Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
1
UNA NUEVA LEY DE GLACIARES .
SUMARIO: Introduccin La ley vetada 26.418 El veto presidencial Los nuevos proyectos en el
Congreso despus del veto a) Anteproyecto del senador Filmus; b) Proyecto del diputado Rioja, c)
Proyecto del diputado Bonasso; d) Proyecto del diputado Crdoba. Los puntos crticos de los debates
Los presupuestos mnimos de proteccin ambiental a) Concepto y regulacin; b) Alcance. Los
presupuestos mnimos y la proteccin de los glaciares Conclusiones Bibliografa.
Introduccin
El agua, en nuestro ordenamiento jurdico, aparece como recurso que debe ser protegido,
evitando toda forma de prdida o desmejora en su calidad y cantidad. Ningn recurso es ms
bsico que el agua. El agua es esencial para la vida, crucial para aliviar la pobreza, el hambre,
y la enfermedad, y crtica para el desarrollo econmico. Los glaciares son una fuente de
reserva de este recurso, por lo que tambin deben ser cuidados y protegidos de alguna manera.
Desde hace tiempo se viene abogando por la elaboracin de una ley que establezca las pautas
precisas y los procedimientos que hagan factible la preservacin de estas masas de hielo, a los
fines de evitar su continua y amenazante reduccin.
El hecho de que en el ambiente glaciar y periglacial se encuentren diversos
emprendimientos econmicos en ejecucin y a otros a desarrollarse, desata una lucha
intereses que tornan difcil lograr un acuerdo real que proteja a estas formaciones, como
recurso estratgico.
El proyecto de ley de presupuestos mnimos de los glaciares y del ambiente periglacial
26.418, constituy un intento de presentar una solucin a este problema. Su estructura y sus
disposiciones motivaron un veto por parte del Poder Ejecutivo, por lo que no entr en
vigencia. Pero al margen de esta circunstancia, en el Congreso Nacional se sigue discutiendo
algn modo de elaborar una ley que sea dentro de un marco de concertacin, y sin dejar de ser
efectiva en el cuidado a los glaciares.
El presente escrito pretende en primer lugar hacer una descripcin sinttica de los
principales puntos de la ley vetada como as tambin las razones de su veto, en segundo lugar
intentar abordar las principales discusiones y proyectos presentados en el Congreso Nacional
en bsqueda de un nuevo texto, para finalmente profundizar en uno de los aspectos ms
polmicos y debatidos en este, como en tanto procesos legislativos: el alcance de las leyes de
presupuestos mnimos. Todo en miras de intentar esclarecer, desde un punto de vista jurdico,
algunos puntos crticos obstaculizadores del camino hacia una regulacin eficiente y
aplicable.
La ley vetada 26.418
La ley 26.418, basada en un proyecto de la ex diputada Marta Maffei, fue sancionada por
unanimidad el da 22 de diciembre del 2008. En el anlisis de la misma, encontramos tres
puntos principales:
Informe elaborado por Virginia Pedraza y Alejandro O. Vera, miembros de la Clnica Jurdica de Derechos
Humanos y Ambiente de CEDHA.
En efecto, sostiene que: Tambin es muy preocupante que un Poder del Gobierno de la Repblica pretenda
sustituir a otro, nada menos que al Congreso, para entronizar en su lugar a un foro de representantes y
ejecutivos provinciales y empresas privadas interesadas en la explotacin minera. Esto es un giro corporativo y
particularista que flaco favor hace a la calidad institucional y a la salud de la repblica democrtica
Frente Para la Victoria de Santa Cruz, es el ltimo proyecto presentado hasta la fecha. Se
limita nicamente a regular la creacin de un registro nacional de glaciares y recursos hdricos
de alta montaa. No establece ningn tipo de prohibiciones ni restricciones a actividad alguna.
Cabe destacar s que no designa al IANIGLIA como entidad a encargada de la confeccin del
registro. As tambin, no designa como autoridad de aplicacin de la ley al mximo
organismo ambiental nacional, ni al que designe el Ejecutivo Nacional, sino que crea una
Direccin Nacional de Glaciares y Recursos Hdricos de Alta Montaa, que depender del
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva de la Nacin.
Los puntos crticos de los debates
La deliberacin y la reflexin es la esencia del trabajo parlamentario. El anlisis de los
procesos legislativos mencionados revela una profunda y compleja discusin atravesada por
intereses reales y muchas veces incompatibles. Cabe resaltar como puntos crticos y
difcilmente conciliables, la definicin de ambiente periglacial, la individualizacin de las
actividades prohibidas, el destino de los fondos obtenidos con la aplicacin del rgimen
sancionatorio, la designacin de la autoridad de aplicacin de la ley, o las medidas a
desarrollarse con las actividades actualmente en ejecucin.
Pero quizs la cuestin ms visceral que no deja de ser motivo de planteos y debates es la
relativa al alcance que una ley de presupuestos mnimos puede tener, en el marco del nuevo
federalismo ambiental originado con la reforma constitucional de 1994. La posibilidad que
tiene el Congreso Nacional de dictar normativas ambientales mnimas que, de alguna forma,
tengan fuerte repercusin en los Estados provinciales, ha sido y sigue siendo la mayor fuente
de conflictos en los procesos legislativos nacionales, incluyendo el actual. Por eso, desde la
Clnica Jurdica y Legislativa de CEDHA, pretendemos aportar una visin tcnica y clara, en
miras a superar las concepciones errneas o poco claras de lo que son los presupuestos
mnimos de proteccin ambiental, presentes en el debate. Todo con el objeto de hacer una
interpretacin de las diversas posturas planteadas que conlleve a una pronta y necesaria
superacin del conflicto.
Los presupuestos mnimos de proteccin ambiental
a) Concepto y regulacin
En la reforma de la Constitucin Nacional del ao 1994, se incorpor el art. 41, el cual
seala en su prrafo final: corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los
presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para
complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. De esta forma ingresa
el concepto de presupuestos mnimos en nuestra legislacin.
La discusin que se plantea al respecto, se da en razn del establecimiento de las pautas
que determinen cul es la lnea que delimite si la ley de presupuesto mnimo altera o no a la
jurisdiccin local, como lo establece la Constitucin Nacional.
Posteriormente, en el ao 2002, se dicta la Ley General del Ambiente N 25.675 (Adla,
LXIII-A, 4), la cual en su art.6, establece: Se entiende por presupuesto mnimo, establecido
en el artculo 41 de la Constitucin Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental
uniforme o comn para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones
necesarias para asegurar la proteccin ambiental. En su contenido, debe prever las
condiciones necesarias para garantizar la dinmica de los sistemas ecolgicos, mantener su
Proyecto Bonasso) y las medidas de adecuacin de las actividades en ejecucin (art. 15 Ley
26.418, considerandos del decreto 1837/08, Art. 15 del Anteproyecto de Filmus, Art. 15
Proyecto Gioja, Art. 15 Proyecto Bonasso).
En consideracin a lo expuesto, el Congreso Nacional posee las facultades para establecer
en una ley de presupuestos mnimos, prohibicin a determinadas actividades y medidas
concretas para la adecuacin de las mismas, en especial en lo que se refiere a auditorias
ambientales que consideren el impacto negativo sobre los glaciares, y al cese de dichas
actividades si en base a las mismas resultan ser perjudiciales.
Si la cuestin estriba en determinar el alcance del uso que el Congreso puede darle a esas
facultades, se deben tener en consideracin las conclusiones cientficas de los expertos en la
materia, tal como lo sealamos anteriormente. Todo esto a los fines de determinar si
realmente son las actividades mencionadas perjudiciales y en qu medida, y en segundo lugar
si son perjudiciales las actividades actualmente en desarrollo, a la luz de la desigual
regulacin y aplicacin de la normativa ambiental en las diversas provincias.
Estas conclusiones ya han sido expuestas por numerosos y prestigiosos tcnicos
estudiosos de la materia. De hecho, no se discute la necesidad y urgencia de la proteccin, la
cual se expone en los fundamentos de todos los proyectos analizados.
En consecuencia, resta efectuar un anlisis axiolgico que permita revelar qu lugar ocupa
la proteccin ambiental en la concepcin poltica legislativa de los proyectos en cuestin.
En su valoracin dinmica, ambas Cmaras apoyaron por unanimidad el texto de la ley
vetada 26.418, tomando como base los cuantiosos y alarmantes datos aportados por los
estudios cientficos, y una apreciacin axiolgica que prioriz la proteccin del ambiente y los
recursos estratgicos de nuestro pas. Posteriormente el Poder Ejecutivo no comparti esa
apreciacin, basndose en una errnea interpretacin del art. 41 de la Constitucin Nacional
(cuyo alcance hemos intentado esclarecer supra), y en una priorizacin absoluta de algunas
actividades econmicas, las cuales hasta el momento, no presentan una uniforme y eficiente
regulacin ambiental en todas las provincias.
A partir de all, las siguientes discusiones llevadas a acabo en los diversos mbitos
parlamentarios, estuvieron dirigidas a programar una legislacin menos perjudicial de las
jurisdicciones provinciales, encubriendo tras un discurso federalista, poco frecuente en la
actitud de muchos gobernadores y del gobierno central, el peso de intereses puntuales de
algunos emprendimientos multinacionales instalados y a instalarse en muchas de las
provincias cordilleranas.
Si existe acuerdo, desde los aportes cientfico tcnicos, en que la situacin de los
glaciares es crtica, que se requieren medidas urgentes; que las EIA de muchas provincias no
estn actualizadas y que muchas no contemplan el impacto sobre los glaciares; y que la
actividad minera, entre otras mencionadas, es perjudicial integralmente para la proteccin de
los glaciares como fuentes de un recurso estratgico como lo es el agua; la prohibicin de
dichas actividades y la imposicin de medidas con un determinado plazo que exijan una
adecuacin real, no constituyen un abuso de las potestades normativas que el art. 41 de la CN
le confiri al Congreso.