NOES DE ORAMENTO PBLICO

APRESENTAO
O oramento pblico uma lei que, entre outros aspectos, exprime em
termos financeiros a alocao dos recursos pblicos.
Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decises
polticas, estabelecendo as aes prioritrias para o atendimento das
demandas da sociedade, em face da escassez de recursos. Apresenta
mltiplas funes - de planejamento, contbil, financeira e de controle. As
despesas, para serem realizadas, tm que estar autorizadas na lei
oramentria anual.
No Brasil, como na maioria dos pases de regime democrtico, o processo
oramentrio reflete a co-responsabilidade entre os poderes,
caracterizando-se por configurar quatro fases distintas:
1 - a elaborao da proposta, feita no mbito do Poder Executivo;
2 - a apreciao e votao pelo Legislativo - no caso do governo federal, o
Congresso Nacional;
3 - a sua execuo; e
4 - o controle, consubstanciado no acompanhamento e avaliao da
execuo.
Com a estabilizao econmica, o oramento se reveste da maior
importncia, na medida em que os valores expressos em termos reais
tendem a no ficar defasados, como ocorria no perodo inflacionrio. Em
conseqncia, passa a espelhar, com maior nitidez, a alocao dos recursos,
favorecendo o acompanhamento e a avaliao das aes governamentais,
principalmente pelo contribuinte e seus representantes, colaborando assim,
para a construo de um estado moderno, voltado para os interesses da
sociedade.
Esta nova realidade demanda a necessidade de difundir amplamente o
contedo do oramento, que expressa o esforo do governo para atender
programao requerida pela sociedade, a qual financiada com as
contribuies de todos os cidados por meio do pagamento de seus tributos,
contribuies sociais e tarifas de servios pblicos.
CONCEITOS BSICOS
O que o Oramento Pblico?
O Oramento Geral da Unio (OGU) prev todos os recursos e fixa todas
as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio.
As despesas fixadas no oramento so cobertas com o produto da
arrecadao dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o

Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das

contribuies, como o da Contribuio para Financiamento da Seguridade
Social - COFINS, que calculado sobre o faturamento mensal das
empresas, nas vendas de mercadorias, de mercadorias e servios e de
servios de qualquer natureza, e bem assim do desconto na folha que o
assalariado paga para financiar sua aposentadoria. Os gastos do governo
podem tambm ser financiados por operaes de crdito - que nada mais
so do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado
financeiro interno e externo. Este mecanismo implica o aumento da dvida
pblica.
As receitas so estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser
maiores ou menores do que foi inicialmente previsto.
Se a economia crescer durante o ano, mais do que se esperava, a
arrecadao com os impostos tambm vai aumentar. O movimento inverso
tambm pode ocorrer.
Com base na receita prevista, so fixadas as despesas dos poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio. Depois que o Oramento aprovado
pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita
do ano for superior previso inicial, o governo encaminha ao Congresso
um projeto de lei pedindo autorizao para incorporar e executar o excesso
de arrecadao. Nesse projeto, define as novas despesas que sero
custeadas pelos novos recursos. Se, ao contrrio, a receita cair, o governo
fica impossibilitado de executar o oramento na sua totalidade, o que
exigir corte nas despesas programadas.
A inflao crnica, antes do Plano Real, distorcia o oramento. Quando o
governo elaborava a proposta oramentria, previa uma taxa anual de
inflao, a fim de corrigir as dotaes oramentrias para que elas
mantivessem o valor real. Mas na ltima dcada, por causa da inflao
crnica e ascendente, essa taxa estimada quase sempre era menor que a
inflao efetivamente ocorrida no ano. Com isso, o processo inflacionrio
corroa as dotaes oramentrias.
Por exemplo, se o oramento previa um determinado valor para a
construo de uma estrada federal, quando o recurso era liberado, o seu
valor real (ou seja, descontada a inflao do perodo) no era mais
suficiente para a execuo da obra. Esse problema gerou inmeras
distores, como a paralisao de projetos pela metade ou a construo de
estradas de pssima qualidade.

O que so Finanas Pblicas?

Essa questo pode parecer meio despropositada ou mesmo pretensiosa, tal a
freqncia com que os temas relacionados ao Setor Pblico so tratados no

debate econmico cotidiano no Brasil. Afinal, recorrente a referncia

extensa participao estatal na vida econmica (o que
convencionalmente localizado por outro rtulo, a estatizao), ou o
generalizado questionamento de uma das mais relevantes manifestaes da
atividade governamental na sociedade: sua capacidade de estabelecer a
poltica econmica. Tambm nos damos conta do Setor Pblico em
ocorrncias mais setoriais.
Enfim, nos damos conta de que os problemas econmicos do Setor Pblico
so uma parte do dia-a-dia da nossa sociedade e os reconhecemos com
grande familiaridade.
Todavia, do ponto de vista da Economia, o campo analtico do Setor
Pblico subespecificado e, ao longo do tempo, passou a exibir srias
deformaes que, s mais recentemente (e, portanto, com atraso), vm
sendo corrigidas. Esta uma constatao paradoxal, de vez que seria de
esperar que o desenvolvimento cientfico caminhasse com igual vigor e
direo que a complexidade das sociedades do mundo real.
Possivelmente, uma razo para esse descompasso est no apego da
Economia e dos economistas aos processos de mercado. Este no o
lugar apropriado para inquirir as razes desse apego, porm certo que isso
acabou por gerar uma conseqncia metodolgica que, hoje, amplamente
reconhecida como perniciosa para o desenvolvimento da Economia do
Setor Pblico: que a operao dos sistemas polticos pode ser aproximada
no campo analtico pelo mesmo ngulo sob o qual so tratados os sistemas
econmicos. Um subproduto dessa percepo a resistncia em aceitar que
a motivao econmica do comportamento poltico decorre de razes
intrnsecas ao prprio sistema poltico, e no de razes reflexas do
funcionamento do mercado.
Essa Economia do Setor Pblico representa uma tentativa de fechar a
anlise dos sistemas de interao social. Nesse aspecto, ela pode ser
comparada e contrastada com o familiar sistema aberto analisado na teoria
econmica tradicional, sendo este ltimo uma teoria altamente
desenvolvida da interao de mercado. Contudo, alm dos limites do
comportamento de mercado, a anlise deixada aberta. (...) Os indivduos
se comportam em interaes de mercado, em interaes polticogovernamentais e em outros arranjos. O fechamento do sistema
comportamental, como eu estou utilizando o termo, significa apenas que a
anlise deve ser estendida s aes das pessoas em suas diferentes
capacidades [Buchanan (1972, p.11)].
Nesse sentido, percebe-se quo limitadas podem ser as tentativas de
desenvolver uma anlise de Governo de reflexes indiretas sobre os
processos de mercado. Como, por exemplo, nas habituais elaboraes sobre
as falhas de mercado. De fato, tem sido sombra da anatomia das falhas
de mercado que boa parte do raciocnio terico sobre o Setor Pblico foi

sendo tradicionalmente construdo. No plano normativo, isso tem

provocado o que se costuma chamar efeito gangorra: a toda falha de
mercado corresponde uma virtude governamental, e vice-versa.
Porm essa viso de que necessrio diferenciar as operaes prprias de
Governo, daquelas prprias de agentes privados [Downs (1957, p. 135)]
encontra ilustres patrocinadores, em pocas mais recuadas. Assim, por
exemplo, K. Wicksell tem sido amplamente creditada uma tentativa de
anlise pioneira na interao poltico-econmica. Igualmente, tratadistas
italianos das finanas pblicas (v. g., De Viti de Marco, Puviani), tambm
na segunda metade do sculo passado, podem ser considerados pioneiros na
considerao do fator poltico na teoria fiscal [o leitor muito apreciar a
leitura de A Tradio Italiana na Teoria Fiscal, em [Buchanan (1960)].
Desse modo, a Economia do Setor Pblico, sem dispensar analogias com a
Economia de mercado, incorpora explicitamente o papel desempenhado
pelos processos polticos no comportamento dos indivduos na sociedade.
No apenas os papis desempenhados pelos tradicionais agentes de deciso
do modelo econmico se ampliam (como no caso dos indivduos que so
simultaneamente consumidores e eleitores), mas tambm criam-se novos
agentes de deciso: o poltico, o burocrata, o membro do grupo de
interesse, entre outros.
Finalmente, segundo R. Musgrave, um dos tericos mais conhecidos da
matria, Finanas Pblicas a terminologia que tem sido tradicionalmente
aplicada ao conjunto de problemas da poltica econmica que envolvem o
uso de medidas de tributao e de dispndios pblicos. Esta expresso no
muito adequada, j que os problemas bsicos no so financeiros, mas
tratam do uso dos recursos econmicos, da distribuio da renda e do nvel
de emprego. Ainda que a poltica oramentria seja uma parcela importante
deste tema to amplo, dificilmente ela poderia reivindicar uma participao
exclusiva.
1. OS PRINCPIOS TERICOS DA TRIBUTAO
Mesmo antes de Adam Smith, economistas e filsofos sociais
preocupavam-se com a eqidade fiscal. Seus pensamentos geraram duas
teorias bsicas: a dos benefcios recebidos e a da capacidade de
pagamento. A teoria dos benefcios foi a primeira a ser desenvolvida e
utilizada extensivamente. Com o advento do marginalismo especificamente a utilidade marginal aplicada na determinao do valor e preo o
princpio da capacidade de pagamento evoluiu consideravelmente.
Boa parcela do nexo desses princpios devida ao prprio Adam Smith
que, em A Riqueza das Naes (1776), estabeleceu que os cidados de
qualquer Estado devem contribuir para o suporte do Governo, tanto quanto
possvel, na proporo de sua capacidade, ou seja, da renda que usufruem
sob a proteo do Estado.

Essa passagem reflete os dois pensamentos histricos a respeito da

eqidade tributria. Smith, primeiramente, afirma que os cidados devem
pagar de acordo com sua capacidade: esta proposio desenvolvida no
princpio da capacidade de pagamento. A segunda proposio na
proporo da renda que usufruem sob a proteo do Estado implica que
os cidados devem ser tributados com base nos benefcios que derivam das
aes governamentais. Essa a essncia do princpio tributrio do
benefcio.
Smith reconheceu, tambm, o princpio da progressividade na tributao.
Na mesma obra, estipula que no irrazovel que os ricos devam
contribuir para a despesa pblica, no apenas na proporo de suas rendas,
mas em algo mais do que essa proporo.
Esses trs princpios benefcio, capacidade e progressividade fornecem
as bases para as discusses correntes da eqidade fiscal.
1.1 O Princpio do Benefcio
Sob esse princpio, os impostos so vistos com preos que os cidados
pagam pelas mercadorias e servios que adquirem atravs de seus
governos, presumivelmente cobrados de acordo com os benefcios
individuais direta e indiretamente recebidos. Vincula a desvantagem do
tributo vantagem do gasto pblico. O tributo que melhor espelha esse
princpio a Contribuio de Melhoria, na qual o cidado contribui em
funo do benefcio que obteve na valorizao de seu imvel decorrente de
obra pblica. Esse enfoque admite, modernamente, algumas interpretaes.
Ser til discuti-las.
a) Benefcios Totais
A primeira delas estabelece que os impostos a pagar devem equivaler aos
benefcios totais que o indivduo recebe dos gastos pblicos. Essa
interpretao claramente errnea. evidente que os benefcios totais dos
servios pblicos so sempre maiores que os custos desses servios, da
mesma forma que o valor total de um produto de mercado sempre
superior ao seu custo total. Negar isso negar a possibilidade da criao de
valor. Se o valor do produto final fosse sempre equivalente ao valor de seus
insumos, no haveria como criar valor lquido. H um excedente de valor
no bem pblico, como h no bem privado. H um excedente do
contribuinte, como h um excedente do consumidor.
b) Benefcios Proporcionais
Uma segunda interpretao do princpio estipula que a carga tributria deve
ser distribuda proporcionalmente ao benefcio total recebido. Ressalta que
a contribuio no precisa ser igual aos benefcios totais recebidos, mas

apenas proporcional a eles. Isso significa que o excedente do contribuinte

deve ser distribudo de forma equivalente s diversas contribuies.
c) Benefcios Marginais
A terceira interpretao mais adequada do ponto de vista analtico.
Estabelece que os impostos devem ser distribudos com base nos benefcios
marginais ou incrementos recebidos. Colocado dessa forma, o critrio do
benefcio torna-se anlogo ao critrio do preo na economia. Nos
mercados, o preo sempre equivalente utilidade marginal do bem. O
tributo a ser pago deve equivaler avaliao feita pelo cidado da utilidade
marginal do servio pblico a ele prestado. A receita assim gerada
forneceria uma medida da utilidade do servio pblico e graduaria sua
oferta.
d) Operacionalizao do Princpio do Benefcio
Ainda que defensvel do ponto de vista lgico, no existem critrios
precisos e meios prticos que permitam operacionalizar o princpio do
benefcio. H uma limitao insupervel para sua medio: a produo
pblica no sujeita lei do preo. O bem pblico encontra-se disponvel
como um todo. Quando um produto livremente acessado e indivisvel,
como nos servios de justia, segurana, defesa, despoluio e melhoria da
sade pblica, no existem formas possveis para a determinao das
quantidades consumidas e respectivos ndices de utilidade desfrutada.
Caso isso fosse possvel, o dilema seria outro: cidados com iguais
montantes de consumo pagariam iguais valores de impostos, da mesma
forma que para o mesmo nmero de cartas postadas pagam a mesma tarifa.
Independentemente de sua condio social, todos teriam de pagar idnticas
mensalidades pela escola primria e secundria. O conflito com certos
valores sociais que esse exemplo desperta imediato: o bem-estar significa,
em ltima instncia, igualdade de oportunidades, o que, em sociedades de
mercado, pressupe alguma aproximao das rendas disponveis. Toda
ao redistributiva - tributria e de gastos - seria automaticamente
descartada.
Seriam igualmente descartadas as polticas de estabilizao da economia
que, como ser oportunamente visto, passa pela gerao de supervits
oramentrios, ou seja, arrecadaes superiores aos gastos (contribuies
superiores aos benefcios) ou dficits oramentrios, ou seja, gastos
superiores s arrecadaes (benefcios superiores arrecadao).
Em resumo, a aplicao do enfoque do benefcio questo da tributao,
ainda que teoricamente defensvel, esbarra na impossibilidade de
mensurao dos benefcios via preo, aliada ao aspecto de que sua eventual
aplicao, ainda que pudesse trazer benefcios alocativos, inibia a prtica
das polticas fiscais redistributivas e estabilizadoras.

1.2 O Princpio da Capacidade de Pagamento

O princpio da capacidade de pagamento parte da posio de que a
abordagem do benefcio irrelevante. Independentemente da utilidade
dos servios pblicos para as pessoas, estas devem contribuir na proporo
de sua capacidade para tal. Como essa capacidade medida?
Nas modernas economias, os impostos so pagos em dinheiro, em vez de
em espcie, o que torna a renda a medida usual da capacidade de
pagamento. Por esse critrio, quanto maior a renda do contribuinte, maior
sua capacidade de pagar impostos. A surge outra pergunta: qual renda
deve ser tomada para base de clculo - a renda bruta ou a renda subtrada
de certas despesas essenciais, a renda lquida? A resposta adotada a da
renda lquida. As margens de iseno so compatveis com a proposio de
que h um mnimo exigido pelas unidades familiares para sua subsistncia
e reproduo e que os gastos realizados nesse nvel no atestam capacidade
de pagamento.
Um segundo indicador, que no a renda, pode ser utilizado como medida
de capacidade de pagamento. Trata-se da riqueza. Entende-se que um
proprietrio de substancial conjunto de ativos est, de alguma forma, mais
capacitado para pagar impostos do que os no-proprietrios. Os ativos,
porm, podem estar numa forma que no gere renda, e a exigncia da
contribuio fiscal pode implicar a necessidade de sua venda. Caso isso
ocorra, a validade indicativa da riqueza pode ser questionada. A aplicao
do imposto pode criar dificuldades financeiras especialmente para os
idosos, cujos ativos acumulados refletem mais a renda passada que a renda
presente.
Os gastos de consumo de um indivduo ou unidade familiar constituem o
terceiro indicativo de capacidade de pagamento. Sabendo-se que o
consumo funo estvel da renda (Renda = Consumo + Poupana), temse, no seu exerccio, uma medida indireta do prprio nvel da renda a ser
considerado. claro, tambm, que a poupana parte da categoria
riqueza.
Na verdade, qualquer que seja o imposto e o nome dado a ele, ir ele
incidir, necessariamente, sobre a renda, riqueza e consumo.
1.3 Capacidade de Pagamento e Eqidade
O princpio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes
devem arcar com cargas fiscais que representem igual sacrifcio de bemestar, interpretado pelas perdas de satisfao no setor privado. Esse
objetivo pode ser mais bem descrito pelas noes de eqidade horizontal e
eqidade vertical.

A eqidade horizontal um dos princpios ortodoxos da tributao exige

que se d igual tratamento para iguais. Os contribuintes com a mesma
capacidade de pagamento devem arcar com o mesmo nus fiscal.
A origem e a aceitao desse princpio, nas sociedades democrticas, no
so difceis de atender. Fluem da idia da igualdade dos indivduos perante
a lei e da conseqente necessidade de preveno contra procedimentos
arbitrrios do Poder Pblico em relao a indivduos particulares.
A eqidade vertical exige que seja dado desigual tratamento para
desiguais. Normalmente isto significa que os cidados com maior renda
devam pagar mais impostos que os com menor renda.
As noes de que a eqidade exige igual sacrifcio para todos e de que a
igualdade de sacrifcio exige que se cobrem mais impostos dos ricos so
distintas. A noo do igual sacrifcio decorre de um julgamento tico,
enquanto a idia de mais impostos para os ricos se apia na crena de que a
renda sujeita lei da utilidade marginal decrescente e que sua utilidade
comparvel entre pessoas. Essa crena generalizada, mas - como j vimos
- no pode ser provada verdadeira.