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Tres Caminos para Fortalecer Instituciones en el Per1


Pablo A. Quintanilla (McGill University)

Introduccin
Las instituciones vienen tomando un lugar central en el debate poltico
peruano. Nuestros mejores intelectuales y analistas coinciden en la necesidad de
tomar en serio las falencias institucionales en el pas, advirtiendo que el desarrollo
econmico por s mismo no lograr encaminarnos hacia una sociedad ms inclusiva
y ordenada (Alberto Vergara, 2013). Se apela a la falta de institucionalidad como un
creciente problema para la economa y las inversiones, as como para el orden
democrtico y el bienestar social. Ciertamente la debilidad de las instituciones pone
muchos temas importantes para la vida cotidiana en juego: el ordenamiento urbano,
la regulacin del transporte pblico, el cobro de impuestos, la eficiencia de los
gobiernos locales, son todas tareas que implican su rol y funcionamiento. Surgen
entonces preguntas que exigen respuesta: De qu manera son dbiles nuestras
instituciones? Cmo podemos fortalecerlas? Son estas preguntas las que me
motivan a hacer un comentario sociolgico dedicado a describir el propsito y la
naturaleza de las instituciones, as como a explorar sus debilidades en el Per y los
retos que debemos enfrentar si queremos fortalecerlas.
La poltica, como actividad y campo humano, tiene dos objetivos esenciales:
promover el orden y el bienestar de la comunidad. Las instituciones son parte
fundamental de la infraestructura poltica de una sociedad para perseguir ambos
objetivos. A pesar de que, en estricto, podemos definirlas como prcticas y reglas
estables que organizan algn aspecto de la vida y las relaciones sociales, como la
familia o la propiedad privada, en la discusin poltica peruana el trmino se refiere
principalmente a organizaciones estatales que deben cumplir con algn rol
especfico en el marco de la ley. Hablar de instituciones equivale en gran medida a
hablar del Estado, pues son esas estructuras quienes establecen reglas que organizan
el sistema poltico, regulan actividades econmicas, garantizan derechos ciudadanos,
y proveen servicios pblicos. As, en nuestra discusin las instituciones son muchas
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Agradezco a Diego Salazar y al Instituto de Estudios Polticos Andinos por ofrecerme este espacio
de difusin. Tambin a Jos Manuel Meja, por sus valiosos comentarios a una versin preliminar
del texto.

y diversas: el Congreso, los partidos polticos, la Contralora, el Jurado Nacional de


Elecciones, las universidades, el poder judicial, la Defensora del Pueblo, los
ministerios, las FF.AA., las entidades reguladoras, la polica o los gobiernos
regionales y municipalidades. Todas ellas son instituciones altamente relevantes
para regular, organizar, y estabilizar las dimensiones privada y pblica de la vida de
la comunidad.

Las Tres Debilidades/Los Tres Caminos


La debilidad de las instituciones peruanas tiene varias dimensiones, cada una
de las cuales requiere distintos tipos de reforma. Si bien las debilidades son todas
manifestaciones de mal funcionamiento, no es lo mismo notar que las comisarias
carecen de acceso a bases de datos o de mobiliario adecuado, y que los gobiernos
regionales contraten personal basndose en gran medida en favoritismos personales
y polticos. Propongo que fortalecer las institucionales implica hacer tres tipos
bsicos de cambios, a los que me referir como caminos; cada camino de mejora
corresponde a cada tipo de debilidad. Primero, el camino de la legalidad y la
transparencia. Este consiste en promover que su funcionamiento sea transparente,
regular y acorde a ley. Segundo, el camino del acuerdo poltico, que consiste en
promover consensos amplios sobre cules son las prcticas, funciones y atribuciones
adecuadas para que las distintas instituciones orienten su labor al bienestar colectivo.
Tercero, el camino organizativo y administrativo, que consiste en mejorar las
condiciones y recursos materiales, humanos, y organizativos (sueldos adecuados,
sistemas de contratacin meritocrticos, presupuesto suficiente) a fin de que las
instituciones puedan cumplir adecuadamente con sus funciones. Primero describir
de forma especfica cada una de estas dimensiones de debilidad, y luego explorar
los retos ms significativos que enfrentan sus respectivos caminos de mejora.
Un buen funcionamiento institucional requiere de legalidad y transparencia.
Las instituciones deben cumplir con sus funciones y utilizar sus atribuciones para
regular las actividades y relaciones sociales en observancia de la ley y las reglas
existentes. Esta observancia de la ley es fundamental. La razn de ser de las
instituciones es regularizar y estabilizar la vida colectiva en el marco de la ley, pues
de otra forma estas relaciones serian caticas, impredecibles, desequilibradas, y
arbitrarias, lo cual generara problemas a todas las personas y a la vida en
comunidad. En esencia, las instituciones son reglas y parmetros para solucionar el
desorden y el particularismo tanto en la vida social como poltica. Es por ello que
uno de los principios constitutivos de la ley es que sea impersonal y permanente, es
decir, que limite la arbitrariedad y la discontinuidad del poder.

Una primera debilidad de las instituciones peruanas ocurre en este primer


sentido, pues comnmente funcionan de manera arbitraria, otorgando preferencias a
ciertas personas, admitiendo excepciones para los amigos, los poderosos y las
mafias, y finalmente haciendo desiguales a las personas y grupos ante la aplicacin
de la ley y el funcionamiento de la institucin. Quin duda que las diferencias de
clase, raza, gnero, amistad o incluso de apellido tiendan a motivar tratos
diferenciados en las comisaras, en el poder judicial, en el ejrcito, o al interior de
los partidos polticos? Alguien confa en que las contrataciones de personal o las
licitaciones en las municipalidades y gobiernos regionales son decididamente
transparentes y libres de favoritismos personales y polticos? Acaso no es evidente
que entre poderes del Estado existen dinmicas basadas en reglas y poderes
informales, as como en acuerdos tcitos? O que la propia lucha contra la
corrupcin suele ser selectiva y dirigida? Es frecuente que algunos personajes
polticos y sus partidos evadan inadecuadamente graves acusaciones y denuncias, y
que incumplan impunemente reglas tan bsicas como presentar sus gastos de
campaa u hojas de vida verdicas. Lo mismo ocurre con las diversas mafias y redes
ilegales, que suelen salirse con la suya frente a las regulaciones y controles, mientras
que a los trabajadores y empresarios formales se les impone todo el peso de la ley.
As, nuestras instituciones adolecen de esta primera debilidad porque aplican la ley
de forma particularista e interrumpida, y no de forma impersonal y general.
Este fenmeno de mal cumplimiento de la ley es prevalente en nuestras
distintas instituciones, y la consecuencia para la sociedad es que el pas cuenta con
una institucionalidad particularizada! Pronto inventaremos el crculo cuadrado! Es
decir, en un sentido sociolgico podramos decir que nuestro orden es el desorden,
que nuestra generalidad consiste precisamente en que reina la particularidad. En
suma, nuestras instituciones son dbiles al punto que lo sistemtico en el Per es que
el cumplimiento de la ley siempre puede obviarse, la institucin siempre puede
callar, y la aplicacin de las reglas siempre puede ser particularizada. La regla para
todos es que las instituciones y la ley harn excepciones para algunos. A casi 200
aos de lograr la independencia, el ideal republicano de ser ciudadanos iguales ante
la ley y no miembros de tal o cual grupo, privilegiado o no ante la ley y el Estado,
nos sigue siendo esquivo en la prctica.
La segunda debilidad, relacionada a la ausencia de acuerdos polticos,
implica que las funciones, orientacin, y normatividad de las instituciones no son
suficientemente reconocidas y aceptadas por los distintos actores sociales y
polticos. Al igual que la ley debe ser impersonal y permanente, la vida democrtica
exige adems que la ley sea legtima y consensuada. Esta legitimidad y consenso
surgen, en esencia, de la evaluacin favorable que tengan las personas sobre las
leyes y sus consecuencias para la vida colectiva, logrando as que los ciudadanos
consientan el contenido de la ley y se adhieran en la prctica a sus mandatos y

limitaciones. De no lograrse ese acuerdo o de ser dbil la ley pierde mucho, pues la
ausencia de legitimidad incentiva la resistencia y la desobediencia a sus contenidos.
Lamentablemente en el Per estas orientaciones institucionales y su normatividad
especfica no surgen del acuerdo entre actores polticos plurales o del debate pblico
y participativo, sino que suelen basarse en inercias organizacionales, y en la mera
asimetra de poder e influencia de los diversos actores sobre el Estado. Y son
tambin las asimetras de poder poltico quienes motivan la presencia de reglas y
acuerdos informales que alteran las relaciones formalmente prescritas entre
instituciones polticas. El rechazo de algunos actores sociales a las tecnocracias,
por ejemplo, suele deberse a que en cierto sentido stas traen consigo una
orientacin institucional de contrabando, descartando de plano la negociacin
poltica y disfrazando decisiones polticas bajo un manto de tecnicidad neutral. La
consecuencia suele ser la conflictividad en torno a temas concretos y el rechazo a las
instituciones a cargo. Asimismo, es en este sentido que nuestra agencia impositiva
SUNATes una institucin dbil; sus reglas y exigencias resultan inaplicables ante
una sociedad que en gran medida las rechaza. La altsima evasin tributaria e
informalidad en nuestra economa son prueba contundente de ello. Para fortalecer el
estado de derecho, el cumplimiento de la ley, es necesario por lo tanto concebir la
ley no nicamente como un mandato estatal apoyado en la fuerza, sino tambin
como un producto humano que requiere del consenso poltico, del consentimiento de
las personas, y por lo tanto de una formulacin estratgica y democrtica.
La tercera debilidad, organizativa y administrativa, consiste en la ausencia
de recursos econmicos, humanos, y organizacionales suficientes para que las
instituciones cumplan con eficiencia sus objetivos y funciones. Sabemos que
algunas instituciones funcionan bien y no tienen problemas graves de este de tipo, es
el caso del Ministerio de Vivienda, RENIEC o INDECOPI. Pero sabemos tambin
que existen instituciones con graves falencias en infraestructura y organizacin,
como es el caso del Ministerio del Interior, de Trabajo, de Agricultura, o de la Mujer
entre otros. Contamos con gobiernos regionales y municipalidades que simplemente
no gozan de suficiente capacidad administrativa como para ejecutar eficientemente
su presupuesto, al igual que con universidades pblicas que no logran producir
nuevos conocimientos a pesar de los millones de soles recibidos; estas debilidades
institucionales generan problemas sociales y econmicos de graves consecuencias.
Como bien seala Eduardo Dargent (2012), entender estas variaciones en eficiencia
institucional, e identificar los factores y dinmicas que las explican, es una de las
tareas centrales de nuestros cientficos sociales. Lo importante es asegurar que todas
las instituciones tengan suficientes recursos materiales y capacidades
administrativas.

Los Tres Caminos y sus Retos


Son estos entonces los tres tipos de debilidades institucionales bsicas, y a
cada una le corresponde un camino de reforma que enfrenta retos distintos aunque,
como argumentar posteriormente, ntimamente relacionados. El camino de la
legalidad y la transparencia exige tomar medidas decisivas y valientes, reforzando
los organismos y mecanismos de denuncia, fiscalizacin, y control de la corrupcin
y de toda forma de ilegalidad al interior de las instituciones. Asimismo, es necesario
concientizar a los ciudadanos del imperativo del Estado de brindar a todos un trato
igual y transparente. Una mejor legalidad requiere tambin prestar atencin a retos
estructurales. Las reformas formales logran poco o nada cuando las dinmicas
estructurales que originan los problemas se mantienen intactas. Por ejemplo, dada la
proliferacin de movimientos polticos regionales y locales, y la manera clientelista
y poco transparente en que manejan el financiamiento de sus campaas polticas, es
claro que una vez en el Estado utilizarn recursos pblicos, puestos, licitaciones, y
cuanta oportunidad exista, para pagar favores polticos a sus financistas y grupos de
apoyo. Estos son problemas comunes tanto en los pequeos municipios como en la
Municipalidad de Lima o en el gobierno regional del Callao. Es necesario entonces
hacer ajustes y cambios a distintos niveles si se quiere tomar el camino hacia una
mayor transparencia y legalidad institucional.
El segundo camino, del acuerdo poltico, tambin enfrenta retos mayores. La
gran dificultad para la institucionalizacin entendida desde este ngulo es que los
distintos actores sociales no comparten una visin de lo que sera una orientacin
adecuada de las leyes y reglas institucionales, o sobre cmo materializar un
funcionamiento orientado al bienestar de la comunidad. Quiz sea por ello que ni los
actores de derecha ni los de izquierda parecen estar muy entusiasmados con la
nocin de fortalecimiento institucional. Mientras para unos el fortalecimiento del
Ministerio del Ambiente debera implicar que tenga mayor presupuesto, capacidad
fiscalizadora, y poder de regulacin y sancin, para otros tal fortalecimiento
consistira ms bien en que cuente con ms tcnicos y especialistas, que sus trmites
sean ms simples y giles, y en general que el ministerio tenga una orientacin
favorable a las industrias extractivas. Conflictos de visin similares pueden ocurrir
en torno a cualquier institucin, sea el Ministerio de Trabajo, del Interior, o los
gobiernos regionales. Lo central sobre este segundo camino es reconocer que
institucionalizar tambin implica debatir y llegar a consensos polticos suficientes
sobre la orientacin de las funciones de la institucin. Y es que las instituciones no
son polticamente neutrales, ni son fines en s mismos o administracin pura. Uno no
puede concebir la institucionalizacin en el vaco, sino en un contexto pleno de
posiciones e ideas polticas.

Es por eso que la precariedad organizativa y gran asimetra del poder poltico
en el pas constituyen el mayor reto estructural para avanzar por este camino. Son
necesarios los partidos polticos organizados, que representen los intereses de
distintos grupos sociales, y que puedan negociar entre ellos con una visin de
mediano y largo plazo. Esos bloques polticos no slo ganan fuerza para negociar
normas u orientaciones concretas, tambin saben ser pacientes, desarrollan
estrategias, y son capaces de presionar o de ceder cuando sea necesario. Es as que
tomar este camino exige construir una infraestructura de representacin poltica ms
diversa, organizada, y sobre todo ms democrtica: tarea difcil, mas no imposible.
Valiosos estudios como los recientemente publicados por Mauricio Zavaleta (2014)
y Rodrigo Barrenechea (2014), nos ofrecen diagnsticos precisos sobre las
problemticas dinmicas organizativas y polticas sub-nacionales; contar con ese
tipo de conocimientos es el primer paso para debatir y elaborar soluciones ante estas
dificultades. Lograr mayores y mejores acuerdos polticos constituye quiz el mayor
reto para la institucionalidad en el pas.
Finalmente, el tercer camino, administrativo y organizacional, exige que la
elaboracin de presupuestos incluya decididamente mejoras graduales en cuanto a
inversiones en infraestructura, as como en capacidades administrativas y de gestin.
Tambin requiere que el Estado fortalezca el servicio pblico y los sistemas
administrativos de forma general y no aislada. Los estudios sobre las burocracias
peruanas hechos por el Banco Mundial y por Servir indican que existe una gran
dispersin y variacin en cuanto a tipos de contrato, estabilidad, niveles de pago y
beneficios para los trabajadores estatales peruanos. Esto significa que el Estado
cuenta con burocracias bien pagadas y eficientes, aunque slo en algunos sectores,
slo para algunas funciones. Por eso la reforma del servicio civil es un paso crucial
hacia una red coherente de instituciones mejor administradas y mejor financiadas, es
un cambio urgente y necesario si queremos lograr mayor institucionalidad en el
largo plazo. Asimismo, es necesario equilibrar mejor las inversiones en los
ministerios; se invierten sumas importantes en los de inclusin, educacin y salud,
pero no en los de trabajo, interior, o de la mujer. Esos mejores equilibrios implican
tomar en serio planes sectoriales de largo plazo y no limitar la inversin a aumentos
salariales espordicos, compras efectistas, o programas de corto plazo. En ese
sentido, elaborar documentos como el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana
(2013-2018) es un paso positivo.
Interdependencia de los Tres Caminos
Si bien son analticamente distinguibles, los cambios que sugiere cada uno de
los tres caminos son interdependientes y estn ntimamente ligados entre s. Las
mejoras organizacionales y administrativas pueden contribuir a incrementar la
transparencia y legalidad de las funciones al interior de las distintas instituciones. Y

las mejoras en cuanto a orientacin, funciones, y legalidad facilitan el apoyo pblico


y poltico hacia las mejoras presupuestales y administrativas. Pasar por alto la
vinculacin necesaria entre los tres tipos de cambio es un error. Por ejemplo,
fortalecer instituciones preocupndose primordialmente por dotarlas de ms personal
y presupuesto es una solucin temporal, incompleta, e inefectiva a largo plazo. De
nada sirve dotar a las instituciones de ms presupuesto si, como el caso de los
gobiernos regionales demuestra, ese dinero suele ser psimamente utilizado en
trminos de ineficiencia administrativa y de corrupcin descarada. El presupuesto
como nica solucin tampoco logra revertir el rechazo y desobediencia a la ley mal
planteada. Basta con recordar la gran cantidad de situaciones en las que tal o cual
institucin enfrentan la resistencia tenaz de los ciudadanos movilizados en las calles
ante sus intentos de imponer la ley por la fuerza. De all una de las frases clsicas de
nuestro Per contemporneo: no hay garantas (para aplicar la ley, se entiende).
No basta entonces con facilitar el poder administrativo o coercitivo del Estado y la
ley, sino sobre todo de promover la legitimidad de su autoridad mejorando el
funcionamiento institucional en las tres dimensiones.
Finalmente, el objetivo fundamental consiste en fortalecer a todas las
instituciones y no solamente a algunas de ellas. De poco servira contar con mejores
ministerios, si instituciones cruciales para la vida democrtica como la Contralora,
el Tribunal Constitucional, la Fiscala de la Nacin o la Defensora del Pueblo son
avasalladas impunemente por el poder ejecutivo u algn otro actor. Lo
democrticamente deseable es construir un verdadero orden institucional, en
donde distintas partes el Estado cumplan efectivamente con su rol de controlarse y
limitarse unas a otras con transparencia, independencia, y en nombre de su misin
democrtica y atribuciones legales.

Conclusin
A manera de conclusin har dos observaciones finales. La primera es que la
debilidad de las instituciones no es algo reciente. El Per es un pas en donde nunca
se construy un orden institucional slido. No existe una poca de oro del orden
institucionalizado; se trata de un problema histrico. El pas cuenta hoy con ms
instituciones que nunca, ms oficinas, ms presupuesto, ms burcratas, ms leyes,
ms administracin pblica, pero esto simplemente implica que tenemos un Estado
ms racionalizado, no que por ello vivamos en un orden social ms razonable. Dicho
esto, lo positivo es que hoy tenemos instituciones democrticas, y la tarea consiste
en mejorar su diseo y funcionamiento. La segunda observacin es que, en los
ltimos aos, este orden de desorden ha ido consolidndose, favoreciendo a una
serie de actores formales e informales a lo largo del territorio que aprendieron a
beneficiarse de estas debilidades institucionales. Esto va desde el Congreso y los

partidos polticos, empresarios mercantilistas, pasando por las mltiples mafias en


los gobiernos regionales y municipalidades, hasta los barones del oro, la madera, y
la coca ilegales. Y es que el problema de fondo no es solamente que las instituciones
tengan estas debilidades, sino que
demasiados grupos han aprendido a
aprovecharlas hasta convertirlas en parte integral de su fortaleza particular. Existen
relaciones de poder, dinmicas polticas, y prcticas informales consolidadas
alrededor de estas debilidades. As, fortalecer el cumplimiento de la ley y el
ordenamiento institucional peruano ser una ardua tarea si se tiene en cuenta que la
resistencia a tales cambios muchas veces ser interna; en el Per uno nunca sabe
cundo est pisndole la cola al dragn.
Existe alrededor de cada institucin una constelacin propia de actores,
intereses, fuerzas, cada caso es distinto y requiere de atencin especial para poder
reformarse. La tarea actual consiste en reconocer estas falencias, identificarlas
precisamente, asumirlas plenamente, y movilizar esfuerzos sociales y polticos
buscando construir mejores instituciones con una visin democrtica de largo plazo.
Esto ltimo es ciertamente posible. Si bien algunos dudan que el poder democrtico
sea lo suficientemente poderoso, sigue siendo cierto que la democracia permite
rechazar condiciones problemticas y lograr cambios polticos. En el Per, desde
hace algunos aos viene construyndose un renovado inters y reflexin en torno al
orden institucional, y va resurgiendo un saludable vigor en la participacin de las
clases medias, de los jvenes y la sociedad civil en la vida poltica del pas. Todas
estas son seales positivas, y es que la libertad poltica no consiste en vivir aislado o
permanecer indiferente, sino en participar plenamente de la construccin del tipo de
orden social que inevitablemente nos ser propio.

Bibliografa
Barrenechea, Rodrigo
2014 Becas, Bases, y Votos: Alianza para el Progreso y la poltica subnacional en
el Per. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
Dargent, Eduardo
2012 El Estado en el Per. Una Agenda de Investigacin. Lima: Pontificia
Universidad Catlica del Per.
Vergara, Alberto
2013 Ciudadanos sin Repblica: Cmo sobrevivir en la jungla poltica peruana?
Lima: Planeta.
Zavaleta, Mauricio
2014 Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la poltica
electoral. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.