Abstenção e Interesse Pessoal Do Vereador

Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM
Laboratrio de Administrao Municipal LAM
ABSTENO E INTERESSE PESSOAL DO

VEREADOR
AGOSTO / 2008
ABSTENO E INTERESSE PESSOAL DO VEREADOR
Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM

Largo IBAM no 1 Humait 22271-070 Rio de Janeiro RJ
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permitida a reproduo total ou parcial desta publicao,

desde que citada a fonte
Trabalho elaborado por:

Gustavo da Costa Ferreira M. dos Santos
Assessor Jurdico do IBAM
O Laboratrio de Administrao Municipal - LAM a unidade do IBAM que

tem como misso oferecer aos Governos locais instrumentos da gesto pblica
mediante assistncia tcnica distncia. Entre os trabalhos oferecidos pelo
LAM, destacam-se modelos de atos normativos e demais documentos que
apoiem as Administraes Municipais a viabilizar a organizao e o
funcionamento dos seus servios.
Criado em 1958, o LAM, ncleo responsvel pela produo de idias e
solues aos anseios das comunidades locais, ao longo de sua existncia, vem
utilizando diferentes metodologias de trabalho, sempre em sintonia com as
transformaes jurdico-institucionais enfrentadas pelo pas.
O desenvolvimento de produtos pelo LAM resulta do apoio sistemtico que as
Prefeituras, Cmaras Municipais e demais entidades associadas do ao
Instituto, atravs de suas contribuies anuais.
SUMRIO
I INTRODUO.
II - INTERESSE PRIVADO E INTERESSE PBLICO.
A) INTERESSE DIRETO E INDIRETO.

B) DEVER DE ABSTENO DO VEREADOR.
C) INTERESSES PRIVADOS QUE NO ENSEJAM DEVER DE ABSTENO.
D) INTERESSES PRIVADOS QUE ENSEJAM DEVER DE ABSTENO.
5
6
8
10
III DEVER DE PARTICIPAO E ABSTENO DE VOTO.
12
IV - DIFERENA ENTRE ABSTENO E VOTO NULO.
15
V PROCEDIMENTOS DE VOTAO E A MANIFESTAO DA VONTADE DO

PARLAMENTAR.
16
A) PROCEDIMENTO SECRETO.
B) PROCEDIMENTOS SIMBLICO E NOMINAL.
C) PROCEDIMENTO ELETRNICO.
16
16
18
VI ABSTENO E QUORUM.
19
VII EXEMPLOS PRTICOS.
24
A) LEIS DE EFEITOS CONCRETOS.

B) RAZES DE FORO NTIMO.
C) RESPONSABILIZAO POLITICO-ADMINISTRATIVA DOS VEREADORES.
D) LEIS TRIBUTRIAS.
E) LEIS AMBIENTAIS.
F) LEIS URBANSTICAS.
G) REGIME JURDICO DOS SERVIDORES.
H) LEIS QUE FIXAM A REMUNERAO DOS VEREADORES.
I) LEIS QUE FIXAM A REMUNERAO DO PREFEITO, VICE-PREFEITO E
SECRETRIOS MUNICIPAIS.
24
25
26
26
28
29
30
31
VIII CONCLUSO.
32
BIBLIOGRAFIA
35
31
I INTRODUO.
A tica no exerccio da atividade parlamentar assunto que est na
ordem do dia. Se, por um lado, h flagrantes e notrios abusos perpetrados por
alguns dos nossos representantes no Poder Legislativo, por vezes h excessos
quando da avaliao e retaliao de condutas aceitveis do ponto de vista tico e
jurdico por parte das instncias fiscalizatrias estatais e pela imprensa.
A Cmara de Vereadores rgo ao qual incumbem decises
polticas da maior relevncia, de repercusses profundas, extensas e afetas
vida de todos os cidados, razo por que os Edis esto permanentemente
sujeitos a crticas e avaliaes quanto sua atuao. Muitas vezes, tnue e
sutil a fronteira entre a probidade e a incorreo, devendo o parlamentar estar
atento aos limites de sua atuao e s formas de impedir o questionamento de
suas atitudes quando do exerccio do elevado mnus pblico que lhe atribudo.
No presente artigo, abordaremos um importante e polmico tema
relacionado diretamente tica e ao decoro parlamentar: a absteno de
participao em deliberao no caso de haver interesse particular em seu
resultado. Afinal, o que constitui um interesse particular que seja apto a impedir a
participao do Edil nas deliberaes? A relevncia da questo mais evidente
quando se observa que o impedimento participao nas deliberaes
cerceamento de um direito constitucionalmente assegurado ao Vereador, que
somente pode ser tolhido na presena de relevante razo jurdica igualmente
tutelada pela Constituio.
Em primeiro lugar, tentaremos estatuir, em tese, parmetros para o
estabelecimento de qual modalidade de interesse privado do Vereador seria
contrria ao atendimento do interesse pblico primrio e do bem comum e que,
por conta disso, obstaria sua participao na deliberao da Cmara. Conforme
demonstraremos no presente trabalho, muitas vezes a concretizao do
interesse pblico ocorre, justamente, quando so atendidos alguns interesses
privados legtimos dos cidados.
Perscrutaremos, tambm, questes procedimentais relevantes e
complexas, tais como as formas de manifestao de vontade do Vereador
quando das deliberaes parlamentares, conseqncias da absteno no clculo
do quorum e suas repercusses no resultado das votaes ocorridas no mbito
do Poder Legislativo.
Por fim, tentaremos listar, de maneira exemplificativa, algumas
situaes prticas com as quais podem se deparar os Vereadores em sua
atividade na Cmara, de modo a facilitar o trabalho da Mesa Diretora.
II - INTERESSE PRIVADO E INTERESSE PBLICO.

A) INTERESSE DIRETO E INDIRETO.
Em todo projeto de lei sujeito deliberao da Cmara, podemos
distinguir dois tipos de interesse: interesse imediato ou direto, consistente na
necessidade de regulamentao de determinada matria; e o interesse mediato
ou indireto, o qual representa as aspiraes, desgnios, entendimentos e
convices diferentes que existem na sociedade acerca da melhor soluo
legislativa acerca de um assunto. Nesse sentido, fundamental a lio de Jos
Afonso da Silva:
A necessidade de regulamentao legislativa de qualquer
matria determinada pelo imperativo de disciplinar os interesses relativos a
ela; no houvesse lutas de interesses sobre determinada matria, tambm
no haveria necessidade de regulament-la atravs de lei. (...).
Por a se v que matria e interesse no se confundem e a
distino tem objetivos prticos na formao da lei. Ento, numa lei
encontramos a regulamentao da matria e a regulamentao dos
interesses vinculados a ela. (...) Mas isso nos levaria, de qualquer forma, a
uma ulterior diferenciao entre interesse direto, constitudo pela matria
regulamentada, e interesse indireto, representada por uma particular
modalidade de auferimento; vale dizer: diretamente, regulamenta-se certa
matria, mas por meio dessa regulamentao indiretamente, pois o que
se quer regulamentar os interesses que ela suscita: protegendo uns
juridicamente e, juridicamente, repelindo outros. 1
Para ilustrar o significado das duas diferentes modalidades de

interesse direto e indireto podemos citar a deliberao legislativa acerca da
prestao de servios de telecomunicaes no pas. Em face do
desenvolvimento dos meios de comunicao, do surgimento de novas
tecnologias e da necessidade de regulamentao estatal sobre a matria, no h
dvida acerca da existncia de um interesse direto ou imediato na edio de
normas legais sobre o assunto. No entanto poca da edio do marco legal das
telecomunicaes, em meados da dcada de 90, havia no Congresso Nacional
grupos que representavam aspiraes muito diferentes dicotmicas, at
quanto forma de prestao destes servios: alguns defendiam que os servios
deveriam ser prestados diretamente pelo Estado; outros, que deveriam ser
privatizados e prestados por particulares, mediante fiscalizao de agncia
reguladora. Observa-se, portanto, que estas diferentes acepes e opes
legislativas representam interesses indiretos ou mediatos, balizados por
diferentes ideologias e desgnios diversos relacionados matria submetida
deliberao legislativa.
SILVA, Jos Afonso da. Princpios do processo de formao das leis no direito constitucional. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1964, p. 142-143
B) DEVER DE ABSTENO DO VEREADOR.

Pertinente analisar, portanto, a obrigatoriedade de absteno do
Vereador caso haja interesse particular seu na aprovao ou reprovao de
determinada deliberao. Embora seja admitida a existncia de interesses
diversos, multifrios e plurais, legitimamente representados pelos parlamentares
na atividade legiferante, no so todos eles passveis de serem chancelados pelo
Vereador por meio de seu voto. Mais uma vez, valemo-nos da lio de Jos
Afonso da Silva:
O ato de iniciativa legislativa se pe como ato que contm no
s a proposta de disciplinar, mediante lei, em sentido tcnico, uma dada
matria, mas tambm a proposta de regulamentar aqueles interesses
particulares que o titular do poder de iniciativa sustenta em relao matria
indicada. Acrescentamos, em harmonia com o que deixamos expresso mais
atrs, que a disciplinao, ou melhor, a necessidade de disciplinar
juridicamente os interesses contrastantes em torno de certa matria que
predetermina a regulamentao da matria mesma. Num regime
autenticamente democrtico os interesses a proteger juridicamente na
regulamentao de qualquer matria ho de ser, necessariamente, os
da coletividade, os que levem ao desfrutamento do bem comum, do
bem estar coletivo. 2 (grifo nosso)
Ora, o art. 1 da Constituio da Repblica expressa o carter

democrtico do nosso Estado de Direito. A absteno de parlamentar em caso
de interesse particular que no tenha fulcro no atendimento ao bem comum e
aos interesses da coletividade decorre, tambm, do art. 37, caput da CRFB, que
eleva os princpios da Impessoalidade e da Moralidade a orientadores da
atividade do Estado e que tm aplicabilidade imediata e no dependem de norma
infraconstitucional para a produo de seus efeitos tpicos. Engana-se quem
acha que tais princpios devem ser observados somente quando da atividade
estatal executiva, de cunho administrativo tambm so princpios orientadores
da atividade legislativa. Nesse sentido, j se posicionou reiteradamente o STF:
O princpio da moralidade administrativa enquanto valor
constitucional revestido de carter tico-jurdico condiciona a legitimidade
e a validade dos atos estatais. A atividade estatal, qualquer que seja o
domnio institucional de sua incidncia, est necessariamente
subordinada observncia de parmetros tico-jurdicos que se refletem na
consagrao constitucional do princpio da moralidade administrativa. Esse
postulado fundamental, que rege a atuao do Poder Pblico, confere
substncia e d expresso a uma pauta de valores ticos sobre os quais se
funda a ordem positiva do Estado." 3 (grifo nosso)
O interesse pblico deve orientar, sempre, a atividade legislativa, no

podendo o Vereador agir em seu prprio nome. Afinal, o parlamentar
2
Ibid., p. 145
ADI 2.661-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 5-6-02, DJ de 23-8-02
representante dos interesses da populao e, no, de seus prprios interesses.

Nesse sentido, ensina Hely Lopes Meirelles:
A atribuio precpua do vereador a apresentao de projetos
de atos normativos Cmara, com a conseqente participao na sua
discusso e votao. Como membro do Poder Legislativo local, tem o direito
de participar de todos os seus trabalhos e sesses, de votar e ser votado
para os cargos da Mesa e de integrar as comisses na forma regimental,
sem o qu no poder desempenhar plenamente a representao popular de
que est investido. Casos h, porm, em que, por consideraes de ordem
moral ou de interesse particular nos assuntos em discusso, dever absterse de intervir e de votar nos assuntos em discusso, dever abster-se de
intervir e votar nas deliberaes, justificando-se perante o plenrio. 4
Ademais, o art. 55, 1, estabelece:

Art. 55. Omissis.
(...)
1. incompatvel com o decoro parlamentar, alm dos casos
definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a
membro do Congresso Nacional ou a percepo de vantagens indevidas.
(grifo nosso)
Ora, quando o Vereador est investido em seu mandato, detendo a

prerrogativa de deliberar na formao da lei que expresso da vontade geral
constitui abuso de suas prerrogativas, ensejadora da violao ao decoro
parlamentar (art. 55, 1 da CRFB), que sua atuao ocorra no sentido de
privilegiar um interesse particular em detrimento do interesse da populao. A
formao da lei atividade estatal que importa um dever genrico de obedincia
de toda a populao s limitaes por ela impostas. Seria, evidentemente,
contrrio aos objetivos do Estado de Direito que fosse cerceada a liberdade de
toda a populao em nome do interesse pessoal daquele que foi incumbido de
legislar. Ainda mais quando temos em conta o fato de nossa ordem constitucional
ser orientada pelo princpio republicano, como bem assevera Diogo de
Figueiredo Moreira Neto:
O Pas est constitudo como uma repblica, conceito
originalmente oposto ao de monarquia, derivado da voz latina res publica,
traduzido livremente como coisa comum, (...) como um regime poltico em
que se define um espao pblico, distinto do privado, no qual so
identificados e caracterizados certos interesses, tambm ditos pblicos, que
transcendem os interesses individuais e coletivos dos membros da
sociedade e, por isso, passam a ter sua satisfao submetida s
MEIRELLES. Direito Municipal Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 619
decises, normativas e concretas, de agentes tambm pblicos. 5 (grifo

nosso)
Corolrio do que foi exposto que, havendo interesse particular do

Vereador na matria posta em votao, deve se abster de votar. Nesse sentido,
posiciona-se Mayr Godoy:
Nenhum Vereador presente sesso pode se escusar de votar,
a no ser que se declare impedido por razes justificadoras. Se o Vereador
tiver interesse na matria em votao, fica impedido de votar sob pena
de nulidade do voto 6 (grifo nosso)
Da, conseqncia lgica que o Edil, caso tenha interesse

particular na aprovao, ter o dever de se abster. Deve haver cautela,
entretanto, no cerceamento da prerrogativa do parlamentar de participar das
deliberaes da Cmara. Embora no exista direito absoluto e imune
imposio de limites legtimos, a efetiva participao nas decises polticas de
competncia do Poder Legislativo prerrogativa constitucional conferida aos
Vereadores, que no lhes pode ser retirada sem que haja relevantes
fundamentos, que tambm devem ter supedneo constitucional. Afinal, o
cerceamento de uma prerrogativa constitucional em particular, a do
parlamentar legitimamente eleito pelo povo para a representao de seus
interesses somente pode ocorrer quando haja conflito com um princpio de
equivalente hierarquia.
C) INTERESSES PRIVADOS QUE NO ENSEJAM DEVER DE ABSTENO.
Em quase toda votao, de algum modo, mesmo que indiretamente,
haver algum interesse do parlamentar. Caso seja votada, por exemplo, lei que
limite o horrio de funcionamento de todos os bares do municpio, no haveria
sentido algum em se sustentar que um Vereador tenha interesse particular em
sua aprovao e deva, portanto, abster-se, porque sua residncia fica ao lado de
um estabelecimento do tipo, que permanece aberto at elevadas horas e o
incomoda incomoda a ele, mas atrapalha, tambm, a todos os outros vizinhos,
que no so parlamentares. Tambm no se poderia dizer que, pelo simples fato
de ser o Edil empresrio atuante em determinado ramo de atividade, teria
interesse pessoal em uma lei que porventura viesse a beneficiar de algum modo
sua atividade econmica tal entendimento poderia, inclusive, vir a ser
frontalmente contrrio ao interesse pblico, caso fosse a referida atividade
importante para a economia do Municpio. Nesse sentido, de fundamental
importncia a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello:
Ao se pensar em interesse pblico, pensa-se, habitualmente, em
uma categoria contraposta de interesse privado, individual, isto , ao
5
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2001,
p. 78
6
GODOY, Mayr. A Lei Municipal. So Paulo: Jos Bushatsky Editor, 1974, p.65
interesse pessoal de cada um. Acerta-se em dizer que se constitui no

interesse do todo, ou seja, do prprio conjunto social, assim como acerta-se
tambm em sublinhar que no se confunde com a somatria dos interesses
individuais, peculiares de cada qual. Dizer isto, entretanto, dizer muito
pouco para compreender-se verdadeiramente o que interesse pblico. 7
Evidentemente, muitas vezes h uma linha tnue e uma fronteira

nebulosa entre o que seja uma norma que privilegie exclusivamente o interesse
pessoal do Vereador e a norma que atenda ao interesse pblico. Afinal, se fosse
fcil saber que normas atendem ao interesse pblico, todas as deliberaes
seriam unnimes e no haveria discusses acerca das decises polticas a
serem tomadas no momento de elaborao das leis.
Antes de parlamentar, o Vereador , tambm, um cidado e, quando
uma lei atende ao interesse pblico, atende, via de regra, a seu interesse pessoal
de cidado. Dizer que no poder votar quando a aprovao da deliberao
simplesmente benefici-lo de alguma forma uma verdadeira excrescncia, pois,
a contrario sensu, os parlamentares somente poderiam votar nas deliberaes
cuja aprovao lhes causasse algum prejuzo. Sem dvida, a populao espera
do parlamentar que, no exerccio de sua sublime funo pblica, tenha gestos de
elevada nobreza e honestidade e, tambm, capacidade tal de abstrao a ponto
de observar que seu prejuzo pessoal pode configurar benefcio da maioria
afinal, ocorre amide que o interesse pblico no se confunda com interesse
unnime. O mais comum , contudo, que na maior parte das vezes haja
interseo entre o interesse pessoal do Vereador e o interesse geral da
populao e, nestes casos, no ser legtimo impedimento sua participao na
deliberao. Mais uma vez, nos valemos das consideraes de Celso Antnio
Bandeira de Mello:
Poder haver um interesse pblico que seja discordante do
interesse de cada um dos membros da sociedade? Evidentemente, no.
Seria inconcebvel um interesse do todo que fosse, ao mesmo tempo,
contrrio ao interesse de cada uma das partes que o compem. Deveras,
corresponderia ao mais cabal contra-senso que o bom para todos fosse
o mal de cada um, isto , que o interesse de todos fosse o antiinteresse de cada um. 8
Uma concepo de interesse pblico desvinculada daqueles legtimos

interesses dos cidados pode levar a uma grande distoro: a confuso entre
interesse pblico a segurana, a justia e o bem estar (interesses primrios)
em detrimento do interesse do Estado, enquanto pessoa jurdica de direito
pblico (interesses secundrios). Nossa Constituio reconhece que podem, em
determinadas situaes, constiturem interesses colidentes, uma vez que
reconhece a todo cidado o direito ao popular; e reconhece ao Estado o
direito de se defender, por meio de sua advocacia pblica.
7
8
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 57
Ibid. p. 57
Por conta da defesa do interesse pblico como se fosse a anttese da

proteo aos interesses legtimos dos indivduos, surgiu corrente que
verdadeiramente sustentava a insubsistncia do vetusto princpio da supremacia
do interesse pblico sobre o privado 9 , denunciando seu vis autoritrio, o qual
remonta aos perodos de governos absolutistas e totalitrios. Nessa corrente, foi
pioneira a exposio de Humberto vila, segundo quem o referido princpio no
pode ser entendido como norma-princpio, seja sob o prisma conceitual, seja sob
o normativo, nem tampouco pode ser compreendido como um postulado
normativo. 10 Neste entendimento Gustavo Binenbojm 11 apoiou-se, tendo como
principal crtica o estabelecimento, a priori, da supremacia de um valor, o que
seria incompatvel com a prpria definio de uma norma-princpio: fluida e
passvel de ponderao e contextualizao. Portanto, a imposio, por meio de
um princpio jurdico, de um valor supremo seria um verdadeiro paradoxo, posto
que incompatvel com a prpria concepo do que seja um princpio. 12
D) INTERESSES PRIVADOS QUE ENSEJAM DEVER DE ABSTENO.
Observamos, contudo, que mesmo os crticos mais ferrenhos do
princpio da supremacia do interesse pblico, como o caso do Procurador da
Repblica Daniel Sarmento, insurgem-se contra a idia de que o poder pblico
poderia prestar-se ao atendimento de interesses privados de seus agentes,
defendendo a existncia de um princpio de tutela do interesse pblico:
Diante deste quadro, parece-nos inadequado falar em
supremacia do interesse pblico sobre o particular, mesmo em casos em que
o ltimo no se qualifique como direito fundamental. prefervel, sob todos
os aspectos, cogitar de um princpio de tutela do interesse pblico,
para explicar o fato de que a Administrao no deve perseguir os
interesses privados dos governantes, mas sim os pertencentes
sociedade, nos termos em que definidos pela ordem jurdica (princpio da
juricidade). 13 (grifo nosso)
No objeto de nosso estudo hipteses em que o Vereador deve

abster-se de votar por ter interesse privado na deliberao da Cmara
devemos considerar a existncia de possvel interesse pblico contraposto ao
interesse privado do Edil, mas sem cometer abusos que venham a tolher seus
direitos fundamentais em particular, o direito poltico positivo que lhe
conferido com a assuno do mandato.
cf. SARMENTO, Daniel (org.) Interesses pblicos versus interesses privados: desconstruindo o princpio
da supremacia do interesse pblico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006
10
apud. BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um
novo paradigma para o direito administrativo. In: Revista de Direito Administrativo, n. 239. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p. 14
11
Ibid.
12
Ibid, p. 29
13
SARMENTO, op. cit. p. 114
10
Tais observaes no so meras digresses filosficas sem efeitos

concretos: fundamental que se as observe sempre, de modo a no tolher
injustamente a prerrogativa mais nobre do Vereador, decorrente de direito
poltico constitucional a de deliberar no parlamento que lhe foi conferida pelo
escrutnio popular. Caso mal caracterizado o interesse pessoal apto a obstar a
sua participao na atividade legislativa, haveria ensejo interveno do Poder
Judicirio, caso provocado pelo parlamentar cuja deliberao no tenha sido
permitida com fundamento inconstitucional. Para que configure verdadeiro
interesse particular que obrigue o Vereador absteno, deve consistir em
manifesto privilgio particular e somente nesta hiptese ocorrer
impedimento.
O interesse pessoal que impea a participao do parlamentar na
deliberao deve ter carter subjetivo, ou seja, relativo diretamente a sua
pessoa e, no, a de classe, gnero ou categoria de cidados de que faa parte.
Conforme a lio de Jos Afonso da Silva, a vontade dos parlamentares
representa, legitimamente, interesses indiretos/mediatos na regulamentao
de matrias pelo Poder Legislativo. J nos anos 50, o advogado mineiro C.
Martins da Silva assim se posicionou, ao comentar dispositivo da Lei Orgnica
dos Municpios daquele Estado (Art. 71, V da Lei n. 28/1947) que previa a
obrigatoriedade de absteno do parlamentar em caso de interesse particular:
O emprego do adjetivo particular, para determinar o
interesse, na clusula do inciso, restringe evidentemente o
impedimento aos casos de convenincia prpria, direta,
ostensiva ou manifesta. Se a Cmara no der pelo impedimento,
cabe ao Vereador interessado declina-lo, declarando-se suspeito e,
portanto, impedido. 14
Mesmo que se persista a sustentar a tese de que Vereador no possa
votar quando possa se beneficiar do resultado da deliberao, no se pode
olvidar, como j esclarecido, que pode, tambm, ter interesse privado na sua
no-aprovao, porque dela lhe adviriam prejuzos. Um parlamentar sujeito a
tais preceitos ticos ver-se-ia, sempre, em situao kafkiana: deveria abster-se
de votar quando a aprovao lhe acarretasse benefcios, e tambm quando lhe
importasse prejuzos. Constata-se, portanto, verdadeiro paradoxo em tomar ao
p da letra a regra da obrigatoriedade de absteno em caso de interesse
pessoal do Vereador, a acarretar um dever de absteno quase que em todas as
ocasies.
14
SILVA, C. Martins. Direito Pblico Municipal e Administrao dos Municpios. Belo Horizonte: Edies
Mantiqueira, 1952, p. 306
11
III DEVER DE PARTICIPAO E ABSTENO DE VOTO.

Em muitas ocasies, o Regimento Interno no determina
expressamente se possvel ou proibido que o Vereador se abstenha de votar.
No entanto, a participao dos Edis nas deliberaes que competem ao Poder
Legislativo tem, como bem ensina Hely Lopes Meirelles, carter dplice de
direito-dever. direito individual resultante de sua investidura no mandato;
dever pblico para com a coletividade que o elegeu como representante e que,
por isso mesmo, o quer atuante em defesa dos interesses coletivos 15 . Logo,
mesmo na omisso do Regimento Interno, invivel a absteno sem justo
motivo. Neste sentido, entende o Juiz de Direito mineiro Jair Eduardo Santana:
Na votao, o Vereador presente no poder se escusar da
prtica do respectivo ato, devendo se abster, porm, quando tiver interesse
pessoal na deliberao, sob pena de nulidade desta, caso o seu voto seja
decisivo. 16
No entanto, alguns Regimentos Internos de casas parlamentares

permitem a absteno facultativamente. Como exemplo, podemos citar o
Regimento da prpria Cmara dos Deputados, que em seu art. 180, 2 dispe:
Art. 180. A votao completa o turno regimental da discusso.
(...)
2 O Deputado poder escusar-se de tomar parte na votao,
registrando simplesmente "absteno".
Em sentido oposto, aponta em nosso entender, acertadamente , o

Regimento do Senado Federal, que em seu art. 306 estabelece:
Art. 306. Nenhum Senador presente sesso poder
escusar-se de votar, salvo quando se tratar de assunto em que tenha
interesse pessoal, devendo declarar o impedimento antes da votao e
sendo a sua presena computada para efeito de quorum.
Na esteira da lio de Hely Lopes Meirelles, entendemos que o direito

a se abster no se coaduna com a responsabilidade que o exerccio do mandato
confere aos parlamentares. Nas deliberaes acerca de matria de competncia
da Cmara existem apenas duas opes: a aprovao e a reprovao. A
absteno coloca-se entre essas duas possibilidades e admiti-la induz
concluso equivocada de que participao efetiva pode concretizar-se em nada.
Quando a populao elege seus representantes, deseja que tomem
partido nas discusses e posio quanto aos assuntos sobre os quais lhe
15
16
MEIRELLES, Op. Cit., p. 619

SANTANA, Jair Eduardo. Roteiro prtico do Vereador. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 89
12
incumbem decidir; no espera que fiquem em cima do muro, ou que lavem as

mos quando demandados a se posicionar. Muito menos admite que interesses
escusos que obriguem o parlamentar a no se pronunciar acerca de
determinadas matrias sobrepujem o seu poder-dever de decidir acerca dos
caminhos que o Municpio deve seguir. Neste sentido, a possibilidade de
absteno favorece, por bvio, o fisiologismo, as mumunhas polticas e a
tecnocracia, vez que d azo a pactos e acordos multifrios que impeam o
Vereador de exercer o seu mandato por inteiro, a ponto de, por exemplo, absterse para a ningum desagradar. No somos ingnuos a ponto de desconhecer o
fato de que dilogos, pactos e acordos so inerentes prpria atividade poltica.
O que no pode ser admitido que eles atrapalhem e embaracem a atividade
legislativa.
Um exemplo de conseqncia desastrosa de interpretao diversa
seria a possibilidade de lideranas partidrias orientarem as respectivas
bancadas a se absterem, com o nico propsito de obstruir e ilidir o bom
andamento dos trabalhos do Poder Legislativo. Sem dvida, a Mesa deve dispor
de poder coercitivo para impedir atitudes antidemocrticas e anti-republicanas
como tais, que importam indubitveis prejuzos para toda a populao. Afinal, o
povo depende do regular funcionamento das instituies estatais, que no
podem restar sujeitas ao arbtrio dos agentes polticos e ao imprio de interesses
polticos menores. Nesse sentido, o Regimento deve dar Mesa condies de
obrigar os parlamentares a tomar partido nas deliberaes, instruindo-os a se
manifestar a favor ou contrariamente nas deliberaes sujeitas a anlise do
plenrio.
Nesta esteira, o IBAM j se posicionou contrariamente ampliao de
hipteses, por meio de emenda ao Regimento, em que haja possibilidade de
absteno por parte parlamentar:
No caso em anlise, pretende-se ampliar as normas regimentais
que permitem a absteno do voto parlamentar. Ocorre que, apesar dessa
matria ser afeta ao Regimento Interno, entendemos que as possibilidades
do Vereador abster-se de votar as matrias levadas a Plenrio devem ser
restritas. Lembre-se que a regra a discusso e votao dos projetos pelos
parlamentares, a absteno do voto tem carter excepcional; de modo que,
sustentamos que a norma regimental que prev absteno do voto, apenas,
no caso do Vereador possuir interesse pessoal na votao do projeto, no
deve ser alterada a fim de que novas situaes permissivas sejam previstas.
As demais normas procedimentais a respeito do requerimento de absteno,
do seu cmputo para fins de quorum, etc so aquelas previstas no
Regimento Interno, que no devem ter carter ampliativo, mas excepcional,
ao contrrio devem, sempre, observar o princpio representativo do qual
deflui a obrigao do Vereador de votar. 17
Entendemos, portanto, que os Regimentos Internos das Cmaras

Municipais no podem admitir a absteno como sendo uma livre faculdade ou
17
IBAM: P/1165/05
13
opo do Vereador. O Edil somente poder escusar-se de votar quando houver

interesse pessoal ou relevante razo de ordem moral que impea sua
participao na deliberao. Caber ao prprio parlamentar, em primeiro lugar, a
anlise da necessidade de se abster, a qual dever ser justificada, sem prejuzo
do juzo de razoabilidade e proporcionalidade a ser feito, obrigatoriamente, pela
Mesa da Cmara, a respeito das razes apresentadas pelo Vereador. Havendo
dvida ou discusso a respeito da amplitude da obrigatoriedade de absteno,
dever o Presidente da Cmara suscitar precedente regimental para anlise do
plenrio, uma vez que cabe ao plenrio a ltima palavra sobre a interpretao do
Regimento Interno.
14
IV - DIFERENA ENTRE ABSTENO E VOTO NULO.

importante diferenciar a absteno do voto nulo. A absteno a
renncia ao exerccio do direito de votar. Quando o Vereador se abstm de votar,
abre mo de uma prerrogativa inerente ao seu mandato. J quanto ao Vereador
que profere um voto nulo, no se pode dizer que se absteve, uma vez que no
deixa de participar do processo deliberativo. O voto nulo, em verdade, quando
h nele vcio formal ou material insanvel que lhe retire a validade.
Cumpre ressalvar, porm, que o fato de ser vedada a absteno na
maioria das hipteses no bastante para se chegar concluso de que um
Vereador no possa deixar de manifestar sua opinio nas deliberaes. Afinal, o
Regimento poderia, em tese, estabelecer a faculdade para os parlamentares de
anularem o voto quando do procedimento de votao neste caso, haveria
participao do Edil no processo deliberativo, mas seu voto no poderia ser
computado para efeitos de aprovao ou reprovao da deliberao, por ter vcio
que lhe retire a validade.
Contudo, por conta da forma como habitualmente so organizados os
procedimentos deliberativos conseqncia lgica do carter pblico de que
revestida a atividade do Poder Legislativo o Vereador no tem a opo de
anular o voto. Como cedio, os procedimentos de votao podem ser
smblicos, nominais ou secretos 18 . Conforme observaremos no prximo item,
somente no procedimento secreto , habitualmente, possvel anulao do voto.
18
MEIRELLES. Op. cit. p. 664
15
V PROCEDIMENTOS DE VOTAO E A MANIFESTAO DA

VONTADE DO PARLAMENTAR.
A) PROCEDIMENTO SECRETO.
Em razo da publicidade e da transparncia caractersticas das
instituies republicanas, os procedimentos secretos de votao na Cmara dos
Vereadores so excees e somente podem ocorrer quando o sigilo tenha
fundamento de relevncia que justifique a no observncia da publicidade que
inerente atividade estatal. Vejamos a lio de Mayr Godoy:
A publicidade do debate e da votao leva a consideraes
maiores. J se entendeu que certas matrias deveriam ficar no segredo das
paredes parlamentares como meio de garantir a segurana do legislador.
Muito se viu contra e a favor a essa prtica; todavia, na ao legislativa, so
rarssimas as matrias que podem admitir a discusso e a aprovao
cobertas pelo sigilo. Afora as homenagens dependentes de ato legislativo
que aqui e ali o parlamento presta, no se pode pinar outro tipo de
propositura que pudesse tramitar em segredo sem que a comunidade tivesse
a oportunidade de manifestar seu agrado ou desagrado, antecipando a
eficcia normativa. Nos casos de homenagens, a publicidade do debate e da
votao, se contrrios, traria dissabores ao homenageado, evidente, no
queridos no instante da iniciativa da a justificao do sigilo. 19
As votaes secretas, em geral, do-se por meio de cdulas no

identificadas em envelopes indevassveis. Por uma questo meramente lgica,
possvel que o Vereador no manifeste sua vontade nessas ocasies, uma vez
que, caso deixe a cdula em branco, ou no deixe nela clara a sua orientao,
este no poder ser computado para fins de aprovao ou desaprovao da
deliberao. Nestas hipteses, como a cdula no fornece nenhum instrumento
para a identificao do parlamentar, no ser possvel saber quem foi o
responsvel pela nulidade. Pode-se observar claramente o que foi aqui
explanado no Modelo de Regimento Interno do IBAM:
Art. 316. Para a votao secreta com uso de cdula, far-se- a
chamada dos Vereadores por ordem alfabtica, sendo admitidos a votar os
que comparecerem antes de encerrada a votao.
(...)
3. Nas votaes secretas com uso de cdula no ser
admitida, em hiptese alguma, a retificao de voto, considerando-se nulo
o voto que no atender a qualquer das exigncias regimentais.
B) PROCEDIMENTOS SIMBLICO E NOMINAL.
19
GODOY, Mayr. Tcnica Constituinte e Tcnica Legislativa. So Paulo: Leud, 1987, p. 79
16
J nas votaes simblicas e nominais, o Edil , via de regra,

compelido a manifestar expressamente sua orientao. Vejamos, mais uma vez,
a lio de Mayr Godoy:
Chama-se votao simblica a que se opera mediante a simples
contagem dos que se levantaram no instante que a matria foi posta a votos
a regra a de que os favorveis permanecem sentados, e, se os
parlamentares em p no superam a metade dos presentes, d-se a
aprovao. 20
A votao simblica um procedimento muito simples, em que no h

verificao individual dos votos. Os Vereadores, por meio de gestos fsicos (ou
se levantando, ou erguendo um brao), manifestam a sua vontade
expressamente em plenrio, no que so observados pelo Presidente ou por outra
pessoa qualquer a que o Regimento atribua esta funo a de contabilizar se
houve qurum para aprovao. Observa-se que, em qualquer das hipteses, o
Vereador no tem alternativa: ou permanece sentado, ou se levanta; ou mantm
o brao abaixado, ou o ergue. Logo, de qualquer modo, no tem a opo de
anular o voto de forma alguma.
O mesmo ocorre nas votaes nominais 21 . Seno vejamos:
A votao nominal se faz pela chamada dos parlamentares para
que se pronunciem a favor ou contra a matria. A secretaria anota os votos e
a presidncia proclama o resultado.
Consoante a forma como conduzida a votao nominal, observa-se

que no h como o Vereador manifestar-se de outro modo que no a favor ou
contra. Vejamos o que dispe o Modelo de Regimento Interno do IBAM:
Art. 312. Nos casos previstos neste Regimento Interno, ao
submeter qualquer matria a votao nominal, o Presidente convidar os
Vereadores a responderem sim ou no, conforme sejam favorveis ou
contrrios, a medida que forem sendo chamados.
Quando o Vereador encontrar-se impedido em razo da existncia

de interesse privado direto e subjetivo, no poder votar. Nesta hiptese, no
h uma faculdade de absteno, mas verdadeiro dever de se abster, sob pena
de nulidade do voto proferido. Nos casos das deliberaes simblicas ou
nominais organizadas de acordo com o procedimento aqui exposto, dever
manifestar-se pela ordem, na forma do Regimento Interno, para que sua vontade
no seja computada para fins de aprovao ou reprovao da proposio.
20
Ibid. p. 75
Existem, tambm, Cmaras em que h equipamento eletrnico para registro dos votos. Nestes casos, o
equipamento deve identificar o autor do voto, e, para todos os efeitos, trata-se, por conta disso, de votao
nominal.
21
17
C) PROCEDIMENTO ELETRNICO.
Cumpre, no entanto, fazer derradeira observao. Em face do
desenvolvimento das novas tecnologias, existem diversas Casas Legislativas que
aderiram ao sistema eletrnico de cmputo de votos. No podemos enquadr-lo
com exatido em nenhum dos procedimentos aqui aduzidos, mas certo que
este recurso alia as vantagens das votaes simblicas e nominais
notadamente a celeridade das primeiras com a possibilidade de identificao
exata dos votantes das segundas.
Na Cmara dos Deputados, por exemplo, a qual integram 513
parlamentares, sem dvida sua adoo um grande avano. Por outro lado, em
virtude do art. 180, 2 do Regimento Interno daquela Casa, para que o
Deputado se abstenha, basta premir o boto, sem qualquer necessidade de
justificativa ou motivao, o que, conforme j afirmamos, entendemos ser ilegal.
Outro problema, j ocorrido no Senado Federal em episdio deplorvel da
poltica brasileira, a vulnerabilidade do painel eletrnico a fraudes,
especialmente em votaes secretas, nas quais o parlamentar no tem como
saber como votaram seus pares.
Caso a Cmara Municipal deseje instituir o procedimento eletrnico de
votao, o que medida muito louvvel, dever diligenciar para evitar qualquer
possibilidade de fraude. Alm disso, no poder permitir que a absteno seja
uma livre opo do Edil, tal como ocorre na Cmara dos Deputados. Dever,
portanto, adotar sistema que somente admita posicionamento contra e a
favor, sendo a absteno somente admitida pela Mesa nos casos em que seja
legtima, ou seja, em que haja interesse pessoal do Edil abstmio ou relevante
razo de ordem moral que o impea de participar de determinada matria sujeita
a deliberao.
18
VI ABSTENO E QUORUM.
importante esclarecer as repercusses da absteno no que se
refere ao quorum para realizao da sesso com poder deliberativo. Quorum a
quantidade mnima de parlamentares na Cmara para a realizao de atividades
e deliberaes da competncia do Poder Legislativo. Existem exigncias de
quorum diferentes para cada situao, as quais so estabelecidas na
Constituio, na Lei Orgnica ou no Regimento Interno. Da, podemos diferenciar
o quorum de instalao ou abertura do quorum de deliberao, bem como do
quorum de aprovao
essencial, para o deslinde da matria, deixar bem clara a diferena
entre quorum de deliberao e quorum de aprovao. O quorum de deliberao
o nmero de parlamentares necessrios para que se possa iniciar
deliberao/votao de determinada matria. J o quorum de aprovao o
nmero de votos necessrios para aprovao do objeto da deliberao. O
quorum de instalao/abertura, por sua vez, o nmero de parlamentares
necessrios para o incio dos trabalhos do Poder Legislativo, incluindo as
discusses sem carter deliberativo. , em geral, estabelecido nos Regimentos
Internos como sendo de um tero (1/3).
Em razo do princpio democrtico (art. 1, CRFB), via de regra as
deliberaes do Poder Legislativo so tomadas por maioria. Portanto, para fins
de clculo do quorum necessrio tomada de decises do plenrio e rgos
colegiados da Cmara Municipal, fundamental que se entenda as diferentes
acepes do conceito de maioria, notadamente as de maioria absoluta, relativa
ou simples e qualificada:
- maioria absoluta compreende mais da metade do nmero total de
membros da Cmara, considerando-se os presentes e ausentes. Para o seu
clculo, deve-se observar o nmero total de Vereadores, incluindo o Presidente
da Mesa, e dividi-lo por 2 (dois). A maioria absoluta representa o primeiro nmero
inteiro superior metade. Logo, em uma Cmara composta de 11 parlamentares,
incluindo o Presidente, a maioria absoluta de 6 (seis), j que 11 / 2 = 5,5, e 6
(seis) o primeiro nmero inteiro superior a 5,5 (cinco inteiros e cinco dcimos).
Como exemplo da aplicao do clculo da maioria absoluta, podemos citar o
quorum de deliberao obrigatrio do Poder Legislativo (art. 47, CRFB), ou seja,
a regra geral acerca do nmero mnimo de Vereadores que devem estar
presentes para que se possa decidir acerca de uma matria, no exemplo
retromencionado seria de 6 Vereadores, correspondente, no caso, maioria
absoluta dos membros do Legislativo. Tambm este o quorum de aprovao
para a cassao de mandato de parlamentar, ou seja, o nmero de votos
necessrios para tal procedimento (art. 55, 2 da CRFB).
- maioria relativa ou simples a maioria simples calcula-se a partir do
nmero de Vereadores presentes sesso. A forma de clculo parecida com a
maioria absoluta, mas desconsideram-se os Vereadores ausentes. Logo, em
19
uma Cmara composta por 11 (onze) Vereadores, numa sesso em que estejam
presentes 8 (oito) parlamentares, toma-se o nmero 8 e divide-se por 2. A
maioria relativa, neste caso, consiste em 5, j que 8 / 2 = 4, e 5 (cinco) o
primeiro nmero inteiro superior a 4 (quatro). A maioria relativa a regra geral
para o quorum de aprovao nas deliberaes da Cmara, ou seja, o nmero de
votos necessrios para que se aprove deliberao sujeita a anlise da Cmara.
- maioria qualificada aquela que compreende proporo superior
maioria absoluta estabelecida em relao ao total de membros da Cmara,
sendo a mais comum a de 2/3 (dois teros). Quando da aplicao da proporo
necessria para aprovao obtm-se nmero inteiro, este suficiente para a
aprovao, uma vez que se exigem dois teros, apenas, e, no, mais de dois
teros. Logo, em Cmara composta por 12 (doze) parlamentares, a maioria
qualificada de dois teros de 8 (oito) Vereadores. No entanto, caso da
aplicao do clculo da proporo resulte nmero no inteiro, deve-se buscar o
primeiro nmero inteiro superior proporo exigida, a exemplo do que ocorre na
maioria absoluta e qualificada. Logo, em Cmara composta por 19 (dezenove)
Edis, obtm-se o nmero 12,666..., e tem-se com maioria qualificada de dois
teros o nmero 13 (treze). No se pode considerar alcanado o quorum caso se
obtenha apenas 12 (doze) votos, j que inferior aplicao da frao de 2/3
(dois teros) do total de parlamentares da Casa, que, no exemplo dado, de
12,666.... Como exemplo de aplicao do quorum de aprovao de maioria
qualificada, temos as deliberaes acerca de modificaes na Lei Orgnica do
Municpio (art. 29, CRFB), que devem ser tomadas, sempre, 2/3 (dois teros) do
total de membros da Cmara de Vereadores.
A presena do Vereador que se abstm entra na contagem do total
dos presentes, mas o fato que, embora presente, no votou, pois se abster
significa no votar. Ou seja, a absteno no acarreta deixe de ser considerada a
presena do Vereador para fins de abertura da sesso (quorum de
instalao/abertura) ou para deliberao (quorum de deliberao), mas faz com
que no seja computado voto para fins de aprovao da matria (quorum de
aprovao). Mayr Godoy, com argcia, observa a possibilidade de haver
problemas relacionados existncia de abstenes, principalmente em Cmaras
de Municpios pequenos, nas quais o voto do parlamentar tem um peso muito
grande:
Outra circunstncia contradia na vida parlamentar que perturba
o clculo do quorum, notadamente nas Cmaras menores, a decorrente
da declarao de impedimento por alguns vereadores na votao de matria
que exija maioria absoluta ou maioria qualificada. O clculo do quorum
decorre do nmero de componentes e no dos que votam; assim,
declarando-se impedido de votar por ser parte interessada na matria, o
vereador pode acarretar o que pretendia. Embora tecnicamente seu
impedimento seja imposio legal, ou, no caso contrrio, quando d causa,
pela sua absteno forada, por esse expediente consegue a rejeio do que
20
pretendia por razo que o quorum no se reduz com esse voto no

computado. 22 (grifo nosso)
Observa-se, portanto, que quando o Vereador tem interesse em que a

matria no seja aprovada, a obrigatoriedade de absteno no se prestaria a
tutelar a iseno e a independncia necessria na atividade legiferante, caso
permanecesse idntico o clculo do quorum de aprovao. Ao contrrio: a
absteno acabaria tendo idnticos efeitos do voto em sentido contrrio ao
projeto submetido deliberao. A situao pode tornar-se crtica quando vrios
Vereadores de uma mesma Casa tiverem interesse particular dessa natureza: se
forem a maior parte dos parlamentares presentes na sesso, a absteno
acarretar inarredavelmente a reprovao da matria. Como proceder nestas
hipteses?
Existe entendimento tradicional que sustenta que, como a absteno
no significa voto a favor, nem contra, o Vereador abstmio deveria ser
totalmente desconsiderado para fins de quorum de aprovao. Portanto, seria
somente contabilizado para fins de quorum de deliberao, ou seja, quando da
aferio do nmero de parlamentares necessrios para o incio da votao.
Nesse sentido, a posio de Mayr Godoy:
A absteno no contada como voto, apenas para integrar o
quorum, da porque um s voto a favor, nenhum contra e vrias
abstenes podem decidir pela aprovao ou rejeio de determinada
matria. 23
Ao comentar a afirmativa de Mayr Godoy, Jos Nilo de Castro foi

lacnico:
simplesmente cruel decidir, desse modo, por toda a
comunidade. Mas teoricamente no est incorreto. 24
Nessa mesma linha, Jos Cretella Jr. assim se posiciona:

Presentes os congressistas, a deliberao poder ser aprovada,
no caso limite, at por um voto a favor contra zero, na hiptese em que todos
os outros 33 se abstenham de votar. 25
Isto significa, portanto, que, instalada a sesso e presente o quorum

de deliberao, os Vereadores que se abstiverem seriam totalmente
desconsiderados do clculo do quorum de aprovao. Dessa forma, sendo a
aprovao de determinada matria sujeita aquiescncia da maioria simples,
esta seria calculada a partir do nmero de votantes, e, no, a partir da
22
GODOY, Mayr. A Cmara Municipal. Manual do Vereador. So Paulo: Leud, 1989, p. 71-72
Ibid.. p. 70
24
CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal Positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 173
25
CRETELLA JUNIOR., Jos. Comentrios Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 1992, vol. II,
p. 2484
23
21
quantidade de parlamentares presentes, independentemente de qual houver sido

o quorum de instalao e deliberao. Tal soluo completamente razovel, j
que dizer que a absteno no altera o nmero de votos necessrios para a
aprovao da matria importaria dizer que abster-se medida idntica a votar
no, o que no verdade.
No se confunda a absteno decorrente da presena de interesse
particular com aquela do Presidente da Cmara, que, via de regra, de modo a
preservar a iseno e a independncia no exerccio da direo da Mesa, no
vota nas deliberaes da Casa. Registre-se que, caso seu voto seja apto a
provocar o desempate, o Presidente pode exercer o seu direito prprio de
parlamentar a participao nas deliberaes do Poder Legislativo. Portanto,
no vota quando sua absteno no for apta a alterar o resultado da deliberao,
mas o faz quando necessrio. De outra feita, a absteno decorrente da
existncia de interesse particular um imperativo constitucional, um dever do
qual no pode o Vereador se privar, de modo que, conquanto a manifestao de
sua vontade possa alterar o resultado da deliberao, subsistir o seu
impedimento legal de votar. Portanto, conquanto o Presidente da Cmara deixe
de votar, sua presena computada para efeitos de clculo do quorum de
aprovao.
Como exemplo de aplicao do entendimento de Mayr Godoy, Jos
Cretella Jr. e Jos Nilo de Castro, uma Cmara formada por 17 (dezessete)
parlamentares, em que estejam 15 (quinze) presentes para deliberar sobre
projeto de lei ordinria, sujeito quorum de aprovao de maioria simples: caso
dois Vereadores devam se abster, somente 13 (treze) podero votar dentre os
quais se inclui o Presidente, em caso de empate. Portanto, o quorum de
aprovao, ao invs de ser calculado a partir dos 15 (quinze) presentes, ser
calculado a partir dos 13 potenciais votantes, de modo a no haver identidade
entre a absteno e o voto pela no aprovao da matria. Portanto, para a
aprovao, sero necessrios 7 (sete) votos, uma vez que este o primeiro
nmero inteiro superior metade de 13 (treze).
bvio que a soluo por eles proposta somente pode ser aplicada
quando seja a aprovao sujeita a maioria simples. Isto porque nos casos em
que a Constituio exige maioria absoluta e maioria qualificada, as quais se
calculam a partir do total de componentes da Cmara, inclusive os ausentes,
impossvel sustentar que a absteno diminuiria o quorum de aprovao.
Afinal, o quorum de aprovao, nesses casos, fixo e estabelecido diretamente
na Constituio, ao contrrio do que ocorre quando se exige maioria simples, que
casustica e depende do nmero de presentes na sesso.
o caso, por exemplo, da derrubada de veto aposto pelo Prefeito (art.
66, 4 da CRFB), para a qual se exige maioria absoluta de votos, assim como o
quorum necessrio para cassao do mandato de parlamentar por conta de
infrao de natureza poltico-administrativa (art. 55, 2 c/c art. 29, caput CRFB).
Na mesma Cmara utilizada no exemplo, formada por um total de 17 (dezessete)
22
Vereadores, seria impossvel sustentar que a maioria absoluta exigida na

Constituio pudesse ser diminuda na medida em que houvesse abstenes por
parte de alguns dos parlamentares.
Como proceder quando houver necessidade de muitos parlamentares
se absterem nas hipteses em que a Constituio exija maioria qualificada ou
absoluta, sem que isso acarrete inarredvel reprovao da matria? Ou ainda: h
como se evitar que haja situaes-limite como as que os ilustres juristas se
referiram, em que somente um parlamentar decide por todos os outros que
venham a se abster?
A indagao encontra resposta na figura do suplente. Conforme
define Jair Eduardo Santana, suplente o substituto legal do Vereador
empossado, possuindo apenas uma expectativa de vir a suced-lo no curso da
legislatura, em decorrncia de hipteses legais 26 . Podemos inferir, portanto, que
na hiptese de a absteno de Edis com interesse pessoal na deliberao
prejudicar o regular funcionamento da Cmara, dever a Mesa fazer a
convocao dos respectivos suplentes, para que estes votem no lugar dos
titulares do cargo eletivo. Seria o caso, por exemplo, de mais da metade dos
parlamentares, em determinada Cmara, se absterem de votar determinada
matria.
De qualquer forma, imprescindvel que o procedimento a ser seguido
pela Mesa nos casos de absteno seja regulado pelo Regimento Interno e que,
em caso de omisso, seja suscitado precedente regimental, para assegurar o
cumprimento do princpio da Legalidade (art. 5, II e art. 37, caput, CRFB).
26
SANTANA, Jair Eduardo. Tratado Terico e Prtico do Vereador. Belo Horizonte: Del Rey, 1998, p. 48
23
VII EXEMPLOS PRTICOS.

impossvel elencar todas as hipteses e matrias em que possa
ocorrer, mas a presuno geral que deve prevalecer a de que o parlamentar
tem o direito de participar de todas as deliberaes. Havendo dvida acerca da
existncia de interesse particular impeditivo, deve prevalecer a presuno geral.
O impedimento em razo de interesse particular somente ser oponvel ao
Vereador quando for subjetivo, pessoal, particular, manifesto, evidente,
inegvel, patente, incontestvel e notrio. Alm disso, deve ser interesse
privado passvel de ser auferido por meio de critrios objetivos, de modo a no
sujeitar o Vereador ao arbtrio e a idiossincrasias da Mesa Diretora.
Caso constatada a presena de interesse privado na deliberao, h
verdadeiro dever de absteno, de modo que, no se abstendo o parlamentar
de votar voluntariamente, poder ser impedido pela Mesa. Ressalte-se que o
impedimento aplicvel no somente para os casos em que se delibere acerca
de projeto de lei, mas tambm em projetos de resoluo e de decreto-legislativo
em que esteja presente o interesse particular do Edil. Cumpre ressalvar, contudo,
que o fato de ser particular, subjetivo e pessoal no impede que mais de um
Vereador esteja impedido na mesma ocasio. Afinal, um interesse pessoal,
mas no necessariamente exclusivo: pode, por exemplo, tratar-se de interesse
relativo a um bem em condomnio de dois ou mais Edis, a uma atividade
econmica exercida por dois ou mais Edis, ou uma situao funcional de que
dois ou mais Vereadores compartilhem em concreto.
Buscaremos, neste captulo do trabalho, elencar algumas situaes
que ensejam o impedimento do Vereador, com base em precedentes do Instituto.
A) LEIS DE EFEITOS CONCRETOS.
O exemplo mais ordinrio de deliberao de competncia da Cmara
que importa dever de absteno ao Vereador interessado consiste nos atos
normativos de efeitos concretos. So de efeito concreto as leis que no so
dotadas de generalidade e abstrao. Ou seja, consistem nas leis que tenham
destinatrio certo e definido, e que no obriguem, indiscriminadamente, tantos
quantos venham a se situar sob a sua incidncia. Logo, facilmente identificvel
o destinatrio direto do comando contido na Lei. Caso o objeto de uma lei de
efeitos concretos seja de interesse particular do Vereador, dever abster-se de
votar.
As leis de efeitos concretos, embora devam observar, em sua
formao, as normas de processo legislativo, so consideradas pela doutrina
atos administrativos em sentido material 27 . No entanto, tm natureza jurdica de
lei, uma vez que possuem imperatividade (obrigatoriedade) e normatividade
(atribuem poder ou dever de fazer ou de no fazer). A diferena em relao s
27
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 711
24
leis em sentido material que aquelas possuem concretude e individualizao.

Podemos citar, como exemplos:
- Leis que autorizem a alienao de bens imveis. Se, por
exemplo, houver deliberao consistente na autorizao de venda de bem
pblico e existir interesse claro e evidente do Edil na concretizao do referido
contrato por ser de sua propriedade ou de sua famlia, por exemplo ele
dever se abster de votar.
- Leis que autorizem a tomada de emprstimos. Pode,
eventualmente, haver interesse particular de Edil na tomada de emprstimo de
determinada instituio financeira pelo Municpio, hiptese em qu dever
abster-se, de modo a preservar a iseno e a independncia no exerccio de seu
mandato.
- Leis que autorizem a concesso de subvenes e auxlios
financeiros. Consoante determina o art. 167, VIII c/c art. 26 da LC n. 101/2000,
a destinao de recursos, por meio de subvenes ou auxlios financeiros, para
cobrir necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas deve ser
autorizada por meio de lei especfica. Caso exista interesse particular do Edil na
concesso de tal auxlio, consistente, por exemplo, no fato de ser ex-integrante
de determinada associao civil que seja beneficiria de subveno, dever
abster-se de votar na deliberao.
- Leis que abram crditos oramentrios. Os crditos oramentrios
autorizam despesas pblicas. Existem casos em que o Vereador pode ter
interesse particular na realizao de determinada despesa, como, por exemplo,
na hiptese de subveno conferida a associao civil de que faa parte. Nestes
casos, deve abster-se de votar. Ressalte-se que, caso o crdito oramentrio
conste no corpo de um projeto de lei oramentria dentre outros em que no
tenha interesse privado, dever, na forma do Regimento Interno, pedir que seja
aquele ponto votado em separado, para que possa participar da deliberao do
resto da proposio.
B) RAZES DE FORO NTIMO.
O interesse particular que enseja a absteno pode consistir em
relevante razo de ordem moral, dos que se definem como de conscincia ou de
foro ntimo. Como exemplos, podemos citar as hipteses em que deliberao
importe benefcio de pessoa contra quem determinado Vereador nutra grande
hostilidade, ou de pessoa com quem tenha relao de afeio ntima, bem como
questes religiosas, filosficas e assemelhadas, de envergadura apta a,
legitimamente, justificar a absteno. Tal possibilidade decorre diretamente do
direito inviolabilidade de conscincia e de crena (art. 5, VIII da Constituio),
de que no deixa de gozar o Vereador mesmo no exerccio do mandato, em
decorrncia de sua condio de cidado. Mais uma vez, valemo-nos da lio
cinqentenria de C. Martins da Silva:
25
Se a Cmara no der pelo impedimento, cabe ao Vereador

interessado declin-lo, declarando-se suspeito e, portanto, impedido. Mas h
situaes em que, embora no ostensivo ou manifesto, pode ocorrer o
impedimento, principalmente o impedimento de ordem moral, da ordem
daqueles que se definem como de conscincia ou de fro ntimo. Indiquemse, por exemplo, a inimizade capital, a amizade ntima, alm de outros que
eventualmente surjam. Ento, ser o prprio Vereador o juiz de sua
existncia, sendo-lhe facultado, assim, a declarao de suspeio e o ato,
conseqente, de abster-se de votar. 28
Tal hiptese, a qual configura 29 exceo regra geral de participao

ativa nas deliberaes, somente poder ocorrer excepcionalmente e dever ser
auferida no caso concreto. No poder ser declarado impedimento desta
categoria ex officio pela Mesa, uma vez que, em relao a objees de tal
natureza, o prprio Edil o juiz de sua existncia. A justificativa do Vereador, no
entanto, estar sujeita anlise da Mesa, a qual, embora no possa avaliar o
mrito da declarao de impedimento, poder analisar a proporcionalidade e a
razoabilidade dos motivos que ensejam a absteno, podendo ser negada
caso haja flagrante tentativa de obstar o bom andamento dos trabalhos do Poder
Legislativo.
C)
RESPONSABILIZAO
VEREADORES.
POLITICO-ADMINISTRATIVA
DOS
Nos procedimentos politico-administrativos de cassao de mandato

dos Vereadores, de competncia da Cmara Municipal (art. 55, 2 c/c art. 29,
caput CRFB), por bvio no poder o Vereador acusado votar na deliberao
acerca da cassao de seu prprio mandato, devendo abster-se de votar. Alm
disso, em razo do princpio do devido processo legal (due process of law),
invivel que Vereador que tenha feito a denncia vote na referida deliberao, de
modo a assegurar a ampla defesa do acusado.
D) LEIS TRIBUTRIAS.
As leis tributrias operam efeitos muito relevantes nas mais diversas
esferas sociais. Alm das bvias repercusses nas atividades econmicas do
Municpio, tambm afetam a vida do cidado. Essencial, portanto, entender em
que ocasio o interesse do Edil pode entrar em confronto com o interesse
pblico, de modo a impedi-lo de deliberar na anlise de projeto de lei referente ao
tema.
comum que os Vereadores sejam verdadeiros lderes comunitrios,
representantes de associaes de moradores, de bairros e de localidades
28
SILVA, C. Martins. Op. Cit, p. 306

Outro exemplo de escusa de conscincia reconhecida pela Constituio a dispensa do servio militar
obrigatrio (art. 5, VIII c/c art. 143, 1),
29
26
especficas do Municpio. Ao deliberar acerca de projeto de lei que alterasse as

normas relativas ao IPTU e que viessem a beneficiar esta localidade, estaria este
Vereador impedido de participar? O Vereador, ao ser eleito, representante de
toda a populao e deve buscar o bem comum; no pode ter seu nobre mister
reduzido advocacia em nome de seus eleitores alguns diriam. Ora, o
Vereador, justamente por ser representante de toda a populao, no exerce o
seu mandato com um carimbo representante desta ou daquela associao de
moradores, por exemplo segundo o qual ser obstada sua atuao quando a
Edilidade entender que h conflito de interesses. Ademais, conforme j
explicitado, tal interesse pode ser legtimo, verdadeiro, sincero, honesto e
coincidente, portanto, com o interesse pblico, que no sinnimo de interesse
do Estado. Se uma lei tributria acaba por diminuir a arrecadao, contrria ao
interesse do Errio, sem dvida mas pode ser do interesse pblico, por ser
mais justa e coerente com a realidade local. Obstar a participao do Vereador
por conta do simples fato de que o bairro em que fica a sua base eleitoral ser
beneficiado com a alterao da legislao do IPTU uma verdadeira
excrescncia, uma vez que se adentra no mrito de um ato poltico do processo
legislativo a votao -, o que absolutamente invivel e anti-jurdico.
Diferente, contudo, seria a hiptese de o Vereador ser proprietrio de
uma grande terreno, beneficiria nico de alterao da legislao tributria.
Nesta hiptese, h verdadeiro interesse manifesto, patente, inegvel, notrio,
evidente e exclusivo do Vereador, o qual no pode utilizar-se de suas
prerrogativas conferidas constitucionalmente para lhe dar azo. claro que no se
olvida a hiptese em que exista injustia no ordenamento jurdico de que tenha
sido vtima o Vereador. Neste caso, poder usar de sua palavra para convencer
seus pares, mas dever se abster de votar, uma vez que est presente interesse
particular..
Vereador que exerce atividade econmica. O mesmo raciocnio aplicase no caso de lei tributria que venha a afetar diretamente atividades
econmicas. Ora, o simples fato de um Vereador j ter sido representante de
entidade de classe que tenha interesse na alterao da legislao tributria, ou
ser empresrio atuante no ramo afetado pela mudana no basta para que haja
obrigatoriedade de absteno. H interesse particular do parlamentar, no
entanto, quando seja ele, em razo de circunstncias peculiares daquela
localidade, o nico ou um dos nicos beneficirios imediatos de lei abstrata e
genrica, de competncia da Cmara. Voltemos, por exemplo, hiptese do
parlamentar-empresrio: caso seja ele o nico, ou um dos nicos
empreendedores daquela atividade econmica na rea de jurisdio do
municpio, sem dvida h, nesta lei genrica, um carter concreto.
Por outro lado, caso projeto de lei em votao diminua ou aumente a
alquota de ISS de determinado servio e tenha sido o Vereador, antes de eleito,
ligado ao sindicato patronal da categoria afetada pela alterao, ou seja, mesmo,
empresrio atuante naquele ramo da economia, no pode tal fato ser invocado
para obrig-lo a se abster. Afinal, a alquota j encontra limitaes mximas e
27
mnimas em Lei Complementar, e perfeitamente legtimo que, no parlamento,

exista defesa de interesses de ramos especficos da economia, o que at muito
comum, uma vez que, por vezes, a importncia deles para o bem comum do
Municpio, ao gerar empregos e provocar a circulao de riquezas, pode justificar
um ajuste das alquotas dos tributos.
E) LEIS AMBIENTAIS.
O municpio, suplementando a legislao vigente (art. 30, I e II c/c art.
23, IX da CRFB), no exerccio de sua autonomia (art. 18 da CRFB/88), pode
editar leis em matria de meio ambiente. Muitas vezes, as leis ambientais, a
despeito de serem essenciais preservao do patrimnio ecolgico, vo de
encontro a interesses econmicos, financeiros e pessoais de muncipes. Quando
o Vereador tem interesse particular afetado por proposio de matria
ambiental, tambm deve se abster de votar.
No entanto, do mesmo modo que nos exemplos j expostos, o
interesse deve ser subjetivo e pessoal, no podendo corresponder quele da
classe ou categoria de cidados a que pertence, de modo genrico. Caso se
excluam da deliberao todos os Vereadores que tenham interesse genrico na
aprovao de lei ambiental, acabar-se-ia por desconsiderar interesses tambm
legtimos do municpio, como, por exemplo, o desenvolvimento econmico.
Ademais, muitas vezes Vereadores que so representantes de setores
econmicos de produo tm importantes contribuies a trazer para a feitura da
legislao ambiental, por conta do conhecimento tcnico e especfico a respeito
de sua rea de interesse.
de se observar que na legislao ambiental, especificamente,
bastante comum que haja interesse pessoal do Vereador na no aprovao.
Afinal, leis que protegem o meio ambiente resguardam interesses de toda a
coletividade, tendendo a se valer, para tal, de limitaes legitimamente impostas
aos particulares: impedimento de construir, de exercer determinada atividade
econmica em determinado local e sob determinados condicionamentos, de
emitir determinado nvel de rudo em determinada localidade, dentre outras.
Assim, deve-se atentar para a possibilidade de existirem limitaes a direitos de
algum Vereador, existentes em projetos de lei em matria ambiental, que possam
vir a afetar a sua imparcialidade quando da deliberao. Nessas hipteses, e no
somente naquelas em que tenha interesse particular em v-lo aprovado, tambm
deve se abster de votar.
Tal situao pode ocorrer no apenas com um dos parlamentares,
mas com vrios dos que componham a Cmara Municipal, notadamente quando
compartilhem de um mesmo interesse privado comum. Situao que foi objeto de
anlise do IBAM foi a de um projeto de lei em matria ambiental que afetava
diretamente a indstria aucareira de um municpio. Dos 9 (nove) Vereadores
que integravam a Cmara, 5 (cinco) prestavam servios diretamente para usinas,
sendo frontalmente afetados pela aprovao da proposio. Neste caso, era
28
evidente que, caso no se abstivessem, acabariam por satisfazer seu interesse

pessoal: a de que o projeto no fosse aprovado 30 . A soluo para a questo,
como j sinalizado no captulo V do trabalho, a convocao, pela Presidncia,
dos respectivos suplentes para votar no lugar dos titulares, de modo a garantir a
iseno necessria no procedimento de elaborao da Lei.
F) LEIS URBANSTICAS.
O mesmo raciocnio at agora utilizado para delimitar o interesse
pessoal apto a obstar a participao do Vereador no procedimento legislativo de
votao aplica-se quanto s normas urbansticas de competncia municipal. A
este respeito, pertinente a lio de Hely Lopes Meirelles:
As atribuies municipais no campo urbanstico desdobram-se
em dois setores distintos: o da ordenao espacial, que se consubstancia no
plano diretor e nas normas de uso, parcelamento e ocupao do solo urbano
e urbanizvel, abrangendo o zoneamento, o loteamento e a composio
esttica e paisagstica da cidade; e o de controle da construo, incidindo
sobre o traado urbano, os equipamentos sociais, at a edificao particular
nos seus requisitos estruturais funcionais e estticos, expressos no cdigo
de obras e normas complementares. 31
evidente que, no exerccio de tal competncia, possvel que o

Municpio venha a editar normas contrastantes com o interesse pessoal de
alguns muncipes. Entretanto, assim como em nosso exemplo a respeito das leis
tributrias, no pode ser considerado ilegtimo o seu interesse de cidado que
morador de determinado bairro, e mesmo de ex-lder comunitrio que deseja um
ordenamento do espao pblico mais adequado realidade do local de suas
origens. Defender que Vereador em tal situao deva se abster at
contraproducente, uma vez que ele, mais que seus pares, ntimo e conhece
com maior detalhe a realidade daquele local, as necessidades e as aspiraes
daquela populao.
Diferente seria, contudo, a situao de Vereador proprietrio de
grande empreiteira que almeja lanar edifcio de muitos pavimentos em local em
que somente se pode construir casas: nesta hiptese, teria interesse particular
na aprovao de lei que alterasse a legislao urbanstica de modo a permitir
esta construo. Ou ento, hiptese muito comum, a de Vereador que seja
proprietrio de empresa fabricante de determinado equipamento de segurana
predial, que passaria a ser exigido nas construes como requisito para
concesso de habite-se. Nesse caso, em face do aumento exponencial da
demanda pelo produto, o que caracteriza seu interesse de empresrio atuante
neste ramo da economia, deveria abster-se de votar.
30
31
IBAM: P/1485/07
MEIRELLES. Direito Municipal..., p. 537
29
G) REGIME JURDICO DOS SERVIDORES.

comum que Vereadores sejam, tambm, servidores municipais.
Havendo compatibilidade de horrios, podem at permanecer no exerccio do
cargo (art. 38, III da CRFB). No havendo, podem se licenciar para exercer
mandato eletivo, optando pela remunerao que lhes aprouver. Situao que j
foi objeto de anlise deste Instituto foi a necessidade de absteno de Vereador
que fosse, tambm, servidor pblico do municpio, em caso de votao de projeto
de lei que visasse a alterao do Regime Jurdico dos Servidores Pblicos.
Pertinente colacionar o entendimento exarado no parecer 1243/01:
preciso que se entenda, porm, que a absteno em virtude
do interesse da matria, diz respeito s questes pessoais, individuais.
Dispe, a respeito, a Resoluo n 17/89 da Cmara Federal:
Art.180. Omissis.
6 - Tratando-se de causa prpria ou de assunto em
que tenha interesse individual, dever o Deputado dar-se por
impedido e fazer a comunicao nesse sentido Mesa, sendo o
seu voto considerado em branco, para efeito de quorum.
No caso da consulta, o projeto de lei beneficia a totalidade dos
servidores, de modo a no exigir a absteno de voto do Vereador, j que o
projeto no de interesse individual, mas de interesse coletivo. Anota,
porm, J. Antunes de Carvalho que a tica comum, que preside as relaes
sociais e familiares das pessoas, h de merecer-lhe (ao Vereador) a mais
religiosa fidelidade... o representante do povo h de refletir, nas suas
palavras, nos seus atos, no seu modo de viver enfim, o condicionamento
desse mesmo povo ao influxo de umas tantas regras morais assentadas na
conscincia coletiva, e por isso havidas como impostergveis (In Direitos e
Deveres do Vereador, apud Diogo Lordello de Mello, O Papel do Vereador e
a Cmara Municipal, Rio de Janeiro: IBAM, 1981, p.120).
O comportamento tico que se espera do Vereador impede-o de
votar nas matrias nas quais tenha interesse, mas na hiptese presente o
interesse coletivo, geral, no individual. Entretanto, como o voto do
Vereador h de refletir os valores do conjunto da sociedade, de se admitir
que haja, no caso, absteno. Como, porm, s de modo indireto o presente
projeto de lei pode atender a um interesse particular, o exerccio do voto no
configura, em sua inteireza, atentado tica. Cabe argumentar, ainda, que
no havendo vedao expressa inserta na LOM ou no Regimento Interno da
Cmara, no se pode impedir o voto do Vereador. 32
Caso diferente seria, no entanto, alterao estatutria que, embora

representasse alterao no regime jurdico como um todo, acarretasse efeitos
exclusivos e, portanto, individuais para o Vereador. Suponhamos que a alterao
proposta visasse modificar os critrios e parmetros para aquisio do direito a
32
IBAM: 1243/01
30
uma vantagem remuneratria que viesse a, imediatamente, fazer com que

somente aquele Vereador passasse a dela fazer jus. Nesta hiptese, haveria
verdadeiro interesse privado que obstaria o seu direito de deliberar acerca da
matria.
H) LEIS QUE FIXAM A REMUNERAO DOS VEREADORES.
Compete Cmara fixar, por meio de lei, os subsdios dos
Vereadores, de uma legislatura para a outra (art. 29, VI, CRFB). Embora exista,
sempre, interesse particular por parte dos Edis em tal deliberao, em razo da
faculdade de reeleio que lhes garantida, a Constituio exige que a lei seja
editada na legislatura anterior, de modo a garantir a iseno e imparcialidade
quando de tal deliberao.
I) LEIS QUE FIXAM A REMUNERAO DO PREFEITO, VICE-PREFEITO E
SECRETRIOS MUNICIPAIS.
Conforme determina o art. 29, V da CRFB, compete ao Poder
Legislativo fixar os subsdios dos referidos agentes polticos, integrantes da
estrutura do Poder Executivo. Hiptese que j foi objeto de anlise deste
Instituto, e que ocorre amide nos Municpios brasileiros, aquela na qual
existem Vereadores que so parentes prximos de tais agentes. Na ocasio,
tratava-se de lei sobre a qual deliberaram a esposa e o irmo do Prefeito
Municipal, e que fixou o seu subsdio em valor exorbitante. Uma vez que seus
votos foram decisivos, este Instituto entendeu pela nulidade da sesso que
aprovou a aludida lei, pelo qu deveria ser realizada nova deliberao:
No caso em apreo, conforme narrado na consulta, questiona-se
a participao de dois Vereadores, esposa e irmo do Prefeito, na aprovao
da lei que fixou o subsdio do Prefeito Municipal. De fato, o grau de
parentesco pode ser invocado de modo a sustentar a nulidade da votao,
nos moldes do art. 131 do Regimento Interno, caso se demonstre que os
votos dos dois Vereadores foram decisivos para a aprovao da lei
municipal.
Nesse caso, deve-se compreender que a nulidade do processo
de votao contamina a prpria lei municipal, de modo que ela deve ser
considerada inconstitucional por ofender os princpios constitucionais que
regem a atuao da Administrao Pblica (art. 37 da CF) e que se aplicam
tambm no processo legislativo. No caso em tela, h ofensa ao princpio da
moralidade, o qual confere suporte constitucional ao art. 131 do Regimento
Interno da Cmara Municipal consulente. 33
No caso relatado, fica clara a possibilidade de haver obrigatoriedade

de absteno caso haja interesse privado consistente na vantagem (ou
desvantagem) direta concedida, por deliberao, a parente prximo do Vereador.
33
IBAM: P/0303/07
31
VIII CONCLUSO.
Por derradeiro, j que se fala em atendimento ao interesse pblico na
atividade parlamentar, pertinente a anlise de uma questo corrente no sistema
representativo contemporneo. Reconhecendo-se que vivemos em uma
sociedade complexa, em que coexistem diversos grupos com as mais variadas
ideologias, convices, crenas e vises de mundo, pertinente saber: afinal, a
quem representam os parlamentares? Ao partido? Ao bairro? cidade? Aos
empresrios? Aos trabalhadores?
Falar em um interesse pblico geral e abstrato parece muito difcil,
quando observamos que cada candidato, na sua campanha, atua em favor de
uma causa diferente daquela de seu adversrio. Existem candidatos que dizem
que iro defender os interesses de determinado bairro, de um partido, outros, das
mulheres, dos deficientes, dos negros, dos homossexuais, dos trabalhadores, e,
at, de times de futebol. Como conciliar isso com um regime democrtico e
representativo?
Quando surgiu a idia de um mandato representativo, era invivel o
reconhecimento da legitimidade destes grupos to diversos. No por outro
motivo que se repudiava o mandato imperativo ou seja, cujo titular deveria
obedecer a vontade de seus eleitores, sob pena de perda do mandato. O
parlamentar representava a vontade geral e, no momento de sua investidura,
poderia manifest-la inclusive contrariamente vontade de seus eleitores.
O reconhecimento, contudo, da existncia de diferentes ideologias e
at de noes diversas de interesse pblico e, especialmente, a existncia
dos partidos polticos, fez cair por terra a idia desta representao sem qualquer
identidade com os governados. A idia de um partido poltico, nos primrdios da
democracia representativa, era repugnante. Entretanto, a realidade de uma
sociedade complexa e plural no podia prescindir de sua existncia. Nesse
sentido, assevera Paulo Bonavides:
No havia lugar para o partido poltico na democracia, segundo
deduziam da doutrina de Rousseau e seus intrpretes mais reputados. Hoje,
entende-se precisamente o contrrio. A democracia impossvel sem os
partidos polticos. 34
Muito pertinente fazer tais consideraes hoje, em que as recentes

decises do STF e do TSE apontam para a perda do mandato em caso de
infidelidade partidria. Que isto, seno um afrouxamento do dogma do mandato
representativo e a recepo da idia de um mandato imperativo? O partido, antes
ignorado pelas legislaes e somente reconhecido pela realidade social, foi
sendo cada vez mais regulamentado, at que, reconhecido pela Lei Maior e
tendo a sua disciplina totalmente incrustada ao prprio sistema eleitoral, fez com
34
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 350
32
que a atuao do parlamentar estivesse, cada vez mais, sujeita ao chamado

funcionamento parlamentar dos partidos.
No se pode dizer que o parlamentar deixou de representar a vontade
geral para passar a representar a vontade do partido tanto que pode, nas
deliberaes, votar contra aquilo que dispuser a liderana do partido na Casa.
Tampouco que deixou de representar a populao como um todo, e passou a ser
mandatrio de grupos isolados, com interesses desarraigados do bem comum e
do interesse de todo o povo. O que se reconhece que a composio do
Parlamento deve representar, proporcionalmente, a pluralidade de ideologias e
vises de mundo encontradas em uma sociedade complexa como a nossa. E
cada partido ou deve ser uma agremiao poltica que congregue pessoas
de concepes ideolgicas semelhantes, unidas para a atuao junto s
instncias poltico-eleitorais.
A grande concluso a que se pode chegar com o presente trabalho
que no h incompatibilidade entre o atendimento ao interesse pblico e as
diferentes ideologias que compem a sociedade, as quais se encontram
representadas na Cmara de Vereadores. Existem ideais diversos e, at,
antagnicos defendidos pelos diferentes parlamentares, e isto no incompatvel
com a democracia. Muito pelo contrrio: a democracia o reconhecimento da
pluralidade de pensamentos e a possibilidade de v-los, todos, representados no
Poder Legislativo o objetivo maior a ser perseguido por um regime realmente
democrtico. A pluralidade de idias representadas no parlamento municipal j
representa, em si e per si, o atendimento a um interesse pblico, portanto.
O que no se admite que interesses escusos, desvinculados de uma
concepo de justia social e bem estar geral venha a desvirtuar-se em nome de
um interesse privado geralmente econmico do Edil. A absteno do
Vereador, nestes casos, visa resguardar, justamente, que o ideal de justia que
tem a maior parte da sociedade seja aquele aplicado na elaborao da lei. No
se nega, no entanto, a possibilidade de haver diferentes ideais de justia de
acordo com ideologias diversas, mas que seja aquele defendido pela maioria da
populao o positivado na lei.
Desse modo, e de maneira a assegurar a independncia e a
inviolabilidade do parlamentar em sua atividade legislativa, devemos sempre
cuidar para no tolher o exerccio dos direitos polticos positivos que lhe so
assegurados constitucionalmente com a assuno do mandato, na condio de
representante da populao.
Conclumos, portanto, que a absteno de voto do parlamentar deve
ser obrigatria quando sua participao importe em prejuzo prpria
representao popular, por haver, em seu favor, interesse privado inegvel,
direto e ostensivo. Quando, por outro lado, tal interesse particular for, em anlise
mais ampla e abrangente, o interesse de um grupo da populao, ainda que dele
o parlamentar faa parte e consistir na garantia de interesses privados
33
legtimos, portanto no se lhe pode ser imposta obrigao de absteno, sob

pena de haver verdadeira ofensa ao princpio democrtico que rege nosso
Estado (art. 1, CRFB).
34
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36

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Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM

Laboratrio de Administrao Municipal LAM

ABSTENO E INTERESSE PESSOAL DO

ABSTENO E INTERESSE PESSOAL DO VEREADOR

Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM

permitida a reproduo total ou parcial desta publicao,

Trabalho elaborado por:

O Laboratrio de Administrao Municipal - LAM a unidade do IBAM que

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II - INTERESSE PRIVADO E INTERESSE PBLICO.

A) INTERESSE DIRETO E INDIRETO.

III DEVER DE PARTICIPAO E ABSTENO DE VOTO.

IV - DIFERENA ENTRE ABSTENO E VOTO NULO.

V PROCEDIMENTOS DE VOTAO E A MANIFESTAO DA VONTADE DO

VII EXEMPLOS PRTICOS.

A) LEIS DE EFEITOS CONCRETOS.

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II - INTERESSE PRIVADO E INTERESSE PBLICO.

Para ilustrar o significado das duas diferentes modalidades de

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B) DEVER DE ABSTENO DO VEREADOR.

Ora, o art. 1 da Constituio da Repblica expressa o carter

O interesse pblico deve orientar, sempre, a atividade legislativa, no

ADI 2.661-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 5-6-02, DJ de 23-8-02

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representante dos interesses da populao e, no, de seus prprios interesses.

Ademais, o art. 55, 1, estabelece:

Ora, quando o Vereador est investido em seu mandato, detendo a

MEIRELLES. Direito Municipal Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 619

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decises, normativas e concretas, de agentes tambm pblicos. 5 (grifo

Corolrio do que foi exposto que, havendo interesse particular do

Da, conseqncia lgica que o Edil, caso tenha interesse

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interesse pessoal de cada um. Acerta-se em dizer que se constitui no

Evidentemente, muitas vezes h uma linha tnue e uma fronteira

Uma concepo de interesse pblico desvinculada daqueles legtimos

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Por conta da defesa do interesse pblico como se fosse a anttese da

No objeto de nosso estudo hipteses em que o Vereador deve

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Tais observaes no so meras digresses filosficas sem efeitos

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III DEVER DE PARTICIPAO E ABSTENO DE VOTO.

No entanto, alguns Regimentos Internos de casas parlamentares

Em sentido oposto, aponta em nosso entender, acertadamente , o

Na esteira da lio de Hely Lopes Meirelles, entendemos que o direito

MEIRELLES, Op. Cit., p. 619

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incumbem decidir; no espera que fiquem em cima do muro, ou que lavem as

Entendemos, portanto, que os Regimentos Internos das Cmaras

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opo do Vereador. O Edil somente poder escusar-se de votar quando houver

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IV - DIFERENA ENTRE ABSTENO E VOTO NULO.

MEIRELLES. Op. cit. p. 664

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V PROCEDIMENTOS DE VOTAO E A MANIFESTAO DA

As votaes secretas, em geral, do-se por meio de cdulas no

B) PROCEDIMENTOS SIMBLICO E NOMINAL.

GODOY, Mayr. Tcnica Constituinte e Tcnica Legislativa. So Paulo: Leud, 1987, p. 79

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