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CAPITULO PRIMERO.HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1.-

EVOLUCION HISTORICA, SINTESIS.La palabra seguridad proviene de securus, la que a su vez deriva de

los vocablos latinos se y cura que significan literalmente sin cuidado.

La expresin Seguridad Social, empleada en el campo legislativo, fue
utilizada, con su contenido conceptual actual, por primera vez en los
Estados Unidos de Norteamrica, en la poca del New Deal, y sirvi como
epgrafe a la ley votada el 14 de Agosto del ao 1935, por el Congreso de
ese pas.
Esta misma expresin fue la que utilizo en Inglaterra W. Beveridge
en el informe que lleva su nombre, y en la monografa The Pillar of
Social Security.
La historia de la Seguridad Social, entendida esta, en una
aproximacin muy rudimentaria y bsica, como

aquellas normas

destinadas a otorgar proteccin a diferentes personas o grupos de personas

de limitados riesgos relacionados con su actividad, encuentra sus orgenes
en Roma, y siguiendo al profesor Patricio Novoa en su tratado Derecho de
Seguridad Social, podemos esbozarla, histricamente, de la siguiente
forma:
A) poca Romana:
Las primeras instituciones cuyo objetivo era la proteccin de riesgos
de riesgos o contingencias sociales, las encontramos en los llamados en esa
poca Collegias, que eran instituciones que agrupaban a personas que
ejercan un mismo oficio, las cuales fueron verdaderas sociedades de

Socorros Mutuos encargadas de cubrir ciertas necesidades de sus

miembros, en especial las derivadas de muerte o enfermedades.
Los Collegias entran en decadencia a partir del siglo III d.c.,
evolucionando, algunos de ellos, haca las posteriormente llamadas
Cofradas, de inspiracin cristianas, apareciendo tambin las Diaconas
como una practica de la caridad cristiana.
B) EPOCA MEDIEVAL:
Aparecen en los pueblos sajones las Gildas, instituciones influidas
por las doctrinas cristianas, que eran organismos de asistencia mutua de
origen fraternal.
En el siglo XII nacen las primeras Cofradas organizadas bajo la
figura de un santo patrono y que fueron de dos tipos:
- Las gremiales, que agrupaban a personas de un mismo oficio.
- Las generales, en las cuales se permita la asociacin de personas de
distintas actividades econmicas.
Ambas cumplan actividades de asistencia y de carcter previsional.
Posteriormente, en el siglo XVI, aparecen las hermandades de
socorro, dirigidas mas a la nocin de un seguro, carcter que no reunan las
cofradas o gremios los cuales estaban particularmente dirigidas a la
proteccin de los mas dbiles y humildes. Por estas caractersticas se
considera a las hermandades como el primer antecedente de las
mutualidades o sociedades de Socorros Mutuos.
En el siglo XVIII aparecen los llamados Montes de Piedad o
Montepos, especialmente agrupando a personas de los sectores de la
administracin publica y militares, teniendo como componente especial el
hecho de que atendieran riesgos que a esa fecha no cubran las dems
instituciones, como ser el riesgo de supervivencia para la proteccin de las
viudas y hurfanos.

En este periodo destaca el pensador Espaol Luis Vives ( 1492)

cuyos postulados relacionados con la proteccin de los mas necesitados
tuvo alcances Continentales en toda Europa, siendo su obra mas importante
De Subentione Pauperum, (del socorro de los pobres) de tal
trascendencia

que muchas comunas de la poca le

encargaron la

organizacin de la asistencia social conforme a las ideas expresadas en su

obra.
Sus principales postulados fueron consagrar el derecho al trabajo y
que la proteccin de los necesitados deba ser competencia de toda la
sociedad, abogando por el entrenamiento al cesante, internados para nios
abandonados, hospitales separados para enfermos e insanos y empleo
protegido para ciegos e invlidos.
Es partir de su influencia que en 1601, bajo el reinado de Isabel I, se
dictan en Inglaterra las diversas leyes de pobres (Poor Law Act), las que se
consideran como

las primeras leyes nacionales contra la pobreza,

establecindose en ellas una tasa obligatoria para financiar el sistema.

Por su parte, la Iglesia Catlica tambin desde sus primeros tiempos,
e inspirada en sus postulados de amor al prjimo, desarroll actividades
en este campo, concentrando su accionar bsicamente a travs de la
caridad, dando atencin a enfermos ancianos e invlidos y hurfanos,
creando refugios para forasteros, asilos para r5ecien nacidos, orfelinatos,
asilos, hospitales, leproseras, etc.
C)

Amrica Colonial:
A la llegada de los espaoles trajeron consigo su derecho e

instituciones; se crearon las llamadas cajas de comunidades, cuyos

antecedentes se encuentran en instituciones incsicas, sus actividades
estaban relacionadas con el sostenimiento de hospitales auxilio de viudas y
hurfanos, adems de cumplir con labores de carcter educacional.

Su financiamiento lo obtenan por la va de entregarles una parte de

las tierras de la comunidad en censo, para su explotacin, integrndose sus
rentas a las respectivas cajas comunitarias. Llegaron a tener algunas de
ellas tal capacidad econmica, que una de ellas socorri a Felipe II , Rey de
Espaa, con 100.000 ducados, segn versin que Rumeu de Armas cuenta
en su obra Historia de la Previsin Social en Espaa, y que al decir del
profesor Patricio Novoa Fuenzalida, quien lo cita en su obra El derecho de
la Seguridad Social, que esta ayuda al rey Felipe II prueba que tomar
prestado dinero de las cajas de previsin para saldar dficits
presupuestarios es algo de muy antigua data.
En la recopilacin de Leyes de los Reynos de Indias se encuentran
dispersas una serie de cdulas, cartas provisiones, Ordenanzas e
Instrucciones que fueron dictadas por mandato del Rey Carlos II sobre
materias
referentes a temas que hoy podramos llamar previsionales, dentro de
ellas destacan:
a) El encargo que se formula a Virreyes, Audiencias y Gobernadores para
la fundacin de hospitales para la curacin de enfermos y ejercicio de la
caridad cristiana.
b) Se establece la obligacin a los patrones de que a los indios enfermos se
les proporcione, curacin, medicina y sustento, extendindose esta
obligacin al personal domestico indiano.
Se establece la obligacin a los dueos de minas y chacras de organizar
hospitales a sus expensas y en conjunto, con el fin de proporcionarle
cuidados y cura a los enfermos provenientes de dichas actividades.
En general, la Corona de Castilla dict un sinnmero de leyes que
constituyen en su conjunto un autentico sistema jurdico de proteccin a la
salud y prevencin de riesgos profesionales; aun cuando, en la practica,
dichas leyes fueron muy poco respetadas; toda vez que su implementacin

significaba fuertes gastos que los encomenderos y empresarios de la poca

no estaban dispuestos a asumir.
D)

Las Leyes de Bismarck:

En las postrimeras del siglo XIX aparecen en Alemania los primeros

Seguros Sociales de carcter obligatorios, su gestor fue el Canciller

Bismarck quien en forma temprana comprende la importancia de otorgar a
la ingente masa trabajadora medios a travs de los cuales, junto con
reconocerles el derecho al trabajo, se les proporcione tambin garantas de
ayuda en caso de enfermedades y asistencia en caso de invalidez y vejez.
As, el 19 de Abril de 1881 propone al Reichstag el llamado
Programa Social que habra de transformarse en leyes sobre Seguro de
Enfermedades, sobre accidentes del trabajo y sobre seguro de invalidez y
vejez.
An cuando en un principio estas leyes fueron fuertemente resistidas,
incluso por los propios trabajadores, amen de los naturales defectos que
adolecan, la obra de Bismarck ha sido trascendental en el desarrollo de la
Seguridad Social, toda vez que fue quien por primera vez comprendi que
la proteccin de las contingencias sociales deba organizarse mediante
seguros obligatorios instituidos por el estado y bajo su administracin y
direccin.
E)

El Informe de Lord Beveridge:

En el ao 1941 el Gobierno Britnico de la poca encomienda a una

comisin presidida por Beveridge, el estudio y formulacin de

recomendaciones para una reforma del sistema de seguros Sociales.
El informe de la comisin recomienda la dictacin de diferentes
cuerpos legales para otorgar una adecuada proteccin a los trabajadores,
informe que el parlamento aprueba con mnimas modificaciones
procediendo a la dictacin de leyes sobre subsidios familiares, sobre

accidentes del trabajo, sobre seguros sociales, servicio nacional de salud y

sobre unificacin de los servicios de asistencia y previsin social.
La importancia de estas leyes y su antecedente El informe
Beveridge radica en que se hace extensiva la Seguridad Social a todos los
residentes, dividiendo a la poblacin en diferentes categoras, a saber,
empleados, obreros, empresarios, dueas de casa, adultos sin ingresos,
nios de hasta 16 aos bajo la edad de trabajo y ancianos sobre la edad de
trabajo.
A su vez seala que la proteccin social debe extenderse tambin a
todas las contingencias sociales.
Establece, adems un sistema nacional de prestaciones familiares,
con finalidad demogrfica y redistributiva de la renta, establece, por su
parte, la uniformidad del monto de las prestaciones, salvo variaciones
derivadas del sexo o estado civil, establece tambin la subsidiariedad del
estado, en el sentido de que este debe garantizar prestaciones mnimas
correspondindole a los interesados completar las diferencias utilizando
procedimientos voluntarios y privados. Uniforma adems los aportes y
cotizaciones y unifica todas las Instituciones que administran Seguros
Sociales

en un servicio publico nico bajo la administracin de un

Ministerio de Seguridad Social, creado al efecto.

Adems, simplifica las normas administrativas para la obtencin de
los beneficios; en salud establece un Servicio Nacional de salud financiado
mediante impuestos para asegurar a toda la poblacin cuidados mdicos
gratuitos en medicina preventiva, curativa y rehabilitadora, por ltimo,
propone una poltica de pleno empleo destinada a garantizar trabajo y
prevenir el desempleo.
De la breve y resumida sntesis anterior, del informe Beveridge,
resulta meridianamente claro que sus planteamientos bien definidos y con
un enfoque basado en los postulados y principios que informan a la

Seguridad Social, habran de tener una notable influencia sobre todas las
legislaciones dictadas en el mundo con posterioridad a su emisin.
2.-

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA SEGURIDAD

SOCIAL EN CHILE:
Los primeros antecedentes de disposiciones legales referentes a la
seguridad social en Chile, amen de las que se dictaron por la Corona de
Castilla, ya reseadas, las encontramos al inicio de la Colonia, y dicen
relacin con la proteccin de la salud, esencialmente por la va de la
asistencia benfica y a travs de la fundacin de hospitales los cuales se
sostenan con aportes estatales, con donaciones de particulares y con las
rentas de bienes propios que normalmente eran el producto de herencias o
legados. As por ejemplo, don Alonso de Miranda, en testamento de 15 de
Enero de 1791 lega al hospital San Juan de Dios la hacienda Hospital,
predio que perteneci al Servicio Nacional de Salud hasta el ao 1962.
En el siglo XVIII se fundan las primeras Casas de Asilo, para
proteger a hurfanos y ancianos, entre las cuales se destaca la Casa de
Hurfanos, precursora de la casa nacional del Nio, fundada en virtud de
un legado hecho por don Pedro Tisbet a don Juan Nicols de Aguirre.
Llegada nuestra vida republicana, las cartas Constituciones de los
aos 1823, 1828 y 1833 establecieron algunas disposiciones relativas al
cuidado de la salud, encomendando a las Municipalidades la tuicin sobre
la polica de salubridad, el cuidado de los hospitales y hospicios y otras
instituciones de beneficencia, socorro y misericordia.
Por decreto Supremo de Abril de 1832 se organiza la Junta general de
Beneficencia y salud Pblica, institucin que tena por funcin velar sobre
todos los establecimientos de beneficencia y salud publica del pas, y
facultada para proponer las mejoras que pudieren hacerse en la Polica de
Salubridad.

En la segunda mitad del siglo XIX la labor asistencial mas

importante se desarrollaba pues a travs de los hospitales, la casa de
expsitos, el Hospicio de Ancianos y el Manicomio Nacional,
encontrndose todos ellos organizados de acuerdo a los principios de la
Beneficencia Pblica, inspiradas en simples deberes morales asumidos por
personas privadas y en parte por el Estado.
En el mes de Agosto de 1855 se dicta la primera ley sobre Montepo
militar; el ao 1858 se funda la Caja de Ahorro de Empleados Pblicos
creada como una institucin de derecho privado a la cual se la ha
considerado como la primera institucin Chilena de carcter previsional,
siendo su objeto el de fomentar el ahorro y propender al bienestar de sus
imponentes, efectuando el estado , a travs de bonificaciones , aportes a las
respectivas cuentas como una forma de incentivar el ahorro.
Durante la segunda mitad del siglo XIX se comienza a desarrollar,
como forma de previsin social privada, el mutualismo, el cual adquiere un
gran auge con la figura del Arquitecto Fermn Vivaceta quien funda en
1862 la Sociedad de Artesanos.
En los primeros aos del siglo pasado se comienzan a dictar diversas
normas de carcter laboral y previsional, as las leyes 3020 y 3045, del ao
1915 crearon la Caja de Montepo y retiro de las Fuerzas Armadas, se dicta
en el ao 1911 la ley N 2498 que crea una Caja de Ahorros para los
empleados de planta y a contrata de la Empresa de Ferrocarriles del Estado,
con posterioridad mediante las leyes N 3704 y N 3379 se modifica la
anterior ley otorgndole una nueva fisonoma, pasando a llamarse Caja de
retiro y previsin social de los Ferrocarriles del estado, institucin que es
considerada como nuestro primer seguro social en el pas.
En el ao 1916 se promulga la ley N 3.170, que norma las
indemnizaciones por accidentes del trabajo, fundada en la teora del riesgo
profesional, la cual adoleca de serias deficiencias, toda vez que su campo

de aplicacin no consideraba las enfermedades profesionales, no consultaba

garantas para el pago de las pensiones y exclua de la indemnizacin a los
accidentes causados por culpa del obrero.
En el ao 1924 el Congreso Nacional aprueba, entre diversas leyes
de carcter laboral la ley N 4.054 que versa sobre seguro Obrero
obligatorio de enfermedad, invalidez y vejez, ley cuyo contenido es obra
del doctor Exequiel Gonzlez Cortes, esta ley estableci un seguro social y
obligatorio para la proteccin de las contingencias antes sealadas en
beneficio de todos los obreros, incluidos campesinos y servidores
domsticos, instituyendo por primera vez en el pas un sistema de
financiamiento tripartito, mediante imposiciones del patrn del obrero y del
estado. En este mismo ao se dicta tambin la ley N 4.055 sobre
Indemnizacin por Accidentes del trabajo basada en la responsabilidad
objetiva del empleador, incluyendo en sus disposiciones cobertura para las
enfermedades profesionales. En la misma fecha se dicta tambin la ley N
4.059 que vers sobre contrato de empleados particulares estableciendo
para sus beneficiarios un Fondo de retiro e Indemnizacin por aos de
Servicios en caso de despido.
El ao 1925 se crea la Caja Nacional de Empleados Pblicos y
Periodistas y la Caja de Previsin de Carabineros, el ao 1937 se crea por
la ley N 6.037, La Caja de Previsin de la Marina Mercante Nacional, la
cual estableci un rgimen previsional de seguro de vejez e invalidez para
los oficiales y empleados de la Marina Mercante. En 1938 se dicta la ley N
6.174 sobre Medicina preventiva. El ao 1952 se dicta la ley N 10.475 que
estableci un rgimen de pensiones por antigedad, invalidez, vejez y
supervivencia para los empleados particulares, se dicta tambin la ley N
11.219 que cre la Caja de Previsin Social de los Empleados Municipales.
En el ao 1968 se dicta la ley N 16.744 sobre seguro obligatorio
contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, ley

que vino en derogar el anterior sistema establecido por la ley 4.055, basada
esta actual ley en la teora del riesgo profesional permitiendo la
contratacin de seguros mercantiles para cubrir las contingencias, se dicta
tambin la ley N 16.781 sobre medicina curativa para empleados
particulares y funcionarios del sector pblico.
En general, durante todo el periodo antes reseado, y que abarca
hasta el ao 1973, se dictaron en Chile una enorme cantidad de leyes
atingentes a la Previsin Social, crendose una infinidad de Cajas de
previsin, para distintas actividades, dentro de las cuales, a su vez existan
una serie de secciones, cada una con regmenes distintos, las cuales
otorgaban beneficios muy dismiles unas de otras, toda vez que sus
coberturas obedecan, mas que a razones tcnicas, a objetivos polticos, por
cuanto los grupos mejor organizados de la sociedad, o con mas fuerza
poltica, obtenan mejores beneficios provisionales, que otros sectores no
organizados.
Tal es as, que a la fecha en que promulga el DL 3.502, el ao 1980,
que crea el Instituto de Normalizacin Previsional, el cual vendra a
refundir en l a todas las cajas de previsin existentes a esa fecha,
exceptuando a las de la defensa nacional, existan 18 Cajas de previsin,
con mas de 50 secciones, a saber: Caja Nacional de Empleados Pblicos y
Periodistas, Servicio de Seguro Social, Caja de Previsin de Empleados
Particulares, Caja de retiro y Previsin Social de los Ferrocarriles del
Estado, Caja de Previsin de la Marina mercante, Caja de Previsin Social
de los Obreros Municipales de la Repblica, Caja de Previsin Social de
los Empleados Municipales de Santiago, Caja de retiro y Previsin Social
de los Empleados Municipales de la Repblica, Caja de Previsin Social de
los Empleados Municipales de Valparaso, Caja de Previsin de la Hpica
Nacional, Caja de Previsin Social de los empleados y obreros de la
empresa Metropolitana de Obras Sanitarias, Caja de Previsin y estimulo

de los empleados del banco del estado de Chile, Caja de Previsin para
empleados del salitre,

Departamento de indemnizaciones para obreros

molineros y panificadoras, Seccin de Previsin Social de los empleados de

la compaa de consumidores de gas de Santiago, Caja bancaria de
Pensiones, Caja de Previsin y estimulo de los empleados del Banco de
Chile, Seccin de Previsin del Banco central de Chile.
A modo solamente ilustrativo, dentro de la Caja de Previsin de
Empleados particulares, existan las siguientes secciones: a) rgimen
general, b) funcionarios de la caja de previsin de empleados particulares,
del servicio de seguro social y del departamento de indemnizaciones de
obreros molineros y panificadores, c) funcionarios del ex servicio nacional
de salud. Cada una de estas secciones gozaba de diferentes beneficios
previsionales, lo que indudablemente llego a generar una serie de
odiosidades toda vez que , como ya se dijo, se pagaban favores polticos a
los grupos de presin mediante la dictacin de leyes previsionales que los
favorecan en particular, tal es as, que dentro de una misma caja de
previsin, existan marcadas diferencias dentro de las secciones y el
rgimen general respecto del monto de las pensiones a percibir y los aos
necesarios para jubilarse, en especial respecto de las llamadas pensiones de
antigedad por aos de servicios.
Estas injusticias y privilegios vendran a ser en parte subsanados con
la dictacin del DL 2448, publicado en el Diario Oficial de 09 de Febrero
de 1979, antesala de la reforma previsional del ao 1980, que elimin, para
todas las Cajas de Previsin, el sistema de pensiones de antigedad por
aos de servicios, uniformando las pensiones de vejez mediante el requisito
de cumplimiento de edad, estableciendo para los hombres la edad de 65
aos y para las mujeres la edad de 60 aos.

CAPITULO SEGUNDO.FUNDAMENTOS Y CONCEPTOS

1.-

FUNDAMENTOS Y CONCEPTOS DE LA SEGURIDAD

SOCIAL
La seguridad social tiene su razn de ser a partir de la obligacin,
actualmente no discutida, que tiene el estado y la sociedad de proteger a los
individuos o trabajadores en el momento en que se encuentran afectos a un
estado de necesidad a consecuencia de un riesgo o carga social.
Este derecho/obligacin de vivir dignamente que tienen todos los
individuos, ha sido enfrentado por la sociedad de diversas formas a travs
de la historia, as nos encontramos con que en un principio las formulas de
aseguramiento

social

estaban

radicadas

fundamentalmente

en

la

beneficencia, luego explorando formas solidarias de aseguramiento aparece

el ahorro, pasando por la responsabilidad del empleador, para llegar a la
etapa del seguro, encontrndonos en la poca actual con que las formulas
de aseguramiento social, tienden a buscar como formula de financiamiento
de las prestaciones en base a combinaciones de capitalizacin individual
( ahorro), combinadas con formulas de seguros, basadas en financiamiento
fundamentalmente de cargo del trabajador, con algunas excepciones en las
cuales el respectivo rgimen es financiado por las cotizaciones aportadas
por el empleador, y en otros casos a travs de financiamiento tripartito,
como es el caso del seguro de desempleo.
Estas distintas formulas de proteccin de las contingencias han
evolucionado de la mano de las conceptos y principios que han informado a
la seguridad, los cuales indudablemente se encuentran fuertemente
influenciados por visiones de la sociedad de carcter religiosas, morales ,
polticas, econmicas y sociolgicas, imperantes en las distintas pocas de
nuestra historia.

1.1.- Concepciones Amplias:

Estas concepciones buscaban, en forma ideal que la seguridad social
se encargara de cubrir todos los estados de necesidad en que pudiera
encontrarse el ser humano, teniendo adems como objetivo adicional el
lograr una adecuada redistribucin de los ingresos. Conforme a ello esta
rama deba ocuparse no solamente de los seguros sociales sino que tambin
de la asistencia social, de polticas de pleno empleo, de vivienda e incluso
de educacin. Dentro de los adherentes a este concepto amplio se encuentra
Lord Beveridge, quien conforme a ello defina a la Seguridad Social como:
La que tiene por objeto abolir el estado de necesidad, asegurando a cada
ciudadano en todo tiempo, una entrada suficiente para hacer frente a sus
responsabilidades.
Huelga decir que esta concepcin amplia nunca ha sido factible de
ser implementada toda vez que, an hoy en da no es posible otorgar plena
proteccin a toda una poblacin determinada en todos los campos que esta
concepcin postula.
1.2.- Concepciones Restringidas:
En una aproximacin mas realista respecto de las contingencias o
riesgos sociales que debe cubrir la seguridad social estas concepciones
postulan que debe no debe confundirse la poltica social, con las
polticas de seguridad Social, siendo las polticas de seguridad social una
parte de la poltica social, restringiendo de esta manera, en una primera
aproximacin, a la seguridad social al mbito de los estados de necesidad
relacionados con el desarrollo de una actividad, es decir al campo de la
actividad laboral.
Conforme a ello A Zelenka define a la Seguridad Social como: el
conjunto de medidas tomadas por la sociedad, y en primer lugar por el
estado, para garantizara todos los ciudadanos, los cuidados mdicos
necesarios, as como para asegurarles los medios de vida en caso de perdida

o reduccin importante de sus medios de existencia, causadas por

circunstancias no dependientes de su voluntad. En la misma lnea el
profesor nacional Julio Bustos, en la revista de Previsin Social de 1951 la
define como: Es la Institucin destinada a elevar el nivel de vida de la
poblacin mediante la promocin de un ambiente nacional de salud y la
concepcin de medios econmicos vitales de subsistencia cuando se
presentan las eventualidades que determinen estado de necesidad.
1.3.-

Hacia un Concepto Moderno y Representativo de la Actual

Seguridad Social.
Como ya vimos la conceptualizacin histrica de la seguridad social
ha oscilado entre otorgar cobertura plena a todos los estados de necesidad
del ser humano, o la ha restringido a determinadas necesidades derivadas
de la salud y del trabajo.
Actualmente los tratadistas, buscando encontrar una definicin que
sea mas universal y comprensiva de la seguridad social han introducido
como elemento delimitador de ella el concepto de riesgo o carga social.
Conforme a ello, forzoso resulta, analizar el concepto de riesgo, antes
de entregar una definicin moderna de seguridad social:
a.-

La Nocin Tradicional del Riesgo

La inseguridad en obtener el goce de una vida digna en la sociedad

por parte de la mayora de los hombres est ntimamente ligada a los

riesgos que normalmente le acechan en este consorcio.
El riesgo, en su nocin tradicional, se expresa como aquel
acontecimiento

futuro

incierto

cuya

realizacin

no

depende

exclusivamente de la voluntad del asegurado. Cuando tal acontecimiento

constituye algo desgraciado, se le designa como siniestro, pero tambin
puede consistir en un acontecimiento feliz, tal como sucedera en el caso de
la supervivencia o natalidad.

Dentro de esta concepcin clsica, por as llamarlo, el riesgo no debe

estar producido para ser asegurado.
b.-

Diferencias del Riesgo con las llamadas Cargas

Ahora bien, existen ciertos hechos que, sin ser propiamente riesgos,

constituyen sin embargo algo que, en sus efectos, no pueden distinguirse de

ellos y que han sido denominados como cargas en el campo social. Tal
sucede con el matrimonio, con el nacimiento de hijos y otros.
Tales cargas influyen directamente en el potencial econmico-social
de vida de una persona y no pueden ser, consecuencialmente, ignoradas por
la Seguridad Social.
Dentro de un planteamiento prctico o tcnico, la mayora de los
autores modernos de la Seguridad Social comprenden en un todo tanto a los
riesgos como a las cargas sociales.
La inclusin de las denominadas cargas entre los objetivos
prcticos de la Seguridad Social ha implicado una evidente modificacin
del concepto clsico de riesgos, ya que la carga puede no ser futura e
incierta, como sucedera en el caso del matrimonio ya celebrado o del hijo
ya nacido, y que, a pesar de ello, estaran comprendidos en la proteccin
aseguradora respectiva.
Algunos autores prefieren, por esta y otras razones, el trmino de
contingencias en vez de la denominacin de riesgos sociales.
c.-

Diversos tipos de Riesgos inherentes a la vida colectiva

Los riesgos en general pueden provenir de hechos del hombre o

hechos de la naturaleza:
1) Existen los riesgos que provienen del medio fsico. Tales seran
los terremotos, inundaciones, derrumbes; rodados de tierra, hielo o nieve;
maremotos, diluvios, tempestades y dems anlogos.

En Chile hemos

padecido varias veces algunos de estos riesgos y con dureza mundialmente

conocida.
2) Existen riesgos del medio social-econmico, ampliamente
considerados. As , en el orden internacional aparece primeramente la
guerra, con su dolorosa secuela de daos de todo tipo. En el orden interno,
sealaremos las guerras civiles, las depreciaciones monetarias, la
insuficiencia habitacional, la imposibilidad de acceso a la instruccin e
innumerables otros por el estilo.
3) Existen los riesgos del medio familiar. El ms evidente entre
ellos est constituido por el nacimiento de los hijos, cargas que vienen a
rebajar las disponibilidades econmicas de la familia por razones obvias,
tanto ms atendibles cuanto noble y trascendente es la filiacin en su
significado.
4) Existen riesgos de orden fisiolgico, siendo los ms tpicos entre
ellos la enfermedad, la invalidez, la vejez y la muerte.
5) Podemos, finalmente, considerar aquellos riesgos de tipo
profesional o laboral.

Aqu deben comprenderse la inseguridad en el

empleo, la cesanta o paro forzoso, la remuneracin insuficiente, los

accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
d.-

Los Riesgos frente a la Seguridad Social

No es tarea fcil determinar cules son los riesgos que interesan

especficamente a la Seguridad Social para atender a su indemnizacin y

prevenir su advenimiento.

Ello est ntimamente vinculado, como ya

hemos sealado, a la evolucin que el mismo concepto de Seguridad

Social ha experimentado a travs del corto tiempo de su vida.
Siguiendo a Paul Durand, estudiaremos ahora el asunto a travs del
contenido original, actual y futuro de riesgo social.
e.-

Concepto originario de Riesgo Social

Este concepto ya era algo claro desde la poca inmediatamente

anterior a la aparicin histrica de la Seguridad Social. Vale decir, desde
los tiempos de la llamada Previsin Social y su instrumental a base de
seguros sociales.
Por riesgos sociales se entendan en dicha poca los que afectaban a
los trabajadores subordinados y consistan en la enfermedad, invalidez,
vejez, muerte, cesanta,

accidente del trabajo y enfermedades

profesionales.
An ms, la legislacin social limit sus alcances solamente al
campo propiamente obrero, que constitua la parte ms numerosa del
conjunto de trabajadores subordinados, dejando fuera de sus beneficios
sociales al resto de ellos, tales como los empleados particulares.
Esa claridad de concepto, como vemos, se consigui sacrificando la
extensin del beneficio protector y guardaba relacin con los pasos
incipientes que, a costa de grandes dificultades e incomprensiones, daban
en aquel entonces el Derecho del Trabajo y su ahijada, la Previsin Social.
Esta situacin no pudo permanecer esttica ante el avance social del
Derecho y de la poltica consiguiente y el concepto de riesgo hubo de ser
ampliado.
f.-

Concepto actual de Riesgo Social

El paso de la llamada Previsin Social a la Seguridad Social implic

una revisin y ampliacin del concepto anterior de riesgo.

La tendencia a proteger de la inseguridad social a toda persona que
pudiramos calificar de econmicamente dbil no se avena con la
limitacin del mbito operativo al medio exclusivo de los trabajadores
subordinados. Es preciso atender a cualquiera persona que sufra, por el
evento de un riesgo, una disminucin de su nivel de vida fundamental, sin
atender a la naturaleza de su actividad laboral.

Sin embargo, los riesgos considerados al afecto siguen limitados a

los de tipo fisiolgico y laboral, pero agregndoseles ahora los de carcter
familiar.
Dentro de tales mbitos, se mira ms bien al descenso o desaparicin
del nivel econmico fundamental de vida de la persona, con motivo del
riesgo acaecido, que no a su carcter de trabajador subordinado.
g.-

Evolucin futura del concepto de Riesgo Social

En relacin con los diversos tipos de riesgos ya analizados y la

tendencia cada vez ms amplia de la Seguridad Social a proteger a toda

persona sin distincin de labor, frente a la miseria e inseguridad, cabe
predecir una correlativa extensin, ms generalizada, de los conceptos
antedichos.
Desde luego, veremos ampliarse la proteccin para todos los riesgos
inherentes al orden profesional o laboral y que hoy no estn debidamente
considerados. As la seguridad del empleo y la poltica de pleno empleo,
remuneracin vital y la reajustabilidad defensora de su monto real y las
consiguientes modificaciones estructurales vinculadas a tales problemas,
como sera lo tocante a la empresa en cuanto comunidad de trabajo, irn
siendo indefectiblemente comprendidas dentro del mbito de la Seguridad
Social y de la poltica y legislacin consiguientes.
Pero quedan tambin actualmente al margen del concepto de riesgo
muchos, por no decir todos, los que hemos agrupado en los tipos
provenientes del medio fsico y social, ampliamente considerado.

Tal

sucede principalmente con las guerras internacionales y civiles, con las

tragedias ssmicas y anlogas y con el problema habitacional.
En este orden de cosas, es fcil sentar una proposicin ideolgica que
involucre y atienda el total de los riesgos sociales; pero la realidad
econmica de los distintos estados, en especial la nuestra, y la de los pases
subdesarrollados o en vas de desarrollo nos demuestra que tal proposicin

no es realista ni factible de ser implementada, toda vez que ello requiere,

necesariamente la disposicin de ingentes recursos, los cuales en general no
son factibles de obtener, toda vez que las mltiples necesidades de un
estado son siempre superiores al nivel de recursos de que se dispone, amen
de que siempre es resistido, tanto por los agentes econmicos como por las
personas en general, la implementacin de mayores tributos a fin de
financiar proyectos de seguridad social, como ocurre actualmente en Chile
con la discusin del plan Auge.
h.-

Clasificacin de los Riesgos Sociales

Dentro del mbito actual ya sealado de los riesgos sociales, su

clasificacin tradicionalmente ms admitida es la ideada por el socilogo

espaol Severino Aznar y que hacen suya la mayora de los autores sobre la
materia.
Aznar, atendiendo a su origen, clasifica los riesgos sociales,
susceptibles de ser asegurados, en la siguiente forma:
1) De origen patolgico: enfermedad, invalidez y accidentes del trabajo.
2) De origen biolgico: maternidad, vejez y muerte.
3) De origen econmico-social: paro forzoso y cargas familiares.
Es decir, tres grupos de contingencias o riesgos sociales que
contemplan el ciclo vital en lo que se relaciona con la salud, con el trabajo
y con la familia.
Efectuado este anlisis de los riesgos o cargas sociales adelantemos
algunas definiciones de Seguridad Social, Ruben Greco la define como El
conjunto de normas principios y tcnicas que tienen por objeto atender a la
satisfaccin de necesidades individuales derivadas de la produccin de
determinadas

contingencias

sociales,

valoradas

como

socialmente

protegibles. Por su parte la OIT, buscando una concrecin jurdica de los

conceptos de la Seguridad Social la ha definido como El conjunto de
disposiciones legislativas que crean un derecho a determinadas

prestaciones, para determinadas categoras de personas en condiciones

especificas.
De acuerdo a ello podemos, en definitiva, definir a la seguridad
Social como : El conjunto de normas cuyo objetivo fundamental es
establecer beneficios y prestaciones a determinadas personas que se
encuentran en determinados estados de necesidad a consecuencia de su
edad o por una contingencia o riesgo social, y que regulan adems su forma
de financiamiento."

CAPITULO TERCERO.INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1.-

INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Los adherentes a las concepciones amplias de la Seguridad Social

estiman que las Instituciones, ramas o regmenes de la Seguridad Social

comprende; Medicina Social, Asistencia Social, Seguros Sociales,
Servicios Sociales y las polticas de pleno empleo y vivienda. Como ya
vimos, esta visin amplia de la seguridad Social es una utopa an no
alcanzable, amen que ella desnaturaliza a la seguridad Social en si, en
relacin con su asociatividad al mundo del Trabajo, y a su especializacin
en temas definidos.
En general la doctrina estimaba como que la Seguridad Social se
integraba por dos ramas e instituciones; Seguros Sociales y Asistencia
Social, estando en esta posicin todos aquellos autores partidarios de la
concepcin restringidas.
Por su parte, el profesor Patricio Novoa ha estimado que las
instituciones de la seguridad Social son los seguros Sociales , La asistencia
Social y los sistemas de prestaciones familiares.

1.1.-

LOS SEGUROS SOCIALES

Son aquellos que tienen por objeto otorgar las prestaciones medicas

preventivas, curativas y de rehabilitacin, a sus afiliados y familiares a su

cargo; y las pecuniarias en caso de suspensin disminucin o terminacin
de la capacidad de trabajo o ganancia, o muerte del jefe de familia. En
general el seguro social es comprensivo de una institucin publica
encargada de efectuar las recaudaciones que financian las prestaciones, con
ingreso obligatorio a ellos , y que actualmente se encuentran orientados por
los principio que informan a la Seguridad Social.
Histricamente las Mutualidades y el seguro privado fueron los
antecedentes mas inmediatos del Seguro Social, las cuales entraron en
franca decadencia con la dictacin en Chile de la ley 4.054, del ao 1924
sobre Seguro Obrero Obligatorio, razn por la cual se seala que los
Seguros Sociales se encuentran en contraposicin con las Mutualidades y el
seguro Privado, discusin que en la actualidad no tiene sentido alguno a la
luz de los actuales regmenes de integran la Seguridad en nuestro pas, a
saber, las AFP son una combinacin de seguro privado con ahorro, Las
Isapres, seguro privado, las mutuales de accidentes del Trabajo, etc.. En
general, la tendencia actual es entregar la administracin de los regmenes
de la seguridad social a instituciones privadas, en consonancia con el rol
subsidiario del estado.
1.2.- LA ASISTENCIA SOCIAL
Entendida esta en una definicin de Ugo Colombo como aquella
actividad de carcter pblico, a veces integrada con colaboracin privada,
que mira a prevenir o a eliminar el estado de necesidad o insuficiencia que
pueda verificarse en el individuo, en su persona fsica, en su sustento vital,
o en su desarrollo moral, intelectual o productivo, especialmente cuando no
intervenga o intervenga insuficientemente el sistema previsional. Por su
parte el profesor espaol Aznar seala que la asistencia social es un seguro

social no contributivo, en que el asegurado no paga cotizaciones porque las

paga el Estado o una institucin tutelada por el. Respecto de la exigibilidad
de las prestaciones de la asistencia social se seala que en virtud de los
derechos pblicos subjetivos, el individuo que se encuentre en un
determinado estado de necesidad que no pueda ser cubierto por la previsin
Social, o por sus propios medios, debe ser, necesariamente beneficiario de
las prestaciones de la Asistencia Social. En general, en Chile la asistencia
Social se encuentra administrada a travs de dos grandes instituciones; El
servicio Nacional de Salud que otorga prestaciones medicas, y las
Municipalidades que otorgan prestaciones socio- econmicas.1.3.- LA MEDICINA SOCIAL
Ha sido definida como la rama de la Seguridad Social que se ocupa
de las condiciones de salud, incluyendo su componente econmico, de los
miembros de la comunidad, entendindose por salud el concepto aceptado
por la organizacin Mundial de la Salud, OMS, como: El estado de
completo bienestar fsico, mental y social y no solo la ausencia de
enfermedades.

En

nuestro

pas

la

medicina

Social,

integra,

verdaderamente, a los seguros Sociales y la asistencia Social, toda vez que

cumple en forma paralela con las funciones descritas en esas instituciones.
1.4.- LOS SERVICIOS SOCIALES
En general la expresin servicios sociales es equivoca, por cuanto ha
sido utilizada en mltiples acepciones ,tal es as que un informe sobre la
reforma de la seguridad Social Chilena de los aos 60 se la defini como
aquella rama de la Seguridad Social que promueve, encausa, regula y
otorga aquellos beneficios adicionales o complementarios de sus
prestaciones generales, que obtienen determinados grupos de asalariados,
como consecuencia de sus condiciones contractuales de trabajo. Conforme
a ello los servicios sociales son parte de la llamada seguridad social
complementaria,

siendo

fundamentalmente

de

responsabilidad

del

empleador y que se obtiene generalmente a travs de los procesos de

negociacin colectiva.
Entendido de esta manera el servicio social cada vez ha ampliado
mas su campo de accin, toda vez que en general, en todos los contratos
colectivos se tiende a incorporar en sus clusulas beneficios que tienen este
carcter, a saber, cuota mortuoria, beneficios de natalidad, seguros
complementarios de salud, de retiro, etc.
1.5.- POLTICAS DE PLENO EMPLEO Y VIVIENDA
La realidad de las polticas habitacionales son en s distintas de la
seguridad Social, sin perjuicio que a lo menos en Chile, histricamente, las
antiguas cajas de previsin colaboraron con estas polticas a travs de la
realizacin de planes habitacionales, mediante el otorgamiento de crditos
al respecto, pero en la practica ello fue una mas de las causales que
originaron el descalabro econmico y financiero del antiguo sistema de
reparto, toda vez que, por un lado, se produca un fuerte trafico de
influencias por la obtencin de dichos beneficios, y por el otro, se produjo
una fuerte desvalorizacin de los crditos otorgados, toda vez que estos no
traan incorporado mecanismos de reajuste, lo que llevo a que dichas
inversiones se licuaran en el tiempo.
En cuanto a las polticas de pleno empleo, an cuando ello encuentra
una directa vinculacin con la seguridad social, se ha estimado como
discutible su inclusin en la categora de institucin que la informa, ello por
cuanto se estima que la consecucin de este logro, se encuentra mas
directamente vinculada con polticas econmicas o laborales.
A propsito de las polticas de pleno empleo, objetivo bsico de todo
gobierno, se ha criticado en Chile las polticas destinadas a paliar los altos
ndices de cesanta que actualmente se registran en nuestro pas, los que a
decir de algunos tienen un carcter estructural mas que de coyuntura
econmica, las criticas apuntan a que los programas de contratacin de

mano de obra impulsados por el estado, a travs de las Municipalidades,

tienen un carcter asistencial, con todas las consecuencias que en general
acarrea la asistencialidad cuando ella se masifica.
CAPITULO CUARTO.SISTEMAS TRADICIONALES DE REPARACION DE LAS
CONTIGENCIAS
Para entender debidamente la evolucin experimentada en el campo
de la Seguridad Social es necesario analizar el procedimiento tradicional en
la cobertura de los riegos sociales, en especial durante el siglo pasado.
Al efecto se han de considerar el ahorro, la familia, el gremio, la
mutualidad, la asistencia privada y la asistencia pblica, todas ellas
instituciones anteriores al advenimiento del Seguro Social.
1.-

EL AHORRO
Es considerado como una de las mas antiguas formas de prevenir

estados de necesidad, ya que a travs del esfuerzo individual de cada

individuo, supuestamente previsor, al momento de encontrarse en un
determinado estado de necesidad, carga o riesgo social, llmese esta
cesanta, enfermedad o vejez, puede con los recursos ahorrados mantener
su estndar de vida durante el periodo en que se encuentre en paro forzoso,
financiar sus gastos de enfermedad o procurarse una renta mensual con
dichos fondos.
Ahora bien, atendida la propia naturaleza del ser humano, de por si
poco previsor, sin disciplina ni hbitos de ahorro, lo mas probable es que en
su gran mayora pocos sern los que efectivamente ahorren en forma
peridica y metdica para suplir los riesgos o estado de necesidad que le
pudieren ocurrir a el o a su grupo familiar, unido ello a que generalmente
los ingresos de una persona no alcanzan para cubrir sus necesidades mas

inmediatas, hacen que generalmente se pospongan cualquier esfuerzo de

ahorro a consecuencia de ello.
Adicionalmente a lo anterior, esta forma tradicional de reparacin de
contingencias, adolece de la falta de especializacin del ahorrante, en
cuanto a tomar decisiones tcnicas en relacin con la inversin de sus
ahorros, lo que unido a los ciclos y vaivenes que experimenta la economa,
ya no local o nacional, sino que mundial, puede desembocar en muchos
casos con la completa perdida de sus ahorros, lo que trae como
consecuencia adicional que el estado, a travs de la Asistencia Social,
necesariamente deber encargarse de cubrir la necesidades, a lo menos
mnimas de dicho individuo, con la correspondiente carga financiera que
ello implica para el erario nacional.
2.-

LA FAMILIA
Histricamente la familia ha sido una de las formas tradicionales a

las que recurra un individuo al momento de encontrarse frente a una

determinada contingencia o riesgo social, en la familia generalmente
encontraba ayuda, toda vez que imperaba en ellas un gran espritu de
solidaridad, pero el advenimiento de los tiempos modernos, que ha llevado
a la disgregacin de la familia, unido a la perdida de tradiciones y valores
familiares, significo, en la practica que esta forma de suplir estados de
necesidad no tuviera una gran perduracin en el tiempo, amen de que ella
generalmente

conllevaba

algn

tipo de

perdida de

dignidad

independencia.
3.-

EL GREMIO
Los gremios tuvieron importancia indiscutible durante la Edad Media

a travs de las llamadas Corporaciones de Oficio. Sin embargo, debemos

recordar los frutos que la fraternidad de que estaban animadas dichas
corporaciones por medio de sus cofradas renda en beneficio de los
ancianos, enfermos y lisiados integrantes de las mismas.

Estas y muchas otras medidas adoptadas dentro de los gremios medievales,

para atender parte de los riesgos sociales que afectaban a sus miembros, no
lograron subsistir al ser abolidas las corporaciones en el siglo XVIII. Y
aunque hubiesen subsistido separadamente de las instituciones que las
cobijaban, tales medidas habran sido del todo insuficientes para cubrir los
riesgos sociales en la poca contempornea.
4.-

LA MUTUALIDAD
Estrechamente vinculadas en su historia a los gremios medievales y

aun a los antiguos colegios romanos, las asociaciones mutualistas o

sociedades de socorros mutuos, como tambin se las denomina, ofrecieron
en el siglo XIX, y aun en parte del presente, una solucin efectiva, aunque
parcial, frente a los riesgos sociales de sus miembros.
Su principio consiste en reunir un grupo de personas para que
colectivamente y sin fines de lucro afronten la indemnizacin de cierto
nmero de riesgos sociales que sufran sus miembros a base de las cuotas
que impongan al efecto en una especie de fondo comn creado para ello.
Estas asociaciones sufrieron la misma prohibicin legal que afect a
los sindicatos a raz de la Revolucin Francesa.

Por ello las vemos

aparecer primeramente toleradas y despus aceptados slo a mediados del

siglo pasado, viniendo a adquirir plena vida jurdica a fines del siglo XIX.
La mutualidad se ha mostrado tambin absolutamente insuficiente
para resolver en forma integral la cobertura de los riesgos sociales, y ello
por las razones principales que se pasan a sealar:
a) Constituye el mutualismo un acto voluntario de ahorro, por lo cual se
repiten en la materia los principales defectos que hemos sealado al ahorro
individual en el prrafo anterior.
b) No siendo obligatoria, en la mutualidad pasan a constituir mayora entre
sus miembros aquellos ms expuestos a los riesgos sociales que se pretende
atender. De esta forma, el fondo experimenta una gran presin econmica

que impide jugar su papel moderador a la ley de los grandes nmeros,

como veremos que sucede al tratar los seguros sociales ms adelante. Para
evitar esto los dirigentes del mutualismo idearon federar a las
mutualidades, pero ello constituye nicamente un paliativo del problema.
c) Como consecuencia de lo anterior, el mutualismo adolece de defectos
tcnicos por la insuficiencia de los fondos que necesita acumular. As, se
han visto obligadas las mutualidades a reducir el nmero de los riesgos que
pretenden cubrir y a limitar el monto de los servicios que prestan cuando
estos riesgos afectan a sus miembros.
Como una manera de resolver esta situacin, los partidarios del
mutualismo han ideado el obtener la ayuda financiera de parte del Estado,
consiguiendo ventajas legales, tanto directa como indirectas. Asimismo,
muchas de estas instituciones han creado el sistema de los miembros
honorarios cuyas cotizaciones constituyen una ayuda financiera y no
gravan el fondo social, por cuanto no dan derecho a beneficios.
5.-

LA ASISTENCIA PRIVADA
Su accin se afinca en la buena voluntad del medio particular para

llevar un alivio a los riesgos sociales, en forma voluntaria y gratuita, de

parte de quienes tienen la posibilidad de hacerlo hacia aquellos que los
sufren en forma manifiesta y dolorosa.
Este tipo de accin se ha expresado como un fruto de la caridad o
virtud fraterna, cuando no de la llamada filantropa, y se ha canalizado en la
atencin de los enfermos y ancianos principalmente.
Resultara complejsimo e innecesario el tratar de seguir la historia
de esta asistencia privada en la cual nos veramos forzados a adentrarnos en
parte de la historia de la medicina, particularmente en su aspecto
hospitalario, en cuyo origen tanto mrito ha cabido a la actividad privada
como, asimismo, el remontarnos a esas fraternas instituciones de la Iglesia

Catlica desde los primeros tiempos en que el cristianismo trajo al mundo

una nueva concepcin del hombre y de su dignidad.
La asistencia privada organizada a travs de Fundaciones y
Corporaciones

sin

fines

de

lucro,

se

mueve

en

nuestro

pas

fundamentalmente en el campo de la Asistencia Social, otorgando

beneficios a los mas pobres y necesitados de la sociedad, teniendo como
gran ejemplo de ello a la fundacin hogar de Cristo, pero tambin abarca en
general campos relativos a la medicina Social siendo la mas destacada de
ellas la Fundacin Teleton.
En general, an cuando este tipo de ayuda conlleva un carcter
paternalista, lo cual implica que en muchos casos nos encontramos en un
circulo vicioso, difcil de romper, su existencia resulta imprescindibles para
paliar las necesidades extremas de personas o grupos de personas que se
encuentran al margen de la seguridad social, o que esta con sus
prestaciones no alcanza a solucionarle en forma plena sus problemas.
6.-

LA ASISTENCIA PBLICA O BENEFICENCIA

El estado como ente posterior al ser humano, encargado de velar por

el bien comn de su colectividad ha histricamente destinado recursos para

ayudar a los mas pobres y desvalidos, mediante muy variadas formas.
Para algunas concepciones liberales de la sociedad la asistencia
pblica tiene nicamente el sentido de un remedio paliativo de la dureza de
la libertad econmica incontrolada en relacin al fin social.
El pobre desvalido merece, segn ellos, ayuda mnima para subsistir,
salud limitndose esta ayuda a que palien su hambre, y puedan en casos
extremos tener acceso a salud, no llegando mas all en dicha ayuda.
Es en este plano donde se revela con ms precisin la honda
revolucin que habr de tener la Seguridad Social determinado el amplio
papel rector y activo del Estado en la aplicacin de su principios humanos
frente a los riesgos sociales, superando la etapa de la asistencia pblica

clsica, modestamente supletoria de la accin privada y personal con su

secuela de insuficiencias y dentro de la cual los asistidos no juegan ningn
papel activo no digno.
En todo caso, y conforme a la teora de los derechos pblicos
subjetivos de la exigibilidad de las prestaciones de la asistencia social
respecto de el individuo que se encuentre en un determinado estado de
necesidad, no suplido por la Seguridad Social, es hoy un mandato legal y
moral que el estado tiene para con toda la sociedad.
En una concepcin moderna de asistencialidad, partiendo de la base
que un porcentaje significativo de personas se encuentran al margen de la
Seguridad Social, fundamentalmente por razones de pobreza y cesanta, se
debieran implementar polticas integrales y multisectoriales de ayuda,
buscando a travs de ellas integrar al individuo y su grupo familiar a la
sociedad, entregndole herramientas de capacitacin y ayuda

que le

permita subsistir con el fruto de su trabajo.

CAPITULO QUINTO.PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El profesor Hector Humeres reconoce como cuatro los principios
que informan a la Seguridad Social, ellos son ; universalidad (subjetiva y
objetiva), integridad o suficiencia, solidaridad y unidad. A dichos principios
agregaremos otros dos que an cuando son discutidos por una parte de la
ctedra y la doctrina, creemos que ellos deben estar presentes en toda
normativa relacionada con esta disciplina, toda vez que ellos son, a nuestro
entender, complementarios de la solidaridad, estos son; la Subsidiariedad y
la Redistribucin de los ingresos, todos los cuales desarrollamos
sucintamente a continuacin.

Junto con ello creemos que a los principios antes sealados debe
agregarse uno nuevo, a nuestro entender de capital importancia, este es La
Libertad, en cuanto en todas las legislaciones que dicen relacin con los
regmenes de la seguridad social debiera propenderse a incorporar este
principio, piedra fundamental de toda sociedad democrtica, visto a travs
de dos aspectos, uno bajo el prisma del libre mercado, en cuanto a la
libertad de organizar rganos gestores, como complemento de la
subsidiariedad, y dos, a que no es posible uniformar las aspiraciones y
expectativas de cada individuo debiendo por ende otorgarle libertad de
opcin en cuanto a eleccin de rgano gestor, alternativas de cotizacin,
ahorro, forma de acceso a las prestaciones, etc.. Este principio se encuentra
fuertemente desarrollado e implementado en varios regmenes de nuestra
seguridad social, como veremos mas adelante, en especial en el rgimen de
Pensiones estatuido en el DL 3.500.1.-

UNIVERSALIDAD
Este principio es necesario abordarlo, conforme en forma clasica lo

hace la doctrina, desde dos aspectos, el primero considerando que las

normas que integran la Seguridad Social deben abarcar a todo el universo
de personas que componen una determinada sociedad, y el segundo en
cuanto a que la proteccin de los riesgos o estados de necesidad deben ser
comprensivos de todos aquellos a que puede verse expuesto el ser humano,
conforme a ello, la Universalidad se divide en:
A.-

Universalidad subjetiva:
Se entiende por universalidad subjetiva el hecho que la Seguridad

Social debe otorgar proteccin a todas las personas, sin distincin de raza
edad sexo , religin,

nacionalidad, vinculo laboral o nivel de

remuneraciones, debiendo ser este principio una aspiracin de todos los

pueblos. Esta premisa se encuentra enunciada, de un modo indirecto en el
artculo 1 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, al sealar

que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos, y a que el

Estado esta al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el
bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales
que permitan a todos sus integrantes a su mayor realizacin espiritual y
material.
Esta aspiracin ha tenido importantes evoluciones en nuestra
legislacin nacional, en especial a partir de la reforma previsional del ao
1981, toda vez que con la creacin de las AFP se eliminaron todas las
restricciones de afiliacin al sistema que las antiguas cajas de previsin
tenan, camino que en general han tomado todas las leyes de seguridad
social posterior a ellas.
Dado que en la practica la aplicacin total de este principio es muy
difcil y compleja, por las razones histricas ya dichas, la seguridad social
debe complementar su accin, en pos de este objetivo, con el otorgamiento
de prestaciones medicas y de pensiones con carcter mnimo.
B.-

Universalidad objetiva;
En virtud de este principio se dice que la Seguridad Social debe

otorgar cobertura y proteccin a todos los riesgos o contingencias sociales

a que puede verse expuesto un individuo, ya sea en relacin con su trabajo
o por hechos de la naturaleza, y an por hechos propios del individuo.
Por ello se considera genricamente que constituyen contingencias la
enfermedad, la maternidad, la invalidez, la vejez, la muerte, la viudez, la
orfandad, los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, el
desempleo y las cargas familiares.
En general en nuestra legislacin de Seguridad Social se otorga
proteccin a todas las contingencias antes sealadas.
2.-

INTEGRIDAD O SUFICIENCIA

En general este principio se refiere a la circunstancia de que todas las

prestaciones (mdicas, econmicas o familiares) sean suficientes para
atender la contingencia social respectiva y capaces de solucionar el caso
social.
En cuanto a la salud, se estima que debe ser protegida integralmente
comprendiendo

las

atenciones

mdicas,

quirrgicas,

dentales,

hospitalizacin, medicamentos, prtesis, rehabilitacin etc. Se estima que

no pugna con este principio el hecho de que se deba pagar una determinada
suma por recibir ciertas prestaciones medicas, toda vez que ello es
necesario por dos razones, una) si as no fuere la demanda innecesaria por
atencin medica colapsara cualquier sistema, y dos) que dichos pagos
deben hacerse con resguardo de aquellas personas que por indigencia o
nivel de remuneraciones no estn en condiciones de afrontarlas, como una
adecuada complementacin al principio de la solidaridad.
En lo relativo a las prestaciones de carcter pecuniarias se ha
estimado que estas deben ser suficientes para equiparar el nivel de
remuneracin que gozaba el afiliado que permitan a la persona continuar
viviendo en condiciones relativamente similares a las que tena cuando
disfrutaba de su capacidad de trabajo, con la salvedad que respecto de las
prestaciones otorgadas al paro forzoso estas deben ser decrecientes, y de
carcter temporal, con limitacin en el tiempo, a objeto de incentivar la
bsqueda de nuevo empleo.
En cuanto a las prestaciones familiares la tendencia es que ellas
tengan un carcter de redistribucin del ingreso, limitndose su
otorgamiento hasta determinados niveles de remuneracin , con
diferenciacin de su monto asociado a al nivel de renta.
La legislacin nacional ha introducido interesantes innovaciones a este
principio a travs de la implementacin del sistema de capitalizacin
individual, y del ahorro voluntario, otorgando franquicias de carcter

tributario, y subsidiando el otorgamiento de algunas prestaciones a travs

de la constitucin de fondos solidarios como es el caso del seguro de
desempleo.
3.-

SOLIDARIDAD
De acuerdo a la definicin aceptada por diversos tratadistas, la

solidaridad existir en la medida que se redistribuya el ingreso nacional.

Segn el destacado tratadista nacional Patricio Novoa Fuenzalida, la
solidaridad se exterioriza a base de los siguientes postulados.
1) Es un esfuerzo de toda la comunidad realizado en su propio
beneficio:
2) A ese esfuerzo deben contribuir todos y cada cual segn sus
capacidades y posibilidades;
3) El esfuerzo individual de cada persona debe ser considerado
como una exigencia del bien comn y no como una prestacin previa, para
que luego el organismo gestor otorgue la correspondiente contraprestacin.
De la aplicacin conjunta de la suficiencia y al solidaridad se
produce como consecuencia la redistribucin del ingreso nacional.
La solidaridad se mira bajo el doble prisma de lo grupal y lo
nacional, pero debemos entenderlos como complementarios y formando
parte de un todo.
Se estima que el aporte debe ser del Estado, ya que si se grava a la
empresa, se tiende a disminuir la contratacin de mano de obra.
Una de las grandes criticas que se le hacen a la reforma previsional
del ao 1981 dice relacin con la ausencia de este principio en el diseo de
esta reforma, toda vez que la capitalizacin individual mira al solo inters
particular del individuo, fomentando, al decir de los crticos, el
individualismo. Con todo, la implementacin del Seguro de desempleo y la
puesta en marcha, en forma limitada del plan Auge ( en lo relativo a
prestaciones medicas), trae una luz de esperanza en cuanto a tener siempre

presente la solidaridad como una forma de responsabilidad social. En todo

caso, postulamos que este principio es factible de ser implementado y
profundizado a travs de la entrega de subsidios por parte del estado,
mediante mecanismos de incentivos y franquicias tributarias, o subsidiando
directamente la demanda mediante una adecuada focalizacin del
beneficio.
4.-

UNIDAD
Frecuentemente se ha identificado a este principio con sinnimo de

unificacin , en cuanto a reunir en un solo rgano gestor la administracin

de la seguridad social y la entrega de las prestaciones, como una forma de
abaratar costos y unificar procedimientos, pero en la practica ello llevara a
la creacin de verdaderos monstruos administrativos, coartndose las
libertades de los individuos toda vez que no tendran opcin alguna de
cambio ante arbitrariedades, mala administracin o negacin de buen
servicio.
Es por ello que se seala que la Unidad dice relacin con unificacin
orgnica en cuanto a que bajo una nica estructura jurdica determinada se
reglamente la afiliacin, cotizacin y otorgamiento de prestaciones de un
determinado o determinados estados de necesidad, sin perjuicio de que
existan diversos rganos gestores encargados de ellos, todos funcionando
en igualdad de condiciones, profundizando de esa manera el principio de
libertad de opcin que mas adelante enunciamos.
Ello a su vez dice relacin con las denominadas unidades
secundarias, entre las que merecen citarse:
1) La unidad del acto de la afiliacin, en cuanto este sea igual para todos
los rganos gestores del respectivo rgimen previsional
2) La unidad de la cotizacin, en cuanto las tasas sean iguales para todas
las personas afiliadas al respectivo rgimen previsional.

3) La unidad de los sistemas de inspeccin, control y fiscalizacin, en

cuanto todos los rganos gestores del respectivo rgimen previsional estn
bajo la tutela de un mismo organismo estatal de control ( Superintendencia)
4) La unidad del campo de aplicacin, en cuanto el accionar del rgano
gestor se encuentre en igualdad con sus pares, y no goce de beneficios o
franquicias a los que los dems no tengan accesos.
5) La unidad de las prestaciones, en dos tipos de categoras; a) que los
afiliados de un respectivo rgimen tengan normas comunes para acceder a
determinadas prestaciones, y b) que los requisitos de los rganos gestores
para otorgar dichas prestaciones sean iguales en todos ellos.
En general en Chile este principio encuentra plena aplicacin en la
mayora de las instituciones que informan nuestro sistema de seguridad
social, as tenemos una unidad de regmenes asociados a determinados
estados de necesidad o riegos sociales, a saber; rgimen de pensiones,
rgimen de accidentes del Trabajo y enfermedades profesionales, rgimen
de cesanta, rgimen de Salud, rgimen de prestaciones familiares, cada
uno de ellos con un estatuto nico, excepto en el caso del rgimen de
pensiones en el cual coexisten dos sistemas paralelos, toda vez que las
antiguas cajas de Previsin, aun cuando se encuentran reunidas bajo un
mismo rgano gestor ( Instituto de Normalizacin previsional), mantienen
cada una de distintas tasas de cotizacin y forma de calculo de
prestaciones. Tambin constituye una excepcin la mantencin de los
estatutos de las cajas de previsin de las instituciones de la Defensa
Nacional, cada una de las cuales mantienen distintos y cerrados sistemas de
otorgamiento de prestaciones de la Seguridad Social.
5.-

SUBSIDIARIEDAD
Este aspecto ha sido profundamente debatido en doctrina, ya que

gran parte de ella considera que no constituye un principio orientador de la

Seguridad Social, por estimar que se opone por el vrtice a la ineludible

responsabilidad fundamental que le cabe al Estado en esta materia.
El principio de la subsidiariedad implica que la sociedad toda, o el
Estado como organismo jurdico de ella, no debe ejercer facultades que
excedan lo que el individuo o los grupos sociales menores puedan hacer
por s mismos.
Ello implica abrirle un amplio campo a la iniciativa privada, y parte
de la premisa de delimitar la accin del Estado, constituyndose en garante
de la actividad particular encaminada como ayuda a los ms dbiles.
De acuerdo a sus postulados, las comunidades no deben ejercer en
forma directa las funciones propias de organismos o sociedades de rangos
inferiores, debiendo tener los primeros una funcin de ayuda

complemento de los ltimos.

Seala asimismo que el Estado tiene, en relacin a este principio, con
la Seguridad Social dos obligaciones:
- Permitir que el individuo y los grupos intermedios, con sus propios
medios, hagan frente a sus estados de necesidad, e
- Intervenir slo en caso de que sean incapaces de solucionar con sus
propios medios sus necesidades.
Desde luego que estas obligaciones se cumplen sucesiva y no
simultneamente.
Para otro sector, el enunciado sealado no constituye ms que una
concrecin de cierta filosofa en la administracin de la Seguridad
Nacional, pero sin que pueda considerarse como un principio que ilustra los
diversos aspectos que componen el sistema. An ms, estiman que por esta
va se pueden afectar gravemente otros principios de la Seguridad Social,
como el de la unidad y el de la solidaridad, ya que se rompen entre grupos
de diverso poder econmico, lo que, en definitiva, atenta en contra del
sistema en su totalidad.

Su aspecto negativo deriva del hecho de que al no tener el Estado el

control del sistema, ste puede desinteresarse en sus finalidades y terminar
por abrogar los restantes principios orientadores de la Seguridad Social.
La Constitucin Poltica de Chile de 1980 es particularmente
partidaria

del principio y constituye uno de sus fundamentos; dicha

caracterstica ha sido traspasada a la actual legislacin de Seguridad Social

chilena, con contadas excepciones.
En Chile este principio orientador est asentado en numerosas
instituciones y disposiciones legales y es ilustrativo su avance en materia
de Seguridad Social. En efecto, antes del nuevo rgimen previsional slo
poda conceptualizar dentro de esta situacin a las Cajas de Compensacin
de Asignacin Familiar y las Mutualidades de Empleadores en la Ley de
Accidentes del Trabajo; hoy en da, adems, se puede sealar que tanto el
financiamiento de las prestaciones como la administracin de varios
regmenes estn basados en este elemento, siendo sus entes visibles ms
destacables las Administradoras de Fondos de Pensiones (A.F.P.) y las
Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES) y el Seguro de Desempleo.
Aun cuando una parte importante de la doctrina estima que este
principio no es factible de ser implementado plenamente en todas los
regmenes de la Seguridad Social, estimamos lo contrario, toda vez que, y
por lo dems, nuestra legislacin ha profundizado la implementacin de
este sistema a partir de la reforma del ao 1981, en todo caso, para efectos
de un buen complemento con los dems principios, ste debiera ir
acompaado de normas relativas a prestaciones mnimas y procedimientos
sencillos y expeditos de reclamos.
6.-

REDISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS

Un sector de la doctrina considera que ste es uno de los grandes

objetivos de la Seguridad Social, tanto en cuanto hace relacin con el

afecto de vasos comunicantes entre sectores de la poblacin con mayor

recursos y aquellos que tiene menos, como asimismo el traspaso de

recursos en favor de los pasivos que efectan los trabajadores en actividad.
Tambin se advierte otra forma de redistribucin en relacin a
aquellos que sufren merma de sus ingresos por contingencias sociales,
quienes reciben la provisin de sus ingresos necesaria a travs del sistema.
Otro sector estima que no es funcin primordial de la Seguridad
Social el procurar este objetivo, sin desconocer que de todas formas, en
mayor o menor medida, el fenmeno tiende a producirse.
Segn la ideologa predominante en el sistema, la Seguridad Social
puede conformar una herramienta poderossima en la redistribucin del
ingreso nacional, ya que la masa financiera que constituye su basamento es
bastante considerable.
Este principio alcanza una concrecin especifica, aunque modesta en
sus alcances, en el rgimen de prestaciones familiares, en el cual se
entregan en forma diferenciada, las asignaciones familiares, en base a
tramos de renta y hasta un determinado monto.
Creemos que este principio es factible de ser profundizado en nuestro
sistema de Seguridad Social, por la importancia que su aplicacin tiene en
trminos de justicia social, a travs de mecanismos que digan relacin con
la entrega de subsidios por parte del estado e incentivos tributarios,
asociados a personas con menores ingresos.
7.-

LIBERTAD
La libertad como derecho connatural al ser humano, anterior an a su

vida en sociedad, debe estar presente en todos los aspectos societarios, en

una comunidad que se precie de democrtica.
Conforme a este principio, en virtud de la subsidiariedad, y a los
principios que reglan el orden pblico econmico, debiera considerarse en
toda implementacin de reformas y formulacin de nuevas leyes la
posibilidad de que la administracin del respectivo rgimen o prestacin

estuviera a cargo de distintos rganos gestores de carcter privado, como es

actualmente el caso de las AFP ,de las ISAPRES, y de las MUTUALES,
dejando a la iniciativa privada la creacin de estos rganos gestores, con
reglas de constitucin y funcionamiento uniformes para todo tipo de
personas jurdicas, sean estn con o sin fines de lucro.
En cuanto a la forma de implementar este principio en relacin con
los afiliados y beneficiarios, ello debiera estar relacionado con el contenido
de las normas que regulan un determinado rgimen, materializado a travs
de un derecho de opcin, a saber, libertad de opcin en cuanto al rgano
gestor, libertad de opcin en cuanto a cambiarse de rgano gestor, libertad
de opcin en cuanto a aumento de cotizacin para financiar mayores
prestaciones, libertad de opcin en cuanto a tener alternativas de acceso a
prestaciones, etc.
Este principio, como ya dijimos, se encuentra fuertemente
incorporado en el rgimen de pensiones regulado por el DL 3.500, respecto
del cual profundizamos sus alcances en el capitulo correspondiente.-