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IMPLEMENTANDO SOLUCIONES
EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE
MDULO II
ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS PBLICAS
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NDICE
Objetivo del mdulo
Objetivos de aprendizaje
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Ideas principales
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Bibliografa sugerida
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OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Distinguir los diferentes tipos de compromisos fiscales que pueden adquirir los gobiernos al celebrar contratos de APP.
Identificar posibles acciones de los gobiernos para mitigar los riesgos
fiscales que podran enfrentar al implementar APP.
Integrar los proyectos de APP en el marco presupuestario de un Estado,
identificando diferentes formas de incluir sus costos en la contabilidad y
finanzas pblicas.
Valorar la importancia de la rendicin de cuentas y de la elaboracin de
informes financieros del gobierno para garantizar transparencia y confiabilidad en la implementacin de APP.
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costo al pas para lograr los objetivos del proyecto, en comparacin con
las contrataciones pblicas.
Evaluar si una APP es asequible. La asequibilidad puede ser definida
como la capacidad de adaptarse dentro de las limitaciones presupuestarias del Gobierno en el tiempo1. Hay dos desafos principales al analizar
la asequibilidad respecto de un proyecto de APP.
En primer lugar, no siempre es claro cunto costar la APP. Los compromisos fiscales directos son a largo plazo y pueden depender de
variables, como la demanda (en el caso de los peajes ocultos) o las
tasas de cambio (cuando los pagos se efectan en moneda extranjera). Adems, muchos compromisos fiscales con las APP son pasivos
contingentes cuya ocurrencia, momento y valor dependen de eventos
futuros inciertos.
En segundo lugar, debido a que los costos son a largo plazo y pueden
ser contingentes, no es fcil decidir si son asequibles. En el caso de la
mayora de los gastos del Gobierno, la asequibilidad se evala considerando las limitaciones presupuestarias anuales.
1. Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) (2012). Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, Pars.
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Tabla 1.
Opciones de evaluacin de la asequibilidad de compromisos fiscales
con las APP
OPCIONES
Previsin de lmites presupuestarios
Es decir, hacer suposiciones
conservadoras sobre cmo
evolucionarn los lmites
presupuestarios, y considerar si los
pagos anuales proyectados para
una APP (de acuerdo con una serie
razonable de escenarios) se podran
ajustar dentro de esos lmites.
EJEMPLOS
En Brasil, los estudios de proyectos deben
incluir un anlisis fiscal de los prximos diez
aos.
En Reino Unido, las autoridades contratantes
deben demostrar la asequibilidad de un
proyecto de APP con base en las cifras de
gastos departamentales acordadas para los
aos disponibles, y en suposiciones cautelosas
de los paquetes de gastos departamentales a
partir de ese momento.
En Francia, la asequibilidad de una APP
se demuestra en referencia al programa
ministerial, un ejercicio indicativo de
elaboracin multianual.
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2. El impacto fiscal agregado es la suma de las obligaciones y riesgos fiscales que caen sobre el pas como
resultado del portafolio de proyectos de APP. Estas obligaciones y riesgos incluyen tanto los pagos explcitamente definidos en los contratos, como los pasivos contingentes.
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12024 aument este lmite a 3%; y en 2012, la Ley 12766 volvi a aumentarlo a un 5%.
Como describe Irwin3, crear lmites especficos de APP, distintos a otros lmites
del gasto pblico, puede, sencillamente, crear incentivos para que los organismos elijan las adquisiciones pblicas en lugar de las APP, aun cuando las
APP proporcionen mejor valor por dinero (o viceversa). El Gobierno debe estar
consciente de este riesgo y otros factores que puedan impedir un proceso de
toma de decisiones objetiva.
Sin embargo, establecer lmites a los riegos y obligaciones que asume el Gobierno puede ser una forma de asegurar que su exposicin se encuentre dentro de niveles manejables. Una alternativa es incorporar lmites en los compromisos de las APP dentro de otros objetivos fiscales, por ejemplo, en la deuda
pblica.
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Presupuestar compromisos directos a largo plazo, como pagos por disponibilidad, resulta un desafo mayor. El desajuste entre el ciclo de asignacin del
presupuesto anual y los compromisos de pago a mltiples aos expone a la
parte privada al riesgo de que los pagos no sean adecuados a su vencimiento,
aunque este problema no es exclusivo de las APP.
A nivel federal, en Brasil, la Ley Nacional 101, de 2000, requiere que los pagos
de subsidios a las APP sean tratados de la misma forma que los pagos de servicio de deuda, es decir, que sean asignados automticamente. Esto significa
que, una vez que se aprueba el subsidio, las asignaciones necesarias ya no
estn sujetas a ms aprobaciones legislativas. Aunque an no se hayan desembolsado subsidios federales, esta poltica debera ayudar a disminuir la posibilidad de que los fondos comprometidos se retracten, y ofrece ms certeza
a los inversionistas.
Presupuestar pasivos contingentes puede ser un desafo en particular, debido
a que los pagos pueden vencer inesperadamente. Si no se puede encontrar
ahorros dentro de las asignaciones existentes, el Gobierno puede tener que
recurrir al Poder Legislativo para solicitar una asignacin complementaria, lo
que suele ser un asunto difcil y polmico.
Para superar estas dificultades, algunos gobiernos introducen mecanismos
particulares para presupuestar pasivos contingentes en los proyectos de APP,
tal como se describe en el documento de Cebotari4 sobre la administracin de
los pasivos contingentes:
La primera opcin es establecer una flexibilidad presupuestaria adicional.
Esto puede incluir crear una lnea de contingencia en el presupuesto desde la que se puedan hacer pagos inesperados. Una lnea de contingencia
podra ser especfica para un pasivo en particular, es decir, aquella que se
considera un riesgo relativamente ms alto o que cubre una variedad de
pasivos contingentes.
4. Cebotari, Aliona (2008). Contingent liabilities: issues and practice. Washington, D. C.: Fondo Monetario
Internacional.
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tal que recopila tanto los activos como los pasivos). Resulta menos claro cmo
se pueden aplicar los principios de esta norma cuando los gobiernos utilizan el
mtodo de contabilidad de caja.
Las actualizaciones recientes del Manual del FMI sobre Estadsticas Financieras Gubernamentales establecen criterios de clasificacin de activos y pasivos de APP con fines de elaboracin de informes estadsticos. De acuerdo con estos criterios, los activos y los pasivos de las APP
se contabilizan en el balance del Gobierno si este asume la mayor parte
de los riesgos y las recompensas del proyecto, por ejemplo, tomando en
consideracin hasta qu grado el Gobierno controla el diseo, la calidad,
el tamao y el mantenimiento del activo, y asume el riesgo de construccin, as como la asignacin del riesgo de demanda, el riesgo de valor
residual y obsolescencia, y el riesgo de disponibilidad.
Directrices de Eurostat. Eurostat requiere que los gobiernos europeos
reconozcan los pasivos de las APP en las estadsticas de deuda cuando
el Gobierno retiene el riesgo de construccin, demanda o de disponibilidad. Puesto que las APP pueden transferir esos riesgos a la parte privada,
de acuerdo con esta regla, estos contratos quedan fuera del balance del
Gobierno.
La mayora de las normas de contabilidad y elaboracin de informes no requiere que los gobiernos reconozcan los pasivos contingentes, incluyendo los
que se derivan de la aceptacin del riesgo en los contratos de APP. Las normas
IPSAS para gobiernos que implementan una contabilidad basada en valores
devengados requieren que se reconozcan los pasivos contingentes solo si la
probabilidad de que ocurra un suceso fuera del control del Gobierno es alta,
y el monto de la obligacin se puede medir con suficiente fiabilidad. En este
caso, el valor neto presente del costo estimado del pasivo contingente debe
reconocerse como un pasivo y como un gasto (una disposicin) cuando se
firma el contrato.
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IDEAS PRINCIPALES
Los contratos de APP pueden crear dos tipos de pasivos: los directos,
que el Gobierno sabe que tendr que pagar a lo largo del contrato, y los
contingentes, que podrn ocurrir, pero es difcil cuantificarlos ex-ante.
Estos pagos pueden tener un impacto importante, e inesperado, en los
flujos de caja del Gobierno, y requieren un tratamiento cauteloso para
entenderlos y mitigarlos.
Las cantidades y frecuencias de los pagos contingentes son difciles de
predecir y, por lo tanto, de incluir en la planeacin de presupuestos. Aunque no se incluyan explcitamente en el presupuesto nacional, es fundamental que el Gobierno los entienda y cuente con un proceso para asegurar que los proyectos APP se mantengan asequibles.
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BIBLIOGRAFA SUGERIDA
Schwartz, Corbacho y Funke (eds.) (2008). Public investment and Public-Private Partnerships: addressing infrastructure challenges and managing fiscal risks. Fondo Monetario Internacional.
Una coleccin de documentos sobre administracin del impacto fiscal
de las APP, extrado de una conferencia del FMI realizada en Budapest
en 2007. La Parte dos: Riesgos fiscales de las APP, y la Parte cuatro:
Contabilidad, elaboracin de informes y auditora de APP son particularmente relevantes para la administracin de finanzas pblicas para APP.
Irwin, Tim y Tanya Mokdad (2010). Managing contingent liabilities in Public-Private Partnerships: practice in Australia, Chile, and South Africa.
Banco Mundial.
Describe el enfoque en el estado de Victoria, Australia, Chile y Sudfrica
con respecto al anlisis de las aprobaciones y la elaboracin de informes de pasivos contingentes (y obligaciones fiscales), de acuerdo con los
proyectos de APP, y extrae lecciones para otros pases.
Liu, L. y Pradelli, J. (2012). Financing infrastructure and monitoring fiscal
risks at the subnational level. Documento de Trabajo de Investigacin de
Polticas 6069, Banco Mundial.
El documento propone un marco de supervisin ms riguroso de los riesgos fiscales, impuesto por la deuda de APP a travs de un mnimo de
cinco indicadores de deuda subnacional, que tambin toman en cuenta
la deuda de SPV.
Banco Mundial (2012). Best practices in Public- Private Partnerships financing in Latin America: the role of subsidy mechanisms.
El informe ofrece un marco de por qu a veces se necesitan subsidios
para las APP. El informe incluye estudios de casos de programas de subsidios para APP en Brasil, Colombia, Mxico y la India.
Colombia, El Congreso (1998). Ley 448 de 1998. Bogot.
Establece el fondo de pasivos contingentes, define de dnde provendrn
los recursos, declara cmo se cubrirn los costos operativos y describe
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ANEXOS
ANEXO 1. LECTURAS COMPLEMENTARIAS
Te ha interesado un tema en particular y te gustara profundizar? Quieres
conocer ms ejemplos y casos? Para ello se recomienda:
REFERENCIAS CLAVE: ADMINISTRACIN DE FINANZAS PBLICAS
PARA APP
REFERENCIA
Polackova, H. (1998).
Government contingent
liabilities: a hidden risk to
fiscal stability. Documento
de Trabajo de Investigacin
de Polticas, 1989. Banco
Mundial.
Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (2008). PublicPrivate Partnerships: in
Pursuit of risk sharing and
value for money. Pars.
DESCRIPCIN
Este documento ofrece la estructura
conceptual que se usa en muchos artculos
posteriores para describir distintos tipos
de pasivos gubernamentales, distinguiendo
entre pasivos contingentes y directos, y
pasivos explcitos e implcitos.
El libro identifica las mejores prcticas
para maximizar el valor por dinero de
los proyectos de APP, incluyendo la
contabilidad del impacto fiscal y la
asequibilidad. El libro tambin cubre temas
sobre reforma regulatoria, administracin y
desarrollo de capacidad institucional.
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DESCRIPCIN
Cebotari, A. (2008).
Contingent liabilities: issues
and practice. Documento de
Trabajo WP/08/245. Banco
Monetario Internacional.
Fondo Monetario
Internacional (2001).
Government finance statistics
manual.
Fondo Monetario
Internacional (2007). Manual
on fiscal transparency.
Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (2002).
Best practices in budget
transparency. Pars.
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DESCRIPCIN
Akitoby, Bernardin,
Richard Hemming y Gerd
Schwartz (2007). Public
investment and PublicPrivate Partnerships. Temas
Econmicos 40. Fondo
Monetario Internacional.
Australia, Departamento de
Tesoro y Finanzas (2010).
National PPP guidelines:
partnerships Victoria
requirements (Versin 2).
Melbourne, estado de Victoria.
Repblica de Corea,
Ministerio de Estrategia y
Finanzas (2011). Basic plan for
public private partnerships.
Sel.
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