INTERSETORIALIDADE E POLTICAS DE SUPERAO DA POBREZA:

DESAFIOS PARA A PRTICA1

BRONZO, CARLA 2 E VEIGA, LAURA3

Carla Bronzo: Doutora em Sociologia e Poltica

Rua Albita 701 301 Cruzeiro
CEP 30310160 - Belo Horizonte, MG
Tel. 031-32230468
cbronzo@terra.com.br
Laura da Veiga: Doutora em Sociologia
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CEP 30112011 - Belo Horizonte, MG
Tel: 031-32270320
lauradaveiga@yahoo.com.br

Este texto foi produzido a partir do trabalho de consultoria, desenvolvido pelas autoras para a Prefeitura
de Belo Horizonte, no mbito do Projeto URB-AL, em 2005, e da tese de doutorado de Carla Bronzo
Ladeira Carneiro, defendida em dezembro de 2005, orientada por Laura da Veiga.
2

Carla Bronzo, doutora em Sociologia e Poltica pela UFMG, professora e pesquisadora da Escola de
Governo da Fundao Joo Pinheiro/MG, pesquisadora nos temas de pobreza, polticas de assistncia e
proteo social.
3

Laura da Veiga, PhD em Sociologia da Educao por Stanford University, mestre em Cincia Poltica
pela UFMG, professora de Mestrado em Administrao Pblica da FJP, Secretria de Monitoramento e
Avaliao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, pesquisadora nos temas
relacionados desigualdades sociais, polticas de incluso social e inovao na gesto pblica.

INTERSETORIALIDADE E POLTICAS DE SUPERAO DA POBREZA:

DESAFIOS PARA A PRTICA

Resumo
O presente texto fornece um conjunto de pontos de discusso sobre o tema da
intersetorialidade. Na primeira parte analisada a dimenso conceitual da pobreza e
da excluso e a relao com a perspectiva da transversalidade no desenho de
estratgias de enfrentamento. Na segunda parte o foco reside nos diferentes mbitos ou
dimenses nas quais a perspectiva da intersetorialidade se insere, que foram
identificadas como trs nveis principais de ao: nos mbitos da deciso poltica, dos
arranjos institucionais e da dimenso tcnica-operacional das polticas. Na terceira
parte a perspectiva da intersetorialidade alcanada a partir do debate sobre novas
formas de gesto local e pela concepo de governana, que amplia a discusso da
intersetorialidade como um arranjo organizacional para envolver tambm uma
dimenso mais ampla quanto ao seu significado no mbito da gesto pblica,
relacionada com a gesto de redes horizontais e entre nveis de governo, o que
configura uma outra forma de se efetivar a intersetorialidade.
Palavras-chave: Intersetorialidade, transversalidade, governana, pobreza, gesto
Introduo
A defesa retrica da intersetorialidade tem sido reiteradamente afirmada em textos e
debates sobre polticas sociais, principalmente quando o contedo das polticas est
relacionado ao combate pobreza e excluso. Contudo, transform-la em um eixo
estruturador das intervenes pblicas significa enfrentar desafios nada triviais. As
dificuldades, em parte, seriam decorrentes da forma como historicamente a
administrao pblica se organizou (estruturas verticais e setorialmente demarcadas ao
longo de linhas de competncias profissionais que se cristalizaram, inclusive, em
corporaes de especialistas) e, em parte, de determinantes poltico-institucionais que
conformam os marcos regulatrios e a alocao de recursos organizacionais ,
destacando-se a a definio de competncias e funes; a vinculao hierrquica entre
os setores; a distribuio de recursos humanos, financeiros e fsicos para executar as
funes. Uma pea oramentria ou um organograma expressam a especializao e a

verticalizao caractersticas do padro predominante na rea. A administrao pblica

estaria espelhando assim o processo mais geral de super-especializao que caracterizou
a constituio das sociedades modernas urbano-industriais em praticamente todos os
campos, mas, ao mesmo tempo, decises por uma prestao de servios padronizada e
baseada em definies de necessidades coletivas feitas a partir das perspectivas
profissionais dos especialistas.
No entanto, mudanas econmicas e tecnolgicas, nas trs ltimas dcadas, alteraram os
processos de trabalho no mbito mundial; movimentos sociais, com vrios matizes,
remodelaram a agenda, ampliando o espectro de direitos que deveriam ser reconhecidos;
a internacionalizao e a globalizao reduziram a autonomia dos Estados-nao para
administrar, em seus territrios, os efeitos de processos que induzem, por um lado, a
diversificao e complexificao da agenda pblica e, por outro, a reduo dos recursos
econmicos, financeiros e poltico-institucionais disponveis para fazer face a ela.
Alm disso, temas tais como ampliao da equidade, reduo dos nveis pobreza de
amplos segmentos de populaes de vrios pases e do respeito diversidade passam a
ser objeto da ateno de organismos internacionais e de seus fruns de expresso. As
temticas abordadas em vrias conferncias da ONU e das agncias a ela vinculadas
assim como seus desdobramentos polticos (compromissos assinados pelos pasesmembros e multiplicao de organizaes transnacionais que vocalizam e advogam pela
viabilizao de polticas em torno de interesses e valores emergentes (gnero, raa e
etnia, direitos humanos, meio ambiente, desarmamento, dentre outros) so
manifestaes bastante claras de uma nova agenda mundial que se sobrepe antiga,
mais convencional mas ainda no superada (educao, sade, nutrio, proteo a
crianas e adolescentes, moradia etc.). A nova agenda situa um conjunto de problemas
no adequadamente abordados pelas polticas pblicas de recorte setorial.

Adicionalmente, o quadro adquire contornos mais dramticos com os efeitos das crises
econmicas, reduzindo a base de sustentao financeira para a ao do Estado. A eleio
de governos neo-liberais e conservadores nos EEUU e na Inglaterra e a crise fiscal dos
meados do anos setenta favorecem a difuso da tese do Estado mnimo e as iniciativas
de reforma do Estado, fortemente calcadas nas crticas ao modelo keynesiano e
organizao burocrtica dos aparatos governamentais. Importam-se ideologias e
modelos da iniciativa privada para o setor pblico, associados reduo do escopo e da
cobertura da prestao de servios pblicos (Abrucio, l997; Diniz, l997). Mas, ao
mesmo tempo, mudanas tecnolgicas, em particular a progressiva implantao do
modo de produo ps-fordista, o processo de desestruturao do modelo industrial, a
dualizao social, a decadncia de centros urbanos e a ampliaco do fenmeno da
pobreza, intensificam a demanda pela prestao de servios pblicos. "La combinacin
de demandas crecientes con la reduccin de los recursos y el clima de creciente
resistencia impositiva genera lo que se conoce con el nombre de crisis fiscal del
Estado" (Gom e Brugu, l994, p.210).
O resultado da combinao dos vrios processos, sintetizados acima, a profunda
modificao do ambiente em que opera a administrao pblica, pressionando a sua
gesto. Gom e Brugu argumentam que a partir do final da dcada dos setenta estaria
ocorrendo a substituio do modelo de gesto pblica da estabilidade pelo modelo da
incerteza. O primeiro se organizaria em torno dos seguintes princpios: a) autosuficincia as autoridades pblicas assumem o monoplio da prestao de servios
com recursos prprios, atravs de uma organizao complexa, fechada e centrada em
procedimentos internos; b) uniformidade oferta de produtos padronizados para todos,
definida a partir da interpretao feita pela autoridade pblica das necessidades dos
cidados; c) continuidade proviso de servios de forma continuada, fortemente

marcada por uma dinmica inercial, sem reviso do que deve ser oferecido e das formas
de prover os servios e d) profissionalismo o modelo de gesto dominado pelos
especialistas que definem as divises funcionais que correspondem sua definio de
como os problemas devem ser enfrentados e no complexidade de abord-los a partir
das necessidades da comunidade.
A gesto da incerteza, por sua vez, corresponde s estratgias para lidar com as
mudanas do ambiente em que opera a administrao pblica com a crise fiscal e a
necessidade imperiosa de economizar e aplicar adequadamente os recursos cada vez
mais escassos. O nvel poltico tensionado pela ruptura do consenso em torno do
estado de bem estar, acompanhada pelo processo de fragmentao social e pela
emergncia de novos movimentos sociais.
"El periodo que se inicia con la crisis de mediados de los setenta introduce
presiones que han sido resumidas con los trminos de especializacin,
flexibilidad, diferencia y pluralismo. Lo que estos conceptos tienen en comn es
la relacin con la incertidumbre y la turbulencia del entorno" (Gom y Brugu,
1998, p.211).
Segundo os autores, a gesto da estabilidade se caracteriza pelo predomnio da
racionalidade tcnica sobre a racionalidade poltica, resultando na "tecnificao" da
atividade dos responsveis pblicos; j na gesto da incerteza destaca-se a necessidade
harmonizar e coordenar as atuaes atravs da repolitizao dos papis dos dirigentes
pblicos.
"En un periodo de incertidumbre, la gestin pblica se desarrolla en campos
ms complejos, los problemas dejan de ser procedimentales y se trasladan al
mbito de los objetivos y de las estrategias. No se trata de hacer bien lo que ya
se sabe que hay que hacer, sino de establecer prioridades y de decidir las
mejores vas para alcanzarlas (Gom e Brugu, 1998, p.212).
Uma viso estratgica da gesto social abandona o modelo hierrquico e reconhece a
impossibilidade de programao completa, dado o carter imprevisvel, a turbulncia e

complexidade do contexto da ao. O reconhecimento da multiplicidade dos atores

demanda a nfase na construo de recursos de poder e legitimidade; na participao,
articulao e concertao dos atores diversos, com o foco nos resultados das
intervenes, nas modificaes efetivamente produzidas nas condies de vida das
pessoas e grupos alvo das aes. Esse novo modelo de gesto, flexvel e adaptativo,
apresenta um carter estratgico, ao buscar assegurar que as polticas e programas
respondam de forma adequada aos problemas colocados, o que demanda novos
contedos e novas ferramentas de gesto. No contexto de uma nova gesto social, que
parte do reconhecimento da complexidade e da incerteza como elementos centrais, o
suposto do planejamento racional, pautado pela neutralidade tcnica e pela iluso
tecnocrtica, no mais se sustenta. Participao, flexibilizao, integrao e politizao
da gesto so elementos centrais que emergem na gesto pblica contempornea e esses
supostos so centrais em uma interveno estratgica no campo do enfrentamento da
pobreza e se ligam diretamente ao debate sobre intersetorialidade.
O presente texto fornece um conjunto de pontos de discusso sobre o tema da
intersetorialidade,

apresentando

diversas

entradas

em

campos

tericos

problemticas especficas sobre esse tema. Na primeira parte ser analisada a dimenso
conceitual da pobreza e da excluso e a relao com a transversalidade no desenho de
estratgias de enfrentamento. Na segunda parte o foco reside nos diferentes mbitos nos
quais a perspectiva da intersetorialidade se insere: no mbito da deciso poltica, dos
arranjos institucionais e da dimenso tcnica-operacional das polticas. Na terceira parte
a perspectiva da intersetorialidade analisada a partir do debate sobre novas formas de
gesto local e pela concepo de governana, que amplia a discusso da
intersetorialidade como um arranjo organizacional para envolver tambm uma dimenso
mais ampla quanto ao seu significado no mbito da gesto pblica. Essa perspectiva se

expressa pela nfase nos processos de participao dos usurios no desenho e gesto das
polticas e pela nfase na estruturao e gesto de redes horizontais e entre nveis de
governo, o que configura uma outra forma de se efetivar a intersetorialidade.
I. Polticas de proteo social em contexto de incertezas: viso polidrica da
realidade e gesto intersetorial
Um ponto central nas polticas sociais refere-se aos desenhos de polticas e intervenes
que seriam mais eficazes para reduzir os nveis de pobreza e de excluso social. Nesse
sentido cabe perguntar: quais so os limites para atuao do setor pblico em uma
situao de alta restrio de sua capacidade de financiamento das polticas pblicas,
expanso do nmero de cidados que demandam a ateno do Estado e um ambiente
poltico desfavorvel ao aumento sistemtico de impostos para reduzir os altos padres
de desigualdades? evidente que respostas a essas questes tornam-se muito mais
complexas na medida em que o volume das demandas se coloque em patamares mais
elevados, como o caso brasileiro, em que h um tero da populao vivendo no limiar
da linha da pobreza.
Os estudos indicam que pobreza e excluso so fenmenos que envolvem situaes
complexas, nas quais interagem diversos fatores sendo difcil precisar com exatido as
causas do problema e as conexes entre elas. O que se tem um conjunto de causas
imbricadas e interdependentes e no h clareza sobre a causa dominante. Reconhece-se
que na conformao do fenmeno da pobreza tem-se um forte componente de falta de
recursos materiais, em particular a renda, o que, em sociedades monetarizadas,
inviabiliza o acesso a outros bens e servios necessrios satisfao de necessidades
bsicas (alimentao, moradia, sade e educao). Reconhece-se ainda que as
possibilidades que os indivduos tm para adquirir os meios que lhes garantam mais

chances de ter emprego e, consequentemente, renda, so fortemente condicionadas pelas

condies socioeconmicas de seu grupo familiar de origem e pela estrutura do mercado
de trabalho local. Reconhece-se adicionalmente que as mudanas na organizao
produtiva tm reduzido o nmero de postos de trabalhos disponveis. Mas a partir da a
clareza se dissipa, principalmente quando se admite que outras dimenses devem ser
incorporadas na caracterizao da pobreza. Expandir a viso da pobreza para alm da
ausncia de renda envolve abordar o tema das capacidades e de outros tipos de
vulnerabilidade associados baixa renda. Da emerge a concepo ampliada de pobreza
(que alia aspectos no-materiais dimenso da carncia material) ou a da excluso (a
vertente sociolgica que incorpora a idia de ruptura de laos familiares e
comunitrios). Para estas abordagens, nas situaes de pobreza convergem fatores
diversos de natureza socioeconmica, culturais, familiares, individuais e institucionais,
conformando trajetrias distintas e demandando aes pblicas de contedo,
abrangncia e objetivos diversos. O enfrentamento das situaes de pobreza passaria a
demandar a atuao, no mnimo, convergente de diferentes setores das polticas
pblicas. Concretamente podem ser identificadas algumas dimenses relevantes para
analisar os processos de excluso. Em primeiro lugar, a ausncia de renda, como foi
mencionado anteriormente. Em segundo, a insero no mundo do trabalho, o que
envolve no apenas o acesso renda, mas tambm a identidade e dignidade social. Em
terceiro, a vigncia de laos sociais, em torno dos quais se estabelecem mecanismos de
solidariedade e reciprocidade. E finalmente, tm-se o mbito dos aspectos subjetivos,
relativos a valores e atitudes e a dimenso do territrio, que pode, atravs do estigma e
da segregao, ser um fator agravante dos processos de excluso (Corera, 2002, p.335).
Pessoas e domiclios em situao de excluso social apresentam um acmulo de
problemas e privaes em diferentes mbitos. A realidade polidrica, na definio de

Albert Serra (2004), e isso quer dizer que ela multidimensional, embora a realidade
no seja, em si mesma, transversal. Transversalidade um instrumento de gesto de
uma viso polidrica da sociedade, algo que decorre da exigncia de adaptao por parte
das organizaes pblicas para enfrentar a multiplicidade dos aspectos da privao.
Segundo Serra, a abordagem transversal es una alternativa limitada de la que dispone
la organizacin para hacer frente a la multiplicidad de caras que tiene la realidad
(Serra, 2004, p 7).
A transversalidade materializa temas que so capturados e filtrados dessa realidade
polidrica, considerados como altamente estratgicos. Dessa forma, a transversalidade
aponta para conferir visibilidade a vises e valores que so eleitos do conjunto da
multiplicidade do real como sendo centrais de serem considerados como prioritrios de
ateno por parte das polticas pblicas.
Ao se considerar o carter multidimensional da pobreza, a conseqncia desenhar
estratgias de interveno capazes de abranger a distintos setores das polticas,
remetendo atuao conjunta e necessria de vrios programas e iniciativas sociais.
Uma das consequncias dessa perspectiva, no plano do desenho de poltica de
interveno, refere-se ao tema da intersetorialidade das polticas e aes. Se a
concepo

da

excluso

coloca

tais

processos

como

sendo

dinmicos

multideterminados, no possvel enfrentar essa realidade de forma setorializada ou

fragmentada. O foco na natureza multidimensional da privao aponta para a
necessidade de uma maior integrao nos enfoques setoriais (de Haan, 1999). Polticas
de desenvolvimento com incluso social, frente ao carter muldimensional do
fenmeno, tendem a demandar que se tome conjuntamente os problemas da populao
como foco das intervenes (Inojosa,1997, p.7).

Embora esse ponto no seja explcito ou debatido, pode-se sugerir que a

intersetorialidade se diferencia, ainda que de maneira sutil, da articulao ou
coordenao das aes, uma vez que envolveria alteraes nas dinmicas e processos
institucionais e nos contedos das polticas setoriais, introduzindo uma perspectiva
inovadora no desenho e na abordagem das polticas setoriais e na gesto pblica. A
intersetorialidade, do ponto de vista substantivo, requereria mais do que a articulao
ou a comunicao entre os diversos setores sociais, tais como sade, educao,
habitao, emprego e renda, saneamento e urbanizao, por exemplo. Ela aponta para
uma viso integrada do problema da excluso, em uma perspectiva que situa a pobreza
como um problema coletivo, algo que diz respeito ao conjunto da sociedade e que deve
ser coletivamente enfrentado.
II - Intersetorialidade vista sob as dimenses da deciso poltica, do marco
institucional e do marco tcnico operacional das polticas pblicas
A emergncia do tema da intersetorialidade na agenda pblica vem mesclado com a
emergncia de outros termos e noes conceituais transversalidade, cross cutting,
matricialidade - sendo difcil estabelecer, sem ambigidades, os limites e as distines
entre eles. O ponto que tais concepes acenam para um conjunto de inovaes no
mbito da gesto pblica, em um contexto no qual os sistemas tcnicos especializados e
as estruturas fortemente hierarquizadas e verticais so confrontados com novos
objetivos e demandas polticas e sociais, novas temticas e

novos segmentos da

populao, que demandam uma remodelagem das velhas estruturas organizacionais,

exigindo novas respostas organizativas das quais a intersetorialidade apenas uma das
alternativas possveis. A abertura para uma viso de trabalho horizontal o ponto chave
e que caracteriza, de forma geral, tais formulaes. De forma explcita, Serra distingue
transversalidade da cooperao inter-administrativa, da parceria pblico - privada, da

10

participao cidad, do estabelecimento de alianas estratgicas, da estruturao e

gesto de redes (Serra, 2004, p. 8). Todos esses seriam instrumentos de gesto
organizativa, da mesma forma que a transversalidade, que pode ser definida como
instrumento organizativo adecuado para incorporar, en el trabajo del
conjunto, o de una parte significativa de la organizacin, el tratamiento de
polticas, problemas, puntos de vista, segmentos de poblacin, etc que reflejan
la multidimensionalidad de la realidad, sin eliminar ninguna de las dimensiones
ya incorporadas en su trabajo a travs de la estructura orgnica bsica (Serra,
2004, p. 8).
Questes relativas dimenso no-material da pobreza, igualdade de gnero4,
sustentabilidade, por exemplo, no so enquadradas em nenhum dos setores
tradicionalmente existentes nas administraes pblicas e demandam estruturas
organizativas novas. Tambm a incorporao das necessidades de novos coletivos e
segmentos populacionais (ciganos, migrantes, portadores de deficincia, por exemplo)
demandam tais inovaes.
O ponto central aqui consiste em ressaltar que a transversalidade e tambm
intersetorialidade so entendidas como meios de gesto, que podem se constituir a partir
de critrios territoriais, a partir de eixos temticos (excluso, imigrao), de faixas de
idade ou de determinados coletivos (como famlias monoparentais, deficientes, grupos
tnicos etc), sinalizando uma viso mais global pautando estratgias que dan lugar a
procesos de actuacin multidimensionales, pero enhebrados por um hilo conductor, por
un eje que se proyecta sobre mltiples campos especficos de polticas pblicas
locales (Blanco e Gom, 2003, p.24).
Pode-se pensar, como uma hiptese de trabalho, que a noo de intersetorialidade
situa-se em um contnuo que abrangeria desde a articulao e coordenao de
4

De acordo com Albert Serra, o uso pioneiro do termo transversalidade ocorreu nos anos 90, por ocasio
da Quarta Conferncia da Mulher da ONU, em Beijing, atrelada ao tema da igualdade de gnero,
entendida como instrumento de implementao de polticas pblicas de promoo dessa igualdade (Serra,
2004, p. 5).

11

estruturas setoriais j existentes at uma gesto transversal, configurando formas

intermedirias e arranjos organizativos que expressam a intersetorialidade de
baixa ou de alta densidade.
Um ponto de partida importante para localizar o debate sobre intersetorialidade adota a
perspectiva de que tais arranjos, intersetoriais ou transversais, constituem a parte soft da
organizao, uma dimenso complementar estrutura organizativa bsica ou hard
(Serra, 2004, pp. 2,3). Isso quer dizer que a perspectiva da intersetorialidade ou da
transversalidade no pretende substituir as estruturas setoriais existentes, embora
pressuponha a introduo de novos pontos de vista, novas linhas de trabalho e de
objetivos em relao aos j existentes nos diversos setores (Serra, 2004, p. 4). Dessa
forma, a transversalidade distingue-se da simples coordenao ou articulao setorial:
maior integrao condio necessria, mas no suficiente, para designar estruturas
intersetoriais ou transversais.
Alis, um ponto importante consiste em salientar que a transversalidade no pode ser
responsabilizada pela soluo de todas as limitaes e problemas organizativos
estruturais existentes nas instituies de governo. Nas palavras de Serra,
la gestin transversal no debera ser percibida como una panacea universal a
todos los males organizativos sino, bien al contrario, como un instrumento
especifico y limitado adecuado al tratamiento y gestin de aspectos muy
precisos de gestin pblica (Serra, 2004, p.3).
Albert Serra aponta como uma especificidade das estruturas transversais em relao s
verticais, que as primeiras
no incluyen la gestin operativa ni la produccin y si incluyen el anlisis y la
relaciona con el entorno, de diseo de los objetivos y la planificacin
estratgica y operativa, el seguimiento y la evaluacin del resultado operativo y
social, y la evaluacin estratgica (Serra, 2004, p.9).
A capacidade de gesto e de produo pertence, contudo, s estruturas verticais e

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setoriais. Isso quer dizer que os rgos transversais so, nos termos de Serra, sistemas
de relacionamento e de conhecimento e que alimentam as organizaes de vises
especficas e objetivos estratgicos de mudana social (Serra, 2004, p.9). Embora no
participem da gesto operativa do dia a dia, os rgos transversais acompanham e
monitoram o impacto da gesto transversal, o que os mantm ligados ao processo
operativo, ainda que no diretamente.
A transversalidade confere um foco organizao, dirigindo a ateno para aspectos e
temas considerados centrais e permite intensificar a atuao sobre eles. O gestor da
transversalidade necessita operar com instrumentos de gesto estratgicos, com domnio
dos instrumentos de anlise e desenho, de gesto relacional, gesto poltica e avaliao.
As atividades principais para o trabalho transversal, segundo Serra reside a) na
produo, anlise e difuso de informao e conhecimento, com a criao, gesto e
suporte de expertise, experincias, tcnicas e boas prticas para subsidiar a direo
poltica e os rgos verticais; b) no desenho e formulao de objetivos estratgicos,
concepo e desenvolvimento de polticas e metodologias de trabalho e c) estruturao e
gesto de redes relacionais internas e externas de tipo multilateral (Serra, 2004, pp.1213). O trabalho transversal exige, sobretudo, recursos estruturados em torno de dois
eixos: conhecimento (capacidade de anlise e de formulao de estratgias) e
capacidade relacional. Nesse tipo de gesto, o papel de recursos organizacionais
convencionais (oramento, pessoal ou infra-estrutura), centrais nas estruturas verticais,
torna-se mais limitado apesar de que, enquanto recursos, no sejam dispensveis.
A gesto transversal permite conferir uma visibilidade horizontal organizao sem que
se perca a qualidade tcnica e a especializao, dimenses importantes e que do forma
estrutura organizativa mais dura da organizao. Para que a incorporao da gesto
transversal possa se efetivar, necessrio que existam estruturas organizadas com

13

legitimidade poltica e gerencial, com capacidade e reconhecimento tcnico. Alm de

contar com tais atributos, os instrumentos de gesto transversal podem ser diversos,
como comisses interdepartamentais, unidade de integrao (que se referem s formas
de contato com os usurios), mesas intersetoriais, estruturas de processos intersetoriais,
grupos de trabalho, atividades relacionais como seminrios, sesses de trabalho, dentre
outros

(Serra,

2004,

pp.17-18).

Esses

se

configuram

como

instrumentos

intraorganizacionais, aos quais se devem somar os interorganizacionais, aqueles que

vinculam a organizao com seu entorno e que se expressam em institucionalidades
como rgos de articulao social ou rgos de participao cidad.
Com base no que foi acima exposto, tem-se que a construo de um arranjo poltico e
organizacional descentralizado e intersetorial requer, pelo menos, trs componentes:
1 A deciso poltica de redirecionar a ao pblica, reduzindo ou eliminando, os
efeitos deletrios do "loteamento" da administrao local, motivado seja pelo
acomodamento de acordos polticos eleitorais, seja pela departamentalizao da
estrutura administrativa por reas de conhecimento. No nvel poltico e estratgico, a
deciso, em regimes democrticos, exigir a construo de consensos e a pactuao de
compromissos dos atores relevantes, lembrando sempre que a diversidade de valores,
preferncias e interesses em jogo, caracterstica das sociedades modernas, tende a tornar
o processo de negociao complexo e marcado por altos nveis de incerteza. A
legitimao e o grau de adeso, por sua vez, afetam o sucesso do processo da
implementao.
2 Os desdobramentos da deciso poltica, provavelmente, iro redefinir os marcos
institucionais e estabelecer a estrutura de incentivos/punies para induzir a
cooperao, criar instrumentos de gesto apropriados ao novo arranjo e remanejar

14

recursos financeiros e humanos para viabiliz-lo. Dentre as alternativas possveis, tmse desde reformas administrativas, reestruturando setores e competncias at a criao
de mecanismos paralelos, associados estrutura tradicional. bastante razovel supor
(e os estudos sobre organizaes fornecem evidncias claras a respeito) que haja
resistncias de setores que podem se perceber como perdendo espaos ou de grupos de
profissionais que podem entender as novas exigncias (que implicam revises da lgica
da prestao de servios) como interferncias inadequadas ou no legtimas no seu
campo de atuao, o que novamente ir requerer negociao e convencimento para
reduzir as reas de atrito e para viabilizar a ao intersetorial.
Da a centralidade da funo, reiteradamente mencionada na literatura sobre o tema: a
de coordenao poltica e tecnicamente legitimada (autoridade social para Sergio
Molina, 2001; coordenao governamental para Vilmar Faria, 2002, ou dimenses
polticas da coordenao para Fabin Repetto, 2004). Repetto destaca, por exemplo, o
papel de interesses e ideologias em conflito, dotaes diferenciadas de recursos,
distncias entre o discurso poltico pr-coordenao e os incentivos perversos que
incidem na vontade dos protagonistas para no estabelecer ou no cumprir acordos. A
partir da o autor advoga a importncia de se considerar os atores de poltica pblica e
os marcos institucionais formais e informais quando se examina o lado poltico da
coordenao. Os estudos, realizados pelos autores acima mencionados, para o Brasil, o
Chile, a Argentina e o Mxico mostram que, mesmo quando a funo de coordenao
esteve vinculada aos gabinetes do cargo executivo mais alto de cada um dos pases (a
presidncia), os resultados foram insatisfatrios quando examinados sob a tica da
capacidade de fazer com que os ministrios subordinassem suas agendas setoriais a uma
outra escala de prioridades. No h razo para supor que no nvel local as dificuldades
sejam menores.

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3- Qualquer que seja a alternativa escolhida, para os setores da administrao local

envolvidos no novo arranjo organizacional, so requeridas mudanas para viabilizar
alteraes na lgica de operao ou nos processos de trabalho, o que significa, alm
de uma postura flexvel e cooperativa, estabelecer novos fluxos; criar ou integrar
sistemas de informao que possibilitem acompanhar o tipo e o nvel de atendimento
das necessidades identificadas como bsicas da populao ou desenvolver capacidades
que possibilitem identificar, junto com os interessados, o conjunto de aes necessrias;
organizar os servios para que possam ser acionados na medida de sua necessidade;
construir sistemas de consulta sistemtica populao destinatria para aferir a
qualidade e a prontido dos servios e processar as correes que se faam necessrias;
estabelecer procedimentos sistemticos de reviso do planejamento e das rotinas
previamente pactuadas; criar mecanismos de acompanhamento das atividades dos
parceiros no-governamentais, dentre outros. Basta considerar parte do conjunto de
procedimentos enunciados acima para evidenciar a centralidade do planejamento
intersetorial ou, pelo menos, do compartilhamento por todos os setores e equipes
envolvidos de um conjunto de diretrizes estratgicas em que se defina que o
fundamental a aderncia da prestao de servios s necessidades das
comunidades, famlias ou pessoas a que eles se destinam.
Esse ponto articula-se com a tipologia de Martinez Nogueira (1998), que identifica as
intervenes sociais segundo o eixo da rotinizao/programabilidade das tarefas e
tambm quanto ao nvel de interao com o usurio. O grau de programabilidade das
tarefas decorre do grau de certeza da tecnologia (o saber o que fazer e como fazer) e
da complexidade do ambiente de implementao, e se expressa no contnuo rotinizaoflexibilizao. Os programas sociais, principalmente aqueles voltados para grupos e
condies de extrema vulnerabilidade e destituio, pressupem aes quase que

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individualizadas, aderentes s demandas e especificidades dadas pela heterogeneidade

das situaes de pobreza. O grau de interao com os usurios, por sua vez, demonstra a
intensidade da relao entre os tcnicos e gerentes de linha e os beneficirios dos
projetos. Em intervenes nas quais se pretenda produzir mudanas nas condies,
capacidades, atitudes e comportamentos do pblico-alvo - como o caso de polticas
voltadas para grupos extremamente vulnerveis e dentro de uma concepo que
reconhece dimenses materiais e subjetivas no fenmeno da pobreza -, o nvel de
interao necessrio com o usurio ser maior.
A alta interao com os usurios e

baixa programabilidade das tarefas tm

conseqncias importantes para o desenho e a implementao dos programas e projetos

sociais (Martinez Nogueira, 1998) e exigem respostas diferenciadas por parte da
organizao dos servio sociais, o que remete capacidade de governana, formao de
redes de servios, gesto intersetorial das polticas, parcerias entre governo e sociedade
civil na proviso de bens e servios, dentre outras possveis. adequado supor que
quanto maiores forem as mudanas requeridas, maior ser o nvel de incerteza sobre os
resultados da poltica e maior a necessidade de atuao em distintos setores e esferas de
ao.
III. A ampliao das agendas locais: governo de proximidade, redes multinveis e a
intersetorialidade
Uma referncia para se analisar as alteraes recentes no mbito da gesto pblica
encontra respaldo nas concepes de gobierno de proximidad (Blanco e Gom, 2003),
concepo que acentua o peso dos governos locais na formulao e proviso de bens e
servios sociais, e que encontra paralelo nos movimentos recentes na Amrica Latina e
Brasil (Raczynski, 1999), tambm marcados pelos processos de descentralizao e de

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fortalecimento dos governos locais. A perspectiva do governo de proximidade aponta

para um outro paradigma de gesto, contrapondo-se s bases de sustentao do governo
tradicional. Sob a perspectiva da governana, tem-se: a) o reconhecimento da
complexidade como um elemento intrnseco ao processo poltico; b) um sistema de
governo que incorpora a participao de atores diversos no marco de redes plurais e c)
uma nova posio dos poderes pblicos nos processos de governo, a adoo de novos
papis e a utilizao de novos instrumentos de gesto. (Blanco e Gom, 2003).
A concepo de governana remete tanto a espaos locais politizados quanto a redes
participativas, horizontais e com mltiplos nveis (Brugu, Gom, Subirats, 2002). A
politizao dos espaos locais e a configurao desses espaos como redes marcam uma
dupla dimenso que orienta o debate sobre governos locais no contexto atual e que
remetem, por sua vez, ao tema da intersetorialidade.
Quando se diz que os espaos locais tendem politizao, o que se quer enfatizar que
as verses burocrticas e as verses gerenciais tradicionais no respondem
adequadamente aos desafios atuais dos governos municipais, que operam em contexto
de ampliao das agendas locais e necessitam de um novo papel. Os municpios vem
ampliadas suas funes bsicas e se distanciam do papel de meros executores das aes
dos nveis centrais de governo. As instituies locais no so identificadas mais como
instncias meramente administrativas e executoras, sendo delas cobrado um papel de
natureza mais estratgico para fazer frente s novas demandas, em um contexto de
incerteza e complexidade.
A concepo de redes participativas horizontais e de nveis mltiplos (Blanco e Gom,
2003, p.26) expressa ou materializa a idia de governana. A idia de rede tem-se
tornado um referente central nas discusses em diversos campos, para sinalizar a

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interconexo, a interdependncia, a conformao necessria para dar conta da

complexidade dos processos e da realidade social. Uma idia inovadora na concepo
de redes amplia a perspectiva de redes horizontais e incorpora a idia de redes
multinvel (ou de nveis mltiplos) o que remete interdependncia no s existente
entre atores no nvel local, mas que envolve diversos nveis de governo. Essa
perspectiva vai alm das formas tradicionais de se entender as relaes
intergovernamentais, e apontam para um contexto no qual os municpios, tambm e
freqentemente identificados com gobierno de proximidad, expandem sua agenda e
desenvolvem um papel estratgico, de forma compartilhada e na perspectiva de
interdependncia com outros nveis de governo (Blanco e Gom, 2003, p.29).
Novos referentes como redes e governo relacional marcam a fragilizao de estilos
monopolistas, auto-suficientes e hierrquicos, que sustentavam os modelos tradicionais
de governo. A perspectiva das redes horizontais aponta para a existncia de mltiplos
atores que operam no mbito privado, pblico e comunitrio, o que sinaliza a presena
de um universo de atores interdependentes, com relaes de conflito e consenso e
distribuio assimtrica de poder, que se articulam em marcos organizativos comuns e
partilham recursos, negociam prioridades e tomam decises em relao a projetos
compartilhados (Blanco e Gom, 2003, p.26). No campo da gesto social, a perda do
monoplio da gesto pelo Estado significou a ampliao das parcerias pblico e
privadas e a presena mais direta de organizaes no governamentais na proviso dos
servios, o que aponta para a centralidade da perspectiva das redes e do governo
relacional no debate sobre a intersetorialidade.
Nesse momento de transio, os limites entre as distintas perspectivas estruturas
tradicionais de gesto e modelos emergentes - no so to ntidas e no existe um
solapamento total do governo tradicional para dar vazo a uma governana participativa

19

e de proximidade. Tais perspectivas se sobrepem na forma concreta dos governos

atuarem, mas importante aqui sinalizar uma tendncia em curso, que enfatiza novas
lgicas participativas e novas dinmicas e modelos de gesto pautados pela
transversalidade. Trata-se, como alguns autores pontuam, de um processo de mudana
no apenas instrumental, formal ou organizativo, mas principalmente tico e cultural
(Blanco e Gom, 2003, p. 32). Nesse contexto de mudanas, a valorizao da
proximidade, do mbito local, emerge como locus no qual as respostas podem fazer
frente diversidade de situaes e onde possvel desenvolver novas dinmicas de
participao nos processos de governo.
Por essa via da expanso da agenda dos governos locais, da emergncia das redes
multinveis e da noo, portanto, de governo de proximidade -, tem-se uma
aproximao distinta ao tema da intersetorialidade. Nesse sentido, o termo
intersetorialidade extrapola o mbito intraorganizacional (nos termos de Serra) e
articula-se de forma mais ampla com novas perspectivas no mbito da gesto pblica e,
principalmente, no campo da gesto social, ao configurar-se como uma resposta mais
adequada aos tipos de problemas enfrentados pelas polticas sociais voltadas para
grupos mais vulnerveis ou em processo de excluso social. Um ponto importante
aqui diz respeito porosidade das estruturas organizacionais s demandas e solues
aportadas pelos beneficirios das polticas, que remete capacidade da administrao
para ampliar os canais e a sua disposio para alterar a programao e a priorizao dos
servios a partir dos resultados dos processos de participao.
Gestes participativas e que constituem expresses de formas inovadoras de gesto
demandam mudanas na interao com a administrao que requerem, do lado da
administrao, a disposio para ampliar a participao dos destinatrios na
programao e priorizao de servios (atuar em conjunto com os destinatrios) e da

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parte dos destinatrios o abandono de prticas clientelistas. Um governo relacional,

estruturado para viabilizar a atuao de redes, fluxos e vises horizontais sobre as
polticas setoriais, necessita no apenas de estruturas soft acopladas s estruturas
hard de gesto, mas tambm de uma perspectiva de natureza mais substantiva
sobre o papel de outras instituies e atores na formulao, desenho e gesto de
polticas sociais. Tambm nesse sentido tem-se uma alterao nos modelos tradicionais
de gesto, marcados pela perspectiva da estabilidade, especializao, setorializao e da
autosuficincia do Estado na proviso dos bens e servios. A gesto da incerteza e da
complexidade, principalmente no caso das polticas de superao da pobreza, demanda
uma outra estratgia de gesto, na qual a intersetorialidade tem um papel central, seja
esta entendida como maior articulao, coordenao e interao entre os setores
governamentais (em uma verso fraca) ou sob a forma de governo relacional e
multinvel, que expande a exigncia de coordenao para alm do governo e supe uma
viso estratgica da questo social, que no pode ser efetivamente equacionada a partir
de uma lgica residual ou setorial das polticas pblicas.
IV Consideraes finais
O artigo busca evidenciar os diferentes caminhos pelos quais a questo da
intersetorialidade se manifesta. Um primeiro, de natureza mais conceitual ou
substantiva, articula-se com o tema da multidimensionalidade da pobreza: uma vez
entendida de forma expandida, as estratgias de enfrentamento da pobreza exigem uma
abordagem tambm mltipla do problema, com um enfoque de ao integrada entre os
diversos setores e campos da ao governamental.
Um segundo caminho, ou entrada, refere-se ao nvel institucional e de gesto, sendo a
perspectiva da intersetorialidade abordada como estratgia de gesto que se acopla s

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estruturas setoriais existentes e impe uma estrutura organizativa nova, capaz de

responder heterogeneidade da pobreza e, como conseqncia, a demanda por
flexibilizao na produo de bens e servios sociais. Com a gesto da intersetorialidade
tem-se, alm das estruturas setoriais e especializadas, a introduo de novos pontos de
vista, novas linhas de trabalho e de objetivos nas organizaes, o que exige
conhecimento, articulao estratgica e capacidade relacional. A perspectiva da
intersetorialidade se materializa em diferentes mbitos, no nvel decisrio, no campo
dos arranjos institucionais e no das prticas operativas e metodologias de trabalho. Em
todos os nveis o que se requer a introduo de uma outra forma de apreender os
problemas e de definir como atuar sobre eles, complementando a exigncia da tcnica e
da especializao com as exigncias de um olhar transversal sobre a realidade.
Uma terceira chave para abordar a intersetorialidade refere-se ao tema do governo de
proximidade e de redes multinveis. Por outra via, refora-se o tema da capacidade
relacional, caracterstica e qualidade subjacente perspectiva da intersetorialidade.
Nessa entrada se expande a viso da intersetorialidade, indo alm de sua compreenso
como um mecanismo de gesto intra ou interorganizacional para entend-la como um
elemento de natureza poltica, que expressa uma viso ampliada da capacidade de
governar.
De toda forma, por qualquer ponto pelo qual o tema da intersetorialidade abordado,
tem-se a convico de que essa perspectiva no algo natural ou que ocorra de forma
espontnea nas organizaes pblicas, mas que tem que ser ativamente construda, uma
vez que decorre de deliberaes claras e compartilhadas para introduzir as mudanas
nos processos de trabalho, no planejamento e na gesto das polticas pblicas.

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