Brelàz, Gabriela De. o Processo de Institucionalização Da Participação Na Câmara Municipal de São Paulo

FUNDAO GETLIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO
GABRIELA DE BRELZ
O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NA CMARA

MUNICIPAL DE SO PAULO
uma Anlise das Audincias Pblicas do Oramento (1990-2010)
SO PAULO
2012
GABRIELA DE BRELZ

Tese apresentada Escola de Administrao de

Empresas de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas, como requisito para a obteno do ttulo
de Doutor em Administrao Pblica e Governo.
Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade Civil em
Contexto Subnacional
Orientador: Prof. Dr. Mrio Aquino Alves
SO PAULO
2012
Brelz, Gabriela de.

O Processo de Institucionalizao da Participao na Cmara Municipal de So
Paulo uma Anlise das Audincias Pblicas do Oramento (1990-2010) / Gabriela
de Brelz. - 2012.
314 f.
Orientador: Mrio Aquino Alves.
Tese (CDAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.
1. Desenvolvimento institucional. 2. Administrao municipal Participao do
cidado So Paulo (SP). 3. Oramento municipal Participao do cidado So
Paulo (SP). 4. Burocracia. 5. So Paulo (SP) Cmara municipal. I. Alves, Mrio
Aquino. II. Tese (CDAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. III.
Ttulo.
CDU 352(816.11)
GABRIELA DE BRELZ

Tese apresentada Escola de Administrao de

Empresas de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas, como requisito para a obteno do ttulo
de Doutor em Administrao Pblica e Governo.
Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade Civil em
Contexto Subnacional
Data de aprovao:
_____/____/_______
Banca examinadora:
____________________________________
Prof. Dr. Mrio Aquino Alves (Orientador)
FGV-EAESP
____________________________________
Prof. Dr. Marco Antnio de Carvalho Teixeira
FGV-EAESP
____________________________________
Prof. Dr. Cludio Gonalves Couto
FGV-EAESP
____________________________________
Prof. Dr. Adrian Gurza Lavalle
USP-FFLCH
____________________________________
Prof. Dr. Flvio Carvalho de Vasconcelos
FGV-EBAPE
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer queles que contriburam direta ou indiretamente para o

desenvolvimento desta pesquisa.
Ao meu orientador, Professor Mrio Aquino Alves, meu sincero agradecimento
pelo grande aprendizado e crescimento durante estes quatro anos. Este estudo fruto dos seus
preciosos ensinamentos e da orientao que se iniciou no mestrado e que espero levar para a
vida toda.
Aos meus professores, com os quais aprendi muito. Certamente esta tese
resultado desse aprendizado. Aos professores Marco Antnio Carvalho Teixeira e Claudio
Couto, pelas importantes contribuies na qualificao do projeto de tese.
Agradeo aos entrevistados, cuja participao enriqueceu este estudo, aos
funcionrios da Cmara Municipal que auxiliaram na busca de documentos e queles que
atravs de conversas tanto me ensinaram sobre participao, Cmara Municipal e as relaes
entre os diversos atores.
Um especial agradecimento aos vereadores, assessores de vereadores,
funcionrios da Cmara Municipal de So Paulo e diversos membros da sociedade civil que
participaram das audincias pblicas na Cmara Municipal de So Paulo e que contriburam
para esta pesquisa. Atravs de vocs tive a oportunidade de conhecer pessoas interessantes,
com diferentes histrias, e que muito me ensinaram sobre a vida e sobre o meu objeto de
estudo.
Aos funcionrios da FGV-EAESP: pessoal do Centro de Estudos em
Administrao Pblica e Governo, pessoal da Secretaria de Ps-Graduao e da Biblioteca
Karl Boedecker, que me deram suporte sempre que necessrio.
Aos queridos colegas Patricia Laczynski, Patricia Mendona, Eduardo Grin,
Fernando Nogueira, Marcus Vinicius Peinado Gomes, Fernando Burgos, Maria Fernanda
Rodovalho, Ins Mindlin Lafer, Lara Simielli e Paula Pedroti, pelo companheirismo,
aprendizado e amizade que nasceu deste processo. Agradeo a Eduardo Grin e Fernando
Nogueira pelos comentrios construtivos e correes tese.
Agradeo Capes e ao GV Pesquisa, pela bolsa de estudos concedida durante o
doutorado. Ao Toms, meu marido, pelo amor e apoio nas minhas escolhas e por ser uma
eterna fonte de inspirao e de conhecimento. Ao meu filho, Lucas, minha maior razo de
existir.
RESUMO
Este estudo tem como objetivo analisar o processo de institucionalizao da participao da

sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo atravs de uma anlise das audincias
pblicas do oramento de 1990 a 2010. Levando em considerao o amplo debate sobre os
limites da democracia representativa e a importncia da participao da sociedade civil em
suprir um suposto dficit democrtico, este estudo analisa a participao da sociedade civil
como parte e no como substituto de uma democracia representativa. Em termos de
metodologia, trata-se de uma pesquisa qualitativa que visa enfatizar as caractersticas das
entidades, dos processos e significados, usando os sentidos dados pelos atores sociais a fim de
entender como a participao como experincia social criada e seus sentidos produzidos.
Utilizou-se a tcnica de estudo de caso amplamente adotada para a investigao de tpicos
ainda pouco analisados, como o caso da participao da sociedade civil no Legislativo ,
incorporando-se elementos da tcnica de estudo de campo longitudinal. Do ponto de vista
terico, esta tese foi guiada pelo institucionalismo na teoria das organizaes, com nfase nas
suas microfundaes, enfatizando as explicaes culturais e cognitivas, muito ricas para o
entendimento do fenmeno da participao. Na anlise dos diferentes atores envolvidos no
processo de institucionalizao e suas diferentes lgicas de participao, as contribuies da
teoria de sistemas autopoiticos de Niklas Luhmann foram fundamentais, sendo possvel
identificar quatro subsistemas: poder legislativo, poder executivo, sociedade civil e burocracia
da Cmara Municipal. A dinmica dos diferentes subsistemas ao longo dos vinte anos de
anlise permite observar um conjunto de variveis regulativas, normativas e culturalcognitivas que influenciam o processo de institucionalizao da participao. O estudo
conclui que, apesar de institucionalizada, a participao na Cmara Municipal encontra
obstculos para ser exercida na prtica, devido a limitaes normativas e cultural-cognitivas
que perpassam os diferentes subsistemas, principalmente o Poder Legislativo. H dificuldade
em institucionalizar a participao na Cmara Municipal de So Paulo, e isso ocorre porque
os vereadores fazem parte de um subsistema autopoitico com valores e normas prprias e
que dificulta a entrada do subsistema sociedade civil, que busca participar da discusso do
oramento. Existe certa abertura participao, mas esta moldada conforme padres de
conduta j existentes na interao entre parlamentar e sociedade civil, marcada por um forte
clientelismo, sedimentando o que este estudo denomina de clientelismo oramentrio, uma
participao voltada para o atendimento de demandas pontuais da sociedade civil que se
realizam atravs de emendas, e no por uma participao voltada discusso de polticas
pblicas e de um verdadeiro controle social do oramento pblico.
Palavras-chave: participao, institucionalizao, sociedade civil, poder legislativo, poder executivo,
burocracia, oramento, sistema autopoitico, audincia pblica.
ABSTRACT / RESUMEN / RESUME
The purpose of this research is to analyze the process of institutionalization of civil society
participation at So Paulo city council through the analysis of the budget public hearings
between 1990 and 2010. This research took into account the discussions regarding the limits
of representative democracy and the importance of civil society participation as a
mechanism to complement but not replace representative democracy. In terms of
methodology, it is a qualitative analysis focused on the characteristics of the entities,
processes and purposes. The case study methodology largely used in topics with
limited previous studies, as is the case of the civil society participation in the legislative
branch - was applied together with the longitudinal field work. Regarding theoretical frame,
this research was based on organizational studies institutionalism, with
emphasis on micro foundations, focusing on cultural and cognitive explanations, very useful
in the study of participation. In the review of the various participants involved in the
institutionalization process and the different mechanics of participation, the contribution of
Niklas Luhmann autopoietic system theory was of seminal importance. The study identifies
four subsystems: legislative power, executive power, civil society, and the bureaucracy of the
city council. The dynamics of each subsystem during the 20 year period reviewed in this
research enables us to analyze the set of regulatory, normative and cultural-cognitive variables
that influences the process of civil society participation institutionalization. This research
concludes that, despite of being institutionalized, the participation at the legislative house
faces limitations to be effectively exercised due to normative and cultural-cognitive
constraints that exceeds each of the individual subsystem, specially the Legislative Power. It
is problematical to institutionalize the participation at the So Paulo city council
because the city representatives belong to an autopoietic subsystem with particular norms and
values that poses challenges to the entrance of the civil society subsystem in the discussion of
the annual budget. There is some opportunity for participation, but such participation is
shaped by the existent behavior in the relationship between representatives and its
constituents, including a strong clientelism, sedimenting what this research names as
budgetary clientelism, a type of participation focused on supplying very specific demands of
civil
society
that
are
fulfilled
through
amendments
to
the
annual
budget, and not a participation focused in discussing public policies
and exercising a true social control over the annual budget.
Key-words: participation, institutionalization, civil society, legislative power, executive power,

bureaucracy, budget, autopoietic system, public hearing.
LISTA DE FIGURAS E TABELAS
Esquema 1 Convergncia de Evidncias (estudo nico)
41
Esquema 2 O Sistema e os Subsistemas da Participao da Sociedade Civil
70
sustentados pelos Pilares Regulativo, Normativo e Cultural-cognitivo

Esquema 3 As Variveis Regulativas, Normativas e Cultural-Cognitivas
Esquema 4 Trajeto das Sugestes na Comisso de Constituio, Justia e Legislao
72
108
Participativa Cmara Municipal de So Paulo.

Esquema 5 Processo Oramentrio na Cmara Municipal de So Paulo
115
Esquema 6 Tipo de encontro ao longo do tempo
118
Esquema 7 Linha do Tempo e o Clientelismo Oramentrio
223
Grfico 1 Membros da Sociedade Civil que Falaram
120
Grfico 2 Nmero Total de Participantes por Tipo de Audincia / Reunio
121
Quadro 1 Enfoques para Coleta de Dados
25
Quadro 2 Etapas da Atividade Analtica
26
Quadro 3 Codificaes para Anlise das Notas Taquigrficas
31
Quadro 4 Tabela-matriz para Anlise de Dados
32
Quadro 5 Relao de Entrevistas Subsistema Sociedade Civil
36
Quadro 6 Relao de Entrevistas Subsistema Poder Legislativo
37
Quadro 7 Relao de Entrevistas Subsistema Poder Executivo
38
Quadro 8 Relao de Entrevistas Subsistema Burocracia da Cmara Municipal de
38
So Paulo
Quadro 9 Instituies de acordo com Richard Scott (2001)
42
Quadro 10 Trs Pilares das Instituies
71
Quadro 11 Pilares institucionais e Veculos
72
Quadro 12 Mapeamento da Participao na Cmara Municipal de So Paulo
106
Quadro 13 Caractersticas das Audincias Pblicas
128
Quadro 14 Atores dos Subsistemas Poder Executivo e Poder Legislativo
143
Quadro 15 Os Aspectos da Cultura Poltica
209
Tabela 1 Nmero de Fundaes Privadas e Associaes Sem Fins Lucrativos

segundo Classificao das Entidades sem Fins Lucrativos Brasil 2005
85
Tabela 2 Total de Audincias Pblicas e Reunies Tcnicas com Notas Taquigrficas
122
Tabela 3 Participao da Sociedade Civil por Tipo de Audincia / Reunio
123
Tabela 4 Atores do Subsistema Sociedade Civil
124
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABONG Associao Brasileira de Organizaes no Governamentais

CEMPRE Cadastro Central de Empresas
CCJLP Comisso de Constituio, Justia e Legislao Participativa
CLP Comisso de Legislao Participativa
CFO Comisso de Finanas e Oramento
CMDCA - Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
CMSP Cmara Municipal de So Paulo
CMTC Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos
COPNI - Classificao dos Objetivos das Instituies sem Fins Lucrativos ao Servio das
Famlias
COVISA - Coordenao de Vigilncia em Sade
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CTEO - Consultoria Tcnica de Economia e Oramento
DEM Democratas
ECA Estatuto da Criana e do Adolescente
EPR Expe, Pergunta, Responde
FMDCA - Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
FEBEM - Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor
GIFE Grupo de Institutos Fundaes e Empresas
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPREM - Instituto de Previdncia Municipal
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei do Oramento Anual
LOM Lei Orgnica do Municpio
OCR Optical Character Recognition
OP Oramento Participativo
OS Organizao Social
OSCIP Organizao Social de Interesse Pblico
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PDS Partido Democrtico Social
PFL Partido da Frente Liberal

PL Partido Liberal
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PP Partido Progressista
PPA Plano Plurianual
PPB Partido Progressista Brasileiro
PR Partido da Repblica
PSD Partido Social Democrtico
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT - Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PV Partido Verde
SINDISEP - Sindicato dos Trabalhadores na Administrao Pblica e Autarquias do
Municpio de So Paulo
SUS Sistema nico de Sade
SUMRIO
1. INTRODUO
15
2. METODOLOGIA E DESENHO DA PESQUISA
18
2.1 Consideraes iniciais e problema de pesquisa
18
2.2 Objetivos e questes da pesquisa
21
2.3 Estudo de Caso
22
2.4 Coleta de dados

2.4.1 Documentos
2.4.2 Entrevistas
2.4.3 Observao direta
2.4.4. Trs princpios para a coleta de dados
26
27
34
39
40
3. INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO
42
3.1 Introduo ao institucionalismo na teoria das organizaes
42
3.2 As microfundaes do institucionalismo
48
3.3 Processo de institucionalizao
51
3.4 Legitimidade e institucionalizao
57
3.5 As contribuies de Niklas Luhmann ao processo de institucionalizao
62
3.6 Os pilares de Scott e a institucionalizao da participao na Cmara Municipal de

So Paulo: um framework de anlise
68
4. PARTICIPAO E DEMOCRACIA
76
4.1 Consideraes iniciais
76
4.2 Contexto histrico da participao da sociedade civil no Brasil
81
4.3 Constituio de 1988: um marco para o processo participativo
86
4.4 A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo e a participao local

4.4.1 Plebiscito, referendo e iniciativa popular
4.4.2 Tribuna Popular
4.4.3 Conselhos municipais e conselho de representantes
91
92
94
96
4.4.4 Audincias pblicas
98
5. PARTICIPAO NA CMARA MUNICIPAL DE SO PAULO
101
5.1 A Cmara Municipal de So Paulo
101
5.2 Outros mecanismos de participao alm dos dispostos na Lei Orgnica do

5.2.1 Comisso de Constituio, Justia e Legislao Participativa
5.2.2 Frente parlamentar
5.2.3 Lobby
106
106
109
110
6. ESTUDO DE CASO: A INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NAS

AUDINCIAS PBLICAS DO ORAMENTO
112
6.1 O processo oramentrio e as audincias pblicas da Lei do Oramento Anual
112
6.2 Um mapeamento das audincias pblicas do oramento
116
6.3 Descritivo das Audincias Pblicas do Oramento
127
6.4 Linha do tempo: uma anlise das audincias pblicas de 1990 a 2010
6.4.1 Perodo de 1990 a 1992 Aprendizagem e assimilao do processo participativo
6.4.2 Perodo de 1993 a 1996 Assimilao do processo participativo
6.4.3 Perodo de 1997 a 2000 A assimilao e o marco das audincias regionais
6.4.4 Perodo de 2001 a 2004 O Oramento Participativo em So Paulo e suas
implicaes na Cmara Municipal
6.4.5 Perodo de 2005 a 2010 A institucionalizao do clientelismo oramentrio
142
147
149
159
171
177
7. PARTICIPAO NAS AUDINCIAS PBLICAS DO ORAMENTO E AS

VARIVEIS REGULATIVAS, NORMATIVAS E CULTURAL-COGNITIVAS
191
7.1 Variveis Regulativas
192
7.2 Variveis Normativas

7.2.1 Presidncia da Comisso de Finanas e Oramento
7.2.2 Relatoria da Lei do Oramento Anual
7.2.3 Presidncia da Cmara Municipal de So Paulo
7.2.4 Outros membros da Comisso de Finanas e Oramento
7.2.5 A audincia pblica
7.2.6 Burocracia da Cmara Municipal de So Paulo
7.2.7 Sociedade civil e credibilidade
192
192
194
194
195
195
200
203
7.3 Variveis cultural-cognitivas

7.3.1 Linguagem, scripts, instrumentos, smbolos e local das audincias pblicas
206
206
7.3.2 Cultura poltica

7.3.3 Clientelismo oramentrio
208
216
8. CONSIDERAES FINAIS
229
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
243
APNDICE
257
ANEXOS
283
15
1. INTRODUO
A participao da sociedade civil em diferentes espaos e atravs de diversos
mecanismos um tema amplamente discutido pela academia, principalmente, pelo campo da
cincia poltica (TATAGIBA, 2002, 2004; TEIXEIRA, 2000; LCHMANN, 2007, 2008;
AVRITZER, 2002, 2003, 2009; SANCHEZ, 2004; WAMPLER, 2007; LAVALLE;
HOUTZAGER; CASTELLO, 2006). Essa participao vista como forma de aprofundar a
democracia, ao trazer os cidados para a discusso dos diversos problemas que atingem as
cidades, as possveis solues e a forma como tais solues se traduzem em polticas pblicas.
Recentemente, novos estudos surgem para entender a qualidade da participao, as relaes
entre os atores envolvidos e a accountability da sociedade civil que participa (DAGNINO;
TATAGIBA, 2007; LAVALLE, 2011).
Esses espaos e arranjos participativos surgem com grande nfase com a
Constituio de 1988. Resultado de um intenso perodo de redemocratizao, ela pontuou
claramente o papel dos cidados dentro de um contexto democrtico, sendo por isso chamada
de Constituio Cidad. As Constituies Estaduais e as Leis Orgnicas dos Municpios,
posteriormente, em todo o Brasil, incorporaram vrios preceitos estabelecidos pela
Constituio Federal o que levou essas inovaes para o mbito da cidade.
A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo institui diversos mecanismos de
participao, como a iniciativa popular, o referendo, o plebiscito, as tribunas populares, os
conselhos e as audincias pblicas do oramento. A maior parte dos estudos sobre
participao se refere a espaos ligados ao poder executivo, como, por exemplo, conselhos e
oramento participativo. Os estudos sobre a relao entre sociedade civil e poder legislativo
concentram-se no campo da cincia poltica, mais especificamente nos estudos sobre lobby e
grupos de interesse (SALISBURY, 1975; COHEN; ROGERS, 1992; SABATIER, 1992).
Poucos estudos analisam a participao da sociedade civil no legislativo sob a tica de
espaos e mecanismos participativos como as audincias pblicas, as comisses de legislao
participativa, as tribunas populares, entre outros (ABREU, 2007; BURGOS, 2007; VAZ;
PIRES, 2011).
O objetivo desta tese compreender como ocorreu o processo de
institucionalizao da participao na Cmara Municipal de So Paulo (CMSP) nas
audincias pblicas do oramento de 1990 a 2010, levando em considerao os diferentes
atores que participam dos subsistemas poder legislativo, poder executivo, sociedade civil e
16
burocracia da Cmara Municipal; assim como os pilares que sustentam a institucionalizao

da participao, compostos de variveis regulativas, normativas e cultural-cognitivas.
Este trabalho inova em trs aspectos: primeiro, ao trazer o olhar da participao
para dentro da Cmara Municipal, ou seja, para dentro do poder legislativo e no do poder
executivo, evidenciando a tenso existente entre participao e representao; segundo, ao
abordar este tema sob o marco terico do institucionalismo na teoria das organizaes,
tambm conhecido como institucionalismo sociolgico (DIMAGGIO, POWELL, 1991;
GREENWOOD et al, 2008; SCOTT, 2008); e terceiro, ao abordar o tema da participao
envolvendo as relaes entre quatro importantes atores de uma democracia: poder executivo,
poder legislativo, sociedade civil e burocracia.
O captulo dois deste estudo descreve a metodologia e coleta de dados,
salientando, inicialmente, algumas consideraes que levaram realizao deste trabalho e o
problema de pesquisa que este procura resolver. Depois, discute a escolha desta tese em
realizar uma pesquisa qualitativa (DENZIN; LINCOLN, 2000; VIEIRA, 2004), recomendada
no caso de temas novos e pouco estudados, e a escolha do estudo de caso (YIN, 2005;
EISENHARDT, 1989) como mtodo, combinado com estudo de campo longitudinal
(BARLEY, 1990) para analisar como a participao se institucionaliza na Cmara Municipal
de So Paulo nos ltimos vinte anos. Nessa seo so colocados os objetivos da pesquisa, as
perguntas que nortearam a anlise e as hipteses desenvolvidas, assim como a forma como foi
realizada a coleta de dados.
Os captulos trs e quatro abordam o marco terico deste trabalho. O captulo trs
faz uma introduo ao institucionalismo na teoria das organizaes, enfatizando as
microfundaes
do
institucionalismo
(POWELL;
COLYVAS,
2008;
BERGER;
LUCKMANN, 1985), o processo de institucionalizao (BERGER; LUCKMANN, 1985;

ZILBER, 2003; ZUCKER, 1977, 1991), assim como a relao entre legitimidade e
institucionalizao (BERGER; LUCKMANN, 1985; SUCHMAN, 1995; SUDDABY;
GREENWOOD, 2005; DEEPHOUSE; SUCHMAN, 2008). A teoria de sistemas de Luhmann
(LUHMANN, 1997, 2007; COHEN; ARATO, 1999) e suas contribuies ao institucionalismo
das organizaes (CRUBELLATE, 2007) so abordadas a seguir, e apresentado o
framework de anlise composto pelos pilares regulativo, normativo e cognitivo cultural
(SCOTT, 2001, 2008), a fim de se identificarem e caracterizarem as variveis que influenciam
no processo de institucionalizao da participao.
No captulo quatro apresenta-se a relao entre os conceitos de democracia e
participao da sociedade civil, enfatizando-se a discusso entre democracia participativa
17
(HELD, 2006; NOBRE, 2002; PATEMAN, 1970) e democracia representativa (PITKIN,

2006; URBINATI; 2006a, 2006b), para ento se delinear o contexto histrico da participao
no Brasil e o marco da Constituio Federal de 1988 e da Lei Orgnica do Municpio de So
Paulo para a participao em nvel local. neste captulo que discutido o mecanismo das
audincias publicas.
No quinto captulo apresenta-se a Cmara Municipal de So Paulo, suas
caractersticas e seu modo de funcionamento, assim como outros mecanismos de participao
alm dos dispostos na Lei Orgnica do Municpio de So Paulo. No sexto captulo expe-se o
estudo de caso propriamente dito e faz-se uma descrio das audincias pblicas do
oramento, aps um mapeamento inicial que leva em considerao as notas taquigrficas
obtidas para anlise. Uma vez realizado o mapeamento geral, parte-se para uma anlise
detalhada e descritiva dos perodos de legislatura do poder legislativo que coincidem com os
diferentes governos do poder executivo. Essa descrio permite compreender ao longo do
tempo os diferentes momentos e as caractersticas da participao nas audincias pblicas do
oramento desde a sua obrigatoriedade em 1990.
Na penltima seo aplica-se o framework de pilares (SCOTT, 2008) que
sustentam as instituies e se definem as variveis que, conforme identificou a pesquisa,
influenciam na institucionalizao da participao na Cmara Municipal nas audincias do
oramento. Por fim, o ltimo captulo expe as consideraes finais e conclui sobre a relao
entre os subsistemas analisados e as variveis que influenciam o processo de
institucionalizao da participao na Cmara Municipal de So Paulo nas audincias
pblicas do oramento.
18
2. METODOLOGIA E DESENHO DA PESQUISA
2.1 Consideraes iniciais e problema de pesquisa
O tema escolhido nesta pesquisa de doutorado decorrente de um processo de

amadurecimento ps-dissertao de mestrado, intitulada Advocacy das organizaes da
sociedade civil: um estudo comparativo entre Brasil e Estados Unidos (2007). Tratou-se de
uma anlise das organizaes da sociedade civil e das suas formas de atuao, especialmente
o papel de influenciar polticas pblicas, tambm conhecido por advocacy, advocacy em
polticas pblicas e lobby, dependendo do contexto e pas de anlise. O significado de
advocacy e como esse fenmeno se manifesta foram o foco de estudo, no qual se comparou a
atuao de trs organizaes da sociedade civil: o Independent Sector nos Estados Unidos, o
Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (GIFE) e a Associao Brasileira de Organizaes
no Governamentais (ABONG) no Brasil. Essas organizaes se caracterizam pelo fato de
representarem outras organizaes da sociedade civil e fazem advocacy em polticas pblicas
como parte de sua estratgia. Foi analisado como ocorre esse advocacy e qual o papel dessa
forma de atuao dentro de um contexto de democracia deliberativa, que pressupe a
deliberao de cidados na esfera pblica sobre assuntos de seu interesse, como a elaborao,
a execuo e o monitoramento de leis e polticas pblicas.
Durante o processo, a autora deste estudo tomou contato com um espao de
participao chamado Comisso de Legislao Participativa (CLP) da Cmara dos Deputados,
criada em 2001, que chamou a ateno por ser um espao institucionalizado de participao
no poder legislativo, lcus de representao poltica, onde as organizaes da sociedade civil
poderiam participar do processo de criao legislativa de forma muito mais simples do que
atravs do processo de iniciativa popular, que requer cerca de 1,3 milho de assinaturas1. De
2001 a julho de 2010, apenas uma sugesto de iniciativa de organizao da sociedade civil
1
Constituio Federal, 1988 Artigo 61, 2: A iniciativa popular pode ser exercida pela
apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do
eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por
cento dos eleitores de cada um deles (BRASIL, 2010). Diante da impossibilidade de conferncia das
assinaturas, comum que os parlamentares encampem e apresentem os projetos.
19
apresentada comisso havia sido aprovado na Cmara dos Deputados, e mais de cinquenta
comisses de legislao participativa surgiram em diversos estados e municpios at
novembro de 2011. Estudo de Burgos (2007) sobre a Comisso de Legislao Participativa da
Cmara dos Deputados discutiu possveis rudos em relao ao processo de participao
junto a representantes eleitos, o que exigiu maior aprofundamento desta tese em teoria
democrtica e nos debates entre democracia participativa e democracia representativa.
Com o intuito de aprofundar o estudo no nvel local, a pesquisadora observou que
o estado de So Paulo e o municpio de So Paulo possuam tais comisses em sua
Assembleia Legislativa e em sua Cmara de Vereadores, respectivamente. A pesquisa se
iniciou com o funcionamento de ambas. Constatou-se que, at julho de 2010, esta comisso
nunca havia se reunido na assembleia, a no ser para a definio de seu presidente e vicepresidente, e que na Cmara dos Vereadores ela funcionava junto com a Comisso de
Cidadania e Justia, apesar de ter sido criada separadamente, possuindo uma atividade
relativamente modesta. At ento, a ideia inicial era comparar como funcionavam as
comisses de legislao participativa nos nveis federal, estadual e municipal, para entender
as particularidades e semelhanas de funcionamento desse novo espao de participao.
A pesquisadora comeou a frequentar as reunies de diversas comisses da
Cmara Municipal de So Paulo, mais especificamente da comisso de constituio, justia e
legislao participativa, para entender como se dava a participao da sociedade civil neste
espao. Um dia, aps participar da reunio de criao da Comisso Extraordinria Permanente
de Meio Ambiente, esta pesquisadora foi convidada pelo presidente da Comisso, vereador
Floriano Pesaro, a assistir a uma audincia da Frente Parlamentar pela Defesa e Incentivo
Moradia Popular na cidade de So Paulo, que estava ocorrente na cmara naquele momento
no mesmo andar. Como observadora no participante, a pesquisadora dirigiu-se ao salo
nobre da cmara. Vereadores sentados na frente da sala em um espao elevado, outros
membros da Frente como o Padre Jlio Lancelotti, tambm presente, e diversos cidados,
alguns deles moradores de rua, falando ao microfone sobre a situao da moradia popular.
Observou-se naquele momento que analisar a participao da sociedade civil no legislativo
apenas atravs das comisses de legislao participativa traria uma viso limitada do que a
participao na Cmara Municipal.
A participao no estava ausente da Cmara Municipal apenas porque no havia
muitas propostas de projetos de lei sendo apresentados pela sociedade civil. Sendo assim, a
pesquisadora passou a frequentar a Cmara Municipal, as reunies de comisses, seminrios e
audincias pblicas para entender o processo participativo, tentar fazer um mapeamento das
20
formas de atuao dos diferentes atores da sociedade civil (muncipes, organizaes da

sociedade civil, movimentos sociais, sindicatos e outros) e dos espaos nos quais se
manifestam (reunies ordinrias, manifestaes pblicas em frente cmara, audincias
pblicas, encontros com parlamentares, entre outros). A participao dentro do legislativo
municipal paulista complexa e diversificada, e com base em conversas com tcnicos do
legislativo observou-se que processos, procedimentos, crenas e valores e a linguagem prpria
do legislativo eram variveis que tinham relao com o processo de institucionalizao da
participao.
Aps uma ampla reviso da literatura e uma anlise dos espaos de participao
promovidos pela Constituio Federal de 1988 e pela Lei Orgnica do Municpio de So
Paulo, identificaram-se poucos estudos que se aprofundassem no entendimento dos espaos
de participao junto ao legislativo paulista, pois a grande maioria tem como foco os espaos
e mecanismos de participao junto ao poder executivo, como conselhos e oramento
participativo (TATAGIBA, 2004; SANCHEZ, 2003, 2004; COELHO; VERSSIMO, 2004;
WAMPLER, 2004) e quando a nfase no poder legislativo, as pesquisas enfatizam a relao
do lobby e de grupos de interesse no mbito nacional (MANCUSO, 2008; RODRIGUES,
2006).
Como essa participao ocorre no legislativo? Quem participa? Quando e onde a
sociedade civil participa? Encontrou-se assim um importante problema de pesquisa que
deveria ser investigado, ou seja, como ocorre a participao na Cmara Municipal de So
Paulo desde a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo de 1990, que institui espaos como as
tribunas populares e as audincias pblicas do oramento? Pode-se afirmar que a participao
est institucionalizada na Cmara Municipal de So Paulo? Quais as caractersticas da
participao que se institucionaliza na Cmara Municipal de So Paulo. Como a representao
e a participao se relacionam nestes espaos de participao? Consciente da amplitude das
perguntas levantadas e da impossibilidade de abordar todas elas nesta tese, a pesquisadora
optou por analisar o processo de institucionalizao da participao na Cmara Municipal de
So Paulo nas audincias pblicas do oramento (audincias de discusso do oramento que
se tornaram obrigatrias com a Lei Orgnica de 1990).
Escolheu-se o institucionalismo na teoria das organizaes por ser o referencial
terico apropriado para esse tipo de anlise, pois agrega uma nova perspectiva aos estudos j
realizados com base na teoria democrtica (principalmente ao debate entre participao e
representao), sendo capaz de trazer contribuies significativas, j que a lgica da
institucionalizao permeada por uma serie de processos, procedimentos, crenas, valores,
21
smbolos, linguagem e cultura que so observados quando se analisa a participao na Cmara

Municipal.
Essas consideraes iniciais e a definio do problema de pesquisa no item de
metodologia e desenho da pesquisa procuraram apresentar as inquietaes que levaram a
pesquisadora a escolher o tema deste estudo. As prximas sees detalharo os objetivos e
questes do trabalho, a metodologia utilizada para anlise e a forma de coleta de dados.
2.2 Objetivos e questes da pesquisa
Aps introduzir as ideias iniciais que levaram realizao deste estudo,

importante definir os objetivos propostos pela pesquisa para que o leitor possa compreender o
raciocnio desenvolvido e a metodologia utilizada. O objetivo deste trabalho :
Compreender o processo de institucionalizao da participao da sociedade civil
nas audincias pblicas do oramento na Cmara Municipal de So Paulo de 1990 a 2010.
Como objetivos especficos, este estudo buscar:
1) Compreender a dinmica de relaes existentes entre sociedade civil, poder
legislativo, poder executivo e burocratas da Cmara Municipal de So Paulo.
2) Identificar quais so as variveis que influenciam no processo de
institucionalizao da participao na Cmara Municipal de So Paulo e
como estas se estabelecem ao longo do tempo.
Uma vez definido o objetivo, cabe estabelecer as perguntas que o estudo procurar
responder:
1) Quais so as variveis que influenciam o processo de institucionalizao da
participao da sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo?
22
2) Como a participao que se institucionaliza na Cmara Municipal, levando

em considerao a dinmica de relaes entre sociedade civil, poder
legislativo, poder executivo e burocratas da Cmara Municipal de So Paulo?
Uma vez definidos os objetivos e as perguntas, desenvolveram-se as seguintes
hipteses explicativas, construdas a partir de referencias tericas, para o processo de
institucionalizao da participao na Cmara Municipal de So Paulo:
1) A participao da sociedade civil est institucionalizada na Cmara
Municipal de So Paulo.
2) A participao da sociedade civil, apesar de institucionalizada por regras e
de fazer parte de um procedimento anual da Cmara Municipal de So Paulo,
ainda encontra dificuldades para ser exercida, pois h variveis normativas e
cultural-cognitivas que influenciam negativamente o processo.
3) H dificuldade em institucionalizar a participao na Cmara Municipal de
So Paulo, e isso ocorre porque os vereadores fazem parte do subsistema
poder legislativo, que autopoitico; tm valores e normas prprias e dificulta
a entrada do subsistema sociedade civil que busca participar do subsistema
poder legislativo.
2.3 Estudo de Caso
Esta pesquisa qualitativa utiliza como tcnica o estudo de caso combinado com a
pesquisa de campo longitudinal. A tcnica de estudo de caso, usada no exame de tpicos
recentes e pouco analisados, amplamente empregada para investigaes sobre participao
da sociedade civil, como o caso dos conselhos de polticas pblicas e oramentos
participativos, j que so espaos recentes de participao.
A seguir ser apresentada uma reflexo sobre a importncia do estudo qualitativo,
e um descritivo da tcnica de estudo de caso. Posteriormente, o texto se aprofundar na coleta
23
de evidncias baseadas nas seguintes fontes: documentos (notas taquigrficas e notcias de

jornal), entrevistas e observao direta.
A pesquisa qualitativa um mtodo de investigao cientfica que usa uma
abordagem interpretativa e naturalstica do objeto de anlise. Enfatiza as caractersticas das
entidades, dos processos e significados que ocorrem naturalmente, sendo a anlise feita,
geralmente, no ambiente em que ocorrem estes processos, valendo-se dos sentidos dados
pelos atores sociais. Alm disso, esse tipo de pesquisa analisa como determinadas
experincias sociais so criadas e como determinados sentidos so produzidos (DENZIN;
LINCOLN, 2000; VIEIRA, 2004).
Algumas caractersticas bsicas identificam os estudos denominados
qualitativos. Segundo esta perspectiva, um fenmeno pode ser mais bem
compreendido no contexto em que ocorre e do qual parte, devendo ser
analisado numa perspectiva integrada. Para tanto, o pesquisador vai a campo
buscando captar o fenmeno em estudo a partir da perspectiva das pessoas
nele envolvidas, considerando todos os pontos de vista relevantes. Vrios
tipos de dados so coletados e analisados para que se entenda a dinmica do
fenmeno. (GODOY, 1995, p. 21).
Para Gephart (2004), um grande desafio conduzir boas pesquisas qualitativas, e

muitos acadmicos acreditam que pesquisas qualitativas sejam mais difceis e mais demoradas
que as quantitativas. Isso porque as primeiras envolvem trabalho de campo e este no pode ser
realizado atravs de algoritmos, o que acaba levando, naturalmente, a um nmero menor de
estudos realizados. Sendo assim, os trabalhos qualitativos devem ser avaliados no por
quantidade, mas sim pela qualidade, ou seja, pelo impacto e significado que tm no campo:
A pesquisa qualitativa frequentemente avana no campo atravs da proviso de contribuies
nicas, memorveis, importantes socialmente e teoricamente significativas para o discurso
acadmico e para a vida organizacional (GEPHART, 2004, p. 461).
Os estudos de caso so a melhor estratgia para definir questes do tipo como e
por qu; quando o pesquisador possui pouco controle sobre os acontecimentos e quando
estes ocorrem no contexto da vida real (YIN, 2005). Esses estudos so utilizados para gerar
conhecimento sobre fenmenos individuais, organizacionais, sociais, polticos e de grupo,
sendo realizados em diversas reas alm da administrao, como psicologia, sociologia,
cincia poltica, trabalho social e economia: Um estudo de caso uma investigao emprica
que investiga um fenmeno contemporneo dentro de seu contexto de vida real,
especialmente quando os limites entre o fenmeno e o contexto no esto claramente
definidos (YIN, 2005, p. 32). Segundo Eisenhardt (1989), o estudo de casos um tipo de
24
ferramenta de pesquisa apropriado para o estudo de novos tpicos e reas e que possibilita a
construo de novas teorias testveis e empiricamente vlidas. Os estudos de caso podem
incluir no apenas dados qualitativos, mas tambm dados quantitativos para estabelecer e
aclarar algum aspecto relevante da questo investigada. Quando ocorre o uso de anlise
quantitativa, geralmente esta no acompanhada de uma anlise estatstica sofisticada.
Para Joia (2004), o uso de estudos de caso nas cincias sociais aplicadas j muito
disseminado para contestar teorias estabelecidas (estudos de caso contestatrios), explorar
novas reas de conhecimento (estudos de caso exploratrios) e para avaliar intervenes. O
autor afirma ainda que, em geral, sobressaem trs tipos bsicos de estudo de caso: os
descritivos (descrever uma situao com profundidade, buscando ilustrar e dar realismo a ela,
pela maior quantidade de dados e informaes coletadas); explanatrios (explicar o
relacionamento entre os vrios componentes do caso, tentando avali-lo por meio de relaes
causais); e exploratrios (quando a situao nova, objetivando gerar hipteses que possam
ser testadas por investigaes futuras).
As unidades de anlise podem ser organizaes, processos decisrios, grupos ou
indivduos. Esto ligadas definio da questo de pesquisa e pode optar-se por realizar um
estudo de caso nico ou de mltiplos casos. A unidade de anlise desta pesquisa a
participao da sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo. Para Yin (2005), os
projetos de caso nico e de casos mltiplos so variantes dentro da mesma estrutura
metodolgica. Projetos de casos mltiplos apresentam vantagens, pois so considerados mais
convincentes, agregando robustez ao estudo. J o fundamento lgico para caso nico,
geralmente, no pode ser satisfeito por mltiplos casos. Isso ocorre na anlise de caso raro ou
incomum, casos crtico e caso revelador. A utilizao de mltiplos casos interessante quando
se procura descrever um fenmeno ou construir ou testar uma teoria. Contudo, para a
realizao de casos mltiplos necessrio tambm maior disponibilidade de tempo e de
recursos humanos e financeiros.
A pesquisa de estudo de casos envolve, geralmente, as seguintes etapas: incio do
processo e definio da pergunta de pesquisa; seleo de caso(s); criao de instrumentos e
protocolos (entrevistas, observaes, fontes de arquivo combinao de dados quantitativos e
qualitativos); anlise de campo (sobreposio entre a coleta e a anlise dos dados, permitindo
ajustes ao longo do processo); anlise de dados (importante para o processo de construo de
teoria quando aparece a essncia da anlise e o cruzamento das informaes); formulao de
hipteses; aprofundamento no estudo da literatura (comparao entre conceitos emergentes,
teorias ou hipteses na literatura sobre o assunto); finalizao / encerramento: a anlise de
25
casos se encerra quando a continuidade da anlise dos casos passa a gerar apenas um
desenvolvimento mnimo da teoria. A autora tambm afirma que a saturao terica se
combina com consideraes pragmticas como tempo e recursos financeiros necessrios para
o desenvolvimento dos casos (EISENHARDT, 1989).
Assim, este estudo de caso longitudinal incorpora a tcnica de estudo de caso
prevista por Yin e Eisenhardt a elementos da tcnica de estudo de campo longitudinal
conforme descrito por Barley (1990). Mais que um estudo de caso, o autor concebe a sua
anlise de campo longitudinal como uma pesquisa etnogrfica que remete a uma narrativa
confessional. Importante para tal estudo so os trs enfoques para a coleta de dados:
sincrnico, diacrnico e paralelo.
Anlise sincrnica
Qualquer ambiente social pode ser lido como um documento histrico de si

prprio, momentaneamente imobilizado entre o presente e o passado.
Qualquer que seja a ordem social corrente, ns sabemos que se tornou aquilo
pelo que era no passado. Para onde a ordem social evoluir, ns sabemos que
chegar l por alguma transformao do que hoje. A maior parte das ordens
sociais deixa para trs poucas relquias do seu reinado. Os traos que
sobrevivem como artefatos rituais so, frequentemente, apenas sombras de
uma longnqua matria esquecida. O que existiu e por que existiu pode ser
obtido apenas pelas memrias de pessoas que viveram no perodo ou de
registros que sobreviveram ao tempo.
Anlise diacrnica
Se por um lado a anlise sincrnica congela o tempo e olha para um

determinado ambiente como um todo, uma anlise diacrnica examina uma
questo especfica, contrastando perodos passados e posteriores. Uma anlise
diacrnica muito compatvel com uma noo interacionista simblica de
ordem negociada: a ideia que estruturas sociais sedimentam como resultado
de uma corrente de aes, interaes e interpretaes em andamento, as quais
gradualmente definem os contornos das tarefas, funes e relacionamentos.
Anlise paralela
Ao conduzir estudos paralelos em diferentes ambientes, possvel identificar

rapidamente as idiossincrasias culturais e estruturais de cada organizao,
assim como apontar suas semelhanas.
Quadro 1 - Enfoques para coleta de dados

Fonte: Barley (1990, adaptado) e Pozzebon e Freitas (1998, adaptado).
Pozzebon e Freitas (1998) ressaltam que a anlise sincrnica til para embasar
asseres que generalizam, atravs de um conjunto de eventos, pessoas, atividades. J a
26
analise diacrnica fundamental para fazer uma tipologia das diferenas, e, por ltimo, a
anlise paralela contribui para generalizar as descobertas sincrnicas e diacrnicas em
ambientes similares. Considerando que ser analisado o processo de institucionalizao da
participao da sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo desde 1990, o estudo de
caso longitudinal o mais adequado, pois uma investigao observacional que procura
encontrar correlao entre variveis atravs de uma anlise de observaes repetidas ao longo
de vinte anos. O papel atribudo ao tempo no o de traar limites baseados no horrio do
relgio ou no tempo de calendrio, mas sim o de estabelecer uma unidade de anlise baseada
em um conjunto de eventos e suas relaes (LAWRENCE; WINN; JENNINGS, 2001).
Quanto sistematizao dos dados, o estudo de Barley divide a atividade analtica
em quatro etapas:
Desenvolvimento de categorias
Qualquer conjunto de notas pode ser analisado por diversas

perspectivas. Contudo, um primeiro passo desenvolver
categorias para classificar os dados. Pode-se construir uma
tipologia de episdios, analisar os tipos de interao ou os tipos
de dias.
Agrupamento de dados
Mediante um sistema de categorias, o pesquisador l as notas e

as classifica e ordena.
Identificao de scripts
Aps classificar as notas e organizar incidentes dentro de cada

categoria por ordem cronolgica, examinam-se os dados
procurando por padres ou scripts comportamentos
recorrentes que definem, em termos observveis, a essncia dos
papis e aes que caracterizam uma interao em particular.
Comparao de scripts de forma Uma vez definidos os scripts evidentes nas notas de pesquisa, o
sincrnica e diacrnica
ltimo passo consiste em analis-los sob um olhar sincrnico e

diacrnico. Neste ponto a anlise requer um eixo quantitativo.
Quadro 2 - Etapas da Atividade Analtica

Fonte: Barley (1990, adaptado) e Pozzebon e Freitas (1998, adaptado).
2.4 Coleta de dados
27
A coleta de evidncias2 deste estudo de caso longitudinal foi feita atravs de

documentao (notas taquigrficas das audincias pblicas e notcias de jornal), entrevistas e
observao direta, partindo dos trs princpios para a coleta de dados propostos por Yin
(2005): utilizar vrias fontes de evidncia, criar um banco de dados para o estudo de caso e
manter o encadeamento das evidncias.
2.4.1 Documentos
A documentao utilizada neste estudo so as notas taquigrficas das audincias

pblicas, que so registros das falas dos atores durante as audincias de discusso do
oramento. De acordo com o artigo 88 do regimento interno da Cmara Municipal de So
Paulo (1991):
Art. 88 Das reunies de audincia pblica sero lavradas atas,
arquivando-se, no mbito da Comisso, os pronunciamentos escritos,
as notas taquigrficas e documentos que os acompanharem.
1 As notas taquigrficas das audincias pblicas obrigatrias,
determinadas pelo artigo 41 da Lei Orgnica do Municpio, integraro
o processo.
2 permitido, a qualquer tempo, o translado de peas e
fornecimento de cpias aos interessados.
importante destacar que foram analisadas as notas taquigrficas das audincias
pblicas e das reunies tcnicas da discusso do oramento por dois motivos. Primeiro,
porque foi possvel identificar relao entre ambos os eventos, pois nas reunies tcnicas
havia em alguns casos a participao da sociedade civil. Segundo, porque se observou que as
reunies tcnicas foram se transformando em reunies temticas com o passar do tempo, para
depois todas as reunies serem tratadas como audincias pblicas.
A maior parte das notas taquigrficas do perodo de anlise estava disponvel junto
s pastas dos processos dos projetos de lei de oramento na Secretaria de Documentao,
2
De acordo com Yin (2005), em um estudo de caso as fontes de evidncia mais comuns so:
documentao, registros em arquivos, entrevistas, observao direta, observao participante e
artefatos fsicos. H outras fontes, como filmes, fotos, testes psicolgicos, entre outros, mas so menos
utilizadas.
28
junto equipe do arquivo geral na Cmara Municipal de So Paulo. Contudo, aps a leitura
de todas as notas disponveis, foi possvel observar a falta de algumas delas e a falta de padro
no arquivamento dessas transcries. Houve anos em que apenas as notas taquigrficas das
duas audincias pblicas obrigatrias foram arquivadas, anos em que as notas das audincias
pblicas e das reunies tcnicas foram arquivadas, anos em que as audincias pblicas,
audincias temticas e audincias regionais foram arquivadas e anos em que no h registros
em notas taquigrficas da realizao das audincias pblicas (1990 e 1991). O arquivamento
de tais documentos junto s pastas que integram o processo da lei oramentria de
responsabilidade da burocracia da secretaria das comisses (SGP-1), especificamente da
equipe da secretaria das comisses do processo legislativo (SGP-15), e no h uma
padronizao quanto ao procedimento em relao s notas taquigrficas, exceto no caso das
notas das duas audincias obrigatrias. Um manual de procedimento est sendo desenvolvido
desde 2011, mas ainda no vigente.
possvel observar pela fala dos atores quantas audincias foram realizadas ano a
ano e confirmar a incompletude dos arquivos apensos ao projeto. Tais transcries podem no
ter sido apensadas ao projeto ou podem ter se perdido junto ao arquivo da cmara (opo
menos plausvel, j que h um controle da quantidade de pastas que integram o processo).
Aps entrevistar uma coordenadora da Secretaria de Registro Parlamentar e reviso (SGP-4),
especificamente da equipe de taquigrafia e reviso (SGP-41), foi possvel identificar que eles
possuam uma base de dados digital de todas as notas taquigrficas desde 1999 e isso ajudou a
suprir parte das falhas do arquivo geral. Assim, junto ao arquivo geral da cmara foi possvel
obter mais de 10 mil pginas de notas taquigrficas e junto taquigrafia mais de 3.800
pginas de notas taquigrficas que correspondem a 252 encontros (reunies tcnicas e
audincias pblicas) para a discusso do oramento conforme o apndice A.
As notas taquigrficas de 1992 a 2000 foram xerocadas na Cmara Municipal e
enviadas para digitalizao em formato PDF Adobe com definio de OCR optical
character recognition por esta pesquisadora em novembro de 2010. As notas de 2001 a
2010 foram entregues pelo arquivo geral da cmara em formato PDF Adobe tambm com
OCR j como decorrncia da digitalizao do arquivo geral da cmara, implantada em 2011.
As notas taquigrficas de 1992 a 1996 apresentaram pior qualidade e, em muitos casos,
pginas sem leitura (150 no total), pois nesse perodo se usava mquina de escrever e papel
carbono. Para cada nota taquigrfica eram feitas 10 cpias com papel carbono, distribudas em
diferentes instncias da cmara. Os arquivos entregues pela equipe da taquigrafia estavam em
formato Word.
29
Podem-se resumir as falhas no processo de anlise dos dados a quatro problemas:

1) as notas taquigrficas de algumas audincias pblicas estavam ausentes das pastas que
compem o projeto de lei do oramento; 2) algumas audincias pblicas no foram gravadas
e, consequentemente, no foram transcritas; 3) nem todas as pessoas que se manifestaram nas
audincias constam das notas taquigrficas, seja porque falaram fora do alcance do microfone,
seja devido s falhas na gravao; 4) foi impossvel ler certas notas taquigrficas devido m
qualidade das cpias feitas com papel carbono.
Posteriormente, os arquivos foram analisados em um software de anlise de dados
qualitativos chamado Atlas/Ti, que facilita o processo de gerao de teoria, auxiliando na
codificao e rotulao, na microanlise dos dados e na identificao e validao de
categorias. Atravs do uso desse software foi possvel organizar a grande quantidade de notas
taquigrficas, permitindo a codificao e anlise dos dados. Para Bandeira de Mello (2006), a
utilizao do Atlas/Ti de grande valia no processo de gerao de teoria substantiva, tambm
conhecida por grounded theory (CORBIN; STRAUSS, 1990). Assim, conforme Barley
(1990) e Pozzebon e Freitas (1998), foram desenvolvidas categorias para a classificao dos
dados. Em um primeiro momento, houve uma grande quantidade de categorias criadas e,
medida que a anlise longitudinal avanou, a quantidade foi redimensionada. Assim, as
codificaes seguiram uma srie de palavras-chave que esto agrupadas abaixo. medida que
a anlise era realizada, foram sendo identificadas as variveis regulativas, normativas e
cultural-cognitivas que sero apresentadas posteriormente.
Audincia e reunio
Audincia pblica
Audincia pblica global
Audincia pblica do executivo
Audincia pblica temtica
Audincia regional
Dilema audincia pblica
ou reunio tcnica
Inovao
Reunio tcnica
Reunio temtica
Participao, espaos e mecanismos
Conselho
Conselho de representantes
Democracia
30
Descentralizao
Lei de Diretrizes Oramentrias
Lei Orgnica do Municpio
Oramento Participativo
Participao da sociedade civil
Plano de Bairro
Plebiscito
Plano Plurianual
Regimento
Representao
Transparncia
Tribuna Popular
Dinmica
Barulho
Controle de tempo
Deus
Fala fora do microfone
Fala sociedade civil
Fala sociedade civil por escrito
Ironia
Linguagem tcnica
Comunicao
Credibilidade
Discusso / manifestao
Emenda
Ordem de quem fala
Pgina sem leitura
Procedimento
Saudao ao vereador
Subservincia
Atores e relaes
Burocracia
Comisso de Finanas e Oramento
Executivo e Legislativo
Rede Nossa So Paulo
Movimento Social
Presidente da Comisso de Finanas e
Oramento
31
Presidente da Cmara Municipal

Relao da sociedade civil com o secretrio
Relao da sociedade civil com o vereador
Relao do vereador com o secretrio
Relao do vereador com o subprefeito
Relao do vereador com outro vereador
Relator
Sociedade civil
Sindicato
Outros atores especficos
Caractersticas do sistema
Balco de pedidos
Cabo eleitoral
Clientelismo
Credibilidade
Emenda
Pedido
Fala sociedade civil por escrito
Rubrica
Margem de remanejamento
Margem de suplementao
Quadro 3 Codificaes para anlise das notas taquigrficas

Fonte: Elaborao prpria
A identificao de scripts e a comparao de forma sincrnica foram feitas atravs

de uma tabela de dados em Excel. Cada audincia pblica tinha uma linha da planilha e uma
srie de informaes foi preenchida conforme a tabela abaixo. Ao criar categorias foi possvel
sistematizar a anlise de cada audincia pblica, sendo possvel evidenciar padres e scripts
recorrentes que definem a essncia dos papis e das aes que caracterizam uma interao em
particular e isso foi essencial para o entendimento da dinmica das audincias pblicas.
Nmero da
audincia
Nmero da audincia realizada naquele ano a fim de mensurar a quantidade de

audincias.
Ano, prefeito e
presidente da
CMSP
Ano de realizao da audincia, qual o prefeito(a) e o presidente da cmara

municipal.
32
LOA
Nmero do projeto de lei do oramento anual.
Arquivo
Codificao interna para controle dos arquivos em PDF Adobe e Word.
Data do evento
Dia de realizao da audincia.
Local
Identificao do local de realizao da audincia / reunio quando a informao

estava disponvel na folha de rosto ou nas notas taquigrficas.
Tipo de Audincia Audincia (pblica geral, temtica, regional) ou reunio (tcnica, temtica).
Membros da CFO
Vereadores e
assessores
de vereadores que
falaram
Vereadores e
assessores
de vereadores
presentes
Membros do
executivo e outros
convidados
Membros que compunham a comisso e o responsvel pela presidncia da

comisso e relatoria da lei oramentria.
Vereadores e assessores que se manifestaram ao longo da audincia pblica.
Vereadores e assessores que estavam presentes ao longo da audincia pblica.
Membros do executivo (secretrios, assessores e tcnicos) que participaram das

audincias/reunies.
Sociedade Civil
Indivduos da sociedade civil que se manifestaram e a forma como se

apresentavam (muncipes, representantes de organizaes de bairro ou de
organizao da sociedade civil, sindicato, entre outros).
Dinmica
Como ocorreu a audincia pblica, buscando entender a dinmica de falas, o

papel do relator e do presidente da comisso, a relao entre os atores e
caractersticas especficas de cada audincia. Buscou-se identificar quem
participa na dinmica (sociedade civil e vereadores), quais os temas debatidos
nas audincias (discusses sobre polticas pblicas, reivindicaes amplas ou
localistas), o contedo das falas, quanto tempo dedicado sociedade civil e
quanto dedicado fala dos parlamentares, como os parlamentares e o
executivo respondem s perguntas da sociedade civil, qual a real presena de
membros da sociedade civil, o que leva as audincias a serem cheias ou
esvaziadas (ex: aviso em cima da hora do horrio da audincia, grupos setoriais
mais mobilizados como o da sade, parlamentar mobilizando a sua base local),
entre outros.
Quadro 4 Tabela-matriz para anlise de dados

Aps trabalhar as informaes de cada audincia, foi feita uma anlise anual e
quadrienal, ou seja, por perodo de legislatura (quatro anos), que permitiu a viso sincrnica e
diacrnica do estudo longitudinal. Porm, diferentemente da recomendao de Barley (1990)
e Pozzebon e Freitas (1998), no foi feita uma anlise quantitativa. De acordo com Hannah e
33
Lautsch (2011) o uso de contagem em pesquisas qualitativas no consenso entre os

acadmicos. Os autores discutem quando os pesquisadores devem fazer a contagem, quando
devem evit-la e quando devem optar por guardar os dados (to closet the counting). Em um
determinado momento desta pesquisa pareceu interessante usar dados quantitativos como
contagem de palavras e realizar uma anlise, embasada em fundamentos quantitativos, de
como certas falas passavam a ser institucionalizadas por determinados atores (por exemplo,
como a discusso de emendas passa a fazer parte da discusso do oramento e como se
estabelece a relao entre demandas e emendas na relao entre sociedade civil e vereadores).
Porm, aps avaliao dos dados, concluiu-se que este no era o objetivo inicial da pesquisa e
que a forma como fora conduzido todo o processo de anlise de dados no tinha esse objetivo
inicial. O resultado da anlise poderia trazer evidncias frgeis e no seria interessante
comprometer as descobertas qualitativas fundamentadas que este trabalho apresenta. Contudo,
este estudo montou uma base de dados na qual possvel fazer futuras contagens e outras
anlises quantitativas.
A anlise de notcias de jornais, outra importante fonte de evidncias dentro do
eixo de documentos, foi feita atravs da hemeroteca da Cmara Municipal. Buscaram-se
notcias sobre as audincias pblicas do oramento e a participao da sociedade civil. Foram
solicitadas notcias que tivessem sido catalogadas pelas palavras-chave audincia pblica,
participao e sociedade civil, mas no havia essas classificaes. A palavra-chave
possvel para a pesquisa foi oramento. Por esta catalogao havia inmeras pastas com
artigos que versavam sobre o tema. Assim, foram selecionadas e analisadas 209 notcias sobre
oramento de 1990 a 2010, sendo a base da hemeroteca da cmara composta por notcias em
papel, ou seja, no digitalizadas3, dos seguintes jornais: Folha de S. Paulo, O Estado de S.
Paulo, Jornal da Tarde, Dirio de So Paulo, Folha da Tarde, Dirio do Comrcio, Gazeta
Mercantil, Agora (SP) e alguns jornais de bairro. A anlise hemerotcnica auxiliou na
compreenso do contexto de cada ano face situao poltica e econmica da cidade de So
Paulo e no esclarecimento da relao entre os subsistemas poder executivo, poder legislativo e
sociedade civil. No se pode desconsiderar que as notcias da pasta de oramento da Cmara
Municipal foram organizadas pela prpria Cmara, de modo que o arquivamento pode omitir
algumas informaes e possuir algum tipo de clivagem. Contudo, estudar a relao da mdia
na discusso do oramento seria inclu-la como outro subsistema, o que, para efeitos desta
3
Certamente, se a hemeroteca fosse digitalizada, a busca por palavras-chave com a opo de leitura
por OCR teria sido muito mais eficaz.
34
pesquisa, optou-se por no fazer, mesmo que o seu papel dentro de um contexto de esfera
pblica seja de extrema relevncia.
H um aumento na cobertura de notcias de jornais em estudos de aes coletivas
que facilitam pesquisas comparativas e histricas e tornam pesquisas quantitativas sobre
movimentos sociais e organizaes da sociedade civil mais viveis. Uma literatura crtica tem
acompanhado o aumento das anlises de eventos de protesto retratando o vis na escolha das
notcias (que eventos so escolhidos pelas diferentes agncias jornalsticas) e o vis descritivo
(qual a veracidade da cobertura dada a esses eventos). Alguns eventos so considerados mais
interessantes pela imprensa, e consequentemente, ganham cobertura. So eles: proximidade
do evento com a agncia de notcia, tamanho e intensidade do evento, violncia, presena de
polcia, apoio de movimentos sociais ou uso de equipamentos de som (EARL et al., 2004).
Foi identificado um baixo nmero de notcias sobre as audincias pblicas do
oramento e uma recursividade em relao a elas. Independente do ano de anlise, as notcias
ao logo do ano eram muito parecidas, seguindo a lgica de etapas do processo oramentrio.
H um padro que se reproduz na anlise longitudinal em relao s notcias de jornal. Esses
dados esto disponveis no captulo seis na anlise das audincias pblicas ao longo dos anos.
2.4.2 Entrevistas
As 23 entrevistas foram conduzidas com parlamentares, ex-parlamentares,

assessores parlamentares, funcionrios concursados da cmara, pesquisadores da rea e atores
da sociedade civil, como membros de organizaes da sociedade civil, lderes comunitrios e
muncipes. O processo de entrevistas foi importante para entender como ocorre a participao
na CMSP desde 1990 e a relao entre a representao e a participao neste contexto. As
entrevistas foram realizadas seguindo roteiros semiestruturados, pessoalmente e por telefone,
sendo a maioria gravada4 e, posteriormente, transcrita. Sempre que possvel, as entrevistas
foram realizadas pessoalmente, j que este mtodo propicia inmeras vantagens em relao s
entrevistas por telefone: 1) respostas mais precisas devido ao contexto de naturalidade, que
permite maior conforto e liberdade de expresso; 2) respostas mais abertas e menos
4
Em duas entrevistas, a entrevistadora optou por no usar o aparelho a fim de dar mais conforto ao
entrevistado, e em trs entrevistas o entrevistado pediu que a gravao no fosse realizada.
35
delimitadas; 3) maior efetividade para assuntos complexos; 4) respostas mais elaboradas e

reflexivas; 5) resultados mais precisos, pois uma entrevista por telefone mais cansativa do
que a entrevista pessoal (SHUY, 2002).
Para Alvesson (2003), comum usar a tcnica de entrevistas para levantar
informaes sobre o conhecimento, experincia e prticas sociais de diversos atores, porm
muitas vezes se negligencia o fato de que a entrevista uma situao lingustica e socialmente
complexa. Sendo assim, importante no idealiz-la nem simplific-la, acreditando que os
entrevistados so sempre competentes, falam a verdade e atuam a servio da cincia. O autor
critica as duas linhas amplamente utilizadas em entrevistas, o neopositivismo e o
romanticismo (SILVERMAN, 1993), e prope um pragmatismo reflexivo sobre a entrevista.
Isso significa usar linhas alternativas de interpretao e um vocabulrio que evitam a
ingenuidade associada com a crena de que a informao simplesmente revela a realidade,
usando a criatividade como forma de apreciar a riqueza do material emprico. A essa nova
linha denomina localismo e enfatiza que as afirmaes de entrevistas devem ser vistas em
seu contexto social, ou seja, a entrevista faz parte da situao emprica.
Nos quadros abaixo possvel observar uma relao dos entrevistados dos
diferentes subsistemas. Em relao aos membros da sociedade civil entrevistaram-se pessoas
atuantes nos ltimos anos no processo das audincias pblicas e tambm acadmicos
envolvidos em experincias prvias ligadas ao planejamento oramentrio e ao oramento
participativo.
36
Subsistema Sociedade Civil

Nome
Funo
1. Dora Lima
Ativista do movimento Agenda 21. Entrevista realizada em 26/08/2011 em Padaria no

Centro, em frente Cmara Municipal.
2. Fabio
Siqueira
Socilogo e coordenador do Movimento de Resistncia dos Conselheiros do

Oramento Participativo de So Paulo. Ex-gestor de polticas pblicas da
Coordenadoria do Oramento Participativo entre 2002 a 2004 (gesto Marta Suplicy).
Entrevista realizada em 12/09/2011 na Cmara Municipal de So Paulo.
3. Maria do
Socorro
Alves
Representantes da organizao da sociedade civil Nosso Sonho. Entrevista realizada

em 30/08/2011 no Conjunto habitacional guia de Haia, Itaquera.
4. Samantha
Neves
5. Felix
Sanchez
6. rsula
Dias Peres
Membro do grupo de trabalho de educao da Rede Nossa So Paulo e educadora.

Entrevista realizada em 01/09/2011 na Faculdade de Educao da Universidade de So
Paulo.
Coordenador do oramento participativo na gesto Marta Suplicy. Professor da
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Entrevista realizada em 01/07/2011 por
telefone.
Professora da Universidade de So Paulo. Foi assessora do vereador Jos Mentor e
assessora geral do oramento municipal na gesto Marta Suplicy tendo participado da
implementao do oramento participativo em So Paulo. Entrevista realizada em
08/09/2011 em Caf na Vila Madalena.
Quadro 5 Relao de Entrevistas Subsistema Sociedade Civil

Os membros do subsistema poder legislativo entrevistados foram escolhidos por
serem vereadores e ex-vereadores atuantes no processo de audincias pblicas. Entrevistou-se
tambm a ex-vereadora Soninha Francine por ter uma viso crtica em relao ao parlamento
e tambm o assessor do vereador Roberto Trpoli que atua assessorando a discusso do
oramento.
37
Subsistema Poder Legislativo

Nome
Funo
1. Aldaza Sposati
Ex-vereadora eleita por 3 legislaturas (1993-1996; 1997-2000, 20012004). Na gesto Marta Suplicy assumiu a secretaria municipal de
assistncia social e na gesto Luiza Erundina, de 1989 a 1990 assume a
secretaria municipal de administraes regionais. Atualmente
professora da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
Entrevista realizada em 20/09/2011 na PUC/SP.
2. Antonio Donato
Vereador desde 2005 em sua 2a legislatura. Foi secretrio das

subprefeituras na gesto Marta Suplicy. Entrevista realizada em
30/08/2011 na Cmara Municipal de So Paulo.
3. Eliseu Gabriel
Vereador desde 2001 em sua 3a legislatura. Entrevista realizada em

4. Jos Police Neto
Presidente da Cmara Municipal de So Paulo em 2011 e vereador em

sua 2a legislatura desde 2005. Entrevista realizada em 14/04/2011 na
Cmara Municipal de So Paulo.
5. Mario Adamo
Seabra
Atua como assessor parlamentar desde 2005 e atualmente como

assessor do vereador Roberto Trpolo. Entrevista realizada em
6. Milton Leite
Vereador desde 1997, em sua 4 legislatura. Atuando na Comisso de

Finanas e Oramento desde 2001, sendo o relator do oramento desde
2007. Entrevista realizada em 17/11/11 na Cmara Municipal de So
Paulo.
7. Odilon Guedes
Foi vereador por 4 legislaturas (1989 a 2004). Subprefeito do Jabaquara

na gesto Marta Suplicy. Hoje coordenador grupo de trabalho sobre
oramento da Rede Nossa So Paulo. Entrevista realizada em
04/08/2011 em Padaria no Butant, So Paulo.
8. Paulo Fiorilo
Ex-vereador (2005 a 2008). Foi chefe de gabinete da ex-prefeita Marta

Suplicy e hoje secretrio de administrao de Osasco. Entrevista
realizada em 29/08/2011 Caf em Pinheiros, So Paulo.
9. Roberto Tripoli
Vereador desde 1989 em sua 6 legislatura. Entrevista realizada em

10. Soninha Francine
Foi vereadora de 2005 a 2008. Hoje superintendente do trabalho

artesanal nas comunidades. Entrevista realizada em 14/09/2011 em
Lanchonete na S, So Paulo.
Quadro 6 Relao de Entrevistas Subsistema Poder Legislativo

38
Os entrevistados do poder executivo foram escolhidos por serem pessoas que

representam o poder executivo nas audincias pblicas nos ltimos anos e por serem tcnicos
ligados ao planejamento e execuo oramentria.
Subsistema Poder Executivo
Nome
Funo
1. Alexandre
Schneider
2. Miriam
Tokumori
Hokama
3. Rubens
Chammas
Secretrio Municipal de Educao desde 2005. Entrevista realizada em 22/08/2011

na Secretaria Municipal de Educao.
Assessora geral do oramento da Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento
e Gesto. Entrevista realizada em 21/06/2011 na Secretaria Municipal de
Planejamento
Secretrio Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto. Entrevista realizada em
17/08/2011 na Secretaria Municipal de Planejamento
Coordenadoria de estudos econmicos da Secretaria Municipal de Planejamento,
4. Srgio Luiz
Oramento e Gesto. Entrevista realizada em 30/06/2011 na Secretaria Municipal de
de Moraes Pinto
Planejamento
Quadro 7 Relao de Entrevistas Subsistema Poder Executivo

No caso do subsistema burocracia da Cmara Municipal escolheram-se pessoas
conhecedoras dos procedimentos da Cmara e com grande experincia no cargo a fim de que
tivessem um histrico e um bom conhecimento da atividade de suas respectivas reas.
Subsistema Burocracia da Cmara Municipal de So Paulo

Nome
Funo
1. Gilberto R.
Hashimoto
Consultor Geral de Economia e Oramento da Cmara Municipal de So Paulo.

Entrevista realizada em 03/05/2011 na Cmara Municipal de So Paulo.
2. Maria Tereza
Affonso
da Silva
3. Paula de
Castro Bello
Supervisora da Secretaria das Comisses Permanentes da Cmara Municipal de

So Paulo. Entrevista realizada em 27/10/2011 na Cmara Municipal de So Paulo.
Supervisora da equipe de taquigrafia e reviso. Entrevista realizada em 12/09/2011
na Cmara Municipal de So Paulo.
Quadro 8 Relao de Entrevistas Subsistema Burocracia da Cmara Municipal de So Paulo

Alm das entrevistas semiestruturadas, diversas conversas espontneas que no
foram formalizadas aqui como entrevistas ocorreram ao longo do processo de anlise, por
exemplo, nas audincias pblicas com os assessores parlamentares, lideranas de partidos,
membros da sociedade civil ou nas salas de espera de gabinetes, na biblioteca e no arquivo
39
geral. Tais entrevistas espontneas foram importantes fontes de dados para esta pesquisa.
Essas pessoas tiveram importante papel de informantes capazes de passar informaes-chave
muitas vezes no obtidas nas entrevistas propriamente ditas e auxiliaram a guiar esta
pesquisadora.
2.4.3 Observao direta
As observaes diretas foram realizadas atravs de participao passiva nas

audincias pblicas da lei do oramento anual, reunies de comisses, seminrios realizados
pela Cmara Municipal, entre outros, levando em considerao como ocorrem estas reunies,
como so os dilogos estabelecidos, quem so seus atores e quais so os seus objetivos. A
observao direta realizada no processo das 20 audincias pblicas do ano de 2010 foi
registrada em forma de anotaes dirias em um dirio de campo. As seguintes informaes
serviam de orientao para a realizao do dirio de campo: tipo e tema da reunio, data,
horrio, local, participantes, descrio (aparncia, fala, gestos, disposio e condies do
espao, pessoas envolvidas, comportamento da pesquisadora) e reflexo (especulaes,
pensamentos, reflexes, metodologia, pressupostos). Foram tiradas fotografias e feitas
gravaes de voz durante o processo.
O processo de convvio no significa o estabelecimento direto de padres lgicos
de ao sobre a participao na Cmara Municipal. Tomando como exemplo o trabalho de
William Foote Whyte, Sociedade de esquina (2005), as ideias que os pesquisadores tem nas
pesquisas so parcialmente um produto lgico da anlise de evidncias, e em geral a maneira
de refletir no linear. O convvio e a vivncia junto s prticas participativas ajudaro a
compreender como se institucionaliza a participao:
Com freqncia5 temos a sensao de estarmos imersos numa massa
confusa de dados. Ns os analisamos cuidadosamente, colocando sobre eles
todo o peso de nosso poder de anlise lgica. Samos disso com uma ou
duas idias. Mas os dados ainda no revelam qualquer padro coerente.
Ento, passamos a conviver com os dados e com as pessoas at que, quem
5
A grafia das citaes diretas (trechos de livros, artigos, notas taquigrficas etc.) no foi atualizada de
acordo com o Acordo Ortogrfico, mas mantida conforme o original.
40
sabe, algum acontecimento fortuito lance uma luz totalmente diferente sobre
eles e comecemos a enxergar um padro at ento no visualizado. Esse
padro no puramente uma criao artstica. Quando pensamos que o
vemos, somos forados a reexaminar nossas notas e, talvez, coletar novos
dados a fim de determinar se o padro percebido representa adequadamente
a vida que observamos ou simplesmente um produto da nossa imaginao.
A lgica, ento, tem uma participao importante. Mas estou convencido de
que a evoluo real das idias na pesquisa no acontece de acordo com os
relatos formais que lemos sobre mtodos de investigao. As idias crescem,
em parte, como resultado de nossa imerso nos dados e do processo total de
viver (WHYTE, 2005, p. 283-284).
Outro trabalho que contribuiu para esta anlise foi o de Forester (1992), que busca
compreender, atravs da teoria habermasiana da ao comunicativa, a prtica dos agentes em
um ambiente politicamente estruturado. O objetivo desse tipo de trabalho etnogrfico
crtico revelar a poltica de um ambiente complexo e multifacetado. crtico na medida em
que foca relaes de poder e hegemonia e suas consequncias e no porque prov qualquer
regra de deciso ou ferramenta simples com a qual se possa mensurar a dominao. Esse
trabalho possibilita analisar as interaes polticas e sociais, que moldam os pontos de vista,
os consensos, a credibilidade e a ateno.
Quando ns entramos em uma reunio na prefeitura (ou em uma Igreja, ou
na sala do diretor de uma faculdade, entre outros), ns queremos saber
tipicamente quem busca o qu e quais os propsitos, interesses, vontades,
intenes, mas ns queremos saber muito mais do que isso, tambm. Ns
queremos saber no apenas sobre as possveis decises dos outros atores
sobre custos, benefcios, trocas em geral, sobre suas vantagens, mas ns
queremos saber tambm sobre sua obedincia e lealdade, sobre sua
integridade de carter e fidelidade em geral sobre suas identidades
polticas e sociais (FORESTER, 1992, p. 47, traduo nossa).
2.4.4. Trs princpios para a coleta de dados
Yin (2005) destaca a importncia de trs princpios para a coleta de dados: utilizar
fontes de evidncia, criar um banco de dados para o estudo de caso e manter o encadeamento
das evidncias.
A utilizao de vrias fontes de evidncia permite uma maior triangulao de
dados, reforando a validade do construto e a confiabilidade da investigao, ou seja,
41
qualquer descoberta do estudo de caso ser mais convincente e acurada se for baseada em
diferentes fontes de informao.
Documentos
Observao
direta
FATO
Entrevistas
Esquema 1 Convergncia de Evidncias (estudo nico)
Fonte: YIN (2005) adaptado
O segundo princpio, a criao de um banco de dados, foi fundamental para

organizar e documentar os dados coletados, inclusive permitindo que outros pesquisadores
possam revisar as evidncias encontradas. Esse banco de dados composto pelas unidades
hermenuticas de anlise do Atlas/Ti, pela matriz de dados sobre audincias pblicas em
Excel, pelo dirio de campo e pelas transcries das entrevistas. Por ltimo, o estudo de
caso deve manter o encadeamento das evidncias, ou seja, deve permitir que um observador
externo seja capaz de fazer conexes entre as questes iniciais da pesquisa, as evidncias
encontradas e as concluses alcanadas.
42
3. INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO
3.1 Introduo ao institucionalismo na teoria das organizaes
As instituies so foco de diversas anlises em diferentes campos, como

administrao, cincias sociais e cincia poltica, por isso no existe uma definio nica de
instituio que seja amplamente aceita, muito pelo contrrio, h muita controvrsia na
literatura sobre o que uma instituio. Em geral pode-se trabalhar como uma definio
ampla que inclui tanto organizaes formais como procedimentos e regras formais e informais
que estruturam comportamentos. Para DiMaggio e Powell (1991), instituies so regras,
procedimentos, normas, scripts cognitivos, smbolos e modelos morais que propiciam uma
estrutura de significao que guia a ao, quase que identificando instituies com cultura.
Greenwood et al. (2008, p. 4, traduo nossa) definem instituies como comportamento
social repetitivo mais ou menos tido como certo, sustentado por sistemas normativos e
entendimentos cognitivos que do sentido troca social e assim permitem a autorreproduo
da ordem social.
Scott (2008) contribui para a definio trazendo os trs pilares que nortearo esta
anlise: instituies so compostas de elementos regulativos, normativos e culturalcognitivos que, junto com atividades associadas e recursos, proveem estabilidade e sentido
vida social (SCOTT, 2008). Abaixo segue um quadro com uma definio detalhada do
conceito de instituio de acordo com Scott (2001).
Instituies so estruturas sociais que atingiram um alto grau de resilincia.
Instituies so compostas de elementos culturais cognitivos, normativos e regulativos que,
associados com atividades e recursos proporcionam estabilidade e sentido vida social.
Instituies so transmitidas por vrios tipos de veculos, incluindo sistemas simblicos,
sistemas relacionais, rotinas e artefatos.
Instituies operam em mltiplos nveis de jurisdio, do sistema mundial a relaes
interpessoais especficas.
Instituies por definio conotam estabilidade, mas esto sujeitas a processos de mudana,
tanto de incremento como de descontinuidade.
Quadro 9 Instituies de acordo com Richard Scott (2001)
Fonte: SCOTT, 2001, p. 48, traduo nossa.
43
Para Hall e Taylor (1996) e Immergut (2006), a teoria institucionalista pode ser
definida por trs grandes escolas de pensamento: o institucionalismo de escolha racional, o
institucionalismo histrico e o institucionalismo na teoria organizacional, tambm conhecido
por institucionalismo sociolgico. Os diversos tipos de institucionalismos possuem
caractersticas prprias e, apesar de suas diferenas, todos so unidos pela convico comum
de que instituies, arranjos institucionais e processos sociais importam. interessante,
porm, entender para quem importam. Em que intensidade? De que maneira? E como
mudam?
A escolha racional analisa a ao estratgica de atores racionais que buscam
maximizar seus objetivos dentro de ambientes regulados e utiliza ferramentas como a teoria
dos jogos para a sua anlise, uma vez que as instituies servem, de fato, a esse jogo de
maximizao. Para os seguidores dessa teoria, as instituies so importantes caractersticas
de um contexto estratgico, impondo constrangimentos em indivduos autointeressados, ou
seja, as instituies definem ou constrangem as estratgias que os atores adotam na busca de
seus interesses (THELEN; STEINMO, 1998; IMMERGUT, 2006).
O institucionalismo histrico tambm afirma que as instituies propiciam o
contexto em que atores polticos definem suas estratgias para alcanar seus interesses. Os
adeptos dessa vertente terica do maior nfase contingncia, ao legado histrico na
trajetria das organizaes e ao modo como isso cria o seu path dependence6. Alm disso,
defendem que os atores polticos no devem ser apenas vistos como aqueles que querem
apenas maximizar seus interesses, pois agem em grande medida mais por influncia de regras
do que por interesses individuais. Assim, os institucionalistas histricos analisam como os
atores, seus interesses e estratgias e a distribuio de poder entre eles se relacionam com as
instituies sociais, polticas e econmicas por diferentes caminhos ao longo do tempo, assim
como as diferentes combinaes que podem produzir. Para Thelen e Steinmo (1998), as
instituies constrangem e restringem a poltica, ou seja, estruturam as interaes polticas e
6
O conceito de path dependence (dependncia de trajetria) baseia-se na ideia de que trajetrias e

contextos histricos so influenciados por escolhas feitas no passado. A histria importa e tem
consequncias, ou seja, eventos ocorridos em determinado momento afetaro eventos no futuro: a
dependncia de caminho significa que para onde vamos a seguir no depende s de onde
estamos agora, mas tambm de onde fomos. A histria importa. Processos estocsticos so caminhodependentes se eles apresentam memria (LEIBOWITZ; MARGOLIS, 2011, p. 981). Para Pierson
(2000) path dependence um processo social fundamentado em uma dinmica de retornos crescentes.
O autor afirma que padres especficos de tempo e sequncia importam; uma ampla srie de resultados
possvel: pequenos eventos podem causar grandes consequncias e determinados cursos de ao,
uma vez introduzidos, podem ser irreversveis. Isso faz com que o desenvolvimento poltico seja
marcado por momentos crticos e junes que moldam os contornos bsicos da vida social.
44
dessa forma afetam os resultados polticos, mas elas no so nunca a nica causa dos
resultados.
O institucionalismo na teoria das organizaes, linha terica que guia este estudo,
afirma que h alguns limites humanos, artificiais ou organizacionais, que impedem a tomada
de decises racionais. A isso se pode adicionar o fato de que o tempo e as informaes
necessrias para que os indivduos calculem suas preferncias ponderando todas as
possibilidades no so abundantes. Assim, os atalhos da racionalidade limitada, tal como a
confiana em padres operacionais de procedimentos, permitem aos indivduos tomarem
decises. Logo, o comportamento no expressa preferncias, mas resulta na verdade dos
diversos mecanismos que os indivduos adotam para enfrentar e superar seus limites
cognitivos (IMMERGUT, 2006).
H diversos tericos que influenciaram o desenvolvimento da teoria institucional.
De acordo com Scott (2008), os precursores da teoria institucional sobre a qual este estudo se
aprofunda so: Herbert Spencer (1876, 1896, 1910) e sua noo de instituio, que permeia a
sociologia e cujas concepes foram posteriormente ampliadas por William Graham Sumner
(1906). Alm deles, Cooley (1902, 1956) e seus seguidores enfatizaram a interdependncia
entre os indivduos e as instituies. Os trabalhos de Karl Marx, Emile Durkheim, Max Weber
e Talcott Parsons foram igualmente seminais para o desenvolvimento do campo da sociologia
e tiveram tambm grande importncia no desenvolvimento da teoria organizacional. Scott
(2008) cita, ainda, George Herbert Mead (1934), que enfatizou a interdependncia entre o
indivduo e a sociedade, em especial os sistemas simblicos criados nessa inter-relao;
Alfred Schutz (1932, 1967), que examinou as formas como sentidos comuns so construdos
na inter-relao entre indivduos; Pierre Bourdieu (1971, 1973) que se empenhou em
combinar a teoria de Marx e Durkheim ao examinar a forma como os interesses de classe se
expressam em lutas simblicas; e Berger e Luckmann (1985), que defenderam que a realidade
social uma construo humana, um produto da interao social.
Alm destes, o trabalho de Philip Selznick (1949, 2008) um dos mais influentes
na teoria institucional, ao inaugurar o campo da teoria organizacional com foco especial nas
organizaes. Especial contribuio foi dada pelo TVA and the grass roots (1949), estudo de
caso da organizao pblica Tenesse Valley Authority. De acordo com Scott (1987), uma das
grandes contribuies de Selznick foi analisar a estrutura organizacional como um veculo
adaptvel, moldado pelas caractersticas dos participantes e pelas influncias e
constrangimentos do ambiente externo. Para Selznick, a ideia de institucionalizao uma
forma de incutir valor a uma estrutura ou valor que antes da institucionalizao tinha apenas
45
utilidade instrumental e, ao incutir valor, a institucionalizao promove persistncia da

estrutura ao longo do tempo. O autor tambm distinguiu diferentes tipos de organizaes: as
organizaes como instrumentos tecnicamente concebidos, as organizaes como ferramentas
mecnicas e descartveis e as organizaes que se tornaram institucionalizadas, com valor,
comunidades preocupadas com sua prpria automanuteno como fim em si mesmas.
Uma importante anlise das principais contribuies da teoria institucionalista foi
feita por Greenwood et al. (2008) a fim de dar clareza ao que a corrente institucional na
teoria das organizaes, ressaltando o potencial e as limitaes de suas contribuies.
Seguindo uma abordagem cronolgica, os autores traam uma linha do tempo que mostra a
evoluo dos estudos nessa rea do conhecimento e como ocorreu a construo social da
teoria institucional no campo da teoria das organizaes. Em sua anlise, um marco para o
institucionalismo na teoria das organizaes so os trabalhos de Meyer e Rowan (1977) e
Zucker (1977), que introduzem o que ficou conhecido como o novo institucionalismo. Esses
trabalhos, somados aos de Meyer e Rowan (1983), DiMaggio e Powell (1983), Tolbert e
Zucker (1983) e Meyer e Scott (1983), estabelecem as fundaes conceituais para o moderno
institucionalismo organizacional. Os autores observam o desenvolvimento do campo de
acordo com a seguinte cronologia: 1977 a 1983: fundaes; 1983-1991: primeiros anos; 1987
a 1991: realizao de um balano; 1991 a 2007: expanso de horizontes.
Os primeiros institucionalistas buscavam entender o papel dos significados
compartilhados, os processos institucionais e a conformidade institucional dando nfase aos
valores sociais e aos sistemas cognitivos. Por exemplo, a anlise de como as agncias
regulatrias moldam o comportamento organizacional so explicaes institucionais
incompletas a menos que sejam capazes de mostrar como o marco regulatrio incorpora e
transmite valores e normas sociais. Uma importante contribuio de 1983, o trabalho de
DiMaggio e Powell sobre institucionalizao mostra que ela ocorre atravs de trs
mecanismos de difuso: coercitivo quando organizaes com grande poder como o Estado
foram as organizaes a adotar um determinado modelo ou elemento organizacional;
normativo, que ocorre atravs de projetos de profissionalizao ou legitimao de estruturas
mediante o reconhecimento de sua validade por uma entidade supraorganizacional nesse
caso as organizaes escolhem voluntariamente se querem aderir ao modelo que ser fonte de
prestgio e diferenciao, ou seja, no coercitivo; e por ltimo o mecanismo de mimetismo
organizacional, que ocorre quando uma organizao incorpora o modelo de outra organizao
por consider-lo racional ou apenas para no ser vista como defasada.
46
O trabalho de Meyer e Rowan (1977), sobre organizaes institucionalizadas e a

estrutura formal como mito e cerimnia, traz uma grande contribuio ao constatar que as
estruturas formais de muitas organizaes refletem os mitos de seus ambientes institucionais
ao invs das demandas de suas atividades de trabalho. Para manter a conformidade cerimonial
interna e externa, as organizaes tendem a amortecer as suas estruturas formais das
incertezas das atividades tcnicas atravs de um processo de decoupling, ou seja, um baixo
acoplamento entre as estruturas formais e as atividades de trabalho. Assim, quanto mais
institucionalizado o ambiente, mais a elite organizacional gasta tempo e energia em
administrar a sua imagem pblica e status do que em coordenar e administrar as relaes entre
as suas atividades e interdependncias.
Ainda segundo Greenwood et al. (2008), posteriormente os estudos no campo do
institucionalismo organizacional foram influenciados por Tolbert e Zucker (1983), que, ao
analisar a difuso de prticas de emprego no servio pblico de governos locais nos Estados
Unidos, identificaram que a difuso envolve dois estgios definidos pela motivao para
adoo. Aqueles que adotam primeiro um modelo ou uma ideia o fazem com o intuito de
melhorar, tornar mais eficaz uma operao, j os que o fazem posteriormente tm como
motivao ganhar legitimidade, parecendo modernos, eficientes e racionais. Assim, medida
que um grande nmero de organizaes adota uma inovao, a inovao em si se torna
institucionalizada progressivamente ou passa a ser entendida como um componente
fundamental de uma estrutura organizacional racional. Estes estudos passaram a ser seguidos
por comparaes entre categorias (exemplo: organizaes sem fins lucrativos, com fins
lucrativos e organizaes pblicas), comparaes entre pases, estudos sobre formas de
transmisso como meios e agentes de difuso entre outros.
no final da dcada de 1980 que algumas limitaes das pesquisas realizadas
ficam aparentes e torna-se evidente que alguns temas precisam ser aprofundados. A primeira
limitao que a maior parte dos estudos era feita com organizaes sem fins lucrativos e
com o setor pblico. Outra questo foi o fato de nem todas as organizaes responderem
igualmente aos processos institucionais, devendo-se esclarecer que isomorfismo no deve ser
entendido como o fato de que as organizaes iro responder da mesma forma, mas sim como
a forma de relacionamento entre a organizao e o seu contexto institucional. Um terceiro
ponto se refere natureza de uma explicao institucional, j que o conceito instituio passa
a ter dois significados: por um lado, pode ser entendido como modelos que se tornam
prescries culturais, tornando-se mitos racionalizados em um contexto cultural no sentido de
Meyer e Rowan (1977); por outro lado, pode ser visto como uma moldura de agncias e
47
polticas regulatrias, feitas principalmente pelo Estado, que no necessariamente incorpora

elementos culturais. A terceira questo se refere pergunta bsica que a teoria institucional
busca responder. Esta passa a se distanciar do ponto de vista weberiano sobre a racionalizao
da sociedade e de formas organizacionais burocrticas para procurar entender padres
institucionalizados de comportamento, independentemente de semelhantes prticas serem
indicadores de racionalizao. Essa mudana de foco serviu para expandir o escopo e a
aplicabilidade da teoria institucional e foi caracterstica do final da dcada de 1980
(GREENWOOD et al., 2008).
No perodo seguinte, 1991 a 2007, o campo expande seus horizontes. Os anos
1990 se tornaram um perodo de muita riqueza terica com ampliao da agenda de
aplicaes e grande sistematizao de ideias. Os focos desses estudos foram o isomorfismo e
suas dinmicas, discusses sobre legitimidade, mudana institucional, empreendedorismo
institucional e lgica institucional. Nesse perodo o conceito de instituio continuou sendo
um tema polmico, utilizado de diferentes formas. Foi em meados da dcada de 90 que o
trabalho de Scott (1995) apontou a pluralidade de significados que o conceito de instituio
tinha adquirido e trouxe ordem s diferentes linhas da anlise institucional ao distinguir trs
pilares ou elementos que sustentam as instituies: regulativo, normativo e cultural-cognitivo.
Esses pilares se transformaram em uma das principais contribuies da teoria institucional e,
separadamente, so utilizados por vrios tericos do campo. Isso s vezes colabora para a
desconexo entre os elementos, pois os trs pilares so com frequncia encontrados
simultaneamente sendo que no pilar cognitivo cultural que se encontram as fundaes mais
profundas das formas institucionais. muito importante especificar que pilares operam em
quais cenrios, como eles se desdobram e com quais efeitos, contudo poucos autores
conseguiram operacionalizar satisfatoriamente anlises sobre os trs pilares (GREENWOOD
et al., 2008).
Conclui-se, com base na teoria do institucionalismo organizacional, que as
instituies so resultado da atividade humana, mas no so necessariamente produtos de um
design consciente. O institucionalismo na teoria das organizaes compreende uma rejeio
da ideia de atores racionais, um interesse nas instituies como variveis independentes e uma
virada na direo de explicaes culturais e cognitivas.
Aps elencar uma srie de definies para o conceito instituio, este estudo
trabalhar com uma concepo que a combinao de conceitos de Greenwood et al. (2008) e
Scott (2008), e analisar a participao da sociedade civil como uma instituio, ou seja,
como um comportamento social repetitivo tido como certo e sustentado por elementos
48
regulativos, normativos e cultural cognitivos que do sentido troca social e permitem a

autorreproduo da ordem social.
3.2 As microfundaes do institucionalismo
Berger e Luckmann (1985), em seu trabalho seminal A construo social da

realidade, de meados da dcada de 1960, j chamam a ateno para o que aqui denominamos
de microfundaes do institucionalismo. Os autores aprofundam sua anlise sociolgica na
realidade da vida diria, no conhecimento que guia a conduta na vida do dia a dia e no que
influencia a criao de um senso comum da realidade. Na rotina diria, quando surgem
atitudes, necessidades que no fazem parte do cotidiano, a tendncia incorpor-las quilo
que sabido e que no considerado um problema, tornando-se hbitos adquiridos.
Esta pesquisa
sobre
institucionalizao da participao no
enfoca
institucionalizao a partir de uma perspectiva macro como fazem muitos estudos

institucionalistas ao analisar setores ou transformaes sociais de grande escala. Pelo
contrrio, esta tese traz um olhar para aquilo que Powell e Colyvas (2008) chamam de
microfundaes do institucionalismo e para o que Lawrence et al. (2011) chamam de
trabalho institucional, que procura trazer de volta o ator / indivduo para a teoria
institucional, procura reexaminar a relao entre agncia e instituies e proporcionar uma
ponte entre vises crticas e institucionais sobre organizaes. Os autores enfatizam o fato de
que indivduos se engajam em processos de criao, manuteno, ruptura e mudana
institucional e que possuem motivaes, comportamentos e relacionamentos que devem ser
observados. Defendem inclusive o desenvolvimento de uma anlise de biografia institucional,
ou seja, a relao de determinados indivduos com as instituies. Hwang e Colyvas (2010)
observam, porm, que com o crescente interesse pelo trabalho institucional necessrio
lidar com duas questes problemticas: a subteorizao da natureza das instituies e o status
causal privilegiado dado aos chamados atores.
Powell e Colyvas (2008), ao analisar as microfundaes da teoria institucional,
ressaltam que os estudos de teoria institucional em sua maioria tm focado o nvel global,
setorial ou de rea de atuao, e que, apesar de durante duas dcadas diferentes autores terem
mostrado a importncia de tornar mais explcitas as microfundaes da teoria organizacional,
49
poucos foram os avanos nesse aspecto. Salientam que possvel desenvolver uma
microanlise de institucionalizao que leve em considerao como as instituies so
formadas por indivduos em situaes sociais concretas da prtica do dia a dia, e como so
posteriormente sustentadas, alteradas ou extintas. Essa microanlise serve de subsdio para
anlises de macroeventos e relacionamentos. fundamental ter um entendimento mais rico de
como os indivduos se situam dentro das relaes sociais e interpretar esse contexto, ou seja,
como esses indivduos mantm e transformam as foras institucionais que guiam as prticas
dirias, levando em considerao que interesses e paixes esto implicados no
comportamento humano. Sobre a relao entre os nveis micro e macro:
Foras institucionais do forma a interesses e desejos individuais, moldando
as possibilidades de ao e influenciando se os comportamentos resultam
em persistncia ou mudana. Efeitos macroinstitucionais, atravs de
processos de classificao ou categorizao, criam convenes que so os
scripts para a construo de significados. Este processo recursivo e autoreforado. As lgicas institucionais so explicadas e carregadas por
indivduos atravs de suas aes, ferramentas e tecnologias. Algumas aes
reforam convenes existentes enquanto outras as reformam ou as alteram.
Ideias podem ser selecionadas em um cenrio e transportas para outro,
ferramentas podem ter propsito mltiplo, e alguns cenrios possuem
lgicas mltiplas. Tais situaes proporcionam um espao considervel para
a interpretao e ao do indivduo [...] (POWELL; COLYVAS, 2008, p.
277, traduo nossa).
Para os autores, as transformaes institucionais tendem a ser sutis e a demandar

um determinado perodo de tempo, ao invs de abruptas e rpidas. A maioria dos
micromotivos so mundanos e vo sendo interpretados e moldados, transformando lgicas e
alterando identidades. Assim, os autores ressaltam que a anlise institucional deve dar mais
ateno aos eventos corriqueiros do dia a dia do que aos mais especficos e importantes; aos
membros menos poderosos das organizaes, e no apenas aos lderes; e tambm aos aspectos
culturais, cognitivos e polticos. Nesse contexto, uma ateno especial aos rituais de interao,
ao papel mediador da linguagem e outras categorias servir para esclarecer como as rotinas e
regras organizacionais se desenvolvem, fixam e caem em desuso.
Adicionalmente, Powell e Colyvas (2008) discutem que a literatura que subsidia
as microfundaes do institucionalismo pode ser dividida em dois grupos. Um deles defende
um foco de construo no qual os rituais nos micronveis e as negociaes se agregam com o
tempo e podem ameaar e substituir coerncias no macronvel. O outro grupo observa como
macro-ordens so puxadas para baixo e se imbricam em causas locais e especficas, situando
macroefeitos nas organizaes e nos indivduos. Neste estudo podemos observar que a
50
participao na Cmara Municipal poder ser vista como um movimento que se encaixa nas
duas correntes. H um movimento interno da Cmara que v uma necessidade de abertura
participao, defendida por alguns vereadores ou membros da burocracia, e h um movimento
externo (macroordem), isto , uma prtica externa que j vinha sendo exaltada pela
Constituio Federal, Lei Orgnica do Municpio e grupos participacionistas, e que foi sendo
absorvida pela Cmara ao longo do tempo. Os autores destacam diferentes pesquisas que
ajudam a construir as microfundaes do institucionalismo: rituais de interacionismo,
etnometodologia, criao de sentido (sensemaking), teoria de ator-rede, status de expectativas.
Este estudo sobre participao na Cmara se assemelha anlise de rituais de interacionismo
desenvolvida por Goffman (1967), segundo a qual a fala, a expressividade e o comportamento
incorporam intenes, e esses instrumentos individuais so governados pela ordem
normativa da sociedade.
Em termos de mtodos de pesquisa, para se entender como micronveis impactam
na emergncia e sustentabilidade das instituies, ateno deve ser dada linguagem e ao
vocabulrio, pois estes so:
[...] os protocolos que as pessoas usam para se engajar em dilogo e atingir
entendimento mtuo e conscientizao intersubjetiva. O prximo passo ver
quais aspectos da linguagem tornam-se codificados em medidas formais de
performance e realizao. Essas definies construdas se tornam mtricas
pelas quais as pessoas avaliam umas s outras. medida que esses clculos
de performance ou atividade ocorrem, eles se tornam reificados, ou seja,
recebidos e aceitos como normais pelos seus participantes e adotados e
imitados por outros que no fizeram parte da sua criao inicial. Dessa forma,
medidas locais se tornam naturais. Uma vez naturais, passam a ser
pblicas, redefinem e reinterpretam a histria, evoluem para modelos a que
outros aspiram e so reconhecidas como guias de realizao (POWELL;
COLYVAS, 2008, p. 292, traduo nossa).
Outra fonte de dados importante para os autores so os arquivos da organizao,

que proporcionam uma conversa longitudinal sobre como as atividades so compreendidas
por outros. Uma anlise nos arquivos, na correspondncia, websites, blogs e e-mails permite
evidenciar certas questes da organizao e como ocorre a reproduo social no micronvel
atravs de conversaes e histrias sobre os objetivos e metas da organizao. Neste estudo,
especial nfase dada linguagem especfica do Parlamento e ao modo como ela faz parte do
processo de institucionalizao da participao. A principal fonte de dados para tal
investigao so as notas taquigrficas das audincias pblicas do oramento ao longo de
vinte anos, corroborando a ideia de que esta uma pesquisa de nfase nas microfundaes do
51
institucionalismo e que uma anlise longitudinal permitir observar pequenos e grandes

marcos que causam alteraes no processo participativo.
3.3 Processo de institucionalizao
O institucionalismo na teoria das organizaes d grande nfase ao que um

processo de institucionalizao e como ele se desenvolve. Como precursores Berger e
Luckmann (1985) analisaram os fatores que guiam a conduta na vida do dia a dia e os que
influenciam na criao de um senso comum da realidade. Isso acaba por significar a
institucionalizao de vrias aes e sentidos. Para esclarecer as fundaes do conhecimento
na vida cotidiana, os autores propem uma anlise fenomenolgica como mtodo emprico
puramente descritivo. Afirmam que a expressividade humana capaz de objetivaes e se
manifesta em produtos da atividade humana que so comuns s pessoas. As objetivaes
(realidade objetiva que exteriorizada pelos indivduos) so expresses das subjetivaes
(realidade subjetiva, interna aos indivduos). Aps a exteriorizao e a objetivao,
movimento de um processo dialtico contnuo, ocorre a interiorizao, pela qual o mundo
social objetivado introduzido na conscincia dos indivduos durante o processo de
socializao.
Na rotina diria, quando surgem atitudes e necessidades que no fazem parte do
dirio, a tendncia incorpor-las quilo que familiar e por isso no considerado um
problema. Todas as atividades humanas podem se tornam hbitos adquiridos, sendo os
processos de institucionalizao precedidos do processo de habitualizao (tornar algo um
hbito). A institucionalizao acontece quando houver uma tipificao recproca de aes
habituais por tipos de atores. Em termos de tipificao, as aes habituais que constituem
instituies so sempre compartilhadas, possuem reciprocidade e esto disponveis para todos
os membros do grupo em particular. A instituio tipifica atores individuais assim como aes
individuais. Essa institucionalizao no ocorre ao acaso. Ela produto de um processo
histrico, e essas instituies tambm atuam na definio do comportamento humano ao
estabelecer padres predefinidos de conduta e exercer uma espcie de controle social. Dizer
que um segmento da atividade humana foi institucionalizado significa afirmar que foi
submetido ao controle social, e novos mecanismos de controle social so necessrios apenas
52
se os processos de institucionalizao no forem bem sucedidos (BERGER; LUCKMANN,

1985). A anlise histrica que este estudo prope mostra claramente a importncia do tempo
no processo de institucionalizao da participao na Cmara Municipal e mostra tambm

como o controle social est presente.
As instituies implicam, alm disso, a historicidade e controle. As
tipificaes recprocas das aes so construdas no curso de uma histria
compartilhada. No podem ser criadas instantaneamente. As instituies tm
sempre uma histria da qual so produtos. impossvel compreender
adequadamente uma instituio sem entender o processo histrico em que
foi produzida (BERGER; LUCKMANN, 1985, p. 79-80).
A produo de sinais, a significao, pode ser feita atravs de gesticulao,

movimentos corporais padronizados e artefatos materiais, sendo um caso importante de
objetivao: um sinal pode destinguir-se de outras objetivaes por sua inteno explcita de
servir de ndice de significados subjetivos (BERGER; LUCKMANN, 1985, p. 55). A
linguagem, entendida como sistema de sinais vocais, fundamental, pois marca as
coordenadas da vida em sociedade e preenche a vida com objetivos significativos, sendo o
que permite interao e comunicao com as pessoas: A vida cotidiana , sobretudo, a vida
com a linguagem, e por meio dela, de que participo com meus semelhantes. A compreenso
da linguagem por isso essencial para minha compreenso da realidade da vida cotidiana
(p.57). A linguagem, contudo obriga s pessoas a entrarem em seus padres e isso claro em
processos de institucionalizao.
Para DiMaggio e Powell (1991), na tradio sociolgica, institucionalizao um
processo onde certas relaes sociais e onde aes so tidas como certas (taken for granted).
O conceito de institucionalizao e institucionalizado foi definido por Meyer e Rowan no
seminal trabalho de 1977 como mostram Greenwood et al:
Institucionalizao o processo pelo qual processos sociais, obrigaes ou
realidades passam a assumir um status de regra no pensamento social e na
ao (MEYER & ROWAN, 1977). Algo est institucionalizado quando
tem a condio de regra. Em uma famosa frase, Zucker concluiu que
institucionalizao significa que alternativas so literalmente impensveis
(1983, p.5). Tolbert e Zucker sugeriram trs indicadores de prticas
institucionalizadas: elas so amplamente seguidas, sem debate e exibem
permanncia (GREENWOOD et al, p.5).
Meyer e Rowan (1977) ressaltam como a incorporao de procedimentos e

estruturas do ambiente institucional do legitimidade organizao e Di Maggio e Powell
53
(1983), posteriormente, agregaram que uma vez que um determinado fato social se
institucionalizou, criam-se modelos de ao que criam respostas unificadas incerteza e que
levam ao isomorfismo institucional, ou seja, a adoo das mesmas prticas por diversas
organizaes que querem ganhar legitimidade com esse processo j que as organizaes que
parecem legitimas aumentam suas chances de sobrevivncia.
Assim, a participao da sociedade civil pode ser vista como um elemento que se
institucionaliza na Cmara Municipal e que serve para garantir legitimidade ao processo
oramentrio e a realizao de emendas como poder ser verificado posteriormente mesmo
que essa participao no signifique uma participao dentro do sentido de discusso e
deliberao pela sociedade civil de polticas pblicas e definio do oramento, mas apenas
uma comunicao de demandas. Para compreender a dinmica da institucionalizao devemse notar as estruturas e prticas institucionalizadas e os seus significados especficos tambm.
Isso significa que no basta concluir que a participao da sociedade civil na Cmara
Municipal de So Paulo est institucionalizada no que se refere discusso oramentaria, mas
torna-se fundamental entender que participao essa? Qual o significado dessa participao?
Qual a qualidade dessa participao?
Para compreender a institucionalizao da participao na casa dos representantes
eleitos, ou seja, no parlamento municipal necessrio explorar as suas particularidades e
contextos tanto no nvel organizacional como no nvel interorganizacional o que faz sentido
nesse estudo que ir mostrar mais adiante que possui vrios subsistemas funcionando
simultaneamente e que so espaos de onde se estabelecem diferentes interesses e dinmicas
de poder.
Zilber (2008) afirma que no processo de institucionalizao diferentes estudos
mostram que, mesmo aps estruturas e prticas estarem institucionalizadas, seus significados
ainda sofrem mudanas e que o processo tambm deve ser problematizado:
Institucionalizao , portanto, no apenas sobre resultados, mas sobre todo o
processo (ZUCKER, 1987) de como realizada constantemente e o papel
importante do significado nesse processo. [...] Assim, enquanto
institucionalizao era entendida como um processo dinmico, o processo em
si, uma vez estabelecido, no era problematizado. Era considerado uma
questo de volume (quantas firmas adotaram) ao invs de qualidade (o que
significa adotar, o que exatamente adotado) [...] Finalmente, uma vez que
eram estudos de nvel macro, geralmente focando no nvel do campo, eles
negligenciavam micro processos, incluindo aspectos de poder e poltica
(ZILBER, 2008, p. 161).
54
Zucker (1977, 1991), em estudo etnometodolgico sobre o papel da

institucionalizao na persistncia cultural, conclui que quanto maior a institucionalizao,
maior a uniformidade de geraes sobre entendimentos culturais, maior a manuteno sem
controle social direto e maior a resistncia mudana atravs de influncia pessoal. Para
Zucker, entendimentos culturais so socialmente construdos, transmitidos, mantidos e
resistentes s mudanas. A transmisso o processo atravs do qual os entendimentos
culturais so comunicados a uma sucesso de atores. Essa comunicao pode ser feita por um
ator para outros mltiplos atores, em forma de rede ou de maneira sequencial um ator
comunica para outro, que comunica para outro, e assim sucessivamente. Dependendo do grau
de institucionalizao de um fator, a transmisso ir variar de acordo com a influncia pessoal
dos atores, mas esta varivel no to forte, pois atos realizados por atores que exercem
influncia pessoal so nicos, destinados a um ator particular e no transferveis aos atores
que sucedem. Assim, influncia pessoal no tem um efeito to grande na transmisso quanto
um contexto institucionalizado. Isso pode ser observado em 2010, quando o vereador Roberto
Trpoli, presidente da Comisso de Finanas e Oramento, e condutor do processo de
audincias pblicas, sugere comisso que seja invertida a ordem das falas, de maneira que a
sociedade civil se manifeste antes dos vereadores, algo indito at ento. Em 2011, essa
inverso de ordem no foi mantida no processo de audincias, ou seja, ela derivou de uma
ao pessoal do vereador, que no foi mantida pelo condutor das audincias no ano seguinte,
vereador Milton Leite.
O processo de continuidade, manuteno da transmisso, tambm aumenta a
institucionalizao: quanto mais a histria do processo de transmisso conhecida, maior o
grau de continuidade que os atores assumem (ZUCKER, 1991, p. 87). A transmisso garante
que o sentido do ato parte do senso comum intersubjetivo e que, medida que a
continuidade aumenta, aumenta-se a objetivao dos atos e sua exteriorizao, ou seja, os atos
so repetidos e no especficos de uma determinada situao. Nesse sentido, pode-se observar
como a partir de 2005 todo o processo de discusso oramentria feito atravs de audincias
pblicas. Deixaram de existir as reunies tcnicas, cujo retorno, muito difcil de ocorrer, no
algo que a sociedade civil precise temer. Isso est em linha com o que Zucker (1977, 1991)
afirma sobre a relao entre controle social e o grau de institucionalizao. Para a autora,
quanto maior a institucionalizao de um ato, maior a manuteno do mesmo sem controle
social, ao passo que nos atos com baixa institucionalizao o controle social direto
necessrio. Por ltimo, quanto resistncia mudana dentro da anlise de persistncia
cultural, a autora afirma que atos com grande institucionalizao tero resistncia s tentativas
55
de mudanas feitas por influncia pessoal, pois esses atos so vistos como fatos externos que
j so parte do processo e que o definem ao mesmo tempo.
Lawrence, Winn e Jennings (2001) propem uma anlise que enfatiza a dinmica
temporal e mecanismos de poder atravs da sistematizao de tempos e processos de
institucionalizao. Afirmam que passo e estabilidade, duas dimenses temporais do processo
de institucionalizao, dependem de quatro mecanismos7 usados pelos agentes para apoiar o
processo de institucionalizao: influncia, fora, disciplina e dominao. Sua contribuio se
resume aos seguintes pontos: 1) entendimento da relao entre o passo do processo de
institucionalizao e a estabilidade das instituies produzidas, enfatizando o papel do tempo
na teoria institucional; 2) criao de uma nova tipologia para os mecanismos que sustentam o
desenvolvimento e manuteno das instituies; 3) questionamento do modelo tradicional de
institucionalizao proposto at ento e proposio de novas curvas de institucionalizao.
Em uma curva de institucionalizao tradicional h um estgio inicial de aceitao, em que a
inovao primeiramente reconhecida e acolhida por poucos atores, depois amplamente
difundida e aceita dentro do campo, e finalmente essa fase seguida de saturao e completa
legitimao. Por ltimo ocorre a desinstitucionalizao, conceito que no abordado neste
estudo.
Ao
apresentar
quatro
mecanismos
que
influenciam
no
processo
de
institucionalizao, os autores mostram que h diferentes variveis temporais configurando

diferentes possveis processos. A primeira varivel temporal leva em conta que o grau de
difuso de uma regra, prtica ou tecnologia dentro de um campo organizacional pode variar
muito (certas inovaes se difundem rapidamente; outras, de forma vagarosa), e isso define o
passo da institucionalizao. A segunda varivel temporal tem a ver com o momento em que a
instituio atingiu o estgio de legitimao e as prticas so difundidas amplamente para
todos os membros do campo. A questo a estabilidade8 dessa instituio, ou seja, quo
estvel, permanente e influente a instituio ser, independentemente de ter sido
institucionalizada de forma rpida ou vagarosa. Em relao aos mecanismos de poder, a
influncia uma forma central de poder nas organizaes, mas os processos de
institucionalizao tambm sofrem influncia de mecanismos de fora, disciplina e
Os autores (2001, p, 628) entendem por mecanismos as foras sociais que estimulam a difuso de
uma inovao e levam ao seu entrincheiramento dentro de um campo organizacional.
8
Os autores definem estabilidade como o perodo de tempo pelo qual uma instituio permanece
altamente difundida e legitimada.
56
dominao que, associadas com formas de poder episdico ou sistmico9, tero um

importante impacto nas caractersticas temporais dos processos de institucionalizao. Formas
sistmicas de poder apresentam maior probabilidade de propiciar instituies estveis e
longevas do que formas episdicas de poder. No caso da influncia e da disciplina, o alvo do
poder de ambas tem capacidade de agncia, ou seja, capaz de escolher. Por outro lado, a
fora e a dominao partem do princpio de que o alvo um objeto, ou seja, um ator incapaz
de escolher ou cuja escolha irrelevante para o exerccio de poder. Esses mecanismos de
poder tm influncia na questo temporal que envolve o processo de institucionalizao.
Barley e Tolbert (1997) propem um modelo de institucionalizao como um
processo de estruturao, pois acreditam que a teoria da estruturao e a teoria institucional
fornecem insights complementares. Para os autores, em linha com o institucionalismo na
teoria das organizaes, as organizaes e os seus indivduos esto inseridos em uma rede de
valores, normas e regras que so parcialmente feitos por si prprios e que definem como o
mundo e deveria ser. Assim como os tericos do estruturalismo, os institucionalistas
afirmam que os constrangimentos culturais no determinam completamente a ao humana.
Assim como a racionalidade perfeita rara, no existe tambm racionalidade limitada
completa e, atravs de escolha e ao, indivduos e organizaes podem deliberadamente
modificar e at eliminar instituies (p. 94), ou seja, h uma interdependncia entre aes e
instituies.
O trabalho de Anthony Giddens (1976, 1979, 1984) em estruturao uma
tentativa de articular uma teoria orientada para o processo que analisa a estrutura (instituio)
como produto e constrangimento da ao humana, o que nos leva a crer que analisar como os
padres de interao conduzem emergncia de uma nova instituio uma tarefa
importante. Essa anlise pode ser feita com base em tipos de evento e atividades, tipos de
atores e tipos de comportamentos que geram scripts. Esses scripts permitem identificar
sistematicamente padres de interao social que codificam princpios institucionais, ou seja,
olhar uma instituio nas aes do dia a dia e entender como a interpretao dos atores sobre
essas aes se relacionam com a reproduo ou modificao da instituio. Analisar isso ao
longo do tempo, nesse caso, vinte anos, atravs de documentos como notas taquigrficas,
Poder episdico (atos de mobilizao discretos e estratgicos iniciados por atores auto interessados) e
formas sistmicas de poder atuam atravs de prticas rotineiras em andamento nas organizaes e no
aparentam ser formas de poder (LAWRENCE; WINN; JENNINGS, 2001).
57
notcias de jornal, entrevistas e observao no participante, nos permite identificar as aes

envolvidas na reproduo ou no da participao na Cmara Municipal de So Paulo.
3.4 Legitimidade e institucionalizao
Para Berger e Luckmann (1985), aps um processo de institucionalizao h o

processo de legitimao, quando as objetivaes da ordem institucional devem ser
transmitidas para uma nova gerao, ou seja, quando no podem mais ser mantidas pela
memria e hbito dos indivduos, sendo necessrio explicar e justificar os elementos da
tradio institucional. H diferentes nveis de legitimao: a legitimao incipiente, que
ocorre j no incio da institucionalizao (a ideia de que assim que tem que ser feito);
legitimao atravs de proposies tericas em forma rudimentar, que seriam explicaes
pragmticas como provrbios, lendas e histrias populares; legitimao atravs de teorias
explcitas concebidas por pessoas especializadas, que desenvolvem um corpo diferenciado de
conhecimento e o transmitem de tal forma que o processo de legitimao comea a atingir um
grau de autonomia em relao s instituies legitimadas. O quarto nvel de legitimao so
os universos simblicos, construes tericas em diferentes reas de significao, que
abrangem a ordem institucional em uma totalidade simblica. Nesse nvel, todos os setores da
ordem institucional esto integrados de forma global, da o termo universo: O universo
simblico concebido como a matriz de todos os significados socialmente objetivados e
subjetivamente reais (BERGER; LUCKMANN, 1985, p. 132). O universo simblico a
esfera qual pertencem todas as formas de conduta e papis institucionais, a legitimao
final da ordem institucional e tambm ordena a histria, ou seja, liga acontecimentos
passados, presentes e futuros. A linguagem tem um papel fundamental, de acordo com os
autores, para a construo do processo de institucionalizao e para a construo do universo
simblico:
Com relao ao passado, estabelece uma memria que compartilhada por
todos os indivduos socializados na coletividade. Em relao ao futuro,
estabelece um quadro de referncia comum para a projeo das aes
individuais [...] Conforme j observamos, o universo simblico fornece uma
integrao unificadora de todos os processos institucionais separados. A
sociedade inteira agora ganha sentido. Instituio e papis particulares so
58
legitimados por sua localizao em um mundo compreensivelmente dotado

de significao (BERGER; LUCKMANN, 1985, p. 140-141).
Assim, os universos simblicos so produtos sociais que tm uma histria e atuam

de forma a legitimar a biografia individual e a ordem institucional, ordenando e legitimando
os papis cotidianos, as prioridades e os procedimentos operativos. So cristalizados,
seguindo os procedimentos de objetivao, sedimentao e acumulao de conhecimento.
Quando se analisa a institucionalizao da participao da sociedade civil na Cmara,
preciso levar-se em considerao a existncia prvia de dois universos simblicos: o do
sistema representativo e o da participao da sociedade civil, que possuem formas de conduta
e papis institucionais prprios. Integrar a participao dentro do sistema representativo
estabelecido deixa claro que o surgimento de outro universo simblico torna-se uma ameaa
ao universo simblico existente. Isso perceptvel quando se procura entender como se d o
processo de institucionalizao da participao na Cmara Municipal, casa dos representantes
eleitos, cerne de um sistema representativo. Os indivduos que participam devem entender e
compartilhar do universo simblico do sistema representativo e a participao da sociedade
civil como universo simblico representa uma ameaa ao sistema representativo como
universo simblico.
Para Berger e Luckmann (1985), os universos simblicos precisam ser
legitimados, assim como as instituies, atravs de mecanismos especficos de manuteno
que so a mitologia, a teologia, a filosofia, a cincia, a teraputica e a aniquilao. Todos os
mecanismos tentam manter o universo simblico como ele .
[...] tornam-se necessrios procedimentos especficos de manuteno do
universo quando o universo simblico tornou-se um problema. Enquanto isto
no acontece o universo simblico mantm-se por si mesmo, isto , legitimase a si mesmo pela pura facticidade de sua existncia objetiva na sociedade
em questo. possvel conceber uma sociedade em que isto seja possvel.
Esta sociedade seria um sistema harmonioso, fechado sobre si mesmo, em
perfeito funcionamento. Na realidade, uma sociedade dessa espcie no
existe (BERGER; LUCKMANN, 1985, p. 144).
A teraputica como mecanismo de manuteno do universo simblico busca

conservar todos dentro do universo em questo, ou seja, procura garantir que os atuais e os
possveis discordantes se conservem dentro das definies institucionalizadas da realidade e
no emigrem. Por outro lado, a aniquilao como mecanismo de manuteno do universo
simblico visa a liquidar conceitualmente tudo que est fora desse universo. possvel
59
observar que o sistema representativo como universo simblico busca de certa forma
incorporar e tutelar a participao de forma teraputica, pois a participao uma fora
discordante. Aps a ditadura militar, o potencial democrtico da democracia representativa
questionado e h uma forte presso daqueles que propem formas de democracia direta e
mecanismos de democracia participativa. Assim, ao incorporar a participao, a Cmara
Municipal se abre no para se transformar, mas para manter a prpria ordem.
O conceito de legitimidade muito importante para o institucionalismo
organizacional, e o desenvolvimento do conceito advm das contribuies de Max Weber e
Talcott Parsons. Diversos estudos observam como a institucionalizao de determinados
elementos protege a organizao de presses externas e de ter sua conduta questionada,
garantindo assim sua legitimidade.
Deephouse e Suchman (2008) afirmam que muitos pesquisadores usam o termo
legitimidade, mas poucos o definem. A dupla de autores sugere a definio de Suchman
(1995, p. 574, traduo nossa): Legitimidade uma percepo ou suposio de que as aes
de uma entidade so desejveis, adequadas ou apropriadas dentro de um sistema socialmente
construdo de normas, valores, crenas e definies. Para o autor, existem dinmicas de
legitimao diferentes, por isso ele prope a existncia de trs tipos de legitimidade
organizacional: pragmtica, moral e cognitiva. A legitimidade pragmtica se baseia nos
clculos auto interessados do pblico de uma organizao. Geralmente isso envolve trocas
diretas entre o pblico e a organizao, mas pode tambm envolver uma interdependncia
poltica, econmica e social mais ampla, em que a ao organizacional pode afetar o bemestar do pblico. Dentro dessa dinmica pragmtica, pode haver 1) legitimidade pela troca, ou
seja, apoio a uma poltica organizacional baseada no valor esperado dessa poltica para
determinados indivduos; 2) legitimidade pela influncia, em que os indivduos apoiam uma
organizao no necessariamente porque acreditam que ela proporciona trocas especficas
favorveis, mas porque a veem como entidade suscetvel aos seus interesses mais amplos. Em
relao ao estudo de caso, podemos aqui pensar que a sociedade civil traz nas audincias
pblicas suas demandas de forma a resolver um determinado problema (pavimentao da rua,
canalizao do crrego, vaga na creche, entre outros), dando em troca o seu apoio a um
determinado vereador. Dentro da dinmica de legitimidade pragmtica, pode ocorrer tambm
3) legitimidade disposicional, segundo a qual os indivduos conferem legitimidade s
organizaes que acreditam serem confiveis, decentes, que compartilham os mesmos valores
e que so honestas.
60
A legitimidade moral, por sua vez, advm de uma avaliao normativa da

organizao e das suas atividades. Assim, no se baseia em julgamentos sobre se uma
atividade beneficia o individuo, mas sim em consideraes de se a atividade a coisa certa a
ser feita. Nesse caso, as audincias pblicas do oramento e a sua ampliao ao longo do
tempo possuem grande legitimidade moral, pois aceita e difundida a ideia de que elas devem
ser realizadas, mesmo quando a sua realizao seja dificultada (em dias e horrios pouco
acessveis e atravs de uma baixa divulgao da agenda). politicamente correto fazer as
audincias pblicas e chamar a populao para a participao, contudo, isso no significa que
essa atividade efetivamente proporcione bem-estar social. A legitimidade moral, de acordo
com Suchman (1995), pode se desenvolver de quatro formas: 1) outputs e consequncias
como, por exemplo, taxa de mortalidade de um hospital, ou resultados de avaliao de uma
escola, 2) atravs de tcnicas e procedimentos, ou seja, as organizaes podem ganhar
legitimidade por adotar tcnicas e procedimentos socialmente aceitos, e esta legitimidade por
procedimento se torna mais significativa na ausncia de medidas claras de resultados; 3)
atravs de categorias e estruturas, ou seja, os indivduos veem que uma organizao merece
apoio, pois so capazes de realizar determinados tipos de trabalho; e, por ltimo, 4) atravs de
legitimidade pessoal, que se baseia no carisma dos lderes da organizao, sendo esse tipo de
legitimidade muito transitria e idiossincrtica. No caso das audincias pblicas do
oramento, o procedimento que envolve sua realizao proporciona legitimidade
participao da sociedade civil, e a Cmara dos Vereadores de So Paulo um espao tido
como a casa do povo, onde os indivduos podem ser ouvidos e em alguns casos ter suas
demandas atendidas.
Por ltimo, a legitimidade cognitiva baseada na compreensibilidade e nos atos
tidos como aceitos. No caso da compreensibilidade, a legitimidade dada por modelos
culturais que fornecem explicaes plausveis para a organizao e seus empreendimentos.
Atravs desses modelos, as atividades da organizao se tornam previsveis, significativas e
acolhedoras. A legitimidade atravs de atos tidos como certos faz com que determinadas
coisas sejam feitas de uma maneira, sendo praticamente impensvel faz-las de outro modo.
Essa forma de legitimidade a mais sutil e a mais poderosa: Se alternativas se tornam
impensveis, desafios se tornam impossveis, e a entidade legitimada se torna indiscutvel por
construo (SUCHMAN, 1995, p. 583).
A legitimidade dentro da teoria institucional socialmente construda e emerge da
relao do indivduo com regras, leis, normas, valores e frameworks cognitivos em um amplo
sistema social (DEEPHOUSE; SUCHMAN, 2008). possvel, tambm, adotar um olhar
61
segundo o qual a legitimidade pode ser usada de forma estratgica para ajudar a organizao a
atingir determinados objetivos (SUCHMAN, 1995).
A legitimidade pode ser construda por uma regra, procedimento, um grupo de
pessoas, smbolos organizacionais, sistema de posies entre outros. No caso deste estudo de
caso pode-se citar a presena de vereadores, de indivduos da sociedade civil, de secretrios
do executivo, e o uso do plenrio para as audincias pblicas, a Lei Orgnica do Municpio, o
Regimento Interno da Cmara, entre outros elementos que conferem legitimidade ao processo
participativo.
Dentro de um processo de institucionalizao e legitimao, importante destacar
o papel que a retrica tem de legitimar mudanas institucionais profundas, ou seja, o uso
estratgico de uma linguagem persuasiva a forma atravs da qual ocorrem as mudanas de
lgica institucional. O uso de vocabulrio institucional, como palavras, expresses e
significados, serve para articular uma lgica especfica que no se baseia apenas na imitao
de uma ao pelos observadores imediatos, mas na criao de textos que apoiam a nova
lgica, como conversas entre colegas de trabalho, textos, livros (PHILLIPS; MALHOTRA,
2008). Nesse sentido, as notas taquigrficas das audincias pblicas so um importante
material de anlise que nos permite observar como o discurso da participao vai sendo
institucionalizado.
Novas formas organizacionais no emergem rotineiramente para preencher
oportunidades de recursos latentes, tm que adquirir legitimidade. O critrio para legitimidade
codificado de acordo com lgicas institucionais. Assim, legitimar uma forma organizacional
que no se encaixe em uma lgica existente envolve modificar ou deslocar aquela lgica para
estabelecer um novo critrio de legitimidade, e isso atingido, principalmente, atravs do uso
da retrica (SUDDABY; GREENWOOD, 2005).
Apesar de no ser o propsito deste estudo, uma interessante anlise dentro da
institucionalizao da participao seria observar como se legitimam as mudanas de discurso
ao longo da linha do tempo das audincias pblicas atravs de uma anlise do discurso. Se, na
primeira dcada, predominou certo fechamento participao, a posterior abertura s
audincias regionais em 1999, a influncia do oramento participativo no processo de
audincias pblicas da Cmara Municipal de 2001 a 2004 e a implementao do clientelismo
oramentrio a partir de 2005, que ser explicado mais adiante, podem ser analisados em
profundidade levando em considerao a retrica adotada pelos vereadores e sociedade civil
no processo participativo. O uso de palavras como oramento participativo, pedidos,
demandas e emendas serviria para uma anlise aprofundada do poder do discurso na
62
legitimao do processo participativo. Outra possibilidade seria analisar a relao causal entre
a ao simblica (discursos, aparecimentos em pblico, por exemplo) e resultados materiais
como, por exemplo, a relao entre os pedidos realizados pela sociedade e as emendas
includas no oramento.
3.5 As contribuies de Niklas Luhmann ao processo de institucionalizao
Dentro da tica da institucionalizao da participao e das aes que levam sua

reproduo, a teoria de sistemas luhmanniana contribui muito para a anlise. Luhmann
enfatiza mais do que outros autores o fato de que as sociedades modernas so definidas por
sistemas sociais autnomos e diferenciados e possuem uma lgica de autopoiese.
Pois bem, sistema para Luhmann um conjunto de elementos delimitados
segundo o principio da diferenciao. Os elementos ligados uns aos outros,
excluem outros elementos do seu convvio, formam em relao a estes, um
conjunto diferenciado. Todo sistema pressupe, portanto, um mundo
circundante com o qual se limita. O mundo , por hiptese, o que no
pertence ao sistema. Ora, se o sistema um conjunto estruturado, o mundo ,
em relao a ele, complexidade, isto , um conjunto aberto e infinito de
possibilidades. Ou seja, todo sistema uma reduo seletiva de
possibilidades em comparao com as possibilidades infinitas do mundo
circundante. Como as possibilidades selecionadas do sistema podem ou no
ocorrer, diz-se que o sistema sempre contingente. Aquilo que garante o
sistema contra a contingncia das possibilidades escolhidas a estrutura do
sistema. Nestes termos: a sociedade um sistema de interaes sempre
ameaado pela contingencia; a sociedade escolhe interaes baseadas, por
exemplo, na reciprocidade, mas o individuo concreto, que faz parte do
mundo circundante, introduz na sociedade a contingencia do seu arbtrio. A
aparece o direito como uma das estruturas sociais contra a contingncia a
que esto sujeitas (FERRAZ JR. 1980, p.3).
Para o autor, os sistemas sociais so produtores e processadores de significados, e

isso que os distingue de outras categorias gerais de sistemas como os biolgicos. A ideia de
que os sistemas sociais esto continuamente criando seus prprios elementos e limites tornaos inevitavelmente autorreferenciados. Luhmann argumenta que, nas sociedades modernas, a
evoluo levou separao de trs tipos ou nveis de sistemas interacional, organizacional
e societal. Todos so constitudos em termos de comunicao ou eventos comunicativos, no
63
de pessoas. Ou seja, sistemas sociais no consistem de pessoas ou aes, mas de

comunicaes (LUHMANN, 1998).
O sistema interacional envolve a presena fsica de pessoas e de sua interao
atravs da comunicao ou atravs da percepo dos gestos ou aparncia dos outros. O
sistema societal (world system) o que contm todas as comunicaes interacionais e
organizacionais. Contudo, no apenas uma agregao dessas interaes, mas um sistema
emergente de ordem. A sociedade se diferencia em sistemas funcionais distintos, sendo cada
qual um sistema autopoitico de comunicaes recursivas como, por exemplo, as leis, a
poltica, a economia, a cincia e a mdia de massa. Alm de suas concepes sobre a teoria de
sistemas, Luhmann tambm trouxe importantes contribuies teoria democrtica e anlises
sobre sociedade civil, representao e participao (COHEN; ARATO, 1999; LUHMANN,
2007). A anlise de Luhmann sobre o sistema poltico e democracia nos fornece a noo do
autor sobre a relao entre trs subsistemas: poltica, administrao e populao.
Contudo, para Cohen e Arato (1999), Luhmann acredita que definies normativas
de democracia, sejam elas baseadas em participao, representao ou competio pluralista,
deveriam ser abandonadas. Critica inclusive a extenso da participao no processo decisrio
e como forma de controle social, por defender que existe uma escassez de tempo para
participar, face quantidade e complexidade do que precisa ser decidido. Porm acaba por
fornecer sua ideia de democracia com base na teoria de sistemas. A crtica de Cohen e Arato
que essa ideia tende a definir todas as sociedades como democrticas, havendo diferenas
apenas quanto ao nvel de complexidade.
[...] democracia seria el mantenimiento de la complejidad a pesar del
continuo trabajo decisrio. El mantenimiento del mbito de seleccin ms
amplio posible para decisiones siempre nuevas y diversas. Sirve, pues, para
conservar la identidad de um sistema cada vez ms plural y complejo; por
tanto, democrtico es aquel procedimiento que conduce a concepciones
polticas plurales, politicamente sensibles, oportunistas, innovativas. Dentro
del sistema poltico [...] la democracia cobra sentido como principio
regulador del movimiento y la comunicacin circular entre sus trs
subsistemas: poltica, pblico y Administracin. Como ya vimos, una de las
caractersticas fundamentales del proceso de diferenciacin interna del
sistema poltico habia consistido precisamente en el transito desde un sistema
jerrquico, de arriba-abajo (autoridad/sbdito; gobernantes/gobernados) a
otro de circulacin dinmica. En este, el pblico influye a la poltica atravs
de las elecciones. La poltica establece limites y prioridades a las decisiones
de la Administracin. La Administracin se vincula a si misma y al pblico
por sus decisiones, y este ltimo a su vez puede reaccionar frente a las
decisiones a travs de las eleciones polticas o mediante otras expresiones de
opinin apoyadas en stas (LUHMANN, 2007).
64
Alm destes, um terceiro tipo de sistema social emerge nas sociedades modernas
entre o de interao e o societal so os sistemas organizacionais, que seriam as organizaes
formais. Estas constroem seus elementos e limites por regras de pertencimento. Indivduos
escolhem se juntar e sacrificar sua individualidade para ganhar prmios. Essas organizaes
podem gerar e sustentar por longos perodos de tempo formas de comportamento que so
artificiais e pouco usuais (exemplos: organizaes religiosas, polticas, comerciais, esportivas)
(LUHMANN, 1998).
As organizaes como um tipo especfico de sistema social se reproduzem com
base em um tipo especfico de comunicao, a comunicao de decises. Assim, os elementos
bsicos dos sistemas sociais que continuamente produzem a si mesmos no so os
pensamentos conscientes, nem comportamentos ou aes, nem mesmo a linguagem, mas sim
comunicaes ou eventos comunicativos. Esses eventos no podem existir fora da sua rede.
Cada subsistema define para si mesmo o que e o que no uma comunicao, e depois
consiste em redes de comunicaes especficas que sempre se referem a comunicaes
especficas e leva a outras comunicaes. Assim, para Luhmann (1998), sistemas
autopoiticos10 so circuitos fechados e autorreferentes que buscam uma estruturao
semelhana de suas prprias imagens. Para existirem ao longo do tempo, eles tm que ser
capazes de se reproduzir (significado tem que reproduzir significado, assim como aes tm
que reproduzir aes). Essa reproduo ocorre atravs de suas operaes ao longo do tempo,
que lhes permitem interagir com seus prprios processos de criar significados: Tudo que
usado como uma unidade pelo sistema produzido pelo prprio sistema. Isto se aplica aos
elementos, processos, limites e outras estruturas e, por ltimo, prpria unidade do sistema.
Sistemas autopoiticos so ento soberanos com respeito constituio de identidades e
diferenas. (LUHMANN, 1990, p. 3 apud BAKKEN; HERNES, 2002)
O processo autopoitico a gerao de comunicaes por comunicaes. Se novas
comunicaes no so geradas, o sistema autopoitico pra. A concepo de Luhmann para
comunicao no o que entendemos normalmente como ato comunicativo (uma declarao
ou uma fala de uma pessoa especfica). O autor define comunicao como um evento que
10
O termo autopoiese (do grego auto "prprio", poiesis "criao" capacidade de autorreproduo
atravs de um sistema fechado de relaes) remete aos estudos dos bilogos chilenos Francisco
Varela e Humberto Maturana da dcada de 1970. Trata-se da capacidade dos seres vivos de
produzirem a si prprios. Um ser vivo um sistema autopoitico, uma rede fechada de produes
moleculares (processos), em que as molculas produzidas geram com suas interaes a mesma rede de
molculas que as produziu. A manuteno da autopoiese e a adaptao do ser vivo ao seu meio so
condies sistmicas para a vida. Assim, um sistema vivo est constantemente se autoproduzindo,
autorregulando e mantendo interaes com o meio.
65
possui trs elementos, os quais permitem que comunicaes futuras possam ocorrer
informao (sobre o que a mensagem), fala (a forma como produzida, de acordo com as
intenes do emissor) e entendimento (o sentido que a informao gera no emissor, que pode
ser desentendimento). So necessrias duas partes em uma comunicao, a qual no significa
apenas mandar uma mensagem, pois o evento no ocorre at que o receptor tenha entendido
alguma coisa, mesmo que isso no reflita a inteno do emissor. Assim, comunicao
autopoitica um processo de entendimento.
Para Luhmann, a deciso um paradoxo, pois s pode ser tomada com base em
outras decises do sistema. As decises so eventos organizados e, consequentemente, no
podem ocorrer como eventos individuais. Assim, sistemas sociais organizados podem ser
entendidos como sistemas feitos de decises e capazes de completar as decises que os criam
atravs das decises que os criam (JNHILL, 2002). A recursividade fundamental para a
ideia de autopoiese. Sistemas autopoiticos, em contraste com sistemas alopoiticos (sistemas
tcnicos) existem atravs de sua prpria produo e reproduo. Em vez de analisar os
sistemas como entidades que existem com base no input e output com o ambiente, a nfase
em entender como os sistemas se autorreproduzem (BAKKEN; HERNES, 2002).
Sistemas autorreferenciados normalmente s podem se comunicar atravs de seus
prprios cdigos e em ambientes s reconhecem aquilo que conseguem observar de acordo
com os cdigos que tm como monoplio interpretativo. A Cmara Municipal de So Paulo e
os subsistemas que a compem possuem regras, cultura, normas, procedimentos e lgicas
prprias. Assim, os sistemas dentro da lgica luhmanniana possuem aquilo que Berger e
Luckmann (1985) definem como universos simblicos prprios. A anlise desenvolvida nos
captulos 6 e 7 permite entender quais so os cdigos e tcnicas presentes no legislativo
paulista e como eles afetam o processo de institucionalizao da participao. Alm disso,
como as organizaes que se relacionam com esse sistema procuram se entender e se
comunicar com a linguagem e cdigos prprios da Cmara.
Dentro da noo de autopoiese uma especial ateno deve ser dada audincia publica
como procedimento quando se analisa a institucionalizao da participao nas audincias
publicas do oramento, pois atravs da realizao anual do procedimento das audincias
publicas de discusso do oramento que o sistema se reproduz e a participao se legitima
atravs do prprio procedimento A legitimidade esta no prprio processo que vai do inicio do
procedimento de tomada de deciso ate a tomada de deciso, ou seja, o procedimento que
confere legitimidade e no uma das partes componentes (LUHMANN, 1980).
66
Outro ponto interessante que a teoria luhmanniana traz para a anlise institucional
dos trs pilares de Scott (2008), que sero aprofundados no prximo item, refere-se
identidade organizacional, pois ela fornecer dados para a anlise dos pilares normativo e
cultural cognitivo. fundamental examinar as descries que a Cmara Municipal faz de si
mesma, produzidas para usos repetitivos e atualizadas com o tempo. Com certa constncia os
vereadores se referem Cmara como a Casa do Povo, dizendo que esta aberta
participao. O que se verifica na prtica, porm, muito pouco tempo disponvel para a
participao e a realizao das audincias em dias e horrios que dificultam a participao da
sociedade civil. Para pesquisadores de identidade organizacional, empiricamente, o
autoconceito de uma organizao no pode ser obtido pela entrevista de membros sobre sua
percepo (psicolgica) da organizao, mas atravs da observao de sua comunicao
organizacional e pelos textos que utilizam e aos quais se referem (SEIDL, 2002).
Crubellate (2007) afirma que h trs importantes contribuies da teoria
neofuncionalista de Luhmann teoria institucional organizacional que vo alm da noo de
autopoiese. Para o autor, os conceitos de abertura e fechamento sistmico, de dupla
contingncia e de expectativa de expectativas contribuem para a natureza das instituies e o
processo de institucionalizao. A teoria de sistemas sociais pode ser aplicada economia,
poltica, s organizaes e sociedade, pois sistemas sociais existem sempre que uma
conexo autopoitica de comunicaes ocorre, e se distingue de um ambiente pela restrio de
comunicaes apropriadas. Contudo, isso no significa que sejam sistemas fechados, pois
sistemas sociais so sistemas abertos e fechados.
Os sistemas sociais se diferenciam uns dos outros por meio de codificao
especfica a cada sistema, o que, por sua vez, constitui o cerne organizativo por meio do qual
[...] um sistema pode mudar estruturas sem perder sua identidade codificada (LUHMANN,
1989, p. 45). Com isso, [...] um sistema adquire a possibilidade de operar como sistema
simultaneamente fechado e aberto (LUHMANN, 1989, p. 45, grifo do autor), isto , como
sistema que incorpora em sua estrutura as presses do contexto ambiental, sem se diluir no
ambiente, sem alterar sua organizao. Sistemas sociais so, ento, sistemas autopoiticos, o
que significa que so operacionalmente fechados. Isso no implica, por sua vez, que no
possam ser afetados de modo algum pelo ambiente (CRUBELLATE, 2007).
Fazendo referncia ao tema desta pesquisa, destaca-se a atuao de quatro
subsistemas. O subsistema poder legislativo (parlamentares da Cmara) autopoitico e
autorreferente, mas afetado pelo subsistema sociedade civil (organizaes e membros da
sociedade civil), pelo subsistema burocrtico (funcionrios concursados da Cmara) e pelo
67
subsistema executivo (secretrios e tcnicos do poder executivo). Ou seja, o sistema se

participao da sociedade civil se comunica com o seu ambiente na medida em que os
prprios subsistemas, de forma autorreferida, produzem e selecionam os significados a que
iro responder e que sero utilizados para configurar as fronteiras entre o sistema e o
ambiente. Isto implica ento que o prprio sistema se produz e tambm produz seu prprio
ambiente, porque ele que, em ltima instncia, define suas fronteiras (CRUBELLATE,
2007, p. 208).
A segunda contribuio refere-se dupla contingncia existente entre o sistema e o
ambiente. Abandona-se a ideia de contingncia unidirecional, segundo a qual apenas os
ambientes afetam os sistemas. De acordo com a teoria luhmanniana, o ambiente tambm
contingente, tambm depende do sistema, o que d a ideia de dupla contingncia. Por ltimo,
a ideia de expectativa das expectativas, que tem relao com a noo de dupla contingncia.
Partindo da premissa de que a relao entre sistemas e ambiente contingente para ambas as
direes, ela no baseada apenas em expectativas de comportamento, mas surge a ideia de
expectativa de expectativas fazendo emergir a confiana e a desconfiana, pois o outro pode
agir de outra forma da que eu esperava precisamente se e porque ele sabe o que eu espero
(Luhmann, 1998). Desta forma, para Luhmann, institucionalizao no se define como
generalizao do consenso, mas como generalizao de expectativa quanto expectativa de
consenso (ou, do consenso presumido em terceiros) (CRUBELLATE, 2007, p. 212).
Crubellate conclui que as instituies so produtos autnomos, mas no totalmente
voluntrios, de atores sociais (pessoas e sistemas): Instituies so fenmenos sociais
provisoriamente estveis, sujeitas sempre a processo de construo social (CRUBELLATE,
2007, p. 218).
Assim, as aes organizacionais, instituies e estratgias devem ser
analisadas em suas interaes, levando em considerao que o processo institucional e de

institucionalizao algo em construo, em contnua formao e desconstruo. Uma
instituio nunca o estgio final de um processo de institucionalizao, mas um estgio
provisrio, um artifcio conceitual usado para delimitar um processo contnuo.
Instituies somente adquirem a suposta estabilidade que as caracteriza
mediante a contnua reao estratgica dos atores e sistemas sociais por elas
afetados, que as toma como base de ao e as refora ou questiona por meio
das prprias respostas que elas estimularam. De igual modo, aquelas aes ou
reaes estratgicas no ocorreriam sem o horizonte e o impulso
proporcionado pelos padres em institucionalizao. Instituies e estratgias
so co-dependentes, faces de um processo nico, contnuo, sempre inacabado
(CRUBELLATE, 2007, p. 214).
68
Finalmente, aps introduzir as trs formas de institucionalizao trazidas por

Powell e DiMaggio (1991), aprofundar na questo da persistncia cultural de Zucker (1977),
nas variveis de passo e estabilidade associadas a mecanismos de dominao de Lawrence,
Winn e Jennings (2001), nas contribuies de Barley e Tolbert (1997) sobre
institucionalizao como um processo de estruturao e nas contribuies de Luhmann ao
processo de institucionalizao, cabe examinar com mais detalhe os pilares institucionais de
Scott. Para Lawrence, Winn e Jennings (2001), Scott (2001, 2008) reformula a trade de
Powell e DiMaggio (1991). Aquilo que se entende por presses coercitivas se torna processos
regulativos, presses normativas se tornam processos normativos e presses mimticas se
tornam o conceito elaborado de processo cognitivo. Essa tentativa de ligar os modelos de
Powell e DiMaggio com o de Scott, no entanto, limita o entendimento do que vm a ser os
pilares institucionais de Scott framework de anlise deste estudo , detalhados a seguir.
3.6 Os pilares de Scott e a institucionalizao da participao na Cmara Municipal de

So Paulo: um framework de anlise
Os trs pilares, regulativo, normativo e cultural-cognitivo, so elementos

analticos que permitem compreender as instituies, pois so os blocos que constroem a
estrutura institucional e proveem as fibras elsticas que guiam o comportamento e resistem
mudana (SCOTT, 2008, p. 49). Os trs pilares permitem observar as macro e as
microvariveis que atuam consciente e inconscientemente, sendo legalmente impostas ou
simplesmente aceitas e seguidas (taken for granted).
Os pilares regulativo, normativo e cognitivo cultural de Scott (2008) emergem de
um refinamento da teoria institucional e trazem uma importante contribuio para a
sistematizao da anlise institucional. Apesar de diferentes autores enfatizarem um ou outro
pilar como ingrediente vital das organizaes, possvel encontrar elementos dos trs pilares
atuando combinadamente. Este estudo pretende mostrar como elementos regulativos,
normativos e cultural-cognitivos atuam conjuntamente e se materializam atravs de diferentes
variveis que impactam no processo de institucionalizao da participao na Cmara
Municipal de So Paulo.
69
Assim, o sistema que esta pesquisa pretende analisar, em linha com a teoria de
sistemas de Luhmann (LUHMANN, 1998, 2007), a participao da sociedade civil na
Cmara Municipal de So Paulo e como ela se institucionaliza na elaborao do oramento
municipal. Este sistema sustentado por um pilar regulativo, um pilar normativo e um pilar
cultural-cognitivo (SCOTT, 2008) e composto por quatro subsistemas que possuem
universos simblicos prprios (BERGER; LUCKMANN, 1985), conforme mostra a figura 2:
poder legislativo, sociedade civil, poder executivo e burocracia. Esses subsistemas possuem
caractersticas prprias, interagem atravs de uma srie de conexes e so autopoiticos,
autoreproduzindo-se sua prpria semelhana. Os quatro subsistemas interagem e, mediante a
influncia de variveis regulativas, normativas e cultural-cognitivas, condicionam a forma
como a participao da sociedade civil se institucionaliza na Cmara Municipal de So Paulo
nas audincias pblicas do oramento desde 1990, ano de promulgao da Lei Orgnica do
Municpio de So Paulo.
Esta
pesquisa,
apesar
de
focada
nas
microvariveis
que
afetam
institucionalizao, no desconsidera as macrovariveis presentes no sistema participativo,

como, por exemplo, a influncia da Constituio Federal de 1988 e o movimento prparticipao da sociedade civil decorrente do momento de democratizao ps-ditadura
militar.
70
Esquema 2 O sistema e os subsistemas da participao da sociedade civil sustentados pelos pilares

regulativo, normativo e cultural-cognitivo.
O pilar regulativo so os elementos regulativos, ou seja, o papel das instituies de

constranger e regular o comportamento atravs de elementos estabelecidos como regras,
monitoramento em relao conformidade a essas regras e estabelecimento de sanes
(prmios e punies) se necessrio.
Alm dos elementos regulativos, importante entender como essas regras so
adotadas pelos parlamentares, funcionrios da Cmara e sociedade civil, e tambm como
outras formas de comportamento so criadas com base em variveis que no so regulativas.
Isto tem relao com elementos normativos e cultural-cognitivos. Como ocorre, de fato, a
participao de indivduos, organizaes da sociedade civil e demais grupos presentes na
Cmara Municipal? Quais so as lgicas de ao, crenas comuns e aquilo que j
considerado fato por esses membros (taken for granted), e como isso influencia o
71
desenvolvimento e a institucionalizao da participao no processo legislativo? Quais so os

smbolos, palavras, sinais e gestos emitidos, e como estes moldam o sentido dado
participao da sociedade civil na Cmara Municipal?
Assim, o pilar normativo inclui os valores e normas que so introduzidos na vida
social. Entende-se por valores concepes sobre o que prefervel e desejvel, e por normas a
forma como devem ser atingidos os objetivos. Os pilares regulativos e normativos podem se
reforar mutuamente. Alguns valores e normas so aplicveis a todos os membros da
organizao, enquanto outros se aplicam apenas a indivduos especficos ou cargos, tornandose expectativas normativas de como determinados atores devem se comportar. Os sistemas
normativos so tipicamente vistos como constrangimentos impostos ao comportamento social
e assim o fazem (SCOTT, 2008, p. 55).
O pilar cultural cognitivo destaca a importncia de elementos cultural-cognitivos
nas instituies. Trata-se de concepes compartilhadas que constituem a natureza da
realidade social e os frames (molduras) atravs dos quais o significado criado, ou seja, como
sistemas de crenas e frames culturais so impostos ou adotados por atores individuais e
organizaes. Os smbolos, signos, palavras e gestos so analisados como elementos que
moldam o sentido atribudo a objetos e atividades (SCOTT, 2008).
O quadro 10 exibe um resumo das caractersticas dos trs pilares sob diferentes
dimenses de anlise.
Pilar
Regulativo
Normativo
Base da submisso
Convenincia
Obrigao social
Base da ordem
Regras regulativas
Expectativas
vinculantes
Esquema constitutivo
Mecanismos
Coercitivo
Normativo
Mimtico
Lgica
Instrumental
Adequao
Ortodoxa
Indicadores
Regras
Leis
Sanes
Certificao
Acreditao
Crenas comuns,
Lgicas de ao
compartilhadas
Base da
legitimidade
Legalmente
sancionada
Moralmente governada
Compreensvel
Reconhecvel
Culturalmente apoiada
Quadro 10 Trs pilares das instituies

Fonte: SCOTT, 2008 (adaptado).
Cultural Cognitivo
Taken for granted
Entendimento
compartilhado
72
Os trs pilares (regulativo, normativo e cultural cognitivo) possuem diferentes

tipos de veculos nos quais se pode perceb-los: sistemas simblicos, sistemas relacionais,
rotinas e artefatos. Para Scott (2001), os sistemas simblicos incluem valores e normas,
modelos, classificaes e lgicas que podem ser analisados como fenmenos sociais externos
a qualquer ator, mas que tambm so internalizados e transformados em crenas pelos
mesmos atores, ou seja, sistemas simblicos no existem apenas como crenas amplas ou leis
que devem ser seguidas pelos atores organizacionais, mas so ideias e valores nas cabeas
desses prprios atores. As instituies tambm podem ser incorporadas atravs de sistemas
relacionais que se guiam por expectativas padronizadas de cargos e funes, criando regras,
cdigos e normas capazes de monitorar e sancionar as atividades dos participantes. A
institucionalizao tambm se estabelece atravs de rotinas ou hbitos que so caractersticas
centrais das instituies. O quadro 11 exibe os veculos atravs dos quais essa
institucionalizao se manifesta.
Pilar
Regulativo
Normativo
Cultural Cognitivo
Sistemas
simblicos
Regras,
Leis
Valores,
Expectativas
Categorias,
Tipificaes,
Esquema
Sistemas
relacionais
Sistemas de
governana
Sistemas de poder
Regimes,
Isomorfismo estrutural
Sistemas de autoridade Identidades
Rotinas
Protocolos
Procedimentos
padro de operao
Trabalhos, funes,
Obedincia ao dever
Scripts
Artefatos
Objetos com fins

especificados
Objetos de acordo
com convenes,
padres
Objetos com valor

simblico
Quadro 11 Pilares institucionais e veculos

Fonte: SCOTT, 2001 (adaptado).
Assim, com base no frame de pilares que compem uma instituio e dos veculos
foram identificadas variveis que influenciam a participao e que podem ser identificadas
como componentes regulativos, normativos e cultural-cognitivos do processo de
institucionalizao da participao na Cmara Municipal de So Paulo segundo o esquema 3.
73
Esquema 3 As variveis regulativas, normativas e cultural-cognitivas

Fonte: Elaborao prpria.
Neste captulo ser feita uma breve introduo dessas variveis, abordadas em
maior detalhe no captulo 7. Optou-se por introduzi-las aqui a fim de mostrar exemplos reais
da aplicao dos pilares regulativo, normativo e cultural-cognitivo no estudo de caso
longitudinal. As variveis que compem o pilar regulativo so a Constituio Federal de
1988 e seus princpios de democracia e participao, a Lei Orgnica do Municpio de So
Paulo e a enunciao das audincias pblicas para a discusso do oramento, conforme o
artigo 41 e o Regimento Interno da Cmara Municipal, documento que delineia as atribuies
do legislativo municipal paulista e a forma procedimental de exerc-las. O marco regulatrio
do processo oramentrio que estabelece os procedimentos para elaborao, discusso e
votao do oramento tambm fazem parte do pilar regulativo.
O pilar normativo abrange as variveis ligadas aos valores normativos dos atores
que integram o processo de participao da sociedade civil na Cmara Municipal. Destaca-se,
neste pilar, a atuao, ou seja, o papel de atores especficos (presidente da Comisso de
Finanas e Oramento, relator do oramento, presidente da Cmara Municipal e outros
membros da comisso), as caractersticas da audincia pblica (tipo e tema, dinmica,
divulgao), assim como a forma de atuao da sociedade civil e da burocracia. Espera-se que
74
os vereadores da comisso sejam abertos sociedade, pois o papel deles ouvir os cidados
nas audincias pblicas; espera-se que os relatores do projeto de lei do oramento escutem
com ateno aos anseios daqueles que participam do processo de audincias pblicas com
comentrios e observaes; espera-se que a Cmara Municipal, como casa do povo onde
qualquer um pode entrar, esteja aberta ao povo.
Em relao s variveis que compem o pilar cultural-cognitivo, podemos
destacar aqui a cultura poltica dos cidados e a predominncia da relao clientelista, que
existe historicamente no Brasil e se manifesta na relao entre os vereadores e os muncipes
que vo s audincias do oramento.
Uma anlise dos veculos pelos quais a institucionalizao da participao se
estabelece na Cmara Municipal mostra como o arcabouo jurdico do pilar regulativo
(especialmente a Lei Orgnica do Municpio e o Regimento Interno da Cmara Municipal)
constitui regras que instauram procedimentos a serem seguidos, garantindo que anualmente
uma operao-padro de audincias pblicas se realize junto sociedade. A obrigatoriedade
de duas audincias est estabelecida na Lei Orgnica do Municpio, mas a definio de como,
quando, quantas (podem ser realizadas mais audincias) e onde devem ser realizadas as
audincias pblicas cabe aos indivduos que fazem parte do processo. Neste se destaca o papel
do presidente da Comisso de Finanas e Oramento e do relator da Lei do Oramento Anual,
que simbolizam a autoridade, porm h outros atores tambm, como burocratas assessores da
comisso de finanas e da assessoria tcnica de economia e oramento.
As pessoas envolvidas nesse processo possuem um conjunto de valores e crenas
por exemplo, em relao participao da sociedade civil no parlamento que se verificam
em suas funes de rotina. Isso faz parte dos elementos que compem o pilar normativo, o
segundo pilar que sustenta a participao da sociedade civil como instituio. A cada ano, a
Comisso de Finanas e Oramento se diferencia de sua antecessora do ano anterior de acordo
com as caractersticas pessoais de cada parlamentar, e percebe-se a manuteno de
determinados procedimentos quando certos atores permanecem na mesma posio. As rotinas,
de acordo com este pilar, estariam ligadas diviso de cargos e funes, hierarquia e
obedincia s rotinas do processo oramentrio.
Em relao aos veculos ligados ao pilar cultural-cognitivo, dentro de uma anlise
especfica da cultura poltica que permeia o processo participativo e do clientelismo
oramentrio que se estabelece, pode-se citar o papel dramatrgico representado pelos
vereadores e representantes da sociedade civil que se manifestam em audincias pblicas,
performando verdadeiros scripts ou roteiros teatrais. Faz parte das audincias pblicas o uso
75
da linguagem prpria do Parlamento, marcada pelo formalismo de formas de tratamento

como, por exemplo, Vossa excelncia, ou expresses de solicitao da palavra: Pela
ordem, senhor presidente, Ordem concedida ao nobre vereador X. Nota-se que vrios
indivduos da sociedade civil, nas audincias pblicas, falam de modo mais formal, em linha
com os cdigos internos da Cmara.
Percebe-se um script muito especfico: o
estabelecimento de uma relao direta entre o processo de demandas da sociedade civil e a

realizao de emendas pelos parlamentares, relao que aqui se define como clientelismo
oramentrio.
Vale a pena destacar que o microfone e o plpito usados para a fala nas audincias
pblicas so objetos com forte valor simblico, assim como algumas salas onde elas so
realizadas, como o salo nobre e o plenrio (o plpito da mesa diretora significativamente
elevado e por trs h uma grande cruz com um Jesus Cristo dourado).
Uma vez trabalhados os conceitos de instituies, institucionalizao e
legitimidade, assim como as contribuies de Luhmann ao processo de institucionalizao e
dos pilares regulativo, normativo e cultural cognitivo de Scott com o intuito de aprofundar
naquilo que este estudo define como institucionalizao da participao, o prximo captulo
ir abordar a participao dentro de um contexto de democracia, traando um breve contexto
histrico de participao no Brasil e o papel da Constituio Federal e da Lei Orgnica do
Municpio no estabelecimento de diversos mecanismos e espaos de participao.
76
4. PARTICIPAO E DEMOCRACIA
4.1 Consideraes iniciais
Atualmente h um grande debate em curso sobre os limites da democracia

representativa e a importncia da participao da sociedade civil para suprir um suposto
dficit democrtico. Nesse contexto, a participao da sociedade civil em diversos espaos e
por vrios mecanismos apontada como fundamental para aprofundar a democracia.
Democracia representativa, participativa, deliberativa, entre outros, so diferentes
conceitos normativos que possuem uma srie de valores e concepes ideolgicas atrelados.
Held (2006), em seu livro sobre os modelos de democracia, mostra como a noo de
diferentes modelos foi resolvida em momentos e realidades diversos. Analisar o regime11
democrtico e os diferentes modelos de democracia (por exemplo: competitivo-elitista,
pluralista, representativa, participativa, deliberativa) um desafio complexo e que no se
esgota. O objetivo deste trabalho no ser descrever todos os modelos que surgiram nos
sculos XX e XXI, porm ele ir esclarecer o significado de participao como ideal
democrtico dentro de um modelo de democracia representativa.
Para Dahl (1997), as democracias existentes esto muito distantes de serem
democracias, sendo mais correto cham-las de poliarquias. A democracia um sistema
poltico em que cidados tm a oportunidade de formular suas preferncias, indic-las
sociedade (governo e outros cidados) por meio de aes individuais e coletivas e ter suas
preferncias consideradas na conduta do governo sem discriminao. um sistema em que h
a oportunidade de contestao pblica e de participao. Entretanto, para o autor, no h
nenhum grande sistema no mundo que possa ser chamado inteiramente de democracia. O que
se encontra em muitos pases, na verdade, so poliarquias. A poliarquia pode ser definida
como um regime relativamente democratizado ainda que de forma incompleta ou como
um regime que tenha sido substancialmente popularizado e liberalizado, ou seja, bastante
inclusivo e aberto contestao pblica. Poliarquia no sinnimo de democracia: enquanto
11
Quando falamos em regimes de governo, referimo-nos relao entre Estado (esfera de poder) e a
sociedade (mbito onde esse poder recai), quanto autoridade e liberdade estabelecidas nessa relao.
77
a democracia um sistema ideal, a poliarquia a aproximao imperfeita de um ideal. As

chances de democracia esto diretamente ligadas ao grau de pluralismo da sociedade, ou seja,
em sociedades plurais nenhum grupo tem acesso exclusivo ao poder para garantir sua
preponderncia sobre os demais, pois os diversos grupos em conflito se neutralizam
reciprocamente. Assim, os arranjos institucionais entre esses diversos grupos, como a relao
entre o executivo e o legislativo e tambm entre os partidos polticos, so fundamentais para
explicar o sucesso ou no de uma democracia.
ODonnell (1994) tambm crtico quanto a chamar os regimes de alguns pases
como Brasil, Argentina, Equador, Bolvia, Coreia e Filipinas (e outros pases ps-comunistas
e ps-regimes ditatoriais) de democracias representativas e cria o conceito de democracia
delegativa. Por delegativas o autor define democracias no institucionalizadas, mas que
podem ser duradouras, no havendo, em muitos casos, risco de retorno ao regime autoritrio.
Caracterizam-se por possurem crise social e econmica herdadas dos regimes ditatoriais, os
quais reforam prticas e concepes sobre o exerccio da autoridade poltica que levam
democracia delegativa e no democracia representativa. Isso ocorre pela dificuldade de
construir instituies democrticas que se convertam em pontos de deciso importantes dentro
do fluxo de poder poltico. Nas democracias delegativas, pode-se observar apenas a prestao
de contas vertical perante o eleitorado. A prestao de contas horizontal, perante outras
instituies que possam questionar e castigar a tomada de decises mais frgil, j que estas
so vistas como travas misso do presidente.
Las democracias delegativas se basan en la premisa de quien sea que gane uma
eleccin presidencial tendr el derecho a gobernar como l (o ella) considere
apropriado, restringido slo por la dura realidad de las relaciones de poder
existentes y por um perodo em funciones limitado constitucionalmente. El
presidente es considerado como la encarnacin del pas, principal custodio e
interprete de sus intereses (ODONNELL, 1994, p. 12).
Em relao crise da representao, Sorj (2000) enfatiza que, no Brasil moderno,

os partidos polticos sempre foram limitados em sua funo de representao social, em parte
pelos grandes perodos de ditadura, pelas mudanas sucessivas no sistema partidrio, e em
parte pelos limites da uma sociedade com baixa capacidade de absoro de informao, o que
gera uma crise no processo representativo.
Loureiro (2009) tambm chama a ateno para o tema da crise da representao
presente nos debates acadmicos e nos meios polticos e para o reconhecimento de que as
eleies so instrumentos insuficientes de expresso da soberania popular, da responsividade
78
e da representatividade dos governantes. Surgem propostas de reformas polticas que

procuram corrigir os problemas dos sistemas eleitorais e partidrios e tornar os governantes
mais representativos, e por outro lado novas formas de participao popular, para alm das
eleies e dos partidos.
No campo da democracia representativa, Pitkin (2006), Manin (1997) e Urbinati
(2006a, 2006b) so autores com trabalhos seminais para o estudo do papel da representao
poltica. Eles estabelecem as origens da palavra representao, o que se entende por
democracia representativa, o que governo representativo e como a participao faz parte de
uma democracia representativa. O trabalho de Hanna Pitkin (2006) contribui para a teoria
democrtica, pois ajuda a compreender o significado do conceito de representao como
palavra, instituio e ideia, desde sua origem latina at a modernidade. Ao analisar o que
significa a representao no Parlamento ingls, na viso de Thomas Hobbes, nas revolues
democrticas nos sculos XVIII e XIX, na viso de Burke e dos federalistas, Pitkin mostra a
importncia da representao ao longo da histria e como a construo deste papel ocorreu at
chegarmos ao que se encontra hoje na maior parte dos governos representativos.
Por representao poltica se entende o conjunto de relaes estabelecidas entre
cidados e governantes eleitos, sendo os cidados, nas democracias, os detentores da
soberania poltica que autorizam os governantes a agir em seu nome e em nome de seus
interesses (ANASTASIA; NUNES, 2006). Dado que a democracia direta invivel em
cidades grandes, com milhes de habitantes e com grande complexidade, em uma democracia
representativa os representantes so eleitos pelo povo para representar suas vontades, ideias e
interesses.
Os modelos de democracia participativa e democracia deliberativa tm sido os
principais instrumentos tericos analticos de avaliao das experincias participativas no
pas. Esses modelos enfatizam que decises de polticas pblicas devem ser tomadas por
aqueles que sero submetidos a elas, e deve ocorrer por meio de debate pblico em um espao
plural, de igualdade participativa e de autonomia. A ideia que embasa essas prticas encontrase na concepo de que a democracia no deve reduzir a poltica apenas ao mecanismo
eleitoral, apontando as limitaes da tradicional democracia representativa e sua suposta
incapacidade de responder a problemas de excluso e desigualdade social.
A participao, de acordo com Pateman (1990), pode ocorrer de trs formas:
simples consulta queles que participam; participao parcial, em que muitos indivduos
participam do processo, mas apenas alguns decidem; e participao completa, segundo a qual
todos participam na deciso final. Fung (2004) tambm discute diferentes modelos
79
institucionais que determinam os nveis, vieses e qualidade da participao com base em

minipblicos que atuam na esfera pblica. Ao analisar cinco minipblicos, leva em
considerao o papel e as diferenas desses espaos como fruns educativos e de informao,
de estmulo a condies de deliberao, de alinhamento de polticas pblicas, de
aperfeioamento da resoluo de problemas atravs da participao e de espao de
governana democrtica participativa.
Autores como Dagnino (2002, 2007), Nobre (2002), Elster (1998), Pateman
(1970), Young (2000, 2006) e Luchmann (2007) discutem a importncia da participao
popular dentro de um contexto de democracia participativa, que ressalta o papel da
participao da sociedade civil na discusso de assuntos que a afetam diretamente e como
forma de controle social. Trata-se de atores que atuam individualmente ou como
representantes de determinados grupos e interesses da populao, discutindo problemas
pblicos e suas possveis solues e participando na formulao, implementao e avaliao
de polticas pblicas. Os defensores da democracia participativa, de acordo com Dagnino
(2011), defendem que a sociedade civil se engaje em um papel de ativismo poltico, e as
vises mais radicais dentro da corrente defendem que a sociedade no se limite a apenas
influenciar aqueles que esto no poder, mas que a sociedade deve tambm participar do
processo de tomada de deciso junto ao Estado.
Por outro lado, Habermas (1996), Avritzer (2002), Dryzek (2000), Cohen (1997) e
Gutman (2004) aprofundam a discusso enfatizando a importncia do papel de deliberao da
sociedade civil na esfera pblica12, de assuntos que afetam suas vidas. A democracia
deliberativa tem como essncia a ideia da discusso, por parte dos cidados, de assuntos de
seu interesse, como leis e polticas pblicas. A escolha poltica, para ser legtima, tem de ser o
resultado de deliberao entre agentes livres, iguais e racionais. A concepo de democracia
deliberativa est organizada em torno de um ideal de justificao poltica. De acordo com esse
A esfera pblica pode ser mais bem descrita como uma rede onde se comunicam informaes e
pontos de vista (ex: opinies expressando atitudes positivas e negativas); estas correntes de
informao so sintetizadas no processo, formando vrias opinies pblicas (HABERMAS, 1996,).
Para Fraser (1990), ela um espao, nas sociedades modernas, em que a participao poltica
adotada por meio da fala: o espao onde os cidados deliberam sobre seus assuntos em comum,
consequentemente, uma arena institucionalizada de interao discursiva. Essa arena ,
conceitualmente, distinta do Estado; um lugar para a produo e circulao de discursos que podem
em princpio ser crticos ao Estado. A esfera pblica no sentido habermasiano tambm,
conceitualmente, distinta da economia oficial; no uma arena de relaes de mercado, mas sim uma
arena de relaes discursivas, um teatro para debater e deliberar em vez de comprar e vender. Dessa
maneira, esse conceito de esfera pblica nos permite ver as distines entre os aparelhos do Estado, da
economia de mercado e das associaes democrticas, distines que so essenciais para a teoria
democrtica (FRASER, 1990, p. 3, traduo nossa).
12
80
ideal, justificar o exerccio do poder poltico coletivo proceder com base na argumentao
pblica entre iguais (COHEN, 1997, traduo nossa).
Naturalmente, em um processo de abertura participao, fundamental entender
quem participa e quais os mecanismos de responsabilizao desses indivduos. Lavalle,
Houtzager e Castello (2006), ao analisarem a reforma da democracia em busca de um maior
aprofundamento dos valores democrticos, destacam a pluralizao dos atores de
representao e as inovaes institucionais que fazem com que a representao poltica deixe
de ser realizada apenas por partidos polticos nas eleies, pois surgem como representantes
polticos novos atores que realizam controle social e atuam como representantes de diferentes
grupos. Criticam a tendncia de autores que, em sua tentativa de aprimorar a qualidade da
democracia, valorizam a democracia participativa em detrimento da representao, pois h
tambm os problemas de representao dentro da sociedade civil. Sendo assim, questionam a
legitimidade dessa participao e representao poltica exercida por esses atores, j que a
associao entre organizaes da sociedade e o seu papel de defesa de interesses genunos
tende a no levar em considerao a quem esses interesses representam e a quais mecanismos
de controle e responsabilizao esto sujeitos.
No Brasil, a democracia se exerce principalmente atravs da representao dos
cidados pelos representantes eleitos no poder executivo e no poder legislativo. Porm, com a
Constituio de 1988, direta e indiretamente surgiram novos mecanismos de participao que
estabelecem a necessidade de convivncia da democracia representativa com a democracia
participativa (FLEURY, 2006).
fundamental entender como esses novos instrumentos se relacionam e quais os
resultados alcanados nas ltimas dcadas. Assim, a ideia normativa que embasa este estudo
no a de que a participao deve substituir a democracia representativa, mas que desejvel
que a participao faa parte de uma democracia representativa, ou seja, representao e
participao so complementares e no excludentes. A democracia participativa no substitui
a democracia representativa e a multiplicao de diversas organizaes e grupos de interesse
que buscam influenciar e participar ativamente na definio de polticas pblicas positivo
tambm como forma de controle social, mas o avano da democracia participativa no deve
ser atingido pelo declnio da democracia representativa.
O que se pretende mostrar [...] so as limitaes da democracia representativa
para justificar que um processo de alargamento da democracia na sociedade
contempornea pode ocorrer por meio de uma integrao da democracia
representativa e da democracia participativa [deliberativa], pois no existe
81
propsito em abandonar o mecanismo de democracia representativa [...] A

questo que se impe no eleitos versus eleitores, mas sim a
possibilidade de exerccio de uma administrao pblica ampliada, em que as
questes da sociedade no sejam apenas objeto de gesto de gabinetes ou de
plenrios, porm de processos democrticos nos quais todos os interessados
tm vez na deciso (TENRIO, 2007, p. 110).
As principais crticas em relao democracia participativa se concentram na

ideia de que ela restringiria a existncia do processo democrtico, pois tiraria legitimidade dos
representantes eleitos e deixaria a populao passvel de manipulao pelo governante, que se
fortaleceria em conflito com o legislativo (FLEURY, 2006). Contudo, como observado por
Young (2006), a participao inclusiva no enfraquece a representao e, nas sociedades de
massa, a representao e a participao requerem uma outra para que haja uma poltica
plenamente democrtica. Essa representao d-se atravs de parlamentares eleitos e atravs
de organizaes da sociedade civil que representam grupos, interesses e necessidades
especficas.
O representante naturalmente ir se afastar dos eleitores, mas tambm deve
estar de alguma forma conectado a eles, assim como os eleitores devem estar
conectados entre si. Os sistemas de representao, por vezes, deixam de ser
suficientemente democrticos, no porque os representantes deixam de ser
pr pela vontade dos eleitores, mas porque perderam a conexo com eles. Nas
democracias de massa modernas, as relaes entre representantes e eleitores
de fato se rompem facilmente: o difcil mant-las (YOUNG, 2006, p. 153,
grifo do autor).
4.2 Contexto histrico da participao da sociedade civil no Brasil
Diferentes concepes de sociedade civil coexistem em relaes mais ou menos

tensas de acordo com os diferentes contextos, realidades e processos histricos de cada pas
(Dagnino, 2011). Assim, a definio de sociedade civil e das organizaes que a compem
complexa e diversas interpretaes emergem. Por isso, analisar o conceito de Estado e
sociedade civil um tema fundamental, mas que no se esgota e que por si s renderia
anlises extensas que no so o objetivo desta tese.
Jrgen Habermas (1996) ressalta que a esfera da sociedade civil foi redescoberta
recentemente e a define da seguinte forma:
82
A sociedade civil composta de associaes, organizaes e movimentos

que emergem mais ou menos espontaneamente e que concordam sobre
como os problemas no nvel societal ressoam nas esferas da vida privada e
transmitem tais reaes de forma amplificada para a esfera pblica. O cerne
da sociedade civil abrange uma rede de associaes que institucionalizam
discursos sobre a soluo de problemas em questes de interesse geral
dentro da estrutura das esferas pblicas organizadas, [...]. Emergindo mais
ou menos da esfera privada, este pblico feito de cidados que buscam
interpretaes aceitveis para seus interesses sociais e experincias e que
querem ter uma influncia na opinio institucionalizada e na formao da
deciso. (HABERMAS, 1996, p. 367, traduo nossa).
Cohen e Arato definem sociedade civil como a esfera de interao social entre a
economia e o Estado, que inclui, acima de tudo, a esfera ntima (especialmente a famlia), a
esfera de associao (especialmente as associaes voluntrias), os movimentos sociais e as
formas de comunicao pblica (COHEN; ARATO, 1999, p. ix).
Este estudo atribui um conceito amplo sociedade civil, que engloba muncipes,
movimentos sociais, associaes de bairro, organizaes da sociedade civil, membros de
partidos polticos que no fazem parte do aparato do Estado, membros de sindicatos, entre
outros. As organizaes da sociedade civil so definidas aqui como organizaes privadas, ou
seja, separadas do Estado, sem fins lucrativos e que desenvolvem atividades com o intuito de
propiciar benefcios para a sociedade ou para grupos especficos. Tambm chamadas de
organizaes sem fins lucrativos, organizaes no governamentais, entre outros. Essas
organizaes tm diversos papis na sociedade, sendo um deles o de influenciar polticas
pblicas.
A participao no Brasil pr-Constituio Federal de 1988 foi marcada pelo
centralismo estatal nas relaes entre Estado e sociedade. Em relao atuao das
organizaes da sociedade civil no Brasil colnia, criadas por diferentes grupos com
interesses comuns, no se identifica o surgimento de organizaes de prestao de servios
pblicos, pois as atividades de assistncia social, educao e sade comearam a ser
realizadas pela Igreja com o mandato do Estado. Surgiram nessa poca as confrarias,
associaes de direito eclesistico e civil, algumas de carter mais religioso e outras de carter
mais corporativo, que representavam alguns grupos da sociedade, sendo a Irmandade da
Misericrdia a mais tradicional delas, responsvel pelas igrejas, asilos e manicmios no
Brasil. Com a Proclamao da Repblica e o incio do perodo industrial, a simbiose entre
Estado e Igreja foi quebrada, e neste mesmo perodo chegaram igrejas evanglicas de
imigrao, vindas dos Estados Unidos e da Europa, estabelecendo no Brasil suas atividades
assistenciais e educacionais (LANDIM, 1993).
83
Em termos de descentralizao administrativa do Estado, a figura do prefeito

surgiu em 1897. Este passou a dividir com a Cmara Municipal a administrao da cidade. A
Proclamao da Repblica alterou tambm as funes das cmaras municipais, aumentando a
centralizao do poder executivo federal e reduzindo a autonomia dos municpios: O Poder
Executivo Federal tudo podia e essa situao atravessou o Brasil Imprio e o Brasil
Repblica (CMARA MUNICIPAL DE SO PAULO, 2010). Isto nos d um exemplo do
grau de centralizao de poder nas mos do Estado.
J no final do sculo XIX, primrdios da industrializao no Brasil, houve uma
proliferao dos primeiros sindicatos e sociedades beneficentes de auxilio mtuo trazidos em
grande parte pelos imigrantes europeus e que significaram uma significativa mudana no
cenrio associativista do pas, tendo como caracterstica intrnseca a orientao poltica e a
defesa dos interesses de classe. Esses sindicatos se tornam muito importantes a partir da
dcada de 1930, perodo nacional desenvolvimentista, de governo populista, em que os
sindicatos eram atrelados ao Estado e dominados por ele.
A ditadura getulista imps grande controle e restrio s associaes que haviam
florescido at ento. Vrias associaes civis independentes (de esquerda e de direita) como
Aliana Nacional Libertadora, Liga da Defesa da Cultura Popular, Unio Feminina do Brasil,
entre outras que surgiram nos primeiros anos de governo, foram reprimidas, posteriormente.
De 1950 em diante comeam a surgir novas associaes de cunho mais politizado, que com o
golpe de estado de 1964 acabaram reprimidas pela censura e controle do governo militar
ditatorial (LANDIM, 1993). Em 1969 houve mais um ato centralizador e autoritrio do Poder
Executivo quando a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, atravs da Emenda
Constitucional n. 1, reduziu significativamente o nmero de vereadores13.
Surgem no perodo da ditadura (1964-1985), atuando com mais fora, os
movimentos sociais, as organizaes no governamentais voltadas para o movimento prdemocratizao e o movimento da teologia da libertao ligado Igreja Catlica, com nfase
na luta pela igualdade. Especialmente na Amrica Latina, no final dos anos 1970 e nos anos
1980, destacam-se os movimentos sociais urbanos chamando a ateno para diversos
problemas e novos cenrios scio-polticos (GOHN, 2001, 2008).
13
No caso da Cmara Municipal de So Paulo, o nmero de vereadores passou de 45 para 21. Em

1980 uma nova Emenda Constitucional prorroga o tempo de mandato dos vereadores por dois anos, a
fim de coincidir com as eleies gerais, e aumenta o nmero de 21 para 33 parlamentares (CMARA
MUNICIPAL DE SO PAULO, 2010).
84
Podemos citar, por exemplo, os movimentos sociais ligados rea de sade, que
tiveram atuao significativa. Estes se caracterizaram pela heterogeneidade em sua
composio (camadas populares, profissionais da rea de sade, intelectuais, estudantes, entre
outros), por no serem rigidamente estruturados e por serem de natureza mutvel. Sua
mobilizao foi marcada pela luta por direitos e pela busca de melhores condies na sade,
enfatizando trs aspectos: 1) o conceito global de sade: a sade devia ser analisada de forma
ampla e envolvia diretamente as condies de vida, ou seja, as condies de trabalho, de
alimentao, moradia, higiene, educao e informao, descanso e lazer, entre outros; 2) a
igualdade no acesso aos servios de sade, isto , no direito universal para todos aos
servios de sade; e 3) a participao, ou seja, a atuao dos movimentos no planejamento, na
gesto e na avaliao das aes de sade (RIBEIRO, 1989).
Especificamente no caso do municpio de So Paulo, Sacardo e Castro (2002)
destacam, desde o final da dcada de 1970, a diversidade dos movimentos de sade nas
diferentes regies da cidade e a influncia destes na criao da Unio dos Movimentos
Populares de Sade da Cidade de So Paulo e dos conselhos populares de sade. As autoras
reforam o papel dos movimentos nas conquistas estabelecidas pela Constituio Federal de
1988, como a criao do Sistema nico de Sade (SUS) e a criao dos Conselhos Gestores
que preveem a participao da sociedade civil e de diversas organizaes da sociedade civil
na deliberao e gesto de polticas de sade: O Conselho de Sade tem carter
permanentemente deliberativo e deve exercer o controle pblico sobre a poltica de sade em
todos os nveis de gesto (SACARDO; CASTRO, 2002, p. 20).
A partir dos anos 1990 h um maior reconhecimento do papel das organizaes da
sociedade civil no enfrentamento de problemas socioeconmicos de forma inovadora, e elas
passam a ser qualificadas como parceiras de polticas do governo. As novas qualificaes de
organizao social (OS) e de organizao da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP)
influenciaram no delineamento do setor. Surgem tambm nesse contexto, com mais fora, as
aes de responsabilidade social empresarial, que realizam seu investimento social na
comunidade por meio de organizaes da sociedade civil. Observamos que a atuao das
organizaes brasileiras est em linha com outros pases da Amrica Latina. Para Diaz
Albertini (1993), as organizaes da sociedade civil so importantes agentes para o
fortalecimento das prticas democrticas em pases em desenvolvimento, pois encorajam a
participao da sociedade civil, a diversidade de opinies e a heterogeneidade na
representao de interesses, mesmo no caso de sociedades que possuem Estados e sociedades
civis frgeis.
85
A sistematizao mais recente de informaes sobre organizaes da sociedade

civil foi publicada na pesquisa As fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos no
Brasil, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e pelo o Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), GIFE e ABONG com o intuito de mensurar, mapear
e caracterizar essas organizaes conforme a sua finalidade.
De acordo com a pesquisa, em 2005, havia 338.162 organizaes cadastradas
como fundaes privadas ou associaes sem fins lucrativos, denominadas aqui organizaes
da sociedade civil. Esse nmero evidencia um crescimento de 22,6% em relao a 2002 e de
215,1% em relao a 1996. As organizaes da sociedade civil representavam, em 2005, cerca
de 5,6% do total de organizaes inscritas no Cadastro Central de Empresas (CEMPRE), um
universo de 6 milhes de organizaes (pblicas, privadas lucrativas e privadas no
lucrativas).
A distribuio dessas organizaes tende a acompanhar a distribuio da
populao no territrio nacional, e 68% foram constitudas aps 1990, perodo que coincide
com o processo de democratizao e descentralizao de diversas atividades e polticas
pblicas. Interessante observar que nesse perodo que tambm cresce significativamente o
nmero de organizaes voltadas para o desenvolvimento e defesa de direitos.
Na regio Sudeste que concentra 42,6% da populao situa-se 42,4% do total de
organizaes, enquanto no Nordeste, que possui 27,7% da populao, figuram 23,7% das
instituies. A regio Sul possui 22,7% das organizaes (e 14,6% da populao); a regio
Norte, 4,8% (e 8% da populao), e o Centro-Oeste, 6,4% das instituies (e 7,1% da
populao).
O estudo divide essas organizaes em doze agrupamentos, levando em
considerao sua finalidade / rea de atuao, segundo a Classificao dos Objetivos das
Instituies sem Fins Lucrativos ao Servio das Famlias (COPNI), reconhecida pela Diviso
de Estatsticas das Naes Unidas, conforme a tabela 1. Essas organizaes se destacam pela
atuao na defesa de direitos e interesses dos cidados: 35,2% do total dedicam-se a esta
atividade (agrupamentos: desenvolvimento e defesa de direitos e associaes patronais e
profissionais), seguidas em quantidade pelas organizaes religiosas (24,8%). O terceiro
maior grupo o de atividades de cultura e recreao (13,9%), seguido das organizaes de
assistncia social (11,6%). As organizaes de sade correspondem a um pequeno percentual,
apenas 1,3%.
86
Classificao das entidades sem fins lucrativos
Total
Habitao
Sade
Cultura e recreao
Educao e pesquisa
Assistncia social
Religio
Associaes patronais e profissionais
Meio ambiente e proteo animal
Desenvolvimento e defesa de direitos
Outras instituies privadas sem fins lucrativos
Nmero das Fundaes Privadas

e Associaes sem Fins Lucrativos
338.162
456
4.464
46.999
19.940
39.395
83.775
58.796
2.562
60.259
21.516
% do Total
100,0
0,1
1,3
13,9
5,9
11,6
24,8
17,4
0,8
17,8
6,4
Tabela 1 - Nmero de Fundaes Privadas e Associaes Sem Fins Lucrativos segundo classificao
das entidades sem fins Lucrativos - Brasil 2005.
Fonte: As Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos no Brasil 2005 (IBGE, 2008, p.21).
4.3 Constituio de 1988: um marco para o processo participativo
A Constituio Federal de 1988 trouxe avanos para a participao popular no

Brasil atravs de novos mecanismos que estabeleceram as bases legais para a participao da
sociedade civil na deliberao de assuntos de seu interesse e na definio de polticas
pblicas. A nova Constituio combinou a democracia representativa com formas de
democracia direta ou de participao popular ao instituir o referendo, o plebiscito e a
iniciativa popular e as bases para a criao dos conselhos como importantes instncias de
participao. Segundo a Carta Constitucional de 1988 (art. 1., nico), todo poder emana
do povo que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
Com a nova Constituio, o papel das organizaes da sociedade civil pde ser
ampliado e um importante passo foi dado: No que diz respeito democracia, a Assembleia
Constituinte [...] deu ao princpio participativo uma definio muito mais forte, colocando-o
virtualmente em p de igualdade com a democracia representativa (LAMOUNIER; SOUZA,
1990, p. 99). O processo de democratizao e o surgimento dos atores comunitrios seguem a
mesma lgica do direito a ter direitos e afirmam o ideal da participao e da incluso.
87
Considerando os mecanismos de participao popular na elaborao legislativa,

diversos estudos foram realizados (BENEVIDES, 1996; WHITAKER, 2003; MELCHIORI,
2011) a fim de entender os efeitos dessas inovaes, suas potencialidades, limites e desafios.
Benevides (1996), em sua obra A cidadania ativa, analisa a participao popular na produo
de leis e polticas pblicas em diferentes canais institucionais (referendo, plebiscito e
iniciativa popular) e enfatiza a importncia de realizar estudos que reflitam sobre a
democracia como efetiva soberania popular, ou seja, soberania na prtica, e no apenas na
retrica.
Em relao aos conselhos, estes existem desde a dcada de 1970. Eram os
chamados conselhos comunitrios, criados pelo poder executivo para mediar relaes com
movimentos sociais e organizaes populares. No final dos anos 1970 e partir dos anos 1980,
surgem os conselhos populares organizados por movimentos e setores organizados da
sociedade civil, caracterizando-se pelo no envolvimento institucional e pelo menor nvel de
formalizao (TATAGIBA, 2002). a partir da dcada de 1980, intenso perodo de
redemocratizao e de descentralizao, que aumenta o debate sobre participao associado
ideia de conselhos. Os conselhos de polticas pblicas reaparecem sob uma nova tica de
atuao. Em quase todos os territrios da poltica social, o padro conselhista (DRAIBE,
1998) interage cada vez mais com o sistema brasileiro de proteo social. Os conselhos de
polticas pblicas tornam-se um mecanismo de apoio na nova institucionalidade das polticas
sociais, um modelo de articulao de interesses e de processamento das demandas.
a partir da Constituio Federal de 1988 que os conselhos so
institucionalizados, ou seja, passam a ser previstos no arcabouo jurdico e institucional do
Estado e, principalmente, preveem a participao da sociedade civil na gesto pblica, em
todo o circuito de formulao e implementao da poltica pblica. Surgem como
instrumentos de descentralizao e participao, regidos pelo princpio constitucional da
participao democrtica: Os conselhos gestores de polticas pblicas so, portanto, espaos
pblicos de composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza
deliberativa, cuja funo formular e controlar a execuo de polticas pblicas setoriais
(TATAGIBA, 2002, p. 54).
Para a autora, esses conselhos se diferenciam dos anteriores, pois seus princpios
normativos so distintos: 1) so espaos pblicos com composio plural e paritria entre
representantes do Estado e da sociedade civil (sindicatos, organizaes no governamentais,
associaes corporativas, entidades filantrpicas, entre outros); 2) o processo dialgico a
forma de resoluo de conflitos, ou seja, trata-se de um espao de argumentao pblica,
88
diferentemente das prticas clientelistas e de cooptao e 3) tm a competncia legal de

deliberar sobre polticas pblicas, ou seja, possuem competncia legal para formular polticas
e fiscalizar sua implementao. Entretanto, os conselhos gestores se instalam no Brasil dentro
de uma cultura pblica clientelista, patrimonialista e de pouca tradio de participao social,
o que influencia os resultados alcanados. Em muitos casos no so espaos de tomada de
decises significativas, h problemas quanto representatividade da sociedade civil,
inexistem mecanismos institucionais que garantam o cumprimento das decises dos
conselhos, assim como a responsabilizao e a fiscalizao dos conselheiros, entre outros.
Alm dos espaos e mecanismos criados, outra varivel significativa para a
institucionalizao da participao foi o princpio de descentralizao promovido pela
Constituio de 1988, tanto na questo do arranjo federativo, como tambm na questo
poltica, ou seja, atrelada participao da sociedade (NOGUEIRA, 1997). A criao de
constituies estaduais e leis orgnicas dos municpios trouxe mudanas significativas para o
processo participativo, pois esses documentos incorporaram os preceitos de participao
presentes na Constituio Federal de 1988.
Em relao ao potencial aumento de participao advindo da descentralizao
promovida pela nova Constituio, Farah (2001) afirma que essa descentralizao parte de
um processo de reconstruo da esfera pblica em busca da democratizao da gesto e das
polticas pblicas, ampliando a participao de atores envolvidos na formulao,
implementao e avaliao de polticas pblicas, com o intuito de alcanar respostas
regionalizadas. Em relao s polticas sociais, houve implicaes que levaram a uma
redefinio do papel dos governos locais, j que estes passaram a contar com novos recursos e
atribuies. Disseminou-se a ideia de que a descentralizao de competncias na formulao e
gesto de polticas pblicas geraria uma maior participao, contribuindo, consequentemente,
para o processo de democratizao: A descentralizao e a participao eram vistas como
ingredientes fundamentais desta reorientao substantiva das polticas sociais, voltadas para a
garantia da equidade e para a incluso de novos segmentos da populao na esfera do
atendimento estatal (FARAH, 2001, p. 125).
Inicialmente, a literatura apontava para os grandes benefcios que a
descentralizao traria para o aprimoramento da democracia; posteriormente, estudos mais
crticos questionaram essa capacidade. Por exemplo, no caso brasileiro, Arretche (1996)
afirma que houve uma normatizao dos benefcios que a descentralizao traria. Acreditavase que a descentralizao favoreceria a participao e a promoo da democracia, pois no
nvel local que se estabelecem as instituies capazes de viabilizar a participao de cidados
89
no processo de tomada de decises pblicas, e influenciar no fortalecimento da vida cvica

desses cidados. A descentralizao garantiria maior eficincia, pois no processo de formao
das burocracias governamentais locais privilegia-se a meritocracia e no o favoritismo
poltico. Alm disso, havia a ideia de que a descentralizao levaria a uma reduo de
clientelismo e, consequentemente, das ineficincias por este geradas. Acreditava-se tambm
que a descentralizao levaria a uma reduo do poder central, pois, ao descentralizar,
colocar-se-ia o poder em outras entidades a centralizao era vista como antidemocrtica
devido possibilidade de dominao poltica (este argumento tem uma fora especial no caso
de pases onde houve regimes ditatoriais, como o caso brasileiro). Por ltimo, outro
argumento favorvel era o de que a descentralizao favoreceria o controle social, dada a
maior proximidade entre os prestadores de servios e os usurios, o que levaria a uma maior
accountability e responsabilizao dos governos. Ao questionar esses argumentos normativos,
a autora afirma que o carter democrtico da descentralizao dependia menos do mbito
onde as decises so tomadas e mais das instituies, ou seja, do Estado e do fortalecimento
de suas capacidades administrativas e institucionais.
Percebe-se que necessrio estudar como esta participao est ocorrendo nos
dias de hoje, mais de duas dcadas aps a Constituio Federal de 1988, e o real impacto que
est causando. Dagnino e Tatagiba (2007) afirmam que esto surgindo trabalhos com um
olhar mais crtico e que destacam a qualidade da participao como uma questo fundamental
para entender a sua efetivao em determinados contextos poltico-institucionais,
abandonando o registro laudatrio dos primeiros estudos sobre o potencial democratizador da
sociedade civil e dos espaos participativos. A incorporao da participao da sociedade civil
na Constituio no s do Brasil, mas de diversos pases latino-americanos, de acordo com
Dagnino (2011), sinal de que estes conceitos foram aceitos, ao menos em teoria, tendo a sua
institucionalizao atravs de um marco regulatrio. Cabe s novas pesquisas analisar como
esta institucionalizao ocorre de fato.
Lavalle (2011) denomina este momento de indagaes tericas e empricas de
ps-participativo onde prevalece a noo de que h uma institucionalizao em larga escala
de novos espaos e arranjos participativos. Contudo, o autor destaca que as pesquisas tem se
tornado mais crticas e buscam responder questes fundamentais como: 1) como se d a
accountability da sociedade civil que participa; 2) como se d a relao entre partidos
polticos, governo e sociedade civil nesses arranjos; 3) como a institucionalizao da
participao pode levar desmobilizao do movimento social e 4) quo efetivamente
participativa a participao.
90
Observa-se que, aps a Constituio de 1988 e a promulgao de leis orgnicas

dos municpios, surgem direta ou indiretamente outros mecanismos e espaos de participao
decorrentes do movimento de redemocratizao que o pas vivia, como, por exemplo,
conselhos municipais (GOHN, 2001; SAMPAIO, 2006; TATAGIBA, 2002, 2004; DRAIBE,
1998; TEIXEIRA, 2000; LCHMANN, 2007, 2008), oramentos participativos (AVRITZER,
2003; SANCHEZ, 2004; WAMPLER, 2007; ROMO, 2010, LCHMANN, 2008),
audincias pblicas (ALONSO; COSTA, 2004), comisses de legislao participativa
(BURGOS, 2007; ABREU, 2007) e conferncias nacionais, estaduais e municipais
(POGREBINSCHI; SANTOS, 2010).
O oramento participativo (OP) uma importante iniciativa que nasceu em Porto
Alegre em 1989 conduzida pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e se estendeu para inmeros
municpios e estados. Trata-se de um processo em que os cidados participam estabelecendo
prioridades do oramento atravs de reunies plenrias que so abertas populao. Esse
processo conduzido pelo poder executivo, antes de enviar o projeto de lei do oramento
anual para a Cmara dos Vereadores aprovarem. So eleitos conselheiros e delegados que, nas
reunies, discutem e negociam com o poder executivo quais so as prioridades de gastos e
investimentos em reas como sade, educao e melhorias de bairro, alm de monitorar os
investimentos do ano anterior. A alocao de recursos nos diferentes distritos e bairros leva
em considerao o tamanho da populao, como esto os servios da regio e a definio de
prioridades elencadas pelos cidados atravs de deliberao e votao, desta forma dando
menos margem a prticas clientelistas, aumentando a transparncia do processo oramentrio,
estimulando a participao e o empoderamento da populao.
H tambm crticas ao
processo de oramento participativo, como, por exemplo, o fato de ser um baixo percentual do
oramento que est sendo votado pela populao, de abranger poucas reas do oramento
exemplo: sade e educao, de ter baixa participao da populao e de muitos participantes
(por exemplo, os delegados) serem muito ligados aos partidos polticos de esquerda,
aproveitando o OP para avanar nas suas prprias agendas polticas e sociais.
Uma recente contribuio aos estudos de OP no Brasil o trabalho de Ribeiro e
Borba (2011). Por meio de dados empricos, sinalizam que o OP, como inovao institucional,
capaz de alterar as orientaes subjetivas e atitudes dos cidados, ou seja, capaz de trazer
mudanas na cultura poltica do cidado brasileiro. Mediante uma anlise da relao entre OP
e variveis ligadas aos valores e atitudes polticas dos envolvidos no processo, os autores
concluram que: o tempo de realizao do OP influencia no efeito socializador da experincia,
e ele se constitui em um espao de socializao poltica secundria que influencia na
91
incorporao de hbitos e atitudes democrticas pelos indivduos. Alm disso, o estudo mostra
que os efeitos de tempo de realizao de OP impactam mais a predisposio para o
engajamento individual, como associaes e ativismo eleitoral, do que os mecanismos de
acompanhamento e controle dos governantes. Outra leitura para esse maior efeito do OP sobre
o ativismo eleitoral pode ser tambm visto como possvel cooptao dos cidados pelas elites
partidrias e governamentais (RIBEIRO; BORBA, 2011; ROMO, 2010).
4.4 A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo e a participao local
De acordo com Whitaker (2002) e Caldern (1999), o processo de elaborao

dessa importante lei para a cidade foi caracterizado pelo mesmo esprito de democratizao
que marcou a constituinte federal e a estadual. Houve espao para participao da sociedade
civil por meio de emendas populares, e a Cmara foi palco de uma multiplicidade de presses
de diferentes organizaes da sociedade civil, que por meio de milhares de assinaturas
procuravam respaldar propostas da populao no perodo da Assembleia Municipal
Constituinte.
Aps um perodo amplo de ditadura militar, essa participao j submergia como
resultado do movimento de Diretas J e do processo de democratizao que estava se
instaurando. Podemos citar, por exemplo, que foram acolhidas 668 emendas apresentadas pela
sociedade civil e que 88 organizaes da sociedade civil se manifestaram atravs de defesa
oral em sesses ordinrias da Cmara Municipal de So Paulo. O processo de defesa das
emendas populares foi uma experincia que revelou a ansiedade das organizaes da
sociedade civil de participar na elaborao da lei que iria reger a cidade de So Paulo.
Naquele momento, tanto o Poder Executivo quanto o Legislativo eram vistos como
instituies com grande descrdito, desta forma a participao da sociedade civil surgia como
mecanismo de controle e aperfeioamento institucional (CALDERN, 1999).
A institucionalizao jurdica de novos mecanismos de participao popular na
elaborao de leis e polticas pblicas trazida pela Lei Orgnica do Municpio de So Paulo
esteve alinhada com os artigos referentes participao popular especificados na Constituio
Federal. Podemos citar como importantes contribuies da Lei Orgnica do Municpio de So
Paulo para a participao local o referendo, o plebiscito, a iniciativa popular, a tribuna
92
popular, os conselhos municipais, os conselhos de representantes e as audincias pblicas.

Alguns desses mecanismos foram apenas anunciados na Lei Orgnica, sendo necessria a sua
posterior regulamentao, o que no ocorreu no caso dos conselhos de representantes. Nos
casos de plebiscito, referendo e iniciativa popular, a Lei Orgnica se apresenta como uma
mimese da Constituio Federal. Discutiremos a seguir esses mecanismos.
4.4.1 Plebiscito, referendo e iniciativa popular
De acordo com a Lei Orgnica de So Paulo, o poder municipal pertence ao povo,

que o exerce pelo sufrgio universal, plebiscito, referendo e iniciativa popular.
TTULO II DO PODER MUNICIPAL
Art. 5 O Poder Municipal pertence ao povo, que o exerce atravs de
representantes eleitos para o Legislativo e o Executivo, ou diretamente,
segundo o estabelecido nesta Lei.
1 O povo exerce o poder:
I pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto;
II pela iniciativa popular em projetos de emenda Lei Orgnica e de lei de
interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros;
III pelo plebiscito e pelo referendo. (SO PAULO, 2009, grifo nosso).
Benevides (1996) afirma que plebiscito e referendo so termos com uma

ambiguidade semntica que leva confuso. O plebiscito uma consulta prvia populao
ou seja, antes da criao da norma sobre um determinado assunto. Em 1993 foi realizado no
Brasil um plebiscito nacional que estava previsto na Constituio Federal para definio de
forma de governo (monarquia constitucional ou repblica) e sistema de governo
(parlamentarismo e presidencialismo), no qual a populao optou por manter a forma
republicana e o sistema presidencialista. O referendo a votao da populao sobre
determinadas normas legais e constitucionais. A populao convocada aps a edio da
norma para que a ratifique ou no, como foi o caso do referendo nacional sobre a proibio da
comercializao de armas de fogo e munies realizado em 2005, para aprovar ou no o
artigo 35 do Estatuto do Desarmamento (Lei n. 10.826 de 2003). A maioria do eleitorado
optou pela no proibio.
93
Desde a promulgao da Lei Orgnica de So Paulo no foi realizado nenhum

plebiscito ou referendo no municpio. Houve discusses e algumas tentativas de
parlamentares de instaurar plebiscitos, mas que no se realizaram. De acordo com as notas
taquigrficas do plenrio referentes aos pronunciamentos dos vereadores da CMSP14 e
visitantes desde 1993, houve discusses sobre intenes e projetos de lei de parlamentares
para realizar plebiscitos sobre: privatizao da Companhia Metropolitana de Transportes
Coletivos (CMTC), manuteno das obras do Fura-Fila ou substituio por nova linha do
metr na Zona Leste, construo de nova unidade da Fundao Estadual do Bem-Estar do
Menor (FEBEM), uso de carros oficiais, e criao do pedgio urbano. Em relao ao uso de
referendo, uma anlise das mesmas notas taquigrficas das sesses plenrias nos mostra
referncias ao apoio da CMSP ao referendo realizado em 2005 em nvel nacional sobre a
proibio da comercializao de armas e munies, mas no h referncias sobre nenhuma
ideia de referendo em nvel local.
A iniciativa popular pode versar sobre projetos de emenda Lei Orgnica e
projetos de lei de interesse especfico do municpio, da cidade ou de bairros (artigo 5. da Lei
Orgnica do Municpio de So Paulo e artigos 234, 2, e 315 a 323 do Regimento Interno da
Cmara Municipal). Deve ser assinada por no mnimo 5% (cinco por cento) dos eleitores do
municpio no caso de projetos de lei e emendas lei orgnica e 1% (um por cento) em caso de
requerimento para realizao de plebiscito ou referendo. A iniciativa popular tem assegurada
tramitao especial e urgente dentro Cmara. De acordo com o regimento interno:
Art. 316 Ressalvadas as competncias privativas previstas nos artigos 36,

37 e 44 da Lei Orgnica do Municpio, o direito de iniciativa popular poder
ser exercido em qualquer matria de interesse especfico do Municpio, da
cidade ou de bairros, incluindo:
I matria no regulada por lei;
II matria regulada por lei que se pretenda modificar ou revogar;
III emendas Lei Orgnica do Municpio;
IV realizao de consulta plebiscitria populao;
V submisso a referendo popular de leis aprovadas.
Art. 317 Considera-se exercida a iniciativa popular quando:
I o projeto de lei vier subscrito por eleitores representando, pelo menos, 5%
(cinco por cento) do eleitorado;
II o projeto de emenda Lei Orgnica do Municpio vier subscrito por
eleitores representando, pelo menos, 5% (cinco por cento) do eleitorado
municipal;
III o requerimento para realizao de plebiscito ou de referendo sobre lei
vier subscrito por, pelo menos, 1% (um por cento) do eleitorado municipal.
14
Dados disponibilizados pelo setor de Documentao do Legislativo da CMSP.
94
Como se pode observar a seguir, alm das formas de plebiscito, referendo e

iniciativa popular, a Lei Orgnica tambm traz outros mecanismos de participao que so as
tribunas populares, as audincias pblicas, os conselhos municipais e os conselhos de
representantes, estes ltimos ainda no regulamentados apesar da insistente presso da
sociedade civil.
4.4.2 Tribuna Popular
A tribuna popular foi idealizada como importante lcus de participao, onde

organizaes da sociedade civil poderiam debater, junto a parlamentares, questes de
interesse do municpio. Contudo, uma anlise das notas taquigrficas referentes aos
pronunciamentos realizados em plenrio no perodo de 1993 a 2008 mostra que essas tribunas
ocorreram esporadicamente no comeo da dcada de 1990, mas no foram realizadas
posteriormente.
Art. 27 Mesa, dentre outras atribuies, compete:
VIII instalar na forma do Regimento Interno, Tribuna Popular, onde
representantes de entidades e movimentos da sociedade civil, inscritos
previamente, debatero com os Vereadores questes de interesse do
Municpio. (SO PAULO, 2009, grifo nosso).
A tribuna popular foi posteriormente regulamentada pelo Regimento Interno da

Cmara Municipal de So Paulo:
CAPTULO VII
DA TRIBUNA POPULAR
Art. 207 Fica assegurada, conforme previsto no artigo 27, inciso VIII da Lei
Orgnica do Municpio, a instalao da Tribuna Popular, na primeira
tera-feira do ms, em sesso extraordinria, com at 90 (noventa)
minutos de durao, logo aps o encerramento da sesso ordinria, no
auditrio "Pedroso Horta", salvo motivo de fora maior, sempre que, no
mnimo, 5 (cinco) representantes de diferentes entidades ou movimentos
sociais populares se inscrevam em livro prprio, disponvel para tanto
junto Mesa da Cmara, sob responsabilidade do Presidente, para
debater com os Vereadores questes de interesse do Municpio ou
proposituras em apreciao na Cmara.
1 Ser admitida a inscrio de representante de entidade legalmente
constituda h pelo menos 1 (um) ano e com sede nesta cidade e de
95
representante de movimento social popular desde que apresentado por, pelo

menos, 500 (quinhentos) cidados com domiclio eleitoral na cidade, que se
responsabilizaro pelo contedo de sua manifestao.
2 Ao se inscrever, o representante da entidade ou movimento social
popular dever declarar o tema sobre o qual se pronunciar.
3 A mesma entidade ou movimento social popular poder inscrever
representante para ocupar a Tribuna Popular no mximo uma vez a cada 3
(trs) meses, salvo exceo aberta por deciso do Plenrio, votada no incio
do Prolongamento do Expediente da sesso ordinria do dia da instalao da
Tribuna Popular, por requerimento subscrito por, no mnimo, 1/3 (um tero)
dos Vereadores.
4 Poder ser instalada, por indicao da Mesa e com a aprovao do
Plenrio, mais de uma Tribuna Popular por ms, sempre que o nmero de
inscritos para vir a ocup-la for superior a 20 (vinte).
Art. 208 Ressalvado o disposto no artigo anterior, ser obedecida a ordem
cronolgica de inscrio para convocao de representante de entidade ou
movimento social popular, devendo a Secretaria da Mesa dar conhecimento
prvio, com 48 (quarenta e oito) horas de antecedncia, queles que devero
ocupar a Tribuna Popular.
Pargrafo nico Quando o tema declarado na inscrio de oradores for
relativo a proposituras em apreciao na Cmara, a Mesa poder submeter ao
Plenrio mudanas na ordem de convocao de oradores inscritos.
Art. 209 O orador inscrito para falar na Tribuna Popular dispor de 15
(quinze) minutos improrrogveis, para fazer seu pronunciamento.
1 Os Vereadores podero apartear o orador ocupante da Tribuna Popular,
desde que este conceda o aparte.
2 O Presidente dever chamar a ateno do orador quando se esgotar o
tempo a que tem direito, bem como poder interromper o orador que se
desviar do tema que declarou no ato de sua inscrio, ou falar sem o respeito
devido Cmara ou a qualquer de seus Membros, advertindo-o, chamandolhe ordem e, em caso de insistncia, cassando-lhe a palavra, podendo,
ainda, suspender a sesso quando no atendido e as circunstncias o
exigirem.
Art. 210 A Secretaria da Mesa far publicar, na Imprensa Oficial, com pelo
menos 48 (quarenta e oito) horas de antecedncia, a instalao da Tribuna
Popular, com a lista de inscritos convocados e respectivos temas a serem
tratados (SO PAULO, 1991, grifo nosso).
Aldaza Sposati, vereadora durante os perodos de 1993-1996, 1997-2000 e 20012002 afirma ter realizado diversas tribunas populares pleiteadas pela sociedade civil,
principalmente para discutir a temtica da criana e do adolescente. Para a ex-vereadora, era
um mecanismo pouco utilizado na poca, mas medida que um vereador passava a usar,
outros vereadores comearam a se interessar pelo espao.
[...] que era um espao (a tribuna popular) novo na Cmara Municipal; esse
foi um espao inclusive que eu usei muito, ocupei estes espaos porque
inclusive era uma disputa. Quer dizer, no comeo ningum ligava, depois
quando um vereador comeou a ligar, quando comearam a ver o movimento,
outros vereadores comearam a convocar aquele espao para uma temtica
96
que ele queria debater. Ns usamos muito o espao da Tribuna Popular para
discusses de propostas pra Criana e o Adolescente, porque era muito novo,
digamos, a introduo de todo o iderio do Estatuto da Criana e do
Adolescente no legislativo e tambm era no executivo. Mas tambm era no
legislativo o prprio oramento, ele tinha a denominao de menor que era
totalmente contra o que estava dispondo o ECA. Da pra frente, ento, ns
tnhamos todo um ajuste a fazer, uma compreenso do que estava colocado
com o novo estatuto, ento a Tribuna, ela foi muito uma caixa de ressonncia
no sentido de movimentos e tal que ali faziam seus depoimentos e as suas
propostas pra uma nova atitude em relao a isso (Entrevista Aldaza Sposati,
20/09/ 2011).
Nos dias de hoje no h evidncia de utilizao desse espao. Grande parte dos
membros da sociedade entrevistados nesta pesquisa no conheciam a tribuna popular e
aqueles que a conheciam referiam-se a ela como algo pouco utilizado no passado.
importante diferenciar a tribuna popular da tribuna do povo projeto do ex-vereador Rogerio
Farhat, conhecido como advogado do apresentador de televiso Ratinho , criada pela
Resoluo n. 01 de 2003 da Cmara Municipal. A tribuna do povo era um evento realizado
uma vez por ms para que a populao se manifestasse com crticas, sugestes e pedidos.
Houve mobilizao da organizao da sociedade civil Instituto gora para que estas fossem
investigadas pelo Ministrio Pblico, pois havia indcios de que no representavam um bom
uso do espao institucional da Cmara. De acordo com Gilberto de Palma, diretor do Instituto
gora: "Fazendo as vezes de um ncora, como se estivesse em um programa de televiso,
Farhat tem capitalizado para si o espao pblico da Cmara. No consta na lei que deveria
haver mediador ou que seria necessria a presena de parlamentares (CHIQUETTO, 2005).
4.4.3 Conselhos municipais e conselho de representantes
Como dito anteriormente, os conselhos so um importante espao de

descentralizao e participao criado pela Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, alinhada
com a Constituio Federal, e tiveram sua implantao efetivada em diversas reas, como
sade, educao, assistncia social, entre outras (artigos 200, 215, artigo 21816 e artigo
Art. 200 2 Fica criado o Conselho Municipal de Educao, rgo normativo e deliberativo, com
estrutura colegiada, composto por representantes do Poder Pblico, trabalhadores da educao e da
comunidade, segundo lei que definir igualmente suas atribuies.
15
97
22117). Trata-se de um espao onde a sociedade pode debater e participar na definio das
prioridades e polticas pblicas de diferentes reas. Porm, apesar de importantes espaos
institucionalizados de participao, h hoje diversos estudos que apontam suas limitaes
como promotores efetivos da participao.
Em relao ao conselho de representantes, sua criao tinha como premissa bsica
a aproximao do cidado com a administrao pblica em cada rea administrativa da
cidade, de modo que este pudesse participar no plano local do planejamento municipal,
definindo as principais necessidades e prioridades dos cidados, alm de participar da
fiscalizao quanto ao uso de recursos pblicos, realizando assim o importante papel de
controle social. Esses conselhos, previstos na Lei Orgnica conforme os artigos 54 e 55 foram
regulamentados pela lei 13.881/04, mas esta foi declarada inconstitucional. Aps a criao de
um parecer defendendo a constitucionalidade do projeto de lei 13.881/04 (AMICUS
CURIAE, 2009) e uma intensa batalha jurdica, foi criada em abril de 2009, na Cmara
Municipal de So Paulo, uma Frente Parlamentar pela Implementao do Conselho de
Representantes, que conta com vereadores e organizaes da sociedade civil.
Essa frente apresentou um novo projeto de lei ao poder executivo em setembro de
2010, a fim de que este o avalise e o apresente Cmara para votao. Se for aprovado, os
conselhos sero criados aps mais de vinte anos de Lei Orgnica, ou seja, depois de
permanecer todo esse tempo sem regulamentao. Ainda no houve apresentao dessa
proposta e os conselhos ainda no foram implementados. Apesar de existir a Frente
Parlamentar pela Implementao do Conselho de Representantes, h indcios de que muitos
vereadores no so favorveis aos conselhos de representantes, pois perderiam poder, j que
os conselheiros poderiam substitu-los na representao local, ganhar proeminncia poltica e,
Artigo 218 Fica criado o Conselho Municipal de Sade, rgo normativo e deliberativo, com
estrutura colegiada, composto por representantes do Poder Pblico, trabalhadores da sade e usurios,
que, dentre outras atribuies, dever promover os mecanismos necessrios implementao da
poltica de sade nas unidades prestadoras de assistncia, na forma da lei.
17
Art. 221 A assistncia social, poltica de seguridade social, que afiana proteo social como
direito de cidadania de acordo com os artigos 203 e 204 da Constituio Federal, regulamentados pela
Lei Federal 8.742/93, deve ser garantida pelo municpio, cabendo-lhe:
I estabelecer a assistncia social no municpio como poltica de direitos de proteo social a ser
gerida e operada atravs de: comando nico com ao descentralizada nas regies administrativas do
municpio; reconhecimento do Conselho Municipal da Assistncia Social e do Fundo Municipal de
Assistncia Social, dentre outras formas participativas; subordinao a Plano Municipal de Assistncia
Social aprovado pelo Conselho Municipal; integrao e adequao das aes estaduais e federais no
campo da assistncia social no mbito da cidade; articulao intersetorial com as demais polticas
sociais, urbanas, culturais e de desenvolvimento econmico do municpio; manuteno da primazia da
responsabilidade pblica face s organizaes sem fins lucrativos;
16
98
eventualmente, substituir os vereadores em eleies futuras. Conforme dispe a Lei Orgnica

do Municpio de So Paulo (2009):
SEO VIII
DOS CONSELHOS DE REPRESENTANTES
Art. 54 A cada rea administrativa do Municpio, a ser definida em lei,
corresponder um Conselho de Representantes, cujos membros sero eleitos
na forma estabelecida na referida legislao.
Art. 55 Aos Conselhos de Representantes competem, alm do estabelecido
em lei, as seguintes atribuies:
I participar, em nvel local, do processo de Planejamento Municipal e em
especial da elaborao das propostas de diretrizes oramentrias e do
oramento municipal, bem como do Plano Diretor e das respectivas revises;
II participar, em nvel local, da fiscalizao da execuo do oramento e
dos demais atos da administrao municipal;
III encaminhar representaes ao Executivo e Cmara Municipal, a
respeito de questes relacionadas com o interesse da populao local.
A criao das subprefeituras em 2002, na gesto Marta Suplicy, foi a principal

mudana na organizao do poder pblico municipal em So Paulo desde a criao das
administraes regionais em 1965. Esperava-se que tambm houvesse a criao do conselho
de representantes como um espao relevante de participao da sociedade civil no mbito da
gesto local, uma bandeira importante do governo em questo. Contudo, isso no ocorreu. De
acordo com Grin (2011), atravs da implantao das subprefeituras o poder executivo
construiu sua coalizo de apoio junto aos vereadores, que no viam com bons olhos o
conselho de representantes, j que este fiscalizaria a atuao da Cmara, desta forma pondo em
risco a poltica de alianas que o executivo estava construindo junto ao legislativo. Com o novo
governo Serra/Kassab, as subprefeituras perdem seu papel de descentralizao de atividades e
recursos, j que ocorre um movimento de recentralizao que deixa as subprefeituras apenas como
entes de zeladoria, no havendo tambm interesse na instalao dos conselhos de representantes.
4.4.4 Audincias pblicas
As audincias pblicas tambm esto previstas na Lei Orgnica, no artigo 32.

sobre o papel das comisses da Cmara Municipal. A essas comisses cabe reunir-se em
audincia pblica para ouvir representantes de entidades legalmente constitudas, ou
representantes de no mnimo 1.500 (mil e quinhentos) eleitores do municpio que subscrevam
99
requerimento sobre assunto de interesse pblico, sempre que essas entidades ou eleitores o
requererem. Alm das audincias solicitadas pela sociedade civil, h tambm as audincias
pblicas previstas pela Lei Orgnica e regulamentadas pelo Regimento Interno da Cmara,
pelas quais devem passar determinados projetos de lei, como a lei do oramento anual e o
plano diretor, entre outros, a fim de informar sobre o contedo da matria legislativa e ouvir
manifestaes da sociedade civil. De acordo com a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo:
Art. 41 A Cmara Municipal, atravs de suas Comisses Permanentes, na
forma regimental e mediante prvia e ampla publicidade, convocar
obrigatoriamente pelo menos 2 (duas) audincias pblicas durante a
tramitao de projetos de leis que versem sobre:
I Plano Diretor;
II plano plurianual;
III diretrizes oramentrias;
IV oramento;
V matria tributria;
VI zoneamento urbano, geo-ambiental e uso e ocupao do solo;
VII Cdigo de Obras e Edificaes;
VIII poltica municipal de meio ambiente;
IX plano municipal de saneamento;
X sistema de vigilncia sanitria, epidemiolgica e de sade do trabalhador.
XI ateno relativa Criana e ao Adolescente. (Acrescentado pela Emenda
17/94).
Assim, conforme regulamentao do Regimento Interno (SO PAULO, 1991), as

audincias pblicas devem ser realizadas nos seguintes casos:
SEO X
Das Audincias Pblicas
Art. 85 As Comisses Permanentes, isoladamente ou em conjunto, devero
convocar audincias pblicas sobre:
I projetos de lei em tramitao, nos casos previstos no artigo 41 da Lei
Orgnica do Municpio;
II outros projetos de lei em tramitao, sempre que requeridas por 0,1%
(um dcimo por cento) de eleitores do Municpio;
III assunto de interesse pblico, especialmente para ouvir representantes de
entidades legalmente constitudas e representantes de, no mnimo, 1.500 (um
mil e quinhentos) eleitores do Municpio, sempre que essas entidades ou
eleitores o requererem;
IV para atender o previsto no artigo 320 deste Regimento.
Pargrafo nico As Comisses Permanentes podero convocar audincias
pblicas para instruir matria legislativa em trmite e para tratar de assuntos
de interesse pblico relevante, mediante proposta de qualquer de seus
membros ou a pedido de entidades interessadas.
100
A participao da populao nas audincias pblicas do oramento o objeto de

anlise deste estudo, a fim de se entender o processo de institucionalizao da participao.
Esta ser abordada em maior profundidade no prximo captulo, assim como outros
mecanismos de participao presentes na Cmara Municipal no previstos na Lei Orgnica do
Municpio de So Paulo: frentes parlamentares; Comisso de Constituio, Justia e
Legislao Participativa; e lobby.
101
5. PARTICIPAO NA CMARA MUNICIPAL DE SO PAULO
5.1 A Cmara Municipal de So Paulo
As cmaras municipais so espaos de representao poltica, cerne de uma

democracia, onde os vereadores eleitos representam diversos interesses e cidados. Elas tm
como principais funes elaborar as leis que regem o municpio, fiscalizar o poder executivo
e, em determinados casos, fazer julgamentos.
No caso de So Paulo, a Cmara Municipal nasceu em 1560, seis anos aps a
fundao da cidade, sendo tambm conhecida poca por Casa do Conselho. Aos vereadores
cabia lidar com a segurana das casas, higiene no comrcio de mercadorias, limpeza dos
matadouros, entre outras questes de uma cidade. Na poca do Brasil colnia as cmaras,
chamadas Casas de Cmara e Cadeia, eram responsveis por legislar, fiscalizar as aes nas
cidades e exercer poderes judiciais, j que durante os sculos XV e XVIII o presidente da
Cmara Municipal era tambm o juiz ordinrio das comunidades. No sculo XIX, com a
independncia e a nova constituio administrativa do Brasil imprio, a cmara perdeu muito
poder. Em 1828 foi feita a Carta de Lei do Imprio do Brasil (o que equivaleria Constituio
Federal), estipulando que as cidades teriam nove vereadores e as vilas sete, e foi criado o
Supremo Tribunal de Justia, que tirou as funes judiciais e carcerrias da Cmara.
Posteriormente, com a criao da Assembleia Nacional e das Assembleias Provinciais, as
Cmaras Municipais foram colocadas sob a tutela de poderes maiores que limitavam sua ao
(SO PAULO, 2010).
A Cmara Municipal de So Paulo composta de 55 vereadores eleitos de quatro
em quatro anos. As principais atribuies da Cmara so:
Discusso de matria tributria, decretao e arrecadao de tributos;
Discusso e aprovao do Plano Diretor da cidade, importante documento que

estabelece as diretrizes da expanso urbana;
Discusso e aprovao da Lei do Oramento Anual e da Lei de Diretrizes

Oramentrias, importante documento de planejamento sobre como e onde
aplicar os recursos da cidade;
102
Fiscalizao de atividades comerciais, industriais e de servios da cidade.
Criao de Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) para investigar

irregularidades cometidas por agentes pblicos no exerccio de suas funes.
Podemos citar a CPI das enchentes, que analisa os contratos, convnios, a
fiscalizao e a execuo dos servios de limpeza no Municpio de So Paulo,
e a CPI da Coordenao de Vigilncia em Sade (COVISA) para apurar
eventual deficincia no desempenho de suas atribuies quanto
comercializao e manipulao de produtos cosmticos, alimentcios,
farmacuticos e servios de sade.
Criao de cargos pblicos e fixao dos respectivos salrios.
Alterao do seu Regimento Interno e legislar sobre cargos e salrios de seus

servidores.
Fiscalizao do poder executivo, de seus atos administrativos, de gesto e de

execuo oramentria. Isso feito atravs da convocao de autoridades
municipais como secretrios, por exemplo, para prestar informaes, e a
realizao de audincias pblicas. Podemos citar as audincias pblicas de
prestao de contas trimestral que a Secretaria Municipal de Sade faz na
CMSP. A obrigatoriedade de audincias pblicas faz parte do arcabouo
jurdico de criao do Sistema nico de Sade (SUS), que estabelece esse
espao para prestao de contas e discusso junto sociedade civil.
Funo julgadora: julgamento de pares, do prefeito e vice-prefeito por

infraes poltico-administrativas. (CMARA MUNICIPAL DE SO PAULO,
2010).
A participao da sociedade civil em uma casa legislativa vista por alguns

parlamentares como uma incoerncia, afinal de contas eles so eleitos por milhares de votos
para representar os interesses dos cidados. Sendo assim, consideram-se os mais adequados
para definir o que melhor para os cidados. Em estudo sobre a participao da sociedade
civil na Cmara dos Deputados, Burgos (2007, p. 61) afirma haver rejeio ao processo
participativo.
Segundo os entrevistados h a percepo e certo temor por parte de um
nmero de parlamentares de que os processos de participao direta da
cidadania, conhecida como democracia participativa, e que tem sua forma
mais conhecida nas formas de plebiscito e referendos, algo que enfraquece
103
a democracia representativa e que, portanto, leva diminuio ou mesmo

perda de poder por parte dos parlamentares, lideranas polticas e dos
partidos polticos. Isso ocorreria pelo fato de que a comisso [CLP] aproxima
a sociedade civil organizada do centro do poder, excluindo a intermediao
poltica. No haveria, portanto, a figura do coronel que sempre procurado
principalmente nos rinces mais atrasados da sociedade brasileira. Uma
observao apontada pelos servidores, que pode corroborar essa anlise, o
fato de que a CLP sempre a ltima comisso a ter sua mesa diretora
escolhida, e que nunca h o preenchimento de todas as vagas destinadas s
bancadas para a indicao de representantes na comisso. Certamente, um
reflexo da importncia destinada comisso pelos partidos e lideranas
polticas.
Como j apontado anteriormente, h limites na representao poltica. Desse

modo, diversos grupos, representando interesses e cidados, passam a participar e a procurar
influenciar leis e polticas pblicas. Isso fundamental para o aprofundamento da democracia,
desde que se minimizem os riscos de tornar o processo pouco participativo e limitado a ouvir
um pequeno grupo de vozes. Assim, dentro da ideia de democracia representativa, que
incorpora a participao como previsto na Constituio Federal de 1988 e na Lei Orgnica do
Municpio de So Paulo, uma funo do legislativo seria a de garantir a participao da
sociedade civil para que discuta temas sendo debatidos no parlamento e contribua com
opinies, proposies e estudos. Isso est garantido pela Lei Orgnica e pode ser feito em
diferentes espaos, como as audincias pblicas, atravs de projetos apresentados Comisso
de Constituio, Justia e Legislao Participativa, e na relao direta com parlamentares,
porm pouco se sabe sobre como essa participao de fato se institucionaliza.
A Cmara Municipal possui instncias que estabelecem a sua forma de
funcionamento. Mesa Diretora, composta pelo presidente da Cmara, vice-presidente e
secretrios, cabe a funo geral de administrar a Casa e definir a agenda de prioridades. O
plenrio da Cmara o espao onde os vereadores discutem e votam as questes debatidas.
H tambm diversas comisses que tm composio partidria proporcional da Casa
Legislativa onde os parlamentares se renem: Comisses Permanentes, Comisses
Extraordinrias Permanentes e as Comisses Temporrias Comisses Parlamentares de
Inqurito, Comisses de Representao, Comisses de Estudos.
As Comisses Permanentes so colegiados de carter tcnico-legislativo, que
analisam as proposituras em seus aspectos jurdicos e de mrito, antes de a matria ser
encaminhada para votao em plenrio. So os espaos onde semanalmente ocorrem as
discusses, pareceres e votaes sobre os projetos de lei apresentados. A presidncia e a
104
composio das comisses so variveis que influenciam significativamente sua abertura

participao da sociedade civil. As atuais comisses so:
Comisso de Administrao Pblica;
Comisso de Constituio, Justia e Legislao Participativa;
Comisso de Educao, Cultura e Esportes;
Comisso de Finanas e Oramento (CFO);
Comisso de Poltica Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente;
Comisso de Sade, Promoo Social, Trabalho e Mulher;
Comisso de Trnsito, Transporte, Atividade Econmica, Turismo, Lazer e

Gastronomia;
H diferenas no funcionamento das comisses, dadas pelo tema em debate (h

temas que mobilizam mais e outros menos), pelos vereadores integrantes, que impem seu
estilo e conjunto de valores e normas, e tambm por variveis regulativas que envolvem a
rea da comisso. Por exemplo, as reunies ordinrias e audincias pblicas da Comisso de
Sade, Promoo Social, Trabalho e Mulher possuem maior participao da sociedade civil
do que as reunies da comisso de Educao, Cultura e Esportes. Isso ocorre devido ao
processo participativo que permeia a rea da sade deste a implantao do SUS e aos
movimentos sociais na rea da sade em So Paulo, que se destacam por ser historicamente
mobilizados e organizados. Em relao aos aspectos regulativos, o artigo n. 12 da lei
8.689/93 (BRASIL, 1993), que extingue o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social (INAMPS) e define que as suas competncias sero absorvidas pelas
instncias federal, estadual e municipal gestoras do SUS18, estabelece a realizao de
audincias pblicas trimestrais de prestao de contas do Fundo Municipal de Sade, a fim de
informar a sociedade sobre a aplicao da verba destinada rea (de acordo com a
Constituio, o percentual mnimo do oramento municipal e repasses de convnios que deve
ser aplicado na sade de 15%). Na Cmara Municipal de So Paulo, tais audincias so
realizadas desde 2001. Essas variveis presentes na rea da sade acabam por desenhar um
espao de participao diferenciado, que influenciam a participao da sociedade civil.
18
De acordo com as disposies da leis n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, e da lei n. 8.142, de 28

de dezembro de 1990.
105
Art. 12. O gestor do Sistema nico de Sade, em cada esfera de governo,

apresentar, trimestralmente, ao conselho de sade correspondente e,
respectivamente, em audincia pblica, s cmaras de vereadores, s
assembleias legislativas e s duas Casas do Congresso Nacional relatrio
circunstanciado referente a sua atuao naquele perodo.
Pargrafo nico. O relatrio dever destacar, dentre outras, informaes
sobre montante e fonte de recursos aplicados, auditorias concludas ou
iniciadas no perodo e oferta e produo de servios na rede assistencial
prpria, contratada ou conveniada (BRASIL, 2011).
As Comisses Extraordinrias Permanentes tm como funo promover debates

sobre temas de relevncia para a cidade, sendo elas as seguintes:
Comisso Extraordinria de Defesa dos Direitos da Criana, do Adolescente e

da Juventude;
Comisso Extraordinria dos Direitos Humanos, Cidadania, Segurana Pblica

e Relaes Internacionais;
Comisso Extraordinria Permanente de Meio Ambiente;
Comisso Extraordinria Permanente do Idoso e da Assistncia Social.
As Comisses Temporrias, como o nome j diz, tm carter temporrio, ou seja,

so criadas para discutir um determinado assunto e extintas quando atingida a sua finalidade
ou terminado o prazo. As Comisses Parlamentares de Inqurito tm como incumbncia
investigar um determinado fato at certo prazo e podem fazer encaminhamentos ao Ministrio
Pblico para que este tome as providncias necessrias junto aos infratores. As Comisses de
Representao so criadas para representar a Cmara em atos externos, e as Comisses de
Estudos so constitudas com a finalidade de analisar problemas municipais sempre que sejam
sobre um tema referente duas Comisses Permanentes.
Alm das comisses como espao de discusso, o chamado Colgio de Lderes, ou
Reunio de Lderes, reunio dos lderes dos partidos com representao na Cmara, tambm
compe um importante espao de discusso entre parlamentares no legislativo, j que aqui se
discutem os projetos que entraro na pauta de discusso e votao em plenrio. Essa reunio
era tradicionalmente feita a portas fechadas, sendo desde 2011 aberta participao da
sociedade civil e transmitida on-line pelo site da Cmara Municipal de So Paulo. Alm dos
espaos de elaborao legislativa descritos no item anterior, h outros dentro da Cmara
106
Municipal que so importantes para a participao da sociedade civil. No prximo item eles
sero explicados, antes de se aprofundar a descrio das audincias pblicas do oramento.
5.2 Outros mecanismos de participao alm dos dispostos na Lei Orgnica do

A participao na Cmara Municipal ocorre de forma diversificada em diferentes

espaos. Alm dos mecanismos estabelecidos na Lei Orgnica e vinculados Cmara, como
referendo, plebiscito, iniciativa popular, tribuna popular e audincia pblica, observa-se
tambm a existncia das frentes parlamentares, o papel do lobby e da Comisso de
Constituio, Justia e Legislao Participativa. O quadro abaixo permite entender a
diversidade da participao em termos de pessoas, organizaes envolvidas, locais, formas,
estratgias e momentos de participao.
Quem participa
Organizaes da sociedade civil, sindicatos, indivduos, movimentos

sociais;
Onde participa
Audincia pblica, reunies de comisso, lobby junto aos gabinetes,
Comisso de Constituio, Justia e Legislao Participativa, frentes
parlamentares, tribunas populares (no incio da dcada de 1990);
Como participa
Redes, coalizes, individualmente;
Quando participa
Discusso de salrios e demisses, reviso do plano diretor, LDO, LOA,
etc.
Estratgia de
Mobilizao em frente Cmara, protesto em audincias pblicas,
participao
participao passiva nas reunies ordinrias de comisses, uso de redes e
de sistemas de informao, uso da fala em reunies e audincias.
Por que no participa
Projetos de lei no so de interesse, audincias mal divulgadas e em
horrios que dificultam a participao, site da Cmara no explica o que
ser discutido, falta de cultura de participao, sociedade civil no acredita
na Cmara, falta de credibilidade.
Quadro 12 Mapeamento da Participao na Cmara Municipal de So Paulo
5.2.1 Comisso de Constituio, Justia e Legislao Participativa
A ideia de legislao participativa nasceu na Cmara dos Deputados em 2001

quando foi criada a primeira Comisso de Legislao Participativa, espao apartidrio que
facilita a participao da sociedade no processo de elaborao legislativa. Qualquer entidade
107
civil organizada como ONGs, sindicatos, associaes e rgos de classe, com exceo de
partidos polticos, pode apresentar Cmara dos Deputados suas sugestes legislativas
(exemplo: propostas de leis complementares e ordinrias, sugestes de emendas ao Plano
Plurianual ou Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual), assim como
pareceres tcnicos.
Esse espao significou uma grande inovao, pois facilitou o processo de
elaborao legislativa por parte da sociedade civil, j que no so necessrias as 1,3 milho de
assinaturas requeridas para a realizao de uma iniciativa popular19. Hoje esse espao existe
em mais de 50 casas legislativas em estados20 e municpios21, podendo atuar como importante
mecanismo de participao em nvel local.
Na Cmara Municipal de So Paulo, esse espao foi criado pela resoluo n. 13,
de novembro de 2001, e suas atividades tiveram incio em maro de 2002 como Comisso
Extraordinria Permanente de Legislao Participativa.
A ideia de criar esta comisso surgiu da forte vontade da populao em
participar da vida poltico-administrativa do pas e de manifestar sua opinio
junto aos poderes constitudos [...] A criao deste instrumento encurta a
distncia entre os representantes e os representados, proporcionando a estes a
possibilidade de participarem ativamente do processo legislativo na Cidade
de So Paulo (COMISSO DE LEGISLAO PARTICIPATIVA, 2006).
A comisso teve como origem um projeto do vereador Ricardo Montoro, sendo

uma mimese da que foi criada na Cmara Federal. A figura abaixo mostra o trajeto das
sugestes feitas pela sociedade civil Comisso.
19
Constituio Federal 1988 Artigo 61, 2: A iniciativa popular pode ser exercida pela
apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do
eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por
cento dos eleitores de casa um deles (BRASIL, 2010).
20
Acre, Alagoas, Amazonas, Gois, Maranho, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraba, Rio
Grande do Sul, Santa Catarina, Sergipe, So Paulo.
21
Americana/SP, Atibaia/SP, Balnerio Cambori/SC, Barbalha/CE, Bauru/SP, Belm/PA, Belo
Horizonte/MG, Bertioga /SP, Campinas/SP, Campos do Jordo/SP, Caxias do Sul/RS, Conselheiro
Lafaiete/MG, Curitiba/PR, Goinia/GO, Gravata/RS, Guaratinguet/SP, Guarulhos/SP, Itabira/MG,
Itapeva/SP, Joo Pessoa/PB, Juiz de Fora/MG, Manaus/AM, Natal/RN, Palmares/PE, PariqueraAu/SP, Perube/SP, Poos de Caldas/MG, Rio Grande da Serra/SP, Santos/SP, So Bernardo do
Campo/SP, So Jos dos Campos/SP, So Jos do Rio Preto/SP, So Lus/MA, So Paulo/SP, Sete
Lagoas/MG, Teresina/PI, Tibagi/PR, Uberaba /MG, Una/MG.
108
Esquema 4 Trajeto das sugestes na Comisso de Constituio, Justia e Legislao Participativa

Cmara Municipal de So Paulo.
Fonte: Comisso de Legislao Participativa, 2006 (adaptado).
Tendo como lema A lei participar, a comisso enfatizou que a criao desse
espao facilitaria a participao popular, j que no seria necessria, no mbito municipal, a
manifestao dos cinco por cento da populao requeridos para a iniciativa popular, tornando
o processo participativo mais factvel. Em 2007, essa comisso22 foi anexada Comisso
de Cidadania e Justia uma das mais importantes da casa, pois por ela comea a tramitao
de todos os projetos de lei , passando a se chamar Comisso de Cidadania Justia e
Legislao Participativa (CCJLP), com as funes de:
22
A resoluo de 01 de maro de 2007 anexou diversas comisses extraordinrias permanentes s

comisses permanentes, a fim de torn-las deliberativas e garantir a participao e dedicao dos
vereadores.
109
a) opinar sobre o aspecto constitucional, legal e regimental das

proposies, as quais no podero tramitar na Cmara sem o seu
parecer;
b) dar encaminhamento s sugestes de proposies encaminhadas por
entidades civis, como sindicatos, rgos de classe, associaes e
organizaes no governamentais (ONGs);
c) fiscalizar e acompanhar o cumprimento das leis aprovadas no
Municpio;
d) promover estudos e debates sobre temas jurdicos, ticos, sociais, de
interesse da comunidade.(SO PAULO, 1991)
De acordo com a Secretaria de Comisses, foram apresentados 19

requerimentos pela sociedade civil Comisso de Constituio, Justia e Legislao
Participativa at dezembro de 2011 conforme o anexo A.
5.2.2 Frente parlamentar

As frentes parlamentares so espaos de debate e presso que unem membros do
Parlamento, movimentos sociais e organizaes da sociedade civil que buscam mudanas em
relao a um determinado tema. So definidos pela Cmara como
Grupos suprapartidrios de atuao voltada a uma atividade especfica de
interesse municipal ou do Parlamento. Tm tratamento autnomo em relao
a qualquer Comisso Permanente ou Temporria. Atuam dentro ou fora das
dependncias da Cmara Municipal, de acordo com seu propsito (CMARA
MUNICIPAL DE SO PAULO, 2011).
Cada uma dessas frentes possui estatuto disciplinando sua organizao,

funcionamento e atribuies, e a elas compete realizar encontros e debates com especialistas
do segmento e representantes de rgos governamentais municipais, estaduais, federais e
organizaes da sociedade civil, visando colher subsdios para orientar aes e polticas
pblicas referentes a cada tema. Atualmente esto em vigor na Cmara quatro frentes
parlamentares:
Em Defesa da Zona Leste da Cidade de So Paulo: busca analisar iniciativas

dos Poderes Legislativo e Executivo que promovam o desenvolvimento social,
econmico e cultural da Zona Leste.
Para Implantao do Conselho de Representantes da Cidade de So Paulo:

buscar que sejam implantados, nas 31 subprefeituras, os conselhos de
110
representantes, importante espao de participao popular. Os conselhos devem

fiscalizar e planejar aes em cada regio e seriam eleitos pela populao
local.
Pela Defesa e Incentivo Moradia Popular na Cidade de So Paulo: nfase no

desenvolvimento de estudos e projetos, na fiscalizao de iniciativas que
promovam acesso moradia popular e tambm na discusso da regularizao
fundiria em reas ocupadas a fim de reduzir o dficit habitacional na cidade.
Em Defesa das Microempresas, das Empresas de Pequeno Porte, dos

Microempreendedores Individuais e das Cooperativas: tem por objetivo
acompanhar e propor polticas pblicas para a organizao e formalizao de
microempreendedores individuais e fortalecimento de pequenas empresas e
cooperativas.
5.2.3 Lobby
Dentro dos mecanismos de participao presentes na Cmara Municipal, inclui-se

tambm o lobby, ato de influenciar leis e polticas pblicas. Lobby no Brasil muito utilizado
como sinnimo de presso, trfico de influncia ou corrupo, sendo visto, geralmente, como
prtica exclusiva de grandes corporaes que utilizam seu poder econmico para atingir
determinados objetivos. Entretanto, essa viso equivocada, pois existem atividades de lobby
que so realizadas no pas sem a violao das leis (OLIVEIRA, 2005; RODRIGUES, 2000;
MANCUSO, 2004).
O lobby uma atividade legtima, realizada por indivduos e grupos de interesse
representantes de empresas, organizaes da sociedade civil e inclusive empresas pblicas
que buscam trazer seus pontos de vista e influenciar os legisladores e o poder executivo em
seu processo de tomada de deciso. Deveria ser regulamentado e feito de forma transparente,
acessvel aos diferentes grupos, a fim de evitar abusos, atendimento de interesses privados no
voltados para o bem pblico e prticas ilegais, mas isso no ocorreu ainda no pas.
A palavra lobby tem sua origem na Inglaterra. O termo lobbyist foi
empregado pela primeira vez naquele pas para se referir a jornalistas que
permaneciam nos sagues (lobbies) da Casa dos Comuns, esperando a
111
oportunidade de entrevistar legisladores. O uso moderno da palavra, contudo,

remonta aos Estados Unidos do sculo XIX. O ensasta H. L. Mencken conta
que no ano de 1829, na cidade de Albany, capital do Estado de Nova Iorque,
caadores de privilgio eram chamados de lobby agents, ou agentes de
saguo. Trs anos depois o termo era abreviado para lobbyists e, em
Washington, era empregado com frequncia, mas como uma expresso de
desdm. De l para c, o termo pegou, passando a ser empregado no s na
Inglaterra e nos Estados Unidos, como na maior parte das democracias.
(RODRIGUES, 2000, p. 5).
As atividades de presso exercidas por grupos da sociedade civil tambm devem

ser denominadas de lobby, pois se trata da presso de um cidado sobre o governante ou
parlamentar em prol de uma causa especfica ou bem pblico. Vale destacar que diversas
organizaes fazem parte do que aqui denominamos sociedade civil, por isso importante
dizer que estas defendem interesses especficos e no apenas interesses amplos que poderiam
ser facilmente caracterizados como de interesse pblico, bem comum. Como a conotao da
palavra lobby muito negativa no Brasil, muitas organizaes da sociedade civil usam os
termos advocacy ou advocacy em polticas pblicas para se referir ao ato de influenciar
projetos de leis e polticas pblicas, mesmo sendo o sentido de advocacy em sua origem mais
amplo: significa o ato de identificar, adotar e promover uma causa, buscando moldar a
percepo pblica ou conseguir alguma mudana, no necessariamente por meio de alterao
na lei (BRELZ; ALVES, 2011).
O lobby na Cmara realizado por muncipes, organizaes da sociedade civil e
sindicatos, em audincias pblicas, reunies de comisses, Comisso de Constituio, Justia
e Legislao Participativa e gabinetes de vereadores. Por exemplo, pode-se observar a atuao
de organizaes como Voto Consciente fazendo proposies junto Comisso de
Constituio, Justia e Legislao Participativa; Rede Nossa So Paulo na campanha que
levou aprovao do Plano de Metas e pela implantao do conselho de representantes; o
Movimento Defenda So Paulo liderando uma coalizo de mais de 211 organizaes que
integram a Frente em Defesa do Plano Diretor da Cidade de So Paulo, que participou de
diversas audincias pblicas, posicionando-se contra a reviso do plano diretor; sindicatos da
rea da sade, contra demisses de funcionrios pblicos, e da educao, por aumentos de
salrios. Vale lembrar, ainda, a participao de conselheiros de alguns conselhos municipais
reivindicando melhorias para suas regies. E h tambm pessoas fsicas que vo falar com os
vereadores a fim de fazer reivindicaes pessoais. Tudo isso pode ser entendido como uma
atividade de lobby no sentido de buscar influenciar a elaborao legislativa.
112
6. ESTUDO DE CASO: A INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NAS

AUDINCIAS PBLICAS DO ORAMENTO
6.1 O processo oramentrio e as audincias pblicas da Lei do Oramento Anual
A realizao do oramento uma das tarefas mais complexas de um governo, pois

um importante instrumento de planejamento e execuo e atravs dele que os programas
de governo se realizam. Pode-se afirmar que a lei mais relevante aprovada, anualmente, pela
Cmara Municipal, sendo palco de disputa de poder e de barganha poltica. Para analisar a
institucionalizao da participao na Cmara Municipal nas audincias pblicas do
oramento importante entender o que o processo oramentrio.
Giacomoni (2000) faz uma distino entre sistema e processo oramentrio.
Esclarece que o sistema so as normas e regras de arrecadao e execuo de gastos que esto
entrelaadas, formando um todo lgico e harmnico. Pode ser definido como a estrutura de
normas jurdicas relativas ao gasto pblico, sendo o documento oramentrio a expresso
mais clara do sistema (HASHIMOTO, 2002, p. 33). O processo seriam as aes sistemticas
por trs da realizao do oramento, estando ligado ao seu funcionamento, isto , s aes
decorrentes da aplicao do sistema oramentrio: planejamento, elaborao, votao e
implementao das leis oramentrias.
O processo oramentrio envolve a elaborao e execuo das leis oramentrias e
se inicia com o Plano Plurianual (PPA), seguido pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
e Lei do Oramento Anual (LOA). Vignoli crtico em relao ao processo oramentrio ao
afirmar que, apesar de ter ampliado significativamente a participao do poder legislativo,
permitindo a apresentao de emendas e assegurando fiscalizao das aes do governo, h
dvida se este consegue ser o importante instrumento de planejamento das aes de governo
que deveria ser.
Assim, com rarssimas excees, acaba o oramento pblico constituindo um
instrumento que se destina ao mero cumprimento de uma agenda formallegal, que se reproduz mecanicamente, exerccio aps exerccio, sem que seja
aproveitada a sua maior caracterstica, que a de constituir verdadeiro
instrumento diretor de curto prazo, capaz de definir aes de interveno para
transformar a realidade, alm, claro, de garantir outras tantas aes
113
destinadas manuteno dos servios e equipamentos j colocados

disposio da coletividade (VIGNOLI, 2002, p. 16).
O PPA uma importante inovao trazida pela Constituio Federal de 1988.

Constitui uma sntese dos esforos de planejamento de toda a administrao pblica,
estabelecendo os programas de longo prazo do governo atravs da definio de objetivos e
metas da ao pblica para um perodo de quatro anos. Os quatro anos compreendem trs
exerccios do atual mandatrio e o primeiro exerccio do mandatrio seguinte. Para Vignoli
(2004) o PPA muito mais completo e abrangente do que o modelo anterior, o Oramento
Plurianual de Investimentos, constituindo-se no ponto de partida do planejamento e definio
de objetivos e metas da administrao pblica.
A LDO orienta a elaborao do oramento anual, atravs da estruturao e
organizao do oramento, considerando as mudanas na legislao tributria, as despesas
com pessoal, encargos e a execuo oramentria, adequando os objetivos e diretrizes
estabelecidos no PPA para o ano em questo. uma inovao no sentido de tornar o processo
oramentrio mais transparente e por ampliar a participao do poder legislativo no controle e
disciplinamento das finanas pblicas (GIACOMONI, 2000).
A LOA tambm elaborada pelo poder Executivo e estabelece as despesas e as
receitas que sero realizadas no ano seguinte, com base nas prioridades e metas estabelecidas
na LDO. um processo que tem caractersticas prprias de funcionamento, e para a sociedade
civil conseguir de fato participar preciso entender o processo em sua essncia.
Cada uma dessas leis tem ritos prprios de elaborao, aprovao e
implementao pelos Poderes Legislativo e Executivo. Entender esses ritos
o primeiro passo para a participao da sociedade no processo decisrio,
fortalecendo, assim, o exerccio do controle social na aplicao dos recursos
pblicos (SENADO FEDERAL, 2011).
A LDO enviada Cmara at 15 de abril23 de cada ano, sendo necessria a sua

aprovao at o dia 30 de junho. O projeto da LOA enviado CMSP at 30 de setembro de
cada ano. L, os legisladores discutem a proposta do executivo, realizam no mnimo duas
audincias pblicas de acordo com o artigo 41 da Lei Orgnica do Municpio, fazem as
emendas e votam o projeto de lei. O oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada
23
Conforme Lei Orgnica do Municpio de 1990, alterada pela emenda 24/01.
114
legislatura (data-limite: dia 31 de dezembro de cada ano). Posteriormente o projeto

sancionado pelo prefeito, transformando-se em lei.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), lei complementar n. 101 de 25 de maio
de 2000, tangencia o processo oramentrio impondo normas de planejamento e controle,
buscando suprir lacunas da Constituio Federal de 1988 que geraram uma dissociao entre
o PPA, LDO e LOA. Dessa forma, atravs da LRF, a Unio, os estados, o distrito federal e os
municpios administram as finanas pblicas de forma mais planejada, controlando receitas e
despesas e garantindo responsabilidade na gesto fiscal, punindo os governantes em relao
ao endividamento pblico e pelo mau uso da mquina administrativa no fim do mandato, nos
casos em que o descontrole nos gastos inviabiliza o mandato do futuro sucessor (VIGNOLI,
2004).
Embora constituam uma ocasio privilegiada para a sociedade comunicar as
demandas que deseja ver incorporadas ao oramento, as audincias referentes LDO no
possuem grande participao da sociedade civil, talvez porque esta no tenha se dado conta da
real importncia dessa lei.
O poder executivo tambm realiza audincias pblicas, mas um processo menos
institucionalizado e que varia de formato conforme a orientao de cada governo. Por
exemplo, nas gestes Maluf e Pitta elas no foram realizadas, na gesto Marta Suplicy fez-se
o oramento participativo, na gesto Serra/Kassab houve audincias em 2009 e 2010 por
subprefeituras.
As audincias pblicas sobre a LOA na Cmara Municipal buscam discutir junto
sociedade o oramento apresentado e a destinao de recursos da cidade, e so promovidas
pela Comisso de Finanas e Oramento da CMSP, que convida secretrios municipais para
debater com a sociedade civil. Atualmente so feitas mais de duas audincias pblicas por
ano, sendo estas divididas em audincias gerais, temticas (sade, educao, cultura, esportes,
assistncia social e desenvolvimento, entre outros temas) e regionais (Centro, Norte, Sul,
Leste e Oeste). Com o tempo houve aumento do nmero de audincias, possibilitando uma
maior participao da sociedade civil. Isso ocorreu por meio da mudana de tipo de reunio,
que deixou de ser reunio tcnica para ser audincia pblica, e tambm com a introduo das
audincias regionais.
Nas audincias pblicas realizadas pela Cmara, os cidados questionam sobre
como foi feita a alocao de recursos, exigem o atendimento de questes especficas de suas
regies e contam com o apoio dos parlamentares no processo. Como os parlamentares podem
fazer emendas ao projeto de lei do oramento, h ainda possibilidades de alterao do projeto
115
de lei, assim as organizaes da sociedade civil e cidados que participam dos encontros e
apresentam propostas e reivindicaes podem influenciar na elaborao da LOA. A realizao
de emendas merece uma ateno especial quando se explica o processo oramentrio, sendo
essa questo mais aprofundada no item 6.4.5.
Esquema 5 Processo Oramentrio na Cmara Municipal de So Paulo

A anlise hemerotcnica permite examinar como o processo oramentrio

coberto pela mdia anualmente. Observa-se uma recorrncia de artigos na metade do ano, no
ms de junho sobre a LDO, em setembro sobre a entrega do oramento na Cmara, processo
de barganha entre executivo e legislativo, bem como a realizao de emendas, e em dezembro
sobre a aprovao do oramento e a realizao de emendas24. So raros os artigos que falam
24
EMENDAS da Cmara quase anulam oramento. Folha de S. Paulo, 25/12/1992.

VEREADORES apresentam 500 emendas. Propostas sero analisadas pela Comisso de Finanas, que
deve fazer a seleo at semana que vem. Folha de S. Paulo, So Paulo, 18 dez. 1996.
NETO, Jos G. Emendas no oramento beneficiaram Cmara. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 29
dez. 1999.
GOIS, Chico. Cmara aprova emendas virtuais. Folha de S. Paulo, So Paulo, 30 dez. 1999.
116
sobre a realizao de audincias pblicas da Cmara Municipal e a participao da sociedade

civil; este parece no ser um tema de interesse da mdia. Algumas peculiaridades de cada
gesto tambm esto expressas nos artigos de jornais, como, por exemplo, a realizao do
oramento participativo na gesto Marta Suplicy.
A discusso do oramento fundamental em uma cidade com as dimenses,
complexidades e demandas do municpio de So Paulo. O Oramento Participativo (OP)
mecanismo governamental que permite aos cidados influenciar e decidir sobre o oramento
da Prefeitura Municipal mediante participao da comunidade em assembleias abertas e
peridicas e etapas de negociao direta com o poder executivo realizado em Porto Alegre
desde 1989. Em So Paulo fez-se uma experincia semelhante na gesto da prefeita Marta
Suplicy (2001-2004). Na gesto Luiza Erundina (1989-1992) houve audincias pblicas de
discusso junto populao sobre oramento nas diferentes administraes regionais,
contudo, essa iniciativa no teve a mesma sistematizao do Oramento Participativo, que
contou com plenrias, eleio de conselheiros e delegados.
As audincias pblicas de discusso da Lei do Oramento Anual, apesar de no
terem a mesma proposta do Oramento Participativo em termos de mecanismo de
participao, acabam sendo um frum relevante, onde a sociedade civil pode participar e
manifestar suas sugestes, crticas e demandas. Trata-se de um importante espao de
participao, sendo as audincias com maior participao na Cmara Municipal. Nos ltimos
anos houve um aumento significativo do nmero de audincias realizadas, com uma expanso
dessas audincias para fora da Cmara, nas diferentes regies de So Paulo, e uma notvel
mobilizao da sociedade civil no processo, como o caso da atuao da Rede Nossa So
Paulo. Percebem-se significativas mudanas nas audincias pblicas realizadas desde o incio
da dcada de 1990 at 2010, o que permite analisar o processo de institucionalizao da
participao na Cmara Municipal de So Paulo.
6.2 Um mapeamento das audincias pblicas do oramento
FONSECA, Roberto. A misso de garimpar 1.179 emendas em 24h. Jornal da Tarde, So Paulo, 26
dez. 2001.
SP usa emendas ocultas para atender vereadores. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 20 dez. 2006.
ZANCHETTA, Diego. Kassab reserva R$ 142 milhes para emendas da Cmara. O Estado de S.
Paulo, So Paulo, 05 nov. 2008.
ORAMENTO tem 6,1 mil emendas. Jornal da Tarde, So Paulo, 11 dez. 2010.
117
A Lei Orgnica do Municpio estipula a realizao obrigatria de duas audincias

pblicas para discutir o oramento com a populao. Como o oramento um tema
complexo, desde 1992, ano em que h registro junto ao arquivo da Cmara Municipal das
audincias pblicas, percebe-se tambm a realizao de reunies tcnicas com eventual
participao da sociedade civil. Assim, ao longo dos vinte anos de anlise, verificou-se a
existncia de quatro tipos de encontros envolvendo a participao da sociedade civil na
discusso do oramento: audincia pblica geral; reunio tcnica; audincia pblica tcnica /
audincia pblica temtica e audincia pblica regional.
As audincias pblicas gerais, chamadas em alguns casos de regimentais, so a
primeira e a ltima audincia de discusso do oramento e costumam contar com a presena
do Secretrio de Planejamento ou de Finanas (dependendo do ano de anlise), que representa
o rgo responsvel pela consolidao do oramento. Essas audincias so abertas a toda a
populao e tm a obrigatoriedade de serem divulgadas no Dirio Oficial e em dois jornais de
grande circulao, no mnimo. Apenas em dois anos (1994 e 2005) no se verificou, pelas
notas taquigrficas, a realizao da segunda audincia pblica geral. Nos demais h registro
das duas audincias gerais, com exceo dos anos 1995 (trs audincias pblicas gerais) e
1999 (quatro audincias pblicas gerais).
As reunies tcnicas foram o principal espao de discusso do oramento por
temas at 2004. Trata-se de espaos de discusso do oramento com os tcnicos das pastas,
que posteriormente so substitudos pelos secretrios que passam a apresentar os respectivos
oramentos de suas pastas. Nas reunies tcnicas no h obrigatoriedade de abertura fala da
sociedade civil e elas no precisam ser divulgadas em jornais de grande circulao como as
audincias pblicas. Em suma, trata-se de um espao de discusso (entre vereadores e
membros do executivo) que com o tempo vai se abrindo participao da sociedade. Ao se
analisarem as reunies tcnicas em que no h fala da sociedade civil, preciso ter em conta
que elas no eram divulgadas para a sociedade civil, ou seja, no eram um espao que previa a
participao da sociedade. Assim, no perodo de 1992 a 2000, percebe-se pouca participao
da sociedade nas reunies, j que estas no eram propriamente divulgadas nem abertas
sociedade. Em 2001 essa realidade muda com o incio do Oramento Participativo e a maior
abertura da Cmara aos conselheiros e delegados do Oramento Participativo, j que os
vereadores tinham uma forte ligao com suas regies e, consequentemente, no queriam
deixar de participar de uma definio de oramento que afetasse os bairros onde atuavam.
Com o tempo, essas reunies tcnicas comearam a ser chamadas de reunies
temticas, at que em 2005 todas as reunies/audincias temticas e regionais de discusso do
118
oramento passarem a ser chamadas de audincias pblicas. Em relao mudana de

designao de reunio tcnica para reunio temtica, a fala do vereador Jos Mentor mostra
um pouco a falha do termo tcnico, j que era uma reunio de discusso no apenas tcnica,
mas tambm poltica.
O Sr. Presidente (Jos Mentor PT) Apenas um registro. Esta uma casa poltica. At comentei com
a Vereadora Ldia Correa: vamos deixar uma sugesto para a prxima discusso da LDO para precisar
um pouco mais essas reunies que so chamadas de tcnicas, mas que tem (sic)25 contedo,
evidentemente, de avaliao poltica das tcnicas empregadas e das diretrizes decididas. Por isso que
preferi chamar essa reunio de temtica. Ento, alm da tcnica, vamos discutir a concepo e a
politica (sic), realmente. A liberdade das intervenes podem (sic) incorporar, sem nenhum problema,
qualquer discusso politica (sic) nesse aspecto (NOTAS TAQUIGRFICAS, Reunio Tcnica /
Temtica da Secretaria Municipal de Educao, Secretaria Municipal de Administrao, Tribunal de
Contas do Municpio, Iprem e Prodam, 10/11/99, p. 684).
A figura abaixo mostra a evoluo do nome da reunio tcnica, que passa a ser
chamada de audincia tcnica para, em 2005, ser definida como audincia pblica.
Esquema 6 Tipo de encontro ao longo do tempo

25
Por uma questo de fidelidade aos originais, as notas taquigrficas foram reproduzidas nesta tese
exatamente como figuram nos arquivos fsicos e digitais, sem atualizao ortogrfica nem correes
de qualquer natureza. A pesquisadora limitou-se a assinalar as incorrees gramaticais (de ortografia,
regncia, concordncia etc.) com a palavra latina sic (assim mesmo). J os deslizes de pontuao
mereceram comentrio em nota de rodap, mas apenas quando prejudicavam o entendimento do texto
ao criar ambiguidade ou impreciso. Marcar todas as outras ocorrncias sobrecarregaria visualmente a
transcrio e dificultaria desnecessariamente a leitura.
119
As reunies regionais surgiram em 1999 e so reunies de discusso do oramento

nas diferentes regies de So Paulo (Norte, Sul, Leste, Oeste e Centro) e em alguns casos h
mais de uma reunio por regio. Geralmente, nas reunies regionais se manifestam os
vereadores que possuem votos na regio e os subprefeitos. Em 2000, 2001 e 2002 no h
registro de audincias regionais. Possivelmente porque o governo do PT via o OP como
substitutivo das audincias regionais.
Em todo o perodo de anlise foi possvel identificar a fala de 1.435 indivduos da
sociedade civil, distribudos ao longo dos anos segundo o grfico abaixo. Estes so os
indivduos que, alm de estarem presentes nas audincias, se manifestaram aps se
inscreverem para falar. Os assessores de parlamentares que estavam presentes nas audincias
e se inscreveram para falar junto sociedade civil no fazem parte desse somatrio por se
considerar que estavam presentes por serem assessores parlamentares e no por serem
membros da sociedade civil. Como dito na seo de coleta de dados, esse nmero no
representa o total de falas da sociedade civil nas audincias do oramento, pois h falhas
como erros de gravao em algumas audincias, pessoas falando fora do microfone e pginas
ilegveis, que podem levar o nmero total de manifestaes da sociedade civil a ser
subestimado. Contudo, a quantidade de material analisado representa a grande parte do total
de audincias ao longo dos anos e, por ser este um estudo exploratrio, os dados encontrados
so capazes de fornecer um bom panorama do que o processo de participao da sociedade
nas audincias do oramento.
120
Grfico 1 Membros da Sociedade Civil que Falaram

Fonte: Notas Taquigrficas das Audincias Pblicas do Oramento do Municpio de So Paulo (1992 a
2010).
O grfico abaixo mostra a participao da sociedade de acordo com cada tipo de

reunio. Em 1999, com a inovao das audincias regionais, cresce significativamente a
participao. Nos anos seguintes ela tambm cresce muito nas reunies tcnicas / audincias
temticas.
121
Grfico 2 Nmero Total de Participantes por Tipo de Audincia / Reunio

Abaixo segue uma tabela com o total de 252 audincias / reunies do oramento
das quais foi possvel analisar as notas taquigrficas, por constarem no arquivo geral ou por
terem sido disponibilizadas pela equipe de Taquigrafia e Reviso. Atenta-se para o fato de que
no foram encontradas notas taquigrficas de 1990 e 1991.
122
Ano
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Total
Audincia Geral
2
2
1
3
2
2
2
4
2
2
2
2
2
1
2
2
2
2
2
39
Audincia Regional
Audincia Temtica
Reunio Tcnica
9
17
14
2
1
3
6
7
5
5
43
9
6
9
8
13
14
15
1
7
16
7
16
10
13
170
TOTAL
11
2
18
3
2
11
8
27
10
15
16
19
4
11
24
9
25
17
20
252
Tabela 2 - Total de Audincias Pblicas e Reunies Tcnicas com Notas Taquigrficas.

Fonte: Elaborao prpria.
As possveis falhas de arquivamento aps 1999 foram corrigidas com o banco de
dados da Taquigrafia e Reviso. Embora o nmero abaixo possa no representar o total de
encontros de 1992 a 1999, percebe-se pela anlise do contedo das audincias que no h um
grande volume de informao perdida. Procurou-se encontrar uma agenda oficial de
audincias / reunies junto ao Arquivo Geral da Cmara e junto Secretaria de Comisses,
mas tal informao no est sistematizada para todo o perodo de anlise. Pode-se afirmar que
o material, sem dvida, representa grande parte de todo o contedo de discusso do
oramento junto populao na Cmara Municipal e em alguns anos especficos,
compreende a sua totalidade.
Apesar de as audincias temticas possurem o maior nmero de participantes, isso
ocorre, principalmente, por ser grande o nmero de audincias temticas. Levando em
considerao o nmero de participantes por tipo de audincia, as regionais contaram com
maior participao (12,2 participantes por audincia), seguidas da audincia geral (com 5,0
participantes por audincia) e, por ltimo, pela temtica, com 4,2 participantes por audincia.
Fica claro que a realizao de audincias regionais prximo ao local onde as pessoas moram e
aos finais de semana, ou noite, horrios que permitem aqueles que trabalham participar,
aumenta o nmero de participantes.
123
Ano
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Audincia
Geral
3
5
0
2
9
3
2
25
11
12
8
19
15
8
6
4
29
7
28
Audincia
Regional
TOTAL
PESSOAS
TOTAL
AUDINCIAS
Audincia Temtica
Reunio Tcnica
3
83
66
81
10
5
17
13
45
48
57
15
45
80
48
127
80
108
TOTAL
6
5
15
2
9
13
7
203
24
57
56
134
37
76
130
52
239
153
217
196
523
716
1435
39
43
170
252
15
161
58
7
23
44
PESSOAS/
AUDINCIA
5,0
12,2
4,2
Tabela 3 Participao da Sociedade Civil por Tipo de Audincia / Reunio
5,7
Em relao a quem participa, observa-se uma diversidade de indivduos e grupos,

conforme a tabela 4, evidenciando que o subsistema sociedade civil bastante heterogneo e,
na verdade, composto por outros subsistemas com lgicas, valores e processos autopoiticos
prprios, como, por exemplo, os movimentos sociais, a Rede Nossa So Paulo, o Movimento
de Resistncia do Oramento Participativo de So Paulo, as associaes de bairro, entre
outras. H indivduos que se apresentam como representantes de mais de uma instituio e
isso levado em considerao, por isso o total da tabela abaixo no coincide com o total de
participantes. Por exemplo, h pessoas que se apresentam como sendo de uma organizao da
sociedade civil ligada Igreja e tambm conselheira do Conselho Municipal de Assistncia
Social; outra pessoa se apresenta como representante de associao de bairro e tambm do
movimento de moradia; outro caso o de uma pessoa que do conselho gestor de um hospital
124
e tambm do Conselho Comunitrio de Segurana (Conseg) do seu bairro. Assim, a

classificao que se usou para os indivduos a forma como estes se apresentam nas
audincias pblicas. Aqueles que no se apresentam so classificados como muncipes.
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Total
35
194
13,0
14
0,9
32
2,1
14
0,9
14
0,9
0,2
Associao
e Movimento de Bairro
48
11
24
13
27
20
Conselho tutelar
Conselho Sade
Conselho Gestor
de Hospital
Conselho Municipal
da Criana e do
Adolescente
Conselho Fundo
Municipal da Criana e
Adolescente
Conselho
Comunitrio de Segurana
- Conseg
11
62
4,2
13
47
19
127
8,5
16
1,1
0,3
15
1,0
11
0,7
30
Corpo de
Bombeiros
Guarda Civil
Metropolitana
Ex-vereador
41
Movimento Sade
14
Movimento de Moradia
1,5
23
Forum em
Defesa das Criana e
Adolescentes
Conselheiros e delegados
do OP
Conselhos (outros)
Lider
Comunitario
Movimento Educao
Movimentos (outros)
21
0,6
91
6,1
12
0,8
2
2
18
1,2
10
26
24
91
6,1
Movimento
Agenda 21
14
23
1,5
Movimento (Rede) Nossa

So Paulo
13
30
2,0
Muncipe
47
32
23
22
26
62
27
70
329
22,1
10
12
44
3,0
0,5
Fabio Siqueira - Sade

Terezinha Barros
de Almeida - Jabaquara
Maria do Socorro Alves Itaquera
16
1,1
Organizao da Sociedade
Civil
21
16
12
12
105
7,0
Organizaao da Sociedade
Civil ligada
Organizaes Religiosas /
Igreja
30
2,0
Partido Politico
11
14
0,9
Servidor publico
(ativa e aposentado)
23
1,5
Sindicato
19
18
74
5,0
No identificado
e outros
11
45
3,0
TOTAL
15
13
214
24
57
57
134
37
81
138
54
253
161
224
1491
100,0
Tabela 4 Atores do Subsistema Sociedade Civil

125
Os grupos que mais participam so o de muncipes (22,1%), movimentos sociais

(14,2%), associaes e movimentos de bairro (13%), conselhos (9,9%), organizaes da
sociedade civil (9,1%), conselheiros e delegados do Oramento Participativo (8,5%).
A classificao em movimentos foi dividida em sade, educao, moradia, e
outros (exemplo: catadores, mulheres, transporte, emprego). muito comum os membros de
movimentos participarem em grande nmero das audincias. Por exemplo, nas audincias de
habitao h um grande nmero de representantes de movimentos de habitao / mutiro. Nas
audincias do verde e do meio ambiente h grande nmero do movimento de catadores,
mesmo esta no sendo a audincia correta, j que a questo do lixo responsabilidade da
secretaria de servios. Em relao s associaes de bairro, percebe-se sua intensa
participao nas audincias regionais. Claramente quando h audincias regionais que estas
mais participam, como podemos observar nos anos de 1999 e 2003 em diante. O movimento
da criana e do adolescente, por sua vez, pode ser analisado como um subsistema composto
pelos conselheiros do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
(CMDCA), pelos conselheiros do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
(FMDCA) e pelo Frum em Defesa das Crianas e Adolescentes, que costumam atuar em
conjunto, reforando suas reivindicaes mutuamente. De 1995 a 2005, observa-se sua forte
atuao j que o perodo de consolidao do Estatuto da Criana e do Adolescente (1990).
Observa-se, ainda, a participao inconstante do Conselho Comunitrio de
Segurana (Conseg), com destaque para a atuao em 2010 da representante do Conseg da
Lapa, Cleide Coutinho, que tambm conselheira do Plano de Metas. Outros conselhos
tambm bastante ativos a partir de 2008 so os do idoso, do meio ambiente e de habitao.
Os conselheiros e delegados do OP tm sua participao concentrada de 2001 a
2004, anos de realizao do OP em So Paulo. H trs muncipes que so assduos nas
audincias e encabeam o Movimento de Resistncia do Oramento Participativo criado em
2006: Fabio Siqueira, socilogo, coordenador do Movimento de Resistncia dos Conselheiros
do OP-SP, ex-gestor de polticas pblicas da Coordenadoria do Oramento Participativo entre
2002 e 2004 na gesto Marta Suplicy; Terezinha Barros de Almeida, ex-conselheira do
Jabaquara, e Maria do Socorro Alves, ex-conselheira de Itaquera.
interessante ver como o Movimento de Resistncia do OP constitui um
subsistema autopoitico que se reproduz de acordo com a sua prpria lgica, pois, mesmo
sem haver OP na atual gesto, o grupo continua realizando eleies para a escolha dos
conselheiros. Maria do Socorro Alves, Terezinha Barros de Almeida e Dona Alcione Maria
Loureno continuam sendo Conselheiras do Oramento Participativo do Municpio de So
126
Paulo. Elas foram eleitas em 2004, tiveram seus mandatos renovados por quatro anos, a partir
de 17 de maio de 2005, conforme previa o regimento do OP, em 2009. Depois disso, elas
tiveram seus mandatos renovados por mais dois anos, em Seminrio do OP, e novamente em
02 de junho de 2011, tambm em Seminrio do OP realizado pelo prprio grupo. Ao mesmo
tempo em que elas continuam conselheiras, tambm pertencem ao Movimento de Resistncia
do OP-SP, criado em 2006, e nele militam como forma de concretizar a luta para a
Manuteno do OP na Cidade de SP. O Movimento de Resistncia diferente da instituio
Conselho do Oramento Participativo de So Paulo, e os conselheiros pertencem a ambos e
deles participam.
Nos ltimos anos, Fabio Siqueira, Maria do Socorre e Terezinha Barros de
Almeida foram os membros do Movimento de Resistncia do OP-SP que integraram
ativamente grande parte das audincias, representando 4,6% do total de falas, sendo Fabio
Siqueira o seu maior expoente. Apesar de o OP no estar vigente em So Paulo, este
subsistema autopoitico encontra caminhos para se autorreproduzir e manter o sistema
funcionando dentro de uma lgica de resistncia ao fim do OP. Isso ocorre devido inrcia
organizacional e resistncia mudana. Ou seja, no caso desta pesquisa, os ambientes nos
quais os subsistemas operam sofrem impactos de diferentes naturezas que promovem a
mudana nas organizaes/subsistemas, contudo, nem todas mudam e algumas o fazem de
forma muito lenta (ALVES; KOGA, 2006).
O ex-vereador Odilon Guedes se destaca como participante das audincias
pblicas por ser um grande conhecedor do oramento. No incio da sua participao, o exvereador representava o Conselho Regional de Economia e, a partir de 2008, passou a
representar a Rede Nossa So Paulo. As ex-vereadoras Ana Martins, Terezinha Martins e
Claudete Alves tambm participam de algumas audincias. Tanto a Rede Nossa So Paulo
como o Movimento Agenda 21 tiveram forte atuao a partir de 2008, destacando-se por
discutirem as polticas pblicas da cidade e por serem suas falas com frequncia mais
qualificadas e munidas de informaes relevantes para a discusso.
A Rede Nossa So Paulo uma rede de associaes que nasceu em So Paulo em
2007 e que pretende construir uma fora poltica, social e econmica capaz de comprometer
a sociedade e sucessivos governos com uma agenda e um conjunto de metas a fim de oferecer
melhor qualidade de vida para todos os habitantes da cidade. Nosso propsito transformar
So Paulo em uma cidade segura, saudvel, bonita, solidria e realmente democrtica (REDE
NOSSA SO PAULO, 2011). A rede composta por mais de 600 organizaes e conta com o
apoio de lideranas comunitrias, organizaes da sociedade civil, empresas e cidados
127
interessados em participar do processo de construo de uma So Paulo mais justa e

sustentvel. A Rede nasceu por iniciativa de Oded Grajew, fundador do Instituto Ethos, e foi
inspirada no Movimento Bogot Como Vamos, na Colmbia. Como uma de suas principais
conquistas, pode-se citar a incluso, na Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, do Plano de
Metas, que obriga os governantes eleitos a apresentarem metas quantificveis no
planejamento da cidade. O status da execuo dessas metas deve ser divulgado sociedade a
fim de garantir que, uma vez eleito, o governo execute as suas promessas de campanha.
A Agenda 21 um movimento resultante da Conferncia Eco-92, realizada no Rio
de Janeiro para discutir questes ambientais. Trata-se de um programa de ao que busca
promover o desenvolvimento levando em considerao proteo ambiental, justia social e
eficincia econmica.
As organizaes da sociedade civil compem um grupo significativo (9,1%) e
atuam em diversas causas, abrangendo organizaes / indivduos ligados Igreja, associaes
de entidades (por exemplo, de comerciantes, de feirantes) e associaes esportivas.
H uma pequena participao de indivduos que se apresentam como sendo
representantes de partidos polticos, destacando-se a sua atuao em 1999, ano em que se
instituem as audincias regionais. Os sindicatos representam 5% do total das falas e os
servidores pblicos, ativos e aposentados, 1,5%. No um grande grupo, mas percebe-se um
aumento na atuao dos sindicatos nos ltimos anos, e estes usam uma ttica igual dos
movimentos. Manifestam-se nas audincias vrios integrantes do sindicato a fim de fazer uma
forte presso da classe que representam. Destaca-se nos ltimos anos a atuao do SINDISEP,
Sindicato dos Trabalhadores na Administrao Pblica e Autarquias do Municpio de So
Paulo.
6.3 Descritivo das Audincias Pblicas do Oramento
importante descrever como so as audincias pblicas do oramento a fim de

familiarizar o leitor com esse espao de participao e com sua dinmica prpria. Descrever
uma audincia pblica parece algo simples, mas complexo devido ao nvel de detalhes que o
autor pode optar por contar ou por omitir. Esses detalhes compem o todo, mas a escolha de
cada detalhe, naturalmente, d o tom quilo que se descreve como audincia..
128
Geral
Objetivo
Local
Horrio
Discutir todo o
oramento
de forma ampla junto.
Tambm chamada de
audincia regimental,
Cmara Municipal
Durante o dia antes

da sesso plenria da
cmara que as 15hs.
Audincia Pblica
Temtica
Discutir o oramento
junto aos secretrios e
representantes de
acordo com diferentes
pastas e temas: Por
exemplo, educao,
sade, Instituro de
Previdncia do
Municpio, servio
funerrio, outros.
Cmara Municipal
Reunio Tcnica
Regional
Discutir o oramento
junto aos secretrios e
Discutir o oramento representantes tcnicos
das
de acordo com
regies e por
diferentes pastas e
subprefeituas junto aos temas. So as reunies
moradores da regio.
que depois se
transformas em
audincias temticas.
Equipamentos pblicos
como escolas e
subprefeituras,
organizaes da
sociedade civil
Cmara Municipal
Durante o dia antes

Durante o dia antes
Finais de semana e
da sesso plenria da
da sesso plenria da
noite durante a semana.
cmara que as 15hs.
cmara que as 15hs.
Quem
participa
Vereadores, sociedade Vereadores, sociedade Vereadores da regio,

civil, assessores da
civil, assessores da
presidente da
comisso de finanas, comisso de finanas, CFO, relator da LOA,
assessores de
assessores de
sociedade civil,
vereadores, secretrios vereadores, secretrios
subprefeiros e
e/ou tcnicos do
e/ou tcnicos do
ocasionalmente outros
executivo.
executivo.
membros do executivo.
Vereadores e
secretrios/tcnicos
do executivo. No h
previso de
participao da
sociedade civil, em
muitos casos ela no
convidada e no se
abre a palavra para que
possa se manifestar
Divulgao
oficial
obrigatria a divulgao no dirio oficial e em pelo menos dois jornais

de grande circulaao. Com a Internet a divulgao passou a ser feita
tambm atravs do site da Cmara Municipal e em 2010 houve
campanha de comunicao em rdio e TV.
No h obrigatoreidade
de divulgar
as reunies tcnicas.
Ordem
da fala
O vereador que preside a reunio, geralmente,

o presidente da Comisso de Finanas ou o
relator do oramento abre a reunio e passa a
palavra para o secretrio ou representante do
executivo apresentar o oramento. Aps a
apresentao os vereadores fazem perguntam e
o secretrio responde. Ao final aberta a
palavra sociedade civil para que se manifeste
e aps o representante do executivo responde.
Em 2010, atipicamente, a sociedade civil se
manifestou antes que os vereadores.
Quadro 13 Caractersticas das Audincias Pblicas

No caso das audincias

regionais alguns
vereadores da regio
Trata-se de uma
apresentam o
reunio onde participam
oramento e em outros
vereadores
casos os subprefeitos
e tcnicos/secretrios
que o fazem. H
do executivo numa
espao para a fala dos
dinmica de
vereadores que
apresentao do
comparecem na
oramento, perguntas
audiencia fazerem uma
dos vereadores e
espcie de
respontas do executivo.
apresentacao e aps a
H pouca ou nenhuma
sociedade civil se
participao da
manifesta. Ao final
sociedade civil.
vereadores e
subprefeitos
respondem.
129
O quadro 13 permite entender as principais caractersticas de cada tipo de

encontro identificado ao longo do perodo analisado. As audincias pblicas na Cmara
Municipal costumam ocorrer no perodo da manh e comeo da tarde, finalizando s 15 horas
nos dias em que h sesso plenria. Apesar de nem sempre ser possvel identificar a sala de
realizao da audincia, percebe-se que no passado, no incio da dcada de 1990, elas
costumavam ser realizadas em salas menores, como o Salo Tiradentes, o Auditrio Vereador
Antnio Sampaio e o Auditrio Oscar Pedroso Horta, em funo do menor nmero de
participantes. Posteriormente, passaram a salas mais importantes, como o Plenrio Prestes
Maia, o Salo Nobre e o Plenrio 1 de Maio, que so as maiores da Cmara.
Costumam estar no incio das audincias os assessores da Comisso de Finanas e
Oramento, o vereador que ir presidir a audincia e alguns membros da sociedade civil. Isso
pde ser percebido pelas falas nas notas taquigrficas e pela observao no participante desta
pesquisadora. Ao longo da audincia, as pessoas da sociedade civil e outros vereadores
continuam chegando. possvel observar que as audincias so abertas em sua maioria pelo
relator da lei oramentria ou pelo presidente da Comisso de Finanas e Oramento,
importantes atores nesse processo.
O Plenrio 1 de Maio, palco de algumas audincias nos ltimos anos, uma sala
imponente, com p-direito alto e lugar para os 55 vereadores. As mesas so de madeira; as
poltronas, forradas de couro; as paredes, cobertas de mrmore. Na frente fica a mesa diretora,
e atrs dela, bem centralizada, uma grande cruz dourada pende da parede. Assim, quando a
sociedade se manifesta, ela o faz olhando para a mesa diretora, onde esto presentes o
secretrio ou representante da pasta em questo, o vereador que preside a audincia e os
demais membros do executivo e vereadores presentes. A cruz transmite a sensao de
proteo no s sala, mas aos vereadores e ao executivo, assemelhando-se a uma igreja onde
o padre fala e atrs sempre h uma grande cruz, mostrando-o como o enviado de Deus. Ao
lado da mesa diretora fica uma mesa com os assessores (burocratas) da Comisso de Finanas.
Trata-se de um detalhe, mas que diz muito sobre a relao estabelecida entre sociedade civil,
legislativo, executivo e burocracia nas audincias pblicas. De um lado, o sistema sociedade
civil, e de outro, num patamar mais elevado, os demais sistemas.
130
Foto: Audincia Pblica no Plenrio 1 de Maio Cmara Municipal de So Paulo

Fonte: Arquivo Pessoal
Foto: Audincia Pblica no Plenrio 1 de Maio Cmara Municipal de So Paulo

O Salo Nobre, apesar de menos grandioso que o Plenrio e com uma definio de
espao mais horizontalizada, tambm exibe caractersticas imponentes como, por exemplo, o
alto p-direito e as aranhas de cristal. As fotos abaixo mostram o salo.
131
Foto: Audincia Pblica no Salo Nobre Cmara Municipal de So Paulo

Foto: Audincia Pblica no Salo Nobre Cmara Municipal de So Paulo

Em relao ao plenrio Prestes Maia, tambm apelidado de Plenarinho, trata-se de

uma sala menor e mais simples. Naturalmente, por ser menor, possui menos cadeiras. Assim,
reunies com grande presena da populao precisam ser agendadas no Plenrio 1 de Maio
ou no Salo Nobre.
132
Foto: Audincia Pblica no Auditrio Prestes Maia Cmara Municipal de So Paulo

Fonte: Airton Ges
Foto: Audincia Pblica no Auditrio Prestes Maia Cmara Municipal de So Paulo

Fonte: Airton Ges
As audincias regionais costumam ocorrer em espaos que comportam uma

quantidade significativa de gente. Pelas notas taquigrficas observa-se que, se no incio, em
1999, as audincias regionais ocorriam em associaes comerciais da regio e clubes, nos
ltimos anos passam a acontecer em lugares como subprefeituras e o auditrio do Instituto de
Previdncia Municipal (IPREM), ligados a rgos do executivo. A disposio de mveis
repete a da plenria, uma mesa grande que comporta os membros do executivo (subprefeitos)
e legislativo (vereadores) com cadeiras em frente para a sociedade civil, geralmente sendo
133
salas mais simples e em alguns casos improvisadas, como se pode observar nas figuras
abaixo.
Foto: Audincia Pblica na Regional Sul Subprefeitura M Boi Mirim

Foto: Audincia Pblica na Regional Norte Auditrio Instituto de Previdncia Municipal

134
Foto: Audincia Pblica na Regional Oeste Tendal da Lapa

O ritual do encontro se inicia da seguinte forma: o presidente da Comisso de

Finanas e Oramento ou relator da LOA abrem a sesso esclarecendo que se trata de uma
reunio tcnica ou audincia pblica (temtica, geral ou regional) do projeto de lei que discute
o oramento do ano seguinte. Convida-se o secretrio da pasta a ser analisada para se sentar
mesa, assim como alguns de seus assessores ou presidentes de autarquias. muito claro como
ao longo do tempo as audincias foram tomando uma dimenso importante. Na gesto de
Luiza Erundina nota-se a participao dos secretrios municipais. Na gesto de Paulo Maluf e
de Celso Pitta h uma forte concentrao da discusso junto ao secretrio de Finanas,
havendo pouca participao dos secretrios das demais pastas. A partir da gesto Marta
Suplicy percebe-se uma maior participao e constncia na presena dos secretrios,
pessoalmente. O relator / presidente da comisso explica como funciona a audincia pblica,
que se baseia em ouvir o secretrio sobre a previso oramentria para a sua pasta e
posteriormente responder as perguntas dos vereadores, comeando por aqueles que compem
a CFO e depois pelos demais vereadores. Explica que os representantes da sociedade civil que
quiserem se manifestar podero se inscrever na mesa ao lado da mesa diretora, ou, como era
feito antigamente, uma pessoa da comisso andava pela sala anotando as inscries. A cada
cidado inscrito dada a palavra por trs minutos. Geralmente poucos vereadores
comparecem s audincias, sendo muito comum o vereador falar quem so os membros do
executivo e da sociedade civil (movimentos e associaes) que esto presentes, como se fosse
um ritual formal de apresentao.
135
O secretrio faz sua apresentao de cerca de 15 minutos percebe-se que nos

ltimos anos o recurso do Power Point cada vez mais utilizado. Uma vez terminada a
apresentao, os vereadores comeam a perguntar.
s audincias temticas costumam ir os vereadores que tm mais afinidade com a
pasta em questo, por exemplo, nas audincias pblicas de sade, comparecem mais
frequentemente vereadores que fazem parte da comisso de sade ou que tm histrico de
militncia na rea, ocorrendo algo semelhante nas audincias de educao, habitao e assim
por diante. Na de transporte observa-se um grande nmero de vereadores, j que se trata de
um tema polmico para a cidade de So Paulo, tanto pela questo do valor da tarifa, como
pelas obras envolvidas (corredores, metr, monotrilho) e pela relao dos vereadores com
prestadores de servios (companhias de transporte urbano, servio de nibus fretado).
O secretrio responde s perguntas, posteriormente feita mais uma rodada de
perguntas ou se estabelece uma srie de perguntas e respostas diretas entre secretrio e
vereador. Uma vez terminado esse processo, o vereador que preside a reunio pega a lista de
inscritos e chama os inscritos para que se manifestem ao microfone, que costuma ficar na
frente da sala. A sociedade civil comea a fazer suas perguntas e observaes. comum ver
associaes de amigos de bairros, associaes assistenciais, sindicatos, movimentos de
moradia, conselheiros, organizaes da sociedade civil defensoras de direitos, entre outros.
Observam-se trs tipos de manifestao da sociedade civil. H 1) aqueles focados
em discutir uma poltica pblica ou uma ao especfica do oramento e que possuem
conhecimento tcnico a respeito, 2) aqueles que fazem demandas pontuais, por exemplo,
pavimentao de ruas, equipamentos pblicos como Unidades Bsicas de Sade (UBS) em
seus bairros, creches, escolas, canalizao de crregos. Trata-se de demandas legtimas, j que
afeta a vida dos cidados, e em muitos casos a ausncia dessas melhorias significa grandes
transtornos vida daquele cidado. H tambm 3) aqueles que se manifestam apenas para
agradecer o vereador da regio, nesse caso muitas vezes os indivduos vo audincia a
pedido dos prprios vereadores, que em alguns casos fornecem o transporte at o local da
audincia pblica.
Como exemplo de uma demanda especfica em que o representante da sociedade
civil se manifesta com argumentos e estudo tcnico, podemos citar o Nelson da Associao
de Amigos do Jardim das Bandeiras, conforme abaixo:
O SR. NELSON Sr. Presidente desta sesso, Relator da Comisso, Srs. Vereadores presentes, Sr.
Secretrio e demais autoridades que compem a Mesa, Senhores e Senhoras. Venho, em nome da
136
Associao de Amigos do Jardim da Bandeiras, propor uma modificao pontual no Plano

Oramentrio, no que se refere correo dos problemas de drenagem da bacia do Crrego Verde.
P Esse Crrego Verde fica em ltaquera?
R No, na zona Oeste.
P Qual subprefeitura? Butant?
R Pinheiros. O Crrego nasce no nosso bairro, que se situa entre Sumar e Pinheiros, e desagua
(sic) no Rio Pinheiros. A soluo proposta pela Prefeitura inclusive j licitada, com obras previstas
para serem iniciadas em breve prev a execuo, dentro do nosso bairro, de um reservatrio de
acumulao os famigerados 'piscines'. Temos uma soluo que reputamos muito melhor. E
apresentamos hoje, por meio de um relatrio escrito, baseado, inclusive, em pareceres tcnicos,
amparando esta soluo. Na realidade, a soluo seria apenas a reforma do sistema j existente.
Contratamos um especialista na rea o Dr. Jlio Cerqueira Csar Neto , que professor da
disciplina de Hidrulica e Saneamento na Escola de Engenharia lvares Penteado. Ele j atuou em
diversas entidades pblicas e particulares. , portanto, um profundo conhecedor do assunto. Ele teve
acesso ao cadastro da Prefeitura, analisou a galeria existente, e fez um estudo, dividido em sete
trechos, que consta do relatrio que protocolei hoje. Ele analisou os sete trechos, e considerou que a
vazo proporcionada pela galeria geometricamente existente suficiente para atender vazo de
projeto, salvo em um trecho: trecho 3, que ele citou, que um trecho que se situa fora do nosso bairro,
e que est sujeito s maiores inundaes. No entanto, no trecho 3, pelo acesso que teve ao cadastro da
Prefeitura, ele descobriu que existem galerias no em funcionamento, que poderiam ser utilizadas.
Evidentemente um amparo tcnico que precisaria ter, e com um custo relativamente nfimo 10 a
15% do previsto para a execuo do `piscino, cuja execuo provocar a destruio de duas praas no
bairro a Praa General Oliveira Alves e a Praa Jacques Belange.
H impeditivos legais para a execuo dos `piscines'. Citarei dois apenas: foram indeferidas trs
vezes as licenas e os pedidos de licena ambiental e de instalao o primeiro em 2003, e o
segundo em agora (sic), em 2009. E existe o Decreto Estadual n 30.443, de 20/09/89, que considera
patrimnio ambiental e declara imune de cortes os exemplares arbreos existentes nessas duas praas.
Ento eu gostaria que o Sr. Secretrio, ou a sua Comisso, e os Vereadores componentes da Comisso
de Oramento, levassem em conta essa questo. Reitero que ns, pela Associao, estamos
disposio para colaborar com a Prefeitura nesse aspecto. Muito obrigado. (NOTA TAQUIGRFICA,
AUDINCIA PBLICA, 17/11/2009).
Abaixo, uma fala de Samantha Neves, representante da Rede Nossa So Paulo, na

qual busca discutir a poltica de Mobilidade Urbana.
A SRA. SAMANTA NEVES Boa tarde. Vou continuar a discusso que o Ccero trouxe. Fizemos
pelo Rede Nossa So Paulo e, em conjunto, com uma srie de entidades no coletivo do Dia Mundial
sem Carro uma srie de plenrias regionais e discusso de propostas para a melhoria do transporte em
nossa cidade. Ainda que nem todas tenham direta relao com propostas do oramento queremos
apresentar justamente para que sejam includas e haja oramento especfica (sic) para a concretizao
dessas propostas e a elaborao de um Plano Municipal de Transportes. Algumas delas: com relao
aos corredores de nibus uma das reivindicaes que haja paradas diferenciadas para as linhas que
h em pontos, mas pontos de ultrapassagem nos corredores de nibus, para garantir melhor fluidez.
Adequar o tempo do semforo nos cruzamentos priorizando as vias em que h corredores de nibus
que tambm garantem a fluidez no transporte nos corredores. Uma proposta especfica um corredor
exclusivo de nibus na Marginal Tiet, para um nibus expresso que v da Lapa a So Miguel com
uma parada apenas na metade do trajeto, na regio do Centro. H uma proposta genrica importante
que aumentar o nmero de corredores de nibus na Cidade.
Com relao ao transporte de trens, ainda que estejamos falando de transporte municipal, h uma
articulao entre transporte metropolitano e Governo do Estado, reforamos algumas propostas: a
necessidade de ampliao da malha ferroviria na Grande So Paulo e a melhoria da estrutura fsica e
137
mecnica dos trens da Cidade que (sic), embora tenha havido esforos importantes ainda h muito a
avanar.
H duas propostas especficas da zona Oeste, de novas linhas de nibus, a linha Praa Ramos
Morro Doce um transporte importante na regio de Perus mas h a linha de Morro Doce Barra
Funda. Outro ponto importante levantado pela regio a construo de uma passarela para pedestres
na altura do Bairro Chcara Maria Trindade. H uma srie de atropelamentos, problema srio, cerca de
um quilmetro aps o pedgio na pista de Jundia.
Outras duas propostas importantes so a instalao de pontos de nibus na frente das estaes de
metr e de trem para garantir a articulao entre as modalidades de transporte.
H uma proposta importante destacada na zona Sul que ampliao de tempo de utilizao do Bilhete
nico, houve uma reduo de quatro para trs horas e a reivindicao para que haja, novamente, a
ampliao. Outro ponto importante o carregamento de bilhetes nos nibus. importante porque
descomplica o transporte e a utilizao do bilhete.
Por fim, uma ltima proposta, genrica e fundamental, que as linhas e itinerrios de nibus mudem o
seu eixo de sentido radial, centro-bairro, para o sistema hbrido, entre bairros. Temos uma grave
dificuldade de transporte em So Paulo entre bairros. mais fcil ir para o Centro do que se
locomover entre os bairros (NOTA TAQUIGRFICA, AUDINCIA PBLICA, 16/11/2009).
Em relao demanda pontual por melhoria urbana:

A SRA. DEOLINDA Boa tarde a todos. Estou com o nobre Vereador Milton Leite h cinco anos. Em
primeiro lugar quero deixar um recado, se tiver algum aqui que represente algum Vereador: por que
os Vereadores s conhecem nossos bairros em tempo de eleies? Peo a todos que colaborem com o
nobre Vereador Milton Leite, o nosso "anjo da guarda", porque s ele aparece antes e depois das
eleies. No momento, meu pedido o seguinte: estamos com oito vielas e trs ruas para serem
refeitas. Outra coisa que quero deixar como pedido com relao Escola Deputado Jos Blota
Jnior, que est pssima. um horror ficar dentro daquela escola, no h aulas; tem leite e uniformes,
mas as crianas precisam de professores capacitados e de direo, que no existem l. Precisamos
tambm de energia, que fica ao lado da escola; h um ano que no funciona nenhuma lmpada do lado
de fora, uma escurido, horrvel para os pais passarem, arriscando as vidas, com seus filhos. Peo
ao Sr. Cssio para estar colocando um fiscal, como muitos j falaram, nos postos de sade. H locais
para estarem funcionando (sic), mas no existem pessoas capacitadas para trabalhar. Quando temos
que fazer uma inalao ou tomar uma injeo, so quatro ou cinco horas, esperando e quando
atendidos, somos tratados muito mal. Cad as lideranas, as pessoas que tm capacidade para chegar
at direo dos postos? Ser que no existem? Acho que existem, porque assim como o nobre
Vereador Milton Leite tem capacidade de colocar liderana para ajudar o povo, como o Sr. Prefeito
no tem? Ns conseguimos deixar o Kassab mais quatro anos. Se em dois anos ele fez muita coisa,
espero que em quatro faa mais ainda. No tem creche, nunca teve; no tem associao, no tem nada.
um bairro muito necessitado de ajuda no s do Sr. Milton Leite que j faz muito mas dos
outros Vereadores que s aparecem l em poca de eleio. Agradeo a oportunidade. (NOTA
TAQUIGRFICA, AUDINCIA PBLICA, 08/11/2008).
No caso da audincia pblica sobre o tema da habitao em 2010, a grande

maioria dos vinte e sete indivduos que se manifestaram agradeceram a secretaria e, em alguns
caos, o vereador Milton Leite, como podemos ver abaixo. Aps muitos agradecimentos,
138
estranhando este tipo de comportamento, o vereador Trpoli, presidente da Comisso, faz o

seguinte comentrio:
O SR. PRESIDENTE (ROBERTO TRPOLI) Tem a palavra a Sra. Amanda Oliveira, moradora do
Jardim Icara.
A SRA. AMANDA OLIVEIRA Bom dia a todos. Na verdade, vim para agradecer as obras que
esto sendo feitas no bairro, dentro do Programa Mananciais, e pedir que a elas seja dada
continuidade, porque h pessoas ainda morando em rea de risco e que precisam de obras no local.
Obrigada.
O SR. PRESIDENTE (ROBERTO TRPOLI) Esta a primeira audincia pblica de que participo
em que as pessoas s agradecem, no pedem...
A Sra. Amanda Oliveira que, na verdade, nunca foi feito nada. Agora que as obras comearam,
melhorou bastante o bairro. Essa a razo de eu estar aqui para agradecer. (Palmas)
O SR. PRESIDENTE (ROBERTO TRPOLI) A senhora tem razo. que tem tanta coisa para ser
feita em So Paulo. Mas a senhora bem-vinda. Obrigado. (NOTAS TAQUIGRFICAS,
AUDINCIA PBLICA DE HABITAO, FUNDOS E NEGCIOS JURDICOS, 19/11/2010).
Sobre a participao da sociedade civil nas audincias pblicas, a ex-vereadora

Soninha Francine critica a manipulao de alguns cidados por vereadores e pela expectativa
gerada pela realizao de emendas. A ex-vereadora aponta que muitos indivduos so levados
Cmara por vereadores que pagam transporte e lanche.
Se a emenda no for realizada, foi o prefeito que no fez, ento as pessoas
so muito manipuladas nestes mecanismos de participao, OP, na audincia
pblica, entendeu? Manipuladas quando, por exemplo, o dia de discutir o
oramento do Meio Ambiente que no tem nada a ver com a coleta de lixo,
mas ai o vereador enche o plenrio de catador. Enche l de catador, levanta a
mo e o catador fala com toda razo: no t vendo nada a de reciclagem.
No, esse licenciamento de servios, mas as pessoas vo l com esperana
de serem ouvidas, de serem contempladas, o vereador se coloca, a pior
coisa, porque o arremedo de processo democrtico. Porque as pessoas,
quem est assistindo de fora, v a populao mobilizada legitimamente
organizada pra fazer uma reivindicao totalmente legtima, mas na verdade
um vereador pagou um nibus. Pagam, pagam lanche, lotam o plenrio com
aquelas pessoas, as pessoas fazem as suas reivindicaes, no sero
contempladas naquele espao, naquele ambiente, vo sair de l reclamando
com a imprensa, com quem estiver l para ouvir que uma palhaada, que
elas no foram ouvidas, mas que o vereador heroico vai ajud-las e vai
colocar l uma emenda que diz que com cem mil reais vai construir uma
central de triagem embaixo da ponte, entendeu? Ento triste de ver, porque
engana. como uma igreja fajuta, entendeu? Di porque as pessoas esto
sendo tapeadas na f verdadeira delas, na expectativa verdadeira delas. Ento
vo l, ano aps ano com o mesmo vereador camarada, fazer as mesmas
reivindicaes de sempre, e assim, s vezes, o prprio vereador ignorante.
(FRANCINE, S. Entrevista realizada em 14/09/2011).
139
O tempo concedido a cada pessoa , geralmente, de trs minutos, e o vereador que

preside a reunio tende a levar isso em conta, porm com certa restrio, pois quando quer
termina uma fala com argumento de autoridade, mas h alguns indivduos que excedem os
trs minutos e no sofrem controle de tempo. Em alguns casos, quando h muitos indivduos
da sociedade civil para falar, esse tempo reduzido para dois minutos, e quando h poucos
inscritos j houve casos de se estender a at cinco minutos. O controle do tempo da sociedade
civil, que chega a ser um abuso de poder por parte dos vereadores, no consta do Regimento
Interno da Cmara Municipal. De acordo com a seo X, artigo 86, 2 a 6, fala-se em
controle de tempo para a fala dos vereadores e no h meno de controle de tempo de trs
minutos para a fala da sociedade civil. Contudo, na realidade, no existe controle de tempo da
fala dos vereadores, que muitas vezes usam o tempo para fazer discursos polticos. O
Regimento Interno fala de direito rplica e trplica na discusso dos vereadores, mas esse
direito no dado sociedade civil. Assim, a sociedade tem o nus do controle ao ser tratada
como o vereador na questo do tempo, mas no tem o bnus do direito rplica e trplica.
Todos os indivduos da sociedade civil entrevistados nesta pesquisa acham que a sociedade
civil no tem direito rplica. Segundo o Regimento Interno da Cmara Municipal de So
Paulo:
SEO X Das Audincias Pblicas
Art. 86 Nos casos previstos no artigo 41 da Lei Orgnica do Municpio:
III a Comisso selecionar para serem ouvidas as autoridades, os
especialistas e pessoas interessadas, cabendo ao Presidente da Comisso
expedir os convites;
1 Na hiptese de haver defensores e opositores relativamente matria
objeto de exame, a Comisso proceder de forma que possibilite a audincia
de diversas correntes de opinio.
2 O autor do projeto ou o convidado dever limitar-se ao tema ou
questo em debate e dispor, para tanto, de 20 (vinte) minutos,
prorrogveis a juzo da Comisso, no podendo ser aparteado.
3 Caso o expositor se desvie do assunto, ou perturbe a ordem dos
trabalhos, o Presidente da Comisso poder adverti-lo, cassar-lhe a
palavra ou determinar a sua retirada do recinto.
4 A parte convidada poder valer-se de assessores credenciados, se
para tal fim tiver obtido consentimento do Presidente da Comisso.
5 Os Vereadores inscritos para interpelar o expositor podero faz-lo
estritamente sobre o assunto da exposio, pelo prazo de 3 (trs) minutos,
tendo o interpelado igual tempo para responder, facultadas a rplica e a
trplica, pelo mesmo prazo, vedado ao orador interpelar qualquer dos
presentes (SO PAULO, 1991, grifo nosso).
Nas falas abaixo se percebe como o controle de tempo utilizado. natural que o
tempo seja controlado, a fim de permitir a fala de outros membros da sociedade civil, mas,
140
como j foi dito, isso no feito com a fala dos vereadores, que costuma ser longa. O controle
tambm exercido sobre o contedo da fala da sociedade, o que no est de acordo com o
intuito da audincia publica, de permitir que a sociedade se manifeste sobre o projeto de lei
em questo. Naturalmente, se a audincia sobre sade, no faz sentido que a sociedade se
manifeste sobre a pasta de educao, mas o que se observa um controle muito maior e
muitas vezes autoritrio.
O SR. ALMIR GUIMARES (VEREADOR) Srs. Vereadores, como havamos determinado, vamos
passar a palavra agora para o Sr. Carlos Roberto Vaz, Presidente do Conselho Municipal dos Direitos
da Criana e do Adolescente. V. Exa. tem 5 minutos para formular suas questes ao Sr. Secretario (sic)
ou a quem entender. Tem V. Sa. a palavra.
O CARLOS ROBERTO VAZ Bom dia Sr. Secretrio e Srs. Vereadores, difcil tratar aqui em 5
minutos de um conselho, que (sic), como diz a lei, diretrizes da politica (sic) de atendimento criana
e ao adolescente como deve ser feita neste pas. Lei federal. Criao de conselhos municipais,
estaduais e nacional dos direitos da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores das
aes em todos os rgos. Quer dizer, controladores das aes em todos os nveis. que ns, nesses
dois anos em que estamos no Conselho, temos feito uma anlise crtica do atendimento da criana e do
adolescente em So Paulo e temos percebido lacunas e descalabros que tm acontecido com o
atendimento. Ento, quero ficar s nessas duas para podermos justificar o por que (sic) desse apelo que
vamos fazer ao final ao Sr. Secretrio, Srs. Vereadores e Comisso de Finanas e Oramento (NOTA
TAQUIGRFICA, AUDINCIA PBLICA, 13/12/95).
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) Obrigado. Tem outras pessoas que queriam falar, mas temos de
entregar a sala (sic) 13h. Passo a palavra para a Vereadora Ana Martins e depois o Flix conclui.
Agradecemos a presena de todo pessoal da Sade e da Educao. Essa a nossa ltima audincia.
(NOTA TAQUIGRFICA, AUDINCIA PBLICA, 09/11/2001).
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) A senhora vai ler esse texto todo?
A SRA. MIRTA MARIA FERNANDES rpido, muito rpido.
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) Por favor, faa a pergunta.
A SRA. MIRTA MARIA FERNANDES Pois no. que ns queremos falar um pouco sobre a
Sade, por isso.
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) O Secretrio conhece a situao financeira da Sade de sobejo.
A SRA. MIRTA MARIA FERNANDES Est bom, ento vou cortar uma parte. Com relao Sade
o povo cobra a falta de medicamentos de custos mais elevados; a referncia contra a referncia, tanto
especialidades quanto exames especficos; mas principalmente cobra a presena do clnico geral,
espcie em extino, tanto nos hospitais municipais quanto nos postos de sade. Ser conselheiro ou
delegado da Sade para as autoridades parecer ser fcil, mas um trabalho voluntrio, solidrio, que
exige muito da gente. uma carreira que abraamos com muito amor, s o amor justifica tanta
dedicao, alm da necessidade..."
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) Minha senhora, eu no quero ser indelicado, mas se atenha pelo
menos a (sic) parte financeira, por favor.
A SRA. MIRTA MARIA FERNANDES Est bem. Eu s quero dizer, olha, ns estamos
decepcionados quando aps muita discusso, vou fazer a pergunta, mas rapidinho, curto, estou
cortando bastante, j que o senhor est pedindo. "Estamos bastante decepcionado quando aps muita
discusso e luta aprovamos um oramento que no foi cumprido por falta de verba, como em 2002.
Mesmo assim, levantamos a cabea e fomos luta novamente, fazendo o mesmo para o ano seguinte,
porm mais tristes e incomodados porque as decises do Oramento Participativo s caminharam aps
141
imposio e exaustivas discusses, tendo ainda alegaes de que no ir ser cumprido por falta das
mesmas verbas". Bom, as perguntas... Distrito de Sade?
A SRA. MIRTA MARIA FERNANDES No, eu sou usuria, sou conselheira como usuria e estava
fazendo esse texto para todo mundo entender...
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) Estou querendo entender, se isso consenso do distrito.
A SRA. MIRTA MARIA FERNANDES O senhor no me deixou l-lo, da parte do usurio.
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) Est bom, obrigado.
A SRA. MIRTA MARIA FERNANDES Ento, como o senhor no deixou ler ele todo...
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) Minha senhora, aqui h cem pessoas para falar!
A SRA. MIRTA MARIA FERNANDES Mas o nosso colega falou mais tempo do que eu lendo isso
daqui, mas tudo bem, vamos s perguntas. Queremos saber, diante de tudo que eu ia postular aqui,
pedimos encarecidamente que seja destinado 18% do Oramento da cidade de So Paulo para a rea
da Sade, to carente de recursos para a implementao dos seus projetos. Queremos saber tambm
quanto era o Oramento previsto para 2002, desse total, quanto foi reduzido por motivo de corte de
verba; quanto est previsto para 2003? E no tocante dvida pblica h impedimento jurdico uma
pergunta para transform-la em investimento na Sade? Em havendo esse impedimento, por que no
faz-lo? Seriam as justificativas para se chegar nas perguntas, mas s que o senhor no deixou colocar,
agradeo.
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) No deixei, no. A senhora pode me dar o texto, eu vou dar para o
Secretrio, na ntegra, para ele poder responder para a senhora. Aqui no tem problema de deixar, o
problema todo mundo poder falar.
A SRA. MIRTA MARIA FERNANDES Agradeo, obrigado (sic). (NOTA TAQUIGRFICA,
Esse controle de tempo nos ltimos anos, por orientao do vereador-relator desde
2007, Milton Leite, vem acompanhado de uma forte orientao para que a sociedade civil
entregue a sua demanda por escrito para que a relatoria possa analis-la e incluir nas emendas.
Apesar de a folha de demanda j existir h um bom tempo em 1999, por exemplo, havia um
questionrio para que os cidados elencassem os problemas da regio e do bairro , a forma
como o processo conduzido nos ltimos anos de uma forte insistncia para que a
sociedade traga as demandas por escrito. Mesmo aqueles que apenas querem questionar
uma determinada poltica so orientados a trazer uma ou mais demandas por escrito. Isso
refora o estabelecimento do clientelismo oramentrio, que explicado mais adiante.
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Peo insistentemente para que no passem de trs minutos,
caso contrrio no vamos conseguir encerrar, as pessoas vo embora e no vo ficar sabendo das
demandas. O importante a integrao. Falem genericamente e deixem a demanda por escrito, para
que possamos estud-la. Tem a palavra a Sra. Madalena. (NOTA TAQUIGRFICA, AUDINCIA
PBLICA REGIONAL SUL, 07/11/2009).
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Um parnteses (sic). Peo que toda manifestao,
independentemente do discurso, seja feita, por escrito Comisso. Temos papel disposio.
Formulem os pleitos tecnicamente. Podem dizer: Olha, preciso de recurso para aquilo e aquilo. Ns
vamos avaliar as possibilidades dentro do oramento. Seno, vamos ouvir 50 discursos, tomamos 50
pitos e no sabemos, efetivamente, o pleito da populao em cima de cada ponto. No adianta ficar
falando e no especificar, por exemplo, quero recurso para MBoi Mirim, Tiradentes, Inajar de
Souza. Estamos falando mais da questo de custo, em que pretendem operar a proposta oramentria.
Assim, aps a audincia, iremos examinar os pleitos. Estou cansado de vir audincia pblica no
142
me recuso a vir , e poucas so as propostas por escrito, especificando a manifestao do desejo da

populao. Pode mandar por e-mail, entregar aqui por escrito, pode vir se manifestar, se no nesta
audincia, em outras. fundamental manifestar o desejo por escrito. Podem falar os pensamentos no
microfone, pois esta uma tribuna democrtica, mas importante dizer as alteraes que pretende
propor. Por exemplo, dizem estou criticando a ciclovia, mas no dizem qual ciclovia que querem e a
extenso em quilmetros que pleiteia. Com o registro por escrito, podemos averiguar se h ou no a
demanda. preciso mais clareza na manifestao. Devolvo a palavra ao Fbio (NOTA
TAQUIGRFICA, AUDINCIA PBLICA TEMTICA TRANSPORTES SUL, 07/11/2011).
Aps a fala da sociedade civil, o secretrio / representante do Executivo anota as

perguntas e as responde na sequncia. Parte das perguntas respondida e parte no, contudo,
o indivduo que no obteve resposta no se manifesta novamente, ou seja, no costuma haver
rplica. O tempo para as perguntas da sociedade civil geralmente muito menor do que o
tempo de debate entre vereador / secretrio e, em muitas audincias, o trmino da mesma
ocorreu mesmo sem todos os inscritos terem se manifestado devido ao avanado do horrio da
audincia. Assim, mesmo sem responder as perguntas da sociedade civil, muitas audincias
terminam devido limitao do horrio.
6.4 Linha do tempo: uma anlise das audincias pblicas de 1990 a 2010
O objetivo desta seo descrever e analisar os dados coletados levando em

considerao aspectos sincrnicos e diacrnicos deste estudo de caso longitudinal. Trata-se de
conceitos do campo da lingustica, que so utilizados por Barley (1990) em sua anlise de
estudo de caso longitudinal, como observado no captulo 2, de metodologia. Por sincronia
entende-se um olhar pontual sobre um determinado fenmeno em um determinado momento,
dentro da estrutura da qual faz parte, e por diacrnico entende-se um olhar evolutivo desse
fenmeno, buscando-se analisar a dinmica e as mudanas ocorridas ao longo do tempo.
Nesta seo so consideradas as variveis que influenciam a participao da
sociedade civil nas audincias pblicas do oramento. Alm disso, descrito como essas
variveis se comportam ao longo do tempo e em cada momento. O exame de vinte anos de
audincias pblicas nos permite segmentar a anlise de acordo com os perodos de eleies,
pois muda a configurao dos poderes executivo e legislativo. Assim, apesar de o material ter
sido investigado ano a ano, para efeitos de anlise os seguintes perodos so construdos de
acordo com as diferentes legislaturas e governos: 1990 a 1992 (10 legislatura na Cmara
143
Municipal e gesto Luiza Erundina), 1993 a 1996 (11 legislatura na Cmara Municipal e
gesto Paulo Maluf), 1997 a 2000 (12 legislatura na Cmara Municipal e gesto Celso Pitta),
2001 a 2004 (13 legislatura na Cmara Municipal e gesto Marta Suplicy), 2005 a 2010 (14
e 15 legislatura na Cmara Municipal e gesto Jos Serra/Gilberto Kassab). O quadro abaixo
permite observar ano a ano a LOA sendo discutida e a configurao de prefeito (a), presidente
da Cmara Municipal, presidente da CFO e membros da CFO.
Ano
LOA
Prefeito
(a)
Presidente
Presidente
Cmara
Comisso
Municipal de Finanas e
de So Paulo Oramento
Luiza
Eduardo
1990
Erundina Suplicy
343/90
(PT)
(PT)
Arnaldo de
Abreu
Madeira
(PSDB)
Arnaldo de
Luiza
Abreu
1991
Erundina
Madeira
533/91
(PT)
(PSDB)
Jamil Acha
(PMDB)
Luiza
Paulo Seiti
1992
Erundina Kobayashi
336/92
(PT)
(PSDB)
Jamil Acha
(PMDB)
Paulo
1993
Maluf
721/93
(PDS)
Antnio
Sampaio
(PDS)
Miguel
Colasuonno
(PDS)
Paulo
1994
Maluf
453/94
(PDS)
Miguel
Colasuonno
(PDS)
Almir
Guimares
(PTB)
Relator
LOA
Membros da Comisso
de Finanas e Oramento
Arnaldo de Abreu Madeira (PSDB)

Albertino A. Nobre (PTB)
Antnio Carlos Caruso (PMDB)
Albertino
Antnio Sampaio (PDS)
Nobre
Devanir Ribeiro (PT)
(PTB)
Francisco Whitaker Ferreira (PT)
Jamil Acha (PMDB)
Joo Aparecido de Paula (PFL)
Maria Cristina Tita Dias (PT)
Almir Guimares de Oliveira
(PMDB)
Antnio Sampaio (PDS)
Paulo Seiti
Kobayashi
(PSDB)
Jamil Acha (PMDB)
Joo Aparecido de Paula (PFL)
Paulo Seiti Kobayashi (PSDB)
Bruno Feder Neto (PL)
Arnaldo de
Abreu
Fermino Fechio Filho (PT)
Madeira
(PSDB)
Jamil Acha (PMDB)
Alfredo Martins (PFL)
(PTB)
Antnio Carlos Caruso (PMDB)
Jos ndio
Gilberto Kassab (PL)
Ferreira do
Hanna Garib (PDS)
Nascimento
Jos (ndio) Ferreira do
(PMDB)
Nascimento (PMDB)
Jos Guilherme Gianetti (PMDB)
Miguel Colasuonno (PDS)
Odilon Guedes (PT)
Gilberto
(PTB)
Kassab
(PL)
Gilberto Kassab (PL)
144
Ano
LOA
Presidente
Presidente
Prefeito
Cmara
Comisso
(a)
Relator
LOA
Paulo
1995
Maluf
972/95
(PDS)
Miguel
Colasuonno
(PDS)
Almir
Guimares
(PTB)
Jos ndio
Ferreira do
Nascimento
(PMDB)
Paulo
1996
Maluf
775/96
(PDS)
Joo Brasil
Vita
(PTB)
Almir
Guimares
(PTB)
Jos ndio
Ferreira do
Nascimento
(PMDB)
Celso
1997
Pitta
933/97
(PPB)
Nello
Rodolpho
Dito Salim
Giongo Filho (PPB)
(PPB)
Hanna
Garib
(PPB)
Celso
1998
Pitta
646/98
(PPB)
Nello
Rodolpho
Dito Salim
Giongo Filho (PPB)
(PPB)
Vicente
Viscome
(PPB)
1999 Celso
491/99 Pitta
Armando
Mello Neto
Mohamad
Said
Jos Mentor
(PT)
Membros da Comisso
Hanna Garib (PDS)
Nascimento (PMDB)
Jos Guilherme Gianetti (PMDB)
Odilon Guedes (PT)
Znas Jos Pires (PMDB)
Hanna Garib (PDS)
Nascimento (PMDB)
Mohamad Said Mourad (PL)
Nelson Guimares Proena
(PSDB)
Odilon Guedes (PT)
Vicente Viscome (PDS)
(PTB)
Edson Emanoel Simes (PMDB)
Hanna Garib (PDS)
Nascimento (PMDB)
Nelson Guimares Proena
(PSDB)
Odilon Guedes (PT)
Vicente Viscome (PDS)
Dito Salim (PPB)
Ldia Correa (PMDB)
Dalton Silvano (PSDB)
Hanna Garib (PPB)
Henrique Sampaio Pacheco (PT)
Jos Eduardo Martins Cardozo
(PT)
Nascimento (PPB)
Natalcio Bezerra Silva (PTB)
Vicente Viscome (PPB)
Alberto (Turco Loco) Hiar (PSDB)
Dito Salim (PPB)
Hanna Garib (PPB)
Jos Eduardo Martins Cardozo
(PT)
Ldia Correa (PMDB)
Natalcio Bezerra Silva (PTB)
Paulo Roberto Faria Lima (PPB)
Vicente Viscome (PPB)
Jos Mentor (PT)
Celso Cardoso (PPB)
145
Ano
LOA
Presidente
Presidente
Prefeito
Cmara
Comisso
Relator
(a)
LOA
(PPB)
(PPB)
Mourad
(PL)
Celso
2000
Pitta
974/00
(PPB)
Marta
2001
Suplicy
545/01
(PT)
Marta
2002
Suplicy
565/02
(PT)
Marta
2003
Suplicy
629/03
(PT)
Marta
2004
Suplicy
446/04
(PT)
Membros da Comisso
Dito Salim Ide (PPB)

Jos Eduardo Martins Cardoso
(PT)
Ldia Correa (PMDB)
Miguel Colasuonno (PPB)
Antnio Salim Curiati (PPB)
Miguel
talo Cardoso (PT)
Colasuonno
Armando
Paulo Roberto
Jorge Taba (PDT)
(PMDB) /
Mello Neto Faria Lima
Luiz Pachoal (PTB)
Myryam
(PPB)
(PPB)
Jos Mentor (PT)
Athi
Miguel Colasuonno (PMDB) /
(PMDB)
Myryam Athi (PMDB)
Adriano Diogo (PT)
Augusto Campos (PT)
Atlio Francisco (PT
Jos Eduardo
Adriano
Eliseu Gabriel (PDT)
Martins
Eliseu Gabriel
Diogo
talo Cardoso (PT)
Cardozo
(PDT)
(PT)
Jos Viviani Ferraz (PL)
(PT)
Milton Leite (PMDB)
Ricardo Montoro (PSDB)
Wadih Mutran (PPB)
Adriano Diogo (PT)
Jos Eduardo
Augusto Campos (PT)
Adriano
Eliseu
Martins
Gilson Barreto (PSDB)
Diogo
Gabriel
Cardozo
Jos Viviani Ferraz (PL)
(PT)
(PDT)
(PT)
Milton Leite (PMDB)
Paulo Frange (PTB)
Wadih Mutran (PPB)
Antnio Salim Curiati (PPB)
Antnio Carlos Rodrigues (PL)
Claudio Gomes Fonseca (PCdoB)
Arselino
Joo
Milton Leite
Gilson Barreto (PDSB)
Tatto
Antnio
(PMDB)
Joo Antnio (PT)
(PT)
(PT)
Jos Laurindo de Oliveira (PT)
Milton Leite (PMDB)
Odilon Guedes (PT)
Paulo Frange (PTB)
Antnio
Claudio Fonseca (PCdoB)
Arselino
Milton Leite Carlos
Tatto
(PMDB)
Rodrigues Jos Amrico (PT)
(PT)
(PL)
Milton Leite (PMDB)
Odilon Guedes (PT)
146
Ano
LOA
Presidente
Presidente
Prefeito
Cmara
Comisso
(a)
Relator
LOA
Membros da Comisso
Paulo Frange (PTB)
Wadih Mutran (PPB)
William Woo (PSDB)
Jos
2005
Serra
632/05
(PSDB)
Roberto
Trpoli
(PV)
Gilberto
2006
Kassab
551/06
(PFL)
Roberto
Trpoli
(PV)
2007
662/07
Gilberto
Kassab
(DEM)
Antnio C.
Rodrigues
(PR)
2008
605/08
Gilberto
Kassab
(DEM)
Antnio C.
Rodrigues
(PR)
2009
636/09
Gilberto
Kassab
(DEM)
Antnio C.
Rodrigues
(PR)
2010 Gilberto
444/10 Kassab
Antnio C.
Rodrigues

Francisco Chagas (PT)
Jos Police Jos Police Neto (PSDB)
Paulo Frange
Neto
Lenice Lemos (PV)
(PTB)
(PSDB)
Milton Leite (PMDB)
Paulo Fiorilo (PT)
Paulo Frange (PTB)
Wadih Mutran (PP)
Gilberto Natalini (PSDB)
Antnio
Paulo
Juscelino Gadelha (PSDB)
Carlos
Frange
Marta Costa (PTB)
Rodrigues
(PTB)
Milton Leite (PMDB)
(PL)
Atila Russomano (PP)
Paulo Frange (PTB)
Paulo Fiorilo (PT)
Aurlio Miguel (PL)
Gilberto Natalini (PSDB)
Milton
Jos Police Neto (PSDB)
Wadih Mutran
Leite
Milton Leite (PMDB)
(PP)
(PMDB)
Atila Russomano (PP)
Paulo Frange (PTB)
Paulo Fiorilo (PT)
Wadih Mutran (PP)
Adolfo Quintas (PSDB)
Aurlio Miguel (PL)
Milton
Jos Police Neto (PSDB)
Wadih Mutran
Leite
Milton Leite (DEM)
(PP)
(PMDB)
Paulo Frange (PTB)
Paulo Fiorilo (PT)
Roberto Trpoli (PV)
Wadih Mutran (PP)
Antnio Donato (PT)
Adilson Amadeu (PTB)
Arselino Tatto (PT)
Milton
Aurlio Miguel (PR)
Wadih Mutran
Leite
Floriano Pesaro (PSDB)
(PP)
(DEM)
Milton Leite (DEM)
Roberto Trpoli (PV)
Wadih Mutran (PP)
Roberto
Milton
Adilson Amadeu (PTB)
Trpoli
Leite
Antnio Donato (PT)
147
Ano
LOA
Presidente
Presidente
Prefeito
Cmara
Comisso
Relator
(a)
LOA
(DEM)
(PR)
(PV)
(DEM)
Membros da Comisso
Arselino Tatto (PT)

Aurlio Miguel (PR)
Atlio Francisco (PRB)
Souza Santos (PSDB)
Milton Leite (DEM)
Roberto Trpoli (PV)
* Os dados dos membros da Comisso de Finanas e Oramento foram obtidos com base na lista de
membros das Comisses disponvel na biblioteca da Cmara Municipal e com base na lista disponvel
nas notas taquigrficas de cada ano. Ocorrem mudanas nos membros das Comisses, por isso, no
caso de conflito entre as duas listas, optou-se por colocar a lista mais atualizada no momento da
discusso do oramento, que a disponvel junto s notas taquigrficas. Em relao ao partido dos
vereadores, a lista da biblioteca considera o partido pelo qual os vereadores foram eleitos.
Quadro 14 Atores dos Subsistemas Poder Executivo e Poder Legislativo
6.4.1 Perodo de 1990 a 1992 Aprendizagem e assimilao do processo participativo
As audincias pblicas do oramento realizadas pela Cmara Municipal so

institudas pela Lei Orgnica do Municpio, promulgada em 04/04/90. Trata-se do perodo de
gesto de Luiza Erundina, primeira prefeita de So Paulo pertencente ao Partido dos
Trabalhadores (PT). Nos anos de 1990 e 1991, no foram encontrados registros no arquivo da
Cmara Municipal referente s notas taquigrficas de audincias pblicas sobre a discusso da
lei oramentria, sendo assim, no possvel afirmar como as audincias foram realizadas.
Em 26/10/90, uma notcia do Jornal da Tarde, Quanto vai pesar o cofre da cidade Comea
hoje uma srie de audincias pblicas para debater o oramento municipal para 91, assinada
por Regina Helena Teixeira, faz referncia audincia pblica que seria realizada para debater
o oramento municipal e a reforma tributria, e a outra audincia sobre o projeto de cobrana
da contribuio de melhoria dos imveis valorizados por obras pblicas municipais. Em
27/10/90, notcia da Folha de S. Paulo, Debate sobre oramento defende criao de fundo de
transportes, afirma que a primeira audincia pblica promovida pela Cmara para discutir o
oramento teve 100 participantes, mas no especifica quantos eram vereadores, quantos eram
membros do executivo, quantos representantes da sociedade civil, nem faz meno a
manifestaes especficas da sociedade civil. As notcias em geral falam sobre a realizao de
148
audincias pblicas pelo poder executivo26, com pouco registro das audincias do
legislativo27.
em 1992 que se observa o incio das audincias pblicas com registro de notas
taquigrficas. O presidente da CMSP Paulo Seiti Kobayashi (PSDB), o da Comisso de
Finanas e Oramento Jamil Achoa (PMDB), e o relator da LOA, Arnaldo de Abreu
Madeira (PSDB).
No arquivo da Cmara Municipal foi possvel encontrar registros de duas
audincias pblicas gerais e de nove reunies tcnicas, conforme o apndice A. A dinmica
de exposio do secretrio do poder executivo e perguntas por parte dos vereadores,
principalmente de Arnaldo de Abreu Madeira, que conduz a maior parte das reunies. Nas
reunies tcnicas no se menciona a presena da sociedade civil, ou seja, no possvel saber
se h representantes da sociedade, e tambm no so comuns convites por parte dos
vereadores para que a sociedade civil se manifeste, apesar desta se manifestar em uma reunio
tcnica. O fechamento participao acaba sendo uma caracterstica das reunies tcnicas que
se altera com o passar dos anos, permitindo-se gradualmente a participao.
A sociedade civil se manifesta em apenas dois momentos: na reunio tcnica com
a Secretaria de Vias Pblicas, Secretaria de Cultura e Emurb, trs pessoas pediram para fazer
uso da palavra, e, na audincia pblica geral, mais trs pessoas fizeram o mesmo. Foi possvel
verificar que nesta ultima havia mais membros da sociedade civil presentes. Interessante
observar que, das trs pessoas que falaram na audincia pblica geral, duas no fizeram uso
de microfone. Manifestaram-se de maneira mais informal, prejudicando a taquigrafia e
mostrando tambm como a participao ainda era algo novo, no sujeito s rituais de
participao, como se de certa forma ainda no fizesse parte do sistema. Com o tempo, a fala
da sociedade civil foi se institucionalizando com um momento para inscrio, ordem clara
para uso da palavra, uso de microfone e registro em taquigrafia. Os indivduos que se
manifestam so representantes de: associao ou movimento de bairro (1), Conseg (1),
muncipe (1), organizao Voto Consciente (1), no identificado e outros (2).
26
PREFEITURA debate oramento. Dirio Popular, So Paulo, 11 set. 1990;

PREFEITURA comea a discutir oramento de 91. Folha de S. Paulo, So Paulo, 11 set. 1990;
PREFEITURA faz o primeiro debate sobre oramento. Folha da Tarde, So Paulo, 12 set. 1990;
A Prefeitura abre o debate. Mas nem tanto. Shopping News, So Paulo, 16 set. 1990;
ERUNDINA, Luiza. Justia Social em So Paulo. Folha de So Paulo, So Paulo, 14 out. 1990;
POPULAO discute oramento. Dirio Popular, So Paulo, 22 set 1991;
27
TEIXEIRA, Regina H. Quanto vai pesar o cofre da cidade Comea hoje uma srie de audincias
pblicas para debater o oramento municipal para 91. Jornal da Tarde, So Paulo, 26out. 1990;
DEBATE sobre oramento defende criao de fundo de transportes. Folha de So Paulo, 27out. 1990;
LDERES na Cmara negociam proposta. Folha da Tarde, 24 out. 1991.
149
Observa-se que os secretrios municipais comparecem em sua maioria CMSP;

das 15 secretarias, 12 foram representadas pelos respectivos secretrios. As reunies so um
espao de discusso entre os vereadores e secretrios da gesto da prefeita Luiza Erundina,
que no tinha o apoio da Cmara Municipal. A presidncia da Cmara Municipal e da
Comisso de Finanas e Oramento pertencia a vereadores que no eram da base de apoio da
prefeita. No h indcios de estmulo participao por parte da presidncia da Comisso de
Finanas e do relator do oramento na discusso do oramento.
H diversas pginas ilegveis, pois as notas taquigrficas, transcritas com uso de
mquina de escrever e papel carbono, acabavam tendo pior qualidade e, com o tempo,
tambm perderam leitura. Assim, no se pode excluir a possibilidade de ter havido
participao da sociedade e essa estar taquigrafada nas pginas ilegveis. A qualidade do
registro das notas taquigrficas um problema que deve ser levado em considerao quando
se discute a documentao por parte da Cmara Municipal referente ao incio da dcada de
1990.
Conforme os artigos sobre oramento na hemeroteca da Cmara Municipal, em
1992 o processo de emendas j era bastante complexo. De acordo com artigo da Folha de S.
Paulo de 25/12/1992, intitulado Emendas da Cmara quase anulam oramento Projeto tem
1.121 emendas e bancada malufista deve ter dificuldade para aprovar suas propostas, as
emendas feitas pelos vereadores naquele ano totalizavam gastos de Cr$ 9,9 trilhes, quando o
oramento era de Cr$ 13 trilhes. A maioria das emendas era para asfaltar ruas, instalar
iluminao em vias pblicas, construir creches e escolas. A matria do jornal tambm chama a
ateno para alguns disparates, como as emendas do vereador Mario Noda (PTB), que
solicitava a pavimentao de 497 ruas, mais do que o prometido em campanha pelo prefeito
eleito, ou as emendas de Arselino Tatto (PT) para asfaltar 420 ruas, todas na Zona Sul de So
Paulo.
6.4.2 Perodo de 1993 a 1996 Assimilao do processo participativo
A configurao da presidncia da Cmara Municipal, da Comisso de Finanas e

da relatoria da Lei do Oramento no perodo de 1993 a 1996, referente gesto de Paulo
Maluf no poder executivo, est explicitada no quadro 14. Observa-se uma configurao
150
governista e uma constncia da presidncia da Comisso de Finanas e da relatoria do

oramento, que imprimem caractersticas prprias ao processo de discusso oramentria no
que se refere participao da sociedade civil.
Em 1993, o presidente da Cmara foi Antnio Sampaio (PDS); o Presidente da
Comisso de Finanas e Oramento, Miguel Colasuonno (PDS); e o relator, Jos ndio
Ferreira do Nascimento (PMDB). Trata-se do primeiro ano da gesto de Paulo Maluf, quando
o prefeito possua apoio da maioria da CMSP. H registro de notas taquigrficas de apenas
duas audincias pblicas gerais, conduzidas pelo presidente da Comisso, Miguel
Colasuonno, mas pelas falas h indcios de que houve reunies tecnicas que no foram
apensadas ao processo do oramento. A sociedade civil convidada a se manifestar em ambas
as audincias pblicas, e a dinmica a de explicao por parte do executivo, abertura para
perguntas dos vereadores, seguida de resposta do executivo, e, por ltimo, abertura fala da
sociedade civil e respostas a seus questionamentos e observaes. Denomina-se a partir de
agora esta dinmica de EPR (Expe, Pergunta, Responde). Apesar de a pauta das audincias
incluir o Plano Plurianual (PPA) para o trinio 1994-1996, PL 722/93, a discusso se
concentra totalmente na lei oramentria anual.
Nas audincias de 1993, referentes ao oramento de 1994, esto presentes o
Secretrio de Finanas e o de Planejamento, respectivamente, Marcos Cintra e Celso Pitta.
Marcos Cintra tratado como vereador e sua atuao muito confusa, pois no fica claro se
um representante do executivo ou do legislativo. A audincia pblica evidentemente um
espao no apenas para ouvir o executivo e a sociedade civil, mas tambm para os vereadores
falarem, fazerem discursos polticos e enfatizarem o papel de representao que exercem em
relao aos interesses dos cidados, como parte de um teatro.
A atuao do vereador Odilon Guedes (PT) chama a ateno devido ao seu
conhecimento sobre o tema do oramento e se destaca por suas perguntas tcnicas e
especficas. Um tema que domina grande parte das audincias pblicas a discusso da
Operao Avenida Faria Lima, sendo possvel observar movimentos organizados contra a
iniciativa. Na primeira audincia, nenhum membro da sociedade civil se manifesta; j na
segunda, cinco fazem uso da palavra, sendo quatro para criticar a Operao Faria Lima. A
sociedade reclama sobre a dificuldade de discutir um oramento to importante s vsperas da
sua votao, j que a segunda audincia geral foi feita em 27 de dezembro. Trata-se
obviamente de uma audincia pblica para cumprir tabela, como se observa na fala de
muitos entrevistados sobre o papel das audincias pblicas, j que h pouco tempo para a
discusso e mudana do oramento.
151
Observa-se que o processo de oramento e sua relao com as emendas est

presente desde o incio do perodo analisado por esta pesquisa, sendo inclusive utilizado de
forma irracional, com valores em emendas muito superiores ao oramento total. Na fala
abaixo, o presidente da comisso, Miguel Colasuonno, enfatiza que o valor das emendas
muito superior ao que pode ser realizado, mostrando como o processo de emendas j um
importante mecanismo de negociao entre executivo e legislativo.
O Sr. Presidente (Miguel Colasuonno) Vamos dar incio a (sic) 17 Audincia Publica (sic) da
Comisso de Finanas e Oramento referente aos PLs 721/93 Proposta oramentria para 94 e
722/93 Plano Plurianual para o trinio de 94 a 96. A palavra est livre. Primeiramente gostaria de
fazer um comentrio, dizendo o seguinte: que a Comisso de Finanas fez um trabalho, um esforo de
coleta de classificao das emendas referente ao perodo de 1994. As emendas foram classificadas por
setor, e por rea e por autor. Ns temos emendas, praticamente em todas as reas, como: sade, obras
virias, pavimentao, canalizao, administrao regional, merenda, creches, meio ambiente,
administrao, habitao, abastecimento, transportes, a prpria Cmara Municipal, iluminao praas
e parques, esportes, cultura, assistncia social, publicidade, turismo, EMEIS, totalizando um nmero
realmente muito grande. As emendas propostas atingem a (sic) um valor de 33 bilhes de dlares.
Temos que levar em considerao que o oramento geral, o oramento possvel de ser distribudo
ajustado, da ordem de 13 bilhes e meio. Portanto ns temos uma totalizao de emendas, 10 vezes
superior capacidade do oramento. O que eu quero colocar evidente que ns podemos discutir, as
emendas esto todas classificadas se algum tiver interessado em dar uma olhada, tudo bem. Mas o
contexto como um todo, indica que nos temos que ter certo bom senso. E bom senso ouvirmos os
senhores, evidentemente, para incorporarmos alguns pontos, algumas ideias (NOTAS
TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica PL 721/93, 27/12/93, p. 149).
Em relao aos artigos sobre oramento disponveis na hemeroteca da Cmara

Municipal, h meno s audincias da Cmara Municipal28, discusso de emendas29,
necessidade de retomar as audincias pblicas do poder executivo30 e readequao
oramentria31.
28
SECRETRIOS confirmam que oramento superestimado. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 22

out. 1993.
LUQUSI, Robson. Cmara garante transparncia na anlise do oramento municipal. Dirio
Popular, So Paulo, 08 nov. 1993.
CMARA realiza primeira audincia. Dirio Popular, So Paulo, 22 out. 1993.
29
LUQUSI, Robson. Cmara garante transparncia na anlise do oramento municipal. Dirio
Popular, So Paulo, 08 nov. 1993.
30
PARTICIPAO popular defendida. Dirio Popular, So Paulo, 08 nov. 1993.
31
SECRETRIO defende readequao. Dirio Popular, So Paulo, 09 jul. 1993.
CMARA tenta cassar liminar. Dirio Popular, So Paulo, 09 jul. 1993.
PROJETO de Maluf inverte prioridades do oramento. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 09 nov.
1993.
PETISTA denuncia verbas camufladas. Dirio Popular, So Paulo, 08 nov. 1993.
OPOSIO contra oramento maior. Dirio Popular, So Paulo, 22 out. 1993.
152
No ano de 1994, Miguel Colasuonno passa a presidente da Cmara Municipal,

Almir Guimares o presidente da Comisso de Finanas, e Gilberto Kassab (PL), o relator
do oramento. Trata-se do nico ano, dentro do perodo de 1993 a 1997, em que a relatoria
no foi feita pelo vereador Jos ndio Ferreira do Nascimento. Coincidentemente, nesse ano
foram taquigrafadas as reunies tcnicas e as notas apensadas pasta do PL 721/93. Nos anos
de relatoria do vereador Jos ndio consta no arquivo geral da Cmara Municipal apenas as
notas taquigrficas das audincias pblicas gerais.
Nas notas taquigrficas apensadas ao PL 453/94 foram encontradas uma audincia
pblica e 17 reunies tcnicas, todas realizadas no Anexo G da Cmara Municipal (ver
apndice A). Jos Antnio de Freitas, assessor do Secretrio de Finanas Celso Pitta, est
presente nas 18 reunies, sendo um importante interlocutor junto ao legislativo. Muitas das
secretarias esto representadas por assessores e no por secretrios. Do total de 14 secretarias
presentes nas reunies, apenas 7 esto diretamente representadas pelos respectivos secretrios,
e grande parte da interlocuo entre os vereadores e o executivo feita atravs da Secretaria
de Finanas, principalmente pelo seu assessor, Jos Antnio de Freitas.
Foram registradas 15 falas da sociedade civil, divididas de forma diversificada,
com maior participao de membros do movimento de moradia (4), seguida de muncipes (3),
corpo de bombeiros (2), organizaes da sociedade civil (2), associao de bairro (1),
associao de entidades (1), conselho tutelar (1) e conselho gestor de hospital (1). Todas as
manifestaes so registradas nas reunies tcnicas, mostrando que houve abertura para a
manifestao nesse espao. Essa abertura tambm perceptvel na fala do presidente da
Comisso de Finanas, Almir Guimares, que convida os representantes da sociedade civil a
falar. Contudo, observou-se que as reunies tcnicas do oramento de discusso da Lei do
Oramento de 1994 foram espaos onde prevaleceu a discusso entre o executivo e o
legislativo.
Percebe-se que comea a haver confuso em relao ao tipo de reunio sendo
realizada. A fala dos vereadores ora se refere ao encontro como audincia pblica, ora como
reunio tcnica, ora como audincia tcnica. A incerteza quanto ao tipo de encontro se
observa na pgina de rosto das notas taquigrficas, onde est escrito reunio tcnica, nos
cabealhos das notas taquigrficas, onde est escrito audincia pblica, e na alternncia entre
reunio e audincia tcnica na fala dos vereadores.
O Sr. Presidente (Almir Guimares) Vamos iniciar a reunio tcnica (grifo nosso) da Comisso de
Finanas e Oramento. Convidamos para participar da Mesa os srs. Vereadores Arnaldo Madeira,
153
Odilon Guedes, Aldaza Sposati, o Dr. Freitas representando a Secretaria de Finanas e Planejamento.
Gostaria de dar cincia aos nobres colegas que a (sic) audincia pblica (grifo nosso) do dia de hoje
ns vamos tratar do problema relacionado com a Secretaria da Famlia e Bem Estar Social, do Fundo
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, da Secretaria Municipal da Administrao e do
Instituto de Previdncia Municipal IPREM. Precisaramos saber quais os representantes dessas (sic)
rgos se encontram aqui (NOTAS TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica PL 453/94, 25/10/94, p. 2).
Em alguns casos, quando a fala da sociedade civil no bem-vinda, afirma-se que

se trata de uma reunio tcnica e que, portanto, a fala da sociedade civil no permitida, j
que se trata de uma discusso tcnica entre vereadores e tcnicos do executivo. Por exemplo,
em uma reunio tcnica realizada sobre o tema Habitao e COHAB em 03/11/1994, houve
tentativas de manifestao de pessoas da sociedade civil que queriam falar, mas Jos ndio
Ferreira do Nascimento mostrou-se contrrio, embora a participao fosse permitida em todas
as reunies que estavam ocorrendo.
O Sr. Jos Ferreira do Nascimento [...] Uma outra coisa que eu gostaria de pedir ao Presidente o
seguinte: como se trata de uma reunio tcnica e no de audincia publica (sic), as interferncias
ficassem adstritas a quem tecnicamente est discutindo o assunto. Nas outras reunies ns tivemos
interferncias de terceiros, eu acho que na audincia pblica sim. (Aparte fora do microfone). No, no
estou dizendo para voc, estou dizendo em geral, porque ns estamos numa reunio tcnica, e na
medida em que surgirem interferncias, ns temos mais duas secretarias para analisar hoje, e ns
temos tambm o plenrio hoje, ento fica difcil a gente querer discutir trs secretarias, sendo uma do
porte da de Habitao e sofrer interferncias, ento as interferncias de terceiros devem se limitar s
audincias pblicas, essa a colocao que eu queria fazer.
O Sr. Presidente Ns queremos registrar tambm a presena do Vereador Manoe1 Sala, eu diria
tambm Vereadora Aldaza Sposati que a presena de todos os Srs. Vereadores s nos dar uma
grande contribuio no debate da pea oramentria. Tem a palavra o nobre Vereador Odilon Guedes.
O Sr. Odilon Guedes Eu s queria esclarecer ao nobre Vereador Jos ndio que nas outras audincias
ns ficamos at uma ou duas horas da tarde porque eu acho que esse o nosso papel, e foi aberta a
pergunta nas outras audincias, nosso Presidente conduziu de forma exemplar os trabalhos para que as
pessoas que no so vereadores fizessem perguntas, porque eu acho que justo, acho que este poder
tem de estar aberto s perguntas das pessoas e no h problema. Nenhum nisso. Estou 1embrando
nesse sentido.
O Sr. Jos Ferreira do Nascimento Vereador o que estou dizendo que existe o frum adequado para
a interferncia da popu1ao, est certo? Aqui no se esta (sic) tomando nenhuma medida
antidemocrtica. O que a gente quer que na medida em que voc est fazendo um trabalho tcnico,
se comear a surgir a interferncia de terceiros ento fica difcil inclusive at para o prprio Presidente
de comandar a reunio. Ento o que eu estou pedindo justamente pare que ns nos abstenhamos ao
(sic) pessoal tcnico e naturalmente aos vereadores porque vo querer algumas informaes e lgico
que necessitam, mas no estender a coisa para que no tenhamos de ficar aqui o fato de ser
obrigao nossa isso no tem nem duvida (sic) porque eu reconheo que obrigao nossa. Agora,
ningum esta (sic) aqui tambm para ficar at as cinco horas da tarde por interferncias que no cabem
neste momento (NOTAS TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica PL 721/93, 03/11/94, p. 277-280).
154
Almir Guimares (presidente da Comisso de Finanas e da reunio), no final

dessa mesma audincia, permitiu a inscrio de trs pessoas da sociedade para falar. Porm,
esses no conseguiram se manifestar, pois devido ao controle de tempo os vereadores
decidiram marcar uma nova reunio tcnica, transferindo a fala da sociedade civil para esse
novo encontro em 22/11/1994. Os vereadores aprovam passar as falas para o futuro, de certa
forma prejudicando a sociedade. nova reunio tcnica, apenas um dos trs inscritos
retornou. Observa-se pela fala dos vereadores que a reunio estava cheia, algo comum nas
audincias que envolvem a secretaria de habitao, sendo um dos destaques a discusso sobre
remoo de famlias da Favela de Paraispolis. O vereador Henrique Pacheco solicitou
mudana para uma sala maior, mas Almir Guimares relutou em fazer a mudana e em passar
a palavra sociedade civil, apesar de ter criado a nova reunio e afirmado que a possibilidade
de participao seria garantida. Percebe-se receio em relao participao e inconstncia
sobre como conduzi-la; ora h abertura, ora o sistema fechado para ela, conforme o interesse
dos vereadores.
O Sr. Almir Guimares [...] Gostaria de dizer que o Vereador Henrique Pacheco nos pede que mude a
audincia de local. E eu queria dizer a S. Exa. que esta uma audincia tcnica (grifo nosso) da pea
oramentaria (sic), e que devemos discutir os detalhes. No uma audincia pblica (grifo nosso) do
oramento. Este no o momento adequado, inclusive estranhamos a presena de todos, mas como a
audincia tem o carter de que todos podem participar, mas esta uma audincia para debatermos
assuntos tcnicos, e quando se faz a designao do local j previamente combinado com a
Presidncia da Cmara Municipal de So Paulo, e tanto verdade que at a semana passada ns nos
reunamos no Salo Tiradentes. E hoje j no se pode mais porque o espao j est ocupado para
outra... Queremos pedir aos senhores que compreendam. Achamos legtima a presena de todos vocs
com a qual nos congratulamos e cumprimentamos, mas os prprios vereadores sabem que nesta
audincia devemos debater tecnicamente os recursos aplicados ou destinados pea oramentria.
(NOTAS TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica PL 721/93, 03/11/94, p. 277-280).
Podia-se supor que a sociedade civil que queria se manifestar no tivesse nada a
agregar discusso tcnica, mas no era o caso. Por exemplo, o representante do Movimento
de Mutires mostrou grande conhecimento tcnico sobre o assunto e solicitou a realizao de
uma rubrica no oramento para garantir segurana da verba, mostrando tambm domnio
sobre o funcionamento do processo oramentrio. Percebe-se que a fala da sociedade civil
apressada pelos vereadores.
Almir Guimares, em comum acordo com os vereadores do PT Henrique
Pacheco e Odilon Guedes, pede que a sociedade civil organize sua fala atravs de dois
155
representantes, refora que essa a forma mais democrtica de se proceder. Almir Guimares
solicita a liberao do som para toda a casa no intuito de esvaziar a sala, diz que as pessoas
podem sair, pois continuaro ouvindo. Nitidamente h um desconforto em relao
populao presente na sala, evidenciando um processo de aprendizagem, assimilao e de
aceitao da participao da sociedade civil.
Municipal, estes discutem a inadequao do oramento s promessas de campanha32,
fornecimento de dados falsos na elaborao do oramento33, audincias pblicas da Cmara
Municipal34, aprovao do oramento e relao Executivo e Legislativo35.
Em 1995, as presidncias da Cmara Municipal e da Comisso se mantm, apenas
mudando o relator do oramento, que volta a ser Jos ndio Ferreira do Nascimento (PMDB),
conforme 1993. H registro de notas taquigrficas de trs audincias pblicas, sendo duas
realizadas no Auditrio Vereador Antnio Sampaio e a ltima no Salo Tiradentes. Celso
Pitta, Secretrio de Finanas, est presente em duas audincias pblicas e seu assessor, Jos
Antnio de Freitas, comparece aos trs encontros. Vrios assessores das secretarias tambm
esto presentes.
A dinmica de EPR, exposio do executivo seguida de perguntas do legislativo,
se mantm. H muito pouca participao da sociedade civil, apenas duas pessoas, uma do
Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, e outra de sindicato. As
audincias so conduzidas pelo presidente da Comisso de Finanas, Almir Guimares, e o
vereador Odilon Guedes assume o seu papel questionador sobre o oramento. H muitas
perguntas por parte dos vereadores e grande controle de tempo, cinco minutos para cada
vereador, o que gera discusso e disputa por tempo. Em muitos casos, alm de apresentar seus
questionamentos, vereadores querem fazer discursos polticos.
Apesar de haver indcios de a ltima audincia ter vrios participantes, pois Almir
Guimares pede mais cadeiras para a populao poder se sentar no Salo Tiradentes, h
32
LANCHA, Fernando. Maluf corta US$ 581 milhes da rea social. Sade, educao e habitao
perderam verbas em 93; obras continuam prioritrias. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 09 jan. 1994.
GUEDES, Odilon. Oramento: fico e realidade. Folha de S. Paulo, So Paulo, 06 dez. 1994.
Caderno
33
AUGUSTO, Claudio. Oposio acusa Maluf de falsificar dados. O Estado de S. Paulo, So Paulo,
19 out. 1994.
34
AUGUSTO, Claudio. Oposio acusa Maluf de falsificar dados. O Estado de S. Paulo, So Paulo,
19 out. 1994.
CMARA discute proposta de oramento para 1995. Dirio Popular, So Paulo, 19 out. 1994.
35
MALUF: uma vitria IPTU e Oramento devem ser aprovados. Jornal da Tarde, So Paulo, 17
dez. 1994.
156
apenas uma fala da sociedade civil. Uma das falhas das notas taquigrficas a de no poder
mensurar e identificar a quantidade de membros da sociedade civil presentes, j que em
muitas audincias h tambm um grande nmero de assessores de vereadores, que no so
considerados nesta pesquisa membros da sociedade civil. Apesar de haver lista de presena
em alguns casos, estas no so totalmente confiveis, pois nem todos os presentes assinam a
lista.
Na interlocuo entre vereadores e executivo, chama a ateno o fato de todos os
membros do executivo serem chamados de Doutor. Em relao aos artigos sobre oramento
disponveis na hemeroteca da Cmara Municipal, no incio do ano de 1995 eles discutem o
descumprimento do oramento aprovado devido margem de remanejamento, tornando-o
uma pea de fico36. Abordam tambm o debate em audincia pblica37 e o veto s emendas
realizadas pela Cmara pelo prefeito Maluf38.
Em 1996 h mudana na presidncia da Cmara Municipal, que passa a ser de
Joo Brasil Vita (PTB). Almir Guimares (PTB) se mantm como o presidente da Comisso
de Finanas e Oramento, e Jos ndio Ferreira do Nascimento (PMDB), como o relator do
oramento. S h registro de duas audincias pblicas, as regimentais, e Jos Antnio de
Freitas o nico presente do poder executivo. Pelas notas taquigrficas possvel ver que no
houve reunies tcnicas/audincias temticas, apesar da tentativa de alguns vereadores de
realiz-las. Contudo, a maioria da Comisso de Finanas negociou a no realizao de
audincias temticas.
Almir Guimares afirma que as audincias pblicas foram feitas por deciso da
Comisso de Finanas, sem sequer fazer referncia obrigatoriedade de duas audincias
anuais, de acordo com a Lei Orgnica do Municpio, levando para si prprio e para a
Comisso o mrito pela realizao da audincia. As audincias so conduzidas pelo presidente
da Comisso de Finanas e Oramento.
O Sr. Almir Guimares [...]. Esta presidncia, como de praxe, da (sic) cincia aos senhores de que na
ultima reunio ordinria ficou deliberado pela vontade da maioria dos seus membros que realizaramos
36
GUEDES, Odilon. Nova fico do oramento. Dirio Popular, So Paulo, 13 jan. 1995.
FONSECA, Claudio G. Educao perde recursos. Dirio Popular, So Paulo, 15 jan. 1995.
SOARES, Robson L. Vereador acusa Maluf de deixar obras no papel. Dirio Popular, So Paulo, 17
out. 1995.
37
SECRETRIO nega que haja obras paradas no papel. Dirio Popular, So Paulo, 18 out. 1995.
VEREADORES questionam verba para o Bem-Estar. Dirio Popular, So Paulo, 19 out. 1995.
ORAMENTO de 96 tem debate com sete vereadores. Dirio Popular, So Paulo, 24 out. 1995.
38
DE nada adianta. Dirio Popular, So Paulo, 09 dez. 1995.
157
esta audincia publica (sic) hoje, e outra logo depois do resultado do pleito de 15 de novembro.
Naquela oportunidade, tambm foi lido o oficio que recebemos da Ordem dos Advogados do Brasil,
solicitando uma audincia pblica e os membros da Comisso de Finanas, por sua maioria,
entenderam por bem convidar os doutores membros da ordem para participar, bem como todas as
entidades interessadas na discusso da pea oramentaria (sic) no dia de hoje. Assim sendo,
registramos aqui o Conselho Municipal do Direito da Criana e do Adolescente; o Conselho de
Orientao Tcnica do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente; o Conselho Tutelar
da Criana e do Adolescente da Penha; a presena do vereador eleito Dalton Silvano do Amaral, agora
em 15 de novembro; o representante do gabinete da vereadora Ana Martins; e com muita alegria
registramos como sempre se faz (sic) presente (sic) em todas as reunies da comisso de finanas as
senhoras representantes e membros do Voto Consciente. Destacamos aqui que ao longo desta
legislatura o Voto Consciente esteve presente em todas as reunies semanais da Comisso de Finanas
(NOTAS TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica PL 775/96 e 776/96, 28/10/94, p. 29).
J na segunda audincia obrigatria, ele faz referncia Lei Orgnica e afirma que
com aquela audincia atendem aos requisitos da lei.
O Sr. Almir Guimares [...]. Esta Presidncia gostaria de dar cincia aos presentes de que com esta
segunda audincia publica (sic), ns atendemos o que determina a Lei Orgnica do Municpio, para
que o Projeto de Lei que trata do oramento da Cidade de So Paulo fique em condies de pauta.
Aps esta audincia o nobre Relator, Vereador Jos ndio, ter condies de emitir o seu parecer, o que
ir a plenrio para ser votado e, posteriormente, receberemos as emendas de acordo com o Regimento
Interno e a Lei Orgnica do Municpio (NOTAS TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica PL 775/96 e
776/96, 02/12/94, p.116).
Na mesma audincia h manifestaes, pois a maioria dos vereadores da Comisso

foi contrria realizao de audincias temticas como pode ser observado nas notas
taquigrficas. Odilon Guedes teve um pedido de realizao de audincias temticas negado.
Vale destacar tambm que foi um ano de eleio para prefeitura e Cmara Municipal, e que
pode ter feito parte de uma negociao a no realizao de reunies temticas. De certa forma,
ao mencionar que est atendendo Lei Orgnica, Almir Guimares busca mostrar a
legitimidade e concordncia do processo em relao ao pilar regulativo diante de uma srie de
crticas pela suspenso das reunies temticas. Porm a falta de continuidade das reunies
tcnicas mostra um retrocesso no apenas da oportunidade de participao e acompanhamento
por parte da sociedade civil, mas, principalmente, em relao ao papel fiscalizador da Cmara.
Nas audincias gerais, a dinmica se mantm a mesma, exposio do executivo,
perguntas dos vereadores, resposta do executivo e perguntas da sociedade civil que
convidada a se manifestar. Apenas nove pessoas da sociedade civil falaram, sendo membros
de: conselho tutelar (2), conselho CMDCA (2), Frum em Defesa da Criana e do
158
Adolescente (2), Organizao Voto Consciente (2) e Conselho do Fundo da Criana e do

Adolescente (1). Observa-se que a maioria (sete) ligada ao Movimento da Criana e do
Adolescente, exercendo advocacy em bloco, que quando diversas entidades atuam
conjuntamente por uma causa. Isso observado em vrios anos desta anlise em relao a
outros movimentos como moradia e cultura, nos quais diversos grupos parecem agir
conjuntamente. Vale a pena destacar que o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que
regulamenta os direitos das crianas e dos adolescentes, foi institudo em 1990. Assim, em
1995, percebem-se muitos questionamentos em relao forma como as diretrizes fornecidas
pela Constituio Federal estavam sendo encaminhadas ou no encaminhadas pelo ECA39.
J nesse perodo os vereadores criticam o oramento por ser uma pea de fico
que nunca se realiza, observao que se torna uma constante durante todo o perodo analisado.
Isso ocorre porque o legislativo autoriza o executivo a realizar um alto percentual de
remanejamento do oramento, de modo que o planejamento inicial apresentado Cmara
Municipal sofre muitas alteraes ao longo do ano, medida que a destinao de verbas se
efetiva.
Municipal no incio do ano de 1996, estes abordam a apresentao do oramento pelo
executivo na Cmara Municipal e a votao40, realizao de audincias pblicas,41 a fico do
oramento devido margem de remanejamento42, oramento participativo43, emendas44,
disputas entre executivo e legislativo resultante da afirmao de que o poder executivo
interviria nas administraes regionais (controladas pelos vereadores) devido a escndalos de
39
Vale a pena destacar que a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo tambm obriga a realizao de
audincias pblicas para projetos de lei que tratam de matria ligada Criana e ao Adolescente.
40
ORAMENTO de Maluf fica para ltimo dia. Dirio Popular, So Paulo, 28 set. 1996.
SADE ser privilegiada. Previso de verba para o setor chega a R$1,2 bilho. Jornal da Tarde, So
Paulo, 21 nov. 1996.
ORAMENTO ter primeira votao tera-feira. Dirio Popular, So Paulo, 6 dez. 1996.
PARECER recebe apoio da maioria. Dirio Popular, So Paulo, 07 dez. 1996.
41
ORAMENTO de Maluf fica para ltimo dia. Dirio Popular, So Paulo, 28 set. 1996.
DINHEIRO para 97. Dirio Popular, So Paulo, 27 out. 1996.
42
PURA fico. Dirio Popular, So Paulo, 27 out. 1996.
43
HADDAD, Paulo R. O Oramento Participativo. Jornal da Tarde, So Paulo, 28 out. 1996.
44
PARECER recebe apoio da maioria. Dirio Popular, So Paulo, 07 dez. 1996.
VEREADORES apresentam 500 emendas. Propostas sero analisadas pela Comisso de Finanas, que
deve fazer a seleo at semana que vem. Folha de S. Paulo, So Paulo, 18 dez. 1996.
159
cobrana de propinas, ocorrendo a posterior retaliao pelos vereadores atravs do oramento

(reduo da margem de remanejamento, corte de gastos do Fura-Fila)45.
6.4.3 Perodo de 1997 a 2000 A assimilao e o marco das audincias regionais
No perodo de 1997 a 2000, governa a cidade de So Paulo o prefeito Celso Pitta,

que conta, durante os dois primeiros anos, com apoio da maioria da Cmara Municipal. No
ano de 1997, o presidente da Cmara Municipal Nello Rodolpho Giongo Filho (PPB), o
presidente da Comisso Dito Salim (PPB), e o relator do oramento Hanna Garib (PPB).
H registro de notas taquigrficas de duas audincias pblicas gerais e nove
reunies tcnicas realizadas em 1997. O antigo assessor de Celso Pitta na Secretaria de
Finanas, Jos Antnio de Freitas, designado secretrio municipal de Finanas,
comparecendo em 8 dos 11 encontros. Assim como no ano anterior, percebe-se uma
centralizao muito forte na Secretaria de Finanas, por parte do poder executivo, durante
discusso oramentria. Em geral, poucos secretrios vo s reunies: apenas seis
compareceram pessoalmente e dez foram representados. As audincias/reunies so
conduzidas pelo presidente da Comisso de Finanas Dito Salim, seguindo a dinmica de
EPR, abrindo participao da sociedade civil e abrangendo diferentes temas, como pode ser
visto no apndice A.
Nas audincias, apenas 13 indivduos da sociedade civil se manifestam, sendo
representantes dos seguintes grupos: conselheiros CMDCA (2), corpo de bombeiros (2), exvereador Odilon Guedes, representando o Conselho Regional de Economia (2 significa que
ele se manifestou em duas audincias diferentes), sindicato (2), conselho tutelar (1), Frum
em Defesa da Criana e do Adolescente (1), outro tipo de conselho (1), muncipe (1),
45
RELATOR corta verba que criaria fura-fila. Dirio Popular, So Paulo, 07 dez. 1996.
PPB parte para a briga com Pitta e acaba com a verba do Fura-Fila. Folha de S. Paulo, So Paulo,
07 dez. 1996.
PARECER do Relator do Oramento cortou R$ 300 milhes destinados ao Fura Fila em resposta s
declaraes de Pitta de que vai intervir nas regionais controladas pelos atuais vereadores do PPB.
Folha da Tarde, So Paulo, 07 dez. 1996.
REBELDES cortam verba do fura-fila e do PAS. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 12 dez. 1996.
GENTILE, Rogrio. Cmara vai flexibilizar oramento de Pitta. Vereadores rebelados recuam de
retaliao e devem permitir que prefeito remaneje 10% das verbas de 97. Folha de S. Paulo, So
Paulo, 18 dez. 1996.
160
movimento de sade (1). A maior parte das manifestaes (dez) ocorre nas nove reunies
tcnicas. A atuao do movimento ligado criana e ao adolescente se mantm.
As reunies so curtas, sem muitas perguntas por parte dos vereadores, e isso
evidenciado pelo menor nmero de pginas de notas taquigrficas. H uma ausncia de
muitos secretrios e pouco espao para a sociedade civil se manifestar. Na reunio tcnica de
05/11/1997 com a Secretaria Municipal de Planejamento, algumas perguntas da sociedade
civil no so respondidas, pois o Vereador Dito Salim quer passar rapidamente para a prxima
audincia, transferindo para a Vereadora Aldaza Sposati a responsabilidade de fazer o
encaminhamento das perguntas.
Comea a ficar claro, em relao dinmica das audincias, o poder de
direcionamento de quem conduz a audincia/reunio. Quem a preside, seja o presidente da
CFO, o relator da LOA ou outro vereador designado, funciona como uma espcie de rbitro,
impondo regras e estilo prprio dinmica das audincias e, consequentemente, ao espao
dado participao da sociedade civil. Em uma reunio tcnica com a Secretaria Municipal
de Sade, por exemplo, h membros do Conselho Municipal de Sade que pedem para falar,
mas a vereadora Ldia Correa, que conduz a audincia, no permite por falta de tempo.
A Sra. Ldia Correa [...] Ns precisamos encerrar esta reunio. Havia algumas pessoas que tinham
pedido a palavra. Eu peo a compreenso para que seja feito em outra oportunidade algumas pessoas
do Conselho Municipal de Sade , porque ns temos uma outra audincia e os Secretrios esto
pedindo que a gente se apresse porque eles teriam outros compromissos (NOTAS TAQUIGRFICAS,
Reunio Tcnica PL 933/97 (LOA) Secretaria Municipal de Sade, Secretaria Municipal de
Administraes Regionais e Secretaria Municipal de Abastecimento. 18/11/97, p. 533).
[...]
Nota da Taquigrafia Gravao iniciada com atraso
A Sra. Ldia Correa ... Audincia pblica do oramento. Quero, mais uma vez, registrar a presena
do Secretrio Alfredo Mrio Savelli, e pedir a todos os Srs. Vereadores que tomem assento mesa
(Pausa).
Enquanto o pessoal se assenta, quero fazer aqui o cumprimento Assessoria da Comisso de Finanas
e Oramento, lembrando que essa a 9 Reunio tcnica que estamos realizando, em que ... , de
Sade, que estava marcada para ontem, mas, em funo de compromissos com o Sr. Secretario (sic),
no pode (sic) ser realizada. Foi realizada hoje, por isso causou um certo prejuzo a essa discusso.
Bem, ento, vamos dar incio.
Vou passar a palavra ao Secretrio Alfredo Mrio Savelli, para que ele exponha o plano de oramento
da Secretaria das Administraes Regionais (NOTAS TAQUIGRFICAS, Reunio Tcnica PL 933/97
(LOA) Secretaria Municipal de Sade, Secretaria Municipal de Administraes Regionais e
Secretaria Municipal de Abastecimento. 18/11/97, p. 533; p. 538).
161
Assim como no ano anterior, h muita confuso na fala dos vereadores em relao
a ser uma reunio tcnica ou uma audincia pblica. Nas folhas de rosto das notas
taquigrficas consta reunio tcnica, e na fala dos vereadores fala-se muito em audincia
pblica. A falta de normas expressas sobre o que vem a ser uma reunio tcnica e uma
audincia pblica colabora para essa confuso.
Observa-se nas notas taquigrficas que em diversas reunies h meno ao fato de
a gravao ter sido iniciada com atraso e h pginas sem leitura. Contudo, pela ordem das
pginas ilegveis, no se trata de transcries de fala da sociedade civil, e sim da discusso
entre vereadores e poder executivo. Reclama-se da ausncia de vereadores e de secretrios
que enviam representantes. No h necessidade de qurum para instalao de reunies
tcnicas e audincias pblicas, o que desobriga grande parte dos vereadores de comparecer.
Abaixo, um trecho que resume um pouco a questo da indefinio do tipo de reunio e a
ausncia de membros da CMSP e do poder executivo.
Discusso entre Ldia Correa (presidente da reunio) e Adriano Diogo sobre ausncia de secretrio.
O Sr. Adriano Diogo Sra. Presidente, veja bem. No temos qurum da Comisso. Daqui a pouco os
convidados aqui so maioria. Estou aqui at por educao, porque tenho interesse no assunto do leite.
Ento convidamos as pessoas, os Vereadores da Comisso no vm receber, no h nem qurum de
outras comisses, nem outros vereadores aqui para fazer nmero. O presidente titular da nossa
Comisso est impossibilitado de presidir a sesso, por isso a Senhora est presidindo. Os funcionrios
no conseguiram dar as informaes. V. Exa. das pessoas mais esforadas desta Cmara, tenta
manter isso aqui funcionando, mas no h nenhuma condio de levar esta sesso adiante. Se fosse
levar pelo rigor, se eu quisesse encaminhar pela ilegalidade, esta sesso no tem valor nenhum. Ela
no est nem instalada.
Ento, eu gostaria de pedir para a Senhora reiterar essas questes, eles tm maioria absoluta, passam o
trator por cima de ns a hora que quiserem, mas eles tm que atender o mnimo das normas
regimentais para esta Comisso estar reunida.
A Sra. Ldia Correa Vereador Adriano Diogo, esta uma reunio tcnica, no uma audincia
pblica. No exige qurum para ser instalada. tcnica, poderia ser encaminhada inclusive pelos
tcnicos. Mas consideramos da maior importncia essas reunies.
O Sr. Adriano Diogo Aqui est audincias pblicas da Comisso de Finana (sic) para discutir.
Tem qurum aqui na Cmara. No so feitas reunies informais. Nada aqui feito abaixo da
formalidade.
Vereadora, no vou discutir aqui com a senhora. No h reunio informal aqui na Cmara, de outra
forma, no haveria gravao. A senhora acha que algum secretrio comparece a reunio informal?
A Sra. Ldia Correa Vereador Adriano Diogo isto no uma reunio informal. uma reunio
formal, mas tcnica apenas, no uma audincia pblica. Consideramos da maior importncia, temos
reiterado, temos insistido, alguns secretrios, alguns no, grande parte dos secretrios vieram s
audincias pblicas foi muito positivo.
Alguns secretrios no compareceram. Registramos o prejuzo, estamos fazendo por escrito, estamos
insistindo.
162
No ano passado no acompanhei muito a Comisso de Finanas, mas acredito que houve inclusive um
avano neste ano em relao s discusses. Eu at confirmaria com a assessoria.
O Sr. Adriano Diogo No ano passado ele tambm no veio.
A Sra. Ldia Correa No estou me referindo a este secretario (sic) em especial, mas aos outros
secretrios...
O Sr. Adriano Diogo No ano passado, no veio nenhum.
[...]
O Sr. Adriano Diogo Ento, devido ao adiantado da sesso, queria falar duas coisas, Presidente.
Outro dia, o vereador Dito Salim foi a Plenrio e, na tribuna, disse que os Vereadores no estavam
comparecendo s audincias da Comisso de Finanas. Como est sendo televisionado o Plenrio, teve
a maior repercusso na Cidade. Muitas pessoas vieram me perguntar porque (sic) os Vereadores no
compareciam nem s audincias pblicas da Comisso de Finanas e Oramento. Ento, quero deixar
claro, primeiro, que eu estou aqui no dia da minha Comisso, que a da Sade, que tem reas
correlatas e afins com a do Abastecimento.
Segundo, acho que a sesso est prejudicada no pela qualidade dos tcnicos, pelo amor de Deus,
mas por decises polticas (grifo nosso). Por exemplo, na questo da Cachoerinha: o dinheiro que tem
pra reforma, oramento para obras, no d para fazer manuteno de um mercado e estamos querendo
saber se a obra da Cachoeirinha vai ser retomada, que uma coisa muito maior. Ento essas so
decises polticas (grifo nosso).
[...] Ento, o que eu quero dizer o seguinte: os tcnicos fazem o seu trabalho, mas os tcnicos no
decidem. Ento, ns temos que ter o Secretrio, uma vez por ano que ele vem se ajoelhar no milho
aqui. Se no vier nenhuma vez por ano, no adianta ter Cmara Municipal. Nem para discutir o
oramento. Aprova essa montanha de dinheiro. Por que essa rubrica foi mudada? Foi para ser includa
em despesas de ensino, a merenda vai entrar como despesa de ensino? isto que ns queremos saber.
No tem merenda nas creches, no tem nas creches, nas escolas, nada. Est um caos. Alm de no ter
merendeira, no tem merenda. Quem que responde isso? (NOTAS TAQUIGRFICAS, Reunio
Tcnica PL 933/97 (LOA) Secretaria Municipal de Sade, Secretaria Municipal de Administraes
Regionais e Secretaria Municipal de Abastecimento, 14/11/97, p. 613-615; 619).
A cobertura da mdia sobre a discusso do oramento envolvendo a Cmara

Municipal aborda o fato de a LDO ser genrica e desprovida de informaes importantes46, a
necessidade de oramento participativo47, a discusso do oramento e realizao de
audincias pela Cmara Municipal48, a relao de barganha entre aprovao do oramento e
eleio da Mesa Diretora49 e critica as emendas realizadas pelos vereadores em redutos
eleitorais, a fim de agradar seus eleitores50.
Em 1998, a presidncia da Cmara Municipal e da Comisso de Finanas se
mantm. A relatoria do oramento passa para Vicente Viscome (PPB). H notas taquigrficas
46
CHIARATO, Denise. A novela da LDO. Dirio Popular, So Paulo, 30 mai. 1997.

PARTICIPATIVO. Dirio Popular, So Paulo, 01 jun. 1997.
48
ORAMENTO 98: Cmara de fora. Dirio Popular, So Paulo, 30 out. 1997.
SECRETARIA da Cultura deve perder 10% do oramento. Setor j sofreu corte de R$ 12 milhes,
sendo R$ 1 milho em livros para bibliotecas pblicas. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 25 dez. 1997.
49
PPB Ameaa o Oramento. Dirio Popular, So Paulo, 13/11/97.
50
Vereadores brincam de legislar. Dirio Popular, So Paulo, 23/10/97.
47
163
de duas audincias pblicas obrigatrias e seis reunies tcnicas, como pode ser visto no
apndice A. O Secretrio de Finanas, Jos Antnio de Freitas, est presente nas duas
audincias gerais e em cinco reunies tcnicas. H evidncias de que houve mais reunies
tcnicas. Apenas quatro de onze secretarias contaram com a presena dos seus secretrios e
no de representantes, e isso muito criticado pelos vereadores. Percebe-se, assim como no
ano anterior, que a dinmica da relao entre executivo e legislativo na Cmara Municipal
extremamente centralizada na figura da Secretaria de Finanas, seguindo a tradio da gesto
Paulo Maluf.
Apenas sete indivduos da sociedade civil se manifestam, sendo dois ligados ao
movimento de moradia, conselho CMDCA (1), corpo de bombeiros (1), associao de bairro
(1), sindicato (1) e no identificado e outros (1).
As audincias mantm a dinmica de EPR e observa-se que, mesmo a sociedade
civil sendo convidada a participar, isso no significa que a sua fala obtenha uma resposta de
acordo com o que foi questionado, ou seja, a sociedade pode falar, mas os secretrios em
alguns casos no respondem a pergunta ou respondem parcialmente. Em uma reunio tcnica
v-se que o vereador tambm age como um agendador de reunies ao colocar a sociedade
civil em contato com o executivo em outras audincias. Quando um tema especfico que
precisar ser aprofundado, o vereador insiste para que o secretrio agende uma audincia com a
pessoa que demanda.
Em relao s notcias de jornal sobre a discusso do oramento, os artigos desse
ano se concentraram em falar sobre os avanos e desafios dos dez anos de Oramento
Participativo em Porto Alegre51 e sobre a importncia de aplicar o Oramento Participativo
em So Paulo, onde prevalece um oramento de fico e onde a Cmara apenas homologa as
vontades do poder executivo52. Alm disso, a mdia tambm aborda a discusso sobre o
oramento apresentado em audincia e reunies tcnicas53.
Em 1999, o presidente da Cmara Armando Mello Neto (PPB), o presidente da
Comisso de Finanas Jos Mentor (PT), e o relator do oramento, Mohamad Said Mourad
(PL). Trata-se de um ano-marco para o processo participativo, pois h grandes mudanas. Pela
51
SANTI, Mario. Projeto-Propaganda do PT d sinais de desafio. Gazeta Mercantil, So Paulo, 27

abr. 1998.
SOUZA, Ubiratan. Dez anos de Oramento Participativo. Gazeta Mercantil, So Paulo, 23 jun. 1998.
52
NEDER, Carlos. Oramento Virtual. Dirio Popular, So Paulo, 05 set. 1998.
53
PAIVA, UIlson. Oposio critica proposta para o aumento de receita. O Estado de S. Paulo, So
Paulo, 28 out. 1998.
FRANA, Luis. Pitta quer IPTU maior e fim da taxa de lixo. Gazeta Mercantil, So Paulo, 25 nov.
1998.
164
primeira vez nos ltimos tempos a presidncia da Comisso de Finanas pertence ao PT,
partido da oposio que, em linha com sua tendncia de promover a participao da
sociedade, busca faz-lo atravs das audincias regionais, que so mais prximas da
populao.
Nas audincias regionais, inovao desse ano, fala-se muito do papel da
participao popular, fazendo-se referncia ao Oramento Participativo (OP), mas se
esclarece que no se trata do OP promovido pelo poder rxecutivo nos moldes do que est
sendo feito em Porto Alegre desde 1989 e que serve de exemplo para outras cidades. Contudo,
na prtica, a sociedade convidada a preencher um formulrio com seus dados (nome, bairro,
movimento). Nele a populao responde quais so, em sua opinio, os trs principais
problemas do municpio, os trs principais problemas da regio em que mora e os trs
principais problemas locais (exemplo: creche, asfalto, rua, etc.). Pede-se para as pessoas
destacarem e colocarem em uma urna o seu voto secreto, para no se sentirem
intimidadas, j que no h identificao nas respostas. Isso est em linha com o
procedimento realizado pelo OP. A ficha com o nome das pessoas serve para cadastro da
Comisso de Finanas, que a usar para avisar os indivduos da discusso do oramento e das
demais reunies.
Foram realizadas 14 audincias regionais, 4 audincias pblicas gerais e 9
reunies tcnicas, que passam a ser chamadas com mais frequncia de reunies temticas.
Em sua fala, Jos Mentor faz questo de mencionar que as audincias realizadas pelo
legislativo foram includas na LDO, mostrando a importncia do pilar regulativo para a
institucionalizao das audincias e, consequentemente, da participao. Inclusive, a LDO de
1999 a nica no perodo analisado (1990 a 2010) que menciona as audincias pblicas
realizadas pelo poder legislativo, pois nos demais anos apenas se fala nas audincias que o
poder executivo poder ou dever realizar.
Lei de Diretrizes Oramentria de 1999 Lei n. 12.878/1999 (grifo nosso)
Art. 22 O Executivo poder organizar consultas populao, objetivando o
levantamento das expectativas e das necessidades de cada bairro ou regional,
com vistas elaborao da proposta oramentria.
Pargrafo nico A Cmara Municipal de So Paulo far, atravs da
Comisso de Finanas e Oramento, a apresentao, discusso e debate da
proposta oramentria sociedade, em vrias regies do Municpio, no
prazo que couber, utilizando-se, inclusive, da TV So Paulo como suporte.
(SO PAULO, 1999, grifo nosso).
165
Alm da relatoria feita por Mohamad Said Mourad, so definidas tambm subrelatorias a princpio oito, que se tornam seis por renncia de dois sub-relatores , a fim de
aprofundar a discusso do oramento de acordo com o tema de atuao e regio com os quais
cada vereador da Comisso tem mais afinidade. A conduo das audincias realizada em sua
maioria pelo presidente da Comisso, Jos Mentor, e no pelo relator da LOA.
H distino entre as reunies e as audincias no que se refere participao da
sociedade civil. Nas audincias, percebe-se maior abertura participao. Os vereadores
costumam falar para os membros da sociedade se inscreverem, se quiserem fazer uso da
palavra, mas esta tambm a inteno das audincias regionais, ir at a populao e ouvir as
demandas locais. Nas reunies tcnicas, essa abertura significativamente menor.
Das 4 audincias pblicas gerais, o Secretrio Municipal de Finanas esteve em 3,
e das 14 secretarias presentes nas audincias, apenas 7 foram representadas diretamente por
seus secretrios e no por assessores e secretrios adjuntos.
As audincias regionais trouxeram uma participao sem precedentes discusso
do oramento. Em todo o processo, foi possvel computar manifestaes de 203 indivduos
distribudos nos seguintes grupos: associao / movimento de bairro (48), muncipes (47),
movimento de moradia (30), partido poltico (11), organizao da sociedade civil (9),
conselho comunitrio de segurana CONSEG (8), conselho de sade (8), associao de
entidades (7), outros movimentos (6), associao esportiva / clube (5), organizao da
sociedade civil ligada Igreja (6), outros conselhos (4), ex-vereador (4), corpo de bombeiros
(4), no identificado e outros (4), grupo de acompanhamento comunitrio GAC (2), lder
comunitrio (2), movimento de sade (2), movimento de educao (2), sindicato (2). A grande
participao acontece nas audincias regionais (161 indivduos em 14 audincias), seguidas
pelas audincias gerais (25 em 4 audincias) e, por ltimo, pelas reunies tcnicas (17 pessoas
em 9 reunies), corroborando a ideia de que nas reunies a participao muito mais reduzida
e tambm desestimulada.
Em relao presena dos secretrios, de um total de 14 secretarias municipais
presentes, 7 esto representadas pelos prprios secretrios, no sendo mais uma constante o
comparecimento do Secretrio Municipal de Finanas. Vale destacar que, nesse momento, o
secretrio de finanas era Deniz Ferreira Ribeiro e no mais Jos Antnio de Freitas, que se
caracterizou pela presena constante nas audincias da Cmara Municipal.
Observa-se que nas audincias regionais h grande comparecimento de cabos
eleitorais, membros de partidos polticos e pessoas ligadas ao vereador, e isso pode ser
percebido pelos agradecimentos que as pessoas fazem aos seus respectivos vereadores quando
166
falam ao microfone. Na audincia regional da Zona Oeste realizada em 19/11/1999, que foi
desmembrada em trs a pedido dos vereadores, chama a ateno a quantidade de pessoas que
em sua fala agradecem ao vereador Viviani Ferraz. Essa participao de pessoas ligadas aos
vereadores da regio passa a ser uma constante nas audincias regionais nos anos seguintes.
Assim, apesar de as audincias regionais serem um avano por trazerem mais pessoas para a
discusso, no possvel afirmar que a sociedade civil ali presente representativa da regio
como um todo.
Nas audincias regionais, apesar de haver representantes das administraes
regionais, o oramento apresentado pelos vereadores da regio, mostrando a forte relao
que existe entre os vereadores e a sua base de apoio regional. Nos anos seguintes isso se
mantm, as audincias regionais passam a ser um reduto de atuao do vereador.
O Sr. Mrio Dias (PPB) [...] Mais uma vez, quero parabenizar a Comisso de Finanas e Oramento
da Cmara, que vai ao encontro do povo, e no o povo que vai Cmara. uma inverso muito
importante (NOTAS TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica Regional Zona Sul 1 Pinheiros, Santo
Amaro, Indianpolis, 28/10/99, p. 336).
A sociedade civil se manifesta positivamente introduo desse espao alegando

ser uma forma de aproximar o vereador, pois presente na regio ele sabe melhor o que ocorre
do que estando sentado na Cmara Municipal crtica atuao parlamentar de gabinete.
Em geral, a receptividade desse novo espao muito positiva, j que permite uma maior
participao da sociedade.
O Sr. Jaime Jos da Cunha [...] No dia em que os vereadores comearem a entender que isso que
estamos discutindo no deveria ser discutido mais na Cmara, mas como estamos fazendo hoje
teremos os nossos problemas resolvidos. (NOTAS TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica Regional
Zona Sul 1 Pinheiros, Santo Amaro, Indianpolis, 28/10/99, p. 338).
No primeiro ano das audincias regionais, muitas delas so realizadas aos finais de
semana e em espaos cedidos pela sociedade civil como, por exemplo, associao comercial
(Associao Comercial de Santo Amaro, Associao Comercial de So Miguel Paulista,
Associao Comercial Distrital Penha), clube esportivo da regio (Sociedade Esportiva Elite
Itaquerense), associao de bairro (Sociedade Amigos da Capela do Socorro, Sociedade
Amigos do Jardim Monjolo Freguesia do ) e tambm em equipamento pblico (Escola
Municipal Prof. Gabriel Prestes). A escolha dos locais est ligada relao dos vereadores
com suas regies de atuao. Nos anos seguintes, as audincias regionais passam a ser
167
realizadas apenas em equipamentos pblicos, mostrando uma maior institucionalizao do

processo das audincias regionais como uma atividade da Comisso de Finanas e Oramento
e no apenas de um vereador especfico, apesar de este continuar tendo ingerncia na escolha
do local. Na Cmara Municipal, grande parte das reunies tcnicas / temticas ocorre no
Plenarinho, Plenrio Prestes Maia.
Quando as audincias regionais so realizadas em organizaes da sociedade civil
como associao comercial ou de bairro, chama-se o presidente da associao para se sentar
mesa junto ao vereador, e pelas falas observa-se que h uma relao de proximidade entre o
vereador e o presidente da associao. Em voz alta, os vereadores fazem questo de
mencionar as organizaes que assinaram a lista de presena.
Observa-se um baixo percentual de participao dos secretrios, em conformidade
com os demais anos da gesto Pitta, e discusso em relao ao tipo de reunio sendo
realizada: reunio tcnica, reunio temtica e audincia temtica confundem-se na fala dos
vereadores. Sobre essa questo, Jos Mentor enfatiza o contedo poltico existente nessas
discusses, conforme se v abaixo:
O Sr. Presidente (Jos Mentor PT) Apenas um registro. Esta uma casa poltica. At comentei com
a Vereadora Ldia Correa: vamos deixar uma sugesto para a prxima discusso da LDO para precisar
um pouco mais essas reunies que so chamadas de tcnicas mas que tem (sic) contedo,
evidentemente, de avaliao poltica das tcnicas empregadas e das diretrizes decididas. Por isso que
preferi chamar essa reunio de temtica. Ento, alm da tcnica, vamos discutir a concepo e a
politica (sic), realmente. A liberdade das intervenes podem (sic) incorporar, sem nenhum problema,
qualquer discusso politica (sic) nesse aspecto (NOTAS TAQUIGRFICAS, Reunio Tcnica /
Temtica Secretaria Municipal de Educao, Secretaria Municipal de Administrao, Tribunal de
Contas do Municpio, Iprem e Prodam, 10/11/99, p. 684).
As notcias de jornal sobre a discusso do oramento mostram como ela tem

favorecido o debate em torno da LDO e como poderia ser um canal de participao popular54.
Assim como nos anos anteriores, a mdia destaca a realizao de emendas de vereadores em
seus redutos eleitorais55, a relao entre poder executivo e legislativo e o oramento como
mecanismo de barganha o centro do debate est na diminuio da margem de
remanejamento para evitar que o oramento seja uma pea de fico, mas ao mesmo tempo
esse mecanismo garante que os vereadores barganhem seus interesses polticos e pessoais
sempre que o poder executivo precisa alterar o oramento, bem como na aprovao das
54
SEMINRIO discute prioridades de investimentos no Municpio. O Estado de S. Paulo, So Paulo,

15 jun. 1999.
55
GOIS, Chico. Vereadores querem obras em seus redutos. Folha de S. Paulo, So Paulo, 5 out. 1999.
168
emendas feitas pelos parlamentares56. Tambm foi abordada a realizao das audincias
regionais, grande inovao que a Comisso de Finanas promoveu em 1999, mas que no
gerou grande repercusso na mdia. Houve apenas uma notcia, assinada pelo prprio relator
do oramento. Alm disso, as emendas foram propostas pelos vereadores em seus redutos
eleitorais e com valores abaixo do necessrio para realizao das obras. Nas palavras do
jornalista que assina a matria, foram emendas para eleitor ver, com a fixao do valor de
emenda por parlamentar em R$ 1,5 milho57.
Os vereadores que apoiam o prefeito Celso Pitta (PTN) aprovaram emendas
para o eleitor ver no oramento do ano que vem. Na prtica, os governistas
destinaram verbas para obras em seus redutos eleitorais, mas o
remanejamento sugerido, na maioria das vezes, no suficiente para fazer o
trabalho proposto.
A ttica tem como objetivo convencer o eleitorado de que o vereador est
empenhado em conseguir benfeitorias para seu reduto, mesmo que a obra no
saia (GOIS, Chico, Cmara aprova emendas virtuais. Folha de S. Paulo, So
Paulo, 30 dez. 1999)
Em 2000, a presidncia da CFO pertence ao vereador Paulo Roberto Faria Lima

(PPB), mas o relator, Miguel Colasuonno (PMDB), quem conduz as audincias e as
reunies temticas em sua maioria. Em 15 de dezembro a relatoria passa para a vereadora
Myryam Athi (PMDB). Trata-se do ltimo ano da gesto Pitta, so realizadas duas
56
CARELLI, Gabriela. Cmara quer controle sobre oramento de Pitta. Prefeito enfrentar at sua
bancada, que teme perder votos se ele remanejar a verba. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 15 nov.
1999.
ELES continuam os mesmos. Jornal da Tarde, So Paulo, 16 dez. 1999.
O REFM do legislativo. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 03 dez. 1999.
CANECCHIO, Otavio. Cmara adia oramento para barganhar. Jornal da Tarde, So Paulo, 08 dez.
1999.
GONALVES, Guto. Pitta negocia verbas e aprova oramento. Agora So Paulo, So Paulo, 17 dez.
1999.
PT racha e 5 vereadores de afastam. Jornal da Tarde, So Paulo, 10 dez. 1999.
SILVA, Joo C. Oramento passa em 1 votao. Folha de S. Paulo, So Paulo, 17 dez. 1999.
CABRAL, Otvio. Barganha faz Cmara aprovar oramento. Folha de S. Paulo, So Paulo, 28 dez.
1999.
NETO, Jos G. Emendas no oramento beneficiaram Cmara. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 29
dez. 1999.
RAYMUNDI, Viviane. Emendas ao oramento mexem em 137 milhes. Dirio Popular, So Paulo,
29 dez. 1999.
PREFEITO e vereadores no falam. Agora So Paulo, So Paulo, 29 dez. 1999.
IWAMIZU, Andrea L. Vereadores tiram R$ 21,9 mi da sade. Agora So Paulo, So Paulo, 29 dez.
1999.
NETO, Jos G. Vereadores retiram R$ 7 milhes de hospital. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 30
dez. 1999.
57
GOIS, Chico. Cmara aprova emendas virtuais. Folha de S. Paulo, So Paulo, 30 dez. 1999.
169
audincias pblicas gerais e oito reunies tcnicas. Nas reunies tcnicas a sociedade pode se
manifestar, mas h poucas manifestaes.
Apesar de a primeira audincia geral comear com a lgica EPR exposio do
executivo, pergunta dos vereadores, resposta do executivo, para por ltimo a sociedade se
manifestar , num gesto indito o vereador Faria Lima, presidente da Comisso de Finanas,
pede licena no meio da audincia aos vereadores Jos Mentor e Dalton Silvano para mudar a
ordem dos oradores, de modo que a sociedade fale antes dos vereadores e haja tempo para que
suas falas sejam contempladas. No final, h muita presso pelo tempo e muitas perguntas no
so respondidas. Na segunda audincia pblica geral, Miguel Colasuonno, relator do
oramento, apresenta a audincia pblica, fala que os diversos setores foram ouvidos nas
audincias temticas e que nessa segunda audincia geral gostariam de ouvir os setores que
no tiveram tempo hbil nas reunies temticas. Para garantir que todos tenham direito
palavra, anuncia que ir intercalar fala da sociedade civil com a de vereadores. Critica-se a
ausncia de vereadores nas reunies temticas.
Percebe-se uma mudana em relao importncia dada fala da sociedade civil,
ou seja, de fato uma maior abertura, mas h tambm grande controle de tempo. O vereador
talo Cardoso bastante atuante no processo, em grande parte porque o ano seguinte j de
gesto de Marta Suplicy. Sendo assim, o vereador deve defender a realizao de um bom
planejamento oramentrio. Muitos secretrios no comparecem, enviando assessores ou
secretrios adjuntos, e isso muito criticado pelos vereadores.
Com relao cobertura da mdia sobre o contexto e os debates em torno do
oramento em 2000, esta nos mostra a discusso que houve sobre o novo governo eleito de
Marta Suplicy, a aprovao do oramento e a margem de remanejamento58, a mudana do
relator do projeto de lei oramentria59, as emendas realizadas em grande quantidade em
redutos eleitorais60, a negociao de emendas pelos vereadores com o poder executivo e a
limitao de R$ 1 milho para cada vereador fazer emendas61.
58
MARTA e Miguel. Dirio Popular, So Paulo, 06 nov. 2000.

READEQUAO oramentria. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 02 dez. 2000.
PITTA veta emenda e engessa gasto de Marta. Folha de S. Paulo, So Paulo, 30 dez. 2000.
59
ANUNCIADA nova relatora. Dirio Popular, So Paulo, 15 dez. 2000.
60
PETEBISTA bate recorde de emendas ao oramento. Dirio Popular, So Paulo, 21 dez. 2000.
VEREADORES apresentam 714 emendas. Folha de S. Paulo, So Paulo, 21 dez. 2000.
VEREADORES entregam 600 emendas. Agora So Paulo, So Paulo, 21 dez. 2000.
RELATORA prope tirar verba do transporte para agradar eleitor. Agora So Paulo, So Paulo, 22
dez. 2000.
61
LERIA, Antnio. Relatoria limita valor de emendas ao oramento. Dirio Popular, So Paulo, 21
dez. 2000.
170
Antes de discutir o perodo seguinte, da gesto Marta Suplicy, importante

concluir que o quadro de audincias pblicas dos ltimos anos reproduz o perfil das gestes
de Paulo Maluf e Celso Pitta, marcadas por centralizao, autoritarismo e grande fora do
executivo sobre o legislativo. Cardozo (2002), ao analisar os dez anos de Lei Orgnica do
Municpio e os resultados de descentralizao e participao popular alcanados, aponta os
motivos pelos quais as gestes Maluf e Pitta no seguiram as diretrizes apontadas pela Lei
Orgnica: a concepo poltica desses governos no investia na desconcentrao e sim na
concentrao de poder, no estimulando mecanismos de participao e transparncia;
centralizao era um alicerce desses governos, e a forma encontrada para mant-la se dava
atravs da submisso da Cmara Municipal por meio da distribuio da mquina
administrativa (sobretudo nas administraes regionais, locais em que se realizam as
audincias regionais) entre os vereadores, garantindo ao poder executivo o comando central.
Como ltima causa, o autor apontou a cultura poltica predominante na Cmara, onde o
vereador o elo entre o Executivo e a populao, tornando-se uma espcie de despachante de
luxo:
Ou seja, se o cidado quer asfaltar a sua rua, procura o vereador que
desbloqueia os caminhos burocrticos e consegue efetivamente chegar ao
centro do poder com mais rapidez que por alguma outra via. Evidentemente o
vereador recebe a sua paga por atuar como despachante: a gratido na hora do
voto. claro que, para desburocratizar os caminhos e chegar ao poder, o
vereador precisa se aliar e render homenagens ao senhor que estava no poder.
Desta forma, cria-se uma relao de submisso, com o vereador votando
sempre a favor dos desejos do prefeito. Sem dvida alguma, se fossem
implantados os mecanismos que constam na Lei Orgnica, este vereador
morreria. Se fossem criadas as subprefeituras, com conselhos de
representantes locais, com autonomia decisria, o que faria esse vereador? Se
fosse institucionalizado o oramento participativo, em que a populao
discutiria diretamente as prioridades, esse despachante se tornaria
descartvel. [...] Penso que um grande desafio mudar essa cultura poltica
enraizada no somente nos vereadores, mas em grandes segmentos da
populao. Para tanto, uma nova administrao municipal exige a construo
de novas estruturas institucionais que garantam uma mudana definitiva na
forma de gesto da cidade. Novas estruturas, novas atribuies e novos
papis, possibilitando uma gesto mais democrtica, abrindo espao para o
controle e a fiscalizao popular (CARDOZO, 2002, p. 59-61).
Observa-se pelo contedo das poucas falas nas audincias pblicas e pelo relato de
Cardozo que o clientelismo faz parte do processo desde os primrdios da discusso do
PANDA, Rogrio. Oramento foi loteado, acusa PMDB. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 22 dez.
2000.
171
oramento nas audincias pblicas. O ano de 1999 um marco desse processo ao instituir as
audincias regionais, que aumentam a participao e de certa forma o espao para as
demandas e solicitaes. Se por um lado elas reforam esse espao de balco de pedidos, so
tambm uma forma de ouvir uma maior parte da populao e as suas demandas e
necessidades.
6.4.4 Perodo de 2001 a 2004 O Oramento Participativo em So Paulo e suas

implicaes na Cmara Municipal
Em 2001 comea a gesto de Marta Suplicy (PT) e renova-se a Cmara Municipal.

O presidente da Cmara Jos Eduardo Martins Cardozo (PT), o da Comisso de Finanas
Eliseu Gabriel (PDT), e o relator do oramento, Adriano Diogo (PT), todos da base
governista. As audincias mudam, j que no poder executivo foi institudo o oramento
participativo. O presidente Eliseu Gabriel faz questo de mostrar na abertura da audincia
pblica geral que se trata de uma reunio de oramento participativo, apesar de as audincias
do legislativo no fazerem parte do desenho institucional do OP de So Paulo.
No arquivo geral da Cmara estavam apensados ao projeto de lei oramentria
notas taquigrficas de apenas 6 reunies tcnicas, mas foi possvel adquirir mais notas no
Setor de Reviso e Taquigrafia. Assim, a anlise de 2001 contou com notas taquigrficas de 2
audincias pblicas e 13 reunies tcnicas, somando 15 encontros, como pode ser visto no
apndice A.
Computou-se a fala de 12 indivduos nas 2 audincias pblicas gerais e 45 nas
reunies tcnicas, e observou-se que em ambos os tipos de encontros a maioria eram
delegados e conselheiros do oramento participativo (41 do total de 57 pessoas que se
manifestaram). As audincias so marcadas por uma forte explicao e exaltao do que o
oramento participativo. Fala-se do nmero de participantes nas plenrias e em todo o
processo fica claro que e a grande presena nos encontros da Cmara de participantes do OP.
De acordo com Flix Sanchez, Coordenador do Oramento Participativo em 2001, foram
feitas 96 reunies deliberativas precedidas por igual nmero de reunies preparatrias no OP
de So Paulo em 2001. Participaram 9.200 pessoas nas assembleias preparatrias, 22 mil
pessoas nas reunies distritais, sendo eleitos 1.076 delegados e 56 conselheiros; 22 mil
172
votaram as trs principais prioridades em educao e sade (AUDINCIA PBLICA,

27/10/01, p. 9).
O SR. ELISEU GABRIEL (PDT) Bom dia a todos. Estamos iniciando a reunio do oramento
participativo, talvez o pice, a mais importante reunio do ponto de vista das decises que devero ser
encaminhadas ao Oramento. Agradeo a presena de todos.
[...]
O SR. ADRIANO DIOGO (PT) Fico particularmente emocionado por estar participando desta
reunio. Os senhores conselheiros de oramento participativo e todos os representantes das plenrias
das regies finalmente chegaram Cmara Municipal, onde, de tudo aquilo que foi votado nas regies,
os senhores sabero o que foi incorporado proposta oramentria. O ltimo passo dessa caminhada
a votao do oramento. [...] Hoje estamos numa sesso histrica, Sr. Presidente (Eliseu Gabriel,
presidente da CFO). O povo comea a ser ouvido. Muito obrigado. Palmas. (AUDINCIA
PBLICA, 27/10/01).
Em uma reunio tcnica feita no Plenrio da Cmara Municipal, em um sbado, h

uma grande presena dos conselheiros (24 pessoas) e de funcionrios do OP do Executivo.
Trata-se de uma audincia em que se falou muito sobre o processo de OP, sobre como
importante e sobre a necessidade de se respeitar o que foi decidido no OP, porm pouco se diz
sobre o oramento em si e isso foi criticado pelo vereador Adriano Diogo, que em uma das
ltimas reunies fez questo de ressaltar a falta de contedo oramentrio nas audincias e o
excesso de exaltao ao OP que pouco agrega discusso. Assim, as audincias da Cmara
serviram muito mais como um palco para exaltar o oramento participativo do que para
discutir o oramento que estava sendo proposto para o ano seguinte.
SR. ADRIANO DIOGO (PT) [...] Senhoras e senhores, esta audincia pblica do Oramento
Participativo foi convocada, pela segunda vez, para que houvesse um maior detalhamento tcnico da
proposta. A primeira reunio teve uma imensa participao popular, mas, do ponto de vista
oramentrio, foi uma reunio que deixou a desejar. Por qu? Porque para ns importantssimo que
todas as propostas que vieram das regies estejam contempladas na aprovao deste oramento. Ento,
embora hoje seja uma reunio mais tcnica, mais do grupo de coordenao do Oramento
Participativo, o Dr. Flix est chegando, e eu queria que entre os conselheiros do oramento algum
fizesse uso da palavra par (sic) a gente cristalizar essa proposta. Hoje sexta-feira, temos que encerrar
aqui impreterivelmente a (sic) uma hora da tarde e ento queria fazer uma reunio de trabalho. O que
uma reunio de trabalho? uma reunio pouco discursiva e mais amarrada nas propostas que vieram
das regies. No adianta vir aqui falar que vereador no vai aprovar oramento, no seio (sic) o que
(sic), no nada disso. Queremos saber, Itaquera quantas escolas so propostas, quantos postos de
sade, quantas reformas, se quilo (sic) que veio da regio em funo daquele clculo que o oramento
faz foi resolvido. Ento, como hoje no esto todas (sic) os distritos, que houvesse um agrupamento
das propostas. Esto aqui tanto a assessora da Sade, a Dra. Maria Luiza Levy, como o representante
da Educao. Eles so os oramentaristas" das Secretarias de Sade e de Educao. E tambm esto
173
presentes a Dra. rsula e o Dr. Police, da Secretaria de Finanas. [...] Ento, pessoal, o seguinte: o
que estou querendo sugerir que todos os delegados do oramento, conselheiros, representantes,
nunca sei a denominao, tm uma responsabilidade muito grande. Qual ? O que saiu da regio, vai
ter que aparecer no oramento. Ento, o que precisamos fazer hoje? O que veio da regio, o que entrou
no oramento, o que primeira opo, segunda opo. Vocs sabem bem o que estou falando, no ?
(NOTAS TAQUIGRFICAS, Reunio Tcnica Proposta Oramentria 2002 e PPA, 09/11/01, p. 121123).
A audincia pblica ter sido feita na plenria causou constrangimento, pois houve
separao entre os conselheiros e os delegados (representantes eleitos pela populao para a
discusso do oramento).
O SR. MARCOS MEDINA Bom dia a todos. Vereadores, gostaria de pontuar algumas coisas,
primeiro o constrangimento com relao a (sic) separao feita em que pese as (sic) dificuldades da
Casa. Sempre trabalhamos com nossos delegados e acho que no o momento de estarmos
trabalhando deles (sic). Gostaramos que a Casa pensasse no ambiente para estivssemos (sic) juntos
com nossos delegados, em que pese (sic) todas as dificuldades tcnicas que a Casa tem. Um segundo
ponto que queria colocar (sic) o seguinte: acho que o grande salto desse processo, talvez no seja,
nem s esse Oramento, embora ele seja muito importante. O grande o (sic) salto essa participao
popular e a nossa proposta que daqui para frente que nenhum outro governo, ou nenhum outro
partido que assuma o governo pense em operacionalizar o oramento dessa cidade sem a presena
popular. Essa a nossa proposta.
O SR. ELISEU GABRIEL (PDT) Apenas uma questo tcnica que o senhor est levantando. O fato
de trazer aqui para o plenrio, foi uma homenagem que ns vereadores queramos fazer o (sic)
oramento participativo. Essa a sala mais importante da Casa. o plenrio da Cmara dos Srs.
Vereadores. E essa arquitetura que existe uma arquitetura que foi feita. No fomos ns quem fizemos
(sic) isso. O que interessante, aqui as cadeiras onde sentam os 55 Srs. Vereadores. Essa era uma ideia
de uma homenagem. Porque se ficassem todos aqui embaixo. No caberia. Essa foi a ideia. Mas se
vocs acharam ruim, da prxima vez procuramos outro local.
O SR. MARCOS MEDINA uma questo de constrangimento.
O SR. ELISEU GABRIEL (PDT) Nossa inteno era de fazer uma homenagem e vocs no
gostaram. Desculpem. (NOTAS TAQUIGRFICAS, Reunio Tcnica Proposta Oramentria 2002 e
PPA, 09/11/01, p. 121-123).
No ano de 2002, o vereador Jos Eduardo Martins Cardozo (PT) o presidente da

Cmara Municipal, o vereador Adriano Diogo (PT) presidente da Comisso de Finanas e
Eliseu Gabriel (PDT) o relator do oramento, uma inverso em relao ao ano anterior. Assim
como em 2001 a postura de Adriano Diogo foi a de condutor das discusses, em 2002, como
presidente, isso se mantm. Junto ao arquivo geral da Cmara Municipal encontrou-se registro
de apenas trs audincias pblicas duas gerais e uma sobre assistncia social e educao e
junto ao setor de Reviso e Taquigrafia encontraram-se notas taquigrficas de mais treze
174
reunies tcnicas, totalizando 16 encontros para discutir o oramento junto populao,

conforme apndice A.
A dinmica da reunio inicia-se pela apresentao do secretrio, perguntas dos
vereadores, seguida de perguntas de assessores de vereadores, para por ltimo a sociedade
civil poder se manifestar. A entrada dos assessores dos vereadores na inscrio para perguntas
muito frequente nas audincias desse ano. Percebe-se que Adriano Diogo faz um grande
controle de tempo e escolhe as pessoas a controlar, assim, o controle totalmente
discricionrio. Em uma audincia ele solicita que as perguntas sejam feitas apenas por escrito,
alegando que h falta de tempo, mas em certa audincia a sociedade se manifesta e afirma
querer se pronunciar. Em outra, ainda, o vereador Adriano Diogo estipula um minuto para
cada indivduo da sociedade se manifestar e afirma que o secretrio encaminhar as respostas
por escrito.
Observa-se uma reduo nas falas dos conselheiros do OP. Do total de 56 falas, 13
so de representantes do OP, 12 de membros de conselhos e 12 de organizaes da sociedade
civil, entre outros. Isso ocorreu, pois o OP em So Paulo ficou secundarizado na estratgia do
governo que optou por priorizar a governabilidade junto Cmara Municipal como observado
por Grin (2011).
Em 2003, Arselino Tatto (PT) o presidente da Cmara Municipal, Milton Leite
(PMDB), j na base do governo, o presidente da Comisso de Finanas e o relator do
oramento Joo Antnio (PT). Encontrou-se no arquivo do projeto de lei do oramento
registro de apenas duas audincias pblicas, que foram conduzidas pelo vereador Odilon
Guedes, economista de formao e que nos debates demonstrou ter o maior conhecimento
sobre a questo oramentria, destacando-se, significativamente, dos seus pares. Junto ao
setor de Reviso e Taquigrafia encontraram-se notas taquigrficas de 15 reunies tcnicas e 2
reunies regionais, conforme pode ser observado no apndice A.
Em relao aos participantes da sociedade civil, observa-se um retorno dos
conselheiros do OP, cerca de um tero do total das manifestaes, seguidos de muncipes,
movimentos e associaes de bairro (47 de 134 manifestaes da sociedade civil). O aumento
na participao se verifica como decorrncia do retorno das audincias regionais, que em trs
encontros contribui com cerca da metade do total de indivduos que se manifestaram (58 de
134).
Nota-se que as reunies/audincias so conduzidas por diferentes vereadores:
Odilon Guedes, Claudio Fonseca e Milton Leite. Odilon Guedes preside a primeira audincia
pblica devido ausncia de presidente e vice da Comisso de Finanas e reclama da grande
175
ausncia de membros da sociedade, de vereadores da Comisso e do poder executivo.

Reclama que no houve tempo de examinar o oramento, pois este chegou no dia anterior e a
audincia fora marcada muito em cima da data, e que os 230 delegados do OP, apesar de
avisados, no puderam comparecer devido ao aviso em cima da hora.
Em seu primeiro ano como presidente da Comisso de Finanas, o vereador
Milton Leite comea a participar conduzindo algumas das audincias. Define a ordem das
falas e perguntas: apresentao do secretrio, perguntas dos vereadores da comisso, respostas
do secretrio para ento abrir para os demais vereadores e assessores dos vereadores e, no
final, para as perguntas da sociedade civil, que deve falar em 3 minutos.
No ano de 2004 a presidncia da Cmara Municipal pertence a Arselino Tatto
(PT), a presidncia da Comisso de Finanas e Oramento ocupada por Milton Leite
(PMDB), e a relatoria, por Antnio Carlos Rodrigues (PL), considerados da base governista.
No arquivo geral da Cmara no foi encontrado registro de notas taquigrficas, mas no setor
de Reviso e Taquigrafia encontraram-se notas de duas audincias pblicas gerais, uma
reunio tcnica temtica e uma reunio tcnica regional, somando quatro encontros, com um
total de 37 manifestaes da sociedade civil. Destas, a maioria partiu de 19 cidados
conselheiros do OP, 6 muncipes e 5 representantes de conselhos, entre outros. Um
detalhamento dessas reunies encontra-se no apndice A.
As audincias so todas conduzidas pelo Presidente da Comisso, vereador
Milton Leite. O relator praticamente no se manifesta em nenhuma das audincias. O
vereador Milton Leite mantm o estilo do ano anterior e enfatiza o controle de tempo de 3
minutos para a fala da sociedade civil. Na audincia regional, devido ao grande nmero de
inscritos, o Vereador Milton Leite faz sorteio por regio e assim define quem ir se
manifestar.
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite PMDB) O nmero de pessoas inscritas muito grande. Teremos de
sorteara por regies e as demais, solicito que encaminhem por escrito pois temos de dar uma redistribuda porque
o nmero grande.
Vamos conversar com a Ftima de Vargem Grande.
A SRA. FTIMA Em Vargem Grande h 35 mil pessoas e necessitam muito de pavimentao e cpsula
decolgica (?) na creche. Gostaria de saber o que se pode fazer. (NOTA TAQUIGRFICA, Reunio Tcnica
Zona Sul, PL 446/2004, 18/11/2004).
Observa-se pela fala do vereador Milton Leite que no houve um grande nmero
de audincias / reunies em 2004. Pela fala abaixo houve apenas mais uma audincia alm
das quatro que foram analisadas por esta pesquisa.
176
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Com relao publicidade: esta audincia pblica de hoje foi publicada
no Dirio Oficial do dia 6 e j esclarecido que no dia 9 na Folha de S.Paulo e no dia 10 no Estado. Com relao
s prximas, estamos dando publicidade. No dia 18 haver uma audincia pblica na zona Sul a pedido deste
Vereador e estamos ajustando outras ainda em funo do calendrio estreito que temos. Dia 19, uma audincia
pblica nesta Casa, s 10 horas, com o Oramento Participativo. Dia 19, s 14 horas, uma audincia pblica com
os idosos. Dia 26, s 10 horas, uma reunio com a Comisso de finanas para apreciar o parecer. Dia 8, a
segunda audincia pblica prevista no nosso regimento (NOTA TAQUIGRFICA, 1 Audincia Pblica, PL
446/2004, 11/11/2004).
Em relao cobertura feita pelos jornais sobre a discusso do oramento na

gesto Marta Suplicy, observa-se grande semelhana ao longo dos quatro temas de gesto
quanto aos temas abordados, muito em linha com as gestes anteriores e com o processo que
envolve a realizao do oramento, mas com uma nfase dada inovao que o oramento
participativo. Chama a ateno como o oramento participativo recebe grande ateno da
mdia, realmente aumentando a importncia dada ao tema oramento em comparao com
anos anteriores. Assim, encontraram-se matrias sobre oramento participativo62, escolha do
relator na Cmara Municipal63, realizao de emendas64, aprovao do oramento65, transio
entre governos e negociao (barganha) entre Executivo e Legislativo66, participao dos
vereadores na audincia pblica67.
62
Alguns exemplos de artigos, mas estes no representam a totalidade:

PAIVA, Uilson. Oramento participativo atrai do PT ao PFL. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 05
mar. 2001.
SACOMAN, Ana C. ONGs criticam prvia do oramento participativo. O Estado de S. Paulo, So
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RAYMUNDI, Viviane. Comeam hoje as plenrias do oramento participativo. Dirio Popular, So
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CHAIM, Celia. Primeira reunio vira balco de pedidos. Folha de S. Paulo, So Paulo, 02 jul. 2001.
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PARTICIPAO em assembleias sobe 67% em um ano. Folha de S. Paulo, So Paulo, 25 ago. 2002.
DURAN, Sergi; COTES, Paloma. 54% das obras ainda no saram do papel. Folha de S. Paulo, So
Paulo, 25 ago. 2002.
63
PETISTA escolhido para ser relator da proposta para o prximo ano. Folha de S. Paulo, So
Paulo, 10 out. 2001.
64
FONSECA, Roberto. A misso de garimpar 1.179 emendas em 24h. Jornal da Tarde, So Paulo, 26
dez. 2001.
65
PENTEADO, Gilmar. Oramento passa na Comisso de Finanas. Folha de S. Paulo, So Paulo, 28
dez. 2001.
66
PETISTAS e tucanos trocam de lugar na Cmara. Jornal da Tarde, So Paulo, 04 nov. 2004.
177
Chama a ateno o fato de que as audincias pblicas realizadas pela Cmara

Municipal no foram pauta dos jornais, bem como o aumento de artigos sobre a barganha
entre poder Legislativo e executivo no ltimo ano da gesto Marta, j que a Cmara
Municipal teve que iniciar a negociao com um novo governo. Nos quatro anos de gesto
Marta Suplicy, a realizao do OP foi o tema mais acompanhado pelos jornais.
6.4.5 Perodo de 2005 a 2010 A institucionalizao do clientelismo oramentrio
O ano de 2005 o primeiro da gesto do prefeito Jos Serra. Roberto Trpoli (PV)
o presidente da Cmara Municipal, a CFO presidida inicialmente por William Woo
(PSDB) e depois por Paulo Frange (PTB), mudana de comando que ocorreu no perodo da
discusso do oramento. O relator do oramento Jos Police Neto (PSDB) e o vereador
Milton Leite se mantm na Comisso como membro.
Nesse ano no h mais a realizao do oramento participativo68. um momento
de mudana nas audincias na Cmara, j que a sociedade no encontra nas plenrias do
oramento participativo o espao para apresentar suas demandas e os conselheiros no vo em
massa s audincias, apesar de haver membros do Movimento de Resistncia do Oramento
Participativo que ainda comparecem s audincias, mas so uma minoria.
O Executivo realizou audincias pblicas como previsto na Lei de Diretrizes
Oramentrias 14.036/2005 (artigos 3, 4 e 5). Trata-se de cinco audincias pblicas
realizadas pelo Poder Executivo, mas no de oramento participativo, feitas de acordo com o
artigo 48 da Lei Complementar Federal 101 de 04 de maio de 2000.
As notas taquigrficas das audincias do executivo foram encaminhadas para a
Cmara Municipal, e a Comisso de Finanas, em 2005, acordou realizar audincias pblicas
regionais. H registro de realizao de 11 (onze) audincias pblicas, mas de acordo com
relatrio da Comisso de Finanas e Oramento foram realizadas 13 audincias pblicas (7
LEITE, Pedro D; SEABRA, Catia. Cmara aprova oramento e pressiona Serra. Folha de So Paulo,
So Paulo, 2/12/04.
O JOGO da Cmara. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 03 dez. 2004.
GUERRA dos Oramentos. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 22 dez. 2004.
67
TUCANOS ignoram reunio na Cmara. Agora So Paulo, So Paulo, 12 nov. 2004.
178
regionais e 6 na Cmara Municipal, considerando-se as gerais e as temticas). Retoma-se a

realizao das audincias regionais de certa forma suprindo o vcuo deixado pela ausncia do
oramento participativo. Observa-se que a partir de 2005 todos os encontros passam a ser
chamados de audincias pblicas, como pode ser visto na lista de audincias pblicas no
apndice A.
As audincias regionais so conduzidas pelos vereadores de acordo com a sua
regio de atuao. A Zona Leste dividida em Leste 1 e Leste 2, e as audincias conduzidas
por Paulo Fiorilo e Francisco Chagas; as da Zona Norte so conduzidas pela vereadora e
Bispa Lenice; as da Zona Sul, pelo vereador Milton Leite, e as da Zona Oeste, por Paulo
Frange. Percebe-se nas falas das notas taquigrficas a dificuldade e complexidade para
organizar o evento, pois so os gabinetes dos vereadores que organizam as audincias
regionais, e no a secretaria da Comisso de Finanas e Oramento. Isso refora a
distritalizao e a relao entre vereadores e sua base aliada, ressaltando a relao de
clientelismo que se observa neste estudo. Trata-se de um evento institucional da Cmara
Municipal que deveria ser realizado pela prpria Comisso, e no organizado pelos
vereadores diretamente.
Na primeira audincia pblica geral, conduzida pelo ento presidente da Comisso
de Finanas, William Woo, aps duas horas de audincia, ele pede para vereadores cederem a
palavra para a sociedade civil, pois h muitos inscritos. A audincia conduzida como as
demais, comeando pela fala do Secretrio Municipal de Planejamento, seguido dos
vereadores que perguntam, secretrio responde e por ltimo a sociedade civil se manifesta. Na
audincia se ressalta que houve divulgao dos dias e horrios das audincias pblicas em
pelo menos dois jornais de grande circulao como orienta a Lei Orgnica do Municpio. As
audincias so conduzidas por outros vereadores, como Milton Leite e Paulo Frange, alm do
relator do oramento, Jos Police Neto.
Foram registradas 76 manifestaes da sociedade civil e se observa uma grande
heterogeneidade no grupo, sendo a maioria muncipes, movimentos sociais, organizaes da
sociedade civil e membros de conselhos. Em 2005 comea a se manifestar nas audincias o
muncipe Fabio Siqueira, do bairro da Sade, que trabalhou na organizao do OP na gesto
Marta Suplicy e que se torna presena constante nas audincias do oramento, formando o
Movimento de Resistncia dos Conselheiros do Oramento Participativo SP. Deste tambm
faz parte outra muncipe que comea a ser presena constante nas audincias, chamada Maria
do Socorro Alves, da organizao da sociedade civil Nosso Sonho, atuante na regio de
Itaquera. Como dito anteriormente, trata-se de um subsistema com caractersticas prprias e
179
que encontra formas de se autor reproduzir, mesmo com o trmino do oramento participativo
em So Paulo.
Nas audincias, chama a ateno o pedido, que se torna uma constante a partir de
2005, para que a sociedade entregue suas demandas tambm por escrito, a fim de registrar a
solicitao. O vereador Milton Leite aquele que nas audincias mais refora esse aspecto, e
de forma geral se alega que isso auxilia o processo de relatoria e a realizao de emendas. A
partir desse ano de 2005, os pedidos formulados por escrito pela populao passam a ser
arquivados junto pasta do projeto de lei do oramento, como anexos das audincias
pblicas. Tal incluso mostra um passo no processo de institucionalizao das demandas e,
consequentemente, o formato que a participao passa a tomar. H solicitaes muito
organizadas, digitadas em papel timbrado da organizao solicitante, com tabelas, e outras
feitas mo; algumas vm seguidas de vrios abaixo-assinados de diferentes bairros. Fica
claro o papel das audincias pblicas como espao onde a sociedade faz suas demandas e
estas podem ser atendidas atravs de emendas, sedimentando uma participao chamada de
clientelismo oramentrio. No anexo C possvel observar exemplos de demandas por
escrito. Estas so agrupadas em pastas junto ao projeto de Lei do Oramento Anual. So
milhares de demandas todos os anos, sendo algumas escritas a mo e outras digitadas com o
papel timbrado da organizao solicitante ou com abaixo assinados anexados.
Apesar de estes pedidos ocorrerem tambm nos anos anteriores, a partir de 2005
que se observa com maior nfase: 1) a solicitao para que os pedidos da sociedade civil
sejam tambm entregues por escrito; 2) o desenvolvimento de uma folha especifica para o
preenchimento das demandas conforme anexo D; 3) uma maior compreenso da sociedade
civil na relao entre demandas e emendas e 4) que os pedidos da sociedade civil passam a ser
apensados ao processo oramentrio e a ficarem mais evidentes como justificativa das
emendas realizadas, desta forma sedimentando o que este estudo define como clientelismo
oramentrio.
Nas audincias regionais clara a atuao dos vereadores em suas regies,
perceptvel apesar dos j mencionados problemas tcnicos de gravao e falas fora do
microfone, que comprometem trechos das notas taquigrficas. Chamam a ateno, em todas
as audincias, os longos discursos feitos por alguns vereadores e o escasso tempo deixado
para a fala da sociedade civil. Se por um lado os vereadores fazem questo de ressaltar a
importncia da participao popular e o fato de a Cmara ser a Casa do Povo, o curto tempo
para que a sociedade civil se manifeste e os longos perodos de discurso poltico dos
vereadores mostram um comportamento cognitivamente contrrio a essa participao. Nas
180
audincias replica-se o modelo EPR, exposio da secretaria convidada, questionamentos dos

vereadores (primeiro os da comisso e depois os demais) e por ltimo a sociedade civil.
Em uma audincia com a Secretaria Municipal de Assistncia e Bem-Estar Social
que tambm contou com a presena da Secretaria de Educao, onde estavam presentes
muitas organizaes da sociedade civil, chamou a ateno como alguns vereadores apenas
surgiam para fazer um discurso poltico e aps a sua fala se retiravam, alegando ter outra
audincia. comum isso ocorrer no caso de audincias bastante cheias, geralmente as de
temas polmicos no caso acima, a discusso eram as creches. Mesmo com determinados
vereadores salientando a importncia de o legislativo ouvir a sociedade civil, alguns
parlamentares simplesmente apareciam para marcar presena, sabendo que o plenrio (local
da audincia) estava cheio, faziam seus discursos e iam embora, deixando de ouvir a
sociedade civil.
Em 2005, os secretrios e os presidentes de autarquias comparecem em peso s
audincias pblicas e isso passa a ser um marco da gesto Serra/Kassab. Das cinco secretarias
presentes nas diferentes audincias pblicas, quatro foram representadas pelos seus
respectivos secretrios. digno de nota o fato de que, alm dos subprefeitos, representantes
do executivo que trabalham na Secretaria de Planejamento, na assessoria geral do oramento,
tambm foram s audincias regionais.
No ano de 2006, o vereador Roberto Trpoli (PV) continua como presidente da
Cmara, o vereador Antnio Carlos Rodrigues (PL) o presidente da Comisso de Finanas, e
Paulo Frange (PTB), o relator do oramento. A conduo das audincias dividida entre o
relator e alguns membros da Comisso de Finanas: Milton Leite, Paulo Fiorilo e Francisco
Chagas.
Trata-se de um ano que teve um grande nmero de audincias pblicas. De acordo
com o parecer 16 1764/2006 da Comisso de Finanas e Oramento sobre o PL 551/2006
(Projeto de Lei Oramentria de 2007) foram 27 audincias no total, sendo duas audincias
gerais, conforme determina o artigo 41 da Lei Orgnica do Municpio, 16 temticas e nove
regionais, abrangendo ao todo 29 temas. No mesmo parecer, na seo 111.3 sobre as
audincias pblicas, h um resumo mal sistematizado e incompleto das principais
reivindicaes e discusses trazidas nas audincias de educao, sade, habitao e
transportes.
No arquivo geral da Cmara Municipal foram encontradas notas taquigrficas de
11 audincias, sendo elas de uma audincia pblica geral e de 10 temticas. No setor de
Reviso e Taquigrafia foi possvel obter as notas taquigrficas de mais 13 audincias pblicas:
181
uma geral, 6 regionais e 6 temticas. Assim, foi possvel analisar as notas taquigrficas de 24
audincias pblicas.
Em relao participao da sociedade civil, houve 130 manifestaes divididas
entre diferentes representantes, podendo-se destacar os movimentos sociais (principalmente o
de habitao), as associaes e movimentos de bairros, muncipes e membros de conselhos,
conforme a tabela 3.
No item de concluso, o relatrio da CFO menciona o papel das audincias
pblicas e sua influncia no processo de emendas.
A elaborao do Relatrio da Comisso de Finanas e Oramento teve como direcionamento das
demandas oramentrias a enorme quantidade de informaes oriundas das audincias pblicas que,
apesar de ser um trabalho exaustivo, traz informaes capilarizadas da sociedade e a sua aflio no que
tange, principalmente, a investimentos em obras novas, e ao custeio de servios continuados. (Parecer
16 1764/2006 da CFO sobre o PL 551/2006, p. 36).
E a no realizao das emendas por parte do executivo tambm est mencionada

no parecer.
Ao longo de todas as audincias pblicas, todos os representantes do Executivo receberam

manifestaes do inconformismo dos Vereadores da Casa do no atendimento a emendas ou
manifestaes do Legislativo na pea oramentria. Ainda sobre esse tpico, at o momento, com
relao ao Oramento de 2006, de 396 projetos, atividades e operaes especiais, no tinham nenhum
empenho. Destes, cerca de 200 referem-se a emendas apresentadas pelos Vereadores. Para nossa
surpresa, dos 396 itens citados, apenas 71 esto presentes na atual proposta para 2007, sendo que (sic),
dentre eles, no foi localizado nenhum daqueles 200 referentes s emendas apresentadas pela Cmara
Municipal ao Oramento 2006. (Parecer 16 1764/2006 da CFO sobre o PL 551/2006, p. 37).
Mantm-se a lgica da explicao por parte do secretrio, seguida das perguntas

dos vereadores, sendo primeiro os da comisso e depois os demais para, por ltimo, a
sociedade civil poder se manifestar. A maior parte das audincias conduzida pelo relator
Paulo Frange.
Uma constante nas audincias a reclamao das emendas no realizadas, como
observa o vereador Paulo Fiorilo (PT) na discusso com o secretrio Francisco Vidal Luna.
O SR. Paulo Fiorilo Sr. secretario (sic), uma ltima questo, e passo a palavra a outros Srs.
Vereadores, que j monopolizei muito o tempo aqui. Diz respeito ao procedimento das emendas
parlamentares. Assim: com tristeza que a gente chega ao final do ano legislativo e observa que as
emendas fizeram parte apenas de uma discusso interna da Cmara e no de um compromisso com o
executivo. Com o ndice de remanejamento apresentado, sem as amarras que a LDO aprovou, de novo
182
vamos viver, para 2007, o mesmo problema, Pergunto a V. Exa.: existe alguma alternativa para que a
gente resolva o problema das emendas dos Parlamentares? melhor no t-las?
R [Sr. Francisco Vidal Luna] No, eu diria ... Franqueza, na verdade este ano, por exemplo,
tnhamos, no Oramento 2006, 1.3 bi de emendas parlamentares. absolutamente inadministrvel um
nmero desse tipo. Tenho a impresso que deveria haver um acordo de montantes que fossem
razoveis e remanejados por dentro do prprio Oramento. Acho que uma questo que deveria ser
preservada dentro de uma situao que (sic) o oramento se torne manejvel.
O Sr. Paulo Fiorilo Secretrio, e no possvel, ento, para 2007, junto com a Liderana do
Governo, junto com o Relator do Oramento e com as vrias bancadas aqui, construirmos o processo
de emendas que possa ser realizado em 2007.
O Sr. Francisco Vidal Luna Eu gostaria muito que ns consegussemos fazer isso. Estou disposio
disso (sic).
P (Paulo Fiorilo) Vou sugerir ao Sr. Relator e ao Sr. Lder de Governo que pudssemos ter esses
canais desobstrudos, para que no aprovssemos aqui emendas que no sero realizadas, s para criar
expectativa ou s para fazer nmero nos jornais, no Dirio Oficial; e que, de fato, as emendas
aprovadas, aquelas de interesse dos Parlamentares, dentro do remanejamento possvel, pudessem ser
realizadas. Ganha o parlamentar, ganha o Executivo e o oramento deixa de ser uma pea de fico
parcial , at porque, enquanto tivermos um ndice alto, as amarras no forem aprovadas, fica difcil.
(NOTAS TAQUIGRFICAS, Volume 1 Audincia Pblica Geral PL 551/2006, 31/10/06, p. 29).
Essa questo tambm reforada pela fala do vereador Francisco Chagas:

Sr. Francisco Chagas [...] Para concluir, observo aqui, Secretrio (em relao ao secretrio adjunto
da Sade), porque ontem foi feita essa pergunta para o secretrio de Planejamento, e acho que
preocupao no s minha, mas de todos os vereadores desta Casa, especialmente queles (sic) que
no tiveram suas emendas atendidas. Todos os anos papel do Legislativo, a partir destas audincias
pblicas, as comunidades, a sociedade organizada, o movimento da Sade, Educao da cidade
apresentam propostas que so acolhidas por esta comisso, pelos vereadores da comisso. E elas se
traduzem em emendas, mas o que observamos que as emendas, a maior parte das apresentadas e
aprovadas aqui, Vereador Paulo, efetivamente no foi feito (sic) absolutamente nada, zero. Aquilo que
foi emenda do Vereador, zero, ou seja, no foi feito. Isso me preocupa porque o sentido da democracia
autonomia entre os poderes, o Executivo tem de fazer, mas tambm a harmonia. Quando o executivo
manda a proposta oramentria esta Casa se dedica, e se dedica bastante. S neste ms de novembro
temos audincias pblicas ...
Est chegando reunio o Presidente da Comisso de Sade, o Vereador Zelo, seja bem-vindo.
Ento, preocupa-me isso porque acho que para um trabalho efetivo, republicano, democrtico, temos
de ter efetivamente uma relao saudvel. Ou seja, fazemos esforo grande, temos agenda imensa de
audincias pblicas. O sentido das audincias pblicas, sejam (sic) temticas, regionais, so (sic)
efetivamente para que a cidadania possa comparecer, trazer suas propostas, opinies, informao,
influenciar a casa, os Vereadores, o Legislativo e o Executivo naquilo que o Oramento da Cidade. A
meu ver essa a melhor forma democrtica para o funcionamento. E uma tristeza vermos que as
emendas apresentadas, especialmente as da rea da Sade praticamente foram zeradas.
[...]
O Sr. Presidente (Paulo Frange) Secretrio, apenas complementando o que o Vereador Chagas falou,
a relao de todas as emendas do ano passado, parlamentares, todas esto zeradas. H uma nica
183
exceo, o termo aditivo de convnio entre a Prefeitura e o GRAAC. Ou seja, todas as demais foram
zeradas.
O Sr. Francisco Chagas No tem nenhuma ambulncia, no vereador?
O Sr. Presidente (Paulo Frange) importante lembrar, Vereador Chagas, o Secretrio no tem culpa
nessas emendas que no foram cumpridas, mas elas foram acordadas com o Governo. So emendas
pequenas, pequenos valores, mas nenhuma delas foi cumprida. (NOTAS TAQUIGRFICAS, Volume
1 Audincia Pblica Sade PL 551/2006, 01/11/06, p. 73-74).
Os vereadores reforam a importncia da participao popular como forma de

corrigir os erros do oramento e como forma de suprir o vcuo deixado pelo trmino do
oramento participativo.
O Sr. Francisco Chagas Eu gostaria de fazer uma observao, antes de passar para o Secretrio.
Ouvindo as vrias lideranas, representantes de vrios movimentos, organizaes e entidades, ficamos
convencidos de uma coisa: da importncia da participao popular. O que podemos observar o
distanciamento da proposta encaminhada a esta Casa em relao aos clamores da populao. Isso
algo absolutamente notrio. A maior parte das questes levantadas aqui pelas lideranas grande parte
das quais ainda no foi respondidas (sic) esto distantes da proposta oramentria. Acho que
obrigao da Cmara Municipal, alm de promover as audincias pblicas, assegurar que essas
propostas sejam includas no oramento do Municpio. Acho isso fundamental (NOTAS
TAQUIGRFICAS, Volume 1 Audincia Pblica Habitao PL 551/2006, 01/11/06, p. 234).
O Sr. Presidente (Francisco Chagas) Obrigado, Vereador Gilson Barreto. Pela oportunidade, antes de
passar para o Sr. Geraldo, quero informar a V. Exa. e a todos os presentes que tanto as audincias
temticas quanto as audincias regionais foram um esforo conjunto da Comisso de Finanas para
poder democratizar o acesso da populao ao debate pblico do oramento e da (sic) transparncia,
visto que o oramento participativo no teve continuidade nesta gesto, o que reduz imensamente a
participao da cidadania paulistana. (NOTAS TAQUIGRFICAS, Volume V Audincia Pblica
Companhia EMURB PL 551/2006, 24/11/06, p. 1040).
O Sr. Paulo Fiorilo [...] claro que as secretarias no podem responder a essa questo (sobre o
remanejamento), cabe ao planejamento. Quero sugerir ao relator da pea oramentria que a gente
traga o secretrio Luna para dialogarmos mais com a Cmara sobre isso, at para que no aprovemos
como ocorreu no ano passado, especificamente na questo da Secretaria de Infraestrutura e Obras, uma
srie dos parlamentares que no so executadas (sic). Cria-se uma expectativa para o morador, porque
ele v que a Cmara aprovou a emenda e depois, como h remanejamento, se no excessivo, mas
possvel de fazer esse tipo de alterao, o muncipe que teve a comemorao no final do ano, tem a
tristeza no final do outro ano. (NOTAS TAQUIGRFICAS, Volume V Audincia Pblica
Companhia Infraestrutura e Coordenao Subprefeituras PL 551/2006, 27/11/06, p. 1075).
Em 2007 a presidncia da Cmara Municipal passa para Antnio Carlos Rodrigues

(PR), a presidncia da Comisso de Finanas de Wadih Mutran (PP), que nela permanece
184
at 2009, e a relatoria do oramento passa para Milton Leite (PMDB), permanecendo com ele
at o ano de 2010.
Junto ao projeto e lei da LOA arquivados na Cmara constam apenas as notas
taquigrficas das duas audincias pblicas gerais. No setor de Reviso e Taquigrafia foi
possvel obter as notas de 7 audincias regionais, totalizando 9 audincias analisadas, com 52
manifestaes da sociedade civil. Nas audincias regionais que se verificou a maior parte
das manifestaes da populao, 48 no total, basicamente muncipes (26) e representantes de
associaes de bairro (13).
Nas audincias pblicas gerais, percebe-se a conduo pelo vereador Police Neto e
a ausncia do relator do oramento. A dinmica de exposio do executivo atravs de
apresentao com uso de datashow, perguntas dos vereadores e no final a abertura para a
sociedade civil se mantm. H um pequeno nmero de pessoas da sociedade civil que fala,
apenas quatro nas duas audincias gerais. Em ambas, o secretrio de planejamento, Manuelito
Pereira Magalhes, est presente. Nas audincias regionais, observa-se que os vereadores de
peso de cada regio que conduzem o processo: Paulo Frange, Milton Leite, Gilberto
Natalini, Jos Police Neto, Paulo Fiorilo e Wadih Mutran.
Assim como nos anos anteriores, como se pode constatar pelas notas taquigrficas,
a maior parte das perguntas no sobre oramento, pois poucos o leram. Trata-se muito mais
de um espao para as pessoas exporem suas necessidades. Os secretrios em alguns casos
respondem a todas as observaes, mas em geral se limitam a responder aquelas que tm a ver
com o oramento. Cabe ao vereador que preside a comisso orientar para que as perguntas
sejam focadas no oramento, mas a utilizao desse espao como local para fazer reclamaes
e tirar dvidas mostra que l que a sociedade encontra o momento de criticar as polticas
pblicas vigentes e a forma como esto sendo realizadas.
No ano de 2008 repete-se a configurao de 2007, a presidncia da Cmara
Municipal continua com Antnio Carlos Rodrigues (PR), a presidncia da Comisso de
Finanas e Oramento continua com Wadih Mutran (PP), e a relatoria, com Milton Leite
(PMDB).
H registro de 25 audincias pblicas, sendo 2 gerais, 7 regionais e 16 temticas,
somando um total de 239 pessoas se manifestando. As audincias so conduzidas em sua
maioria por Milton Leite, que deixa clara a dinmica: exposio por parte do executivo,
perguntas por parte dos vereadores, limitadas a apenas uma por vereador, e depois a abertura
para a fala da sociedade, restrita a 3 minutos por pessoa. O parlamentar pede com muita
185
nfase que as demandas sejam encaminhadas por escrito e h momentos de autoritarismo,

como pode ser visto abaixo, ao tentar limitar a forma de expresso da sociedade:
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Declaro abertos os trabalhos da audincia Pblica
da Comisso de Oramento e Finanas, sendo a quarta temtica do calendrio elaborado para construir
o oramento de 2009, em que sero abordadas as coordenaes das Subprefeituras.
Esclareo aos senhores que ser permitida a inscrio para debater o tema, e a inscrio poder ser
feita minha direita, na tribuna ao lado. [...].(NOTA TAQUIGRFICA, Audincia Pblica Temtica
Coordenao de Subprefeituras PL 605/08, 07/11/2008, p.102).
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Na qualidade de Presidente em exerccio da Comisso de

Finanas e Oramento esto abertos os trabalhos da 26 audincia pblica realizada no ano de 2008,
sendo esta a stima temtica do calendrio elaborado para discutir o oramento de 2009, abordando
Governo Municipal, Secretaria [de] Servios e Servios Funerrios. Manifestao dos presentes
galeria por meio de faixas e cartazes.
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Cumprimento os presentes e, carinhosamente, digo que abrirei
as inscries para todos os que desejarem falar. Portanto, ao invs de mostrarem cartazes, podem se
inscrever para falar livremente ao microfone, porque o plenrio em audincias pblicas no lugar
para manifestao com faixas e cartazes. Gentilmente, ento, peo a vocs que guardam esse material.
Esta audincia pblica para discutirmos a pea oramentria democraticamente, ou seja, fazer um
debate no campo das ideias, fazer reclamaes e sugestes, em relao a polticas pblicas voltadas
para servios especficos, para o Secretrio da Pasta. o espao para que as pessoas tenham vez e voz
para discutir, porque a Cmara um lugar democrtico que respeita o direito de todos que vm debater
os problemas. Hoje, portanto, uma audincia pblica para que discutamos o Governo Municipal, a
Secretaria de Servios e Servio Funerrio. A partir de agora, ento, esto abertas as inscries para
aqueles que desejam fazer uso da palavra, basta declinarem o assunto do qual desejam falar. Fiquem
vontade, porque farei valer o tempo democrtico de cada um, j que esta a ltima oportunidade de
fazermos alteraes na pea oramentria sem dependermos do governo, apenas de ns mesmos,
podendo ser convertido em lei o pedido dos participantes, mas desde que seja sustentvel e que no
venha a mutilar a pea oramentria. Suspenderei a sesso por dois minutos para planejamento das
oitivas dos participantes. (NOTA TAQUIGRFICA, Audincia Pblica Secretaria de Servios e
Servios Funerrios PL 605/08, 11/11/2008, p. 166).
Sobre a ordem das falas:

O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Primeiro o Sr. Secretrio de Planejamento far uma breve
explanao. Em seguida abrirei as inscries dos Srs. Parlamentares, para uma nica pergunta inicial.
Em respeito aos presentes, dado ao (sic) grande nmero, as inscries devero ser feitas na assessoria
aqui na mesa. To logo encerremos as perguntas dos presentes que tero tempo no superior a trs
minutos, para que o Sr. Secretrio responda. Os presentes formularo as perguntas. Respondero todas
em bloco. Se o nmero de reinscrio que vou abrir para os presentes no forem (sic) um nmero
excessivo para reperguntas em um segundo bloco de perguntas, para no ficar um debate vai-e-vem,
porque contraproducente. Em seguida, abrirei o debate com os Srs. Vereadores, e a teremos todo o
186
tempo democrtico para debatermos o Oramento com o Sr. Secretrio, com perguntas e reperguntas a
todos os parlamentares que desejarem faz-las e tantas quantas se fizerem necessrias. Tem a palavra o
nobre Vereador Jos Police Neto (NOTA TAQUIGRFICA, Audincia Pblica Geral PL 605/08,
29/10/11, p. 14).
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Tem a palavra o Sr. Valdir Parker.
O SR. VALDIR PARKER Sou carroceiro da Coorpel. Trabalho com carroa. Em primeiro lugar,
deixo aqui o meu protesto mesa. Como bem disse a Sra. Emlia, samos cedo. Viemos de longe.
Estamos com fome. A maioria das pessoas aqui esto com fome. A maioria dos que esto aqui so
catadores. H falta de organizao da mesa e de um cafezinho ou uma bolachinha. Para ns isso
fundamental, porque fazemos um trabalho que exige muito esforo. A situao difcil para ns. De
uma forma ou outra, h um cafezinho na cooperativa. L h bolacha ou pozinho. Infelizmente, a Casa
deixou a nossa fala, por ltimo, quase no limiar do trmino dos trabalhos. Esse mais um protesto. Se
houvesse organizao voltada realmente para o povo, que somos ns, essa fala nossa seria feita, no
comeo. Poderamos depois ir para (sic) cooperativa almoar, trabalhar e exercer as nossas
atividades. Vamos ficar sem saber qual ser a concluso de todos, por falta de tempo. Alm desse
protesto, vejo a dotao para as duas concessionrias de 525 milhes. No h coleta seletiva
ecolgica direcionada, realmente, para aproveitamento de todos os materiais possveis. Estamos
cansados de ver a TV Cultura e programas sobre coleta seletiva. Sabemos que de setenta a noventa por
cento da coleta de todos os materiais so realizados (sic), em outros pases. Por que isso no ocorre no
Brasil? Porque (sic) h manuteno de uma mentalidade arcaica, em manter apenas dinheiro para
empreiteiras e no para fazerem uma coleta ecologicamente correta? Se houvesse programao que
realmente colocasse o destino final desse dinheiro todo, isso daria para manterem milhes de pessoas
sobrevivendo, com trabalho e renda. Realmente, s pensam se h contratos ou no e se h licitaes ou
no. No questionam a prpria licitao e a forma como ela feita. No verificam isso. No h
auditorias sobre o que o nobre Vereador Donato falou. No h verificao sobre trabalhos feitos
quanto ao mnimo e errado, sob o ponto de vista ecolgico. Grupos individuais, que no pertencem s
centrais, no foram contemplados. Quando no so contemplados, so obrigados a aceitarem (sic)
normas da Limpurb. Caminho compactador estraga materiais. No h uma mentalidade realmente
correta para fazer coleta seletiva, ecologicamente certa. (Palmas) (NOTA TAQUIGRFICA,
Audincia Pblica Temtica Secretaria de Servios e Servios Funerrios PL 605/08, 11/11/11, p. 203).
Em relao nfase na solicitao das demandas por escrito por parte do vereador
Milton Leite:
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) At para otimizar os trabalhos da Comisso e deste relator,
esclarecemos que os Srs. Parlamentares podem apresentar, sugerir emendas ao Sr. Relator, bem como
os presentes podem fazer sugestes por escrito, alm da manifestao que ficar registrada nas notas
taquigrficas, ao Sr. Secretrio. Porque a audincia pblica se d por conta de vrios aspectos. O
principal, discutir a pea oramentria, alm [de] apreciar as sugestes do muncipe, do contribuinte.
Dessa maneira, o contribuinte pode vir aqui, qualquer cidado, e encaminhar uma proposta, que ser
examinada pela Comisso. Independente das emendas individuais dos Srs. Parlamentares, eu, na
condio de relator, levarei considerao dos Srs. Vereadores, e, sendo pertinentes, podemos acolhlas todas, inclusive as pontuais. "Queremos dinheiro para o mutiro tal": vamos discutir. Se no forem
emendas, sugestes que desfigurem o oramento das pastas, vamos discutir e, tanto quanto possvel,
incorpor-las. Por isso, a importncia da participao na audincia pblica e, depois, a manifestao
187
documental. Vou ler as notas taquigrficas e tentar filtrar aquilo que o contribuinte, o cidado tentou
expressar em suas palavras. Mas se vier por escrito: "Para a Vila Jaci, tantos recursos para melhoria do
conjunto habitacional tal", ou para construo, "tantas unidades habitacionais", ficaria mais fcil o
manuseio e o entendimento do trabalho. [...]. (NOTA TAQUIGRFICA, Audincia Pblica Temtica
Habitao, COHAB e SP Turismo sobre PL 605/08, 06/11/2008, p. 81).
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Gostaria de ressaltar que esta uma audincia pblica da
Comisso de Finanas e Oramento cujas pastas temticas so o meio ambiente e a cultura. Se as
propostas forem grandes, gostaria que fizessem, por escrito, para otimizao do tempo e maior
participao de todos. Tem a palavra a Sra. Renata Maccache, representante da Agenda 21. [...].
(NOTA TAQUIGRFICA, Audincia Pblica Temtica Verde, Meio Ambiente e Cultura PL 605/08,
05/11/2008, p. 38).
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Bom dia a todos, bom dia a todas. Na qualidade de Presidente
da Comisso de Finanas e Oramento, declaro abertos os trabalhos da 23 audincia pblica que a
Comisso realiza no ano de 2008, sendo a primeira regional do calendrio elaborado para discutir o
oramento de 2009, abordando a regio da Zona Sul. [...]. Avisamos aos presentes que preencheram
este papel na entrada sobre o que isto aqui: uma proposta, so as fichinhas de pleitos, de
reivindicaes, que sero encaminhadas primeiro Comisso de Finanas e aos Subprefeitos que, se
no tiverem contempladas as reivindicaes na pea oramentria original, vamos estudar a
implementao delas, na Comisso. Eu estudarei, na condio de Relator, estimaremos os valores, para
que possam ser colocadas no Oramento de 2009. (NOTA TAQUIGRFICA, Audincia Pblica
Regional MBoi Mirim PL 605/08, 05/11/2008, p. 2).
o ano em que os membros da Rede Nossa So Paulo comeam a participar das

audincias pblicas trazendo questionamentos mais especficos e com conhecimento tcnico
sobre o oramento. Em geral h muitas solicitaes e reclamaes da sociedade civil que no
tm relao com a questo do oramento. claro o espao que a sociedade encontra nas
audincias pblicas: espao de reclamao, espcie de muro de lamentaes, e balco de
pedidos.
A SRA. VIRGINIA FLORA Bom Dia. Meu nome Virginia Flora, sou da Agenda 21. Para quem
no sabe, sou administradora da Agenda 21 a qual constituda pelo Banco do Brasil, Caixa
Econmica, Sabesp e Assistncia ao Meio Ambiente, a Prefeitura de So Paulo e o Governo do Estado
de So Paulo. Gostaria de saber como fazemos para se (sic) identificar a (sic) meio comunidade,
porque no estamos conseguindo pegar nosso carto de identificao da Prefeitura. Eu estou fazendo
Ps-Graduao no Comuda da Prefeitura. Ento, est ficando difcil para pegarmos o carto. Sabe
aquele carto? Bilhete de identificao, aquele que usamos para nos identificar. E o nosso salrio
tambm. O Comuda o GZM (?), o Conseg, o Goi (?) e a PM. Ento, estamos um pouco
trabalhando todos. Ento, estamos querendo saber como que fazemos para pegar nibus, pegar nossa
passagem. Agenda 21 Holos 21 e Pr-CNA. Obrigada. (NOTA TAQUIGRFICA, Audincia Pblica
Finanas / Negcios Jurdicos / IPREM PL 605/08, 12/11/2008, p. 222).
188
A SRA. ANA PAULA BORTOLETO Sou fisioterapeuta, trabalho com Fisioterapia. Para quem no
conhece, a Fisioterapia um mtodo de reabilitao, e trabalhamos a fim de promover benefcios
fsicos, psicolgicos, sociais para pessoas com necessidades especiais. A nossa clnica se localiza na
Sezefredo Fagundes, 5.990. Atuamos l h quatro anos e meio. Temos atualmente 70 pacientes dentre
os quais crianas, adultos, idosos. Dentre eles 15 so atendidos de forma gratuita, outros 15 pagam
mensalidade integral, o restante pagam (sic) o que puder. Nunca ningum deixou de ser atendido por
causa do valor. Infelizmente, temos o custo do trabalho, dos fisioterapeutas, manuteno do local.
Gostaria de saber se h interesse em estar criando (sic) esse benefcio populao com necessidades
especiais e carentes da regio?
O SR. PRESIDENTE (Ushitaro Kamia) Essa questo da Ana Paula tem que ser encaminhada para a
Secretaria da Sade, para que possamos fazer tambm essa explanao de aproveitamento do trabalho
que est sendo realizado por vocs, l. Mas no dia 24 de novembro, prxima segunda-feira, s 10h, na
Cmara Municipal de So Paulo, no Plenrio vai ter a segunda audincia pblica da Comisso de
Finanas e Oramento, juntamente com o Secretrio do Planejamento. Nessa oportunidade, podemos
falar sobre essa questo para que possamos inserir no Oramento. Segunda-feira se vocs quiserem
participar dessa audincia pblica, que se realizar s 10 horas da manha (sic) na Cmara Municipal
de So Paulo, esto todos convidados para se (sic) pronunciar seus desejos, naquilo que necessrio
para fazer esse encaminhamento. importante essa sua colocao, esse trabalho que voc est
fazendo, sabemos ser um trabalho de curto efeito. Muita gente no percebe o trabalho, ...inaudvel...
terapia. Fiquei sabendo que isso pode ajudar muito as pessoas, principalmente as crianas. Essa uma
sugesto que podemos encaminhar junto a (sic) Secretaria Municipal de Sade, como tambm nessa
audincia pblica. Gostaria de saber se tem mais alguma pessoa inscrita? [...]. (NOTA
TAQUIGRFICA, Audincia Pblica Jaan Trememb Tucuruvi PL 605/08, 18/11/2008, p. 102).
No ano de 2009 encontra-se a mesma configurao do anterior, a presidncia da

Cmara Municipal continua com Antnio Carlos Rodrigues (PR); a da Comisso de Finanas,
com Wadih Mutran (PP), que no se manifesta em nenhuma audincia pblica, e a relatoria
permanece com Milton Leite, que muda do PMDB para o Partido Democratas (DEM). A
dinmica de 2009 muito parecida com a do ano anterior, sem grandes mudanas. Sobressai,
mais uma vez, o fato de que apenas a discusso do oramento seja mencionada, e no a do
Plano Plurianual, que tambm enviado para aprovao, assim como a Lei do Oramento
Anual. As audincias so conduzidas, principalmente, pelo vereador Milton Leite, com
exceo das regionais das zonas leste e oeste, dirigidas por vereadores das regies.
Foram registradas nas notas taquigrficas 2 audincias pblicas gerais, 5 regionais
e 10 temticas, nas quais se manifestaram 153 pessoas, principalmente nos encontros
regionais (61 pessoas em 5 encontros) e nos temticos (80 pessoas em 10 encontros). Os
grupos que mais participaram foram os movimentos em geral, muncipes, associaes de
bairro e membros de conselhos.
Com a participao ativa da Rede Nossa So Paulo, incluem-se nas audincias
pblicas questionamentos em relao ao Plano de Metas. A fala da sociedade sempre
189
deixada para o final, havendo muita discusso entre os vereadores e o poder executivo e
pouco espao para a sociedade civil se manifestar.
Em 2010 vemos certa continuidade do ano anterior, Antnio Carlos Rodrigues
(PR) continua na presidncia da Cmara, Roberto Trpoli (PV) torna-se presidente da
Comisso de Finanas e Oramento, e Milton Leite (DEM) mantm-se relator do oramento.
H uma mudana na conduo das audincias. Apesar de Milton Leite continuar
como relator, Roberto Trpoli, presidente da Comisso de Finanas e Oramento, quem
conduz todas as audincias pblicas. Isso leva a uma mudana na ordem das falas da
sociedade civil. Na primeira audincia ocorreu um incidente que marcou o processo de
discusso do oramento no ano. Houve uma crtica generalizada por parte da sociedade civil
de que o tempo a ela destinado era muito pouco. A discusso que se seguiu terminou na
expulso de uma representante da Agenda 21 pelo vereador Trpoli. Aps esse dia, o
parlamentar inverteu a ordem das falas, permitindo sociedade se manifestar antes dos
vereadores.
Foi um marco para o processo de audincias pblicas, j que a populao sempre
era colocada para falar no final, sendo constantemente prejudicada pela limitao do tempo.
Em relao a dinmica, em geral, as perguntas eram feitas em bloco e, em diversos casos,
algumas perguntas no eram respondidas pelo secretrio. Muitos indivduos esperavam a
audincia acabar e iam falar pessoalmente com o secretrio ao final da audincia.
A anlise das notcias de jornal sobre o oramento disponveis na hemeroteca da
Cmara Municipal revela textos sobre a falta de continuidade do oramento participativo na
gesto Jos Serra69, discusso da Lei de Diretrizes Oramentrias que termina com o
oramento participativo e a insero de emendas dos vereadores para a sua base eleitoral 70.
Nota-se um grande nmero de notcias sobre aprovao do oramento, margem de
remanejamento e emendas, principalmente em 2008, ano de eleio71, notcia sobre a
69
A lista de artigos abaixo no reflete a totalidade de matrias jornalsticas de cada ano sobre o
assunto.
ORAMENTO participativo provoca novo bate-boca. Jornal da Tarde, So Paulo, 25 fev. 2005.
PARTICIPAO popular gera polmica no oramento. Jornal da Tarde, So Paulo, 05 out. 2005.
70
LEI oramentria para 2006 ser definida por vereadores do Centro. Agora So Paulo, So Paulo,
28 jun. 2005.
LDO de Serra acaba com o oramento participativo. Dirio de So Paulo, So Paulo, 30 jun. 2005.
REGRAS para 2011 so aprovadas. Jornal da Tarde, So Paulo, 08 jul. 2010.
71
PREFEITURA quer votar oramento na tera. Jornal da Tarde, So Paulo, 25 nov. 2005.
ORAMENTO: comisso d 15% para Serra remanejar. Jornal da Tarde, So Paulo, 06 dez. 2005.
SOB suspeita, oramento passa. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 20 dez. 2006.
PARLAMENTARES negam acordo. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 20 dez. 2006.
SP usa emendas ocultas para atender vereadores. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 20 dez. 2006.
190
definio do relator do oramento72 e congelamento do oramento aprovado73. H tambm

matrias (e no apenas notas) sobre a realizao de audincias e as discusses nelas geradas,
principalmente no ano de 200874, sobre a realizao das audincias pblicas pelo executivo a
partir de 200975 e sobre mudanas no oramento devido crise econmica76.
Observa-se, no perodo de 2005 a 2010, uma presena constante dos secretrios
nas audincias temticas e apenas a presena de subprefeitos nas regionais. Nestas, quando
so realizadas em regies mais pobres, como a Zona Sul, sobressai o fato de algumas pessoas
pedirem desculpas e agradecerem aos vereadores por estarem l. Parecem estar diante de uma
corte que ir atender ou no aos seus pedidos.
Novamente, nesse ano h inmeras demandas da sociedade civil, que se traduzem
em pedidos por escrito por orientao do relator, grande discusso do problema do
remanejamento e do oramento como pea de fico, assim como nfase por parte dos
vereadores na possibilidade de transformar demandas em emendas.
EM ano eleitoral, Kassab ter verba recorde para obras. Folha de S. Paulo, 21 dez. 2007.
TOMAZELA, Jos M. Liberao de emendas cresce 677% em 2008. O Estado de S. Paulo, So Paulo,
28 set. 2008.
ZANCHETTA, Diego. Kassab reserva R$ 142 milhes para emendas da Cmara. O Estado de S.
Paulo, So Paulo, 05 nov. 2008.
KAPUSTAN, Sergio. R$110.000.000,00 Comea a corrida pelas emendas ao oramento. Dirio do
Comrcio, So Paulo, 24 nov. 2008.
KASSAB bajula vereadores em troca de votos. Agora So Paulo, So Paulo, 10 dez. 2008.
APROVAO antes do Natal. Jornal da Tarde, So Paulo, 25 nov. 2008.
ORAMENTO tem 6,1 mil emendas. Jornal da Tarde, So Paulo, 11 dez. 2010.
DISCUSSO do oramento esbarra em disputa poltica. Dirio de So Paulo, So Paulo, 01 dez.
2010.
72
DEMOCRATA vai relatar oramento. Jornal da Tarde, So Paulo, 18 out. 2008.
73
SP j ameaa congelar oramento. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 21 dez. 2005.
74
SECRETRIO sinaliza com cortes. Jornal da Tarde, So Paulo, 30 out 2008.
CRECHES dominam as perguntas. Jornal da Tarde, So Paulo, 30 out. 2008.
LEITE, Fabio. Crise mundial pode afetar oramento da prefeitura. O Estado de S. Paulo, So Paulo,
30 out. 2008.
SECRETRIO de Kassab critica corte em gasto social. Agora So Paulo, So Paulo, 11 nov. 2008.
SECRETRIOS criticam cortes. Jornal da Tarde, So Paulo, 11 nov. 2008.
APROVAO antes do Natal. Jornal da Tarde, So Paulo, 25 nov. 2008.
CIFRAS em pauta. Dirio de So Paulo, So Paulo, 26 nov. 2008.
ORAMENTO 2010. Dirio de So Paulo, So Paulo, 03 nov. 2009.
AUDINCIA feita no escuro. Jornal da Tarde, So Paulo, 13 nov. 2009. Nota.
75
ORAMENTO em pauta. Dirio de So Paulo, So Paulo, 12 set. 2009. Nota.
PREFEITURA derruba liminar e, meia hora depois, faz audincias. O Estado de S. Paulo, So Paulo,
01 set. 2010.
76
CAPITAIS devem cortar gastos por causa da crise. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 07 no. 2008.
CORSALETTE, Conrado; SEABRA, Ctia. Crise faz Kassab cortar R$ 2 bi do Oramento. Folha de
S. Paulo, 03 dez. 2008.
191
7. PARTICIPAO NAS AUDINCIAS PBLICAS DO ORAMENTO E AS

VARIVEIS REGULATIVAS, NORMATIVAS E CULTURAL-COGNITIVAS
Aps explicar a dinmica das audincias pblicas e apresentar a maneira como
foram realizadas ao longo do perodo analisado, cabe agora definir quais variveis este estudo
identifica como sendo as que influenciam o processo de institucionalizao da participao na
Cmara Municipal de So Paulo quando se analisam as audincias pblicas da lei do
oramento anual. Vale relembrar que este no um estudo quantitativo; sendo assim, a ideia
no mensurar qual varivel impacta mais ou menos, mas trazer, atravs de um olhar de
pesquisa qualitativa, os indcios de quais so as variveis que mais importam e influenciam na
realizao das audincias pblicas e na participao da sociedade civil.
Essas variveis podem ser agrupadas de acordo com os pilares regulativo,
normativo e cultural-cognitivo, conforme esquema 3, j exibido anteriormente.
Esquema 3 As Variveis Regulativas, Normativas e Cultural-cognitivas

192
7.1 Variveis Regulativas
Em relao ao pilar regulativo, j se falou previamente do marco regulatrio

trazido pela Constituio Federal de 1988 e os preceitos de participao que foram
mimetizados pela Lei Orgnica do Municpio de So Paulo. O marco regulatrio do
oramento tambm institui regras processuais que influenciam o momento em que a
sociedade ir se manifestar para discutir o oramento. Por exemplo, o Plano Plurianual serve
de base para a construo da Lei do Oramento Anual, que baseada em diretrizes dadas pela
Lei de Diretrizes Oramentrias. Assim, A LOM estabelece como obrigatoriedade a realizao
de 2 audincias pblicas junto populao dentro de um procedimento de elaborao do
oramento que possui caractersticas e regras prprias.
7.2 Variveis Normativas
Em relao ao pilar normativo, destacam-se as seguintes variveis: o papel de

atores especficos, caractersticas da prpria audincia pblica, o papel da burocracia e o papel
da sociedade civil e a credibilidade no processo como ser descrito nos itens a seguir.
7.2.1 Presidncia da Comisso de Finanas e Oramento
A Comisso de Finanas e Oramento 77 de grande importncia na CMSP, sendo

uma das mais concorridas no preenchimento de cargo pelos parlamentares. Isso ocorre por ser
77
Regimento Interno da Cmara dos Vereadores de So Paulo, 1991:

Art. 47 da competncia especfica:
II - Da Comisso de Finanas e Oramento: a) examinar e emitir parecer sobre projetos de lei relativos
ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais, alm
das contas apresentadas anualmente pelo Prefeito, pela Mesa da Cmara e pelo Tribunal de Contas do
Municpio; b) examinar e emitir parecer sobre os planos e programas municipais e setoriais previstos
na Lei Orgnica do Municpio, e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria; c) receber
as emendas proposta oramentria do Municpio e sobre elas emitir parecer; d) elaborar a redao
193
a comisso que discute o oramento da cidade de So Paulo, que aprova as emendas ao

oramento e as contas da prefeitura. A presidncia de uma comisso como essa tem tambm
grande relevncia, j que pelo regimento cabe ao vereador nessa posio designar o relator da
Lei do Oramento, coordenar os trabalhos, as audincias pblicas, e orientar uma srie de
decises. Trata-se da comisso responsvel por analisar a Lei do Oramento Anual e realizar a
relatoria e as emendas. Assim, os valores do presidente e sua abertura participao fazem
diferena no processo das audincias pblicas. H vereadores-presidentes que no
participaram das audincias pblicas, deixando a cargo do relator toda a coordenao do
processo.
Um exemplo da influncia do presidente, que dependendo do ano pode ser do
relator, d-se na escolha de horrios das audincias pblicas, da sua localizao, na realizao
de audincias pblicas regionais e no apenas temticas, na divulgao e no convite
participao. As audincias pblicas regionais tendem a ter maior presena por serem mais
prximas da populao e em horrios e dias mais acessveis para as pessoas que trabalham,
tornando o processo muito mais participativo. Interessante observar que em 1999, quando se
iniciam as audincias pblicas regionais, o presidente da Comisso de Finanas e Oramento
era o vereador do PT Jos Mentor, fortemente influenciado pelas ideias de Oramento
Participativo de Porto Alegre. Assim, a ideia da participao ganhou normatividade: Normas
especificam como as coisas tm que ser feitas, definem meios legtimos de perseguir
determinados objetivos (SCOTT, 2008, p. 54). As audincias pblicas realizadas pela CMSP
so includas na Lei de Diretrizes Oramentrias, algo indito at ento.
Outro exemplo de influncia do presidente da Comisso foi a alterao da ordem
das falas em 2010, quando a sociedade civil pde fazer suas perguntas logo aps a fala inicial
do secretrio, e s depois que os secretrios as responderam que se passou a palavra para os
vereadores da Comisso e demais vereadores da Cmara. Essa mudana foi instituda pelo
ento presidente da Comisso, vereador Roberto Trpoli, e no foi mantida em 2011, quando
as audincias voltaram a ser conduzidas pelo relator Milton Leite.
final do projeto de lei oramentria; e) opinar sobre proposies referentes a matria tributria,
abertura de crditos, emprstimos pblicos, dvida pblica e outras que, direta ou indiretamente,
alterem a despesa ou a receita do Municpio e acarretem responsabilidades para o errio municipal; f)
obteno de emprstimos de particulares.
194
7.2.2 Relatoria da Lei do Oramento Anual
O processo de audincias pblicas muda anualmente, tendo o vereador-relator um

importante papel no processo. O relator encaminha a diviso das tarefas, elabora o calendrio
das audincias pblicas, define quando sero apresentadas as emendas. Ele tem influncia no
processo, mas precisa trabalhar junto com o presidente, pois os documentos saem em nome da
Comisso de Finanas e Oramento. Em alguns casos, as audincias pblicas so
eminentemente conduzidas pelo relator, que impe o seu estilo, e em outros, pelo presidente
da Comisso. A conduo do processo um acordo entre o presidente e o relator, e acorda-se
com os vereadores a sua participao nas audincias regionais. A escolha do vereador
responsvel pela relatoria da Lei do Oramento Anual e sua abertura para ouvir a sociedade
faz diferena nas audincias. A leitura dos requerimentos da sociedade civil e das notas
taquigrficas das audincias parte do processo de relatoria. importante destacar que alguns
relatores fazem questo de participar e conduzir as audincias pblicas, enquanto outros
apenas enviam seus assessores.
7.2.3 Presidncia da Cmara Municipal de So Paulo
A Presidncia da Cmara Municipal de So Paulo a autoridade mxima da Casa,

responsvel pela definio de agenda. Por isso o seu papel fundamental em todas as questes.
Podemos citar como exemplo a divulgao das audincias pblicas de 2010, que pela primeira
vez foram veiculadas no apenas em jornais de grande circulao, mas tambm no rdio e na
TV, convidando os cidados a participarem. Essa mudana foi solicitada pela Comisso de
Finanas e Oramento e aprovada pela presidncia da casa, vereador Antnio Carlos
Rodrigues. Em 2011, o presidente da casa, Vereador Jos Police Neto, anunciou que a
Comisso de Finanas e Oramento faria audincias pblicas regionais nas 31 subprefeituras
de So Paulo para discutir o oramento. Essas audincias no foram realizadas, pois a
Comisso de Finanas e Oramento alegou no haver tempo disponvel para promover
discusses nas 31 subprefeituras.
195
7.2.4 Outros membros da Comisso de Finanas e Oramento
A presena de vereadores-chave na discusso influencia as audincias pblicas.

Analisando-as ao longo dos ltimos vinte anos, foi possvel observar uma grande influncia
de vereadores do PT partidrios da participao, como, por exemplo, Jos Mentor, Jos
Eduardo Martins Cardozo, Antnio Donato, Odilon Guedes e Paulo Fiorilo. Vale a pena
destacar que a participao deles tambm coincidia com o fato de serem o partido de oposio
ao Executivo. No caso do vereador Jos Eduardo Martins Cardozo, apesar de ser aberto
participao como prtica democrtica, ele critica no ano de 1999 a forma como as audincias
foram conduzidas, emitindo parecer contrrio relatoria e se opondo ao processo participativo
institudo na poca, por argumentar que ele deveria ser ainda mais participativo. Em relao
aos demais vereadores da Cmara Municipal que no so da Comisso de Finanas, observase uma baixssima frequncia. Muitos enviam apenas os seus assessores para acompanhar a
discusso e outros s vezes vo s audincias de temas que acompanham ou que so
considerados mais relevantes.
7.2.5 A audincia pblica
Na primeira dcada do perodo analisado, costumava-se realizar audincias

pblicas e reunies tcnicas. Faziam-se duas audincias pblicas obrigatrias para atender a
Lei Orgnica do Municpio e, adicionalmente, reunies tcnicas com as diferentes secretarias
(sade, educao, abastecimento, entre outras) para discutir temas especficos. As reunies
tcnicas tinham divulgao apenas no Dirio Oficial e acesso restrito participao, variando
conforme a abertura do relator ou presidente da Comisso de Finanas e Oramento que
conduzisse o processo de discusso e as reunies. Com o tempo, comeou-se a abrir essas
reunies participao da sociedade civil, mas com alguns percalos, contradies e
posicionamento contrrio de alguns vereadores. Alm disso, as reunies tcnicas no tinham
obrigatoriedade de divulgao como as audincias pblicas. Com o tempo, deixaram de ser
chamadas de reunies tcnicas e passaram a ser chamadas de audincias tcnicas. Em
196
1999, comeam as audincias pblicas regionais, realizadas fora da CMSP nas diferentes
regies de So Paulo. Posteriormente, a partir de 2005, todos esses encontros so
denominados de audincias pblicas e separados em audincia pblica geral, temtica e
regional. Certamente isso significou um avano para a participao, pois, mesmo que ela
fosse permitida nas reunies tcnicas, atravs do formato de audincia pblica que se
garante de fato a abertura participao da sociedade civil e a divulgao, mesmo que apenas
em jornais, da agenda de encontros. Assim, h que se reconhecer que, alm das duas
audincias pblicas regimentais, a discusso do oramento feita hoje em mais de vinte
audincias abertas e divulgadas para a populao (mesmo que haja grande controle de tempo
e problemas de divulgao).
Em relao aos temas das audincias pblicas, observa-se que aqueles de maior
interesse resultam em maior participao. Assim, audincias que discutem sade, habitao e
educao, por exemplo, tendem a ter maior apelo do que as de temas como esportes, cultura e
lazer, servio funerrio, entre outras. So temas tidos como mais relevantes por um grande
grupo de vereadores, e como h muitos movimentos e organizaes da sociedade civil
atuando nesses campos, as audincias tendem a ser mais cheias. A presena de vereadores
alm dos integrantes da Comisso de Finanas e Oramento maior na discusso desses
temas, j que h um maior nmero de vereadores atuando neles.
A dinmica de conduo das audincias tambm uma varivel que influencia a
institucionalizao da participao, e isso tem a ver, principalmente, com a ordem das falas e
o respeito s manifestaes dos cidados. Uma audincia pblica geral ou temtica de
discusso do oramento se caracteriza por comear pela fala do vereador que preside a
reunio (geralmente o presidente da Comisso ou relator do oramento), seguida da exposio
do secretrio ou representante da secretaria, posteriormente abrindo para perguntas dos
vereadores membros da Comisso de Finanas e demais vereadores da casa. Uma vez
respondidas as perguntas dos vereadores, tm incio as perguntas da sociedade civil, seguidas
pelas respostas do secretrio ou representante. Muitas vezes no h tempo para que todos os
inscritos de manifestem, em outros casos solicita-se que os inscritos falem rapidamente,
havendo uma forte presso por controle de tempo. H casos em que os questionamentos da
sociedade civil no so respondidos, pois secretrios do respostas evasivas ou ignoram a
pergunta. Assim, deixando-se a fala da sociedade civil sempre para o final, a limitao de
tempo torna-se uma constante, j que h outra audincia na sequncia ou sesso plenria, e
no se observa a possibilidade de uma rplica por parte da sociedade civil a fim de ter o seu
questionamento respondido. Assim, a oportunidade da fala, algo fundamental para que a
197
participao ocorra e se institucionalize na Cmara, completamente afetada pela ordem

instituda das falas e pelo controle de tempo.
Em relao ao contedo das manifestaes, apesar de alguns parlamentares
afirmarem que as audincias so espao de coleta de demandas, observa-se pelo artigo 41 da
Lei Orgnica do Municpio e artigo 85 do Regimento Interno da CMSP, que o objetivo desse
espao instruir matria legislativa em trmite, tratar de assuntos de interesse pblico
relevante e ouvir representantes de entidades e representantes da sociedade civil. Assim, no
est especificado que as audincias devem apenas servir de espao de realizao de demandas
especficas por escrito da sociedade. Aqueles que quiserem discutir uma determinada poltica
ou ao prevista no oramento devem ter o direito garantido de ser ouvidos nas audincias
pblicas. Alm disso, a no realizao de rplica pela sociedade civil estabelece uma relao
clara de poder do legislativo no processo de audincias, o que nos permite questionar a
potencialidade do processo participativo na Cmara Municipal de So Paulo.
Os horrios das reunies constituem outro elemento relevante. Percebe-se que as
audincias pblicas realizadas na Cmara em horrio comercial limitam a participao, pois
pessoas que trabalham muitas vezes no podem comparecer, como, por exemplo,
representantes de associaes de bairro e movimentos sociais. No caso das audincias
regionais, marcadas em sua maioria noite ou aos finais de semana, nota-se uma presena
maior no apenas pela localizao mais prxima ao cidado, mas tambm pelo horrio mais
acessvel.
Os horrios e locais das audincias tem que ser comunicados populao em no
mnimo dois jornais de grande circulao, de acordo com o artigo 86 do Regimento Interno da
Cmara. Assim, as audincias costumam ser divulgadas apenas no Dirio Oficial, Folha de S.
Paulo e O Estado de S. Paulo. Abaixo, seguem dois exemplo de anncio junto seo de
licitaes e contratos do Jornal Folha de S. Paulo. A primeira chamada de 2001 feita em
letras midas e com pouqussimo destaque. A chamada de 2011 por ter a agenda na integra de
mais de 20 audincias publicas acaba tendo um destaque maior.
198
Fonte: Folha de So Paulo, 05/11/2001, Cotidiano, C5.
199
Fonte: Folha de So Paulo, 19/10/2011, Poder, A10.
200
Em 2010, vinte anos aps a promulgao da LOM e da obrigatoriedade das

audincias pblicas, a Cmara passou a divulgar propaganda tambm em rdio, TV e jornal,
porm a aprovao dessa medida foi feita durante o processo de audincias pblicas e por isso
a comunicao comeou a ser feita a poucos dias de acabarem as audincias, tendo um efeito
de divulgao limitado.
Fonte: Folha de So Paulo, Novembro/2010.
7.2.6 O Papel da Burocracia da Cmara Municipal de So Paulo
Alm dos parlamentares envolvidos na discusso do oramento, fundamental

citarmos os funcionrios pblicos, burocracia da Cmara. Escolhida em grande parte por
concurso meritocrtico, ela tambm tem um conjunto de valores em relao participao da
sociedade civil no parlamento, e isso se verifica no pilar normativo. No podemos tambm
201
deixar de lado os efeitos da politizao da burocracia e da burocratizao dos polticos, que

acabam tendo efeitos nesse processo (ABERBACH; PUTNAM; ROCKMAN, 1981). O papel
da burocracia no processo oramentrio se divide basicamente em duas equipes: a CTEO
Consultoria Tcnica de Economia e Oramento, de carter mais tcnico, e a Secretaria da
Comisso de Finanas e Oramento, de carter mais processual.
CTEO, sob coordenao de Gilberto Hashimoto, cabe prestar consultoria e
assessoramento tcnico sobre oramento aos vereadores da mesa diretora, das comisses, em
especial da Comisso de Finanas e Oramento, assim como elaborar pesquisas e minutas de
pareceres/relatrios ligados ao oramento. Isso significa prestar apoio tcnico ao processo
legislativo referente aos projetos de Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei do
Oramento Anual e outros projetos. Conforme dispe o artigo 11-A da Lei n. 14.381, de 07
de maio de 2007:
[...] seguindo procedimentos tcnicos para alteraes nos
mencionados projetos, em especial no que tange elaborao de
substitutivos ou de emendas, incluindo recebimento de determinaes
do Relator ou Presidente da Comisso de Finanas e Oramento,
tratamento e destinao de informaes e documentos, com registro
das operaes realizadas (SO PAULO, 2007).
No passado, tcnicos da CTEO recomendaram uma maior participao das
Comisses Permanentes na discusso do oramento durante as audincias pblicas temticas.
No foi o que ocorreu. Atender a recomendao teria significado que na audincia pblica
com a Secretaria de Sade, alm da Comisso de Finanas e Oramento, a Comisso de
Sade, Promoo Social, Trabalho e Mulher tambm seria responsvel pela convocao da
audincia e, consequentemente, por participar ativamente da discusso e conduzir o
andamento dos trabalhos. A sugesto provavelmente no foi acatada pela Comisso de
Finanas e Oramento para no dividir o poder de conduo do processo com outra comisso.
A secretaria da Comisso de Finanas responsvel por auxiliar a Comisso de
Finanas e Oramento no trmite burocrtico que envolve o processo oramentrio. Assim, a
secretaria executa as decises tomadas pelos nove vereadores da Comisso de Finanas e
Oramento, que decide sobre a realizao das audincias pblicas regimentais (a primeira e a
ltima) e, nesse meio tempo, as audincias temticas e regionais, dando suporte mediante a
reserva de salas, divulgao nos jornais, apoio no momento da audincia, sistematizao de
202
demandas, arquivamento de documentos como notas taquigrficas e demandas junto ao

processo oramentrio.
A secretaria da Comisso responsvel por garantir operacionalmente a realizao
das audincias, nas quais os secretrios da Comisso recebem as demandas da sociedade civil
e entregam uma cpia protocolada a fim de confirmar o recebimento, organizam a lista de
inscritos para falar, levam o microfone at as pessoas no caso de algumas audincias
regionais, e so tambm os responsveis pela publicao da agenda das audincias nos
jornais. Observou-se em 2010 um tratamento cordial dos secretrios para com os cidados
presentes.
Ao trmino de toda audincia pblica, o secretrio da Comisso retorna com as
demandas da sociedade civil, que so numeradas e passam a fazer parte de um anexo ao
oramento. At 2010, eram feitas cpias das demandas, distribudas para o relator e para a
equipe da CTEO. A partir de 2011, elas passaram a ser digitalizadas e colocadas numa pasta
da rede, de modo que tanto os consultores do CTEO, relator, presidente e outros membros da
Comisso de Finanas e Oramento tm acesso a esses documentos. As demandas passam por
uma anlise do CTEO e do relator.
Em relao ao registro das audincias pblicas, todas so gravadas e transcritas
pela equipe de Reviso e Taquigrafia, e o arquivamento das notas taquigrficas cabe
Secretaria de Comisses. Nota-se que no h um padro no arquivamento das notas
taquigrficas ao longo do tempo. Por exemplo, h anos em que esto arquivadas apenas as
audincias regimentais, ou as regimentais e algumas temticas, e observa-se que desde 2008
houve o arquivamento de todas as notas taquigrficas das audincias pblicas de cada ano.
De acordo com Maria Tereza Affonso da Silva, Supervisora da Secretaria das
Comisses Permanentes, a instituio de um Manual de Processo nos ltimos anos tem
tornado claro todo o procedimento acerca do que pode ser arquivado e do que deve ser
arquivado. Para a supervisora, no caso da discusso do oramento, a Secretaria da Comisso
tem a preocupao de colocar tudo o que foi produzido em cada ano, mas houve anos em que
as audincias tiveram um padro de gravao ruim, prejudicando a transcrio. Isso fez com
que a secretaria da Comisso junto aos vereadores e a parte tcnica tenham tomado uma
deciso administrativa conjunta de no juntar as notas taquigrficas ao processo.
Cabe secretaria da Comisso de Finanas e Oramento, por orientao de seu
presidente e de seu relator, fazer a divulgao do calendrio de audincias, uma vez que este
tenha sido definido pelos vereadores. A divulgao s vezes fica prejudicada pela mudana de
dia e local de alguma audincia, exigindo a divulgao de um novo calendrio. No foi
203
arquivado pela Secretaria da Comisso, nas pastas dos projetos de lei oramentria, a agenda
das audincias realizadas ou uma cpia da divulgao feita nos jornais, a fim de se verificar o
total de audincias realizadas a cada ano e o tamanho da convocao nos jornais no passado.
A definio do local da audincia pblica depende da disponibilidade de espao na
Cmara, mas o vereador-relator e/ou o presidente participa da escolha da sala onde ela ser
realizada e, dependendo do ano e do termmetro da Comisso, eles pedem um espao maior.
medida que o relator elabora o calendrio das audincias, a Secretaria da Comisso de
Finanas entra em contato com o setor de Cerimonial da Cmara para ver o auditrio
disponvel. Nas reunies externas, o vereador da regio faz o contato com o local que gostaria
de sediar a audincia pblica.
Observou-se que o papel da Secretaria da Comisso de Finanas e Oramento de
dar apoio realizao das audincias, cabendo-lhe pouco espao de deciso no processo, j
que segue a orientao dada pelos parlamentares que conduzem a discusso do oramento.
Em conversas e entrevistas ao longo da realizao desta pesquisa, houve abertura por parte da
Secretaria da Comisso de Finanas e Oramento e observou-se que o tema da participao
bem recebido por aqueles que integravam a Secretaria em 2010. A burocracia da Cmara,
conclui-se, uma varivel normativa que garante que as audincias ocorram, j que
responsvel pela parte operacional do processo, sobre o qual ela possui, entretanto, pouco
poder de ingerncia.
7.2.7 O Papel da Sociedade Civil e credibilidade
Como j foi dito, o comparecimento da sociedade civil influenciado pelo tema da

audincia pblica (exemplo: sade, habitao) e clara a mobilizao de determinadas
organizaes da sociedade civil, movimentos sociais, sindicatos de funcionrios pblicos, de
acordo com os temas. Em geral, observa-se uma dificuldade de participao gerada pela
complexidade da discusso do oramento e pela falta de informaes disponveis. No
passado, o oramento era disponibilizado na biblioteca da Cmara e, na sequncia, tambm no
site da Cmara Municipal. Contudo, muitos indivduos no tm acesso internet nem
possibilidade de impresso da pea oramentria, dificultando sua anlise. Adicionalmente,
204
no feito nenhum trabalho educativo que possibilite um melhor entendimento do oramento,

o que influencia nas intervenes da sociedade civil.
Nas audincias, observa-se que predomina a participao de indivduos que
participam motivados por ter a sua demanda pessoal atendida, e em menor quantidade aqueles
que possuem uma viso de participao mais ampla e conhecimento tcnico de um
determinado assunto, comparecendo para discutir as diretrizes do oramento e a execuo de
determinadas polticas pblicas. O que move tambm essas pessoas a crena de que algum
tipo de mudana ser alcanado pela sua participao. Assim, a credibilidade no processo
uma pea-chave, que leva as pessoas a participar ou no como pode ser visto nas falas da
sociedade civil nas notas taquigrficas.
Observa-se uma recorrncia de falas da sociedade civil que ano a ano reforam as
mesmas reivindicaes. Apesar de seus pedidos j estarem no oramento ou serem
posteriormente includos atravs de emendas pelos vereadores, muitos no so realizados
devido ao alto percentual de remanejamento do oramento pelo poder executivo, que pode
chegar a 15% dependendo do ano. Assim, muito comum a sociedade afirmar que no
acredita no processo de audincias pblicas, pois no v seus pedidos serem atendidos. E
mesmo quando so transformados em emendas, em muitos casos no se realizam por diversos
motivos, o que acaba levantando uma crise de credibilidade. A questo da participao no
pode ser analisada sem refletirmos sobre a credibilidade do parlamento, pois organizaes
requerem mais do que recursos materiais e informaes tcnicas, precisam de aceitao e
credibilidade (SCOTT, 2008, p. 59).
O SR. DECIO FERREIRA Sou presidente da Sociedade Amigos da Lapa de Baixo. Gostaria de
saber se a opinio emitida por nossos amigos vai realmente influenciar o oramento? (AUDINCIA
PBLICA, 18/11/99).
A SRA MRCIA BARRAL - [...] eu gostaria que a Comisso respondesse qual a perspectiva de ser
incorporado ao Oramento aquilo que for apresentado aqui. Por um lado a gente conhece muito bem
como que funciona a pea oramentria. Quem entende um pouco sabe que ns temos um
Oramento que votado na Cmara que todo ano, por uma srie de razes, h (sic) emendas
oramentrias dos parlamentares, uma parte deles (sic) por compromissos, porque discutiram nos
bairros, porque ouviram a opinio da populao, outros (sic) para garantir a sua clientela eleitoral. At
onde eu sei, assessorei a Cmara Municipal durante muito tempo, essas emendas so absolutamente
desconsideradas. Muitas vezes a emenda um instrumento de negociao poltica, mas para a vida
prtica das pessoas elas no tem (sic) sentido algum. Ento, cria-se uma expectativa que at desarma a
populao para continuar a briga por aquela questo. (Marcia Barral, muncipe, trabalhou na
administrao regional da Freguesia do na gesto Luiza Erundina, Reunio Regional Zona Oeste
II Freguesia do , 19/11/1999).
205
O SR. FBIO SIQUEIRA Bom dia a todos, mais um ano aqui encerrando a discusso do oramento
agora para 2008. Sr. Secretrio Manuelito Magalhes, chefe de gabinete Marcos Scarp, Vereador
Netinho, Vereadores Juscelino Gadelha, Paulo Fiorilo e Gilberto Natalini, pblico presente. Bom, as
questes so muitas, mas no debate dos Vereadores acho que foram abordadas as importantes. Restara
(sic) ainda as emendas parlamentares que (sic) todo ano os Vereadores apresentam mais de mil
emendas, so aprovadas umas duzentas e no final do ano chega-se triste concluso de que
praticamente nenhuma foi executada. Ento, o que isso? Ser que a populao foi enganada, ser que
a populao no cobra do Vereador a execuo da emenda, no cobra do Executivo? Ou seja, ser que
tem de extinguir as emendas? Qual a soluo para essa questo? Porque o povo vai audincia
pblica, cobra uma escola, uma creche, uma biblioteca, a emenda aparece, dificilmente aprovada e
no final do ano execuo zero. Acho que vamos ter de fazer um clamor para a populao cobrar do
Vereador que props a emenda, e do Executivo, da subprefeitura que se cumpra essa demanda.
(FABIO SIQUEIRA, MUNCIPE, EX-FUNCIONRIO DO OP SO PAULO, AUDINCIA
PBLICA REGIONAL, 26/11/2007).
Pela fala da sociedade civil percebe-se que a Cmara Municipal uma

organizao com baixa credibilidade e, adicionada a isso, a execuo oramentria em
desacordo com o planejado devido ao remanejamento leva a sociedade civil a questionar a
credibilidade do processo participativo atravs de audincias pblicas. Como um todo, o
parlamento e os partidos polticos tem baixa credibilidade no pas (IBOPE, 2011). De acordo
com pesquisa de Moiss e Meneguello (2006), o Congresso Nacional brasileiro possui
baixssima credibilidade, apesar de o seu desempenho ser considerado uma garantia de
governabilidade do pas. Dados da pesquisa mostram que cerca de 80% da populao
brasileira desconfia da instituio e menos de 16% dos brasileiros consideram timo e bom
o seu desempenho nas ltimas dcadas. Como dito por Moiss (2011), a percepo negativa
da sociedade em relao ao Congresso Nacional tem que ser levada em considerao no
entendimento da dinmica da democracia representativa, j que essa percepo afeta a
legitimidade e efetividade do sistema. Deste sistema fazem parte a accountability vertical,
que de responsabilidade dos eleitores, e a accountability horizontal de responsabilidade
dos representantes78.
78
Enquanto o direito de voto garante a accountability vertical, por meio da qual os eleitores premiam
ou punem o desempenho dos governantes, a accountability horizontal ou interinstitucional depende da
existncia de instituies e atores com expertise e poder especfico para fiscalizar, controlar e corrigir
aes ilcitas de atores pblicos e governantes; por isso mesmo, ela reconhecida constitucionalmente
e supe a existncia de autonomia entre os organismos que deve monitorar, alm de capacidade de
iniciativa de parte de rgos e poderes responsveis (ODONNELL, 2005 apud MOISS, 2011, p.1819).
206
7.3 Variveis cultural-cognitivas
Em relao ao pilar cultural-cognitivo, as seguintes variveis so importantes

quando se discute o processo de institucionalizao da participao na Cmara Municipal:
7.3.1 Linguagem, scripts, instrumentos, smbolos e local das audincias pblicas
A linguagem formal e cheia de procedimentos, caracterstica-chave do poder

legislativo, adicionada linguagem tcnica da discusso do oramento, serve para distanciar o
cidado da discusso, agindo de forma contrria participao da sociedade civil. Alm disso,
o espao das audincias, o uso da tribuna e do microfone colaboram para a teatralizao do
processo de participao. A fala dos vereadores faz parte de um script do que deve ser dito, do
politicamente correto: fala-se da abertura participao, mas esta se evidencia parcialmente
na prtica, j que sociedade civil resta um curto espao de tempo para se manifestar. A
arquitetura e a forma como conduzido o processo assemelha-se a uma recorrente pea de
teatro em que a sociedade encena seus pedidos e reclamaes, assemelhando-se a um misto de
balco de pedidos e muro das lamentaes.
Observa-se que alguns indivduos da sociedade civil falam mais formalmente,
usando a linguagem do parlamento, e que outros, com o tempo, comeam a dominar palavraschave como emenda, execuo oramentria, abertura de rubrica, ou seja, palavras que esto
totalmente ligadas ao processo oramentrio e transformao de demandas em emendas. Em
relao ao formalismo da fala, o muncipe Fabio Siqueira se destaca por cumprimentar
formalmente todos os presentes na mesa e na audincia e por usar uma linguagem tcnica e
com os mesmo cdigos do parlamento.
O SR. FABIO SIQUEIRA Bom dia. Sou muncipe do bairro da Sade. Cumprimento o nobre
Vereador Floriano Pesaro, Presidente; os Srs. Vereadores da Comisso de Finanas Gilson Barreto,
Arselino Tatto, Donato; sociedade civil, representada entre outros pela Rede Nossa So Paulo;
membros do Tribunal de Contas do Municpio, sempre importante presena, tendo em vista que um
rgo fiscalizador das contas do Municpio, a prpria Administrao como um todo, por isso,
207
fundamental a presena do Tribunal, que tambm faz um relatrio importante infelizmente, pouco
conhecido , relatrio anual das contas do Municpio. E a Assessoria da Secretaria de Planejamento,
Sr. Marcos.
Nesta ltima audincia pblica do Oramento e do PPA para 2010, que, alis, muito privilegiada,
porque se discute o Oramento do ano que vem, o Plano Plurianual, at 2013; tem relao com o Plano
Diretor, com o Plano de Metas. (NOTA TAQUIGRFICA, 24/11/2008).
Em relao ao local das audincias, atravs da realizao de entrevistas foi

possvel observar posicionamentos distintos em relao sua realizao em espaos como o
Salo Nobre e o Plenrio 1 de Maio. Se por um lado eles podem inibir a participao de
algumas pessoas que no se sentem vontade nesses espaos, por outro lado alguns
indivduos acreditam que a realizao das audincias no plenrio 1 de Maio simblica, pois
a sociedade toma o mesmo assento do vereador e se pronuncia na mesma sala onde so feitas
as votaes e os pronunciamentos dos vereadores, o que lhe daria um poder simblico.
Contudo, cabe ressaltar que, apesar de a sociedade estar no mesmo plenrio onde os
vereadores representantes da populao discutem as questes da cidade de So Paulo, sua
posio ao falar de inferioridade, j que o faz de frente para a mesa diretora, e no na
tribuna. A mesa diretora significativamente elevada e por trs h uma grande cruz com um
Jesus Cristo dourado, conforme mencionado anteriormente.
No caso das audincias regionais, elas comearam sendo realizadas em
organizaes da sociedade civil como clubes, associaes de comerciantes e, posteriormente,
em equipamentos pblicos como subprefeituras e escolas. Isso nos mostra um aumento de sua
importncia e uma necessidade de legitim-las como um processo do poder pblico.
O processo de audincias e apresentaes do executivo, vereadores e sociedade
civil pode ser analisado sob uma tica de teatro em que as audincias so o palco para
performance dos diferentes papis. O uso da tribuna, da mesa diretora, do microfone e a
existncia (ou no) da plateia so elementos que compem a cena teatral. Schwartzenberg
(1977), autor de O Estado espetculo, afirma que hoje a poltica so as pessoas/personagens, e
no mais as ideias, tendo o Estado se transformado em uma empresa produtora de
espetculos. Ele destaca, ainda, que pessoa uma palavra derivada do vocbulo latino
persona, que significa mscara de teatro. O poder acaba tendo a fisionomia do seu dirigente
e se personaliza, adquire vida. Em uma democracia representativa, os parlamentares
representam os cidados que os elegeram, mas, alm de mandato de representante dentro
desta lgica, sua representao tambm produz um espetculo, passando a ator, com grande
uso da tribuna, microfone, comcios e cerimnias.
208
Para o autor, o poder est intimamente ligado ao teatro, pois a hierarquia poltica
lembra a hierarquia do espetculo: no palco ficam as figuras de cartaz, os atores de primeiro
plano, os papis principais. Os vereadores e demais atores encenam uma grande variedade de
papis estereotipados. A disposio do parlamento, nesse caso, as salas onde so feitas a
maioria das audincias pblicas, a Plenria 1 de Maio e o Salo Nobre, lembram uma sala de
teatro. Ao falar sobre a decorao das salas e dos teatros, Schwartzenberg esclarece os
smbolos de semelhana. Apesar de usar exemplos de outra poca, algumas caractersticas
ainda se observam.
A suntuosidade do cenrio est em harmonia com o luxo dos trajes.
Mrmores, espelhos, dourados, tapearias, lustres e o pesado pano de boca. O
lugar teatral oferece o prprio modelo de prestgio e da ostentao, com suas
duas cores bsicas, o vermelho e o ouro, smbolos de poderia e riqueza. [...]
Ao penetrar nessas salas de espetculo lugares de ostentao e exibio ,
eles voltam a encontrar um quadro cerimonioso e correspondncias com o
protocolo do poder supremo: tapete vermelho, colorido das bandeiras, sons de
fanfarras, mrmore dos palcios, cristais dos lustres, veludo das cortinas. A
decorao do poder a mesma do teatro (SCHWARTZENBERG, 1977, p.
140).
Nessa relao de espetculo, pode-se observar em alguns casos uma subservincia

por parte da sociedade civil atravs de suas falas que pedem desculpas ou se inferiorizam
perante os vereadores e membros do executivo, e isso tem a ver com o que se chama cultura
poltica,
aqui
considerada
outra
varivel
cultural-cognitiva.
Ela
seria,
conforme
Schwartzenberg, um conjunto de atitudes polticas, predisposies, propenses a reagir de

determinada forma em certas situaes polticas que sero abordadas no prximo item, por
constiturem uma importante varivel do pilar cultural-cognitivo, que influencia a
institucionalizao da participao da sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo
quando se analisam as audincias pblicas do oramento.
7.3.2 Cultura poltica
A cultura poltica de uma nao, de acordo com Almond et al. (2008), so as

atitudes pblicas dos cidados em relao poltica e o papel deles em relao ao sistema
poltico. Assim, a cultura poltica o conjunto de orientaes cognitivas (conhecimento),
209
afetivas (sentimentos) e valorativas (valores) acerca do sistema poltico, seus inputs e outputs
e o papel dos indivduos como um ator poltico (ALMOND; VERBA, 1965).
A cultura poltica de uma nao inclui a orientao dos cidados em relao a trs
nveis: sistema poltico, processo poltico e de formulao de polticas pblicas e o resultado
de polticas pblicas. O sistema est relacionado a como os cidados veem os valores e as
organizaes que compreendem o sistema poltico. O processo poltico est relacionado com
as expectativas de como a poltica deveria funcionar e como os cidados se relacionam com o
processo poltico e, por ltimo, o resultado de polticas pblicas se refere s expectativas em
relao s quais deveriam ser os objetivos do governo em relao s polticas pblicas e a
como atingi-las (ALMOND et al. 2008). A tabela abaixo sumariza os trs nveis atravs de
exemplos:
Os Aspectos da Cultura Poltica
Aspectos da Cultura Poltica
Exemplos
Sistema
Orgulho na Nao
Identidade Nacional
Legitimidade do Governo
Processo
Papel dos Cidados

Percepes de Direitos Polticos
Poltica Pblica
Papel do Governo
Prioridades de Polticas Pblicas do governo
Quadro 15 Os Aspectos da Cultura Poltica

Fonte: Almond et al., 2008, adaptado.
Ser aprofundado o segundo nvel, de processo, pois este tem relao com o papel
que os cidados desempenham quando se discute a participao na Cmara Municipal. O
segundo nvel envolve o que os cidados esperam do processo poltico e como se comportam
em relao a esse processo. Assim, segundo Almond e Verba (1965) e Almond et al. (2008),
emergem trs tipos de cultura poltica quando se analisa o papel dos cidados no processo
poltico. A cultura paroquial, em que os indivduos so pouco sensveis questo poltica do
conjunto nacional, voltando-se a um subsistema mais limitado (aldeia, tribo) e que muitas
vezes ignora a poltica e o impacto em suas vidas; a cultura da submisso, segundo a qual os
cidados reconhecem a existncia do sistema poltico, que exterior e superior, de modo que
a sociedade permanece passiva, esperando benefcios como servios, prestaes; e, por
ltimo, a cultura da participao, que se caracteriza pela mudana de uma postura de sdito
para a de participante, ou seja, o cidado atuando sobre o sistema poltico, influenciando-o
210
no s atravs das eleies, mas tambm de manifestaes e, no caso deste estudo,

participando nas audincias pblicas do oramento no apenas pela solicitao de demandas,
mas tambm em busca de uma ampliao da discusso de polticas pblicas e da definio do
oramento.
A cultura poltica uma varivel que afeta a democracia, e o desenvolvimento de
uma cultura democrtica no pode ser entendido como algo dado (taken for granted)
naturalmente pela prtica democrtica ou desenho institucional, ou seja, as instituies que
moldam comportamentos so afetadas por valores culturais e normas intrnsecas aos
indivduos (DIAMOND, 1994).
importante destacar, como observado por Almond et al. (2008), que a cultura
poltica no explica tudo sobre poltica e tambm no imutvel. As mudanas nas culturas
polticas ocorrem medida que as pessoas adquirem atitudes, formam seus valores e os
transmitem de uma gerao para outra. Isso se chama de socializao poltica, que por sua vez
promovida por diversos atores, como famlia, escola, instituies religiosas, grupos de
pares, classe social, grupos de interesse, partidos polticos, mdia e contato direto com o
governo. Assim:
[...] as normas culturais geralmente mudam devagar e refletem valores
estveis. Consequentemente, a cultura poltica importante, primeiro,
porque encapsula a histria, as tradies e os valores de uma sociedade. [...]
Adicionalmente, a distribuio de modelos culturais tipicamente
relacionada com o tipo de processos polticos que os cidados esperam e
apoiam. Esse o princpio da teoria da congruncia. Por exemplo, o apoio a
um sistema democrtico geralmente maior em sociedades que tm uma
cultura poltica mais participativa. Estados autoritrios tm mais
probabilidade de serem sustentados quando o pblico caracterizado por
submissos e paroquiais, de modo que os indivduos no tm as habilidades
ou motivaes de participar e o Estado desencoraja sua participao. Essas
normas culturais representam as regras do jogo do sistema poltico, e o
sistema funciona melhor quando os cidados aceitam as regras. Onde as
estruturas polticas e as culturas polticas de reforam mutuamente, um
sistema poltico estvel tem maior probabilidade de emergir (ALMOND et
al, 2008, p. 49, traduo nossa).
Interessante observar nas falas dos indivduos como se encontram representantes

de uma cultura de submisso e outros de uma cultura de participao, como a Rede Nossa So
Paulo. Abaixo, possvel observar cinco exemplos de indivduos com postura de sujeio,
que iniciam a fala agradecendo a possibilidade de participar, como se isso no fosse um
direito garantido e sim uma concesso sendo feita pelos vereadores, e outra pessoa que pede
desculpas por no saber falar.
211
Sr. Marco Antonio Cordeiro Tolim Boa noite. Obrigado a todos por essa oportunidade que esto
dando. Como os senhores dizem, uma experincia nova, e em toda experincia nova a gente teme
alguma coisa, tememos at em (sic) errar (NOTAS TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica Regional
Zona Norte, 04/11/1999).
A SRA. IOLANDA BOTA Boa-tarde a todos. Muito obrigada por podermos participar no oramento
da cidade. Espero que isso no seja uma medida eleitoreira, que isso continue para sempre. Lamento o
Vereador Domingos Dissei no estar aqui ele que foi um dos vereadores mais votados na regio e ele
deve muitas explicaes para a gente porque vem em tempo de eleies e promete e nunca parece (sic)
para cumprir o que prometeu (NOTAS TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica Regional Zona Norte,
04/11/1999).
O SR. DARCI FERREIRA Boa tarde a todos, Mesa, aos meus colegas, conselheiros e delegados,
muito obrigado a todos. Agradeo imensamente Prefeita, Casa, ao Executivo do Conop, a
oportunidade de exercer o direito de cidadania e democracia. (NOTAS TAQUIGRFICAS, Reunio
Tcnica, 27/10/2001)
A SRA. CARMELITA DA SILVA Boa noite. Gostaria de agradecer pela oportunidade de chegar a
esta Mesa. Minha solicitao mnima. Em nome da comunidade do Jardim Romano, necessitamos de
uma unidade bsica de sade. Que a Mesa desse ateno a essa nossa carncia. Todos os que
conhecem o Jardim Romano sabem que ele est defasado em termos sociais, culturais, em sade e em
educao. Estamos gratos pelo CEU Trs Pontes, que chegou para atender nossa demanda, mas ainda
precisamos de mais. Essa minha solicitao. Obrigada. (Palmas) (NOTAS TAQUIGRFICAS,
Audincia Pblica Temtica Secretaria Especial de Desburocratizao / Comunicao, 19/11/ 2008).
A SRA. MARIA ANTONIA CRISPIM Boa tarde, Srs. Vereadores, Sr. Secretrio Walter Feldman e
todos os demais presentes. Perdoem-me e desculpem-me porque a primeira vez que estou falando
numa Cmara Municipal para os Vereadores. Tenho 82 anos e fao parte do Conselho. Ento minha
pergunta a seguinte, quero saber sobre o oramento do idoso no esporte e no lazer porque ns no
temos lazer nenhum e o idoso precisa de lazer. Ento essa a minha pergunta e tambm sobre os
centros de convivncia, que ns precisamos, pois o que temos muito pouco. Agradeo muito.
(NOTAS TAQUIGRFICAS, Audincia Pblica Temtica Secretaria Municipal de Verde e Meio
Ambiente e Secretaria Municipal de Cultura, 5/11/ 2008).
212
A baixa participao da sociedade civil no Brasil parte da cultura poltica

brasileira, sendo este um tema complexo, que por si s renderia outra tese e que no o
objetivo deste trabalho. Estudos como os de Hagopian (2008), Nunes, Sanchez e Chaia
(2010), Moiss (2008), Carvalho (1997), Borba (2005), Ribeiro e Borba (2011), Leal (1948)
exploram bem essa temtica. Observamos que esses estudos elencam algumas variveis da
histria poltica brasileira que formatam a cultura poltica, como o histrico de um forte
autoritarismo e distores do funcionamento das instituies democrticas (MOISS, 2008).
Hagopian (2008) aborda esse autoritarismo desde os tempos do Brasil Imprio, em 1822, com
forte centralizao de poder seguida de uma Repblica, em 1889, dominada pelas oligarquias
regionais dos estados mais fortes (Primeira Repblica ou Repblica Velha), na qual a maioria
dos cidados no tinha direitos efetivos, sendo quase todos analfabetos e com baixas
condies socioeconmicas (HAGOPIAN, 2008). Ainda na Primeira Repblica desenvolve-se
o coronelismo, como observado por Leal (1948). Sistema poltico de estrutura complexa, suas
relaes de poder vo desde o coronel at o presidente da Repblica, com impacto direto nos
cidados devido s praticas de barganha, mandonismo, fraude eleitoral e controle de cargos
pblicos (LEAL, 1948; CARVALHO, 1997).
As caractersticas de mandonismo sempre existiram no histrico brasileiro. O
mando aquele que possui algum recurso estratgico (terra, por exemplo) e que exerce poder
sobre a populao local, tirando a sua liberdade de acesso ao mercado e sociedade poltica
(CARVALHO, 1995). Para Leal (1948), o coronelismo um momento particular do
mandonismo. Alm disso, tambm uma caracterstica histrica a existncia de clientelismo,
relao entre atores polticos envolvendo a concesso de benefcios pblicos como empregos,
benefcios fiscais e isenes em troca de apoio poltico, principalmente na hora do voto
(CARVALHO, 1997).
Hagopian (2008) enfatiza o papel de atores especficos que influenciaram
mudanas na sociedade civil. Esta, durante o regime militar, mobilizou-se fortemente por
meio de movimentos de bairro, associaes, organizaes da sociedade civil, organizaes
religiosas. A cultura poltica que se desenvolvia recebeu importante influncia da Igreja
Catlica, atravs da Teologia da Libertao, e tambm de outros fatores, como mudanas nas
relaes de gnero, emancipao da mulher e aumento da sua importncia na sociedade
brasileira, assim como o empoderamento dos movimentos de raa demandando mudanas nas
polticas raciais. A fragilidade do sistema partidrio (BORBA, 2005; HAGOPIAN, 2008) e do
poder legislativo perante o executivo (BORBA, 2005), a insatisfao com a democracia e a
desconfiana nas instituies democrticas (MOISS, 2008), os nveis mais elevados de
213
socializao, interesse pelo associativismo e a exposio mdia garantida por grandes

metrpoles, como por exemplo, So Paulo (NUNES, SANCHEZ, CHAIA, 2010), entre
outras, so variveis que influenciam na construo da cultura poltica brasileira, a qual tem
passado por profundas transformaes nas ltimas dcadas e possui variaes regionais.
Observa-se nesta pesquisa uma maior predominncia da cultura de submisso e da
cultura de participao atuando conjuntamente, em linha com o histrico poltico brasileiro
marcado por um centralismo estatal, forte relao clientelista entre Estado e sociedade,
perodos de ditadura militar e uma frgil sociedade civil. Essa conjuntura tem um ponto de
inflexo notvel no perodo ps-ditadura militar com o processo de redemocratizao, quando
surgem importantes grupos de defesa de direitos e interesses. Contudo, vale destacar que
tambm se encontra a cultura do espetculo quando se analisa a participao na Cmara
Municipal.
Schwartzenberg (1977) afirma que, alm dos trs tipos de cultura poltica descritos
por Almond e Verba (1965), h um quarto tipo, que seria a cultura do espetculo. Ela conta
com o auxlio dos meios de comunicao audiovisuais e mais perigosa que a cultura da
submisso. A cultura do espetculo baseada na simulao, na representao enganosa da
democracia e numa farsa da cultura de participao. O cidado cr que participa e que um
ator do sistema poltico, quando na verdade no passa de um espectador. Podemos fazer uma
analogia com as audincias, pois a fala, quando consentida, cedida por muito pouco tempo
sociedade civil que se manifesta e, por inmeros motivos, suas observaes no so levadas
em considerao. Muitos dos entrevistados afirmam que as audincias so apenas para
cumprir tabela, cumprir uma formalidade, mostrando que de fato h uma iluso de
participao.
Muitas demandas da sociedade civil no podem ser atendidas, pois no fazem
parte do Plano Plurianual, e mesmo aquelas que chegam a ser transformadas em emendas
podem no se realizar por diversos motivos mas os vereadores as propagandeiam a fim de
ganhar apoio dos cidados. Observa-se que a sociedade se torna muito mais espectadora da
discusso entre legislativo e executivo do que ator do processo oramentrio nas audincias
pblicas do oramento.
Esta ltima [referindo-se cultura do espetculo] se baseia, com efeito, na
dominao confessada e compreendida, na violncia aberta. A cultura do
espetculo, ao contrrio, no passa de simulao, artifcio e pardia. a
representao enganosa da democracia, o simulacro da cultura de
participao. O indivduo se julga livre, ativo, influente. Considera-se um
ator do sistema poltico quando to-somente um espectador iludido,
214
enganado pelo jogo da poltica, num fundo de quadro de televiso, e de

cortinas isolantes.
Por que haveria de revoltar-se, quando se imagina um cidado aquinhoado,
que participa do exerccio da soberania nacional? No entanto, sua
participao to pequena quanto a de um espectador de uma partida de
futebol na ao esportiva, ou a do espectador de um filme pornogrfico na
ao amorosa. Ele simplesmente comprou o direito bilhete de ingresso ou
cdula de voto de ver outros agirem ou amarem em seu lugar.
Dessa maneira, a cultura do espetculo substitui insidiosamente a cultura da
participao. E a cultura poltica bisbilhoteira substitui a democracia
(Schwartzenberg, 1977, p. 263).
A ideia de ao dramatrgica foi analisada por Goffman (2009) em seu livro A

representao do eu na vida cotidiana, de 1959. De acordo com Teixeira (1998), Goffman
utiliza a metfora teatral para explicar a interao humana, transferindo o teatro
da performance para fora da mente humana e para dentro dos espaos pblicos, ou seja, a
realidade social um teatro de performances. Assim, cada pessoa se veste de uma persona
que desempenha um papel em cada ocasio, e, ao mesmo tempo, esconde um self que, se
revelado, poderia distorcer o seu propsito. Nota-se claramente na fala de alguns vereadores
como eles encenam verdadeiros scripts teatrais ao exaltar a participao, que seus atos na
prtica no promovem.
Habermas (1987), em sua Teoria da Ao Comunicativa, aprofunda a questo da
ao dramatrgica de Goffman. Para o filsofo alemo, h quatro tipos de ao social:
teleolgica, regulada por normas, dramatrgica e comunicativa. A teleolgica se baseia na
ao que leva em considerao os meios e os fins. O agente busca a realizao de um
determinado objetivo (fim) e para isso emprega os meios necessrios buscando a otimizao
dos resultados. A ao teleolgica se transforma em ao estratgica quando o clculo de
sucesso que o agente faz leva em considerao a atuao de outro agente que tambm busca
alcanar um determinado objetivo (fim). Fazendo um comparativo com o campo da cincia
poltica e da economia, seria a rea do conhecimento que lida com a ideia de ator racional,
que escolhe e calcula os meios e fins do ponto de vista da maximizao dos seus resultados.
A ao regulada por normas se refere ideia de que os membros de um mesmo
grupo social orientam sua ao por valores comuns, ou seja, normas gerais regulam o
comportamento dos indivduos em diferentes situaes. As teorias com base em normas so
aquelas que tratam a cincia poltica como um projeto poltico, pois possuem contedo
normativo mais forte. Assim, a ao dramatrgica, como explicitado por Goffman (2009),
refere-se interao entre participantes que constituem um para o outro um pblico perante o
qual cada um se coloca em cena projetando uma determinada imagem, uma determinada
215
impresso de si mesmos, e controlando aquilo que querem mostrar. A ao dramatrgica tem

grande semelhana com o conceito de representao, sobre o qual a cincia poltica pouco se
debrua. por isso que nesta seo se d especial nfase a esse tipo de ao. A ao
comunicativa uma forma de ao social em que os cidados se envolvem para discutir, em
igualdade de condies, assuntos que determinam a sua vida social. Os atores buscam se
entender em relao a uma determinada situao para conseguir alcanar um consenso acerca
dos planos de ao necessrios para atingir seus objetivos.
A fim de corroborar a ideia do papel da ao dramatrgica e da cultura do
espetculo dentro de um contexto de representao poltica, importante destacar o trabalho
de Pitkin (1967, 2006). A autora analisa o complexo conceito Representao e afirma que a
partir do sculo XIV a palavra represent passou a significar, na lngua inglesa, trazer a
prpria pessoa, ou outra pessoa, presena de algum; simbolizar ou encarnar concretamente;
trazer mente (PITKIN, 1967, p. 18-19), e que a partir do sculo XV incorporou o
significado de ato de produzir uma pea, um tipo de figurao no palco. At o sculo XVI no
h evidencias do uso da palavra representar com o significado de tomar o lugar de outra
pessoa, atuando como seu agente autorizado. a partir da segunda metade do sculo XVII
que ocorre a politizao da ideia de representao. Assim, busca-se mostrar a noo de
representao no parlamento como um conceito que evoluiu ao longo de centenas de anos e
que est intimamente ligado ideia de representao de um papel nesse caso, o de
representao de interesses daqueles que elegeram o parlamentar e no parlamento que ele
encena o seu papel e atua para os outros.
Georges Balandier tambm contribui para a ideia de teatralizao da poltica em
sua obra Poder em cena (1980). Nela, analisa como o poder exercido, enfatizando a
existncia de um aspecto oculto do poder que se estabelece de forma sutil atravs de smbolos
e outros elementos (roupas, cores, cenrios, gestos, entre outros), e enfatiza que h relaes de
poder que no so percebidas. As aes exercidas em instituies so teatrais e, no caso do
parlamento, a linguagem e o cdigo de conduta prprios da instituio como a importncia
da retrica, da noo de ordem e procedimentos, do debate so parte de uma obra em que o
plenrio o prprio teatro. Mas essa teatralizao no apenas do parlamento. Para o autor
(1980, p. 63), qualquer universo poltico um cenrio ou mais genericamente um lugar
dramtico em que so produzidos efeitos, o que ocorre que ao longo do tempo as tcnicas
vo mudando conforme cada sociedade. Sobre o parlamento:
216
A cena parlamentar no mais um universo quase fechado, ela proposta

aos olhos dos telespectadores, que se tornam efetivamente espectadores
distncia do drama montado para eles o mais frequentemente sob a forma
de uma breve confrontao das estrelas polticas (BALANDIER, 1980,
p. 64).
Aps analisar as notas taquigrficas, conclui-se que a cultura poltica uma

varivel que se relaciona diretamente com a institucionalizao da participao, e
especificamente de um tipo de participao com forte tendncia clientelista. A grande maioria
das manifestaes solicita bens pblicos como pavimentao de ruas, canalizao de crregos,
creches, unidades de sade, entre outras. Certamente essas demandas so legtimas, e os
cidados tm o direito de terem as suas necessidades atendidas e viverem em melhores
condies, mas questiona-se a forma como esse processo feito e a relao que se estabelece
entre vereadores e cidados, a qual se denomina nesta pesquisa de clientelismo oramentrio.
7.3.3 Clientelismo oramentrio
Antes de definir o que este estudo identifica como clientelismo oramentrio nas
audincias pblicas, importante discutir a relao entre o poder executivo e o poder
legislativo, tema amplamente analisado pelo campo da cincia poltica, a fim de mostrar como
se estabelece a relao clientelista em duas vertentes: 1) entre os poderes executivo e
legislativo e 2) entre o poder legislativo e a sociedade civil. O objetivo trazer alguns
elementos sobre a discusso do oramento entre executivo e legislativo, que nos permitam
entender como ocorre o processo e como isso afeta a institucionalizao da participao.
Em seu estudo sobre clientelismo urbano, um comparativo entre o governo Paulo
Maluf em So Paulo e o governo Chagas Freitas no Rio de Janeiro, Eli Diniz (1982, p. 23)
define clientelismo como um sistema de lealdades, que se estrutura em torno da distribuio
de recompensas materiais e simblicas, em troca de apoio poltico. Jos Murilo de Carvalho
(1997), ao discutir conceitualmente as definies de mandonismo, coronelismo e clientelismo,
afirma que clientelismo, de um modo geral, indica um tipo de relao entre atores polticos
que envolve a concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais,
isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. De acordo com estudo de
217
Teixeira (2004) sobre a negociao poltica e as formas de interao entre o poder executivo e
o poder legislativo de 1983 a 1992, trata-se de uma relao marcada por clientelismo e por
uma forte dependncia do legislativo em relao ao executivo. Apesar da mudana promovida
pelo Tribunal Superior Eleitoral em 2007 sobre fidelidade partidria, que levou diminuio
na mudana de partido pelos parlamentares, muitos dos pressupostos de Teixeira sobre a
relao entre Executivo e parlamentares continuam sendo observados, pois o modelo
clientelista da relao executivo/legislativo traado pelo autor levanta hipteses que
continuam se realizando nos dias de hoje, conforme abaixo:
1) o parlamentar tem no Executivo os instrumentos necessrios para o
atendimento das demandas de seu eleitorado e disso depende o sucesso de sua
carreira poltica; 2) o Executivo precisa de maioria parlamentar para
viabilizar seus interesses e por isso negocia individualmente com os
parlamentares em troca de apoio incondicional no Legislativo; 3) a
fragilidade e a disperso do Sistema partidrio favorecem a individualizao
da atividade parlamentar; e 4) essa relao, ao criar uma forte
interdependncia de ambos os lados, pode provocar o esvaziamento das
funes legislativas, pois o Executivo interferir, de maneira decisiva, na
agenda de trabalho do Legislativo, enquanto continuar concedendo os
instrumentos necessrios para o atendimento das demandas dos vereadores
que formam a sua base de sustentao (TEIXEIRA, 2004, p. 7).
Couto (1998) ao buscar compreender a interao entre os poderes executivo e

legislativo e a sua influencia na produo de politicas governamentais, afirma haver diferentes
padres que variam conforme a estratgia (cooperativa ou conflitiva), a modalidade (estvel:
coalizes/oposio rgida ou instvel: negociaes pontuais) e aos elementos de troca
(programtica ou alocativa/fisiolgica). Destaca-se aqui o que Couto chama de barganha
alocativa que seria uma troca onde o parlamentar apoia iniciativas do executivo e, em
contrapartida, tem aes/obras realizadas pelo governo em beneficio das reas onde atua
como parlamentar, ou seja, alocao de recursos em prol de interesses particulares
advogados pelos parlamentares por ocasio de Negociaes Pontuais (p. 48). O autor afirma
que comum que a barganha alocativa seja tomada como sinnomo de clientelismo, mas
esclarece que muito embora o clientelismo seja uma forma de barganha alocativa, ele no a
nica. Ele [o clientelismo] vem revestido de um carter particularista-patrimonial que no est
presente em toda forma de barganha alocativa. Assim, uma relao de clientelismo se
caracterizaria pela transferncia de recursos do Estado para a base politico-eleitoral dos
parlamentares (p.48) e a sua peculiaridade dentre as formas de barganha alocativa se d pela
impossibilidade de conferir universalidade aos critrios que justificam uma medida
218
governamental qualquer, enquadrando-a numa poltica geral de governo ou em princpios de

justia distributiva universalmente aceitos (p.57-58).
Se as audincias pblicas por um lado poderiam ser um espao de deliberao e de
participao popular, onde de certa forma se minimizariam as prticas de clientelismo poltico
e da prestao de favores, acabam por se estabelecer como o palco onde se institucionaliza
essa relao na sua vertente parlamentar e sociedade. A possibilidade de emendas pelos
parlamentares e o estabelecimento, pelo poder executivo, de um valor teto (R$ 2 milhes
em 2010) para as emendas feitas pelo poder legislativo, mostra o clientelismo na sua vertente
poder executivo e poder legislativo. Esse acordo o que garante a aprovao do oramento, a
aprovao da margem de remanejamento e a governabilidade ao longo do ano, traduzida na
aprovao de diversos projetos do executivo sem muita oposio. Como observado por
Teixeira:
A lgica do clientelismo na relao executivo x legislativo se baseia no fato

de que votar contra os interesses do governo prejudica a obteno de recursos
para o atendimento das demandas da populao na base eleitoral do
parlamentar. Assim, o vereador que quiser continuar exercendo controle
sobre a mquina pblica ter que, sistematicamente, abrir mo de seu poder
de veto e aprovar todas as iniciativas propostas pelo governante, sem que, na
maioria das vezes, se avalie o contedo dos projetos. Se isso no fizer,
perder o espao adquirido na mquina pblica, o que fatalmente representar
um grande risco para a sequncia e o sucesso de sua carreira poltica, pois o
seu eleitorado, acostumado a ver esse poltico como o intermediador da
soluo dos problemas do bairro, buscar outro parlamentar que possa suprir
as suas demandas. O impacto poltico da Coalizo Fisiolgica de Governo se
manifesta de diversas formas tanto para a Cmara Municipal como para o
Poder Executivo. O Legislativo torna-se um instrumento de homologao das
iniciativas do governo, a maioria dos parlamentares acabam, por
sobrevivncia poltica, se transformando em despachantes dos problemas de
seus bairros e ocupando boa parte de seus tempos em produzir muitas
iniciativas pouco relevantes como atribuio de homenagens, outorga de
ttulos, denominaes de ruas e avenidas. Isto se configura numa diminuio
da importncia poltica do Poder Legislativo. Para o Executivo, esse modelo
de relao poltica propicia um trabalho tranquilo e sem a presena poltica
do principal instrumento que exerceria fiscalizao sobre os seus atos, a
Cmara Municipal. (TEIXEIRA, 1994, p.23).
Outra grande contribuio discusso sobre processo oramentrio e a relao

entre o poder executivo e o poder legislativo, o estudo Poltica oramentria no
presidencialismo de coalizo, de Figueiredo e Limongi (2008), sobre o mbito federal. O
estudo se contrape noo de que o apoio legislativo negociado atravs da liberao de
219
verbas s emendas dos parlamentares, havendo duas agendas diferentes e divergentes, uma do
executivo e uma do legislativo. Os autores (2008, p. 152) defendem que no se trata de duas
agendas, mas sim de agendas complementares: Afirmamos que, ao liberar as verbas
definidas por meio de emendas individuais, o executivo estaria executando sua prpria
agenda, qual a parte dos legisladores estaria associada politicamente. No presidencialismo
de coalizo, cuja lgica se estende aos estados e aos municpios, a estruturao da coalizo se
d pela distribuio dos ministrios (no caso da Unio) e de secretarias (estados e
municpios). Ela tambm decorre da capacidade da coalizo de executar as tarefas de governo
e coordenar as aes do poder executivo e do poder legislativo, conforme Figueiredo e
Limongi, e para isso necessrio controlar as posies de poder e mando no poder legislativo.
por isso que a eleio da mesa diretora da Cmara Municipal e da presidncia da Comisso
de Finanas e Oramento fundamental na relao executivo e legislativo. atravs dela que
se articula o apoio ao executivo, o que, no caso do oramento, significa garantir a apreciao
do projeto de lei oramentrio anual enviado e a aprovao de acordo com as prioridades do
governo.
Assim como observado pelos autores no mbito federal, o vis partidrio na
distribuio dos cargos da Comisso de Finanas e Oramento se verifica tambm no mbito
municipal. Ou seja, na maioria dos anos analisados, os partidos-membro da base governista
possuem os postos que pautam a atuao do legislativo no processo oramentrio, como, por
exemplo, a presidncia da comisso e a relatoria do oramento.
Contudo, diferentemente de Figueiredo e Limongi, este estudo observa que no
mbito municipal, apesar de no haver agendas separadas entre executivo e legislativo e de o
presidencialismo de coalizo ocorrer da mesma forma, as emendas individuais dos vereadores
tm, sim, um papel muito importante dentro do processo quando se fala em participao da
sociedade civil, pois no mbito local que se verifica fortemente a relao entre os
parlamentares e sua base eleitoral, e na relao do clientelismo oramentrio que se
estabelece o apoio e a possibilidade de reeleio. Embora o valor para emendas no seja
significativo dentro do total oramentrio, a insero de emendas um instrumento
importante para a relao entre os vereadores e os cidados, mesmo que essas emendas no
sejam executadas no ano seguinte pelo poder executivo, pois o vereador deixa claro para a sua
base que ele lutou pela incluso da emenda e teve sucesso, cabendo ao executivo a culpa por
ela no ter sido realizada. No caso do municpio de So Paulo, a cultura das emendas ganhou
ainda mais importncia, pois as subprefeituras perderam espao e importncia na gesto
220
Serra/Kassab. Sendo assim, os vereadores fazem uso das emendas para atender as demandas
de suas regies.
A presena de secretrios do poder executivo e de vereadores uma resultante da
relao entre os poderes executivo e legislativo e mostra a importncia dada ao processo de
discusso do oramento e participao da sociedade civil. A falta de comparecimento de
membros do executivo interpretada como desrespeito e descaso pelos parlamentares e
membros da sociedade civil, assim como pouca presena de vereadores vista pela sociedade
civil como descaso, mesmo quando os vereadores enviarem seus assessores.
Em 1992 e 1993, observa-se que na gesto da prefeita Luiza Erundina os
secretrios compareciam pessoalmente, em sua maioria, s audincias pblicas. Na gesto
Maluf e Pitta, isso no ocorre da mesma forma. No caso da gesto Maluf, nota-se a presena
de muitos assessores de secretrios e chefes de gabinetes, e a presena constante do assessor
do Secretrio de Finanas na poca, Jos Antnio de Freitas, que passa a ser Secretrio de
Finanas na gesto Celso Pitta e tambm centraliza o papel de prestao de contas sua
secretaria. A partir da gesto Marta Suplicy, os secretrios tornam a comparecer Cmara, e
isso se mantm na gesto Serra/Kassab, mostrando uma crescente importncia das audincias
ao longo do tempo.
Observa-se que as audincias pblicas e o processo de emendas lei oramentria
so o espao onde se materializa o clientelismo oramentrio. Entende-se o clientelismo
oramentrio como a relao que se estabelece entre cidados e alguns vereadores no
processo de discusso do oramento, em que os cidados apresentam uma srie de demandas
e pedidos. Algumas so transformadas em emendas por vereadores, privilegiando sua base
eleitoral e as regies onde atuam. Os vereadores, ao fazer essas emendas, evidenciam para a
sua base que esto representando e defendendo os interesses de seus eleitores, e inclusive
mostram suas emendas no Dirio Oficial, mesmo quando estas no so aprovadas pela
prpria Cmara Municipal. Algumas dessas emendas sabidamente no sero aprovadas, mas
mesmo assim o parlamentar as coloca em votao, dentro da lgica de representar o seu papel
na ao dramatrgica de uma cultura de espetculo. Em relao ao processo de demandas, o
vereador Donato observa que a sociedade:
s vezes at consegue alguma coisa, de tanto pressionar. s vezes, a
dinmica aqui depende muito do relator, o Milton Leite tinha aquela coisa de
incorporar uma ou outra coisa que vinha da populao, at conseguia, mas,
assim, um procedimento meio catico, desorganizado, depende, no uma
coisa institucional com roteiro claro e com regras claras. [...] Eventualmente
voc tem demandas organizadas que quando chegam tendem a obrigar a
221
comisso, o relator, o presidente, a comisso como um todo a dar uma

resposta. Eu lembro que numa audincia pblica veio um povo de, acho que
era pra asfaltar uma rua, canalizar um crrego, ou faixa e tal, e no mnimo
obriga o relator a pr aquela rubrica no oramento. Se ele vai ser pra valer, se
o governo vai levar a srio outro [assunto], porque a pea oramentria o
primeiro passo da briga normalmente. Pr no oramento at se consegue, o
problema que o governo tem uma margem de remanejamento muito alta,
ento ele faz o que quer com o oramento e pode , e a margem de
remanejamento pode levar [a] que vrias demandas estejam l no oramento
e [no sejam efetivadas pelo executivo]. Tem uma cultura tambm que
perigosa, voc vai num bairro e o cara fala: P, t com o Dirio Oficial aqui e
desviaram o dinheiro. A voc vai ver que uma cultura antiga, mas ainda
tem fora, o vereador publica aquele calhamao de emendas, entra, vai pro
Dirio Oficial, e ele manda a cpia, fiz o meu papel, fiz a emenda, a o relator
no acolhe, no entra na pea, a grande maioria das emendas no entra na
pea. [...] Isso gozado e voc percebe andando no bairro. s voc vai l e
p, a minha rua, desviaram dinheiro, estava no Dirio Oficial. E tem
sempre algum que tem o Dirio Oficial velho e voc vai ver uma emenda
que no foi aprovada. Ento, para o povo entender esse processo difcil, no
simples, e muitas vezes isso vem de manipulao da populao (Entrevista
Antnio Donato, vereador, 30/08/2011).
O clientelismo oramentrio se estabelece da seguinte forma: comea a discusso

da Lei do Oramento Anual nas audincias pblicas, que aumentaram de nmero
significativamente e passam a ser tambm temticas e regionais. Nessas audincias a
sociedade comunica as suas demandas. Os vereadores usam essas demandas como forma de
inspirao para as suas emendas. Estas, desde 2006, passaram a ter um valor definido de R$
2 milhes por vereador, ou seja, os vereadores podem fazer inmeras emendas at o valor de 2
milhes de reais. O vereador pode optar por colocar o valor total necessrio para uma
determinada emenda, um valor inferior que no cobre o total da emenda, ou colocar um valor
simblico (R$ 1.000,00), a fim de abrir a rubrica e esperar um remanejamento futuro. O
relator da Lei do Oramento Anual incorpora as emendas dos vereadores e estas so votadas e
aprovadas no oramento, contudo nem todas so aprovadas. O oramento e as emendas
aprovadas so divulgados no Dirio Oficial. No ano seguinte, com o percentual de
remanejamento de 15% permitido ao governo municipal, muitas dessas emendas no se
realizam. Os motivos para tanto so vrios: no prioridade do governo realizar essa emenda,
o valor da emenda no o correto, ou ela no faz parte do Plano Plurianual ou ento o
vereador mudou de ideia e pede para outra emenda ser realizada. O fato de apenas uma parte
das emendas ser realizada afeta a credibilidade do processo, mesmo quando a expectativa de
efetivao fruto de um desentendimento, pois em muitos casos os cidados se baseiam em
emendas comunicadas no Dirio Oficial como propostas, mas que no foram posteriormente
aprovadas pela Cmara e, consequentemente, no foram adicionadas ao oramento.
222
No final do ano comea a discusso do oramento novamente, e a sociedade civil

critica a no efetivao das emendas aprovadas no ano anterior, afirma haver desvios de
dinheiro (quando so na verdade remanejamentos conscientes), j que as emendas no foram
realizadas. Inicia-se o processo de discusso nas audincias pblicas novamente, com a
comunicao de inmeras demandas por parte da sociedade civil, muitas fazendo referncia s
emendas aprovadas e nunca realizadas nos anos anteriores. Esse ciclo se realiza ano a ano, e
observa-se que desde 2005, com a manuteno de atores-chave no processo e o acordo de 2
milhes de reais em emendas por parlamentar a partir de 2006, o padro se repete anualmente.
Nos anos anteriores, h evidncia de acordo em relao ao estabelecimento de um valor
especfico de emendas79 por parlamentar, mas o procedimento de apresentar demandas por
escrito, a sistematizao destas junto ao processo oramentrio, a anlise das demandas pela
Comisso de Finanas e Oramento e a transformao de algumas em emendas algo que
ocorre claramente a partir de 2005, com o trmino do oramento participativo e a
recentralizao do poder das subprefeituras, como ser visto a seguir. Contudo, trata-se de
algo que deve ser analisado de forma evolutiva, ou seja, o clientelismo oramentrio que se
institui no algo parado no tempo. , sim, parte de um processo evolutivo desde 1988, com
a Constituio Federal de 1988, seguida pela Lei Orgnica de 1990, com os diferentes
governos e as formas de discusso do oramento por cada um deles, ou seja, envolve
principalmente o contexto poltico do momento e a atuao dos diferentes atores que
compem os subsistemas envolvidos no processo. O esquema 7, abaixo, permite observar
uma linha do tempo evolutiva que com o tempo acaba por sedimentar o clientelismo
oramentrio.
79
Sobre isso, ver artigo da Folha de S. Paulo de 30/12/1999, Cmara aprova emendas virtuais, sobre
a gesto Pitta e a negociao de emendas: Os vereadores argumentam que as emendas apresentadas,
apesar de no garantir a realizao da obra, servem como reserva. Eles no negam, no entanto, que as
emendas tm carter eleitoral. Os vereadores que esto na base governista tm um desgaste e
merecem ter suas reivindicaes atendidas, disse Paulo Frange (PTB). Ele pretendia apresentar umas
50 emendas, mas como o teto foi fixado em R$ 1,5 milho por vereador apresentou duas: uma no
valor de R$ 780 mil, para o Hospital Brasilndia (Zona Norte), e outra, de R$ 770 mil, para
pavimentao de uma rua.
223
Esquema 7 Linha do Tempo e o Clientelismo Oramentrio

A fala abaixo mostra como a realizao das demandas pela sociedade civil
recebida pelo relator, que informa que sero levados em considerao os pedidos e includos
no oramento.
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Agradeo a presena de todos vocs. No foi possvel que todos
fizessem manifestaes, mas como o prprio pessoal da Sempla disse no possvel que 200 falem.
224
No teramos tempo para isso. Registro nominalmente todos, exceto os que falaram. Agradeo a
presena de Jos do Jardim Por, Cesarino do Jardim do Rio do Ouro; [segue com apresentao dos
presentes].
Antes de encerrar a audincia gostaria de agradecer a opinio que se seu [?] e que exemplarmente
ficou aqui o nosso subprefeito e que deu uma ateno especial a esta audincia. Ele sabe o quanto
importante. um homem que j desempenhou diversas funes pblicas e sabe da importncia de uma
audincia pblica.
A secretaria de planejamento, o Marcos, Claudio, Dagmar. Agradeo assessoria da Comisso de
Finanas e Oramento que me acompanhou em mais uma audincia. Agradeo a todos, de corao.
Vocs moram em meu corao e sabem disso.
Vou encerrar a reunio. Temos de almoar e ainda ir para a sesso plenria que comea as (sic) 15hs
no centro da cidade. J so 13 hs. O texto diz nada mais havendo a tratar e eu digo: muito havendo a
tratar, ainda assim declaro encerrada a presente audincia pblica. Que as notas taquigrficas geradas
nesta ocasio sejam consideradas das (sic) atas da presente reunio que sero, juntamente com os
abaixo assinados (sic) e pedidos encaminhados, e (sic) considerados pela Comisso de Finanas e
Oramento. Vamos considerar na Pea Oramentaria (sic) porque entendemos que a manifestao
popular, quando acompanhada, subscrita e corroborada pela populao deve ter um caminho especial e
ns o faremos. J fizemos em outras ocasies.
Um esclarecimento final: por que o Sr. Prefeito atendeu ao Programa Guarapiranga? Porque nas
audincias que fizemos anteriores alm da importncia o povo quem pede. No o Vereador. o
povo que pede por escrito. Est aqui. Alm de quem os representa. Por isso que importante o
documento hoje gerado. A importncia muito maior do que as senhoras e senhores possam imaginar.
A ata desta reunio, os abaixo assinados (sic), os pedidos produzidos por todos e a manifestao por
escrito que sairo das notas taquigrficas e daqueles que ainda no trouxeram haveremos de considerar
na Pea Oramentria.
Quando ns, a sim cabe aos polticos, produzirmos uma audincia pblica e o pessoal da Secretaria de
Planejamento acompanhou (sic), importante empenhar este recurso, colocar e fazer cumprir a Pea
Oramentaria (sic). No o vereador que est pedindo, o povo que pede. O vereador apenas grita e
clama por eles. Est encerrada a presente audincia publica (sic). Tenham todos uma boa tarde.
(Palmas). (NOTAS TAQUIGRFICAS, AUDINCIA PBLICA, 27/10/2005).
A cidad Maria do Socorro Alves se manifesta nas audincias pblicas desde 2005
e solicita melhorias para o seu bairro, Itaquera. Todas as demandas so necessrias para a
regio do conjunto habitacional de guia de Haia. A cidad afirma no ter relao com
nenhum vereador especfico e que frequenta ativamente as audincias, pois apesar de haver
vrios assessores de vereadores na regio, eles no fazem nada e poltico feito feijo, s vai
na presso. Devido a sua insistncia, conforme a fala abaixo, o vereador Milton Leite faz
meno de que far uma emenda especfica para a sua solicitao.
A SRA. MARIA DO SOCORRO ALVES Bom dia. Mais uma vez estou aqui. Eu me chamo Maria
do Socorro Alves. Sou da organizao Associao Beneficente, de Esporte, Cultura e Lazer Nosso
Sonho, da regio de Itaquera. Bom dia a todos da Mesa. Bom dia a todos os presentes. Eu s estou
aqui para reforar e pedir, e acredito que serei ouvida porque, durante vinte anos, esse nosso conjunto
foi esquecido e abandonado, agora comeou a aparecer, que assim eu digo: Ser que no vai se tornar
um pesadelo? No, eu quero um sonho realizado. O que estou aqui pedindo encarecidamente e
225
solicitando para a nossa populao, que ns s temos duas creches, uma com 160 crianas e outra
com 120 crianas de zero a trs anos. sobre educao que estou falando. Temos duas escolas na
guia de Haia, que Reverendo, de 52 a 82 [5. a 8.] srie, e da guia de Haia do conjunto, que de
1 2 a 42 [1. a 4.] srie. No temos EMEI, no temos EMEF, no temos nada, graas a Deus. Temos
um telecentro que com muita luta conseguimos agora. Temos o AMA, que eu pedi SOS Sade para
UBS. Ns temos uma populao de mais de cem mil pessoas, 40% so idosas; 25% dos nossos jovens
esto na Febem porque no temos rea de lazer, no temos nada, graas a Deus. Temos uma favela,
temos uma ocupao que moradia desordenada, conjunto que pertence ao CDHU, que dizem que
esto passando para a Prefeitura e at esta data ningum d uma resposta. Temos a horta comunitria
que eu dei ao Secretrio do Verde e Meio Ambiente a prova de que foi destruda. Ns no temos
ningum, j foi passado para o Governo Municipal e a Regional de Itaquera. Peo encarecidamente,
por favor, nos ajudem. Temos agora o Cries, Centro de Reabilitao de Criana Especial; temos 180
crianas que moram no conjunto que so de especialidade (sic) reduzida. SOS. D. Maria do Socorro
pede SOS. Sou voluntria, sou diretora social. Por que estou falando isso? Porque trabalhei na Febem
19 anos e muitos dos nossos jovens hoje em dia eu estou acompanhando. Por favor, ajude a nossa
populao. Por favor, educao, habitao, sade, verde e meio ambiente. A horta est l. O
documento... No temos nada de educao, temos mais de quatro mil crianas fora da escola. Por
favor. Muito obrigada. Desculpem o meu desabafo e o meu apelo. Muita obrigada. (Palmas)
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) D. Maria do Socorro antes de passar ao prximo , a senhora,
insistentemente, tem vindo reclamar do Conjunto guia de Haia, j foi objeto de discusses minhas e
dos demais Vereadores. Peo que a senhora formule por escrito, que eu vou acolher, vou acolher, do
conjunto guia de Haia, que me parece ser justo, pelo que examinamos (NOTAS TAQUIGRFICAS,
Quando indagado sobre o que uma audincia pblica por Mauricio Broinizi,
representante da Rede Nossa So Paulo, em audincia pblica em 2011 que discutia o
oramento de 2012, o vereador-relator Milton Leite deixa bem claro que a audincia para
que a sociedade civil v fazer pedidos, ou seja, as audincias no se abrem para que os
cidados possam discutir com os vereadores e com o poder executivo sobre a conduo do
oramento e das polticas pblicas.
O SR. MAURCIO Bom dia a todos. Em primeiro lugar, gostaria de fazer uma considerao sobre a
qualidade da estrutura do oramento apresentado. Acho vergonhoso para um Pas que j tem todos os
recursos necessrios para apresenta (sic) um Oramento com qualidade dez mil vezes superior a esse
aqui, em que no conseguimos identificar absolutamente nada do que est proposta (sic), porque quase
nada est georreferenciado. No se diz onde, quando, no se diz nada. Por exemplo, uma rubrica com
monotrilho. Cinco milhes. Onde? Qual monotrilho. Do que estamos falando? Uma rubrica sobre
aumento de capital do SPTrans. Para qu? Fazer o que (sic) com o Oramento? Onde esto as
justificativas? Implantao de terminais rodovirios. Cinco milhes e quinhentos mil. Quais? Onde?
Quando? Qual o prazo de entrega, etc?
Acho que o Odilon j colocou (sic) um pouco como o Oramento geralmente [] uma pea de fico,
aquilo que orado, depois nada empenhado ao longo do ano, depois se mudam os critrios para
fazer o oramento para o ano seguinte. Ento eu acho que a gente est na hora, eu queria falar
especificamente para a Cmara Municipal. Acho que a Cmara Municipal deveria exigir uma outra
qualidade de preparao do oramento e de apresentao aqui, porque a apresentao foi pior do que
est no papel. No tivemos apresentao. No tivemos justificativa, no tivemos nenhuma
226
geolocalizao aqui do que est orado. Acho que incuo discutirmos o que est aqui. Ns estamos
discutindo uma coisa que vazia, que pode ser mudado (sic) ao longo do ano inteiro, no cria
comprometimento da Secretaria com o que est orando, assim como a gente j viu repetir ao longo
dos ltimos anos. Todos os ltimos anos o que foi orado no foi executado na rea de transportes.
Segundo ponto, Conselho Municipal de Transportes. Essa secretaria a nica que no tem um
conselho com participao da sociedade para discutir. Essa uma reivindicao que ns fazemos h
quatro anos, desde o Dia Mundial Sem Carro de 2011, j existiu, tem portaria que instituiu, ningum
discute transporte nesta cidade. A poltica de transporte feita a portas fechadas, no tem participao
de todas as reas interessadas na elaborao da poltica de transportes.
Ponto trs, lembrando o que o Vereador Milton Leite, muito apropriadamente j disse, sobre o Plano
Municipal de Transportes e Mobilidade que esta Cmara destinou 15 milhes para realizar. Se ns
tivssemos um estudo, e no esse que o Secretrio falou que vai fazer em complementao do Pitu
(?) na Regio Metropolitana. Ns no sabemos quais so as prioridades da cidade, por isso que esse
oramento incuo.
Onde est o estudo para que a gente saiba quais so os pontos de estrangulamento nas 31
subprefeituras, o que pode ser mudado na forma de circulao dos nibus na cidade de So Paulo,
onde cabe construo de ciclovias. Onde tem um estudo que a gente possa olhar e eleger prioridades?
Dizer: aqui sim vale a pena investir, aqui no. Porque no tem. E o que a gente v uma poltica de
zig-zag (sic) que muda de ano para ano e essa cidade uma nau sem rumo em matria de transporte e
mobilidade porque no tem planejamento de curto, de mdio e nem de longo prazo. Por isso que
muito ruim discutir o oramento porque ele uma pea de fico, ele no d subsdios para se discutir
absolutamente anda.
[...] Eu gostaria de pedir, inclusive, ao Vereador que preside a Comisso de Transporte agora, que esta
Casa, que o Legislativo Paulistano precisa ter mais seriedade para discutir a Poltica Municipal de
Transportes, precisa exigir que se coloque no papel aquilo que se est efetivamente planejando para
(sic) se gastar o dinheiro pblico. Tem que mostrar as planilhas, tem que mostrar os locais onde sero
feitas as obras. O que significa monotrilho no oramento? O que significa transportes coletivos em
geral? No tem detalhamento, no tem georefernciamento (sic) das obras. Ns no somos mais um
pas de quinto mundo, ns no merecemos um oramento como este. Queria que o Vereador Milton
Leite, que preside a sesso, me respondesse uma questo, para todos mundo (sic) aqui, para que serve
uma audincia pblica? Quais so as consequncias de uma audincia pblica? O que pode ser
encaminhado numa audincia pblica? E o que o oramento para a rea de transportes deve incorporar
como resultado de uma audincia pblica? Obrigado.
O SR. PRESIDENTE (Milton Leite) Eu vou responder agora sua pergunta, porque as demais vou
deixar para o Secretrio. A audincia pblica tem por objetivo ouvir a populao e fazer as alteraes.
Por exemplo, numa audincia pblica ouvimos de V.Sa., que permitiu colocar 15 milhes para a
mobilidade urbana, foi numa audincia, s citando um exemplo para V.Sa., que foi atendido, e assim
posso citar centenas, ou milhares de alteraes que foram feitas no oramento. Basta observar o
oramento. Registrou-se (sic) as rubricas para que se discutisse a implantao ou no. Basta que se
olhe a pea oramentria, o que chegou e o que saiu da Cmara, foi objeto das audincias pblicas
seguramente. Se V.Sa. for a uma audincia pblica regional, eu cito sempre a que presido, na zona Sul,
no vejo menos do que 500 pessoas na audincia pblica. E por incrvel que parea, no sei se
porque na regio da MBoi Mirim, Guarapiranga, Parelheiros, as pessoas chegam l com um
calhamao por escrito, eles no fazem discurso, eles pedem por escrito. Os abaixo-assinados que esto
acostados aos oramentos anteriores so por escrito. So centenas, milhares de abaixo-assinados que a
populao acosta ao oramento indicando a sua entidade e no fazem discurso. Falam, no mximo, um
minuto e meio e conclui: Est aqui o meu pleito. Esto (sic) acostados nos autos desta Casa a
manifestao expressa do povo de maneira diferenciada do que feito aqui nesta audincia.
Respondendo, o comportamento de V.Sas., que respeito, mas deveriam comparecer s audincias
pblicas regionais para ver aquilo que o povo no seu bairro fala e aquilo que ele escreve. Observe o
que j foi acolhido nos ltimos anos, especificamente aqueles que acompanham mais de perto, o
nmero absurdo de pleitos feitos por escrito. para isso, para ouvi-los, e a (sic) na medida do
possvel ns atendemos, estabelecidas as prioridades, porque a relatoria precisa buscar o consenso
nesta Casa. Ento estamos construindo dessa maneira.
227
Eu respeito a posio de V.Sa., sei que no possvel estar em todas, mas agora, com o advento da
mdia eletrnica d para acompanhar de casa as audincias pblicas, s ligar o computador e ficar
vendo, como ocorreu nesta agora. At no metr d para acompanhar a audincia pblica. Ento j est
bem mais fcil, d para acompanhar a audincia pblica da forma diferenciada, com (sic) feito pelo
povo. Eu j disse que respeito a posio, que no d, mas d para acompanhar hoje, com a
disponibilidade eletrnica, j possvel acompanhar, acostar documento, fazer pedido por escrito junto
Secretaria. Isso pode vir fora do expediente, mandar por e-mail, solicitar a esta Casa. Eu peo
desculpas, Maurcio, mas caberia a resposta, porque V.Sa. teve atendido claramente pedido que fez em
audincia pblica. Tem a palavra o Sr. Eduardo. (NOTAS TAQUIGRFICAS, AUDINCIA
PBLICA, 07/11/2011).
Conforme j foi discutido, mediante a negociao dos R$ 2 milhes em emendas

por parlamentar, o governo busca construir a governabilidade que marcada pelo clientelismo
entre executivo e legislativo. O clientelismo existente na relao entre legislativo e sociedade
civil tem seu palco nas audincias pblicas, em que as demandas do brilho e legitimidade ao
processo de realizao de emendas atravs de uma teatralizao do processo participativo.
Pela fala do vereador Antnio Donato (PT) observava-se que as emendas hoje se
transformaram em uma forma de complementar a verba das subprefeituras e, assim, reforar a
atividade do parlamentar na regio.
Entrevistado: No, a emenda do vereador, eu vejo sentido nela, mas ela no

pode ser o que aconteceu. Na verdade cortaram os oramentos das
subprefeituras porque a maior parte das emendas nas subprefeituras, ento
voc no aumentou o oramento, voc no tem dez de oramento e mais
dois de emenda, agora voc tem oito de oramento e mais dois de emenda,
ento o governo trabalhou muito mal e gerou uma coisa ao contrrio: voc
vai na subprefeitura e o subprefeito fala: procura um vereador pra fazer uma
emenda.
O que pontual virou poltica pblica, virou o jeito de funcionar, e isso
ruim, porque a subprefeitura tem que ter a programao dela. A emenda
justamente pra aquela coisa pontual, pra dar mais capilaridade pra atuao,
voc tem uma pracinha que no est nas prioridades da prefeitura, mas tem
ali uma movimentao, o vereador tem algum tipo de resposta pra isso.
(DONATO, A. Entrevista realizada em 30/8/11).
Em relao ao oramento participativo, rsula Peres (2011) afirma que sempre

houve emendas, mas com a mudana das subprefeituras para simples zeladorias e com o
trmino do oramento participativo, institucionaliza-se o clientelismo por este estudo
observado.
228
Entrevistada: Se institucionalizou a poltica paroquial que era feita no boca a

boca por vereador [e] agora feita dentro da Cmara, talvez um tanto melhor
porque voc est num espao mais amplo. Mas no deixa de ser paroquial,
pontual.
Entrevistada: O Executivo no est neste processo, ento voc est
institucionalizando a poltica paroquial, um clientelismo organizado.
[Em relao a esta pesquisadora cham-lo de clientelismo oramentrio, a
entrevistada responde:] Tem que chamar, clientelismo oramentrio mesmo.
Que na verdade um dos primeiros estgios do OP, s que como o oramento
participativo lida com isso? Com os grandes congressos da cidade, as
plenrias temticas, as regionais, onde voc tenta fazer o processo de
aprendizado do indivduo, do ator pela noo do que prioridade, do que
relevncia na comparao da sua rea, da sua regio com a rea, regio ou
bairro do outro, a relevncia local, a demanda por recurso a prioridade
temtica traz na mdia e consolida o OP nos grandes congressos da cidade.
Porque, se voc parte s do primeiro estgio do OP, que a demanda pontual,
voc no sai, no consegue sair do clientelismo oramentrio que normal,
as pessoas tm urgncias de vida. So todas legtimas, mas isso no constri
um processo de planejamento participativo e a tem outra questo que quando
voc faz isso, e o Executivo que quem tem o monoplio do plano, que
voc consegue dar encaminhamento e explicao para deliberao ou no.
Quando voc faz isso no Legislativo, no nosso modelo de Legislativo
brasileiro, isso muito complicado, porque a proposta de uma emenda ou a
promessa de uma emenda no garante nem a entrada no sistema
oramentrio.
[...] A subprefeitura, quando ela se encerra, as subprefeituras voltam pra
zeladoria, voltam a ser administraes regionais.
[Em relao s emendas:] Exatamente, uma forma de reorganizao desta
redemocracia representativa. Sempre houve emendas, sempre foram pontuais,
sempre foram do varejo, s que agora est um processo institucionalizado
num vcuo institucional que ficou do OP e num vcuo institucional da
subprefeitura. (Entrevista rsula Peres, Professora USP/Leste, 8/9/11).
Assim, observa-se a sedimentao do clientelismo oramentrio a partir de 2005,

com o trmino do oramento participativo, com certa estabilidade da configurao da
Comisso de Finanas e Oramento (presidncia, relatoria e membros), com a centralizao
nas secretarias municipais de diversas atividades que antes estavam nas subprefeituras e com
a diminuio do papel do vereador na definio dos subprefeitos, que passam a ser indicaes
feitas pelo Executivo, de ex-prefeitos que perderam as eleies em cidades do interior e,
posteriormente, indicao de coronis aposentados da polcia militar. Percebem-se mudanas
na relao entre os vereadores e as subprefeituras e, consequentemente, com a base eleitoral.
As audincias pblicas passam a ser o palco onde este clientelismo se estabelece.
229
8. CONSIDERAES FINAIS
Esta tese teve como principal objetivo analisar o processo de institucionalizao

da participao da sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo nas audincias pblicas
do oramento de 1990 a 2010. A participao da sociedade civil atravs de novos espaos e
mecanismos principalmente aqueles ligados ao poder executivo um tema largamente
estudado.
Nota-se que no Brasil h um amplo debate sobre os limites da democracia
representativa e a importncia da participao da sociedade civil para suprir um suposto
dficit democrtico. Esta tese analisa a participao da sociedade civil como parte de uma
democracia representativa, ou seja, parte do pressuposto de que a democracia participativa
no substitui a democracia representativa e considera positiva a atuao da sociedade civil que
busca integrar e influenciar a definio de polticas pblicas, a fim de melhorar as decises
tomadas e como forma de controle social.
Trata-se de uma pesquisa qualitativa, mtodo de investigao interpretativo e
naturalstico do objeto de anlise. Buscou-se enfatizar as caractersticas das entidades, dos
processos e significados, usando os sentidos dados pelos atores sociais, a fim de entender
como a participao como experincia social criada e seus sentidos produzidos. Usou-se
assim a tcnica de estudo de caso, amplamente adotada para a anlise de tpicos recentes e
pouco estudados (EISENHARDT, 1999; YIN, 2004), como o caso da participao da
sociedade civil no legislativo, incorporando elementos da tcnica de estudo de campo
longitudinal conforme descrita por Barley (1990) e Pozzebon e Freitas (1998).
Do ponto de vista terico, esta tese foi guiada pelo institucionalismo na teoria das
organizaes, que afirma que as instituies so resultado da atividade humana, mas no so
necessariamente produtos de um design consciente. O institucionalismo na teoria das
organizaes d nfase a explicaes culturais e cognitivas que so muito ricas para o
entendimento do fenmeno da participao. Este estudo combina os conceitos de instituio
de Greenwood et al. (2008) e Scott (2008) e dessa forma entende a participao da sociedade
civil na Cmara Municipal como uma instituio, ou seja, como um comportamento social
repetitivo tido como certo e sustentado por elementos regulativos, normativos e culturalcognitivos que do sentido troca social e permitem a autorreproduo da ordem social. A
participao da sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo uma instituio, e atravs
230
de um framework de anlise composto pelos pilares regulativo, normativo e cultural-cognitivo

de Scott (2008) esta pesquisa buscou entender como ocorre o processo de institucionalizao
da participao.
Dessa forma, entende-se por institucionalizao o processo pelo qual processos
sociais, obrigaes ou realidades passam a assumir um status de regra no pensamento social e
na ao (MEYER; ROWAN, 1977), ou seja, algo est institucionalizado quando tem a
condio de regra e uma alternativa seria impensvel. A participao da sociedade civil na
Cmara Municipal que este estudo analisa aquela incorporada atravs do procedimento das
audincias pblicas. Trata-se de uma regra implementada pela Lei Orgnica do Municpio e
aps vinte anos de promulgao da lei observa-se que houve um entendimento socialmente
construdo em relao obrigatoriedade das audincias. Esse entendimento foi sendo
transmitido e mantido e hoje resistente a mudanas80. Algumas caractersticas dessa
institucionalizao se mantm (exemplo: audincias gerais, temticas e regionais),
independentemente dos atores no processo, e h tambm variaes de acordo com a atuao
de diferentes atores (exemplo: relator da lei do oramento, presidente da comisso e outros).
Dentro do espectro do institucionalismo na teoria das organizaes, este estudo
trouxe o olhar de microfundaes do institucionalismo (POWELL; COLYVAS, 2008) ou
trabalho institucional (LAWRENCE et al., 2011), que traz de volta o ator / indivduo para a
teoria institucional, reexamina a relao entre agncia e instituies, pois so os indivduos
que se engajam em processos de criao, manuteno, ruptura e mudana institucional, e suas
motivaes, comportamentos e relacionamentos devem ser observados. Esses indivduos
mantm e transformam prticas dirias nas quais esto imbricados interesses, valores e
paixes. Neste tipo de anlise, especial nfase dada linguagem, ao vocabulrio e aos
arquivos da organizao que proporcionam uma conversa longitudinal sobre como as
atividades so compreendidas por outros. Assim, esta tese destaca a linguagem especfica do
parlamento e examina a maneira como ela faz parte do processo de institucionalizao da
participao. Para tanto, debrua-se sobre as notas taquigrficas das audincias pblicas do
80
No passado, nos primeiros anos das audincias pblicas, a negociao para a no realizao de
audincias temticas / reunies tcnicas ocorreu entre o Poder Executivo e o Legislativo. Hoje, vinte
anos aps o incio das audincias pblicas do oramento, praticamente impensvel deixar de realizar
as duas audincias gerais, diversas audincias temticas (englobando todas as secretarias e demais
pastas do Executivo) e as audincias regionais. Assim, observa-se um procedimento fortemente
institucionalizado.
231
oramento ao longo de vinte anos, analisando os atores como agentes e corroborando a ideia
de que esta uma pesquisa que enfatiza as microfundaes do institucionalismo.
O estudo de caso como metodologia permitiu aprofundar a coleta de dados, que
propiciaram subsdio para a anlise das microfundaes da institucionalizao da participao
da Cmara Municipal de So Paulo. A partir de dados que permitiram entender a inter-relao
entre os quatros subsistemas analisados (poder executivo, poder legislativo, sociedade civil e
burocratas da Cmara Municipal), foi possvel identificar as variveis envolvidas no processo
de institucionalizao da participao na Cmara Municipal de So Paulo e dividi-las de
acordo com os pilares que sustentam as instituies de acordo com Scott (2008).
Torna-se claro que a varivel tempo est diretamente vinculada questo da
institucionalizao, j que esta aumenta medida que se mantm a continuidade da
transmisso dos procedimentos, rotinas, linguagem e atores envolvidos no processo, neste
caso, da institucionalizao da participao da sociedade civil na Cmara Municipal nas
audincias pblicas do oramento. A realizao das audincias pblicas do oramento hoje
parte do senso comum intersubjetivo, e medida que a continuidade aumenta, amplia-se a
objetivao dos atos e sua exteriorizao, ou seja, os atos so repetidos e no especficos de
uma determinada situao. Assim, desde 2005, todo o processo de discusso oramentria
feito atravs de audincias pblicas, e no mais reunies tcnicas, sendo pouco provvel o
retorno para reunies tcnicas, que no so divulgadas e no tm a mesma abertura
participao.
Em linha com o que Zucker (1977, 1991) afirma, quanto maior a
institucionalizao de um ato, maior a manuteno do mesmo sem controle social, ao passo

que nos atos com baixa institucionalizao o controle social direto necessrio. Em
contrapartida, qualquer tentativa de mudana nesse processo deve levar em considerao a
persistncia cultural, j que atos com grande institucionalizao tero resistncia s tentativas
de mudana feitas por influncia pessoal, pois esses atos so vistos como fatos externos que j
so parte do processo e que o definem ao mesmo tempo. Como exemplo, podemos citar a
inverso da ordem da fala feita pelo vereador Roberto Trpoli, presidente da Comisso de
Finanas e Oramento e condutor do processo de audincias pblicas em 2010. Em 2011, essa
alterao no foi mantida pelo condutor das audincias, vereador Milton Leite, ou seja, houve
resistncia mudana na ordem das falas, j que o processo institudo diferente.
Aps o processo de institucionalizao, de acordo com Berger e Luckman (1965),
h o processo de legitimao, quando as objetivaes da ordem institucional devem ser
transmitidas para uma nova gerao. Isso pode ocorrer de diversas formas. Uma delas
atravs dos universos simblicos, construes tericas em diferentes reas de significao que
232
abrangem a ordem institucional em uma totalidade simblica. no universo simblico que se

encontram todas as formas de conduta e papis institucionais, a legitimao final da ordem
institucional, ligando acontecimentos passados, presentes e futuros. Nesse universo simblico,
a linguagem tem um papel fundamental, pois por meio dela que se estabelece uma memria
compartilhada por todos os indivduos e, em relao ao futuro, estabelece um quadro de
referncia para as aes individuais. Ao analisar a institucionalizao da participao da
sociedade civil na Cmara, tem que se levar em considerao a existncia prvia de dois
universos simblicos com formas de conduta e papis institucionais prprios: o sistema
representantivo e o da participao da sociedade civil. O surgimento do sistema simblico da
participao representa uma ameaa para o universo simblico existente (do sistema
representativo) e, para que a participao seja aceita, observa-se a necessidade de o sistema
simblico da participao adotar condutas e linguagem semelhantes s do sistema
representativo, com as quais dialogam. Isso se observa no uso de linguagem prpria do
parlamento por parte da sociedade civil e no processo de demandas prprio de um sistema
clientelista que parte de uma relao histrica entre parlamentares e cidados. Aps a
ditadura militar, o potencial democrtico da democracia representativa questionado e h
uma forte presso por formas de democracia participativa. O universo simblico do sistema
representativo abre-se participao, mas o faz de forma teraputica, visando incorpor-la e
tutel-la. Como a participao uma fora discordante, a Cmara Municipal se abre e a
incorpora para manter a prpria ordem, no para se transformar.
Aps o processo de institucionalizao da participao, alcana-se a legitimidade,
percepo de que as aes de uma entidade so desejveis dentro de um sistema socialmente
construdo de normas e valores (SUCHMAN, 1995) o sistema social descrito pelo autor o
universo simblico de Berger e Luckmann (1985). Observa-se tambm que a participao da
sociedade civil que se institucionaliza na Cmara Municipal no busca, de maneira geral,
discutir e deliberar sobre polticas pblicas e aplicao de recursos, mas concentra-se
essencialmente na comunicao de demandas. Essa participao serve para garantir
legitimidade ao processo oramentrio e de emendas includas pelos vereadores ano a ano.
Assim, no basta concluir que possvel identificar a institucionalizao da participao na
Cmara Municipal de So Paulo no que se refere discusso oramentria, mas torna-se
fundamental entender que participao essa. Qual o significado dessa participao? Qual a
qualidade dessa participao?
Aps entender o que instituio, institucionalizao e legitimidade, este estudo
se voltou para compreender as relaes existentes quando se discute a institucionalizao da
233
participao da sociedade civil. Isso significa aprofundar a anlise dos quatro subsistemas
funcionando simultaneamente e constituindo espaos em que se estabelecem diferentes
interesses e dinmicas: poder legislativo, poder executivo, sociedade civil e burocratas da
Cmara Municipal. Eles compem o sistema institucionalizao da participao na Cmara
Municipal de So Paulo, sustentado pelos pilares regulativo, normativo e cultural-cognitivo
(SCOTT, 2008), de acordo com o esquema 2. Dessa forma, a pesquisa voltou-se para
compreender os objetivos especficos desta tese: 1) Compreender a dinmica de relaes
existentes entre sociedade civil, poder legislativo, poder executivo e burocratas da Cmara
Municipal de So Paulo; e 2) Identificar quais so as variveis que influenciam o processo de
institucionalizao da participao da sociedade civil na Cmara Municipal de So Paulo e
como estas se estabelecem ao longo do tempo.
Os subsistemas identificados so sistemas sociais autnomos, diferenciados,
capazes de produzir e processar significados e que possuem uma lgica de autopoiese, ou
seja, esto continuamente criando seus prprios elementos e limites. Eles se reproduzem
atravs de eventos comunicativos e cada subsistema define para si mesmo o que e o que no
uma comunicao, sempre dentro de uma lgica de sistemas autopoiticos, circuitos
fechados, e autorreferentes, que buscam uma estruturao semelhana de suas prprias
imagens e se comunicam de acordo com seus prprios cdigos (LUHMANN, 1998).
Em sua concepo de sistema poltico, Luhmann (2007) identifica a existncia dos
subsistemas poltica, pblico e administrao, que seriam os subsistemas poder legislativo,
sociedade civil e poder executivo neste estudo identificados, aos quais esta pesquisa soma o
subsistema burocracia da Cmara Municipal. Esses quatro subsistemas, dentro da lgica
luhmanniana, possuem aquilo que Berger e Luckmann (1985) definem como universos
simblicos prprios, com cdigos e normas prprias, e isso afeta o processo de
institucionalizao da participao.
A anlise de Crubellate (2007) sobre as contribuies da teoria neofuncionalista de
Luhmann teoria institucional organizacional traz importantes contribuies para o
entendimento da institucionalizao da participao na Cmara Municipal. A primeira delas
a ideia de que sistemas sociais so abertos e fechados, pois apesar de se diferenciarem uns dos
outros por meio de codificao especfica a cada sistema, um sistema pode mudar estruturas
sem perder sua identidade codificada, e com isso adquire a possibilidade de operar como
sistema simultaneamente fechado e aberto. Observa-se claramente como a participao da
sociedade civil vai sendo incorporada ao longo do tempo pelo subsistema poder legislativo,
234
ou seja, este subsistema absorve em sua estrutura as presses do contexto ambiental sem se
diluir no ambiente, sem alterar sua organizao.
Dessa forma, mesmo sendo autopoiticos, os sistemas so afetados pelo ambiente.
O subsistema poder legislativo (parlamentares da Cmara) autopoitico e autorreferente,
mas afetado pelo subsistema sociedade civil (organizaes e membros da sociedade civil),
pelo subsistema burocrtico (funcionrios concursados da Cmara) e pelo subsistema poder
executivo (secretrios e tcnicos do poder executivo). O subsistema sociedade civil
autorreferente e afetado pelo sistema poder executivo, poder legislativo e burocratas. O
subsistema poder executivo tambm autorreferente e afetado pelos demais subsistemas,
ocorrendo o mesmo com o subsistema burocracia da Cmara Municipal. Trata-se de um
emaranhado complexo de relaes que influenciam o processo participativo na Cmara
Municipal, e o conjunto de valores e caractersticas de cada subsistema, naturalmente, influi
com mais ou menos fora na participao que se institucionaliza.
O subsistema poder legislativo se abre ao subsistema sociedade civil pelas
presses do movimento participacionista, mas tambm como forma de se estabelecer e ganhar
fora na sua relao conflituosa com o subsistema poder executivo e conquistar legitimidade
na realizao das emendas. Observa-se claramente que as audincias pblicas so palcos onde
prevalece a atuao dos subsistemas poder executivo e poder legislativo, que em muitos
momentos aproveitam o espao das audincias para fazer discursos polticos com pouca
discusso sobre o oramento. Nesses momentos, nota-se que o subsistema sociedade civil age
como observador dessas relaes, para depois atuar, manifestando-se quando permitida a
sua fala, passando a interagir com o subsistema poder legislativo e o subsistema poder
executivo.
A atuao do subsistema sociedade civil tutelada pelo subsistema poder
legislativo, que com grande frequncia no divulga amplamente as audincias, realiza-as em

horrios de baixo potencial de participao e chama, principalmente, os cidados de suas
bases parlamentares. A solicitao das demandas por escrito e a expectativa depositada no
papel do vereador como aquele que ir resolver os problemas dos cidados atravs da
realizao de demandas estabelece uma forte ligao entre o subsistema sociedade civil e o
subsistema poder legislativo.
As demandas feitas legitimam muitas das emendas realizadas pelos vereadores, ou
seja, funcionam como um verniz para uma prtica de clientelismo oramentrio em que o
subsistema poder legislativo escolhe quais emendas devem ser realizadas. As emendas sempre
existiram e isso est claro desde o incio das notas taquigrficas de audincias pblicas na
dcada de 1990 e do acompanhamento das notcias de jornal. Mas a forte relao da atuao
235
do subsistema sociedade civil e do subsistema poder legislativo no processo de realizao de

emendas ficou mais claro nos ltimos anos naquilo que aqui se define como clientelismo
oramentrio e que encontra no procedimento, no rito das audincias pblicas, a forma de se
legitimar. Em linha com o que Luhmann (1980) define como legitimao pelo procedimento,
a legitimao das decises de emendas ocorre pelo procedimento das audincias pblicas e
pela participao da sociedade civil nestas.
Em relao ao subsistema burocracia da Cmara Municipal, sua atuao de
apoio ao processo, sem grande interferncia na cena e na atuao. Poderia ser dito que um
subsistema que atua mais nos bastidores da cena teatral, na operacionalizao do teatro.
assim que a institucionalizao da participao na Cmara Municipal vai sendo
construda. Isso significa que ela um processo em construo, em contnua formao e
desconstruo, conforme o esquema 7. Uma instituio nunca o estgio final de um
processo de institucionalizao, mas um estgio provisrio.
Uma vez apresentados os subsistemas em ao no processo de institucionalizao
da participao na Cmara Municipal, este estudo se voltou a apresentar as variveis do
processo de acordo com os pilares regulativo, normativo e cultural-cognitivo.
As variveis regulativas referem-se s regras e normas estabelecidas pela
Constituio Federal de 1988, Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, Regimento Interno
da Cmara Municipal e o marco regulatrio do processo oramentrio. Referem-se tambm ao
monitoramento em relao conformidade a essas regras e o estabelecimento de sanes
quando necessrio. A Constituio Federal de 1988 estabelece-se como marco para a
democracia participativa, mimetizado pela Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, que
institui as duas audincias pblicas obrigatrias para discutir o oramento junto populao.
O Regimento Interno estabelece poucas normas sobre a realizao das audincias pblicas,
no sendo especfico, por exemplo, quanto fala da sociedade civil. Fica claro, aps a anlise
dos demais pilares (normativo e culturalcognitivo), que a falta de regras e normas em relao
ao que uma audincia pblica, para o que serve, quem participa, e como deve ser conduzida
deixa tais decises a critrio dos diferentes atores envolvidos. Como esses atores so providos
de crenas e valores prprios, h variao na maneira como as audincias so conduzidas,
afetando o processo de institucionalizao da participao na Cmara Municipal. Muitas
audincias so feitas apenas para cumprir tabela e sem o propsito de se constituir um
espao participativo.
O pilar normativo inclui os valores e normas que so introduzidos na vida social, e
neste caso identificamos os valores e normas dos atores do processo como principais
236
constituidores das variveis normativas. Destaca-se o importante papel de atores como o

presidente da Comisso de Finanas e Oramento, o relator da Lei do Oramento Anual, o
presidente da Cmara Municipal e outros membros da Comisso de Finanas e Oramento.
So todos peas-chave que influenciam na institucionalizao da participao. Suas crenas,
ideologias e valores esto diretamente ligados forma como as audincias pblicas so
conduzidas e forma como a participao se estabelece. Ou seja, a relao entre os
subsistemas poder legislativo, poder executivo e, principalmente, sociedade civil
influenciada por atores especficos que encabeam a discusso do oramento a cada ano,
reforando o papel das microfundaes do institucionalismo e a ideia de biografia
institucional.
Estes atores tm ingerncia direta na formatao das audincias pblicas,
estabelecendo a sua dinmica em relao ordem das falas, a agenda de audincias, com
definio de horrios e a forma como divulgada. Existe a obrigatoriedade de divulgar as
audincias pblicas em dois jornais de grande circulao, mas, como mostrado previamente,
uma comunicao que atinge poucos cidados. A partir de 2010, a Cmara passou a divulgar
as audincias pblicas do oramento tambm atravs de campanha de comunicao em rdio
e televiso, ampliando significativamente o nmero de pessoas impactadas pela informao.
Quanto ao tema das audincias, observa-se que alguns geram maior mobilizao
da sociedade civil, como, por exemplo, sade, educao, habitao, devido forma como a
sociedade civil vem se mobilizando ao longo dos anos ao redor desses assuntos. Em relao
ao tipo das audincias, a realizao de reunies tcnicas no incio da dcada de 1990 mostra
que estas tinham baixa participao da populao, j que no eram divulgadas e havia
pequena ou nenhuma abertura fala da populao. Com a instituio das audincias regionais,
influenciadas pelo modelo do oramento participativo de Porto Alegre, observa-se um marco
para o processo participativo na Cmara Municipal, que passa a atingir um maior nmero de
participantes. Posteriormente, a realizao do oramento participativo pelo governo Marta
Suplicy causa mudanas no formato das audincias pblicas, que passam a ser um palco de
grande exaltao desse tipo de iniciativa e de retomada e ratificao das decises tomadas
pelos cidados nas plenrias do OP.
Em relao burocracia, observa-se que, apesar de possuir valores prprios, a sua
atuao se concentra em seguir as regras do processo oramentrio e em operacionalizar as
audincias pblicas. Chamou a ateno a falta de padro no arquivamento das notas
taquigrficas ao longo do tempo. Isso pode mostrar a influncia do ator responsvel por
secretariar a comisso em cada ano, mas sabe-se tambm que muitas decises so tomadas em
237
conjunto com os parlamentares, sendo assim, no se pode afirmar que a deciso pelo
arquivamento seja exclusiva da burocracia. H anos em que esto arquivadas apenas as
audincias regimentais, outros em que se arquivam as audincias regimentais e algumas
temticas. Desde 2008, houve o arquivamento de todas as notas taquigrficas das audincias
pblicas de cada ano. Em relao ao subsistema burocracia, conclui-se que exerce um papel
de apoio realizao das audincias garante que elas ocorram, j que responsvel pela
parte operacional , mas possui pouco espao de influncia no processo.
J no caso do subsistema sociedade civil e sua credibilidade no processo como
varivel normativa destaca-se que os indivduos participam motivados por terem suas
demandas atingidas ou para participar na discusso de polticas pblicas e definio
oramentria. O que as mobiliza a crena de que conseguiro atingir seus objetivos, ou seja,
o que as mobiliza a credibilidade do processo. A recorrncia observada ano a ano de
demandas que so feitas, includas no oramento e que no so executadas devido ao
remanejamento do oramento diminui a credibilidade do processo e isso faz com que as
pessoas deixem de participar, pois acreditam que no serve para nada. No caso daqueles que
buscam discutir determinados projetos e polticas pblicas, como, por exemplo, o Plano de
Mobilidade Urbana, Plano de Metas ou o Programa de Alfabetizao de Jovens e Adultos,
estes tambm questionam a capacidade das audincias pblicas como espao de discusso e
influncia. Adicionalmente, observa-se que o parlamento, como instituio no Brasil, tem
baixa credibilidade, o que faz com que a crise de credibilidade influencie ainda mais a
participao nas audincias pblicas do oramento. Essa falta de credibilidade tem relao
direta com a ideia de cultura poltica que se coloca como varivel cultural-cognitiva, pois
algo com forte enraizamento cultural na sociedade brasileira.
As variveis culturais cognitivas referem-se a concepes compartilhadas que
constituem a natureza da realidade social e os frames (molduras) dentro dos quais o
significado criado, ou seja, como sistemas de crenas comuns e frames culturais so
impostos ou compartilhados por atores individuais e organizaes. Definem-se trs variveis
nesse pilar, como veremos a seguir.
A primeira varivel que este estudo destaca o conjunto que envolve a linguagem,
gestos, instrumentos, smbolos e local das audincias pblicas. A linguagem prpria do
parlamento e do oramento, o uso da tribuna, do microfone, de espaos imponentes como o
Salo Nobre e o Plenrio 1 de Maio (com a cruz dourada) imbuem as audincias de valores
cognitivos e subjetivos. As audincias podem ser vistas como um teatro onde os atores dos
diferentes subsistemas representam verdadeiros scripts. Essa varivel est em linha com a
238
teatralizao da poltica, como Schwartzenberg (1977) analisa, pois, de acordo com o autor, a
poltica so as pessoas/personagens, e no mais as ideias. A segunda varivel culturalcognitiva a cultura poltica, que tem ligao com a varivel anterior, pois a cultura poltica
tambm uma cultura do espetculo, de acordo com Schwartzenberg (1977).
A cultura poltica o conjunto de orientaes cognitivas, afetivas e valorativas em
relao ao sistema poltico e ao papel dos indivduos como um ator poltico (ALMOND;
VERBA, 1965). Apesar de no ser o intuito desta pesquisa analisar em profundidade a cultura
poltica no Brasil, este estudo conclui que a baixa participao da sociedade civil no Brasil
parte da cultura poltica brasileira, que tem passado por profundas transformaes nas ltimas
dcadas. Variveis da histria brasileira formatam a cultura poltica. Podem-se citar como
variveis que integram a cultura poltica brasileira, os fortes traos de autoritarismo e
distores do funcionamento das instituies democrticas (MOISS, 2008), caractersticas
de mandonismo e clientelismo (CARVALHO, 1997), a atuao de diferentes atores como
organizaes religiosas, atravs da Teologia da Libertao, e movimentos sociais; mudanas
nas relaes de gnero (HAGOPIAN, 2008); a fragilidade do sistema partidrio (BORBA,
2005; HAGOPIAN, 2008); a fragilidade do poder legislativo perante o executivo (BORBA,
2005); a insatisfao com a democracia e a desconfiana nas instituies democrticas
(MOISS, 2008); os nveis mais elevados de socializao nas grandes metrpoles (NUNES,
SANCHEZ, CHAIA, 2010), entre outras. H uma predominncia da cultura de submisso e
da cultura da participao (ALMOND et al., 2008) atuando conjuntamente, em linha com o
histrico poltico brasileiro marcado por um centralismo estatal, forte relao clientelista entre
Estado e sociedade, perodos de ditadura militar e uma frgil sociedade civil, conjuntura que
tem um ponto de inflexo importante no processo de redemocratizao a partir de 1985.
Observa-se tambm que, alm da cultura de submisso e de participao,
encontra-se a cultura do espetculo quando se analisa a participao na Cmara Municipal.
A cultura do espetculo se caracteriza pela simulao: representao enganosa da democracia
e uma farsa da cultura de participao, em que o cidado cr que participa e que um ator do
sistema poltico, quando na verdade no passa de um espectador. Essa realidade pode ser
observada nas audincias pblicas, pois a fala, quando consentida, cedida por muito pouco
tempo sociedade civil que se manifesta e, por inmeros motivos, suas observaes no so
levadas em considerao. Muitos dos entrevistados afirmam que as audincias so apenas
para cumprir tabela, cumprir uma formalidade, mostrando que de fato h uma iluso de
participao, sendo o subsistema sociedade civil muito mais espectador da discusso entre os
239
subsistemas legislativo e executivo do que ator, partcipe do processo oramentrio nas

audincias pblicas do oramento.
A terceira varivel decorrente da cultura poltica o clientelismo oramentrio,
que chama a ateno quando se analisa o processo de institucionalizao da participao na
Cmara Municipal de So Paulo. A relao clientelista se observa em duas vertentes: na
relao do subsistema poder executivo com o subsistema poder legislativo e na vertente que
abrange o subsistema poder legislativo e o subsistema sociedade civil. nesta ltima que a
pesquisa se aprofunda, por estar diretamente ligada s caractersticas da participao que se
institucionalizam na Cmara Municipal de So Paulo.
As audincias pblicas e o processo de emendas lei oramentria constituem o
espao em que se materializa o clientelismo oramentrio. Este pode ser definido como a
relao estabelecida entre cidados e alguns vereadores no processo de discusso do
oramento, no qual os cidados apresentam uma srie de demandas e pedidos que nos ltimos
anos tm sido cada vez mais entregues por escrito. Parte dessas demandas transformada em
emendas por alguns vereadores, privilegiando a sua base eleitoral e as regies onde atuam.
Muitas dessas emendas so apresentadas pelos vereadores, mas no aprovadas de fato no
oramento (apesar de serem propagandeadas pelos parlamentares). E muitas, mesmo
aprovadas, no so realizadas no ano seguinte, instalando-se o ciclo apresentado no captulo
7. A no execuo oramentria gera uma crise de credibilidade do processo participativo, o
que afeta a participao na Cmara Municipal. A participao da sociedade civil
institucionalizada nos dias de hoje baseada no clientelismo oramentrio.
O processo de emendas ao oramento sempre existiu, como pode ser observado
nas falas das notas taquigrficas e nas notcias de jornal sobre a relao entre os subsistemas
poder executivo e poder legislativo. As emendas e a aprovao de uma alta margem de
remanejamento so importantes mecanismos de barganha entre os poderes executivo e
legislativo e contribuem para a governabilidade, pois o poder executivo, atravs da liberao
das emendas, garante a aprovao do oramento e de outros projetos de lei ao longo do ano.
Contudo, chama a ateno como nos ltimos anos, principalmente, a partir de 2005, h
mudanas na relao entre o subsistema sociedade civil e o subsistema legislativo. Observa-se
um aumento da participao, mas no de uma participao que busca discutir as polticas
pblicas e a aplicao do oramento, mas uma atuao clientelista, conduzida e tutelada pelo
subsistema poder legislativo. Esse aumento da atuao do subsistema sociedade civil nas
audincias pblicas decorrente do trmino do oramento participativo, de uma estabilidade
da configurao da Comisso de Finanas e Oramento (presidncia, relatoria e membros), de
240
uma diminuio no papel das subprefeituras e de diminuio do papel do vereador na

definio dos subprefeitos. Com o trmino do oramento participativo e a reduo do papel
das subprefeituras, as demandas que antes encontravam vazo de forma mais elaborada e
participativa nas discusses do OP e atravs das decises dos subprefeitos ficaram em um
vcuo institucional e so incorporadas na discusso do oramento pelos vereadores na Cmara
Municipal, s que de uma forma ainda mais clientelista.
As hipteses colocadas no incio desta tese se realizam, como foi possvel verificar
com a anlise dos dados coletados. No perodo de 1990 a 1992, identificamos um processo de
aprendizagem e assimilao do processo participativo. No perodo de 1993 a 1996, a
continuao da assimilao do processo participativo com o destaque da diferenciao entre
reunies tcnicas e audincias pblicas. De 1997 a 2000 observa-se um perfil de participao
muito semelhante ao anterior, com uma grande inovao que foram as audincias regionais.
De 2001 a 2004, a realizao do oramento participativo em So Paulo trouxe mudanas em
relao participao da sociedade civil nas audincias pblicas do oramento, e de 2005 a
2010 observa-se a institucionalizao da participao atravs do clientelismo oramentrio.
Assim, possvel evidenciar a institucionalizao da participao na Cmara Municipal de
So Paulo. H inmeras audincias realizadas ano a ano que superam as duas audincias
regimentais. Contudo, apesar de serem abertas participao, pouco tempo dado fala da
sociedade civil e a dinmica da audincia no favorece a instalao de uma discusso
qualificada sobre polticas pblicas, aplicao e execuo oramentria, mas sim a instalao
de um espao de coleta de demandas que so atendidas conforme a orientao individual dos
parlamentares que participam do processo. Ou seja, institucionaliza-se a participao baseada
em uma relao de clientelismo oramentrio, e no uma participao que busca discutir os
problemas da cidade e colaborar para a construo de melhores solues e polticas pblicas.
Em relao aos pilares e variveis que sustentam a institucionalizao da
participao, apesar de haver variveis regulativas que obrigam a realizao do processo, a
participao da sociedade civil encontra dificuldades para ser exercida, pois extremamente
influenciada por variveis normativas e cultural-cognitivas que influenciam negativamente o
processo.
As variveis normativas e cultural-cognitivas so baseadas nos valores, crenas e
variveis culturais como a cultura poltica e o clientelismo oramentrio que desta deriva.
Dentro da lgica de sistemas, isso ocorre porque os vereadores fazem parte de um subsistema
prprio, que autopoitico, tem valores e normas prprias e dificulta a entrada do
subsistema sociedade civil que busca participar do subsistema legislativo. Apesar de se abrir
241
participao, o subsistema poder legislativo o faz moldando a participao conforme

padres de conduta j existentes na relao entre parlamentar e sociedade civil.
No processo de discusso do oramento da Cmara Municipal junto populao,
o papel principal cabe ao subsistema poder legislativo que se abre participao, o faz como
forma de garantir a sua existncia dentro de um contexto de fortalecer a democracia atravs
do aumento da participao. A participao que se institucionaliza moldada conforme
padres de conduta j existentes, baseados em uma relao clientelista entre parlamentar e
sociedade civil e isso dificulta o processo de institucionalizao de uma participao voltada
para a discusso de polticas pblicas e de um verdadeiro controle social. A lgica da
autopoiese se verifica tambm no subsistema sociedade civil, quando, por exemplo, se
observa a atuao do Movimento de Resistncia do OP-SP, que se autor reproduz atravs das
eleies dos conselheiros. Tambm se observa na relao entre os subsistemas poder
executivo e poder legislativo, pela qual o poder executivo se reproduz cada vez com mais
fora e direciona a relao com o subsistema poder legislativo.
Este estudo gostaria de levantar cinco pontos que podem melhorar e aumentar a
participao da sociedade civil no processo oramentrio junto Cmara Municipal. O
primeiro deles refere-se a definir o que uma audincia pblica, a fim de no permitir que a
mudana dos atores seja uma varivel com tanta influncia na dinmica do processo. Torna-se
necessrio instituir de forma clara o que uma audincia pblica, qual o seu papel e qual a
forma de ser conduzida. Um exemplo de projeto de lei ainda no apresentado, de autoria do
advogado Victor Barau, regulamenta o inciso III do artigo 9. da Lei Orgnica do Municpio
de So Paulo e estabelece os procedimentos a serem adotados na realizao de audincias
pblicas. Ele encontra-se disponvel no anexo F desta pesquisa.
O segundo ponto a necessidade de se trabalhar a questo da pedagogia da
participao (PONTUAL, 1994), ressaltando a importncia da participao dos cidados na
discusso da cidade e tambm a educao sobre o processo oramentrio, a fim de capacitar
os cidados para que possam discutir melhor o oramento da sua cidade. Para isso, o
oramento tem que ser mais claro e detalhado e realmente conectado com o Plano Plurianual,
Lei de Diretrizes Oramentrias e Plano de Metas. Torna-se fundamental ensinar populao
o que oramento e como analis-lo para que esta possa participar de forma qualificada,
questionar e controlar a execuo oramentria. Contudo, a participao s poder ocorrer de
fato se forem dadas as condies para a sociedade participar, como, por exemplo, uma
divulgao ampla e bem feita da agenda de audincias pblicas e a realizao em horrios e
dias que permitam o comparecimento da populao.
242
O terceiro ponto refere-se ao processo oramentrio: as audincias na Cmara

Municipal so feitas quando o oramento j est pronto, sendo passvel de mudanas apenas
atravs de emendas. Se essa discusso fosse feita previamente, no s nas audincias pblicas
realizadas pelo poder executivo, mas em audincias feitas por conduo do poder legislativo,
a discusso junto sociedade civil agregaria na construo da pea oramentria. Uma
possibilidade seria a de se repensar tambm o papel das audincias pblicas da Lei de
Diretrizes Oramentrias e ampliar o debate por temas (em 2011 foram realizadas algumas
audincias pblicas temticas para discutir a LDO). Durante o ano, seria fundamental que
houvesse mais mecanismos de acompanhamento do oramento pela sociedade civil e que as
reunies e audincias pblicas de execuo oramentria institudas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal tambm se tornassem um espao de participao da sociedade civil e
controle social, a fim de que no se chegasse ao final de cada ano com percentuais to baixos
de execuo oramentria. Para isso seria tambm necessria a reduo do percentual de
remanejamento que o subsistema poder legislativo aprova todo ano (hoje em 15%). Isto
certamente contribuiria para aumentar a credibilidade do ciclo do processo oramentrio e,
consequentemente, a institucionalizao da participao.
Em quarto lugar, a implementao de outros espaos participativos contribuiria
para o processo. Por exemplo, a instaurao do conselho de representantes nas subprefeituras
auxiliaria na identificao de necessidades, garantindo a realizao de demandas mais
organizadas, e seria tambm um importante mecanismo de controle social. O retorno do
oramento participativo (com as falhas j identificadas neste tipo de mecanismo corrigidas)
teria, igualmente, potencial para trazer uma participao da sociedade civil que organizasse as
demandas e se concretizasse tambm em termos de uma discusso mais qualificada sobre
polticas pblicas e solues para os problemas da cidade.
Por ltimo, com os avanos da tecnologia de informao, a participao da
sociedade civil na Cmara Municipal pode e deve ser repensada, abrindo-se novos canais de
dilogo que extrapolem a presena fsica na Cmara Municipal e que permitam aos cidados
de uma cidade com as dimenses de So Paulo participar no apenas como telespectadores
passivos do palco das audincias, mas como cidados ativos e com direito fala, mesmo que
distncia.
Esta pesquisa qualitativa procurou contribuir com o debate sobre participao da
sociedade civil e representao e para o debate sobre o processo de institucionalizao da
participao em um espao pouco estudado, poder legislativo, atravs de um olhar que buscou
inovar em relao aos estudos j existentes.
243
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257
APNDICE
APNDICE A - Lista das Reunies Tcnicas e Audincias Pblicas Analisadas.
Total
Por
Ano
Data
20/10/92
21/10/92
22/10/92
23/10/92
27/10/92
29/10/92
30/10/92
4/11/92
Local
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
Audincia / Reunio
Reunio Tcnica - PL 336/92 - Secretaria do Governo Municipal; Secretaria Municipal de
Finanas.
Audincia Pblica - 336/92 (Oramento); PL 335/92 (Plano Plurianual).
Reunio Tcnica - PL 336/92 - Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos; Secretaria
Municipal de Planejamento; Secretaria Municipal de Negcios Extraordinrios.
Reunio Tcnica - PL 336/92 - Secretaria Municipal de Habitao; COHAB.
Reunio Tcnica - PL 336/92 - Secretaria Municipal de Servios e Obras; Servios Funerrios;
Secretaria Municipal de Administraes Regionais.
Reunio Tcnica - PL 336/92 - Secretaria Municipal de Transportes.
Reunio Tcnica - PL 01 336/92 - Secretaria Municipal de Vias Pblicas; Secretaria Municipal
de Cultura; EMURB.
Reunio Tcnica - PL 336/92 - Secretaria Municipal de Sade; Secretaria Municipal de Bem
Estar Social.
258
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
Reunio Tcnica - PL 336/92 - Secretaria Municipal de Esportes, Recreao e Lazer; Hospital

do Servidor Pblico Municipal, Tribunal de Contas do Municpio; Cmara Municipal de So
Paulo.
5/11/92
10
10
10/11/92
11
11
18/11/92
12
21/10/93
Sala Oscar
Pedroso Horta
1 Audincia Pblica - PL 721/93.
13
27/12/93
Sala Oscar
Pedroso Horta
2 Audincia Pblica - PL 721/93 (Oramento); 722/93 (Plano Plurianual); PLs sobre matria
tributria.
14
18/10/94
Anexo G
CMSP
15
25/10/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal da Famlia e Bem Estar Social, FMDCA,
Secretaria Municipal de Administrao, Instituto Previdencirio Municipal (IPREM).
16
26/10/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Educao.
17
26/10/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Abastecimento.
18
27/10/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos.
19
27/10/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Cultura.
Reunio Tcnica - PL 336/92 - Secretaria Municipal de Educao.

Reunio Tcnica - PL 336/92 - Receitas e Fundos.
259
20
27/10/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Esporte, Lazer e Recreao.
21
3/11/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Habitao; COHAB.
22
3/11/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria do Verde e Meio Ambiente.
23
10
8/11/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Vias Pblicas, Servio e Obras;

Servio Funerrio.
24
11
9/11/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Administraes Regionais; IPREM.
25
12
10/11/94
Anexo G
CMSP
26
13
16/11/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Hospital Servidor Publico Municipal.
27
14
16/11/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Planejamento; PRODAM.
28
15
22/11/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Retomada da reunio da Secretaria Municipal de Habitao.
29
16
22/11/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Finanas.
30
17
24/11/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Administraes.
260
31
18
29/11/94
Anexo G
CMSP
Reunio Tcnica - PL 453/94 - Secretaria Municipal de Educao; Secretaria Municipal de

Governo.
32
17/10/95
Sala Vereador
Antonio
Sampaio
Audincia Pblica - PL 972/95.
33
23/10/95
Sala Vereador
Antonio
Sampaio
Audincia Pblica - PLs 971/95 (Plano Plurianual), 972/95 (Oramento), 269/95, 270/95,
733/95, 824/95, 923/95, 973/95 (IPTU e isenes).
34
13/12/95
Sala Tiradentes
Audincia Pblica - PLs 971/95 (Plano Plurianual), 972/95 (Oramento), 269/95, 270/95,
733/95, 824/95, 923/95, 973/95 (IPTU e isenes).
1 Audincia Pblica - PL 775/96 (Oramento); 776/96 (Plano Plurianual).
2 Audincia Pblica - PL 775/96; 776/96 e 1a Audincia Pblica 581/96 - Concesso de
Contribuio Sociedade Amigos do Museu Nacional.
35
28/10/96
Sala Vereador
Antonio
Sampaio
36
2/12/96
Sala Vereador
Antonio
Sampaio
37
30/10/97
Sala Tiradentes Audincia Pblica Geral - PL 933/97 (Oramento); 934/97 (Plano Plurianual).
38
3/11/97
Sala Oscar
Pedroso Horta
Reunio Tcnica - PL 933/97 (Oramento); 934/97 (Plano Plurianual) - Secretaria Municipal

de Habitao.
de Administrao; Secretaria Municipal de Planejamento; Secretaria Municipal de Finanas;
Anhembi; PRODAM.
da Famlia e Bem Estar Social; Secretaria Municipal de Planejamento
39
4/11/97
Sala Oscar
Pedroso Horta
40
5/11/97
Sala Oscar
Pedroso Horta
261
41
5/11/97
Sala Oscar
Pedroso Horta
42
7/11/97
Sala Oscar
Pedroso Horta
Reunio Tcnica - PL 933/97 - IPREM; Servio Funerrio.
43
10/11/97
Sala Oscar
Pedroso Horta
Reunio Tcnica - PL 933/97 - Secretaria Municipal de Esportes; Secretaria Municipal do

Verde e Meio Ambiente.
44
11/11/97
Sala Tiradentes Reunio Tcnica - PL 933/97 - Secretaria Municipal de Educao.
45
12/11/97
Sala Tiradentes
Reunio Tcnica - PL 933/97 - Secretaria Municipal de Vias Publicas; Secretaria Municipal de

Servios e Obras; EMURB.
46
10
14/11/97
Sala Tiradentes
Reunio Tcnica - PL 933/97 - Secretaria Municipal de Sade; Secretaria Municipal de

Administraes Regionais; Secretaria Municipal de Abastecimento.
47
11
18/11/97
Sala Tiradentes
Audincia Pblica - PL 935/97 (Iseno de Imposto Predial, Taxas de Conservao de Vias e

Logradouros Pblicos, Limpeza Pblica a Imveis Especficos), 933/97, 934/97.
48
27/10/98
Sala Tiradentes Audincia Pblica - PL 646/98.
49
10/11/98
Sala Tiradentes
Reunio Tcnica - PL 646/98 - Secretaria Municipal de Educao; Secretaria Municipal de

Esportes.
50
12/11/98
Sala Tiradentes
Reunio Tcnica - PL 646/98 - Secretaria Municipal da Famlia e Bem Estar Social, Secretaria
Municipal de Abastecimento.
51
17/11/98
Sala Tiradentes
Reunio Tcnica - PL 646/98 - Secretaria Municipal de Finanas; Secretaria Municipal de

Habitao e Desenvolvimento Urbano; Secretaria Municipal de Transportes.
262
Reunio Tcnica - PL 646/98 - Oramento Cmara Municipal de So Paulo; Secretaria

Municipal de Sade.
52
24/11/98
Sala Tiradentes
53
25/11/98
Sala Tiradentes Reunio Tcnica - PL 646/98 - - Secretaria Municipal Vias e Obras Pblicas.
54
1/12/98
Sala Tiradentes
55
16/12/98
Salo Nobre
Presidente
Joo Brasil Vita
56
15/10/99
57
21/10/99
58
28/10/99
59
3/11/99
60
4/11/99
61
4/11/99
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
Associao
Comercial
de Sto Amaro
No
identificado
CMSP
No
identificado
CMSP
Escola
Municipal
Reunio Tcnica - PL 646/98 - Secretaria Municipal de Transportes; Secretaria Municipal de

Administraes Regionais.
1 Audincia Pblica Geral - PL 491/99.

Audincia Pblica - PL 491/99 - Continuao da Audincia Pblica de 15/10.
1 Reunio Regional - PL 491/99 - Zona Sul 1 - Pinheiros, Sto Amaro, Indianpolis.

1 Reunio Tcnica/Temtica - PL 491/99 - Secretaria Municipal de Abastecimento; Secretaria
Municipal de Administraes Regionais.
2 Reunio Tcnica/Temtica -- PL 491/99 - Anhembi; Fundo Municipal do Turismo; FUTUR;
Secretaria Municipal de Finanas; Cmara Municipal de So Paulo.
2 Reunio Regional - PL 491/99 - Zona Norte - Santana Tucuruvi e Jaan, Trememb.
263
62
6/11/99
No
identificado
4 Reunio Regional - PL 491/99 - So Mateus, Sapopemba e Vila Matilde.
3 Reunio Regional - PL 491/99 - Leste I.
63
6/11/99
Associao
Comercial
de So Miguel
Paulista
64
7/11/99
No
identificado
5 Reunio Regional - PL 491/99 - Regional Sudeste I - Cidade Ademar, Jabaquara e Vila

Mariana.
65
10
7/11/99
No
identificado
6 Reunio Regional - PL 491/99 - Regional Sudeste II.
66
11
8/11/99
No
identificado
CMSP
Reunio Tcnica / Temtica - PL 491/99 - Continuao da Reunio suspensa em 4/11 Secretaria Municipal do Governo; Anhembi; Fundo Municipal de Turismo
67
12
9/11/99
No
identificado
7 Reunio Regional - PL 491/99 - Regional Centro - Bela Vista, Barra Funda, Perdizes,
Pacaembu.
3 Reunio Tcnica / Temtica - PL 491/99 - Secretaria Municipal de Cultura; Secretaria
Municipal de Esportes; Secretaria Municipal da Famlia Assistncia e Bem Estar Social.
68
13
9/11/99
No
identificado
CMSP
69
14
10/11/99
Auditrio
Prestes Maia
4 Reunio Tcnica / Temtica - PL 491/99 - Secretaria Municipal de Educao; Secretaria

Municipal de Administrao; Tribunal de Contas do Municpio; IPREM; PRODAM.
70
15
11/11/99
Auditrio
Prestes Maia
5 Reunio Tcnica / Temtica - PL 491/99 - Secretaria Municipal de Sade; Fundo Municipal

de Sade; Hospital do Servidor Pblico Municipal; Secretaria Municipal do Verde e Meio
Ambiente; Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos.
264
71
16
13/11/99
Sociedade
Elite
Itaquerense
72
17
14/11/99
No
identificado
9 Reunio Regional - PL 491/99 - Sudeste II - Campo Limpo e Butant.
14/11/99
Sociedade
Amigos da
Capela do
Socorro
10 Reunio Regional - PL 491/99 - Sudeste III - Capela do Socorro.
73
18
Reunio Tcnica / Temtica - PL 491/99 - Secretaria Municipal de Vias Pblicas; EMURB;

Secretaria Municipal de Servio e Obras; Servio Funerrio; Secretaria Municipal de
Planejamento.
74
19
16/11/99
75
20
17/11/99
76
21
17/11/99
Auditrio
Prestes Maia
7 Reunio Tcnica / Temtica - PL 491/99 - Secretaria Municipal de Habitao
77
22
18/11/99
Auditrio
Prestes Maia
8 Reunio Tcnica / Temtica - PL 491/99 - Secretaria Municipal de Transportes
78
23
18/11/99
Associao
Esportiva
19/11/99
Sociedade
Amigos do Jd.
Reunio Regional - PL 491/99 - Zona Oeste II - Freguesia do
Monjolo
Freguesia do
79
24
Auditrio
Prestes Maia
8 Reunio Regional - PL 491/99 - Regional Leste III - Itaquera, Guaianases.
Associao
Comercial
Distrital Penha
11 Reunio Regional - PL 491/99 - Leste 2 - Mooca, Penha, Tatuap, Vila Matilde.
Reunio Regional - PL 491/99 - Zona Oeste I
265
80
25
20/11/99
81
26
29/11/99
82
27
9/12/99
83
31/10/00
84
7/11/00
85
7/11/00
86
8/11/00
87
8/11/00
88
9/11/00
Escola
Municipal
Reunio Regional - PL 491/99 - Zona Oeste III - Pirituba, Perus
Gabriel Prestes
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
Comea em
sala menor e
muda para
Salo Nobre
Joo Brasil Vita
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
2 Audincia Publica Geral - PL 491/99

3 Audincia Publica Geral - PL 491/99
1 Audincia Publica - PL 374/2000
1 Reunio Tcnica / Temtica - PL 374/00 - Secretaria Municipal de Habitao; COHAB;

Fundo Municipal de Habitao.
2 Reunio Tcnica - PL 374/00 - Tribunal de Contas do Municpio; Secretaria Municipal de
Negcios Jurdicos; Gabinete do Prefeito; Fundo Municipal de Turismo; Anhembi; Secretaria
Municipal de Planejamento.
3 Reunio Tcnica - PL 374/00 - Secretaria Municipal de Sade; Fundo Municipal de Sade,
Hospital do Servidor Pblico Municipal.
4 Reunio Tcnica - PL 374/00 - Secretaria Municipal de Assistncia Social; Fundo Municipal
da Criana e do Adolescente; Secretaria Municipal de Esportes; Fundo Municipal de Esportes.
5 Reunio Tcnica - PL 374/00 - Secretaria Municipal de Transportes, CET, SP Trans, Fundo
de Corredores.
266
89
9/11/00
90
14/11/00
91
14/11/00
92
10
21/11/00
93
16/10/01
94
17/10/01
95
18/10/01
96
19/10/01
97
22/10/01
98
24/10/01
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
6 Reunio Tcnica - PL 374/00 - IPREM; PRODAM.

7 Reunio Tcnica - PL 374/00 - Secretaria Municipal de Abastecimento; Secretaria
Municipal de Educao; Secretaria Municipal de Cultura; Fundo Municipal de Cultura.
8 Reunio Tcnica - PL 374/00 - Secretaria Municipal de Administraes Regionais;
Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente; Secretaria Municipal de Vias Pblicas.
2 Audincia Pblica - PL 374/2000
1 Audincia Pblica - PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Secretaria
Municipal de Finanas
1 Reunio Tcnica - PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Cmara
Municipal; Tribunal de Contas do Municpio.
2 Reunio Tcnica - PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Secretaria
Municipal de Finanas.
Reunio Tcnica- PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Tema Oramento.
Reunio Tcnica - PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Secretaria de
Implementao das Subprefeituras.
Reunio Tcnica - PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Secretaria
Municipal da Assistncia Social.
267
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
7 Reunio Tcnica sobre o oramento para o ano 2002 e o Plano Plurianual 2002/2005Secretaria Municipal de Finanas;
99
25/10/01
100
26/10/01
101
27/10/01
Plenrio 1 de
Maio
9 Reunio Tcnica - PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Oramento

Participativo.
102
10
30/10/01
Sala Tiradentes
10 Reunio Tcnica - PL 545/01 - (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Secretaria

Municipal de Infraestrutura Urbana
103
11
31/10/01
Sala Oscar
Pedroso Horta
11 Reunio Tcnica - PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Gabinete da

Prefeita; Secretaria Municipal do Trabalho.
104
12
6/11/01
105
13
7/11/01
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
8 Reunio Tcnica PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Secretaria

Municipal de Sade; Hospital do Servidor Pblico Municipal.

Municipal de Transportes
2 Audincia Pblica PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Tema:
Oramento.
106
14
8/11/01
Salao Nobre
13 Reunio Tcnica - PL 545/01 (Oramento) e Plano Plurianual 2002/2005 - Cmara
Presidente
Municipal de So Paulo; EMURB.
Joo Brasil Vita
107
15
9/11/01
Auditrio
Prestes Maia

Municipal de Educao; Secretaria Municipal de Sade.
108
29/10/02
No
identificado
CMSP.
268
109
4/11/02
110
5/11/02
111
5/11/02
112
6/11/02
113
8/11/02
114
11/11/02
115
12/11/02
116
13/11/02
117
10
14/11/02
118
11
18/11/02
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
1 Reunio Tcnica - PL 565/02 - Secretaria Municipal de Transportes; SPTrans.

2 Reunio Tcnica - PL 565/02 - Anhembi; Fundo Municipal de Turismo.
3 Reunio Tcnica - PL 565/02 - Secretaria Municipal de Gesto.
3 Reunio Tcnica - PL 565/02 - Secretaria de Segurana Pblica.
Reunio Tcnica p PL 565/02.
6 Reunio Tcnica - PL 565/02 - Secretaria Municipal de Habitao; COHAB.
7 Reunio Tcnica - PL 565/02 - Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos; Secretaria
Municipal de Finanas; Secretaria de Governo; IPREM; PRODAM.
8 Reunio Tcnica - PL 565/02 - Secretaria Municipal de Planejamento; Secretaria Municipal
de Servios e Obras; Servio Funerrio; EDIF; Limpurb; EMURB.
9 Reunio Tcnica - PL 565/02 - Secretaria Municipal de Cultura.
10 Reunio Tcnica - PL 565/02 - Secretaria Municipal de Subprefeituras
269
119
12
19/11/02
120
13
20/11/02
121
14
25/11/02
122
15
26/11/02
123
16
3/12/02
124
8/10/03
125
15/10/03
126
16/10/03
127
17/10/03
128
22/10/03
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
11 Reunio Tcnica - PL 565/02 - Secretaria Municipal de Abastecimento; Secretaria

Municipal do Trabalho.
12 reunio Tcnica - PL 565/02 - Secretaria Municipal de Assistncia Social; Secretaria
Municipal de Educao.
15 Reunio Tcnica - PL 565/02 - CET, COHAB, PRODAM.
3 Audincia Pblica - PL 565/02- Secretaria Municipal de Assistncia Social; Secretaria
Municipal de Educao.
1 Reunio Tcnica - PL 629/03 - Anhembi; Fundo Municipal de Turismo; Secretaria
Municipal de Governo.
2 Reunio Tcnica - PL 629/03 - Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras;
Ouvidoria Geral; Secretaria Municipal de Segurana Urbana
Reunio Tcnica - PL 629/03 - Tribunal de Contas do Municpio; Cmara Municipal de So
Paulo.
Reunio Tcnica - PL 629/03
270
129
23/10/03
130
24/10/03
131
29/10/03
132
30/10/03
133
10
31/10/03
134
11
3/11/03
135
12
4/11/03
136
13
6/11/03
137
14
10/11/03
138
15
11/11/03
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
6 Reunio Tcnica - PL 629/03 - Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente; Secretaria

Municipal de Habitao; COHAB.
7 Reunio Tcnica - PL 629/03 - Secretaria Municipal de Finanas; PRODAM; IPREM;
Secretaria Municipal de Gesto; Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos.
8 Reunio Tcnica - PL 629/03 - Secretaria Municipal de Educao; Secretaria Municipal de
Cultura.
9 Reunio Tcnica - PL 629/03 - Secretaria Municipal de Planejamento; EMURB; Secretaria
Municipal de Servios e Obras; Servio Funerrio.
10 Reunio Tcnica - PL 629/03 - Secretaria Municipal de Subprefeituras.
11 Reunio Tcnica - PL 629/03 - Secretaria Municipal de Habitao; Secretaria Municipal de
Trabalho.
12 Reunio Tcnica - PL 629/03 - Secretaria Municipal de Assistncia ao Desenvolvimento
Social; Secretaria Municipal de Educao.
13 Reunio Tcnica - PL 629/03.
15 Reunio Tcnica Regional - PL 629/03 - Zona Oeste.
Reunio Tcnica - PL 629/03.
271
139
16
13/11/03
140
17
14/11/03
141
18
20/11/03
142
19
20/11/03
143
11/11/04
144
18/11/04
145
19/11/04
146
8/12/04
147
21/10/05
148
27/10/05
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
Subprefeitura
M' Boi Mirim
18 reunio Tcnica - PL 629/03 - Secretaria Municipal de Transportes; SPTrans.

2 Audincia Pblica - PL 629/03; LDO 13615 de 4/7/03.
Reunio Tcnica Regional - PL 629/03 - Zona Sul.
Reunio Tcnica - PL 629/03.
Reunio Tcnica Regional - PL 446/04 - Zona Sul.
Reunio Tcnica / Audincia Publica - PL 446/04.
1 Audincia Pblica - PL632/05 (Oramento); 633/05 (Plano Plurianual 2006-2009).
1 Audincia Pblica Regional - PL632/05 (Oramento); 633/05 (Plano Plurianual 2006-2009)
- Zona Sul.
272
149
3/11/05
Auditrio
IPREM
2 Audincia Pblica Regional - PL632/05 (Oramento); 633/05 (Plano Plurianual 2006-2009)

- Zona Norte.
150
7/11/05
CEU Vila
Atlantica
3 Audincia Pblica Regional - PL632/05 (Oramento); 633/05 (Plano Plurianual 2006-2009).
151
21/11/05
152
24/11/05
153
28/11/05
154
29/11/05
155
29/11/05
156
10
1/12/05
157
11
12/12/05
158
31/10/06
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
Audincia Pblica Temtica - PL632/05 (Oramento); 633/05 (Plano Plurianual 2006-2009) SP Turismo; CET, SPTrans.
Audincia Pblica Temtica - PL632/05 (Oramento); 633/05 (Plano Plurianual 2006-2009) Secretaria Municipal de Assistncia Social e Desenvolvimento Social; Secretaria Municipal de
Educao - Tema: Creches.
Audincia Pblica Temtica - PL632/05 (Oramento); 633/05 (Plano Plurianual 2006-2009) Secretaria Municipal de Sade.
Audincia Pblica Temtica- PL632/05 (Oramento); 633/05
(Plano Plurianual 2006-2009) - Secretaria Municipal de Educao.
Audincia Pblica Temtica - PL632/05 (Oramento); 633/05
(Plano Plurianual 2006-2009) - EMURB.
Audincia Pblica Temtica- PL632/05 (Oramento); 633/05 (Plano Plurianual 2006-2009) Secretaria Municipal de Habitao; COHAB.
Audincia Pblica Temtica - PL632/05 (Oramento); 633/05 (Plano Plurianual 2006-2009) Secretaria Municipal de Planejamento; IPREM; COHAB.
273
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
159
01/11//06
160
7/11/06
161
9/11/06
162
10/11/06
163
13/11/06
164
14/11/06
165
14/11/06
No
identificado
3 Audincia Pblica Regional - PL 551/06
166
16/11/06
Associao
Comercial de
So Paulo
Audincia Pblica Regional - PL 551/06
6 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - PRODAM;CET

5 Audincia Pblica Regional - PL 551/06.
Subprefeitura
M' Boi Mirim
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
167
10
17/11/06
No
identificado
CMSP.
168
11
17/11/06
UNIFAI Ipiranga
1 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal de Sade.

2 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal de Habitao.
1 Audincia Pblica Regional - PL 551/06 - M'boi Mirim; Secretaria Municipal de
Planejamento
3 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal de Transportes.
4 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal de Educao.
5 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente.
274
169
12
21/11/06
170
13
22/11/06
171
14
23/11/06
172
15
24/11/06
173
16
24/11/06
174
17
27/11/06
175
18
28/11/06
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
7 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal de Cultura.

Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal de Habitao.
Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - SP Turismo.
Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - SP Trans.
Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - EMURB.
Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal de Infraestrutura e Obras;
Secretaria Municipal de Coordenao de Subprefeituras.
13 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Autarquias Hospitalares; Secretaria Municipal
de Assistncia Social.
176
19
29/11/06
No
identificado
CMSP.
14 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal do Trabalho; Secretaria

Municipal de Participao e Parceria; Secretaria Municipal da Pessoa com Deficincia e
Mobilidade Reduzida; Secretaria Municipal de Relaes Internacionais.
177
20
30/11/06
No
identificado
CMSP.
15 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal de Abastecimento;

Segurana Pblica (GCM); Hospital Servidor Pblico Municipal; Secretaria Municipal de
Servios.
178
21
30/11/06
Auditrio
IPREM
275
CEU So
Matheus -
179
22
1/12/06
180
23
5/12/06
181
24
6/12/06
182
22/10/07
183
8/11/07
No
identificado
1 Audincia Pblica Regional - PL 662/07 - Zona Norte
184
10/11/07
No
identificado
2 Audincia Pblica Regional - PL 662/07 - Zona Sul I
185
10/11/07
No
identificado
3 Audincia Pblica Regional - PL 662/07 - Zona Sul II
186
24/11/07
No
identificado
4 Audincia Pblica Regional - PL 662/07 - Zona Leste I.
187
24/11/07
No
identificado
5 Audincia Pblica Regional - PL 662/07 - Zona Leste II.
188
25/11/07
No
identificado
6 Audincia Pblica Regional - PL 662/07 - Zona Norte II.
No
identificado CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.

16 Audincia Pblica Temtica - PL 551/06 - Secretaria Municipal de Servios; Limpurb;
Servio Funerrio; Ilume.
2 Audincia Pblica Regimental - PL 551/06.
276
Subprefeitura
Vila Maria/Vila 7 Audincia Pblica Regional - PL 662/07 - Zona Norte III
Guilherme
189
25/11/07
190
26/11/07
191
29/10/08
192
3/11/08
193
4/11/08
194
5/11/08
195
6/11/08
196
7/11/08
197
8/11/08
M Boi Mirim
1 Audincia Pblica Regional - PL 605/08 - Zona Sul.
198
10/11/08
Plenario 1 de
Maio
6 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Assistncia e

Desenvolvimento Social.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
Plenario 1 de
Maio
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.

1 Audincia Pblica Geral - PL 605/08
1 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Sade.
2 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Transportes; CET; DSV;
SPTrans.
3 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal do Verde e
Meio Ambiente; Secretaria Municipal de Cultura.
4 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Habitao; COHAB; SP
Turismo.
5 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Coordenao das
Subprefeituras.
277
199
10/11/08
Plenario 1 de
Maio
Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal da Pessoa Deficiente

e Mobilidade Reduzida
200
10
10/11/08
Plenario 1 de
Maio
Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Servios Urbanos;

EMURB
201
11
11/11/08
Plenario 1 de
Maio
7 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Servios; Servios

Funerrios.
202
12
12/11/08
203
13
12/11/08
204
14
13/11/08
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
8 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos.

Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria de Gesto; Secretaria Municipal de
Finanas.
9 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Econmico e do Trabalho; Secretaria Municipal de Relaes Internacionais; Secretaria
Municipal de Esporte, Lazer e Recreao.
10 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Cmara Municipal de So Paulo; Tribunal de
Contas do Municpio; Secretaria Municipal de Governo.
205
15
17/11/08
206
16
17/11/08
207
17
17/11/08
Pirituba
2 Audincia Pblica Regional - PL 605/08 - Pirituba.
208
18
17/11/08
Itaim
Paulista
3 Audincia Pblica Regional - PL 605/08 - Itaim Paulista.
11 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Educao
278
209
19
17/11/08
Perus
4 Audincia Pblica Regional - PL 605/08 - Perus.
210
20
18/11/08
Lapa
5 Audincia Pblica Regional - PL 605/08 - Lapa.
Associao
Cultural
Esportiva
Tucuruvi
6 Audincia Pblica Regional - PL 605/08
211
21
18/11/08
212
22
18/11/08
213
23
19/11/08
214
24
19/11/08
215
25
24/11/08
216
3/11/09
217
5/11/09
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
No
identificado
CMSP.
Sindicato dos
Engenheiros
do Estado de
SP
12 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Municipal de Sade; Autarquias

Municipais; Hospital do Servidor Pblico.
13 Audincia Pblica Temtica - PL 605/08 - Secretaria Especial Desburocratizao;
Comunicao.
7 Audincia Pblica Regional - PL 605/08 - So Miguel / Ermelino Matarazzo
2 Audincia Pblica Regimental - PL 605/08.
1 Audincia Pblica Regional - PL 636/09 - Zona Centro
SESC - Santana 2 Audincia Pblica Regional - PL 636/09 - Zona Norte
279
218
7/11/09
M'Boi Mirim
3 Audincia Pblica Regional - PL 636/09 - Zona Sul
219
12/11/09
No
identificado
CMSP.
1 Audincia Pblica Geral - PL 636/09 (Oramento); 637/09 (Plano Plurianual).
220
14/11/09
No
identificado
4 Audincia Pblica Regional - PL 636/09 - Zona Leste
221
15/11/09
222
16/11/09
223
17/11/09
224
18/11/09
225
10
18/11/09
226
11
19/11/09
227
12
23/11/09
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.
No
identificado
CMSP.

Contas do Municpio; Secretaria do Governo Municipal; SPTuris.
2 Audincia Pblica Temtica - PL 636/09 - Secretaria Municipal de Transportes; Secretaria
Municipal de Servios; SPTrans; Servio Funerrio; CET.
3 Audincia Pblica Temtica - PL 636/09 - Secretaria de Modernizao, Gesto e
Desburocratizao; IPREM; PRODAM; Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana;
Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos; Secretaria Municipal de Finanas; EMURB.
4 Audincia Pblica Temtica - PL 636/09 - Secretaria Municipal Desenvolvimento Urbano;
Secretaria Municipal de Educao.
5 Audincia Pblica Temtica - PL 636/09 - Secretaria Municipal de Coordenao de
Subprefeituras; Autarquias Hospitalares; Hospital do Servidor Pblico Municipal; Secretaria
Municipal de Sade.
6 Audincia Pblica Temtica - PL 636/09 - Secretaria Municipal de Planejamento; Secretaria
Municipal da Pessoa com Deficincia e Mobilidade Reduzida, Secretaria de Segurana
Urbana; Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreao.
7 Audincia Pblica Temtica - PL 636/09 - Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente;
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico e do Trabalho; Secretaria Municipal de
Relaes Internacionais; Ouvidoria; Secretaria Municipal de Cultura
280
228
13
23/11/09
No
identificado
CMSP.
229
14
24/11/09
Casa Butant
.5 Audincia Pblica Regional - PL 636/09 - Zona Oeste
230
15
25/11/09
No
identificado CMSP.
9 Audincia Pblica Temtica - PL 636/09 - Secretaria Especial de Direitos Humanos,

Secretaria Especial de Controle Urbano; Secretaria de Articulao Metropolitana; Secretaria de
Relaes Governamentais.
No
identificado CMSP.
No
identificado CMSP.
Salo Nobre
Presidente
Joo Brasil Vita
8 Audincia Pblica Temtica - PL 636/09 - Secretaria Municipal de Assistncia e

Desenvolvimento Social; Secretaria Municipal de Participao e Parceria.
10 Audincia Pblica Temtica - PL 636/09 - Secretaria de Comunicao; Secretaria

Municipal de Habitao; COHAB.
231
16
25/11/09
232
17
11/12/09
233
22/10/10
234
6/11/10
Subprefeitura
M' Boi Mirim
1 Audincia Pblica Regional - PL 444/10 - Zona Sul.
235
6/11/10
Tendal da
Lapa
2 Audincia Pblica Regional - PL 444/10 - Zona Oeste.
8/11/10
Plenrio 1 de
Maio
1 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal de Esporte, Lazer e

Recreao; Fundo Municipal de Esportes, Lazer e Recreao; Fundao Paulista de Educao
e Tecnologia; Secretaria Municipal de Educao.
236
2 Audincia Pblica Geral - PL 636/09 (Oramento); 637/09 (Plano Plurianual).

281
237
8/11/10
Plenrio 1 de
Maio
2 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal de Assistncia ao

Desenvolvimento Social; Fundo Municipal de Assistncia Social.
3 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal de Cultura; Fundo de
Preservao do Patrimnio Histrico e Cultural; Fundo Especial de Promoo de Atividades
Culturais; Fundo de Proteo do Patrimnio Cultural e Ambiental de So Paulo.
238
8/11/10
Plenrio 1 de
Maio
239
9/11/10
Plenrio 1 de
Maio
4 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal de Transportes;

Fundo Municipal de Desenvolvimento de Trnsito; SP Trans; CET.
Contas do Municpio; Secretaria do Governo Municipal; Fundo Municipal de Turismo;
SPTuris; Secretaria de Comunicao,; Secretaria Especial de Relaes Governamentais;
Secretaria Especial de Direitos Humanos.
240
10/11/10
Plenrio 1 de
Maio
241
10/11/10
Plenrio 1 de
Maio
6 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal de Planejamento;

PRODAM; IPREM; Secretaria de Articulao Metropolitana.
242
10
10/11/10
Plenrio 1 de
Maio
7 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos /

Encargos; Secretaria Municipal de Finanas.
243
11
11/11/10
Plenrio 1 de
Maio
8 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente;

Fundo Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel; Secretaria Municipal do
Desenvolvimento Econmico e do Trabalho; Secretaria Municipal de Relaes Internacionais;
Ouvidoria Geral do Municpio; Secretaria Municipal de Participao e Parcerias; Fundo
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente.
244
12
16/11/10
Plenrio 1 de
Maio
9 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal de Coordenao

Subprefeituras;
282
245
13
16/11/2010
Plenrio 1 de
Maio
3 Audincia Pblica Regional Centro. Junto com a 9 Audincia Pblica Temtica acima.
10 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal da Pessoa com Deficincia
e Mobilidade Reduzida; Secretaria de Segurana Urbana; Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Urbano; Fundo de Desenvolvimento Urbano.
246
14
16/11/10
Plenrio 1 de
Maio
247
15
17/11/10
Plenrio 1 de
Maio
11 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal de Sade; Autarquias

Hospitalares; Hospital do Servidor Pblico Municipal.
248
16
18/11/10
Plenrio 1 de
Maio
12 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal de

Servios; Fundo Municipal de Iluminao Pblica; Fundo Municipal de Limpeza Urbana;
Servio Funerrio.
13 Audincia Pblica Temtica - PL 444/10 - Secretaria Municipal da Habitao; Fundo
Municipal da Habitao, Secretaria Especial de Controle Urbano; COHAB, Fundo Municipal
de Saneamento Ambiental e Infraestrutura; Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos.
249
17
19/11/10
Plenrio 1 de
Maio
250
18
27/11/10
Auditrio
IPREM
4 Audincia Pblica Regional - PL 444/10 - Regional Norte
251
19
27/11/10
Subprefeitura
da Penha
5 Audincia Pblica Regional - PL 444/10 - Regional Leste
252
20
14/12/10
Plenrio 1 de
Maio
2 Audincia Pblica Geral - PL 444/10
283
ANEXOS
Anexo A Projetos apresentados Comisso de Constituio, Justia e Legislao
Participativa.
284
285
286
287
288
Anexo B Organograma da Cmara Municipal de So Paulo.
289
Anexo C Demandas da Sociedade Civil por escrito no Processo de Audincias Pblicas do

Oramento.
290
291
292
293
294
295
296
297
298
299
Anexo D Folha para preenchimento de demandas 2010.
300
Anexo E Emendas dos Vereadores da Cmara Municipal de So Paulo.
301
302
303
304
Anexo F Projeto de Lei de autoria de Victor Barau.
PROJETO DE LEI N
Regulamenta o inciso III, do Artigo 9. da Lei Orgnica

Municipal e estabelece os procedimentos a serem adotados na
realizao de Audincias Pblicas no Municpio de So Paulo
A Cmara Municipal de So Paulo DECRETA:
Artigo 1. Esta Lei Municipal estabelece os mecanismos para a efetivao dos princpios da
participao popular, conforme previsto no artigo 2 da Constituio Federal e no artigo 2
inciso II e III da Lei Orgnica Municipal, no que tange s Audincias Pblicas realizadas
junto aos Poderes Executivo e Legislativo no mbito do Municpio de So Paulo,
estabelecendo procedimentos bsicos a serem observados.
Artigo 2 - As audincias pblicas de que tratam a presente Lei devero ser convocadas por
meio de publicao no Dirio Oficial do Municpio, com, no mnimo, 10 (dez) dias de
antecedncia, alm de ampla e destacada divulgao nos meios de comunicao locais,
inclusive por meios eletrnicos, jornais, revistas, rdio e televiso.
Pargrafo Primeiro. Os Poderes Executivo e Legislativo devero alocar em suas respectivas
pginas principais na internet a agenda de todas as Audincias Pblicas previstas com amplo
destaque, desde a data de sua convocao at a data de sua realizao.
Pargrafo Segundo. A divulgao da convocao das Audincias Pblicas nos demais meios
de comunicao, dever ser realizada no mnimo em 02 (duas oportunidades), com intervalo
mnimo de 05 (cinco) dias entre cada convocao, no se permitindo que a 2 convocao se
d com prazo inferior s 72 (setenta e duas) horas anteriores data e horrio previsto para a
Audincia Pblica.
Pargrafo Terceiro Sem prejuzo da publicao no Dirio Oficial do Municpio, a
divulgao das Audincias Publica nos meios de comunicao de que trata o caput dever, no
mnimo, ser realizada em veculos de comunicao que tenham abrangncia de atuao em
305
todo o territrio municipal, vedando-se sua convocao meramente em jornais e rdios locais,
mas no se excluindo tais veculos de comunicao.
Artigo 3 A convocao da Audincia Pblica dever indicar, pormenorizadamente, o tema
a ser debatido, de forma clara e precisa.
Pargrafo nico dever do rgo responsvel pela convocao da audincia pblica,
disponibilizar, por meio eletrnico, todos os documentos relativos ao tema em debate, tais
como quadro oramentrio completo sobre o tema, contratos pblicos, minutas de projeto de
lei, relatrio de avaliao, apresentaes, entre outros, juntamente do ato de convocao,
indicando o endereo eletrnico exato para o acesso aos documentos.
Artigo 4 - A participao da sociedade nas Audincias Pblicas no pode sofrer qualquer tipo
de restrio, no sendo defeso aos Poderes Municipais estabelecerem quaisquer bices
participao da sociedade e a manifestao de suas opinies no decorrer da realizao das
Audincias Pblicas.
Pargrafo Primeiro Ser assegurado o direito de uso da palavra por todos os cidados
interessados em se manifestar no decorrer da realizao das Audincias Pblicas de que trata a
presente lei, no se podendo estabelecer um limite de tempo mximo para a durao das
Audincias Pblicas.
Pargrafo Segundo De maneira a se propiciar o adequado dialogo, garantido ao muncipe
o direito rplica na seqncia aos comentrios feitos pelos componentes da mesa
organizadores e/ou apresentadores que estiverem frente da Audincia Pblica.
Pargrafo Terceiro O rgo responsvel pela organizao da Audincia Pblica promover o
registro dos muncipes presentes a ela, sem limitao de horrio de ingresso do mesmo,
enquanto os trabalhos estiverem em andamento.
Pargrafo Quarto No permitida a convocao da audincia pblica antes das 08:00 hrs e
depois das 19:00 hrs e aos domingos.
Pargrafo Quinto - Caso a audincia pblica ultrapasse as 22:00 hrs e neste momento ainda
haja muncipes interessados em exercer o seu direito a manifestao, a mesma poder ser
prorrogada para o dia til subsequente, devendo-se, nesta hiptese, proceder-se ao
cadastramento dos muncipes presentes interessados em exercer tal direito.
Artigo 5 O Poder Municipal responsvel pela convocao da Audincia Pblica dever
providenciar estrutura adequada de organizao, espao e recepo da sociedade.
306
Pargrafo nico O rgo responsvel pela realizao da Audincia Pblica dever

disponibilizar sistema de traduo de libras para os deficientes auditivos, como tambm
garantir a acessibilidade dos portadores de deficincia ou com mobilidade reduzida.
Artigo 6 Na tramitao dos Projetos de Lei e na elaborao de polticas pblicas de que
tratem de assuntos constantes dos Ttulos V e VI e do Captulo VI do Ttulo IV da Lei
Orgnica Municipal obrigatria a realizao de, no mnimo, 03 (trs) audincias pblicas, a
serem realizadas pelo Poder Pblico que a convocar, bem como em cada uma das
Subprefeituras existentes no Municpio.
Pargrafo Primeiro Quando o Projeto de Lei de que trate das matrias indicadas no Caput
for de iniciativa do Poder Executivo iniciativa esta obrigatria ou facultativa o mesmo
dever ser precedido das Audincias Pblicas de que trata o Caput, sem prejuzo da mesma
ser realizada pelo Poder Legislativo Municipal, sob pena de nulidade.
Pargrafo Segundo O intervalo mnimo entre as audincias pblicas de que tratam o caput
dever ser de 10 (dez) dias.
Pargrafo Terceiro defeso ao rgo responsvel pela realizao da Audincia Pblica de
que trata o caput publicar o calendrio das audincias pblicas de uma s vez, observando-se
o quanto disposto no artigo 2.
Artigo 7 - assegurado aos muncipes o direito de requerer informaes por escrito no
decorrer da realizao da Audincia Pblica.
Pargrafo Primeiro As informaes de que trata o caput devero ser respondidas pelo
responsvel por sua convocao no prazo mximo de 10 (dez) dias.
Pargrafo Segundo Na hiptese da audincia pblica tratar dos temas previstos no artigo 5
supra, o prazo para a resposta de at 72 (setenta e duas) horas antes da realizao da
audincia pblica seguinte.
Pargrafo Terceiro O rgo responsvel pela convocao da Audincia Pblica dever
disponibilizar formulrio padro impresso e/ou eletrnico a ser definido na
regulamentao da presente lei, a todos muncipes para a efetivao do pedido de
informaes.
Artigo 8 O rgo responsvel pela convocao da Audincia Pblica dever providenciar o
registro integral das manifestaes e apresentaes realizadas durante a Audincia Pblica,
bem como providenciar a elaborao de Ata da Audincia Pblica.
307
Pargrafo Primeiro O rgo responsvel pela convocao da Audincia Pblica dever

proceder publicao da Ata e do Registro Integral da audincia pblica junto ao respectivo
sitio eletrnico no prazo mximo de 05 (cinco) dias aps sua realizao.
Pargrafo Segundo Na hiptese da audincia pblica tratar dos temas previstos no artigo 6
supra, a publicao da Ata e do Registro Integral da Audincia Pblica dever ser
providenciado em at 72 (setenta e duas) horas antes da realizao da audincia pblica
seguinte.
Artigo 9 As despesas decorrentes da execuo desta lei correro por conta de dotaes
oramentrias prprias, suplementadas, se necessrio.
Artigo 10. O Poder Executivo regulamentar a presente Lei no prazo de 30 (trinta) dias, a
contar de sua publicao.
Artigo 11. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em
contrrio.
JUSTIFICATIVA
O presente projeto de lei justifica-se como necessrio efetivao das Audincias Pblicas
previstas na Lei Orgnica Municipal, instrumento esse de democracia participativa direta,
teor do artigo 2. da Constituio Federal e do Artigo 2 inciso II da Lei Orgnica Municipal.
O intuito do presente projeto de lei de estabelecer procedimentos minimamente adequados a
fim de garantir a efetividade da Democracia Direta no Municpio de So Paulo, atravs de
padres mnimos que dem suporte a tal direito constitucional.
Numa primeira anlise, despeito da previso contida no inciso III do artigo 9 da Lei
Orgnica Municipal, at a presente data, no legislao municipal que regulamente citado
dispositivo.
Por sua vez, verifica-se que o instrumento da audincias pblica, desde a promulgao da Lei
Orgnica Municipal, utilizada pelos rgos da Administrao Pblica e do Legislativo
Municipal, porm de maneira descompassada, desorganizada, sem se garantir a efetividade do
instituto da Democracia Direta.
308
Tal cenrio implica, de um lado, na elaborao de polticas pblicas que no atentam para a
realidade social, equivoco este que somente vem a ser percebido no momento de sua
execuo.
Por outro lado, e no menos importante, o fato de que a realizao de audincias pblicas
sem o respeito a efetiva participao popular e Democracia Direta implica no
enfraquecimento cada vez maior de tal instrumento ocasionado a desmobilizao da sociedade
como um todo, aprofundando ainda mais a distncia entre os Poderes Pblicos e a Sociedade,
verdadeira detentora da soberania popular.
De acordo com diagnstico realizado pela entidade proponente, 03 (duas) caractersticas
marcantes implicam no esvaziamento das audincias pblicas e merecem ser regulamentados.
A primeira delas refere-se ao prazo e forma de sua convocao.
Reiteradamente as audincias pblicas so marcadas com prazos inferiores a 05 (cinco) dias
muitas vezes convocadas com 24 horas de antecedncia.
Alm disso, segundo esta mesma anlise, h que se considerar a ineficcia da publicidade ao
Dirio Oficial do Municpio deveras complexo e pouco acessvel aos muncipes.
O acesso a agenda das audincias pblicas, nesse sentido, sobremaneira dificultado,
impedindo a ampla participao da sociedade paulistana, qui a uma adequada preparao e
organizao para o debate de temas relevantes ao municpio.
Neste aspecto importante se destacar o inadequado manejo das verbas pblicas, onde se
verifica a ineficcia da propaganda oficial que muitas vezes tem o condo de promover,
ainda que indiretamente, os mandatrios dos Poderes Pblicos Municipais ao invs de se
promover a informao adequada das aes promovidas pelos Poderes Pblicos.
Desta maneira, o presente projeto de lei, em seus artigos 1 a 3 estabelece prazos e
procedimentos minimamente adequados a serem observados pelos Poderes Pblicos
Municipais na convocao das Audincias Pblicas.
A segunda caracterstica marcante verificada nas audincias pblicas convocadas desde a
promulgao da Lei Orgnica Municipal se refere ao contedo dos debates.
Usualmente, nas convocaes para as audincias pblicas so indicados, genericamente, o
tema da audincia, sem que sejam disponibilizadas pormenorizadamente os temas a serem
309
debatidos, tampouco os documentos elaborados pelos Poderes Pblicos Municipais que dem
suporte ao tema a ser discutido.
Tal conduta impede o amplo conhecimento, por parte da sociedade, do tema a ser debatido,
inviabilizando uma melhor participao popular e diminuindo a Democracia Direta.
Por tal motivo, o presente projeto de lei em seu artigo 3, estabelece a necessidade de se
detalhar o tema a ser debatido, bem como estabelece a obrigao de se garantir a publicidade
da Audincia Pblica com a mesma antecedncia da convocao, todo o conjunto de
documentos relativos ao tema a ser debatido, sendo obrigatria a apresentao de, no mnimo,
todas as informaes oramentrias, propostas, relatrios e anlises que pautam da poltica
pblica a ser discutida, sem prejuzo de outros documentos relacionados ao tema da Audincia
Pblica.
Por fim, o terceiro aspecto a ser observado diz respeito aos direitos dos cidados no decorrer
das audincias pblicas.
Da anlise da situao presente, verifica-se que o direito do muncipe em participar
ativamente das audincias pblicas cerceado, ainda que indiretamente, por questes de
tempo e local.
Alm disso, o formato usualmente utilizado impede o exerccio do dialogo e o amplo
conhecimento do quanto debatido, na medida em que, alm da ausncia de informaes
prvias, as informaes e esclarecimentos requeridos no so devidamente atendidos pelos
Poderes Pblicos Municipais, no se permitindo sequer a contestao das informaes
prestadas.
Em razo disto, o artigo 5 do presente projeto de lei estabelece garantias mnimas
participao do muncipe no decorrer das audincias pblicas.
O artigo 6, por sua vez, estabelece que, no caso das Audincias Pblicas tratarem de temas
relacionados ao Desenvolvimento do Municpio (LOM Ttulo V), Atividade Social do
Municpio (LOM Titulo VI) e da Administrao Tributria e Financeira (LOM Capitulo VI,
Ttulo IV), temas estes de grande relevncia e impacto no dia a dia da sociedade paulistana,
obrigatria a realizao de, no mnimo, 03 audincias pblicas.
J os artigos 7 e 8 referem-se ao direito de informao, garantia fundamental esta prevista no
artigo 5. incisos XXXIII a XXXV da Constituio Federal, significando num instrumento
acessvel a esta garantia constitucional, imprescindvel para o exerccio da Democracia Direta
e para uma maior efetividade da Audincia Pblica.
310
O conjunto de regras descritas no presente projeto de lei constituem-se, portanto, em

condies minimamente necessrias para o respeito Democracia Direta e para o verdadeiro
exerccio da soberania popular na elaborao, monitoramento e avaliao das polticas
pblicas implementadas ou que assim venham a ser no municpio de So Paulo.

Brelàz, Gabriela De. o Processo de Institucionalização Da Participação Na Câmara Municipal de São Paulo

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FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NA CMARA

O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NA CMARA

Tese apresentada Escola de Administrao de

Brelz, Gabriela de.

O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NA CMARA

Tese apresentada Escola de Administrao de

Gostaria de agradecer queles que contriburam direta ou indiretamente para o

Este estudo tem como objetivo analisar o processo de institucionalizao da participao da

ABSTRACT / RESUMEN / RESUME

Key-words: participation, institutionalization, civil society, legislative power, executive power,

LISTA DE FIGURAS E TABELAS

Esquema 1 Convergncia de Evidncias (estudo nico)

Esquema 2 O Sistema e os Subsistemas da Participao da Sociedade Civil

sustentados pelos Pilares Regulativo, Normativo e Cultural-cognitivo

Participativa Cmara Municipal de So Paulo.

Esquema 6 Tipo de encontro ao longo do tempo

Esquema 7 Linha do Tempo e o Clientelismo Oramentrio

Grfico 1 Membros da Sociedade Civil que Falaram

Grfico 2 Nmero Total de Participantes por Tipo de Audincia / Reunio

Quadro 1 Enfoques para Coleta de Dados

Quadro 2 Etapas da Atividade Analtica

Quadro 3 Codificaes para Anlise das Notas Taquigrficas

Quadro 4 Tabela-matriz para Anlise de Dados

Quadro 5 Relao de Entrevistas Subsistema Sociedade Civil

Quadro 6 Relao de Entrevistas Subsistema Poder Legislativo

Quadro 7 Relao de Entrevistas Subsistema Poder Executivo

Quadro 8 Relao de Entrevistas Subsistema Burocracia da Cmara Municipal de

Quadro 10 Trs Pilares das Instituies

Quadro 11 Pilares institucionais e Veculos

Quadro 12 Mapeamento da Participao na Cmara Municipal de So Paulo

Quadro 13 Caractersticas das Audincias Pblicas

Quadro 14 Atores dos Subsistemas Poder Executivo e Poder Legislativo

Quadro 15 Os Aspectos da Cultura Poltica

Tabela 1 Nmero de Fundaes Privadas e Associaes Sem Fins Lucrativos

Tabela 2 Total de Audincias Pblicas e Reunies Tcnicas com Notas Taquigrficas

Tabela 3 Participao da Sociedade Civil por Tipo de Audincia / Reunio

Tabela 4 Atores do Subsistema Sociedade Civil

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABONG Associao Brasileira de Organizaes no Governamentais

PFL Partido da Frente Liberal

2. METODOLOGIA E DESENHO DA PESQUISA

2.1 Consideraes iniciais e problema de pesquisa

2.2 Objetivos e questes da pesquisa

2.3 Estudo de Caso

2.4 Coleta de dados

3.1 Introduo ao institucionalismo na teoria das organizaes

3.2 As microfundaes do institucionalismo

3.3 Processo de institucionalizao

3.4 Legitimidade e institucionalizao

3.5 As contribuies de Niklas Luhmann ao processo de institucionalizao

3.6 Os pilares de Scott e a institucionalizao da participao na Cmara Municipal de

4.1 Consideraes iniciais

4.2 Contexto histrico da participao da sociedade civil no Brasil

4.3 Constituio de 1988: um marco para o processo participativo

4.4 A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo e a participao local

4.4.4 Audincias pblicas

5. PARTICIPAO NA CMARA MUNICIPAL DE SO PAULO

5.1 A Cmara Municipal de So Paulo

5.2 Outros mecanismos de participao alm dos dispostos na Lei Orgnica do

6. ESTUDO DE CASO: A INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NAS

6.1 O processo oramentrio e as audincias pblicas da Lei do Oramento Anual