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Los beneficios del silencio administrativo

Christian Fernando Tantalen Odar

SUMARIO: Introduccin. Primera Parte: Planteamiento del


problema y proposicin a demostrar. I. Planteamiento del
problema. II. Proposicin a demostrar. Segunda Parte: El
Silencio Administrativo. I. Doctrina existente a cerca del
silencio administrativo. II. Normatividad existente acerca del
silencio administrativo. III. Jurisprudencia existente a cerca
del silencio administrativo. Tercera Parte: Demostracin y
Conclusiones. I. Demostracin. II. Conclusiones. Fuentes de
Consulta.

INTRODUCCIN
El silencio es una institucin administrativa que surge con el objetivo fundamental de garantizar los
derechos de los particulares frente a la actuacin administrativa concluyndola con carcter de
resolucin. Se ha tenido en cuenta trabajar este tema, en busca de una verdad acerca de la garanta
que pueda resultar esta figura de derecho procedimental administrativo para los ciudadanos en
general.

PRIMERA PARTE
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y PROPOSICIN A DEMOSTRAR
I.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La interrogante que vamos a desarrollar en la presente investigacin descriptiva es la siguiente:


ES EL SILENCIO ADMINISTRATIVO UNA INSTITUCIN QUE BENEFICIA A LOS
CIUDADANOS?
Sabemos que el Silencio Administrativo es una forma automtica o anormal, como lo consideran
algunos, de concluir un procedimiento. Luego, la cuestin que nos estamos planteando se basa en
que el Silencio Administrativo es conceptuado como una institucin administrativa que surge
con el objetivo fundamental de garantizar los derechos de los particulares frente a la
actuacin administrativa Tiene veracidad este concepto en su totalidad o slo en parte? Esto es lo
que vamos a investigar en el presente trabajo.

II.

PROPOSICIN A DEMOSTRAR

La proposicin que vamos a demostrar es que: El Silencio Administrativo s beneficia a los


ciudadanos. Para esto, pasaremos a realizar un estudio analtico de lo ms resaltante en cuanto a
doctrina, normas jurdicas y jurisprudencias existentes sobre el tema.

SEGUNDA PARTE
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
I.

DOCTRINA ACERCA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO


1.1.

Concepto de Silencio Administrativo

El Silencio Administrativo constituye una ficcin que la ley establece en beneficio del
particular (administrado), complemento indispensable de la obligacin de resolver. Lo
trascendental de esta institucin es el hecho de que, a la falta de respuesta de la
Administracin se le atribuye un significado concreto y as, se considera estimada (silencio
positivo) o desestimada (silencio negativo), segn los casos, la solicitud del ciudadano
cuando la Administracin incumple su deber de resolver.
1.1.1. Anlisis y Explicacin del Concepto
Interesa resaltar que se trata de una ficcin y no de una presuncin, aun cuando
ambos conceptos se utilicen como sinnimos. El silencio administrativo es una
ficcin porque parte de un hecho cierto: el incumplimiento de la Administracin de
un deber de resolver ante una solicitud o reclamacin de un ciudadano. Lo que
ocurre es que se finge que la resolucin ha sido dictada (en sentido estimatorio o
desestimatorio de la pretensin, segn el caso), que la Administracin ha cumplido
su obligacin de resolver y que el procedimiento ha concluido.
Es de anotar y tener en cuenta que esta institucin o figura administrativa resulta de
un incumplimiento por parte de la administracin, la cual tiene el deber de resolver;
y, por el hecho de no hacerlo, aparece esta garanta.
1.2.

La Obligacin de resolver por parte de la Administracin Pblica

Antes de que el Silencio Administrativo existiese, cuando la Administracin no resolva un


procedimiento de manera expresa, no se poda recurrir dicha actuacin anmala debido al
carcter revisor que posea la jurisdiccin contenciosa, ante la cual slo se poda acudir para
que fiscalizase los actos dictados de manera expresa por la Administracin. Ese era el nico
objeto del recurso contencioso antao. Si no haba acto expreso no poda formularse el
recurso contencioso, por lo que se produca una autntica inmunidad jurisdiccional para la
Administracin y un grave perjuicio para los intereses de los ciudadanos.
1.2.1. Anlisis y Explicacin
Si bien es cierto, antes no exista el silencio administrativo, pues hoy en da forma
parte importante en la resolucin o conclusiones del procedimiento. A pesar de que
se tiene un deber de manifestarse expresamente frente a un procedimiento, existe,
entre muchos, esta institucin que permite a la Administracin pblica callar y dejar
con esto tcitamente entendido lo que se ha concluido.
1.3.

El silencio administrativo y su relacin con los ciudadanos

En cualquier caso, la institucin del silencio administrativo se concibe legalmente no como


un privilegio de la Administracin, sino como un instrumento a favor del ciudadano. Esta es
la esencia del silencio, que es muy evidente en los supuestos de interpretacin positiva o
estimatoria, pero que es innegable, tambin, en los casos de efecto negativo o
desestimatorio, pues evita la indefensin del particular, que ya no tiene que esperar que se
d la resolucin administrativa, sino que puede poner en marcha sus medios de defensa,
materializando su derecho a la tutela judicial efectiva.
1.3.1. Anlisis y Explicacin
Como es posible anotar, tmese en cuenta cuando se dice que no es la
administracin la que se privilegia, sino el ciudadano, la persona o el administrado;
tanto cuando se presenta el silencio administrativo positivo como cuando se da el
silencio administrativo negativo.

II.

NORMATIVIDAD EXISTENTE A CERCA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

En el presente acpite nos ocuparemos de las normas referidas a los procedimientos administrativos
en general, sobre la base de la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley 27444, en los
artculos respectivos a la materia que estamos tratando.
2.1.

Artculo 33de la Ley 27444 sobre el Silencio Administrativo Positivo

Procedimiento de Evaluacin Previa con Silencio Positivo:


Los procedimientos de
accin previa estn sujetos a silencio positivo, cuando se trate de algunos de los siguientes
supuestos:
1.

Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos


preexistentes, salvo que mediante ella se transfiera facultades de la
administracin pblica o que habilite para realizar actividades que se
agoten instantneamente en su ejercicio.

2.

Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud cuando


el particular haya optado por la aplicacin del silencio administrativo
negativo.

3.

Procedimientos en los cuales la transferencia de la decisin final no puede


repercutir directamente en administrados distintos del peticionario,
mediante la limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos
legtimos.

4.

Todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio


administrativo taxativo contemplado en el artculo siguiente, salvo los
procedimientos de peticin graciable y de consulta que se rigen por su
regulacin especfica.

2.1.1. Anlisis y Explicacin


Este artculo se centra en el silencio positivo, que otorga el derecho reclamado en
los casos previstos por ley. Pues, vencido el plazo y sin pronunciamiento sobre lo
solicitado por el administrado, se produce la resolucin positiva de su pedido. Esta
norma habla sobre los procedimientos de evaluacin previa, los cuales tienen
generalmente dos fases: conocimiento y ejecucin. Sin embargo, el silencio

administrativo positivo, en este caso, carecer de fases, pero igual tendr, para todos
los efectos, el carcter de resolucin.
En cuanto a los supuestos que se establecen en esta norma podemos observar que
los derechos que no afectan a terceros son calificados como de aprobacin
automtica. As mismo, se establece una especie de sancin para la administracin
negligente que en un mismo procedimiento de evaluacin previa ha incumplido en
resolver en las dos oportunidades que se le permiten. Por ltimo, diremos que esta
figura no busca afectar o perjudicar intereses del peticionario.
2.2.

Artculo 34de la Ley 27444 sobre el Silencio Administrativo Negativo

Procedimiento de Evaluacin Previa con Silencio Negativo: Los procedimientos de


accin previa estn sujetos a silencio negativo, cuando se trate de algunos de los siguientes
supuestos:
1.

Cuando la solicitud verse asuntos de inters pblicos, incidiendo en la salud,


medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema
financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el
patrimonio histrico y cultural de la nacin.

2.

Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores, salvo los recursos


en el caso del numeral 2 del artculo anterior.

3. Cuando sean procedimientos trilaterales y los que generen obligacin de dar o


hacer a cargo del Estado.
4. Los procedimientos de inscripcin registral.
5. Aquellos a los que en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad de
silencio administrativo.
Las autoridades quedan facultadas para calificar de modo distinto en su TUPA, los
procedimientos comprendidos en los numerales 1 y 4 cuando aprecien que sus
efectos reconozcan el inters del solicitante, sin exponer significativamente el
inters general.
2.2.1. Anlisis y Explicacin
Este artculo se centra en el silencio negativo, en el que, transcurrido el plazo legal
sin pronunciamiento de la autoridad, el administrado tiene la facultad de esperar
dicho pronunciamiento, que puede darse en cualquier momento, sin plazo alguno.
Hecho valer el silencio administrativo por el administrado, la autoridad
administrativa, notificada de ello, deber abstenerse de emitir decisin.
Podemos tambin observar que la propia norma contiene aquellos procedimientos
considerados ms riesgosos con respecto al inters pblico; y que por ser as,
merecen una decisin expresa de la administracin, y en caso proceder a su
indiferencia, se entiendan desechados los pedidos.
El hecho de calificar a travs de silencio administrativo (negativo en este caso) no
significa que la omisin de la administracin en resolver el asunto especfico, no
transgreda el deber de resolucin que ya hemos mencionado y por ende, ser
sancionables.
2.3.

Artculo 186 de la Ley 27444 sobre el fin del procedimiento

186.1 Pondrn fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del
asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo negativo en el caso a
que se refiere el inciso 4) del Artculo 188, (...).
2.3.1. Anlisis y Explicacin
Este artculo contiene parte importante de lo que buscamos demostrar, si el silencio
administrativo beneficia o no a la persona. Pues aqu se nos menciona que luego de
darse el silencio administrativo, el proceso se puede tener por concluido.
Consecuentemente, podremos impugnar ante el Poder Judicial mediante la accin
contencioso-administrativa (artculos 148 de la Constitucin Poltica y 188 de la
Ley 27444), lo cual es un beneficio, si lo vemos desde un punto de vista social.

III.

JURISPRUDENCIA EXISTENTE A CERCA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

En el presente punto exponemos dos fallos, en los cuales podemos apreciar que el silencio
administrativo (negativo), aparentemente, no es un beneficio para el ciudadano. Pero, como
observaremos, la falta de regulacin o de mejor interpretacin de la norma, hace nacer en nosotros
la duda a cerca de lo bueno o malo que pueda ser esta institucin administrativa.
2.1.

Silencio Administrativo en Procedimiento Constitutivo no agota la va


administrativa
Considerando: que el artculo 27 de la Ley N 23 506 establece expresamente que
solo procede la Accin de Amparo cuando se haya agotado las vas previas; que el
Decreto Supremo N 070-89-PCM reglamento de la Ley de Simplificacin
Administrativa, modificado por el Decreto Supremo N 002-90 PCM, establece
expresamente, que en los procedimientos administrativos distintos a los
conducentes al otorgamiento de licencias, autorizaciones, permisos, concesiones y
similares, la entidad competente deber resolver el asunto solicitado o impugnado
en un plazo no mayor de sesenta das calendario de iniciado de iniciado el
procedimiento o interpuesto el recurso impugnativo; transcurrido este trmino sin
que se haya expedido resolucin el interesado considerar denegada su solicitud
y/o infundado el recurso impugnativo interpuesto (silencio administrativo
negativo), quedando expedito el derecho para interponer el recurso impugnativo de
reconsideracin o de apelacin o la demanda judicial segn corresponda; que de
autos aparece que el actor present un recurso administrativo ante el Presidente
Regional de la Regin Grau fechado el 30 de septiembre de mil novecientos
noventa y uno, recibido por este organismo el veintids de octubre del mismo ao;
que transcurridos los sesenta das calendario que la ley establece desde la fecha de
presentacin del recurso y al no haberse pronunciado la entidad administrativa
competente, en este caso el Presidente del Consejo Regional de la Regin Grau, se
produjo el silencio administrativo negativo, quedando expedito el derecho del
recurrente para interponer el recurso impugnativo correspondiente: que al no
haber hecho uso de esa facultad, la va administrativa no qued agotada, sin que el
caso de autos no se encuentre comprendido en las excepciones sealadas en el
artculo veintiocho de la Ley N 2506. (E.S. del 23.JUL.93, EP.9.NOV.93;
Expediente N 2173-92-PIURA)
2.1.1. Anlisis y Explicacin

Es necesario aclarar que sera necesario que el tema del Silencio Administrativo
(negativo), sea regulado ms claramente, pues observaremos, quiz, falta de
claridad o contradicciones por parte de los rganos jurisdiccionales al emitir
resoluciones ltimas.
Esta jurisprudencia se basa en que el silencio administrativo, en procedimiento
constitutivo, no agota la va administrativa. Recordemos que el agotamiento de la
va administrativa se produce positivamente por el silencio administrativo, esto es,
si los actos administrativos no tienen forma de resolucin y formulada, queja
escrita contra ellos ante el funcionario superior, ste no la ha resuelto en el plazo de
30 das, proceder la demanda judicial para anularlos. En cuanto a esta
jurisprudencia no tenemos mucho problema o mejor dicho no perjudica al
administrado y constituye una garanta, lo que, como observaremos a continuacin,
no sucede con la jurisprudencia que trabajamos a continuacin.
2.2.

Sentencia del Tribunal Constitucional: el Silencio Administrativo Negativo

Fundamentos:
I.
El objeto de la presente Accin de Amparo es que se declare no aplicable
al demandante la Resolucin Ministerial N 717-CP-JAPE_1c/INT, de fecha
veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y siete, que motivada en faltas
contra el honor, moral, el decoro y los deberes militares, orden pasar a la
situacin de retiro al Teniente Coronel de Intendencia del Ejrcito Peruano Emilio
Lorenzo Bahamonde Lujn, por medida disciplinaria, de conformidad a lo
dispuesto por los artculos 55 inciso f) y 61 del Decreto Legislativo N 752.
2.
Atendiendo a que la demanda ha promovido la excepcin de caducidad,
este Tribunal, previamente, debe resolver dicho extremo, verificando que la
Resolucin Ministerial N 717-CP-JAPE_1c/INT, objeto de amparo, fue notificada
oportunamente al demandante, quien interpuso recurso de reconsideracin con
fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, por lo que debi
computarse el plazo de treinta das desde el da siguiente, y como el interesado no
obtuvo respuesta dentro de dicho termino, debi optar por el silencio
administrativo negativo, el que opero el da 25 de noviembre de 1997, fecha desde
la cual corre el trmino hbil para interponer la accin de garanta constitucional
segn los alcances del artculo 37 de la Ley N 23506, por lo cual se concluye que
a la fecha de interposicin de la demanda, esto es, el da quince de noviembre de
mil novecientos noventa y nueve, ya haba vencido con exceso el trmino de sesenta
das establecido en el artculo 37 de la Ley N 23506.(18.OCT.01, Expediente N
968-2000-AA/TC-LIMA)
2.2.1. Anlisis y Explicacin
Daremos inicio a este acpite diciendo que si bien nos cuestionamos si el silencio
administrativo beneficia al ciudadano, podremos afirmar que en esta jurisprudencia
no necesariamente ocurre esto, pues aqu, por el hecho de aplicarse Silencio
Administrativo Negativo, se perjudica o, ms bien dicho, no se le da la razn a un
ciudadano que aparentemente la tena.
Son dos posturas las del Tribunal. La primera que seala que no procede la Accin
de Amparo, al considerar que la inaccin de la administracin (una vez transcurrido
el plazo para resolver) constituye silencio negativo y, por tanto, se inicia el plazo
para interponer demanda de amparo.

La segunda postura, constituye ms que la anterior un claro beneficio, desde nuestro


punto de vista. Aqu lo que se da conocer es que el interesado podr considerar que
el justiciable tiene, ante el silencio administrativo y en base a las circunstancias de
su claro particular, la opcin de esperar a que la autoridad resuelva, en cuyo caso no
debe tenerse la va por agotada, ni iniciado el plazo de 60 das.
A nuestro parecer, existe una utilizacin y aceptacin (en esta sentencia) demasiado
desbeneficiosa para quien, se supone, debera ser una garanta o beneficio, pues es
claro el hecho de que la persona tiene derecho segn ley pertinente del caso a
considerar agotada dicha va, a travs de este medio (silencio administrativo).

TERCERA PARTE
DEMOSTRACIN Y CONCLUSIONES
I.

DEMOSTRACIN

Teniendo en cuenta lo establecido en las anteriores secciones y teniendo en cuenta que el silencio
administrativo es una institucin administrativa que surge con el objetivo fundamental de garantizar
los derechos de los particulares frente a la actuacin administrativa diremos que:
Si bien es cierto, es deber de la Administracin Pblica a travs de sus funcionarios competentes
resolver, estas resoluciones seran perjudiciales, en parte, si tendran que ser necesariamente
plasmadas taxativamente por escrito, ya que podra darse el caso de que, no existiendo acto expreso,
no se pueda formular el recurso contencioso, por lo que podra producirse una autntica inmunidad
jurisdiccional para la Administracin y un grave perjuicio para los intereses de los ciudadanos.
Con la regulacin del silencio administrativo se consiguen dos objetivos bsicos y ambos
beneficiosos para los ciudadanos, a los que hemos agregado un tercero a modo de sugerencia.
Primero:

Se limita el tiempo de duracin de los procedimientos, lo cual favorece la seguridad


jurdica, ya que si la Administracin no resuelve dentro del plazo que legalmente se
le impone se otorga un sentido a dicha inactividad.

Segundo:

Permite al particular, una vez que conoce el sentido que tiene la inactividad
administrativa, esperar a que la autoridad resuelva o sino a recurrir ante los
tribunales en defensa de sus pretensiones, ya que se ampla el objeto del recurso
contencioso a los actos presuntos. En definitiva, se finge que la actuacin ha
actuado en un determinado sentido, concediendo o denegando las pretensiones de
los particulares, cuando calla.

Tercero:

Ser beneficioso el silencio administrativo en general en la medida de que sea


regulado e interpretado con ms claridad por nuestro ordenamiento jurdico.

II.

CONCLUSIONES

Del presente trabajo hemos podido sacar las siguientes conclusiones:


1.

El Silencio Administrativo s beneficia, de alguna manera, al ciudadano.

2.

Los procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo quedan


automticamente aprobados y validados en los trminos que fueron solicitados, si
transcurrido el plazo establecido o mximo, la entidad no hubiera comunicado al
administrado el pronunciamiento.

3.

El silencio administrativo tiene, para todos los efectos, el carcter de resolucin que pone
fin al procedimiento. El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al
administrado para la interposicin de los recursos administrativos y acciones judiciales
pertinentes. Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administracin
mantiene la obligacin de resolver.

4.

Es necesario regular esta materia de manera ms clara, buscando situaciones que causen
dudas, en especial en materia de garantas procesales, especficamente en una Accin de
Amparo.

FUENTES DE CONSULTA

BACACORZO, Gustavo. COMENTARIOS A LA NUEVA LEY DEL


ADMINISTRATIVO GENERAL, Gaceta Jurdica. Dcima Cuarta edicin. Lima, 2001.

PROCEDIMIENTO

Constitucin Poltica del Per


DIALOGO CON LA JURISPRUDENCIA, Actualidad, Anlisis y Crtica Jurisprudencial. Editorial Gaceta
Jurdica. Lima, Per.
GRECCO, Carlos M. SOBRE EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIN, L. L, 1980-c-777

Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

MORN URBINA, Juan Carlos. DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, Editorial Rodhas. Volumen
II, Lima, 2000.