
funcionamento de um rgo pblico ela se aplica a todas as pessoas
que tiverem interesse em se deslocar ao rgo. O ato abstrato aquele
que se aplica a uma situao hipottica. O decreto regulamentar
sobre o registro de preos dispe sobre situaes hipotticas. So
exemplos de atos normativos os decretos regulamentares, as
instrues normativas e as portarias, quando tiverem contedo geral e
abstrato;
e)
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Anulao
A anulao, tambm chamada de invalidao, o desfazimento do ato
administrativo em virtude de ilegalidade.
Como a ilegalidade atinge desde a origem do ato, a sua invalidao
possui efeitos retroativos (ex tunc).
Alm disso, a anulao dos atos administrativos um poder-dever da
Administrao, podendo realiz-la diretamente, por meio de seu poder de
autotutela j consagrada nas smulas 346 e 476 do STF. De acordo com a
primeira, A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus
prprios atos e, pela segunda, A Administrao pode anular seus
prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais,
porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
A anulao tambm pode ser realizada pelo Poder Judicirio por meio
da devida ao com essa finalidade.
Em regra, a anulao obrigao da Administrao, ou seja,
constatada a ilegalidade, o agente pblico deve promover a anulao do ato
administrativo. Todavia, a doutrina entende que possvel deixar de anular
um ato quando os prejuzos da anulao foram maiores que a sua
Prof. Herbert Almeida
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Convalidao
A convalidao representa a possibilidade de corrigir ou regularizar
um ato administrativo, possuindo efeitos retroativos (ex tunc). Assim, a
convalidao tem por objetivo manter os efeitos j produzidos pelo ato e
permitir que ele permanea no mundo jurdico.
Vimos acima que existem atos administrativos nulos e anulveis. Os
atos nulos so insanveis, ou seja, no podem ser objeto de convalidao;
enquanto os atos anulveis so aqueles que podem ser convalidados.
Conforme estabelece a Lei 9.784/1999, em deciso na qual se
evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a
terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser
convalidados pela prpria Administrao (art. 55).
So quatro condies, portanto, para a convalidao de um ato
segundo a Lei 9.784/1999: (1) que isso no acarrete leso ao interesse
pblico; (2) que no cause prejuzo a terceiros; (3) que os defeitos dos atos
sejam sanveis; (4) deciso discricionria (podero) acerca da
convenincia e oportunidade de convalidar o ato (no lugar de anul-lo).
Existem apenas dois tipos de vcios considerados sanveis. O primeiro
se relaciona com a competncia, e s admitido se ela no for exclusiva.
O segundo trata da forma, permitindo a convalidao quando ela no for
essencial. Vamos analisar cada uma dessas hipteses:
a)
b)
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Revogao
A revogao a supresso de um ato administrativo vlido e
discricionrio por motivo de interesse pblico superveniente, que o tornou
inconveniente ou inoportuno26. Trata-se, portanto, da extino de um ato
administrativo por convenincia e oportunidade da Administrao.
A revogao um ato administrativo discricionrio por meio do qual a
Administrao extingue outro ato administrativo, vlido e tambm
discricionrio, por motivos de convenincia ou oportunidade.
Na revogao no h ilegalidade. Por isso, o Poder Judicirio 27 no pode
revogar um ato praticado pela Administrao. Tambm em virtude da
legalidade do ato, a revogao possui efeitos ex nunc (a partir de agora).
Isso quer dizer que seus efeitos no retroagem. Tudo que foi realizado at
a data da revogao permanece vlido.
Nem todo ato administrativo passvel de revogao, existindo
diversas limitaes, conforme ensina a doutrina.
26
Barchet, 2008.
O Poder Judicirio poder revogar os seus prprios atos quando atuar no exerccio da funo atpica de
administrar.
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e) atos que integram um procedimento: a cada novo ato ocorre a precluso com
relao ao ato anterior. Ou seja, ultrapassada uma fase do procedimento, no se
pode mais revogar a anterior;
f) atos que geram direito adquirido: isso consta expressamente na Smula 473 do
STF.
Cassao
A cassao o desfazimento de um ato vlido em virtude de
descumprimento pelo beneficirio das condies que deveria manter, ou
seja, ocorre quando o administrado comete alguma falta. Funciona, na
verdade, como uma sano contra o administrado por descumprir alguma
condio necessria para usufruir de um benefcio.
Podemos mencionar como exemplo a cassao da carteira de motorista
por exceder o limite de pontos previstos no CTB, a cassao da licena para
exercer uma profisso por infringir alguma norma legal, a cassao de uma
licena para construir em decorrncia de descumprimento de normas de
segurana, etc.
Caducidade
A caducidade a forma de extino do ato administrativo em
decorrncia de invalidade ou ilegalidade superveniente. Assim, a
caducidade ocorre quando uma legislao nova ou seja, que surgiu aps
a prtica do ato torna-o invlido.
Por exemplo, a Administrao concedeu uma licena para construo,
mas, aps isso, uma nova legislao proibiu a realizao de obras naquela
regio, considerando, ainda, que a obra sequer foi iniciada. Dessa forma, a
licena caducou, uma vez que a nova legislao o tornou invlida. Por
esse motivo, temos um caso de invalidade ou ilegalidade superveniente
(posterior).
Decadncia administrativa
Estudamos acima o ato de convalidao, que permite a correo dos
atos com vcios sanveis. No entanto, a lei 9.784/1999 admite uma hiptese
de convalidao que no propriamente um ato, mas sim uma omisso
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um
lapso
temporal,
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Dizer que existe entendimento, tudo bem, agora o "consolidado" foi forado.
Existem, de fato, alguns julgados do STF e do STJ nesse sentido. Por exemplo,
no RE 105634/PR, julgado em 1985, o STF entendeu o seguinte:
"LICENCA PARA CONSTRUIR. REVOGAO. OBRA NO INICIADA.
LEGISLAO ESTADUAL POSTERIOR. I. COMPETNCIA DO ESTADO
FEDERADO PARA LEGISLAR SOBRE AREAS E LOCAIS DE INTERESSE
TURISTICO, VISANDO A PROTEO DO PATRIMNIO PAISAGISTICA
(C.F., ART. 180). INOCORRENCIA DE OFENSA AO ART. 15 DA
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Da mesma forma, Jos dos Santos Carvalho Filho, aps fazer uma anlise
sobre os recentes julgados que permitem a "revogao" da licena, conclui
que, embora admitida pela jurisprudncia, no se trata de revogao, pois a
licena possui carter vinculado e definitivo. Com efeito, o fato de se ter que
indenizar o prejudicado tambm no se coaduna com a revogao. Portanto,
o autor fala que se trata de uma "desapropriao de direito", "este sim
instituto que se compadece com o dever indenizatrio atribudo ao Poder
Pblico" (Carvalho Filho, 2014, p. 144).
Em resumo, como o assunto controverso, a questo deveria ser anulada.
Para a prova, devemos guardar o seguinte: (1) "no se pode revogar ato
vinculado" - isso verdadeiro, e se encontra pacficado na doutrina; (2) "a
licena admite revogao" - isso verdadeiro (para a jurisprudncia), porm
s em situaes de interesse pblico superveniente relevante, caso em que o
particular dever ser indenizado.
Gabarito: correto.
35. (Cespe - TJ/TRT 10/2013) Os atos administrativos s podem ser anulados
mediante ordem judicial.
Comentrio: por se tratar de um poder-dever da Administrao, pode ela
realizar a anulao, diretamente, por meio de seu poder de autotutela. Alm
disso, conforme cita a questo, a anulao pode ser feita mediante Poder
Judicirio.
Gabarito: errado.
36. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) Sendo a revogao a extino de um ato
administrativo por motivos de convenincia e oportunidade, ela, por essncia,
discricionria.
Comentrio: a discricionariedade trata da margem existente para que o agente
possa valorar o motivo e a escolha do objeto, conforme o seu juzo de
convenincia e oportunidade.
Verificando a frase, vemos os mesmos elementos que descrevem a
discricionariedade e a revogao. Assim sendo, podemos afirmar que a
essncia da revogao discricionria.
Gabarito: correto.
37. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) Os atos administrativos do Poder Executivo no so
passveis de revogao pelo Poder Judicirio.
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QUESTES FCC
45. (FCC - DP PR/DPE PR/2012) A validade de atos administrativos requer
competncia, motivo, forma, finalidade e objeto. Sobre este assunto, INCORRETO
afirmar:
a) A competncia intransfervel e irrenuncivel mas pode, por previso legal, ser
objeto de delegao ou avocao.
b) A legitimidade e a veracidade dos atos administrativos gozam da presuno juris
tantum, cabendo ao administrado o nus de elidir tal presuno.
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b) no comporta anulao.
c) necessariamente legal.
d) comporta revogao.
e) ilegal.
Comentrio: uma vez que a forma dos atos administrativos definida em lei, a
sua inobservncia representa a invalidao do ato por vcio de legalidade
(opo C errada) a especificamente, vcio de forma.
Admite-se a convalidao quando a forma no essencial. Como se trata de
forma essencial, no ser possvel a convalidao do ato administrativo da
questo (opo A errada). Logo, o ato dever ser anulado (opo B errada).
Com efeito, como o caso de ilegalidade, no ser possvel revog-lo (opo D
errada), mas apenas anul-lo.
Portanto, sobra apenas a opo E ato ilegal.
Gabarito: alternativa E.
47. (FCC - AJ/TST/2012) Pelo atributo de auto executoriedade do ato administrativo,
a) o destinatrio do ato administrativo pode execut-lo, independentemente da
interveno do agente administrativo ou do Poder Judicirio.
b) as normas legais de Direito administrativo so consideradas de aplicabilidade
imediata.
c) o mrito dos atos administrativos discricionrios no pode ser apreciado pelo Poder
Judicirio.
d) o ato impe-se ao seu destinatrio, independentemente de sua concordncia.
e) cabe Administrao p-lo em execuo, independentemente de interveno do
Poder Judicirio.
Comentrio: a autoexecutoriedade consiste na possibilidade de que certos atos
ensejam de imediata e direta execuo pela Administrao, sem necessidade de
ordem judicial. Portanto, correta a alternativa E.
Vejamos os erros das demais alternativas:
a) a Administrao quem executa o ato com base na autoexecutoriedade, e
no o destinatrio;
b) a aplicabilidade de normas legais matria do Direito Constitucional e nada
tem a ver com a autoexecutoriedade;
c) realmente o mrito do ato administrativo no pode ser analisado pelo Poder
Judicirio. Entretanto, isso no se relaciona com o atributo de
autoexecutoriedade dos atos administrativos;
d) pelo atributo da imperatividade que o ato impe-se ao seu destinatrio,
independentemente de sua concordncia.
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Gabarito: alternativa E.
48. (FCC - TJ/TRT 1/2013) A respeito de atributo dos atos administrativos,
INCORRETO afirmar:
a) Imperatividade o atributo pelo qual os atos administrativos se impem a terceiros,
independentemente de sua concordncia.
b) Presuno de legitimidade diz respeito conformidade do ato com a lei,
presumindo-se, at prova em contrrio, que o ato foi emitido com observncia da lei.
c) O atributo da executoriedade permite Administrao o emprego de meios de
coero para fazer cumprir o ato administrativo.
d) A tipicidade o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras
previamente definidas pela lei como aptas a produzir determinados resultados.
e) A presuno de veracidade o atributo pelo qual o ato administrativo no pode ser
objeto de anulao pelo Poder Judicirio, salvo aqueles considerados discricionrios.
Comentrio:
a) pelo atributo da imperatividade, a Administrao, atravs de atos
administrativos, impe obrigaes a terceiros, independentemente de
concordncia CORRETA;
b) pela presuno de legitimidade, os atos administrativos pressupem-se em
conformidade com a lei, at que se prove o contrrio CORRETA;
c) pelo atributo da executoriedade, a Administrao pode se utilizar de meios de
coao direta para fazer cumprir o ato administrativo. Por exemplo, quando se
determina a interdio de uma fbrica por motivos de segurana, a
Administrao poder se utilizar inclusive da polcia para fazer cumprir a
interdio CORRETA;
d) a tipicidade determina que a Administrao s pode agir quando houver lei
determinando ou autorizando. Logo, para cada finalidade que a Administrao
pretenda alcanar, deve existir um ato definido em lei CORRETA;
e) a presuno da veracidade significa que os fatos alegados pela
Administrao presumem-se verdadeiros, at que se prove o contrrio. Tal
definio, nada tem a ver com o apresentado na alternativa. Ademais, os atos,
sejam eles vinculados ou discricionrios, podem ser anulados pela
Administrao sempre que houver a ocorrncia de ilegalidade ERRADA.
Gabarito: alternativa E.
49. (FCC - TJ/TRF 2/2012) Os atos administrativos, espcie do gnero "ato jurdico",
ao serem editados, devem observar os requisitos de validade, enquanto que os
atributos constituem qualidades ou caractersticas inerentes a esses atos. Portanto,
dentre outros, so requisitos e atributos dos atos administrativos, respectivamente,
I. finalidade e competncia; imperatividade e tipicidade.
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ou
veracidade;
tipicidade
imperatividade
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modo imediato e direto, fazendo valer suas decises sem ordem judicial. Isso
significa que a Administrao utilizou o atributo da autoexecutoriedade ou
somente executoriedade (alternativa B).
A finalidade o elemento do ato administrativo que se refere ao atendimento do
interesse pblico. A vinculao trata do ato sem discricionariedade, ou seja, o
agente pblico dever agir conforme o mencionado em lei, sem margem de
escolha. J a supremacia do interesse pblico um princpio administrativo que
afirma que o interesse pblico deve prevalecer sob o interesse particular. Por
fim, a motivao a exposio dos motivos que levaram consecuo do ato,
no sendo considerada um requisito.
Gabarito: alternativa B.
51. (FCC - TJ/TRE RO/2013) A imperatividade dos atos administrativos
a) significa o poder de executar os atos administrativos de forma autnoma pela
Administrao pblica, isto , sem necessidade de interveno do Judicirio.
b) no considerada atributo de tais atos.
c) existe em todos os atos administrativos.
d) caracterstica pela qual os atos administrativos impem- se a terceiros
independentemente de sua concordncia.
e) caracterstica presente tambm nos atos de direito privado.
Comentrio:
a) significa o poder de executar os atos administrativos de forma autnoma pela
Administrao pblica, isto , sem necessidade de interveno do Judicirio a
autoexecutoriedade que permite tal ao ERRADA;
b) no considerada atributo de tais atos ERRADA;
c) no existe em todos os atos administrativos os atos que concedem direitos ou
os atos enunciativos no possuem esse atributo ERRADA;
d) caracterstica pela qual os atos administrativos impem-se a terceiros
independentemente de sua concordncia CORRETA;
e) no caracterstica presente tambm nos atos de direito privado a
imperatividade atributo presente somente nos atos administrativos, uma vez
que nos atos de direito privado as obrigaes s podem ser impostas se houver
concordncia das partes ERRADA.
Gabarito: alternativa D.
52. (FCC - TJ/TRT 5/2013) A presuno de legitimidade ou de veracidade um dos
atributos do ato administrativo. Desta presuno decorrem alguns efeitos, dentre eles
a
a) impossibilidade do Judicirio decretar a nulidade do ato administrativo.
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28
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para
os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
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46. (FCC - TJ/TRT 19/2014) Lcio, servidor pblico federal, praticou ato administrativo
desrespeitando a forma do mesmo, essencial sua validade. O ato em questo
a) admite convalidao.
b) no comporta anulao.
c) necessariamente legal.
d) comporta revogao.
e) ilegal.
47. (FCC - AJ/TST/2012) Pelo atributo de auto executoriedade do ato administrativo,
a) o destinatrio do ato administrativo pode execut-lo, independentemente da
interveno do agente administrativo ou do Poder Judicirio.
b) as normas legais de Direito administrativo so consideradas de aplicabilidade
imediata.
c) o mrito dos atos administrativos discricionrios no pode ser apreciado pelo Poder
Judicirio.
d) o ato impe-se ao seu destinatrio, independentemente de sua concordncia.
e) cabe Administrao p-lo em execuo, independentemente de interveno do
Poder Judicirio.
48. (FCC - TJ/TRT 1/2013) A respeito de atributo dos atos administrativos,
INCORRETO afirmar:
a) Imperatividade o atributo pelo qual os atos administrativos se impem a terceiros,
independentemente de sua concordncia.
b) Presuno de legitimidade diz respeito conformidade do ato com a lei,
presumindo-se, at prova em contrrio, que o ato foi emitido com observncia da lei.
c) O atributo da executoriedade permite Administrao o emprego de meios de
coero para fazer cumprir o ato administrativo.
d) A tipicidade o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras
previamente definidas pela lei como aptas a produzir determinados resultados.
e) A presuno de veracidade o atributo pelo qual o ato administrativo no pode ser
objeto de anulao pelo Poder Judicirio, salvo aqueles considerados discricionrios.
49. (FCC - TJ/TRF 2/2012) Os atos administrativos, espcie do gnero "ato jurdico",
ao serem editados, devem observar os requisitos de validade, enquanto que os
atributos constituem qualidades ou caractersticas inerentes a esses atos. Portanto,
dentre outros, so requisitos e atributos dos atos administrativos, respectivamente,
I. finalidade e competncia; imperatividade e tipicidade.
II. presuno de legitimidade e finalidade; forma e auto-executoriedade.
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I. Atos de rotina interna sem carter decisrio, sem carter vinculante e sem forma
especial, geralmente praticados por servidores subalternos, sem competncia
decisria. Destinam-se a dar andamento aos processos que tramitam pelas
reparties pblicas.
II. Atos que se dirigem a destinatrios certos, criando-lhes situao jurdica particular,
podendo abranger um ou vrios sujeitos, desde que sejam individualizados.
III. Atos que alcanam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os
prprios servidores provendo sobre seus direitos, obrigaes, negcios ou conduta
perante a Administrao.
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d) poder anular o ato, com base em seu poder de autotutela, com efeitos a partir da
anulao.
e) no poder revogar ou anular o ato, em face da precluso administrativa, devendo
buscar a invalidade pela via judicial, desde que no decorrido o prazo decadencial.
58. (FCC - AL/ALERN/2013) Considere a seguinte assertiva: o ato administrativo
vlido, isto , legal, pode ser anulado pela prpria Administrao pblica. A assertiva
em questo est
a) incorreta, porque, no enunciado narrado, a anulao somente pode ser feita pelo
Poder Judicirio.
b) correta, pois a Administrao pblica pode, de ofcio, anular atos administrativos
vlidos.
c) incorreta, pois a anulao pressupe sempre ato administrativo ilegal.
d) correta, porque a anulao cabvel, excepcionalmente, para atos administrativos
vlidos.
e) incorreta, pois a Administrao pblica no pode anular seus prprios atos.
59. (FCC - AFR SP/SEFAZ SP/2013) Simo, comerciante estabelecido na capital do
Estado, requereu, perante a autoridade competente, licena para funcionamento de
um novo estabelecimento. Embora o interessado no preenchesse os requisitos
fixados na normatizao aplicvel, a Administrao, levada a erro por falha cometida
por funcionrio no procedimento correspondente, concedeu a licena. Posteriormente,
constatado o equvoco, a Administrao
a) somente poder desfazer o ato judicialmente, em face da precluso administrativa.
b) poder revogar o ato, com base em razes de convenincia e oportunidade, sem
prejuzo da apreciao judicial.
c) dever anular o ato, no podendo a anulao operar efeito retroativo, salvo
comprovada m-f do beneficirio.
d) dever revogar o ato, preservando os efeitos at ento produzidos, desde que no
haja prejuzo Administrao.
e) dever anular o ato, produzindo a anulao efeitos retroativos data em que foi
emitido o ato eivado de vcio no passvel de convalidao.
60. (FCC - AJ/TRE RO/2013) Sebastio, servidor pblico, pratica ato administrativo
discricionrio. No entanto, aps a prtica do ato, que, ressalte-se, vlido e em total
consonncia com o ordenamento jurdico, decide revog-lo por razes de
convenincia e oportunidade. Est correto afirmar que
a) Sebastio deveria ter anulado o ato e no se utilizado do instituto da revogao.
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GABARITO
1. C
2. E
3. E
4. E
5. E
6. E
7. C
8. C
9. C
10.E
11. E
12. C
13. C
14. C
15. C
16. E
17. E
18. C
19. C
20. E
21. C
22. E
23. E
24. C
25. C
26. E
27. C
28. C
29. C
30. E
31. E
32. C
33. E
34. C
35. E
36. C
37. C
38. E
39. E
40. E
41. C
42. E
43. E
44. C
45. E
46. E
47. E
48. E
49. D
50. B
51. D
52. E
53. B
54. B
55. C
56. D
57. C
58. C
59. E
60. D
61. B
REFERNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19 Ed. Rio de
Janeiro: Mtodo, 2011.
ARAGO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 31 Ed. So Paulo:
Malheiros, 2014.
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