s rie D I R E I T O A S S I S T N C I A S O C I A L

Organizadores
S I M O N E A PA R E C I D A A L B U Q U E R Q U E
KAROLINE AIRES FERREIRA OLIVINDO
S A N D R A M A R A C A M P O S A LV E S

Concurso
de Artigos
Jurdicos
DIREITO ASSISTNCIA SOCIAL

Concurso
de Artigos
Jurdicos
DIREITO ASSISTNCIA SOCIAL

Tereza Campello
Ministra de Estado do Desenvolvimento Social
e Combate Fome
repblica federativa do brasil
ministrio do desenvolvimento social e combate fome

Denise Colin
Secretria Nacional de Assistncia Social
Simone A.Albuquerque
Diretora do Departamento de Gesto do SUAS
Karoline Aires Ferreira Olivindo
Coordenadora-Geral de Regulao da Gesto do Suas
Impresso em

Concurso de Artigos Jurdicos

Produzido pela Secretaria Nacional de Assistncia Social do

Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome
Edifcio mega SEPN 515 Bloco B 3 andar Sala 360
CEP 70770-502 Braslia/DF
Telefones: 0800 703 2003
www.mds.gov.br
Organizao e Reviso: Andra Barbi e Jarbas Ricardo
Almeida Cunha

Organizadores:

Simone Aparecida Albuquerque

Karoline Aires Ferreira Olivindo
Sandra Mara Campos Alves

Braslia, 2015

Projeto grfico, capa e diagramao: Lucas Fujarra

Ficha catalogrfica:

S u m r i o

CAPtulo 1 o direito assistncia social como

rea do conhecimento jurdico

13

Quem so os desamparados que necessitam da

Assistncia Social: os limites da Administrao
Pblica e do Poder Judicirio na definio
deste conceito fundamental
Luiz Antonio Ribeiro da Cruz

15

Assistncia social como direito: aspectos

nacionais e internacionais
Larissa Mizutani

35

O DIREITO FUNDAMENTAL ASSISTNCIA SOCIAL

Carlos Gustavo Moimaz Marques

53

O DIREITO ASSISTNCIA SOCIAL COMO OBJETO

ESPECFICO DE CONHECIMENTO DA CINCIA JURDICA
Marco Aurlio Serau Jnior

63

O DIREITO DA ASSISTNCIA SOCIAL COMO REA DO

CONHECIMENTO JURDICO
Marcos Jos Nogueira de Souza Filho

77

CAPtulo 2 o papel do advogado no sistema

nico de assistncia social (suas)

99

O PAPEL DO ADVOGADO NO SISTEMA NICO DE

ASSISTNCIA SOCIAL (SUAS): Algumas reflexes
contemporneas necessrias para sua
efetivao
Ana Paula Pereira Flores

101

O PAPEL DO ADVOGADO NO SISTEMA NICO DE

ASSISTNCIA SOCIAL SUAS: ENTENDENDO A
FUNO DO ADVOGADO QUE COMPE A EQUIPE DE
REFERNCIA DOS EQUIPAMENTOS DA PROTEO
SOCIAL ESPECIAL DE MDIA COMPLEXIDADE
Nathlia Anglica Holanda Carneiro

125

A FUNO INOVADORA DO ADVOGADO NO MBITO

DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL E SUAS
POSSIBILIDADES DIANTE DA GARANTIA DE DIREITO
Elaine Cristina Dias Spiguel

145

A UNIVERSALIDADE DA ASSISTNCIA SOCIAL

E A CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS
Andressa Fracaro Cavalheiro

165

337

187

DIREITO ASSISTNCIA SOCIAL E OS IMPACTOS

DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA EFETIVAO
DO DIREITO HUMANO AO DESENVOLVIMENTO DA
POPULAO CARENTE BRASILEIRA
Jailton Macena de Arajo

O ADVOGADO NA ASSISTNCIA SOCIAL: mais que

apenas um tcnico do servio de referncia
Luanda Miranda Mai

363

A IMPORTNCIA DO ADVOGADO NO DESEMPENHO

DOS SERVIOS PRESTADOS PELO SISTEMA NICO DE
ASSISTNCIA SOCIAL
Rita Pedroso Cunha

203

ASSISTNCIA SOCIAL: Filantropia Estatal

ou Direito Fundamental?
Maria Denise A. Pereira Gonalves

379

Captulo 3 assistncia social como direito

universal e seu papel na efetivao dos
direitos humanos

221

O papel da assistncia social no combate

pobreza
Paloma Morais Corra

399

Adjudicao de direitos e escolhas politicas

na assistncia social: o STF e o critrio de
renda do BPC
Daniel Wei Liang Wang

223

Assistncia Social como Direito Universal e seu

Papel na Efetivao dos Direitos Humanos
Rachel de Oliveira Lopes

419

O protagonismo da poltica de Assistncia

social na efetivao dos direitos humanos
Janana Rodrigues Pereira

247

ASSISTNCIA SOCIAL COMO DIREITO UNIVERSAL E

SEU PAPEL NA EFETIVAO DOS DIREITOS HUMANOS:
TENSES E CONTRADIES
Raoni Borges Barata Teixeira

441

UM RETRATO DA POLTICA PBLICA DE ASSISTNCIA

SOCIAL BRASILEIRA: O longo caminho percorrido
at o alcance de sua adequaoe eficincia
Carolina Scherer Bicca

267

O PAPEL DA ASSISTNCIA SOCIAL NA EFETIVAO

DOS DIREITOS DAS PESSOAS COM TRANSTORNO DO
ESPECTRO DO AUTISMO
Roberto Viana da Silva

455

ASSISTNCIA SOCIAL E SUA GARANTIA AOS DIREITOS

SOCIASSISTENCIAIS
Carine Buss

291

ATUAO DO ADVOGADO NO SISTEMA NICO

DE ASSISTNCIA SOCIAL SUAS
Sandra Mara Likes

475

O benefcio assistencial enquanto instrumento

de efetivao do princpio da dignidade humana:
um olhar sobre o direito fundamental
assistncia social
Daniela Vasconcellos Gomes

313

LIBERDADE AOS DESAMPARADOS: A ASSISTNCIA

SOCIAL E A RUPTURA DOS GRILHES DO DESCASO
Williana Ratsunne da Silva Shirasu

Apresentao
A construo do direito assistncia social ainda recente no Brasil.
A promulgao da Constituio Federal, em outubro de 1988, o marco
histrico deste processo. Pois, conferiu assistncia social a condio de
poltica pblica formando, juntamente com a sade e a previdncia social,
o trip da seguridade social. Desde ento, o arcabouo legal vem sendo
desenvolvido e aprimorado, reforando a necessidade de reflexo crtica
sobre a relao entre essas duas reas do conhecimento humano.
Com o objetivo de incrementar a produo cientfica nesta rea, em
2014, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) em
parceria com o Programa de Direito Sanitrio da Fiocruz Braslia (Prodisa/
Fiocruz) lanaram o 1 Concurso de Artigos Jurdicos, tendo como tema O
DIREITO ASSISTNCIA SOCIAL. Aps as etapas previstas no Edital do
certame, dos 34 artigos inscritos, 24 foram classificados. Sendo 5 artigos no
Tema I: O Direito Assistncia Social como rea do conhecimento jurdico;
6 artigos no Tema II: O papel do advogado no Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS); e, 13 artigos no Tema III: Assistncia Social como direito
universal e seu papel na efetivao dos direitos humanos.
Nas pginas seguintes desta publicao, possvel encontrar o
resultado de anlises e observaes de acadmicos e operadores do
Direito nas diversas instncias de atuao. A discusso apresentada pelos
autores dessa obra permeia os avanos propiciados pelos dispositivos
constitucionais e pela legislao especfica.
Por fim, a expectativa que esta iniciativa conjunta possa contribuir
para a abertura de novos espaos de discusso no campo do direito
assistncia social, no fomento produo crtica sobre o tema, dentro e fora
do ambiente acadmico, num processo de constante percepo e traduo
dos espaos de participao social.

Comisso Coordenadora do Concurso

C a p t u l o

1
12

o direito assistncia
social como rea do
conhecimento jurdico

Quem so os desamparados que

necessitam da Assistncia Social:
os limites da Administrao
Pblica e do Poder Judicirio
na definio deste conceito
fundamental
Luiz Antonio Ribeiro da Cruz

Resumo: o conceito constitucional de desamparado chave para

compreenso da Assistncia Social como rea autnoma do conhecimento
jurdico, pois o que torna peculiar este direito em relao aos demais
direitos sociais, como nica prestao que depende de uma avaliao das
condies dos demais integrantes da sociedade brasileira. Administrao
Pblica e Poder Judicirio vem tentando defini-lo em sua atuao, mas sua
ao deliberadamente isolada de potenciais beneficirios da prestao,
assim como daqueles que podem vir a ser obrigados a contribuir para o seu
financiamento traz o risco de agravar o problema, em vez de resolv-lo.
Palavras-chave: Assistncia Social; Administrao Pblica; Judicializao.
Introduo
Quando comemoramos o 25 aniversrio da promulgao da
Constituio de 1988, o status da Assistncia Social est consolidado nesta
Carta, como um direito bsico dos cidados brasileiros (artigo 6, caput)
e instrumento indispensvel para seja atingido o objetivo fundamental de
erradicar a pobreza, a marginalizao e as desigualdades sociais e regionais
(artigo 3, III), mas seu estudo como rea autnoma do conhecimento jurdico
ainda enfrenta dificuldades.
15

Acreditamos que estas dificuldades concentram-se, sobremaneira,

na definio de quem so os desamparados (artigo 6, caput) que dela
precisam (artigo 203, caput) a que a Constituio refere-se como potenciais
beneficirios da Assistncia Social, especialmente em um momento de
acelerada transformao social em nosso pas.
Que prestaes seriam devidas, em que momento, por quanto
tempo, com qual objetivo, quem pagar por elas (GOSEPATH, 2013, p.11)
- todos estes elementos so importantes para a delimitao da Assistncia
Social como rea do conhecimento jurdico, mas estaro sempre vinculados
resposta desta primeira pergunta: a quem se destina a Assistncia Social
prevista na Constituio Brasileira?
Comparado regulamentao constitucional de outros direitos
sociais fundamentais, o direito Assistncia Social tem uma peculiaridade
que o distingue em essncia: trata-se do nico direito que ser concedido
(ou no) a partir de uma comparao ftica entre a situao de seu potencial
beneficirio e o restante da sociedade (no caso, a brasileira) onde ele vive.
Entre eles, h, por exemplo, aqueles que se firmam a partir da
pretenso individual e absoluta1 do interessado, manifestada em momentos
especficos da vida deste, antecedida ou no de alguma contraprestao
sua ao Estado ou a pessoas jurdicas de direito privado fiscalizadas pelo
Estado. Neste sentido, a pretenso ao exerccio do direito sade tem
como pressuposto ftico uma situao individual de carncia de alguma
funcionalidade do corpo ou da mente, que leva o interessado a exigir do
Estado, no momento da ocorrncia da doena, o seu respectivo tratamento.
Em grande medida, o mesmo raciocnio individualizado, absoluto e claramente
ligado a um evento especfico - ainda que de durao temporal varivel
(DIMOULIS; MARTINS, 2012, p. 86), aplica-se educao, alimentao,
moradia, trabalho, previdncia social e proteo maternidade e infncia.
Um segundo grupo de direitos sociais fundamentais suprido pelo
Estado de modo contnuo, indistinto e indivisvel em prestaes individuais a
todos os integrantes da sociedade, ainda que com qualidade imensamente
varivel no tempo e no espao. Neste rol inclumos a segurana e o lazer.
A Assistncia Social no se encaixa perfeitamente em nenhum
destes dois grupos. Embora a prestao a ser oferecida pelo Estado

possa ser individualizada, j no seu delineamento constitucional

mnimo fica marcada a singularidade (pois nenhum outro direito social
fundamental previsto no artigo 6 adianta qual ser seu beneficirio) que
seu deferimento estar intrinsecamente condicionado identificao e
delimitao de quem seja o desamparado, de quem suas necessidades
se tornam objeto de direitos, cuja satisfao se pode exigir do poder
pblico (REGO; PINZANI, 2013, p.75).
Temos que esta definio de desamparado para fins de prestao
da Assistncia Social somente pode ser concretizada em casos especficos
por meio da comparao do potencial beneficirio com a situao dos demais
integrantes da sociedade em que ele vive. No h no texto da Constituio
uma concepo objetiva de bem-estar (CHAVES, 2013, p. 5), ou, nem
mesmo, uma definio prvia sobre os tipos (e, muito menos, a extenso)
das carncias dos desamparados que a sociedade brasileira deve buscar
suprir (PINZANI, 2013, p. 134).
Ou seja, o texto constitucional que em relao a todos os demais
direitos sociais parte sempre de um pressuposto de igualdade formal
(GOSEPATH, 2013, p. 15)2 entre os cidados brasileiros, quando trata da
Assistncia Social adota o critrio de defini-la como direito associado apenas
queles que materialmente (CHAVES, 2013, p. 42) integram o extrato menos
favorecido da sociedade, e, por isso, devem ser socorridos.
Por conta disso, delimitar quem seja o potencial beneficirio da
Assistncia Social no direito brasileiro, ou seja, quem est desamparado
e dela necessita em nossa sociedade, equivale a reconhecer o que torna
peculiar este direito especfico em relao aos demais direitos sociais. E
assim tambm, a fixar seus limites como rea do conhecimento jurdico, pois
este o conceito bsico da disciplina segundo o texto constitucional, a partir
do qual todos os demais sero construdos, como vimos no primeiro item de
nosso trabalho.
Esta tarefa foi assumida, em um primeiro momento, pela
Administrao Pblica, que assumiu a tarefa tanto de definir quem
precisa da prestao quanto quem paga para financi-la. Em um contexto

1 Expresso aqui tomada como antnima de sujeita a comparaes com outros indivduos
que integram a sociedade.

2 O SUS (Sistema nico de Sade), por exemplo, est potencialmente aberto a atender (e
efetivamente atende) brasileiro de todas as classes sociais. Escolas pblicas brasileiras no
impem um limite de renda (prpria ou dos pais) aos interessados em nelas estudar.E assim
percebemos, igualmente, em relao a todos os demais direitos sociais do artigo 6 da Constituio, com a clara exceo da Assistncia Social.

16

17

mais recente, a Administrao Pblica tem dividido forosamente esta

responsabilidade com o Poder Judicirio, apresentando-se a questo
da judicializao da Assistncia Social em um contexto mais amplo da
judicializao da poltica em geral.
Procuraremos demonstrar que nenhuma das solues postas na
estrutura institucional atual resolve adequadamente a questo, sendo
urgente o desenvolvimento de alternativas prticas, a partir de uma
renovada base terica.
1. A Administrao Pblica e a definio do beneficirio
da Assistncia Social
A Constituio de 1988 inovadora em relao s suas
predecessoras quando reconhece a Assistncia Social como um direito
social autnomo concedido aos desamparados (artigo 6. Caput), com
o objetivo (artigo 203, caput) de proteg-los em uma srie de situaes,
que, a bem dizer, podem vir a cobrir todo o espectro de sua vida, do
seu nascimento e infncia velhice, em qualquer momento que este
desamparo possa se dar, especialmente em razo de problemas de
sade ou de desemprego (incisos do artigo 203).
Para encontrarmos a Assistncia Social em suas antecessoras
imediatas, a Constituio de 1967 (BRASIL, 1967), a Constituio de 1946
(BRASIL, 1946) e a Constituio de 1937 (BRASIL, 1937), preciso que
sejamos extremamente benevolentes na leitura de artigos que tratam
precipuamente da organizao da famlia3. J a Constituio de 1934
(BRASIL, 1934), por seu artigo 5, XIX, c, remete o assunto competncia
legislativa ordinria da Unio, enquanto as Cartas de 1891 (BRASIL, 1891)
e 1824 (BRASIL, 1824) sequer tocam no assunto.
A positivao detalhada do tema na Constituio de 1988 teve
o grande mrito de deixar claro que a Assistncia Social no um favor
estatal, ou muito menos uma questo de filantropia (CHAVES, 2013, p. 1),
mas sim um conjunto de pressupostos normativos destinados a resgatar de
uma realidade de abusos cotidianos e prticas desalentadoras (CHAVES,
2013, p. 3) estes desamparados que dela necessitam.
3 Respectivamente nos artigos 175, 4 (BRASIL, 1969), 164 (BRASIL, 1946) e 127, terceira
linha (BRASIL, 1937)

18

Contudo, por si este conjunto normativo insuficiente para

concretizao da Assistncia social como um direito fundamental,
precisando ser desenvolvido por meio de uma atuao estatal,
inicialmente da Administrao Pblica, que o reconhea como tal e o
implante legitimamente na sociedade brasileira, unindo normatividade e
vida prtica (CHAVES, 2013, p.134):
Em sntese: O Estado necessrio como poder de organizao
e sano e de execuo, porque os direitos tm que ser
implantados, porque a comunidade de direito necessita de uma
jurisdio organizada e de uma fora para estabilizar a identidade,
e porque a formao da vontade poltica cria programas que tm
que ser implementados. (HABERMAS, 2003, v.1 p.171)

No cumprimento desta obrigao de procurar quem seja o

desamparado, a facticidade fornece como nica ponto de partida que,
em uma economia capitalista, muitos cidados sofrero com a falta de
acesso razovel a certos recursos (WHITE, 2000, p. 511). A partir da, a
Administrao Pblica sente-se vontade para fixar por si mesma, com
fundamento na teoria mais tradicional do direito e da poltica, os parmetros
da poltica assistencial, consequente ao mandato popular que seus ocupantes
receberam em eleies, e que entende como concordncia expressa da
populao com suas polticas (HABERMAS, 2004, p. 283).
Tal argumento poderia ser criticado sob o fundamento de que,
entre o texto constitucional e a atividade administrativa mediaria ainda
a competncia legislativa ordinria do Congresso Nacional, caixa de
ressonncia dos anseios da sociedade brasileira. No entanto, difcil
ignorar em nosso pas no s o completo domnio da Administrao
Pblica sobre a agenda legislativa, bem como sua intensa tendncia
autorregulamentao, em especial sob o fundamento de que seja
ela a detentora exclusiva do aparato composto pelo conhecimento
tcnico necessrio implantao do projeto social, assim como de seu
prospectivo impacto econmico (HABERMAS, 2004, p. 278).
Desveladas as premissas acima, sobe ao primeiro plano que a
Administrao Pblica, sobre a definio do desamparado a ser beneficiado
pela Assistncia Social que emprega, tem como nico feedback o sufrgio
popular peridico, e que, neste sufrgio, esta definio ser avaliada em
conjunto com todas outras aes pertinentes ao amplo espectro de assuntos
cuja execuo lhe delegada pelas normas nacionais. Assim, equivaler o total
19

de votos ao grau de aprovao no especificamente da definio beneficirio

da Assistncia Social com que ela trabalha, mas sim de todo o conjunto de
prticas dos atuais detentores do poder (HABERMAS, 2004, p.283).
Entendemos que esta uma leitura de nosso ordenamento jurdico que
nada tem, em princpio, de inconstitucional, ilegal ou mesmo ilegtimo, sendo
mesmo o estado da arte de uma sociedade liberal (HABERMAS, 2004, p. 277),
mais comumente chamada de socialdemocracia: democracia representativa,
economia de mercado e sociedade civil livre (UNGER, 2004, p. 51), emoldurada
por uma estrutura jurdica que atribui primazia Administrao Pblica na
fixao dos direitos (especialmente os sociais), garantindo-os, mas, ao mesmo
tempo, tutelando-os (HABERMAS, 2004, p. 299).
Nossa crtica de outra ordem: permitir que a Administrao Pblica,
de modo solipsista e dogmtico, distinga amparados e desamparados na
sociedade brasileira, alm de nada explicar sobre este conceito constitucional
fundamental, leva a uma situao ftica de permanente questionamento dos
verdadeiros objetivos do aparelho burocrtico-estatal nesta ao (CHAVES,
2013, p. 53), questionamento que se d tanto na ponta da sociedade
brasileira que potencialmente receberia a Assistncia Social quanto naquela
que no a recebe e, muitas vezes, contribui para o seu financiamento.
falta de sua participao na definio do conceito, em ambos os
grupos restar sempre a dvida sobre a possvel predominncia de um
carter assistencialista4 e paternalista na ao da Administrao Pblica,
com o objetivo de transformar o desamparado em um potencial devedor
poltico seu (CHAVES, 2013, p. 115). Este, por no compreender porque
a ao estatal lhe devida, pode imaginar que talvez ela seja imerecida
ou decorrente da mera caridade (REGO; PINZANI, 2013, p. 121). E quem
a financia - ou, pelo menos, no a recebe, por somente enxergar nela um
gasto pblico perene (CHAVES, 2013, p. 129), destinado a perpetuar uma
clientela poltica cativa em favor do ocupante atual do Poder, sem promover
nenhum tipo de modificao efetiva da realidade.
Exemplo claro disso so os persistentes questionamentos ao
programa Bolsa-Famlia (MOURA, 2007; CASTRO; WALTER; SANTANA;
STEPHANOU, 2009) por parte de expressivos setores da sociedade
brasileira, tanto esquerda quanto direita do espectro poltico nacional,
a indagar sobre os verdadeiros objetivos da Administrao Pblica Federal
4 No sentido pejorativo que esta palavra recebe, muitas vezes, no debate poltico-jurdico
brasileiro.

20

na prestao deste tipo de Assistncia Social, bem como sobre a suposta

gratido poltica dos seus beneficirios aos atuais detentores do poder
central no Brasil. Da parte de quem o recebe, fica o permanente temor
de que o benefcio venha a ser subitamente interrompido (MEGA, 2008)
por um ato unilateral da Administrao Pblica, sentimento empiricamente
comprovado de modo dramtico pela corrida de milhares de beneficirios
aos bancos havida entre 18 e 19 de maio deste ano de 2013, quando se
espalhou pelo Brasil boato neste sentido.
2. A tentao de judicializar o problema
A Constituio de 1988 (BRASIL, 1988) traz em seu texto a marca
do debate poltico da poca, entre o liberalismo poltico e o intervencionismo
estatal (SILVA, 2001, p. 135). Em relao aos direitos sociais, o compromisso
alcanado entre essas correntes logrou lev-los a um lugar privilegiado do
texto constitucional, mas sob o entendimento inicial de que as normas que
os veiculavam seriam meramente programticas, pelas quais, em vez de se
regular direta e imediatamente sua implementao, ser-lhes-iam traados
meramente os princpios a serem cumpridos em programas destinados
realizao dos fins sociais do Estado (SILVA, 2001, p. 138).
Mesmo juristas nitidamente esquerda em nosso espectro poltico
(BONAVIDES, 1996, p. 219) reconhecem a ocorrncia desta realidade
contempornea promulgao da Carta, afirmando ter sido este o nico
meio possvel de se incluir na novel Constituio os direitos fundamentais
sociais: entre eles, o direito Assistncia Social, que, como se viu acima,
pela primeira vez constou de um documento constitucional brasileiro como
um direito social autnomo em relao a qualquer outro.
Cinco anos aps a promulgao da Constituio (BRASIL, 1988), foi
sancionada a Lei 8.742 (BRASIL, 1993), tambm conhecida por Lei Orgnica
da Assistncia Social (LOAS), que at hoje a principal norma a organizar
e detalhar as aes voltadas para esta rea no Brasil, regulamentando os
artigos 6 e 203 da Carta, j anteriormente mencionados neste trabalho.
A LOAS veio tratar da definio de esferas de atuao da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios na prestao da Assistncia Social,
do delineamento de rgos responsveis pela gesto dos programas
assistenciais, assim como da definio de suas possveis fontes de
financiamento. Alm disso, no que nos interessa precipuamente em nosso
21

trabalho, a LOAS regulamentou tambm o nico benefcio assistencial

especificamente previsto no artigo 203 da Constituio, mais precisamente
em seu inciso V, de redao seguinte:
203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuio seguridade social, e tem
por objetivos:
(...)
V a garantia de um salrio mnimo mensal pessoa portadora
de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de
prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia,
conforme dispuser a lei. (BRASIL, 1988)

No obstante trate-se de um benefcio destinado a grupos sociais

especficos (idosos e portadores de deficincias), entendemos que a parte
final do dispositivo (... que comprovem no possuir meios de prover
prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia...) pode fornecer
elementos importantes para determinar mais amplamente quem seja ou
no o desamparado mencionado no artigo 6 da Carta. E assim, delimitar
o conjunto completo dos potenciais beneficirios da Assistncia Social,
conceito que reputamos central para a sua fixao como rea autnoma do
conhecimento jurdico.
Ao exercer sua competncia legislativa ordinria, o Congresso
Nacional fixou no artigo 20, 3 da lei que considera-se incapaz de prover
a manuteno da pessoa portadora de deficincia ou idosa a famlia cuja
renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salrio mnimo.5
(BRASIL, 1993)
O critrio do texto seco e de um rigor matemtico: os integrantes
de famlia do potencial beneficirio so contados, soma-se a renda de todos
eles e divide-se a mesma pelo nmero de familiares apurados o resultado
deve ser inferior a 1/4 de salrio-mnimo per capita, no podendo sequer
igualar este valor.
A contestao deste critrio junto ao Poder Judicirio, especialmente
junto ao Supremo Tribunal Federal, surge quase simultaneamente sua
entrada em vigor, em 07 de dezembro de 1993.

Em 24 de fevereiro de 1995, ou seja, apenas um ano e dois

meses depois, o Procurador Geral da Repblica ajuizou a Ao Direta
de Inconstitucionalidade (ADI) 1232 questionando a limitao posta pela
legislao ordinria. Segundo o relatrio do julgamento6 (BRASIL, 1998), o
Procurador-Geral da Repblica defende o raciocnio que esta limitao seria
impossvel, e que as expresses a quem dela necessitar e comprovem no
possuir meios de prover a prpria manuteno ou t-la provida pela famlia
deveriam ser sempre investigadas pela Administrao Pblica em cada caso
especfico. Em pedido sucessivo, argumenta que a limitao da Lei 8.742/93
seria, no mximo, uma presuno jure et de jure de miserabilidade.
O Supremo Tribunal Federal julgou a ADI em 27 de agosto de 1998
(BRASIL, 1998), ocasio em que, por maioria, julgou totalmente improcedente
o pedido da Procuradoria-Geral da Repblica, rejeitando inclusive proposta
do relator de acatamento do pedido sucessivo do proponente.
A situao sofreu uma reviravolta completa com o julgamento, pelo
prprio Supremo Tribunal Federal, da Reclamao 4.374 (BRASIL, 2013)
proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social para impugnar junto quela
Corte suposto descumprimento da deciso da ADI 1232 (BRASIL, 1998)
pela Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Pernambuco.
No julgamento, novamente por maioria, o prprio STF admite que
est reinterpretando sua deciso anterior vista de novas leis editadas
posteriormente a ele, e que teriam estabelecido critrios mais elsticos para
concesso de benefcios assistenciais, levando o dispositivo questionado a
um processo de inconstitucionalizao, na expresso literal do relator do
processo, Ministro Gilmar Mendes.
No obstante a premissa declarada, a deciso final no remete a estas
leis para fixao do critrio, sendo apenas declarada a inconstitucionalidade
do disposto no artigo 20, 3, sem, contudo, consider-lo nulo. Embora o
voto do Ministro Relator sugira critrios e parmetros para definio da
miserabilidade para o fim de concesso deste benefcio, os votos transcritos
dos demais Ministros no nos permitem concluir que eles aderiram a tais
parmetros, e, muito menos, que eles passaram a integrar a deciso com
fora vinculante.

5 Este dispositivo teve sua redao alterada pela Lei 12.435 (BRASIL, 2011) apenas para
substituir a expresso pessoa portadora de deficincia para pessoa com deficincia. Todo
o restante, principalmente o critrio econmico de seleo do beneficirio, foi mantido.

6 A petio inicial da Procuradoria-Geral da Repblica no se encontra disponibilizada na

pgina do Supremo Tribunal Federal na internet.

22

23

Neste ensejo, foroso reconhecermos que o Poder Judicirio, por

seu rgo de cpula, mudou sua interpretao da lei estabelecida 15 anos
antes, sem que a Constituio houvesse se alterado neste ponto (HESSE,
2009, p. 151), para dizer que a norma perdera sua constitucionalidade neste
interregno. Mas, neste proceder, absteve-se de mesmo sequer delinear
quem seria o potencial beneficirio da Assistncia Social, a dela necessitar,
remetendo a deciso a uma avaliao das condies no caso concreto.
Em outros termos, o Poder Judicirio invalidou o critrio objetivo
obtido pela Administrao Pblica junto competncia legislativa ordinria
do Congresso Nacional - que, mal ou bem, fixava um grau de carncia a
ser suprido, e o substituiu pela indeterminao da interpretao subjetiva
(TEIXEIRA; CHAVES, 2011, p. 107) do agente pblico que examinar o caso.
E, certamente numa etapa subsequente (diramos que em todos os casos
de indeferimento administrativo do pedido), do prprio Poder Judicirio,
atribuindo-se papel central em mais esta questo da sociedade brasileira.
H alguns anos temos recebido impressionante quantidade
de processos, em sua maioria recursos e reclamaes, cujo
tema principal a concesso judicial do benefcio assistencial
previsto no art. 203, inciso V da Constituio de 1988. Uma
difcil questo constitucional, quem vem sendo resolvida pela
atuao corajosa da magistratura de primeira instncia,
na tentativa de remediar um gravssimo problema social
que se notabiliza como soma de injustias, decorrente de
uma desencontrada relao entre a letra objetiva da lei e a
vontade da Constituio.
O exame dos diversos casos revela um comportamento judicial
peculiar, porm muito comum. A anlise histrica dos modos
de raciocnio judicirio demonstra que os juzes, quando se
deparam com uma situao de incompatibilidade entre
o que prescreve a lei e o que se lhes apresenta como a
soluo mais justa para o caso, no tergiversa na procura
das melhores tcnicas hermenuticas para reconstruir os
sentidos possveis do texto legal e viabilizar a adoo da
justa soluo. (BRASIL, 2013) (negritos nossos)

O trecho destacado indica que, do ponto de vista do prprio Poder

Judicirio, sua atuao quase sempre positiva, destinada a promover
uma original forma de acesso aos direitos fundamentais com a busca de
24

efetivao plena desses com a prestao jurisdicional j despregada de um

carter estritamente legalista e pontuada por uma atuao que objetiva a
reduo das desigualdades (MINISTRIO DA JUSTIA et al, 2010, p.9).
Em outros termos, o Poder Judicirio enxerga-se, aqui, aplicando uma
interpretao superior da Constituio - por moralmente enriquecida - quela
praticada pelos demais poderes estatais, que se ocupariam unicamente de
um direito ordinrio, fruto de comezinhos acordos de interesses cotidianos
(MAUS, 2010, p. 19).
A fora hierrquica e a simplicidade argumentativa destes fundamentos
que embasa o precedente do Supremo Tribunal Federal, cujo ponto de
partida a agradvel ideia (BARCELOS, 2010, P. 803) de que a Corte
simplesmente est cumprindo uma obrigao constitucional (VENTURA et
al, 2010, p. 78), d suporte a uma crena cada vez mais insistente entre
potenciais interessados na concesso do benefcio, acadmicos, advogados,
e, principalmente, juzes de instncias inferiores, que todos estaro mais
bem protegidos se o Poder Judicirio tiver a ltima e amplamente benigna
palavra sobre a definio de quem necessita da Assistncia Social no Brasil.
Em nosso entender, Poder Judicirio, Administrao Pblica e
mesmo a sociedade brasileira voltam a trilhar o caminho que resultou na
ampla judicializao do direito sade. E que certamente padecer dos
seus mesmos problemas.
O mais evidente deles que, sem a participao dos interessados,
os amparados e desamparados a que nos referimos no item anterior de
nosso trabalho, sob o aspecto formal pouco difere uma deciso tomada pela
Administrao Pblica ou pelo Poder Judicirio: ambas sero a expresso
de diferentes racionalismos solipsistas, que atribuem a ltima palavra a uma
autoridade burocrtica (CHAVES, 2013, p. 45; 61), estabelecendo com os
cidados uma relao de clientela (SOUZA NETO, 2010, p. 524).
No percebemos uma diferena relevante, para fins de delimitao
de nosso objeto de estudo, que seja em Direito, e no em Economia ou
Cincias Sociais, a expertise da autoridade que decide sem a participao
dos concernidos ao problema (especialmente potenciais beneficirios e
potenciais pagadores do benefcio) qual o limite da miserabilidade no
Brasil, pois no compartilhamos da leitura dirigente da Constituio dada
pelo STF, que sugere que uma elite judiciria seja capaz de resolver todos
os problemas sociais concretos a partir da interpretao da Constituio
(CHAVES, 2013, p, 70).
25

Em sentido exatamente contrrio, acreditamos que este raciocnio

de que o juiz possa ter uma racionalidade superior aos demais agentes com
atuao social (CHAVES, 2013, p. 158) no tem nenhuma comprovao
emprica - firmando-nos, principalmente, no exemplo da aparentemente
insolvel judicializao da sade, servindo apenas para provocar
[...] um alargamento insustentvel da fora normativa diretiva
de normas constitucionais a situaes carecedoras de
regulamentao legislativa, o que acaba se voltando sobre a
crena do poder do Estado. (CHAVES, 2013, p. 73)

Ainda, considerando-se a formao intelectual e econmica

praticamente homognea entre os juzes bacharis em Direito oriundos
e integrantes da classe mdia (SOUZA, 2011, p. 404), bem como a
desnecessidade deste grupo de se submeter a qualquer sufrgio popular
como fonte de sua legitimao7, no irreal pensarmos que a definio
judicializada da necessidade da Assistncia Social poder ser grandemente
contaminada pelo abismo da empatia a que se refere Shapiro (2003, p.
133): a distncia entre o agente judicial definidor da linha comparativa de
desamparo social no Brasil e o restante da sociedade tamanha, que ele
no consegue superar a viso de que o mundo seja mais do que uma verso
alargada de seu grupo de referncia (SHAPIRO, 120, 2003) e, simplesmente,
no divisa o que mera preferncia subjetiva ou impulso do interessado na
Assistncia Social daquilo que importa em uma carncia a ser suprida, a
custo do esforo de toda sociedade (CHAVES, 2013, p. 133;136).
O risco de excessos, para mais (em detrimento de quem financia a
Assistncia Social) ou para menos (em detrimento do possvel beneficirio da
Assistncia Social), gigantesco, ante a pretenso de tratar o tema como algo
que ele no : um tema tcnico em sentido estrito, meramente decorrente de
uma interpretao correta da norma constitucional (DIMOULIS; MARTINS,
2012, p. 4), que no teria ocorrido at agora por falta de virtuosismo dos
agentes polticos envolvidos na questo (CHAVES, 2013, p. 136).

7 Fonte de legitimidade genericamente invocada pela Administrao Pblica para agir sozinha, como visto no item anterior do trabalho.

26

Concluses
Apresentados nossos reparos ao aparelhamento burocrtico-estatal
(administrativo ou judicirio) da interpretao das normas constitucionais
(artigo 6 e 203, caput e inc. V) que tomamos como matrizes de nossos
estudos, gostaramos de acrescentar que consideramos ser possvel
ultrapassar este impasse, desde que vencido o que Unger chama de
fetichismo institucional (UNGER, 2004, p. 17): o apego s razes e formatos
jurdicos que hoje, contingencialmente (HABERMAS, 2003 v.1, p. 145), so
relevantes, como se eternos e insubstituveis fossem.
O primeiro passo , insistimos, reconhecer que as definies
procuradas nem tm uma simples resposta tecnicamente neutra (SCHIMIDTZ,
2009, p. 9), nem so transcendentais (RAWLS, 2000, p. 33), pontos de
partida de Administrao Pblica e Poder Judicirio, respectivamente, e
que procuramos demonstrar como origem de seus equvocos no trato da
questo. Uma definio de quem deva ser amparado pela Assistncia
Social implicar, de modo necessrio, em redistribuio no s de recursos
financeiros retirados da sociedade, como tambm -especialmente se bemsucedida - de poder poltico, com conseqente alterao do reconhecimento
intersubjetivo entre os cidados brasileiros, movimentaes a que as
pessoas nunca so indiferentes (RAWLS, 1997, p. 5), e que so problemas
polticos centrais em uma democracia (CHAVES, 2013, p. 137).
Acreditamos, pois, os dispositivos legais em exame encontram-se
insaturados, e precisam ser configurados e interpretados na regulao
legtima da convivncia (HABERMAS, 2003, v.1, p. 162), voltada para o
reconhecimento simultneo do progresso prtico da sociedade brasileira e
das exigncias de emancipao dos indivduos empobrecidos em relao a
esta sociedade (CHAVES, 2013, p. 142).
confortvel imaginarmo-nos como uma sociedade com conceitos
materiais mnimos de justia estabelecidos consensualmente, que acredita
que desigualdades imerecidas e extremas que atingem os desamparados
merecem reparaes, pois prejudicam a todos, devendo ser reparadas sem
trazer risco excessivo sua frao amparada (RAWLS, 1997, p. 90;107;122).
Com isso, cria-se a falsa impresso de que conhecemos nossos
problemas sociais e que o que falta apenas uma gerncia
eficiente a crena fundamental de toda viso tecnocrtica do
mundo quando, na verdade, sequer se sabe do que se est
falando. (SOUZA, 2011, p. 17)
27

Admitirmos que estes consensos benevolentes no traduzam nenhum

sentido material de justia especfico (DANIELS, 2008, p. 25), a ponto de
ser automtica e meramente cumprido por aparelhos burocrtico-estatais,
reconhecer que precisamos voltar a discutir onde se localiza a linha que
separa aqueles que se beneficiaro da Assistncia Social daqueles que por
ela pagaro e tambm daqueles a que ela ser relativamente indiferente.
E isto pode, em um primeiro momento, ser desagradvel, e at mesmo
assustador para nossa autoimagem como pas (SOUZA, 2011, P. 39).
No entanto, temos que essa crtica fundamental, no s para
definio da Assistncia Social como rea autnoma do conhecimento
jurdico, mas tambm para tentarmos desarmar, ou, pelo menos, reduzir
em muito a intensidade do grave conflito que se prenuncia, entre os
amparados e desamparados de nossa sociedade a que tantas vezes
nos referimos, que, mais e mais tendem a reivindicar com exclusividade
a legitimidade de suas pretenses em conflito, com base em argumentos
morais (HABERMAS, 2004, p. 297), deteriorando progressivamente o
respeito de uns pelos outros, e de todos pelo aparelho burocrtico-estatal
(REGO; PINZANI, 2013, p. 227).
O desafio criarmos novas instituies, mais pblicas e menos
estatais, que afastem da questo a permanente sombra do paternalismo,
e permitam uma participao maior dos prprios interessados na definio
desta poltica frao da poltica, assim como de sua consequente formulao
como conhecimento jurdico. De modo que assim cheguemos a instituies
que, como nos sugere Chaves (2013, p. 21; 61) consigam acomodar
sujeitos que procuram ininterruptamente ampliar sua autonomia pessoal e a
extenso dos direitos que lhes so intersubjetivamente garantidos, a partir
de uma fundamentao pblica que no dispense os fundamentos tcnicos,
mas que consiga ultrapass-los.

Referncias
BARCELLOS, Ana Paula de. O direito a prestaes de sade: complexidade,
mnimo existencial e o valor das abordagens coletiva e abstrata. In: SOUZA
NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel (Org.). Direitos sociais:
fundamentos, judicializao e direitos sociais em espcie. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2010.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. So Paulo:
Malheiros Editores Ltda, 1996.
BRASIL. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil:
promulgada em 24 de fevereiro de 1891. Dirio Oficial. Rio de Janeiro, 24
fev. 1891. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constitui%C3%A7ao91.htm>. Acesso em 11 nov. 2013.
BRASIL. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil:
promulgada em 16 de julho de 1934. Dirio Oficial. Rio de Janeiro, 16
jul. 1934. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constitui%C3%A7ao34.htm>. Acesso em 11 nov. 2013.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em
24 de janeiro de 1967. Dirio Oficial. Braslia, 24 jan. 1967. Disponvel em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao67.
htm>. Acesso em: 11 nov. 2013.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada
em 5 de outubro de 1988. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 05 out.
1988. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 11 nov. 2013.
BRASIL. Constituio dos Estados Unidos do Brasil: promulgada em 18 de
setembro de 1946. Dirio Oficial. Rio de Janeiro, 19 set. 1946. Disponvel em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao46.
htm>. Acesso em: 11 nov. 2013.
BRASIL. Constituio dos Estados Unidos do Brasil: outorgada em 10 de
novembro de 1937. Dirio Oficial. Rio de Janeiro, 10 nov. 1937. Disponvel em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao37.
htm>. Acesso em: 11 nov. 2013.

28

29

BRASIL. Constituio Poltica do Imprio do Brazil: outorgada em 25 de maro

de 1824. Coleo de Leis do Imprio do Brasil de 1824. Disponvel em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao24.
htm>. Acesso em: 11 nov. 2013.
BRASIL. Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao
da Assistncia Social e d outras providncias. Dirio Oficial. Braslia, 08
dez. 1993. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.
htm>. Acesso em 11 nov. 2013.
BRASIL. Lei 12.435, de 06 de julho de 2011. Altera a Lei 8.742, de 7 de
dezembro de 1993, que dispe sobre a organizao da Assistncia Social.
Dirio Oficial da Unio. Braslia, 07 jul. 2011. Disponvel em <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12435.htm>. Acesso em
11 nov. 2013.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade
1232/DF. Requerente: Procurador Geral da Repblica. Relator: Ministro
Ilmar Galvo. Relator para o acrdo: Ministro Nelson Jobim. Braslia,
julgamento do pleno de 27 de agosto de 1998. Disponvel em: <http://redir.
stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=385451>. Acesso
em: 11 nov. 2013.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamao 4374/PE. Reclamante:
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Relator: Ministro Gilmar Mendes.
Braslia, julgamento do pleno de 18 de abril de 2013. Disponvel em <http://
redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=4439489>.
Acesso em: 11 nov. 2013.
CASTRO, Henrique Carlos de Oliveira de; WALTER, Maria Inez Machado
Telles; SANTANA, Cora Maria Bender de; STEPHANOU, Michelle Conceio.
Percepes sobre o Programa Bolsa Famlia na Sociedade Brasileira.
Opinio Pblica. Campinas, vol.15, n. 2, 2009. Disponvel em <http://www.
scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762009000200003&script=sci_arttext>.
Acesso em 06 Nov. 2013
CHAVES, Vtor Pinto. O Direito Assistncia Social no Brasil. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2013.
DANIELS, Norman. Just Health: meeting health needs fairly. New York:
Cambridge University Press, 2008.

30

DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direito

Fundamentais. 4. Ed. So Paulo: Editora Atlas, 2012.
GOSEPATH, Stefan. Em defesa da sociedade redistributiva. IN: PINZANI,
Alessandro; TONETTO, Milene Consenso. Teoria Crtica e Justia Social.
Florianpolis: Nefipo, 2013.
HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. 2
ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003. 2 v.
HABERMAS, Jrgen. A incluso do outro: estudos de teoria poltica. 2. ed.
So Paulo: Edies Loyola, 2004.
HESSE, Konrad. Limites da mutao constitucional. In: HESSE, Konrad.
Temas fundamentais do direito constitucional. So Paulo: Editora
Saraiva, 2009.
MAUS, Ingeborg. O judicirio como superego da sociedade. Rio de
Janeiro: Editora Lumen Juris, 2010.
MEGA, Luciano Farias. Mudanas causadas pelo programa de
transferncia direta de renda, Bolsa-Famlia, aos beneficirios de Santa
Vitria do Palmar-RS. Orientadora: Helenara Silveira Fagundes. 2008, 90
f. Dissertao (Mestrado em Poltica Social) - Universidade Catlica de
Pelotas. Pelotas, 2008. Disponvel em <http://antares.ucpel.tche.br/mps/
dissertacoes/Mestrado/2008/Dissertacao_Luciano_Mega.pdf> Acesso em
06 nov. 2013.
MINISTRIO DA JUSTIA; UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS;
CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS - AMRICA LATINA; OBSERVATRIO
DA JUSTIA BRASILEIRA. Observatrio do direito sade: democracia,
separao de poderes e o papel do judicirio brasileiro para eficcia e
efetividade do direito sade. Porto Alegre, 2010. Disponvel em <http://
pt.scribd.com/doc/55840730/Relatorio-Observatorio-do-Direito-a-SaudeDemocracia-Separacao-de-Poderes-e-o-Papel-do-Judiciario-Brasileiropara-a-Eficacia-e-Efetividade-do-Direito>. Acesso em: 13 ago. 2012.
MOURA, Paulo Gabriel Martins de. Bolsa Famlia: projeto social ou
marketing poltico?. Revista Katlisys. Florianpolis, v. 10, n.1, jan./
jun. 2007. Disponvel em <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S141449802007000100013&script=sci_arttext>. Acesso em 06 Nov. 2013.

31

PINZANI, Alessandro. Justia Social e Carncias. IN: PINZANI, Alessandro;

TONETTO, Milene Consenso. Teoria Crtica e Justia Social. Florianpolis:
Nefipo, 2013.
RAWLS, John. O liberalismo poltico. 2. ed. So Paulo: Editora tica, 2000.
RAWLS, John. Uma teoria da justia. So Paulo: Martins Fontes, 1997.
REGO, Walkria Leo; PINZANI, Alessandro. Vozes do Bolsa Famlia:
autonomia, dinheiro e cidadania. So Paulo: Editora Unesp, 2013.
SHAPIRO, Ian. The State of Democratic Theory. Princeton, Estados
Unidos da Amrica: Princeton University Press, 2003.
SCHMIDITZ, David.
Fontes, 2009.

Os Elementos da Justia. So Paulo: Martins

SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 5

ed. So Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2001.
SOUZA, Jess. A Ral Brasileira. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2011.
SOUZA NETO, Cludio Pereira de. A justiciabilidade dos direitos sociais:
crticas e parmetros. In: SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO,
Daniel (orgs.). Direitos sociais: Fundamentos, judicializao e direitos
sociais em espcie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
TEIXEIRA, Carlos Svio Gomes; CHAVES, Vtor Pinto. Transformao
Estrutural e Direito Constitucional. Revista de Direito Administrativo. Rio
de Janeiro, v. 257, p. 91-109, 2011.
UNGER, Roberto Mangabeira. O direito e o futuro da democracia. So
Paulo: Editora Boitempo, 2004.

32

Assistncia social como

direito: aspectos nacionais
e internacionais
Larissa Mizutani

Resumo: a assistncia social consolidou sua natureza jurdica ao ser

reconhecida como direito. Esse reconhecimento deu-se tanto em mbito
nacional, pela Constituio Federal de 1988, e em mbito internacional,
como direito humano. Para alm de uma poltica pblica, a assistncia
social como direito aponta para o dever de o Estado responder s demandas
do cidado, na relao jurdica que se estabelece entre eles. Com isso,
afirma-se a relevncia de o Estado assumir a responsabilidade de prestar
as condies mnimas de existncia digna, em cumprimento aos ditames
constitucionais e s diretrizes internacionais.
Palavras-chave: Assistncia Social; Direito Fundamental; Direitos Humanos;
Mnimo Existencial.
Abstract: social assistance has cemented its legal nature when recognized
by law as a right. This recognition took place both at the national level by
the Federal Constitution of 1988 and internationally, as a human right. In
addition to public policy, social assistence such as right points to the duty of
the State to respond to the demands of citizens, due to the legal relationship
established between them. Thus, we affirm the relevance of the State to
assume responsibility for providing the minimum conditions of dignified
existence in fulfillment of constitutional precepts and international guidelines.
Key-words: Social Assistance; Fundamental Righ; Human Rights;
Existential Minimum

35

Introduo
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, a assistncia
social transita do assistencialismo clientelista para o campo dos direitos
sociais constitucionalmente reconhecidos. Esse movimento se deu no
somente pela organizao progressiva dos mecanismos de assistncia
social do Brasil, mas tambm pelo ambiente jurdico internacional que
reconhecia a necessidade de proteger a pessoa humana, sem prvia
contribuio, em situao de pobreza, vulnerabilidade ou casos de excluso
social. O aspecto social dos direitos humanos passa, especialmente, pela
proteo do indivduo a partir da colaborao solidria de uma comunidade.
A assistncia social como direito consolida, pois, o entendimento
a ser atribudo no contexto nacional e mundial. Os meios de assistncia
social deixam de ser pontuais, desarticulados ou voluntrios, mas exigveis
por quem deles precisa em razo de um direito reconhecidamente humano
e constitucionalmente estabelecido. Por essa razo, o Estado possui o
dever de cumprir a norma constitucional e observar os compromissos
internacionalmente assumidos; o indivduo, por seu turno, torna-se sujeito
de direito e, com isso, detentor do poder de reivindicar o fiel cumprimento
dessa norma.
Essa mudana de perspectiva sobre a assistncia social desencadeia
uma srie de obrigaes para o Estado, como o constante e progressivo
aprimoramento dos mecanismos institucionais que assegurem tal direito
subjetivo, bem como o dever nos mbitos legislativo, judicial e administrativo
ao considerar a norma constitucional como fundamental para a tomada de
suas decises. Ainda, insere o Brasil em um contexto internacional onde no
deve haver barreiras e fronteiras para a assistncia social do ser humano,
atribuindo-lhe a responsabilidade, como nao soberana, a respeitar a
dimenso universal desse direito social.
1. A assistncia social como direito
Diferentemente dos direitos chamados de primeira gerao ou
dimenso, que se relacionam com a liberdade e a atuao negativa do
Estado (ou seja, a no interveno nas liberdades da pessoa humana), o
direito assistncia social caracteriza-se como direito de segunda dimenso

36

e insere-se no campo dos direitos sociais, em que a atuao do Estado

positiva, isto , deve haver atuao do Estado para promover o direito1.
Se vlida a classificao acima, possvel observar que a atuao
do Estado transita entre a no interveno e a necessria atuao. No caso
da assistncia social, verifica-se que as demandas sociais pelo mnimo
necessrio sobrevivncia do ser humano ultrapassa a atuao pontual de
agentes privados, com o risco de parcela das pessoas estarem descobertas
dessa atuao voluntria. Ao elevar a assistncia social a direito, altera-se
a relao entre o Estado e a sociedade e Estado e indivduo, havendo a
obrigao, e no a voluntariedade, em atender a todos que necessitem da
assistncia social.
Norberto BOBBIO (1992, p. 68) observa que houve uma multiplicao
dos direitos de trs modos: o primeiro, pelo aumento da quantidade de bens
a serem tutelados; o segundo, em funo da extenso da titularidade de
alguns direitos; e, por fim, por considerar o homem no mais como ser
genrico, mas reconhec-lo em sua especificidade e concretude.
O direito de um sujeito concreto sobre algum objeto tutelado, dentro
de um contexto social determinado. A assistncia social , portanto, direito
da pessoa que dela necessita pela tutela de sua existncia digna, conforme
o que se entenda por existncia digna a partir dos parmetros nacionais e
das diretrizes internacionais. Douglas MENDOSA (2012, p. 54) explica:
Colocar a questo da assistncia na sociedade brasileira
implica considerar a extrema desigualdade socioeconmica da
populao, as caractersticas de nosso capitalismo perifrico
e a assimetria de poder entre os diferentes grupos sociais e
econmicos. Essa assimetria impe populao em situao
de desvantagem o uso de canais e de intermediaes de
toda sorte para buscar os recursos que necessita. Uma das
intermediaes mais comuns no acesso dos bens e recursos
1 O agrupamento de direitos e sua diviso em geraes ou dimenses so instrumentos de
anlise utilizados, dentre outros, pelo constitucionalista Paulo BONAVIDES (2004, p. 562572) que, em uma perspectiva histrica, percebeu que direitos fundamentais de natureza
diversa eram demandados de acordo com as pocas mais ou menos determinveis, associadas ao lema da Revoluo Francesa (liberdade primeira dimenso; igualdade segunda dimenso; e fraternidade terceira dimenso), conforme as reivindicaes reconhecidas
pelo sistema jurdico normativo. O termo dimenso , hoje, preferido a gerao, com o
intuito de esclarecer que uma gerao no substituda por outra, mas so sobrepostas e
convivem umas com as outras.

37

pblicos consolidou-se na figura da primeira dama, isto ,

da generosa esposa do prefeito, governador ou presidente,
responsvel por organizar obras pblicas de caridade.

Para BOBBIO (1992, p 24), uma vez positivado o direito, no h que

se buscar sua justificativa, mas sim garantir sua eficcia. Trata-se, pois, de
um problema de cunho poltico, e no jurdico. Embora a grande questo que
envolve os direitos sociais seja, de fato, de ordem poltica, no se pode ignorar
a diferena entre a prtica ou diretriz social e a previso legal ou a declarao
do direito reconhecido. Em um contexto de tradio legalista como o do Brasil,
um tema ser levado ao texto da lei gera consequncias significativas.
Diferentemente de intenes polticas, o direito tem como correlato
uma obrigao, um dever. Essa afirmao decorre da construo elaborada
por Wesley Neocomb HOHFELD (1879-1918), em apenas dois estudos
publicados no esforo de esclarecer o conceito de direito e sua aplicao
na relao jurdica. HOHFELD (1968) afirma que, a depender do contexto, o
direito pode assumir quatro significados: claim-rights (pretenses), libertyrights (privilgios); powers (poderes) e immunities (imunidades). Em relao
a esses conceitos, possvel estabelecer oito pares conceituais, sendo
quatro correlaes e quatro oposies.
Para a presente anlise, cabe mencionar as quatro correlaes de
conceitos estabelecidas por HOHFELD: i) pretenso/dever; ii) privilgio/nodireito; iii) poder/sujeio; iv) imunidade/incompetncia. A assistncia social
insere-se no conceito de direito do primeiro caso, como pretenso, e seu
correlato dever, que se traduz na seguinte assertiva: Ter direito-pretenso
frente a algum significa estar em oposio de exigir algo de algum.
Com essa construo lgica, possvel exigir o cumprimento de uma
obrigao, de um dever, de uma pretenso que pertena a algum. Quem
necessita assistncia social possui essa pretenso perante o Estado, que
tem o dever de assisti-lo (ou atender exigncia) a partir do momento em
que se estabelece a relao entre o devedor da pretenso (o Estado) e o
detentor da pretenso (aquele que precisar da assistncia social).
Essa relao, no Brasil, tem como marco positivista a Constituio
Federal de 1988, em seu artigo 203, que determina a prestao de
assistncia social a quem dela necessitar, independentemente de
contribuio, e artigo 204, que indica o compromisso do Estado em aes
governamentais na rea da assistncia social. A assistncia social como

38

direito leva, portanto, a uma percepo diferente do Estado, como agente

promotor de direitos sociais:
suprfluo acrescentar que o reconhecimento dos direitos
sociais suscita, alm do problema da proliferao dos direitos
do homem, problemas bem mais difceis de resolver no que
concerne quela prtica de que falei no incio: que a proteo
destes ltimos requer uma interveno ativa do Estado, que no
requerida pela proteo dos direitos de liberdade, produzindo
aquela organizao dos servios pblicos de onde nasceu at
mesmo uma nova forma de Estado, o Estado social. (BOBBIO,
1992, p. 72).

Essa construo que atribuiu assistncia social o status de direito

revela uma demanda internacional e nacional, o que leva justificativa e, por
conseguinte, necessidade de cumprimento desse dever que os Estados
impuseram a si mesmos.
Aldaza SPOSATI (2013, p. 34-35) afirma que, embora a legalidade
no substitua a legitimidade, a proposta para a assistncia social na
condio de direito foi um processo lento. A autora relata que em 1985
a publicao do livro Assistncia na trajetria das polticas sociais
brasileiras: uma questo em anlise, que sistematizava resultados de
pesquisa desenvolvida durante os anos 1983 e 1984 por ela, por Dilsea
Bonetti, Maria Carmelita Yazbek e Maria do Carmo Brant de Carvalho, foi
pioneira para o debate quanto possibilidade da assistncia social [...]
ingressar no campo da cidadania social ou de um direito social possvel,
ao relacionar assistncia social com cidadania.
A transio da atuao estatal no campo da assistncia social, da
represso da mendicncia para uma funo do Estado, no foi um processo
uniforme e homogneo:
[...] a introduo do direito assistncia social na Constituio
no foi resultado somente da presso dos movimentos sociais
urbanos que reclamavam por melhorias nas condies de vida
da populao. Resultou, tambm, de propostas de reforma do
sistema previdencirio que j tinham vindo luz nos primeiros
anos do governo de Jos Sarney (1985-1989). Na viso dos
tcnicos da previdncia, era preciso desvincular benefcios
contributivos dos no contributivos, ou seja, distingui-los em
previdencirios e assistenciais. (MENDOSA, 2012, p. 48-49).
39

A assistncia social como direito, segundo MENDOSA (2012, p. 50-52)

poderia deixar de ser o lugar da produo de respostas desiguais (voluntaristas,
emergenciais, personalizadas) para a desigualdade social e superar o histrico
carter assistencialista de suas aes, para alcanar a visibilidade necessria
de uma poltica social a ser superada. reconhecer, portanto, que os segmentos
espoliados da populao tm direito de verem suas necessidades atendidas
pelo Estado, e sem que isso implique em assistencialismo.
2. A assistncia social como direito humano
No h uma discusso mundial sistematizada de proteo social a
partir da perspectiva dos direitos humanos2, pela extenso de obrigaes
assumidas pelos Estados em direitos humanos, decorrentes de vrios
tratados sobre o tema, e ainda pela necessidade de integr-los pela
Organizao das Naes Unidas (SEPLVEDA et al.,2012, p.10)3.
possvel identificar algumas vantagens em abordar a assistncia
social como um direito humano. A primeira delas aplicar os princpios
decorrentes da estrutura de direitos humanos como acessibilidade,
adequao, equidade, no discriminao, participao e transparncia
na elaborao, conduo, monitoramento e avaliao dos programas de
assistncia social (SEPLVEDA et al.,2012, p. 11;19).
2 Cabe ressaltar a observao de Fernanda Doz COSTA sobre a acepo de direitos humanos como termo jurdico e concepo moral: No obstante o discurso de direitos humanos seja muito convincente, a maior parte do trabalho neste campo demandar que os
Estados e outros atores pertinentes cumpram com as obrigaes juridicamente vinculantes
que possuem perante o Direito Internacional de Direitos Humanos. O movimento de direitos
humanos, contudo, no se limita ao Direito Internacional. Cada vez mais, a linguagem de
direitos humanos empregada como um discurso moral que defende o carter universal
e consensual de certos valores fundamentais, com base em um nvel mnimo de dignidade
humana capaz de ser endossado por diferentes tradies que, se no concordassem nem ao
menos neste ponto, viveriam em constante conflito. (COSTA, 2008, p. 94).
3 Em 1997, o Secretrio-Geral classificou os direitos humanos, em seu programa de reforma, como uma questo interdisciplinar. (SECRETRIO-GERAL DAS NAES UNIDAS.
Renewing the United Nations: A Programme for Reform, A/51/950, 14 de julho de 1997. Disponvel em: <http://www.unhchr.ch/development/mainstreaming-01.html>. Acesso em: agosto de 2008). Integrar os direitos humanos significa melhorar o sistema de direitos humanos
e vincul-lo atuao das Naes Unidas como um todo, inclusive ao trabalho humanitrio
e em defesa do desenvolvimento (COSTA, Fernanda Doz. Pobreza e direitos humanos: da
mera retrica s obrigaes jurdicas um estudo crtico sobre diferentes modelos conceituais. In: SUR Revista Internacional de Direitos Humanos. Ano 5, n. 9, So Paulo: Prol
Editora Grfica, 2008. p. 114).

40

Outra grande vantagem dessa abordagem construir consensos

sociais e compromissos duradouros no nvel nacional e internacional, de
modo a permitir mecanismos de accountability e determinar como obrigao
legal dos agentes envolvidos na promoo desse direito. Com isso,
possvel criar mecanismos de controle, avaliao e participao social mais
efetivos, sempre em busca do aperfeioamento das ferramentas disponveis
para atender com eficincia quem tem direito assistncia social.
Alm disso, considerar a assistncia social como um direito humano
afasta o carter paternalista e assistencialista dos programas, de modo
a emponderar seus beneficirios, atribuir-lhes visibilidade e reafirm-los
como cidados detentores de direitos (SEPLVEDA et al.,2012, p. 12; 18).
A assistncia social como direito humano, portanto, legitima sua existncia
como norma universal advinda de valores universais, materializada em
tratados internacionais juridicamente vinculantes.
Por essa perspectiva, possvel estabelecer, a partir das bases
jurdicas internacionais que os direitos humanos permitem, a cooperao
e colaborao entre os agentes responsveis pela promoo do direito
assistncia social, com aprimoramento das estratgias e respostas
resultantes das experincias e boas prticas compartilhadas nacional e
internacionalmente. A discusso torna-se, pois, no uma opo poltica, mas
uma obrigao legal a ser observada pelos pases, que inclui tomar todas as
medidas necessrias para proteo dos direitos humanos (artigo 2, item 1,
do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais), dentre
eles o direito assistncia social.
O Brasil signatrio de compromissos firmados perante a comunidade
internacional que reforam e orientam seu dever estatal diante do respeito
aos direitos humanos. Dentre eles est Pacto Internacional sobre Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais, adotado pela ONU em 1966, internalizado
pelo Decreto n. 591, de 6 de julho de 1992. Pela norma, os Estados
signatrios se comprometem a garantir o seguro social, com o dever de
assegurar a proteo famlia, maternidade, s crianas e adolescentes,
promover condies de trabalho justas e favorveis, nvel de vida adequado
(que inclui alimentao, vestimenta e moradia e melhoria contnua das
condies de vida), desfrute do mais elevado nvel possvel de sade fsica
e mental e pleno desenvolvimento da personalidade humana por meio
da educao, com fortalecimento do respeito pelos direitos humanos e
liberdades fundamentais.

41

O Estado brasileiro tambm signatrio do Pacto Internacional sobre

Direitos Civis e Polticos, promulgado pelo Decreto n. 592, de 6 de julho de
1992. O referido Pacto traz em seu texto normativo o reconhecimento da
dignidade inerente pessoa humana, promovido pelo gozo de liberdades
civis e polticas e pelo respeito universal desses direitos, consoante a
Declarao Universal dos Direitos Humanos. Reafirma-se a igualdade de
todas as pessoas perante a lei, sem que haja qualquer discriminao para
garantir proteo eficaz contra qualquer tipo de discriminao.
Tais marcos normativos internacionais reforam o compromisso
dos seus signatrios de assegurar esses direitos fundamentais, tanto
internacional como internamente. A Constituio Federal de 1988 orientouse por esse compromisso, com meno expressa ao princpio da prevalncia
dos direitos humanos em suas relaes internacionais, e a previso dos
direitos e garantias fundamentais em seu Ttulo II, que abarca os direitos
e deveres individuais e coletivos, os direitos sociais, a nacionalidade, os
direitos polticos e os partidos polticos, e em seu Ttulo VIII, que trata da
ordem social (sade, previdncia social, assistncia social, educao,
cultura, desporto, cincia e tecnologia, comunicao social, meio ambiente,
famlia, criana, adolescente, jovem e idoso, e ndios) que tem como objetivo
o bem-estar e a justia sociais.
Quando um Estado torna-se voluntariamente signatrio de um tratado
internacional, ele no apenas indica a seus pares seu compromisso com
determinado tema, mas tambm se vincula ao tratado, de modo a assumir
obrigaes diante dos demais signatrios, atendendo s expectativas que
motivaram a edio daquele acordo. Ao se tratar de direitos humanos, o
Estado deve progressivamente aperfeioar meios, mecanismos e aes que
garantam o gozo desses direitos.
Para tanto, no h razo de ordem econmica que justifique a
preterio de qualquer desses direitos, de modo a preservar um ncleo
mnimo de proteo pessoa. Esse ncleo mnimo caracteriza-se como
indispensvel para a subsistncia humana, e que pode apresentar nveis
diferenciados de acordo com os contextos nacionais. Apesar disso, no
se pode justificar condies precrias de sobrevivncia como aquelas
alcanveis pelo Estado.

42

3. A assistncia social como direito constitucional

Antes de elevada a direito constitucional, a assistncia social
era tratada como parte da cobertura de riscos a que estavam sujeitos os
desvalidos e miserveis, sob responsabilidade predominantemente privada
e inspirada no conceito de caridade crist. A participao do Estado deu-se,
inicialmente, pelo apoio e incentivo a organizaes privadas que atuavam
nessa seara (JACCOUD; HADJAB; CHAIBUB, 2009, p. 178)
A insero da assistncia social como direito na Constituio
Federal de 1988 atribuiu novo carter poltica pblica at ento praticada.
A responsabilidade passa ao Poder Pblico, que deve assegurar a
proteo aos que precisarem da assistncia social, independentemente de
contribuio prvia. Essa diretriz decorre de um modelo de proteo social
do tipo redistributivo, que definida a partir do conceito de direito mnimos
universais de cidadania no campo social. Nesse modelo:
A atuao do Estado, por meio das polticas sociais, deve
compensar as desigualdades geradas pela ao do mercado,
atendendo assim a objetivos redistributivistas, em nome de um
maior grau de igualdade. Alm disso, geralmente o cumprimento
desta misso exige a proviso de um leque amplo de bens e
servios por meio de uma rede de equipamentos pblicos,
gratuitos e de acesso universal. (CASTRO, 2009, p. 22)

Os artigos 203 e 204 da Constituio Federal, que tratam dos objetivos

da assistncia social e das diretrizes que norteiam as aes governamentais,
so concretizados pela Poltica Nacional da Assistncia Social (PNAS), de
2004, e da Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia
Social (NOB/SUAS), de 2005, revisada em 2012, e a Lei n. 12.435, de
2011, que consolidou o SUAS no mbito da Lei Orgnica de Assistncia
Social (LOAS). O PNAS e o SUAS encontram amparo no art. 6 do texto
constitucional, que reconhece a assistncia aos desamparados como um
direito social. COLIN e JACCOUD (2013, p. 46) destacam a importncia de
fundamentos legais da assistncia social:
Politicas de proteo social ancoradas em direitos apontam,
contudo, para outra dimenso protetiva. Direitos so obrigaes
legais de oferta em face das situaes sociais identificadas a
demandas legitimas de proteo. Com relao a tais situaes,
a oferta de proteo via servios ou benefcios deve ser
contnua, uniforme, claramente desenhada e reivindicvel.
43

Assim, a incluso da assistncia social como poltica pblica

no mbito dos direitos a seguridade social tem exigido sua
estruturao em novas bases: reconhecimento deste lcus
de responsabilidade pblica pelos entes federados e de suas
respectivas atribuies; padronizao das protees com
definio das ofertas e seus objetivos; instituio de garantia
de acesso a servios e benefcios em todo o territrio nacional,
considerando no apenas o principio da universalidade como da
uniformidade e da cobertura das prestaes.

No Brasil, h uma discusso travada tanto na doutrina como na

prtica dos julgadores entre dois conceitos que se encontram na seara
social: o mnimo existencial e a reserva do possvel. O mnimo existencial
caracteriza-se pela dimenso da liberdade individual, da possibilidade de
escolha mnima de um sujeito autnomo em guiar sua prpria vida. Essa
liberdade refere-se s diferentes dimenses da vida, como liberdade
econmica, poltica, civil e cultural.
O mnimo existencial, segundo Ricardo Lobo TORRES (1990, p.
69), definido como o direito s condies mnimas de existncia humana
digna que no pode ser objeto da interveno do Estado e que ainda exige
prestaes estatais positivas. Nesse sentido, a clssica diviso pedaggica
dos direitos fundamentais em geraes ou dimenses no adequada para
explicar o mnimo existencial, uma vez que, sozinho, o detentor desse direito
no pode goz-lo em razo, por exemplo, de omisso do Estado em seu
dever de promover a assistncia social em caso de necessidade do sujeito.
Esse mnimo existencial, segundo Torres, se concretiza pelo processo
democrtico (p. 75) e, em razo disso, deve ser progressivamente ampliado,
especialmente com o marco atribudo pela Constituio Federal de 1988.
Quanto reserva do possvel, tambm conhecida como reserva do
financeiramente possvel ou reserva da consistncia, decorrente de um
posicionamento construdo pela Corte Constitucional alem na dcada
de 1970, afirma-se que somente se pode exigir do Estado aquilo que
razoavelmente se pode esperar (SARLET, 2003, p. 265). No se tratava, no
entanto, necessariamente de contingncias financeiras, pois o caso julgado
pela Corte decorria do nmero insuficiente de vagas nas universidades
para os alemes que tinham o direito a escolher livremente sua profisso,
local de trabalho e seu centro de formao, conforme o artigo 12 da Lei
Fundamental Alem. Ocorre que esse entendimento, quando aplicado
no Brasil, transformou-o em limite financeiro efetivao dos direitos
fundamentais a serem prestados pelo Estado.
44

A reserva do possvel tornou-se, no raras vezes, defesa do Estado

brasileiro, uma vez que as normas constitucionais, antes vistas como
programticas, no eram passveis de cobrana pelo cidado perante o
Estado, sob o argumento das limitaes financeiras que o impediam de
cumprir a Constituio Federal4.
O Supremo Tribunal Federal, em deciso sobre a omisso estatal
que compromete e frustra direitos fundamentais de pessoas necessitadas,
destacou o cumprimento do texto constitucional com base nos parmetros
constitucionais da proibio do retrocesso social, proteo ao mnimo
existencial e vedao da proteo insuficiente, afirmando a impossibilidade
de ser invocada a frmula da reserva do possvel na perspectiva da teoria
dos custos dos direitos para legitimar o injusto inadimplemento de deveres
estatais de prestao constitucionalmente impostos ao Estado, conforme
o Agravo de Instrumento n. 598212, de relatoria do Ministro Celso de
Mello. Evidencia-se, pois, o esforo do Estado, inclusive o Estado-juiz, em
assegurar condies mnimas para a existncia humana.
A proibio do retrocesso, citada pelo precedente, tambm deve ser
destacada em relao ao direito assistncia social. O progresso histrico
da assistncia social, desde mera faculdade de entidades filantrpicas,
o assistencialismo clientelista qualificao de poltica pblica e norma
constitucional, no pode ser interrompido ou sofrer retrocesso por quaisquer
argumentos de ordem econmica, poltica, social. Sobre o princpio da
proibio do retrocesso, Ingo W. Sarlet leciona:
Esta proibio de retrocesso, segundo Gomes Canotilho e Vital
Moreira, pode ser considerada uma das consequncias da
perspectiva jurdico-subjetiva dos direitos fundamentais sociais
na sua dimenso prestacional, que, neste contexto, assumem a
condio de verdadeiros direitos de defesa contra medidas de
cunho retrocessivo, que tenham por objeto a sua destruio ou
reduo. (SARLET, 2010, p. 19)

4 Pode-se verificar a concordncia de magistrados com esse argumento, em que A realizao os direitos sociais exige grandes aportes financeiros que nem sempre esto disponveis ou situados nas prioridades dos oramentos pblicos. A doutrina da reserva do possvel deve ser levada em conta pelo magistrado quando determina a prtica de prestaes
positivas pelo Estado. (TRF 1 Regio. AGRSES 0037773-65.2010.4.01.0000. julgado em
16/12/2010, publicado em e-DJF1 de 08/02/2011, p. 3).

45

As conquistas alcanadas, pelo que hoje se reconhece como

assistncia social, so asseguradas por esse princpio da proibio do
retrocesso, que se relacionam com a segurana jurdica atribuda pelo
Estado de Direito. Alm disso, a prpria ordem constitucional limita a reforma
do texto constitucional pelo constituinte derivado, ao no permitir a reforma
da Constituio nessa temtica por aqueles que detm o poder para tanto.
Segundo SARLET,

pena de transgresso ao texto constitucional, a preserv-los,

abstendo-se de frustrar - mediante supresso total ou parcial os direitos sociais j concretizados.

No se trata, portanto, de escolha de governo, mas sim o cumprimento

dos ditames constitucionais.No mesmo voto, o Ministro reconhece a
dificuldade enfrentada pelo gestor:
A destinao de recursos pblicos, sempre to dramaticamente
escassos, faz instaurar situaes de conflito, quer com a
execuo de polticas pblicas definidas no texto constitucional,
quer, tambm, com a prpria implementao de direitos sociais
assegurados pela Constituio da Repblica, da resultando
contextos de antagonismo que impem, ao Estado, o encargo
de super-los mediante opes por determinados valores,
em detrimento de outros igualmente relevantes, compelindo,
o Poder Pblico, em face dessa relao dilemtica, causada
pela insuficincia de disponibilidade financeira e oramentria,
a proceder a verdadeiras escolhas trgicas, em deciso
governamental cujo parmetro, fundado na dignidade da pessoa
humana, dever ter em perspectiva a intangibilidade domnimo
existencial, em ordem a conferir real efetividade s normas
programticas positivadas na prpria Lei Fundamental.

[o legislador] no pode simplesmente eliminar as normas

concretizadoras de direitos sociais, pois isto equivaleria a
subtrair s normas constitucionais a sua eficcia jurdica, j
que o cumprimento de um comando constitucional acaba por
converter-se em uma proibio de destruir a situao instaurada
pelo legislador. (SARLET, 2010, p. 14)

Verifica-se, portanto, que no mbito normativo internacional e nacional,

o Brasil possui arcabouo suficiente para amparar a promoo da assistncia
social como direito humano (reconhecido como tal internacionalmente) e
fundamental (previsto no texto constitucional). Ressalte-se que a norma
constitucional prevista no artigo 203 e 204 no deve ser interpretada
como meramente programtica, mas de aplicao imediata, pois dever
constitucional a ser cumprido pelo Estado.
O Ministro Celso de Mello, no Agravo Regimental no Recurso
Extraordinrio com Agravo n. 639337, discorreu sobre a proibio
do retrocesso social como obstculo constitucional frustrao e ao
inadimplemento de direitos prestacionais pelo Poder Pblico:
O princpio da proibio do retrocesso impede, em tema de direitos
fundamentais de carter social, que sejam desconstitudas
as conquistas j alcanadas pelo cidado ou pela formao
social em que ele vive. A clusula que veda o retrocesso em
matria de direitos a prestaes positivas do Estado (como o
direito educao, o direito sade ou o direito segurana
pblica, v.g.) traduz, no processo de efetivao desses direitos
fundamentais individuais ou coletivos, obstculo a que os nveis
de concretizao de tais prerrogativas, uma vez atingidos,
venham a ser ulteriormente reduzidos ou suprimidos pelo
Estado. Doutrina. Em consequncia desse princpio, o Estado,
aps haver reconhecido os direitos prestacionais, assume o
dever no s de torn-los efetivos, mas, tambm, se obriga, sob

46

Entretanto, como indica o prprio voto e a doutrina que com ele coaduna,
no se pode afastar, nessas escolhas, a noo de mnimo existencial, que
justifica a constitucionalizao da assistncia social. Portanto, a assistncia
social, como direito social com assento na Constituio Federal de 1988,
no opo poltica a ser ou no concretizada. dever a ser prestado pelo
Estado em sua relao jurdica com o cidado.
Concluses
A assistncia social no Brasil, para alm de ser considerada uma
poltica pblica, fortalece-se quando vista como direito: possui status de
direito constitucional, alm de pertencer ao conjunto de direitos humanos, e
encontra abrigo no ordenamento jurdico brasileiro como direito fundamental,
nos tratados assinados pelo Estado brasileiro comprometendo-se perante a
comunidade internacional e sustentado pela doutrina especialmente pelos
princpios da proteo ao mnimo existencial e proibio do retrocesso e
pela jurisprudncia ptria.
47

Sua institucionalizao, realizada por meio da Lei Orgnica de

Assistncia Social LOAS, pela Poltica Nacional de Assistncia Social
PNAS e pela estrutura descentralizada em contnuo aperfeioamento do
sistema nico de Assistncia social SUAS, resultado, em grande parte,
do reconhecimento de sua natureza jurdica como direito: obrigao do
Estado prestador e demanda exigvel do cidado assistido.
Mais do que justificar um direito humano, o relevante proteg-lo:
exige-se, pois, uma postura proativa do Estado em relao assistncia
social. Alm disso, o Brasil, signatrio dos acordos internacionais que tratar
da assistncia social como direito humano e player ativo na defesa dos
direitos humanos, habilitam-no a ser interlocutor do sistema multilateral,
com possibilidade de orientar aes e desenvolver agendas que envolvam
esse tema.
Pelo exame ora realizado, a estrutura brasileira de assistncia social
deve ser orientada pela abordagem do direito, em seu aspecto constitucional
e sua dimenso internacional, com a afirmao da assistncia social como
direito fundamental e direito humano. Assim, assegura-se ao indivduo a
condio de sujeito de direitos, em uma relao jurdica com o Estado, com
a possibilidade de exigir a atuao estatal em prol de uma existncia digna.
Referncias
BOBBIO, Norberto.A era dos direitos. Trad. de Carlos Nelson Coutinho. 9.
ed. Rio de Janeiro: Campus, 1992.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 15 ed. So Paulo:
Malheiros, 2004.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Instrumento n. 598212.
Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.
asp?incidente=2395903>. Acesso em 12 de agosto de 2014.
_____. _____. Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio com Agravo
n. 639337. Disponvel em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.
jsp?docTP=AC&docID=627428> . Acesso em 12 de agosto de 2014.
CASTRO, Jorge Abraho de; RIBEIRO, Jos Aparecido Carlos. As polticas
sociais e a Constituio de 1988: conquistas e desafios. In: BRASIL. Polticas
sociais: acompanhamento e anlise. Introduo. 2. ed. IPEA, 2009.
48

COLIN, Denise Ratmann Arruda; JACCOUD, Luciana. Assistncia Social e

Construo do SUAS - balano e perspectivas: O percurso da Assistncia
Social como poltica de direitos e a trajetria necessria. In: COLIN, Denise
Ratmann Arruda; CRUS, Jos Ferreira da; TAPAJS, Luziele Maria de
Souza; ALBUQUERQUE, Simone Aparecida. 20 anos da Lei Orgnica de
Assistncia Social. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome 1. ed. Braslia: MDS, 2013. P. 42-65.
COSTA, Fernanda Doz. Pobreza e direitos humanos: da mera retrica
s obrigaes jurdicas um estudo crtico sobre diferentes modelos
conceituais. In: SUR Revista Internacional de Direitos Humanos. Ano 5,
n. 9, So Paulo: Prol Editora Grfica, 2008.
COUTO, Berenice Rojas; YAZBEK, Maria Carmelita; SILVA e SILVA, Maria
Ozanira; RAICHELIS, Raquel (orgs.). O sistema nico de assistncia social
no Brasil: uma realidade em movimento. So Paulo: Cortez Editora, 2014.
HOHFELD, Wesley Newcomb. Conceptos jurdicos fundamentales.
Traduo: Genaro Ruben Carri. Buenos Aires: Centro Editor de America
Latina, 1968.
JACCOUD, Luciana; HADJAB, Patricia Dario El-Moor; CHAIBUB, Juliana
Rochet. Assistncia social e segurana alimentar: entre novas trajetrias,
velhas agendas e recentes desafios (1988-2008). In: BRASIL. Polticas
sociais: acompanhamento e anlise. Vinte anos da Constituio Federal.
Vol. 1. IPEA: 2009.
MENDOSA, Douglas. Gnese da poltica de assistncia social do governo
Lula. Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia da
Universidade de So Paulo. So Paulo: USP, 2012.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 3. ed. rev.
e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003.
_____. A eficcia do direito fundamental segurana jurdica: dignidade da
pessoa humana, direitos fundamentais e proibio de retrocesso social no
direito constitucional brasileiro. In: Revista Eletrnica sobre a Reforma do
Estado. n. 21 maro/abril/maio. Salvador: Instituto Brasileiro de Direto Pblico
IBDP, 2010. Disponvel em: <http://www.direitodoestado.com/revista/rere-21marco-2010-ingo-sarlet.pdf>. Acesso em 14 de julho de 2014.
SEPLVEDA, Magdalena; NYST, Carly. The human rights approach to
social protection. Ministry for Foreign Affairs of Finland. Erweko Oy, 2012.
49

SPOSATI, Aldaza. Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo

assistencialista. In: COLIN, Denise Ratmann Arruda; CRUS, Jos Ferreira
da; TAPAJS, Luziele Maria de Souza; ALBUQUERQUE, Simone
Aparecida. 20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social. Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome 1. ed. Braslia: MDS,
2013. p.20-40.
TORRES, Ricardo Lobo. O mnimo existencial e os direitos fundamentais.
In: Revista de Direito da Procuradoria Geral. n. 42. Rio de Janeiro:
1990. p. 69-78.

50

O DIREITO FUNDAMENTAL
ASSISTNCIA SOCIAL
Carlos Gustavo Moimaz Marques

Resumo: o presente texto busca analisar como a assistncia social foi

inserida na Constituio Federal, destacando sua sistematizao, seu objeto
de proteo e a importncia que apresenta como instrumento jurdico.
Palavras-chave: Assistncia Social; Seguridade Social; Hipossuficincia
Introduo
Valendo-se do modelo traado em 1972 na Inglaterra, conhecido como
Plano Beveridge1, a Constituio Federal Brasileira de 1988 sistematiza em
um nico instrumento de proteo social, denominado seguridade social, trs
direitos sociais fundamentais que so: sade, assistncia e previdncia social.
Dessa forma, o principal instrumento de proteo social traado
constitucionalmente parte da idia de que s ser possvel pensar na
efetiva proteo de todos os indivduos contra as situaes de risco e
vulnerabilidade social se houver uma atuao articulada e sistematizada
de trs subsistemas conjuntamente (subsistemas de sade, previdncia e
assistncia social). Explica Zlia Luiza Pierdon (2007, p. 1):
Para proteger a todos, o constituinte uniu trs direitos sociais, os
quais, cada um dentro de sua rea de atribuio, protege seus
destinatrios e, no conjunto, todos sero protegidos. Para tanto,
a seguridade social apresenta duas faces: uma delas garante a
sade a todos; a outra, objetiva a garantia de recursos para a
sobrevivncia digna dos cidados nas situaes de necessidade,
os quais no podem ser obtidos pelo esforo prprio. Nesta
segunda face encontramos a previdncia e a assistncia.
1 O denominado Plano Beverigde , na verdade, um relatrio feito por uma comisso interministerial do governo ingls constituda em 1941, presidida pelo economista W. H. Beridge,
e que em 1942 apresentou ao parlamento britnico um plano de proteo social.

53

O presente artigo busca analisar dentro desse cenrio, como a

assistncia social foi desenhada constitucionalmente, destacando seu
aspecto de direito fundamental constitucional e sua sistematizao jurdica
na Constituio.
1. Seguridade Social e a Assistncia Social
A Constituio Federal expressamente define a seguridade social como
sendo um conjunto integrado de aes e iniciativa dos Poderes Pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social (artigo 194, caput, da Constituio Federal).
luz da definio constitucional, pode-se concluir que no ordenamento
jurdico brasileiro seguridade social compreende no apenas o seguro social
(previdncia), mas tambm os servios sociais (sade e integrao social),
ou seja, o todo do sistema composto por trs subsistemas: previdncia,
assistncia e sade.
O subsistema sade compe-se de um conjunto de servios que
visam resguardar a higidez fsica e mental dos cidados. Fundamenta-se
nos princpios da universalidade e do tratamento igualitrio entre os usurios
(acesso universal e igualitrio). O responsvel pelo seu gerenciamento o
Sistema nico de Sade (SUS), vinculado ao Ministrio da Sade.
Por seu turno, o subsistema previdncia social tem como foco a
proteo do trabalhador contra os riscos sociais (situaes de necessidades
futuras). Tal mecanismo de proteo pode ser delineado pelos seguintes
princpios: 1. contributividade; 2. compulsoriedade; 3. filiao prvia; 4.
proteo do trabalhador contra os riscos sociais; 5. manuteno limitada do
nvel de vida dos trabalhadores e 6. equilbrio financeiro-atuarial. Ao contrrio
daquele, este tem limitaes tanto do ponto de vista objetivo (somente os
riscos especificados), como subjetivo (somente os sujeitos indicados). Seu
gerenciamento fica a cargo do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

2. Caracterizao do Sistema de Assistncia Social

A assistncia social se define como instrumento de proteo das
situaes de penria, necessidade e indigncia. No sero todas as situaes
de necessidade que sero tuteladas pelo sistema, mas to somente aquela
substancial, extrema, cujo dano atinja o limite mnimo das necessidades
bsicas do necessitado, exigindo a interveno do sistema sob o ponto de
vista social.
Trata-se, como se v, de mecanismo de reduo das desigualdades
sociais, compondo-se de um conjunto de provises buscando satisfazer s
necessidades sociais bsicas de todos aqueles que dela necessitam.
Essas situaes de necessidade surgem como conseqncia
especfica ou conjunta de duas classes de causas:
1. causa individual: decorrente da existncia de limitaes fsicas
ou intelectuais inerentes ao indivduo, de carter permanente ou
temporal;
2. causa social: decorrente de desequilbrio prprio de toda
a coletividade destruio blica, depresso econmica,
discriminaes raciais, etc.
Ao comentar sobre a caracterizao da indigncia tutelada pela
assistncia social, Almansa Pastor (1991, p. 34) enfatiza que a configurao
da indigncia se apresenta pelo estado de privao total ou parcialmente
dos meios indispensveis para satisfazer as necessidades mais essenciais
de subsistncia. Nesse sentido tambm destaca a clssica obra de Feij
Coimbra (2001, p. 58):
No campo assistencial, procurou-se ampliar a faixa protetora
no necessitado, ainda no protegido pelas prestaes da
Previdncia Social. Para as prestaes assistenciais, h o
limite natural da concesso, que o da carncia de recursos,
verificada no interessado. Assim ocorre nas prestaes em
moeda, deferidas aos deficientes fsicos e aos idosos, como
adiante veremos. Condio da prestao a inexistncia, para
o postulante, de outra fonte de recursos, como o qual possa
atender suas necessidades.

Fechando o sistema seguridade social vem o subsistema assistncia

social, que busca proteger o hipossuficiente, ou seja, aquele que se encontra
impedido de integrar o mercado de trabalho e, consequentemente, no
apresenta condies mnimas para prover sua subsistncia, nem de t-la
provida por seus familiares (situaes atuais de necessidade/indigncia).
Unio, por meio do Sistema Nacional de Assistncia Social, em regra,
conferida a competncia para seu gerenciamento.

Na transcrio acima fala-se em carncia de recursos, o que leva

a concluso de que somente a indigncia econmica seria tutelada pela

54

55

assistncia social. No entanto, esse ponto merece maior reflexo. Ora,

partindo das premissas de que a assistncia social se coloca como mecanismo
subsidirio do sistema previdncia social e, sendo este sistema previdencirio
tpico mecanismo de substituio de renda, no h como deixar de apontar
apenas o carter econmico da indigncia para caracterizao da proteo
assistencial. At porque, deve-se agregar a isso o objetivo imediato do sistema
de seguridade que justamente a redistribuio de renda.
Contudo, seguridade social tem como objetivo tambm proporcionar
ou auxiliar o pleno desenvolvimento da personalidade humana, o que impe
a tutela do indivduo no apenas sob seu aspecto financeiro.
Nossa Constituio foi clara em transpor a conotao econmica
ao necessitado-indigente, na medida em que fixa objetivos da assistncia
social muito alm do que apenas medidas de redistribuio de renda (art.
203, inciso V), impondo proteo (e aqui no s financeira) famlia,
maternidade, infncia, adolescncia e velhice (incisos I IV).
Por tudo isso, faz-se necessrio concluir que a concepo de
miserabilidade/indigncia trazida para fins de fixao da proteo
assistencial multidimensional (vulnerabiliade fsica, intelectual, social, etc),
caracterizando-se pelo vis econmico apenas e to somente quando o foco
da proteo tem como objeto medidas de redistribuio de renda.
No que diz respeito ao dever de assistir, nossa Constituio clara
em colocar toda a sociedade e no apenas o Estado: tendo em vista os
desajustes sociais que essas situaes de privao podem atingir, exige-se
o restabelecimento da repartio eqitativa dos bens coletivos sociais de
toda a sociedade e tambm do Estado.
Dessa forma, esta tcnica de proteo social denominada assistncia
social compreende todas as formas de tutela assistenciais desenvolvidas
ao longo da evoluo do homem e da prpria sociedade: nasce com o
surgimento dos grupos familiares - assistncia familiar (que sua roupagem
moderna se denomina obrigao de alimentos), desenvolve-se pela
assistncia privada (inicialmente prestada pela sociedade por meios de
tcnicas inespecficas e desorganizadas caridades at, um segundo
momento, da atuao social organizada voluntariado social), chegando-se
fase da atuao do prprio Estado.

56

Assim, a assistncia social compe-se de trs espcies:

1. assistncia familiar: caracteriza-se pela unidade de seus
membros em laos morais, de afeto solidrio e unidade econmica.
Justamente por impulsionar o desenvolvimento espiritual de
seus membros, traz consigo a idia de solidariedade entre eles
(solidariedade parental), materializada no dever de alimentos.
2. assistncia particular: fundamenta-se na caridade e dever
moral de solidariedade e se apresenta como medida espontnea
de ajuda aos necessitados, prestada por membros da sociedade
e instituies;
3. assistncia pblica: atividade desenvolvida por uma parcela do
Poder Pblico s suas prprias expensas, tendo por escopo a
proteo contra as indigncias.
Torna-se importante destacar que as trs espcies de proteo no
se excluem, ao revs, complementam-se subsidiariamente. Nesse aspecto,
nunca demais ressaltar a doutrina catlica que se colocou como um dos
fundamentos para a estruturao da assistncia pelo Estado, e que deixa
clara a noo de subsidiariedade entre diversos meios de proteo:
(...)
atuao do princpio de subsidiariedade correspondem: o
respeito e a promoo efetiva do primado da pessoa e da famlia;
a valorizao das associaes e das organizaes intermdias,
nas prprias opes fundamentais e em todas as que no podem
ser delegadas ou assumidas por outros; o incentivo oferecido
iniciativa privada, de tal modo que cada organismo social,
com as prprias peculiaridades, permanea ao servio do bem
comum; a articulao pluralista da sociedade e a representao
das suas foras vitais; a salvaguarda dos direitos humanos e
das minorias; a descentralizao burocrtica e administrativa; o
equilbrio entre a esfera pblica e a privada, com o conseqente
reconhecimento da funo social do privado; uma adequada
responsabilizao do cidado no seu ser parte ativa da
realidade poltica e social do Pas (Compndio da Doutrina
Social da Igreja. Pontifcio Conselho Justia e Paz 2004).

57

Concluso: sistema maior s intervir quando o seu antecessor

(menor) no se mostrar apto. O ser humano auto-suficiente para prover
sua prpria subsistncia: esta a regra. Somente no surgimento de
circunstncias internas ou externas que retiram essa capacidade que
entram os sistemas externos de proteo, observando-se sempre a ordem
do menor para o maior (famlia, sociedade, Estado). Isso porque o grau de
complexidade do sistema protetivo se apresenta na mesma proporo da
indigncia vivida.
justamente por isso, que quaisquer das espcies de assistncia
integram o Sistema de Seguridade Social delineado na Constituio Federal.
Nesse sentido, deixa claro a Constituio Federal ao fixar que a iniciativa de
ao nas reas da sade, previdncia e assistncia de responsabilidade
tanto dos Poderes Pblicos como de toda a sociedade (art. 194, caput, CF).
Diante do que foi exposto, pode-se definir a assistncia social como
direito do cidado, dever do Estado, instrumentalizada por meio de poltica
pblica e pela sociedade em geral. Trata-se de direito social deferido a
quem dele necessitar, independentemente de contribuio. Alicera-se na
descentralizao das aes com participao da populao na formulao
e controle da poltica. Suas fontes de financiamento esto firmadas pelo
carter da certeza e regularidade. Tem como objetivos: proteo famlia,
maternidade, infncia, adolescncia e velhice; amparo s crianas
e adolescentes carentes; promoo da integrao ao mercado de trabalho;
habilitao das pessoas portadoras de deficincia, sua integrao vida e
previso do benefcio de prestao continuada.

do Texto Constitucional se constitua por meio de prticas descontnuas,

desarticuladas, com financiamento incerto e sob o comando de um modelo
poltico paternalista e clientelista de socorro e ajuda. Nesse sentido observa
Maria Carmelita Yazbek (1995, p.35):
so polticas casusticas, inoperantes, fragmentadas, sem
regras estveis ou reconhecimento de direitos. Constituem-se
de aes que, no limite, reproduzem a pobreza e a desigualdade
na sociedade brasileira.

Nesse mesmo caminho segue Vieira (1997, p. 68):

(...) a poltica social brasileira compe-se e recompe-se,
conservando em sua execuo o carter fragmentado, setorial e
emergencial, sempre sustentada pela imperiosa necessidade de
dar legitimidade aos governos que buscam bases sociais para
manter-se e aceitam seletivamente as reivindicaes e at as
presses da sociedade.

Com a Constituio de 1988, a assistncia social ganha relevncia

na medida em que perde a simples conotao de instrumento de caridade,
constituindo-se medida de efetivao dos direitos sociais. Consequncia:
rompe-se a tradicional condio da assistncia social do campo do dever
moral de ajuda (relegada ao esprito bondoso das primeiras damas),
tornando-se obrigao jurdica definida constitucionalmente.
Concluses

3. A Assistncia Pblica como Direito Fundamental Constitucional

O Texto Constitucional de 1988 constitui marco histrico na medida
em que a inscreve como direito social fundamental.
Ao qualific-la como direito fundamental, a assistncia deixa de ser
colocada como concesso de favores, passando a ser devida e exigida como
prestao de servio devido aos cidados. E mais, confere-se garantia e
certeza de proviso, colocando-a no campo da responsabilidade pblica.
Trata-se, na verdade, de quebra de paradigma, na medida em
que a assistncia passa de mero assistencialismo para assistncia
social como direito: a assistncia pblica no Brasil at a promulgao

58

A Constituio Federal de 1988 sistematiza dentro de um nico

instrumento de proteo social, denominado seguridade social, trs direitos
sociais fundamentais que so: sade, assistncia e previdncia social.
A assistncia social se destina a proteo dos hipossuficientes, ou
seja, daqueles que se encontram em situao extrema de necessidade.
luz do objeto de proteo do sistema assistencial, faz-se necessrio
concluir que a definio de hipossuficincia deve ser empregada sob o
aspecto multidimensional (vulnerabilidade fsica, intelectual, social, etc) e
no apenas econmico.
Quando se fala sistema de assistncia social deve-se compreender
no apenas aquele prestado pelo Estado, mas tambm por toda a sociedade.
59

Da porque falar que o sistema delineado por trs espcies de assistncia

(familiar, particular e pblica).

________________________ (org.). Temas Atuais de Direito Previdencirio

e Assistncia Social. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003.

A articulao entre as vrias espcies de assistncia deve ser

subsidiria, intervindo a espcie maior (Estado), quando as espcies
menores (familiar e particular) no se mostrarem eficazes.

RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de Previdncia Social. 2 Edio. Rio

de Janeiro: Forense, 1983.

Ao inserir a assistncia como direito social fundamental, a Constituio

de 1988 transforma-se em marco e quebra o paradigma.

SANTOS. Marisa Ferreira. A Assistncia Social O Benefcio de

Prestao Continuada. Revista do Advogado. Ano XXVII, No. 95. AASP.
Dezembro de 2007.

Referncias

VENTURI, Augusto. Los Fundamentos Cientficos de La Seguridade Social.

Traduo de Gregorio Tudela Cambronero. Madrid: Centro de Publicaciones,
Ministerio de Trabajo e Seguridad Social, 1994.

Compndio da Doutrina Social da Igreja. Pontifcio Conselho. Justia e Paz.

Acessvel pelo link: http://www.vatican.va/roman_curia/pontifical_councils/
justpeace/documents/rc_pc_justpeace_doc_20060526_compendio-dott-soc_
po.html#SECRETARIA%20DE%20ESTADO ultimo acesso em 08.03.2013.
BALERA, WAGNER Noes Preliminares de Direito Previdencirio. 1.
Edio. So Paulo: Quartier Latin, 2004.
BEVERIDGE. William. O Plano Beveridge. Traduo Almir de Andrade. Rio
de Janeiro: Livraria Jos Olmpio, 1943.

YAZBEK, Maria Carmelita. Pobreza no Brasil Contemporneo e Formas de

seu Enfrentamento. Revista Servio Social e Sociedade. So Paulo, n. 110,
p. 288-322, abr. /jn. 2012.
VIEIRA, Evaldo. As Polticas Sociais e os Direitos Sociais no Brasil: Avanos
e Retrocessos. Revista Servio Social e Sociedade n 53. So Paulo: Editora
Cortez, 1997.

CASTRO, Carlos Alberto Pereira de e Joo Batista Lazzari. Manual de

Direito Previdencirio. 3 Edio. So Paulo: LTr, 2002.
COIMBRA, J. R. Feij. Direito Previdencirio Brasileiro. Rio de Janeiro:
Rio, 1980.
GONALVES. Nair Lemos. Novo Benefcio da Previdncia Social: AuxlioInatividade; Renda Mensal Vitalcia criada pela Lei no. 6.179 de 11 de
dezembro de 1974. So Paulo: Ibrasa, 1976.
MARQUES, Carlos Gustavo Moimaz Marques. O Benefcio Assistencial de
Prestao Contiuada. So Paulo: LTr, 2009.
ROCHA, Daniel Machado da & Jos Paulo Baltazar Jnior. Comentrios
Lei de Benefcios da Previdncia Social. 7. Edio. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2007.
ROCHA, Daniel Machado da. O Direito Fundamental Previdncia Social.
1. Edio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.

60

61

O DIREITO ASSISTNCIA SOCIAL

COMO OBJETO ESPECFICO DE
CONHECIMENTO DA CINCIA JURDICA
Marco Aurlio Serau Jnior

Resumo: o artigo analisa a autonomia cientfica da Assistncia Social, e

do direito assistncia social, como ramo especfico da Cincia Jurdica. O
que se conclui que o direito assistncia social facilmente definido como
objeto de conhecimento jurdico, mas ainda falta largo caminho construo
e estruturao da Assistncia Social como segmento especfico da Cincia
Jurdica, a qual ainda se encontra muito mais vinculada ao ramo do saber do
Servio Social ou da Cincia Poltica.
Palavras-chave: Direito; Cincia; Assistncia Social; Autonomia.
Introduo
O presente artigo analisa o direito assistncia social como rea
especfica do conhecimento jurdico. De modo mais geral, pode-se ampliar
a perspectiva de anlise para o conjunto das polticas de assistncia social
como campo prprio de conhecimento dentro da Cincia Jurdica.
Certo que todas as polticas assistenciais acabam se estruturando
em torno de normas jurdicas, sejam as normas constitucionais mais gerais
que lhes do norte e suporte, sejam as regras mais especficas a respeito
de beneficirios e pblico atingido, bem como dos rgos administrativos
responsveis pelo sua execuo, monitoramento e controle, dentre outras
regras jurdicas que se poderiam aventar.
Porm, o que se percebe que as polticas assistenciais e o direito
assistncia social no tem sido objeto privilegiado de estudo da Cincia
Jurdica. No h grande autonomia nesse ramo, alm de escassa produo
cientfica e pouco destaque jurisprudencial. A viso comum do jurista que

63

as polticas assistenciais so objeto de estudo mais apropriado Cincia

Poltica e ao profissional do Servio Social. Mas esse quadro no deve
permanecer assim.
O Brasil uma nao ainda com grandes problemas de excluso,
misria e desigualdades sociais, a despeito do muito que se realizou nos
ltimos anos no enfrentamento dessa verdadeira chaga social. Ainda h
muito por fazer e o direito assistncia social se coloca com destaque
nessa agenda.
O cumprimento desse projeto passa por vrios aspectos,
especialmente polticos (escolhas democrticas a respeito dos programas
adotados para enfrentamento das questes sociais) e econmicos (a busca
de recursos necessrios e suficientes para a implementao das polticas
pblicas) mas os aspectos jurdicos so igualmente importantes.
H muito por avanar e se faz necessria tecnologia jurdica
sofisticada para a efetivao plena do direito assistncia social. o que
procuraremos demonstrar no presente trabalho.
1. Requisitos para a autonomia cientfica de um determinado
segmento do Direito
Para que possamos defender o direito assistncia social como
objeto especfico do conhecimento jurdico deve-se considerar, inicialmente,
quais os requisitos necessrios para a especificao de um ramo jurdico
como objeto autnomo da Cincia Jurdica.
Entendemos que podem ser aventados os seguintes quatro aspectos:
a) autonomia legislativa; b) autonomia jurisprudencial; c) autonomia
acadmica e, d) autonomia cientfica.
O primeiro elemento (autonomia normativa), significa que o objeto
do conhecimento jurdico-cientfico possui um conjunto de normas e leis
prprias, mais ou menos ordenadas e sistematizadas.

Segundo GUSMO (1990: 157), jurisprudncia o conjunto de

regras ou princpios jurdicos extrados de decises judiciais constantes e
uniformes, ou, ento, a regra de direito jurisprudencial decorrente no de
deciso, mas de decises usuais, reiteradas constantes e uniformes. Vale
ressaltar que a anlise da jurisprudncia deve ser mais qualitativa do que
quantitativa, isto , deve ser representativa do discurso judicial e apta a indicar
as tendncias dos julgamentos em determinada matria (MIRANDA ROSA,
CNDIDO, 1988: 30-32).
A autonomia acadmica se d quando um pretenso ramo do
direito possui ctedra prpria e disso resulta que se ensine como matria
independente das demais.
Em ltimo estgio, a autonomia cientfica ocorre quando o ramo do
direito de que se trate esteja organizado como um sistema relativamente
completo de normas e princpios, de modo que para a soluo dos problemas
jurdicos a ele submetidos s haja que recorrer a este prprio. Esta ltima
forma de autonomia a mais importante e mais completa.
Uma cincia madura1, ademais, produz seus prprios paradigmas
cientficos, no sentido de existir uma teoria bsica, uma matriz disciplinar
e algumas aplicaes exemplares amplamente aceitas pelos cientistas
(KHUN, 2011).
A partir desta sugesto dos elementos que compem a autonomia
cientfica de um segmento do Direito analisaremos o caso da Assistncia Social.

2. Autonomia normativa da Assistncia Social

Acima mencionamos que um dos requisitos para a construo de um
ramo autnomo da Cincia Jurdica consiste na autonomia normativa em
relao aos demais segmentos do Direito.

A autonomia jurisprudencial diz respeito existncia de tribunais

prprios com magistrados especializados na matria, ou, ao menos, a
existncia de um conjunto de julgados sobre a matria, delineando seus
contornos especficos.

1 Cabe aqui retomar os conceitos de cincias maduras e imaturas, tal como formulado por
THOMAS KUHN (2011). Este filsofo da Cincia denomina de cincia madura aquela que
atinge sua plenitude, impedindo os cientistas de tomar parte de discusses acerca de seus
pressupostos fundamentais; so aquelas cujos princpios e regras em hiptese alguma so
postos em causa, ainda que isso implique em recusa ao avano, s inovaes, criatividade
e mesmo s crticas. Cincias imaturas, em contrapartida, so aquelas ainda no consolidadas, coexistindo diferentes modos de entendimento do trabalho cientfico.

64

65

A Assistncia Social, onde se discute o direito assistncia social,

possui um regramento jurdico prprio bastante especfico, diferenciado
das demais regras de Seguridade Social e Previdncia Social. Inicialmente
deve-se destacar sua previso constitucional, delineada nos artigos 203 e
204 do Texto Magno:
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuio seguridade
social, e tem por objetivos:
I. a proteo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e velhice;
II. o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III. a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV. a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de
deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria;
V. a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal
pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem
no possuir meios de prover prpria manuteno ou de tla provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social
sero realizadas com recursos do oramento da seguridade
social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas
com base nas seguintes diretrizes:
I. descentralizao
poltico-administrativa,
cabendo
a
coordenao e as normas gerais esfera federal e a
coordenao e a execuo dos respectivos programas
s esferas estadual e municipal, bem como a entidades
beneficentes e de assistncia social;
II. participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle
das aes em todos os nveis.
Pargrafo nico. facultado aos Estados e ao Distrito Federal
vincular a programa de apoio incluso e promoo social at
cinco dcimos por cento de sua receita tributria lquida, vedada
a aplicao desses recursos no pagamento de:
66

I. despesas com pessoal e encargos sociais;

II. servio da dvida;
III. qualquer outra despesa corrente no vinculada diretamente
aos investimentos ou aes apoiados.

O programa constitucional dedicado Assistncia Social, como se viu,

amplo e diversificado - no se restringe ao benefcio de prestao continuada.
A autonomia normativa da Assistncia Social ainda se verifica por lhe
serem destinados (assim como Sade e Previdncia Social) os princpios
constitucionais da Seguridade Social que esto previstos no artigo 194 da
Constituio Federal2. Alm disso, deve ser mencionada, embora no possa
ser aqui elencada, a ampla legislao regulamentadora desta diversificada
poltica assistencial brasileira, produzida em todos os nveis da Federao
(federal, estadual, municipal e distrital).
Tudo a demonstrar a existncia de um expressivo corpo normativo a
respeito da Assistncia Social, justificando plenamente o desenvolvimento
de um correlato corpo terico prprio.
3. A menoridade cientfica da Assistncia Social dentro
da Cincia Jurdica.
Embora se possa defender com relativa facilidade que o direito
assistncia social objeto de conhecimento jurdico, diante de sua
autonomia normativa, ainda falta largo caminho construo e estruturao
da Assistncia Social como segmento especfico da Cincia Jurdica, pois
esta atualmente ainda se encontra muito mais vinculada ao ramo do saber
do Servio Social (CAETANO COSTA, 2013: 95-99) ou da Cincia Poltica.

2 A saber: I- universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia

dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade
na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V - eqidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII
- carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite,
com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos
rgos colegiados.

67

H escassa produo cientfica de cunho jurdico a respeito da

Assistncia Social, normalmente episdica e desenvolvida atravs
de artigos ou captulos de livros, ausentes, ainda, obras monogrficas
relevantes nessa seara3.
Exemplificaremos essa afirmao atravs de dois grupos de
argumentos: a) anlise da literatura jurdica, consistente nos principais
manuais de Direito Previdencirio e de Seguridade Social brasileiros; b)
anlise jurisprudencial.
Quanto ao primeiro aspecto, um breve lanar de olhos na principal
literatura de Direito Previdencirio e Direito da Seguridade Social indica
que a Assistncia Social tratada como tema secundrio. Em termos
coloquiais, pode-se afirmar que os autores apenas cumprem tabela, isto ,
desenvolvem o tema somente porque se encontra previsto na organizao
constitucional da Seguridade Social, ao lado da Sade e da Previdncia
Social, ou porque redunda em matria de concursos pblicos em especial
para carreiras jurdicas federais.
Sumariando os principais manuais jurdicos destinados Previdncia
Social e Seguridade Social - sem qualquer forma de depreciao dessas
obras, mas apenas por obrigao de constatao cientfica - verifica-se que
Assistncia Social destinada apenas uma apresentao introdutria
(HORVATH JR., 2012: 128-143; BALERA, 2004: 67-78), quando se explica a
estrutura constitucional da Seguridade Social, e, no mais, um nico e breve
captulo, particularmente destinado ao benefcio assistencial de prestao
continuada previsto no art. 203, inciso V, da Constituio Federal de 1988,
e regulamentado pela Lei 8.472/93 (DIAS, MACDO, 2012: 43, 383-403;
SANTOS, 2014: 121-146; CASTRO, LAZZARI, 2014: 849-860)4.
No aspecto processual (tanto na jurisprudncia como na produo
doutrinria), o direito assistncia social tambm tratado de forma
menor, sendo apresentado como um minus em relao aos benefcios
previdencirios como a aposentadoria por idade ou aposentadoria como
invalidez (SERAU JR, 2014: 46-49).
3 Excepcione-se, por exemplo, a obra organizada por CORREIA, VILLELA, LINS (2003),
sobre os aspectos jurdicos dos programas de renda mnima existentes no pas, alm de
algumas outras obras comentando o Estatuto do Idoso.

Doutrina e jurisprudncia tambm destacam a fungibilidade do

pedido do benefcio assistencial de prestao continuada em relao s j
referidas aposentadorias (SAVARIS, 2014: 61-70) isto , pode-se pedir
uma aposentadoria e, na sua impossibilidade, nada impede a concesso do
benefcio assistencial, sem problemas de vcio processual.
Ainda no campo processual, anote-se que h alguma produo
cientfica e discusso jurisprudencial relativas ao modelo de percia
mdica a ser adotado para a comprovao da invalidez, no caso da
concesso do benefcio previsto no art. 203, inciso V, da Constituio
Federal (CAETANO COSTA, 2014), sugerindo-se a adoo do modelo
de percia biopsicossocial, e anlises sobre o requisito da insuficincia
econmica necessria concesso desse benefcio (SAVARIS, 2014:
459-465; SERAU JR., 2014: 274-279).
Mas ainda assim a literatura jurdica padece do grave vcio cientfico de
somente enxergar, quando visualiza a Assistncia Social, ao referido benefcio
de prestao continuada, previsto no art. 203, inciso V, da Constituio Federal.
Deixa-se sem ateno inmeros outros aspectos igualmente relevantes da
Assistncia Social; toma-se a parte pelo todo, que olvidado.
A menoridade cientfica da Assistncia Social ainda se constata atravs
da percepo da baixa judicializao de outras polticas pblicas que lhe
so relativas, especialmente aquelas destinadas s camadas sociais mais
marginalizadas, como os programas FOME ZERO, BOLSA FAMLIA ou LUZ
PARA TODOS, apenas para ficarmos com alguns dos mais conhecidos5.
4. Importncia da construo de um paradigma cientfico claro
e especfico para a Assistncia Social, dentro da Cincia Jurdica
No tpico anterior conclumos pela existncia de um satisfatrio
corpo normativo relativo Assistncia Social em nosso pas, inclusive no
nvel hierrquico superior das normas constitucionais, mas constatamos, em
sentido contrrio, a inexistncia ou insuficincia doutrinria e jurisprudencial
a respeito desse tema.

4 Inmeras outras obras poderiam ser elencadas nesse rol. Para a finalidade deste artigo as
que apresentamos do mostra suficiente do argumento aventado no texto.

5 A pouca judicializao das polticas pblicas assistenciais indica aqui, no uma virtude, mas
um elemento negativo do sistema. A interferncia judicial em polticas pblicas, embora muito
contestada pela literatura jurdica e da Cincia Poltica, no deixa de ser um fator de avano,
correo e progresso das referidas aes governamentais (MacCANN, 2010).

68

69

O preenchimento dessa lacuna no importante apenas em termos

meramente acadmicos ou tericos, mas sobretudo prticos: a necessidade
da construo de um paradigma cientfico que auxilie a prpria efetivao
da cidadania no Brasil, pois a Assistncia Social um dos mais importantes
pilares do Estado de Bem-Estar Social preconizado na Constituio Federal.

preciso os beneficirios de cada programa assistencial, deixando espao

tambm para alguma flexibilidade (necessria diante da complexidade da
vida social moderna), definir os rgos administrativos responsveis por sua
execuo e a possibilidade de judicializao dessas polticas assistenciais
(possibilidade de acesso justia).

Nesse sentido, ainda que a produo doutrinria no possua fora

normativa, ela antecipa o direito frente s novas exigncias sociais, guia a
jurisprudncia e exerce influncia sobre o legislador. A doutrina exprime esse
fator indispensvel de progresso do Direito justamente por compreender
uma diversidade de pensamentos e opinies (TERR, 2003: 156-158).

Quanto ao segundo ponto que mencionamos, j se verificou

recentemente que o recuo da Assistncia Social correspondeu ao
aumento das demais figuras da Seguridade Social, como o direito
sade e Previdncia Social, impondo-lhe uma atuao meramente
subsidiria8 (HUTEAU, 2001: 428).

Embora exista alguma produo doutrinria sobre alguns aspectos

normativos do benefcio assistencial, como j apontamos, precisa-se
muito mais do que isso. Necessita-se de uma verdadeira epistemologia
jurdica 6 e no somente de uma dogmtica jurdica alm desta ser
apenas parcial, circunstancial.

Contudo, essa definio de papis e a relao dos componentes

estruturais (Sade, Assistncia Social e Previdncia Social) da Seguridade
Social entre si altamente varivel, profundamente dependente das
condies scio-econmicas.

Os dois principais pontos a serem desenvolvidos como plataforma

cientfica prpria, em relao ao direito Assistncia Social, dizem respeito
: a) construo de sua concepo como efetivo direito subjetivo (e mesmo
de verdadeiro direito fundamental7); b) o desenho do papel da Assistncia
Social dentro do quadro mais amplo da Seguridade Social, sem prejuzo de
sua autonomia.
Em relao ao seu primeiro aspecto, vale dizer que por vezes se atribui
ao direito assistncia social, ainda hoje, o carter de mera liberalidade do
governo (BORGETTO, LAFORE, 2006: 03; NEVES, 1993: 57-58), retirandolhe seu vigor normativo.
O direito assistncia social como objeto do conhecimento jurdico
deve, portanto, ter como ponto fundamental sua construo como verdadeiro
direito, com real vigor normativo e possibilidade de exigibilidade perante as
autoridades pblicas e frente aos Tribunais. Para tanto, deve-se delimitar com
6 Epistemologia jurdica considerada aqui como a teoria do conhecimento cientfico do direito ou o estudo das caractersticas relativas ao objeto e mtodos das diversas cincias
jurdicas, em certo contraponto ao que se compreende por dogmtica jurdica, que reside no
estudo do sistema de normas jurdicas vigentes em determinada poca e local (MONTORO,
2000: 106-108; no mesmo sentido, DINIZ: 2001: 35-36).

Com as alteraes profundas nas estruturas e relaes de trabalho no

fim do sculo passado (flexibilizao e precarizao do trabalho, desemprego
estrutural, etc.), reduz-se a possibilidade de interveno na sociedade, em prol
do Bem-Estar Social, somente a partir das estruturas previdencirias, abrindose maior espao para as polticas assistenciais e mesmos para outras formas
de interveno estatal (poltica de emprego, por exemplo).
Em relao a ambos os tpicos fundamentais que indicamos para a
construo de estudo jurdico especfico, devem ser enfrentadas as difceis
relaes entre Direito e Economia, sobretudo as abordagens que preconizam
o predomnio do econmico sobre a necessidade de proteo social
apresentada em termos propriamente jurdicos atravs da denominada
clusula da reserva do (financeiramente) possvel.
O desafio terico para o jurista, portanto, de encontrar os
mecanismos jurdicos de dilogo com a esfera econmica: restries
e possibilidades oramentrias; correta arrecadao e destinao dos
tributos necessrios efetivao das polticas sociais; visualizao
das possibilidades econmicas de ampliao da cobertura assistencial

7 Neste sentido, a respeito da concepo de que todos os direitos envolvidos na estrutura da

Seguridade Social, inclusive aqueles vinculados Assistncia Social, so direitos fundamentais, ver: SERAU JR., 2009.

8 ILDIO DAS NEVES (1993: 127), falando da situao de Portugal, em lio que pode ser
aproveitada para nossa realidade social, indica que o fato de que a Assistncia Social, por
estar atrelada Previdncia Social (ambas componentes da Seguridade Social), acaba por
assumir funo excessivamente reparadora, ao invs de trabalhar no sentido da preveno
das situaes de marginalidade social. A confuso metodolgica influi em sentido negativo;
no contribui para a efetiva expanso das polticas assistenciais.

70

71

e respectivo arranjo oramentrio; realizao de dilogo social sobre

as prioridades de proteo social a serem incorporadas na legislao,
dentro de uma perspectiva de relativa escassez oramentria.
Em todos os eixos de preocupaes que apresentamos, coloca-se
como dificuldade extra Cincia Jurdica a pouca aplicabilidade ou baixa
utilidade do Direito Comparado. De fato, diante das enormes diferenas
culturais, econmicas, sociais e polticas de cada pas, muito pouco se pode
aproveitar da experincia dos demais pases.

Referncias
BALERA, Wagner. Noes preliminares de Direito Previdencirio. So
Paulo: Quartier Latin, 2004.
BORGETTO, Michel, LAFORE, Robert. Droit de laide et de laction
sociales, 6 ed., Paris: Montchrestien, 2006.
CAETANO COSTA, Jos Ricardo. Percia Biopsicossocial perspectivas
de um novo modelo pericial. Caxias do Sul: Plenum, 2014.

Outrossim, deve o jurista orientar seus olhos e estudos justamente

para a realidade nacional; no somente para as normas jurdicas, mas
sobretudo para nossa forma especfica de expressar e construir a cidadania.

___________________________ Direito do Trabalho e Direito

Previdencirio subsdios ao trabalho social. Jundia: PACO, 2013.

Concluses

CORREIA, Marcus Orione Gonalves, VILLELLA, Jos Corra, LINS, Carlos

Otvio Bandeira (coord.). Renda Mnima. So Paulo: LTr, 2003.

O Brasil avanou muito, nos ltimos tempos, em relao ao

combate desigualdade social e suas principais consequncias. Porm,
muito ainda h por fazer, e a Assistncia Social, nas diversificadas
polticas e servios que abrange, um dos instrumentos mais eficazes
de promoo do Bem-Estar Social.
A evoluo do Direito e a complexidade da sociedade moderna
impem que no somente as reas da Economia e da Poltica discutam
sobre polticas assistenciais.
Tambm o profissional do Direito e o jurista devem participar desse
debate, sobretudo produzindo tecnologia jurdica apta configurao do
direito assistncia social como um verdadeiro direito subjetivo, exigvel e
dotado de plena eficcia.
Assim, a Cincia Jurdica no estar produzindo conhecimento estril,
mas fecundo, e muito relevante no auxlio dessa empreitada constante da
construo da cidadania brasileira.

CASTRO, Carlos Alberto Pereira de, LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito
Previdencirio, 16 ed., rev., atual. e ampl., Rio de Janeiro: Forense, 2014.

DIAS, Eduardo Rocha, MACDO, Jos Leandro Monteiro de. Curso de

Direito Previdencirio, 3 ed., rev., atual., e ampl., So Paulo: Mtodo, 2012.
DINIZ, Maria Helena. Compndio de Introduo Cincia do Direito, 13
ed., So Paulo: Saraiva, 2001.
GUSMO, Paulo Dourado de. Introduo ao estudo do direito. 14. ed., rev. e
ampl. Rio de Janeiro: Forense, 1990.
HORVATH JR., Miguel. Direito Previdencirio, 9 ed., completa, rev. e
ampl., So Paulo: Quartier Latin, 2012.
HUTEAU, Gilles. Scurit sociale et politiques sociales, 3 ed., Paris:
Armand Colin, 2001.
KUHN, Thomas S. A estrutura das revolues cientficas. So Paulo:
Perspectiva, 2011.
McCANN, Michael W. Poder Judicirio e mobilizao do direito: uma
perspectiva dos usurios. Revista da EMARF. Rio de Janeiro, dez.
2010, pp. 175-196, 2010.
MIRANDA ROSA, Felippe Augusto; CANDIDO, Odila D. de Alago.

Jurisprudncia e mudana social. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1988.

72

73

MONTORO, Andr Franco. Introduo Cincia do Direito, 25 ed., So

Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
NEVES, Ildio das. A Segurana Social Portuguesa problemas,
realidades e perspectivas. Lisboa: ISPI, 1993.
SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito Previdencirio Esquematizado, 4
ed., So Paulo: Saraiva, 2014.
SAVARIS, Jos Antonio. Direito Processual Previdencirio, 5 ed., Curitiba:
Alteridade, 2014.
SERAU JR., Marco Aurlio. Curso de Processo Judicial Previdencirio,
4 ed., S. Paulo: Mtodo, 2014.
_______________________ Seguridade Social como direito fundamental
material. Curitiba: Juru, 2009.
TERR, Franois. Introduction gnrale au droit, 6 ed, Paris: Dalloz, 2003.

74

O DIREITO DA ASSISTNCIA SOCIAL

COMO REA DO CONHECIMENTO
JURDICO
Marcos Jos Nogueira de Souza Filho

Resumo: o presente artigo tem por objetivo a demonstrao terica aps a

anlise da assistncia social sob o prisma da dignidade da pessoa humana,
bem como seu enquadramento na condio de direito social ou de direito
fundamental de segunda gerao da autonomia de um novssimo ramo
do saber jurdico: o Direito da Assistncia Social. Diante do disciplinamento
constitucional e doutrinrio dos setores da sade e da previdncia social
que, juntos com a assistncia social, compem a seguridade social (CF/88,
art. 194), cada um deles constitui objeto de estudo de disciplinas respectivas
e j consagradas como ramos autnomos do Direito (Direto Sanitrio e
Direito Previdencirio), essencialmente integrantes do Direito Pblico.
Outra condio no se pode esperar do Direito da Assistncia Social, que
hoje atende conjugao das trs modalidades clssicas de autonomia:
autonomia cientfica, autonomia didtica e autonomia legislativa. por
meio do atendimento concomitante destas trs modalidades de autonomia
que se tentar atribuir, lanando-se mo de uma pesquisa essencialmente
bibliografia (doutrinria) e jurisprudencial, ao Direito da Assistncia Social a
qualidade de ramo autnomo da cincia jurdica.
Palavras-chave: Direito; Assistncia; Autonomia.
Introduo
A assistncia social, que, juntamente com a sade e a previdncia
social, integra a seguridade social, vem merecendo ao longo dos ltimos
anos lugar de destaque dentre as aes prioritrias efetivadas em nvel de
Administrao federal. Este cenrio tem repercutido no somente no campo
socioeconmico, mas tambm na rea jurdica, a partir do incremento do
arcabouo normativo que tutela as polticas pblicas na rea da proteo
social aos mais necessitados.
77

A efetivao e a ampliao das polticas pblicas filantrpicas,

alcanando cada vez mais significativo nmero de beneficirios e se aliando
evoluo da ordem legislativa sobre o assunto, vm revestindo o Direito
da Assistncia Social de uma relevncia prtica nunca dantes visualizada.
Tal relevncia permite supor a qualidade de ramo autnomo da cincia
jurdica do Direito da Assistncia Social. esta a proposta do presente
artigo cientfico, que buscar na pesquisa bibliogrfica e jurisprudencial
argumentos doutrinrios necessrios comprovao da tese da autonomia
deste recentssimo ramo do conhecimento jurdico.
Para tanto, sero inicialmente apresentados aspectos propeduticos
que (a) inserem a assistncia social no contexto dos direitos sociais e dos
direitos fundamentais de segunda gerao, bem como (b) analisam o tema
sob o prisma da dignidade da pessoa humana.

1 A Assistncia Social na perspectiva da dignidade da pessoa humana

Os direitos fundamentais, inclusive os de segunda gerao em que
esto enquadrados os direitos sociais e, nestes, por sua vez, a assistncia
social so fundamentados terica e filosoficamente pela dignidade da
pessoa humana, que se faz presente no texto constitucional na relevante
qualidade de fundamento da Repblica Federativa do Brasil ex vi o disposto
no art. 1, inc. III, da Constituio Federal.
De certo, se a vida constitui um dos principais direitos fundamentais
da pessoa humana, a sistemtica constitucional entende no ser suficiente
a garantia do direito mera subsistncia, pois esta deve ser revestida com
o manto da dignidade. Assim, no basta o direito vida, mas existncia
digna. Em no raras oportunidades, o alcance da dignidade, especialmente
sob o ponto de vista dos financeiramente hipossuficientes, atribuio do
Estado, que passa a ser o ente garantidor de amparo pecunirio mnimo
queles que no possuem qualquer outra forma de obter fonte para seu
sustento digno.
Tratando do tema por meio da expresso princpio do respeito
dignidade do cidado, Tsutiya (2008, p. 423) atribui Assistncia Social
prestar proteo social adequada, que permita ao indivduo exercer
plenamente sua cidadania, o que inclui fazer exigncias vexatrias quando
da comprovao do estado de miserabilidade da pessoa que ser protegida.

78

No contexto da hipossuficincia econmica, o reconhecidamente

pobre deve encontrar no Estado subsdios financeiros que lhe permitam
a subsistncia digna. O Estado, portanto, como aliado do indivduo na
consumao dos direitos sociais, deve oferecer condies mnimas de
subsistncia digna queles que, por infortnio ou incapacidade laboral, no
possuem meios de arcar financeiramente com sua prpria sobrevivncia.
Assim, tarefa impossvel de ser cumprida a desvinculao entre
a funo constitucional da assistncia social e o princpio da dignidade da
pessoa humana. Sarlet, Morinoni e Mitidiero (2013, p. 621) no se arriscam
na tarefa e, ao contrrio, relacionam a finalidade da assistncia pblica ao
atendimento da dignidade: Quanto ao regime constitucional de assistncia
social ou assistncia aos desamparados, configura-se como a expresso
mxima do princpio da solidariedade e mesmo do respeito dignidade da
pessoa humana, porquanto representa proteo poltico-jurdica especial
destinada a indivduos e grupos sociais vulnerveis ou necessitados.
Completa a anlise da funo da assistncia por Sposati (2009,
p. 25), que, alm do carter financeiro, vincula-a ao aspecto psicolgico e
social da vida com dignidade:
Antes de qualquer coisa, a assistncia social se alinha como
poltica de defesa de direitos humanos. Defender a vida,
independentemente de quaisquer caractersticas do sujeito,
como o caso da sade, tambm um preceito que a orienta. No
contraponto da desproteo, est em questo evitar as formas
de agresso vida. Em distino sade, a vida aqui no est
adstrita ao sentido biolgico, mas sim ao sentido social e tico.
Portanto, a assistncia social se coloca no campo da defesa da
vida relacional. As principais agresses vida relacional esto
nos campos:
1. Do isolamento, em suas expresses de ruptura de vnculos,
desfiliao, solido, apartao, excluso, abandono. Todas
essas expresses reduzem em qualquer momento do ciclo
de vida as possibilidades do sujeito, e sua presena agrava
a sobrevivncia e a existncia nos momentos em que
ocorrem maiores fragilidades no ciclo de vida: a infncia, a
adolescncia e a velhice. [...]

79

2. Da resistncia subordinao, em suas expresses de

coero, medo, violncia, ausncia de liberdade, ausncia
de autonomia, restries dignidade. [...]
3. Da resistncia excluso social, em todas as suas expresses
de apartao, discriminao, estigma, todos distintos modos
ofensivos dignidade humana, aos princpios da igualdade
e da equidade.

De toda sorte, resta intimamente vinculada a finalidade da assistncia

pblica, tal como preconizada pela Constituio Federal, com o atendimento
ao fundamento bsico da Repblica brasileira: a dignidade da pessoa
humana. Assim, a assistncia social pode ser entendida como um conjunto
de polticas pblicas direcionadas parcela da populao que se encontra
em situao de miserabilidade, garantindo-se-lhe um parmetro bsico de
dignidade sua subsistncia.
2 A Assistncia Social como Direito Social
Os direitos fundamentais de primeira gerao (direitos individuais,
civis e polticos), surgidos historicamente a partir da Revoluo Francesa
e consubstanciados na mxima da liberdade, predominaram durante
o final do sc. XVIII, todo o sc. XIX e o sc. XX, em cujos meados
passou-se a vislumbrar uma certa decadncia do modelo essencialmente
liberal de organizao estatal. Somam-se ao cenrio os efeitos sociais
da Revoluo Industrial, quando a classe trabalhadora estava exposta
a desregradas coaes patronais, absolutamente desprovida da mais
simples das protees estatais.
Tal circunstncia fez gerar e crescer movimentos populares e
trabalhistas reivindicatrios de melhores condies de subsistncia,
afrontando diretamente o capitalismo liberal e os interesses da burguesia
reinante poca, apelando ao poder estatal a fixao de regras limitadoras
dos abusos cometidos pela classe empresarial. Para Sarlet, Morinoni e
Mitidiero (2013, p. 273),
O impacto da industrializao e os graves problemas sociais
e econmicos que a acompanharam, as doutrinas socialistas
e a constatao de que a consagrao formal de liberdade e
igualdade no gerava a garantia do seu efetivo gozo acabaram,

80

j no decorrer do sculo XIX, gerando amplos movimentos

reivindicatrios e o reconhecimento progressivo de direitos,
atribuindo ao Estado comportamento ativo na realizao da
justia social.

As reivindicaes populares e a proteo estatal aos desvalidos

ensejaram as primeiras polticas pblicas assistenciais na Europa do sec.
XIX. Os direitos sociais, at ento em sua fase embrionria, solidificaram-se
a partir de outro marco historio bem definido: a Segunda Grande Guerra, cujo
trmino dividiu o planeta em dois grandes blocos provenientes da dicotomia
capitalismo X socialismo, e que mostrou aos pases liberais a necessidade
de, em razovel medida, admitir a interveno do Poder Pblico na economia.
Surgia, justamente a partir do receio, que permeava as classes
econmicas ocidentais, quanto ao avano ou alastramento do meio de
produo socialista, o posicionamento segundo o qual era indispensvel
frear a relao liberalista e conceber, ao trabalhador, garantias de proteo
no mais somente em face do Estado, mas de outros setores da prpria
sociedade. Cabia, ento, ao Poder Pblico a regulao das relaes
particulares trabalhistas, de modo a evitar que a parte economicamente
mais forte passasse a se sobrepujar em relao mais fraca. Trata-se das
fases embrionrias do Direito do Trabalho e do Direito Previdencirio, na
qualidade de ramos jurdicos com cerne na proteo dos economicamente
hipossuficientes.
Incrementam-se, neste cenrio, a proteo social e a implementao
do chamado welfare state. Abre-se espao para o desenvolvimento do Estado
Social de Direito, constitucionalizado na Carta mexicana de Quertaro, em
1917, e na alem de Weimar, em 1919. Atine tentativa de conciliao
entre os ditames do capitalismo, agora em nova roupagem proveniente do
declnio do liberalismo clssico, e das polticas com vistas ao atendimento
do bem-estar social. O Estado passa, assim, a ser garantidor dos direitos
fundamentais, e no mais o elemento contra quem os direitos fundamentais
encontravam embasamento. Trata-se do que a doutrina convencionou
denominar de prestao ou ao positiva do Estado.
Para Tsutiya (2008, p. 415), neste contexto histrico que a
assistncia social se revela:
A Assistncia Social foi instituda como compensao do
mercado, uma forma de amenizar as agruras do protelariado
explorado pela nobreza e depois pela burguesia. A transformao
81

do estgio de compensao de mercado para efetivo direito de

cidadania demandou longa jornada. Surge sob os escombros
deixados pela Segunda Guerra Mundial, na metade da dcada de
40, na Frana e na Inglaterra. O sistema, garantidor de proteo
social para todos, assegurado por servios pblicos custeados
pelo oramento estatal, cuja receita decorre do pagamento de
impostos e taxas pelo conjunto dos cidados, foi institudo aps
acordo entre sociedade, Estado e mercado.

Enquadra-se a assistncia, portanto, no elenco de direitos

fundamentais de segunda gerao, de carter eminentemente socializante,
a partir dos quais se incrementa a busca pela justia social. Caracterizamse, assim, atravs dos direitos sociais, econmicos e coletivos. O contexto
deixa de se focar no cidado individualmente considerado, nos moldes
do liberalismo clssico, que passa a ser vislumbrado com ser social e
componente da coletividade. O fundamento das polticas pblicas deixa de
ser o indivduo e passa a ser a sociedade como um todo. Relaciona-se,
assim, mxima da igualdade, segundo ideal da Revoluo Francesa.
Passa-se ento a entender a importncia do princpio da igualdade, no
somente em sua dimenso jurdica, mas, e principalmente, sob os prismas
econmico e social.

de 1988: A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes

de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar
os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social,
Mesmo se constituindo essencialmente em servios pblicos, todas as
reas componentes da seguridade social esto disponveis ao cumprimento
pela iniciativa privada, j que a Constituio, no dispositivo acima transcrito,
aduz que a sociedade tambm exerce papel de executora, e no somente
de destinatria ou financiadora.
Nestes termos, a sade pode se caracterizar como uma atividade
particular e empresarial, inclusive com finalidades lucrativas, observados por
bvio os limites constitucionais e ticos do ofcio. Afinal, constitucionalmente
assegurada iniciativa privada a possibilidade de prestao de servios
nesta rea, no obstante sua indiscutvel condio de interesse pblico: A
assistncia sade livre iniciativa privada (art. 199).

3 Fundamentos constitucionais da Assistncia Social e sua condio

no contexto da seguridade social

O mesmo se sucede com a previdncia, que tambm admite a

modalidade privada, desde que de ndole meramente complementar
previdncia pblica, sendo aquela de carter facultativo e esta, de carter
obrigatrio. o que se pode deduzir dos termos do art. 202 da Constituio
Federal, segundo os quais o regime de previdncia privada, de carter
complementar e organizado de forma autnoma em relao ao regime geral
de previdncia social, ser facultativo. Por se tratar tambm de atividade
tipicamente empresarial, pelo menos quando executada por entidades
abertas de previdncia, est tambm vinculada a fins lucrativos.

A Constituio Federal de 1988 se preocupou em elencar

textualmente os principais direitos sociais, consistentes na prestao estatal
positiva e na elaborao de polticas pblicas voltadas ao atendimento aos
mais necessitados. Consta, sobre o assunto, a seguinte lista dos direitos
fundamentais de segunda gerao: So direitos sociais a educao,
a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio (art. 6).

Tambm a iniciativa privada tem sua disposio a prestao de

servios assistenciais. No obstante, diferente do que ocorre com a sade e a
previdncia social, logicamente incompatvel com a natureza da assistncia
a finalidade lucrativa. Assim, o mecanismo de estmulo prestao desta
modalidade de servio pela iniciativa privada se d na forma de incentivos
fiscais, a exemplo do que prev o 7 do art. 195 da Constituio: So
isentas de contribuio para a seguridade social as entidades beneficentes
de assistncia social que atendam s exigncias estabelecidas em lei.

Tambm nos termos da Constituio Federal, a assistncia social

setor integrante da seguridade social, juntamente com a sade e a previdncia
social. Em verdade, referem-se todas a conjuntos de servios pblicos,
constitucionalmente tutelados e garantidos s clientelas respectivas de cada
rea, voltados proteo social e ao atendimento a direitos fundamentais
de segunda gerao (direitos sociais). Assim rege o art. 194, caput, da Carta

Mesmo estando os trs setores integrantes da seguridade social

(sade, previdncia e assistncia social) disposio da iniciativa privada,
de se reconhecer o interesse essencialmente pblico dos servios, por
isso sua caracterizao como poltica pblica de proteo social pessoa
humana. Destarte, o papel exercido pela sociedade e pela iniciativa privada

82

83

possui carter eminentemente suplementar e subsidirio, pois este no

poder substituir a iniciativa estatal sobre a matria.

cumprimento de tal requisito se deve ao carter contributivo da previdncia,

estampado no caput do art. 201 da Constituio Federal.

No que se refere sade (Lei n 8.080, de 19 de Setembro de

1990), entende-se que seu campo de atuao no se restringe meramente
ao tratamento de doenas ou recuperao dos enfermos ou acidentados;
vai muito alm e alcana o vis preventivo, que consiste na divulgao de
campanhas e distribuio de materiais e produtos de preveno a doenas.
Nos termos da Lei n 8.212, de 24 de Julho de 1991, a sade direito de
todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas
que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e
recuperao (art. 2).

Regulamentada pela Lei n 8.213/91, a previdncia social tem por

entidade bsica responsvel pelo recebimento dos pedidos, pela anlise
dos requisitos e pelo pagamento dos benefcios previdencirios o INSS
Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia criada pelo Decreto n
99.35, de 27 de Junho de 1990, atravs da fuso do Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS) com o Instituto de Administrao Financeira da
Previdncia e Assistncia Social (IAPAS).

Regida pela Lei n 8.080, de 19 de Setembro de 1990, a sade

direcionada a todos, ou seja, todas as pessoas, independente de qualquer
condio ou qualificao, so potenciais beneficirias dos servios da rea
da sade, no importando a cor, a idade, a classe social ou qualquer outro
critrio discriminatrio. o que se depreende da conjugao do inc. I do
pargrafo nico do art. 194 com o caput do art. 196, para quem a sade
universal, direito de todos e dever do Estado.
Quanto ao sistema administrativo responsvel pela prestao
de servios na rea da sade, tambm abrangente e alcana todos os
nveis federativos, que atuam em regime de mtua cooperao material e
financeira, mitigando suas fronteiras e agindo como se interagissem atravs
de um s organismo: o sistema nico de sade.
No que tange previdncia social, consiste no conjunto de prestaes
disposio do trabalhador em situao de incapacidade temporria ou
definitiva, parcial ou total, voluntria ou involuntria para a atividade laboral
que lhe garanta, por si s, sua subsistncia. Em termos legais, a Lei n
8.213, de 24 de Julho de 1991, d previdncia a finalidade de assegurar
aos seus beneficirios meios indispensveis de manuteno, por motivo de
incapacidade, idade avanada, tempo de servio, desemprego involuntrio,
encargos de famlia e recluso ou morte daqueles de quem dependiam
economicamente (art. 3).
Entretanto, para o trabalhador ter acesso a qualquer dos benefcios
disponibilizados pela previdncia social, mister se faz a verificao de
requisito absolutamente essencial, qual seja o prvio cumprimento de
obrigao tributria relativa ao pagamento da contribuio previdenciria. O
84

Nestes termos, o INSS tem por funo tpica o pagamento de

benefcios previdencirios (aposentadorias, penso, auxlio-doena, salriomaternidade etc.). No obstante, a autarquia previdenciria tambm assume
a funo de pagar um dos benefcios assistenciais previstos no art. 203 da
Constituio Federal, ou seja, o INSS, criado para a prestao de servios
na rea da previdncia, exerce tambm, de forma atpica, atividades no
mbito da assistncia social.
No so todos os servios assistenciais os de responsabilidade do
INSS, mas to somente o chamado Benefcio de Prestao Continuada pago
ao idoso ou deficiente e fixado pelo inc. V daquele dispositivo constitucional,
que se refere garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa
portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de
prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia.
J no que tange especificamente assistncia social, trata-se do
conjunto de benefcios e servios pblicos voltados pessoa hipossuficiente,
visando a garantir-lhe as condies mnimas de subsistncia e o atendimento
ao princpio da dignidade da pessoa humana. Nos termos do art. 4 da Lei
n 8.212/91, a assistncia social a poltica social que prov o atendimento
das necessidades bsicas, traduzidas em proteo famlia, maternidade,
infncia, adolescncia, velhice e pessoa portadora de deficincia,
independentemente de contribuio Seguridade Social.
A doutrina tambm se preocupa com a boa conceituao da
assistncia social. Correia (2007, p. 18), por exemplo, explica que, como
finalidade, a assistncia tem por objeto especfico o socorro, a ajuda
e o amparo ao homem em suas necessidades vitais. Na assistncia,
estamos diante daqueles que se encontram alcanados pelo mximo de
excluso social.

85

J Tsutiya (2008. P. 420), ressaltando a condio de poltica pblica

ao invs do carter meramente filantrpico da assistncia social, leciona que
A Assistncia Social ganhou estatuto de poltica social pblica,
passando por uma reformulao organizacional. Passaram a
compor a Seguridade Social a Sade e a Previdncia Social.
A Assistncia Social seria legitimada como estratgia para
o enfrentamento da pobreza e alcanaria, no processo de
elaborao de sua lei orgnica, consistncia terica para superar
seu perfil assistencialista e conquistar status de poltica pblica.

Comparativamente, a clientela da assistncia no to ampla quanto

a da sade, que universal e atende a absolutamente todos, mas tambm
no to restrita quanto a da previdncia, que exige do seu beneficirio a
contribuio prvia. A assistncia no destinada para todas as pessoas,
mas quelas que no podem prescindir do auxlio estatal para conseguir
o mnimo de condies para uma sobrevivncia digna. Ademais, h de o
beneficirio da assistncia cumprir requisitos constitucionais e legais para
fazer jus a algum servio ou benefcio deste campo da seguridade social.
No se inclui entre tais requisitos a contribuio prvia, pois
dispensada esta pela Constituio Federal, cujo art. 203, caput, rege: A
assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente
de contribuio seguridade social. Assim, reitera-se que bastam a
condio de hipossuficiente e o cumprimento dos requisitos para que se
tenha direito a alguma das prerrogativas assistenciais, pois estas dispensam
a comprovao de pagamento prvio de alguma contribuio social.

4 Manifesto pela autonomia do Direito da Assistncia Social

Comumente, os ramos do Direito nascem atrelados a outro, e somente
aps sua evoluo e desenvolvimento conseguem se desvencilhar e conquistar
sua autonomia. Nestes moldes, tm-se o Direito Tributrio, nascido do Direito
Administrativo; o Direito Comercial, do Direito Civil; o Direito Previdencirio, do
Direito do Trabalho, dentre uma sria de outros exemplos.
No foi diferente, sob o ponto de vista histrico-evolutivo, o que
ocorreu com o Direito da Assistncia Social, que foi e ainda vem sendo
estudado como mero componente material do Direito da Seguridade Social.
Esta conjuntura se deve em muito configurao do tema dada pela
Constituio Federal, de enquadrar a assistncia junto com a sade e a
previdncia social como setor integrante da seguridade social.
H quem, na doutrina, critique a questo da autonomia dos ramos do
Direito. Machado (2004, p. 54), por exemplo, entende que esta discusso
envolvendo a autonomia
um problema falso, porque na verdade o Direito uno. Mesmo
aquele que se dedique profissionalmente a apenas um dos
denominados ramos do Direito a rigor no pode prescindir do
conhecimento de outras reas. Mesmo assim. por convenincia
didtica, o estudo do Direito Positivo de um pas dividido
em captulos, a saber, o Direito Constitucional, o Direito
Administrativo, o Direito Tributrio, o Direito Penal, o Direito
Civil, o Direito Comercial, entre muitos outros.

Quanto ao sistema administrativo pertinente, a assistncia social

fez por merecer a instituio de um sistema nico, nos moldes do que
j tinha sido instaurado a favor da sade. Trata-se do Sistema nico
de Assistncia Social SUAS que, coordenado pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, dotado de uma
estrutura administrativa que permite a descentralizao, democratizao
e participao popular na sua gesto, abrangendo a ao de todos os
entes federativos e imunizando a Unio da responsabilidade de agir
sozinha na prestao de servios assistenciais.

No obstante a importncia da discusso, o que se pretende

se posicionar validamente acerca do atendimento, sim, dos requisitos
da autonomia do Direito da Assistncia Social. Destarte, a condio da
assistncia como parte da seguridade social no tem o poder de impedir sua
autonomia jurdica. Para tanto, destaca-se que tal autonomia alcanada
a partir do momento em que o ramo conjuga concomitantemente trs
modalidades de autonomia: (a) a autonomia cientfica, (b) a autonomia
didtica e (c) a autonomia legislativa. Doravante, sero destinados alguns
esclarecimentos sobre cada uma destas modalidades de autonomia, a
partir de quando restar comprovada a autonomia jurdica do Direito da
Assistncia Social.

86

87

4.1 Autonomia Cientfica e as Normas Principiolgicas Prprias

Entende-se por atendida a autonomia cientfica quando o ramo do
Direito passa a dispor de um objeto de estudo prprio, dotado de normas
principiolgicas especficas e no aplicveis a nenhuma outra disciplina do
conhecimento jurdico. o que ocorre com o Direito da Assistncia Social,
o qual detm para si um objeto de estudo exclusivo, qual seja a prpria
assistncia pblica.
Trata-se de um conjunto de servios pblicos destinados parcela
hipossuficiente da populao, incapaz de garantir per si o sustento e que,
por isso mesmo, necessita a ajuda estatal como nica alternativa para a
concretizao do princpio da dignidade da pessoa humana. Neste cenrio,
nenhum outro ramo jurdico estuda especificamente o assunto; quando
muito, o Direito da Seguridade Social gasta algumas linhas de suas obras
doutrinrias para dissertar, insuficiente e superficialmente, acerca dos
benefcios e servios assistenciais.
Inobstante o rol de princpios constitucionais fixado pelo pargrafo
nico do art. 194 da Carta Magna aplicar-se seguridade social como um
todo, ou seja, alcanando a assistncia social, mas concomitantemente
regulando a sade e a previdncia social, dispe aquela rea de normas
principiolgicas prprias, conforme disposto no art. 4 da Lei Orgnica da
Assistncia Social:
Art. 4. A assistncia social rege-se pelos seguintes princpios:
I. supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre
as exigncias de rentabilidade econmica;
II. universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o
destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais
polticas pblicas;
III. respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu
direito a benefcios e servios de qualidade, bem como
convivncia familiar e comunitria, vedando-se qualquer
comprovao vexatria de necessidade;
IV. igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem
discriminao de qualquer natureza, garantindo-se
equivalncia s populaes urbanas e rurais;

88

V. divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e

projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos
pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso.

Note-se, portanto, que tais princpios naturalmente no se aplicam

a outras reas que no a assistncia social. Por isso mesmo constituem
normas principiolgicas especficas, garantido a autonomia cientfica do
Direito da Assistncia Social, como de resto ficar demonstrada tambm a
autonomia didtica e a legislativa, conforme as linhas a seguir.
4.2 Autonomia Didtica e a Graduao em Servio Social
Os requisitos legais para o exerccio da profisso de assistente social
a graduao em Servio Social e a inscrio nos respectivos Conselhos
Regionais, conforme exigncia contida na Lei n 8.662, de 7 de Junho de
1993. Por Servio Social se deve entender o curso de graduao integrante
do grupo das cincias sociais que tem por objeto especfico o estudo e a
interveno no campo das desigualdades econmicas inerentes economia
de mercado, visando a assegurar os interesses mnimos da parcela
hipossuficiente da populao.
O campo de atuao do profissional da assistncia social no se
restringe ao Poder Pblico, apesar de ali estar concentrado o maior nmero
de profissionais da rea: vai alm e alcana uma srie de instituies de
direito privado, tais como hospitais, igrejas, creches e escolas, bem como
e principalmente entidades de filantropia.
No h como se estudar o Servio Social sem o aparato normativo
que lhe garante sustentao terica; e isto proporcionado pelo Direito da
Assistncia Social. Destarte, se esta disciplina no conta ainda com sua
incluso em cursos regulares de graduao ou pos-graduao em Direito
e por isto mesmo sua autonomia didtica ou doutrinria mitigada pelo
menos tem a seu favor a relao intrnseca com um curso completo de
graduao diverso do saber jurdico: o Servio Social.
4.3 Autonomia Legislativa
A assistncia social, a exemplo do que sucede com as demais reas
compreendidas na seguridade social, mereceu disciplinamento normativo
89

exclusivo, por meio de uma Lei cujo objeto se restringe ao assunto. Tratase da Lei n 8.742/93, j citada anteriormente e conhecida pela alcunha de
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social.
Em seu art. 1, desde logo, a Lei traz uma explanao geral sobre a
condio da assistncia social como integrante da seguridade social e prev
a prerrogativa dos cidados s necessidades bsicas de subsistncia:
Art. 1. A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado,
Poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os
mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado
de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o
atendimento s necessidades bsicas.

Este instrumento normativo, destarte, sofreu alteraes significativas

em seu contedo a partir da edio da Lei n 12.435, de 6 de Julho de 2011,
inclusive no que tange ao Benefcio de Prestao Continuada, pois, dentre
outras regras, fixou definitivamente a idade mnima de 65 (sessenta e cinco)
anos para o idoso e reconceituou a ideia de famlia para efeitos assistenciais.
Assim, a exemplo do que ocorre com os ramos do Direito atinentes
aos demais setores integrantes da seguridade social, o Direito da Assistncia
Social tambm dispe da autonomia legislativa, dada a existncia de
instrumentos normativos legislativos voltados exclusivamente para a tutela
da assistncia pblica.
5 Crticas jurisprudncia previdenciria pelo no reconhecimento da
autonomia do Direito da Assistncia Social
Os Tribunais Ptrios, superiores ou no, parecem ainda no
reconhecer a autonomia jurdica do Direito da Assistncia Social, pois nas
oportunidades em que emitem um acrdo com base na LOAS, fazem-no a
partir de referncias e dos ensinamentos do Direito Previdencirio.
De fato, a assistncia social, especificamente em razo do benefcio
de prestao continuada previsto na inc. V do art. 203 da Constituio
Federal e no art. 20 da LOAS, tambm constitui atribuio do INSS. Este,
enquanto autarquia previdenciria, exerce como funo tpica as atividades
previdencirias e, de forma atpica, o recebimento de requerimentos, a
anlise dos requisitos e o pagamento daquele benefcio assistencial.

90

O fato de o INSS atuar nas lides judiciais que envolvem a assistncia

social e a aplicao da LOAS no caracterizam a ao, necessariamente, como
de natureza previdenciria, j que Direito Previdencirio e Direito da Assistncia
Social so dois ramos distintos, independentes e autnomos entre si.
No obstante, no so raras as decises que, apesar de ter
por objeto o benefcio assistencial de prestao continuada (Direito da
Assistncia Social, portanto), as respectivas ementas fazem meno ao
Direito Previdencirio. Este cenrio se d inclusive em mbito de Supremo
Tribunal Federal, a exemplo dos seguintes acrdos:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIRIO. AGRAVO
REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINRIO. BENEFCIO
ASSISTENCIAL. SALRIO MNIMO. LEI N 8.742/93.
REQUISITOS OBJETIVOS. INEXISTNCIA DE DECLARAO
DE INCONSTITUCIONALIDADE DE TRATADO OU LEI
FEDERAL. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO
FTICO-PROBATRIO DOS AUTOS. AUSNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. No cabvel o recurso extraordinrio, com fundamento na alnea b do inciso I II do art. 102
da Constituio Republicana, quando no houver declarao de
inconstitucionalidade de tratado ou lei federal, na forma do art.
97 da Carta Magna (...). Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 496727 AgR/RS Ag.Reg. Recurso Extraordinrio
Relator(a): Min. Carlos Britto. Julgamento:01/06/2007)
EMENTA:
CONSTITUCIONAL.
PREVIDENCIRIO
DEFICIENTE OU IDOSO. CF, ART. 203, V. LEI 8.742/93, ART.
20, 3. CONSTITUCIONALIDADE. I. - A Constituio, art. 203, V,
garante pessoa portadora de deficincia e ao idoso, desde que
comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno
ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei, um
salrio-mnimo. A Lei 8.742/93, art. 20, 3, exige, para que se
considere incapaz de prover a manuteno da pessoa portadora
de deficincia ou idosa, que a renda familiar mensal per capita
seja inferior a 1/4 (um quarto) do salrio-mnimo, disposio legal que o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade (ADI 1.232/DF). II. - RE conhecido e provido. Agravo no
provido. (RE 461722 AgR/SP. Ag.Reg. Recurso Extraordinrio.
Relator(a): Min. Carlos Velloso. Julgamento:22/11/2005).
91

O mesmo lapso pode ser verificado tambm em alguns acrdos do

Superior Tribunal de Justia que, tambm ao decidir sobre a assistncia
social, fez referncia ao Direito Previdencirio:
PREVIDENCIRIO. CANCELAMENTO OU SUSPENSO
DE BENEFCIO PREVIDENCIRIO UNILATERALMENTE.
APLICAO DO PRINCPIO DO PARALELISMO DAS
FORMAS.
DESNECESSIDADE.
EXIGNCIA
DOS
PRINCPIOS DO CONTRADITRIO, DA AMPLA DEFESA E
DO DEVIDO PROCESSO LEGAL POR MEIO DE PROCESSO
ADMINISTRATIVO PREVIDENCIRIO. RECURSO ESPECIAL
IMPROVIDO.
(...) A grande maioria dos benefcios sociais concedidos pela
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social - Lei n. 8.742/93,
so deferidos por meio de deciso judicial, o que acarretaria
excessiva demanda judicial, afetando por demasia o Poder
Judicirio, bem como, a Procuradoria jurdica da autarquia, alm
da necessidade de defesa tcnica, contratada pelo cidado,
sempre que houvesse motivos para a reviso do benefcio. (...)
Conforme bem ressaltou o Tribunal de origem, o recorrente
cancelou unilateralmente o benefcio previdencirio, o que vai
de encontro jurisprudncia desta Corte e do STF. Recurso
especial improvido. (REsp 1429976/CE. Relator(a) Ministro
Humberto Martins. Data do Julgamento: 18/02/2014)
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL.
PREVIDENCIRIO.
BENEFCIO
DE
PRESTAO
CONTINUADA. ASSISTNCIA SOCIAL. ART. 203, INCISO
V, DA CONSTITUIO FEDERAL. ART 34, PARGRAFO
NICO, DA LEI N. 10.741/2003. ESTATUTO DO IDOSO.
1. Conforme institudo no pargrafo nico do art. 34 da Lei n.
10.741/2003, para fins de concesso de benefcio assistencial
nos termos da LOAS, no deve ser computado no clculo da
renda familiar per capita o mesmo benefcio j concedido a
ente idoso.
2. Agravo regimental desprovido. (AgRg no REsp 787355/PR.
Ministra Laurita Vaz. Data do Julgamento: 19/11/2009)

92

Alm daqueles Tribunais Superiores, tambm Tribunais Regionais

Federais, que lidam constantemente com o Direito da Seguridade Social,
tambm cometem o mesmo equvoco ao enquadrar a assistncia no mbito
do Direito Previdencirio. Veja-se, sobre isso, o que j decidiu o Tribunal
Regional Federal da 1 Regio:
PREVIDENCIRIO. BENEFCIO ASSISTENCIAL. MANDADO
DE SEGURANA. ART. 20, DA LEI 8.742/93. REQUISITOS
LEGAIS. IDADE SUPERIOR A 65 ANOS. HIPOSSUFICINCIA.
ILEGALIDADE DO DESCONTO. 1. O benefcio de prestao
continuada devido pessoa com deficincia e ao idoso com
65 anos ou mais, que comprovem no possuir meios de prover
a prpria manuteno nem de t-la provida por sua famlia. 2. A
famlia com renda mensal per capita inferior a do salrio-mnimo
no capaz de prover de forma digna a manuteno do membro
idoso ou portador de deficincia fsica ( 3, art. 20, Lei 8.742/93).
3. (...) 4. (...) 5. A parte autora atendeu aos requisitos legais exigidos:
idade superior a 65 anos e renda per capita inferior a do salriomnimo, viabilizada pela excluso da renda do cnjuge idoso
(fls. 47 e 48/49). 6. Inexiste obrigao de a impetrante devolver
a quantia recebida a titulo de LOAS, sendo o desconto em sua
penso ilegal. 7. Remessa a que se nega provimento. (REOMS
0001067-16.2011.4.01.3503/GO, Rel. Desembargador Federal
Cndido Moraes, e-DJF1 p.57 de 17/01/2014)
PREVIDENCIRIO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE
SEGURANA. BENEFCIO DE AMPARO SOCIAL PESSOA
PORTADORA DE DEFICINCIA E AO IDOSO. ART. 203, V,
CF/88. LEI 8.742/93. 1. (...) 2. Cabvel o mandado de segurana
no mbito da Assistncia e Previdncia Social quando o
impetrante deseja discutir a legalidade de ato administrativo,
comissivo ou omissivo, de efeitos concretos, prejudiciais a direito
lquido e certo, como o caso dos autos, onde a impetrante
pretende a concesso de seu benefcio assistencial de
prestao continuada - LOAS, no concedido em virtude do no
preenchimento do requisito de renda familiar per capita igual ou
inferior a de salrio mnimo (art. 20, 3, da Lei n. 8.742/93).
3. (...) 4. Presentes os pressupostos legais para a concesso do
benefcio de prestao continuada denominado amparo social
pessoa portadora de deficincia fsica e ao idoso (art. 203 da
CF/88 e art. 2, V, Lei 8.742/93), pois comprovado que a parte
93

requerente atendeu ao requisito etrio e que no possui meios

de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua
famlia. 5. (...) 6. Apelao e remessa oficial desprovidas. (AMS
0029860-54.2005.4.01.3800/MG, Rel. Desembargadora Federal
Neuza Maria Alves da Silva, e-DJF1 p.82 de 16/10/2013)

O Tribunal Regional Federal da 5 Regio tambm vem repetindo tais

deslizes, seno veja-se o seguinte acrdo:
PREVIDENCIRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAO.
BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA. LEI N 8.742/93.
AUSNCIA DA PERCIA MDICA JUDICIAL. NULIDADE DA
SENTENA.
1. Apelao interposta em face da sentena proferida pelo MM.
Juiz Estadual da Vara nica da Fazenda Pblica de Ipojuca PE, que julgou improcedente o pedido de restabelecimento do
benefcio de prestao continuada LOAS. 2. Nos termos do art.
203, V, da Constituio Federal e do art. 20 da Lei n 8.742/93,
para que seja concedido o benefcio de prestao continuada,
a autora deve provar que preenche os seguintes requisitos:
1) ser portadora de deficincia que a incapacite para a vida
independente e para o trabalho, 2) no possuir meios de prover
a prpria manuteno e nem de t-la provida por sua famlia.
3. (...) 4. (...) 5. Apelao provida para, declarada a nulidade da
sentena, determinar o retorno dos autos origem, reabrindose a instruo processual e realizando-se a percia judicial.
(Apelao Cvel - AC567537/PE. Relator: Desembargador
Federal Francisco Cavalcanti. Data do Julgamento: 20/02/2014).

Por fim, justifica-se a legitimao do INSS como parte em aes

judiciais relativas assistncia social e ao Benefcio de Prestao Continuada
prevista no inc. V do art. 203 da Constituio Federal, por ser a autarquia
responsvel pelo recebimento do requerimento, pela anlise dos requisitos
e pelo pagamento do benefcio.
Reitera-se que tal desiderato, de ndole assistencial, constitui funo
atpica do INSS, pois este lida tipicamente com a matria essencialmente

94

previdenciria. Trata-se do que impe o art. 3 do Regulamento do Benefcio

de Prestao Continuada (Decreto n 6.214, de 26 de Setembro de 2007):
O Instituto Nacional do Seguro Social INSS o responsvel pela
operacionalizao do Benefcio de Prestao Continuada, nos termos deste
Regulamento. Tambm rege o art. 14 do mesmo ato administrativo que O
Benefcio de Prestao Continuada dever ser requerido junto s agncias
da Previdncia Social ou aos rgos autorizados para este fim.
E mais: por se constituir uma autarquia federal, induz a competncia
para a Justia Federal, ex vi o disposto no art. 109 da Constituio Federal:
Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa
pblica federal forem interessadas na condio de autoras,
rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de
acidentes de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia
do Trabalho.

Outrossim, os recursos financeiros utilizados pelo INSS para

o pagamento dos benefcios assistenciais no so prprios, mas do
oramento da Unio, especificamente do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome atravs do Fundo Nacional de Assistncia
Social. No obstante, as aes judiciais no formam litisconsrcio passivo
necessrio entre o INSS e a Unio, agindo aquele de forma isolada.
este o posicionamento da Turma de Uniformizao Nacional dos Juizados
Especiais Federais:
Conforme resta sedimentado na presente Turma Recursal,
a Unio Federal no possui pertinncia subjetiva passiva nas
lides que tm por objeto a discusso acerca dos benefcios
assistenciais estabelecidos pela Lei n 8.742/93 (LOAS), pois
compete ao INSS a concesso, a suspenso ou a cassao
dos aludidos benefcios. (Processo n 2002.80.14.0068-0
Recorrente: Maria Salete Ferreira Recorrido: Instituto Nacional
do Seguro Nacional Relator: Juiz Federal Francisco Wildo
Lacerda Dantas).

Do exposto, as atribuies do INSS autarquia previdenciria

como entidade responsvel pelo recebimento dos requerimentos, anlise
dos requisitos e pagamento do benefcio assistencial do art. 20 da LOAS,
bem como sua legitimidade processual exclusiva para configurar no
95

polo passivo de demandas que envolvam o mesmo benefcio, no so

suficientes para enquadrar a assistncia social como matria do Direito
Previdencirio. Ao contrrio do que os tribunais ptrios aduzem nas
ementas de seus acrdos, quando se discute judicialmente o Benefcio
de Prestao Continuada, o ramo jurdico pertinente no o Direito
Previdencirio, e sim o Direito da Assistncia Social.

Cr-se, entretanto, que a absoro da autonomia do Direito da

Assistncia Social no s pela jurisprudncia, mas tambm e principalmente
pela doutrina, iminente, a exemplo do que j ocorrera com o Direito
Previdencirio e o Direito Sanitrio, respectivamente atinentes previdncia
e sade que, juntos com a assistncia social, integram este importantssimo
conjunto de polticas pblicas denominado seguridade social.

Concluses

Referncias

No artigo que se conclui, foi destacada a assistncia social como um

conjunto de polticas pblicas voltadas ao hipossuficiente, a fim de garantirlhe o mnimo de subsistncia digna, para consolidao do fundamento da
Repblica Federativa do Brasil previsto no inc. III do art. 1 da Constituio
Federal. Neste cenrio, foi comprovada a ideia da assistncia como direito
social ou direito fundamental de segunda gerao, surgida no contexto
histrico da Revoluo Industrial e consolidada na reorganizao social
verificada por ocasio do trmino da Segunda Guerra Mundial.

CORREIA, Marcus Orione Gonalves & CORREIA, rica Paula Barcha.

Curso de direito da seguridade social. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2007.

Foi discutida tambm a condio da assistncia no contexto da

seguridade social e da relao gnero-espcie mantida entre elas. Isto
porque a seguridade constitui um conjunto de servios pblicos, formado pela
assistncia social, pela sade e pela previdncia social, todos independentes
entre si, com conjuntura, conceito, clientela e legislao especficos.

SPOSATI, Aldaza. Modelo brasileiro de proteo social no contributiva:

concepes fundantes. In: Concepo e Gesto da Proteo Social No
Contributiva no Brasil. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, UNESCO, 2009.

Porm, o propsito mais significativo do estudo foi, sem dvida, a

qualificao do Direito da Assistncia Social como ramo jurdico autnomo,
demonstrada pela conjugao do atendimento s trs modalidades de
autonomia: (a) autonomia cientfica, dado que possui objeto de estudo e
princpios prprios; (b) autonomia didtica, vez que a assistncia social conta
at mesmo com um curso de graduao especfico: o Servio Social; e (c)
a autonomia legislativa, na medida em que conta com um corpo normativo
caracterstico da matria, especialmente sua Lei Orgnica (Lei n 8.742/93).

MACHADO, Hugo de Brito. Introduo ao estudo do direito. 2. ed. So

Paulo: Atlas, 2004.
SARLET, Ingo Wolfgang; MORINONI, Luiz Guilherme & MITIDIERO, Daniel.
Curso de direito constitucional. 2. ed. So Paulo: editora Revista dos
Tribunais, 2013.

TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social. 2.

ed. So Paulo: Saraiva, 2008.

No obstante, o entendimento pela autonomia do Direito da

Assistncia Social no foi ainda incorporado pelos tribunais ptrios, que
insistem em atribuir ao Direito Previdencirio o ramo pertinente discusso
judicial sobre o Benefcio de Prestao Continuada, apenas pelo fato de
que o INSS a entidade que se posiciona no polo passivo das demandas
jurisdicionais sobre a matria.

96

97

C a p t u l o

2
98

o papel do advogado
no sistema nico de
assistncia social (suas)

O PAPEL DO ADVOGADO NO SISTEMA

NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL
(SUAS): Algumas reflexes
contemporneas necessrias
para sua efetivao
Ana Paula Pereira Flores

Resumo: O processo democrtico deflagrado no Brasil pela Constituio

Cidad de 1988, imps atravs de seus mecanismos e instrumentos jurdicos
uma srie de mudanas extremamente significativas para o povo brasileiro,
principalmente no que tange a definio das suas polticas sociais pblicas
(art. 6) e de seguridade social (art. 194). Por mais que muitos dos dispositivos
constitucionais ainda no tenham sido implementados efetivamente, muitos
avanos no que tangem garantia destes direitos j se efetivaram ou esto
em processo de efetivao. O objetivo deste artigo traar uma relao
entre a poltica de assistncia social, mais especificamente do Sistema nico
de Assistncia Social (SUAS) atualmente em processo de implementao
com a atuao do Advogado, sendo este, um profissional considerado como
indispensvel administrao da Justia tambm pela Carta Magna de 1988
em seu artigo 133. Tambm objetiva fomentar uma necessria discusso
acerca da atuao deste profissional no mbito do SUAS, para que o mesmo
possa contribuir na efetivao, no acesso e no exerccio da cidadania pelos
usurios dos servios e programas de assistncia social. O ponto em que os
dois assuntos convergem atualmente o momento em que a poltica pblica
de assistncia social se encontra, qual seja: em processo de mudanas de
paradigmas, avanando de uma poltica at ento concebida pela benesse
e pela caridade dos governantes e entidades no governamentais,
principalmente as de cunho religioso, para uma poltica pblica de seguridade
social constitucionalmente definida, de competncia do Estado e garantidora de
direitos e protetora da violao destes.

101

Palavras-chave: Atuao; Advogado; Assistncia Social; Sistema nico de

Assistncia Social (SUAS).
Introduo
A Constituio Federal de 1988 deflagrou um novo momento para a
histria da poltica de assistncia social em nosso pas. Definida ento no
artigo 194 como uma poltica pblica de seguridade social no contributiva, a
poltica de assistncia social prevista nos artigos 203 e 204 passou a integrar
um novo cenrio no pas, que desde ento, at os momentos atuais, est
buscando sua efetivao a partir de uma mudana de paradigmas, passando
de uma poltica prestada na lgica do favor, da benesse, realizada por
voluntrios e, muitas vezes, vinculada a favores polticos ou entidades
religiosas, para a constituio de uma poltica pblica, de competncia do
Estado, garantidora de direitos e protetora quando da violao destes.
Desde suas origens, a assistncia social no Brasil esteve relacionada
ao clientelismo, ao apadrinhamento, ao assistencialismo, a tutela, o que
desde ento configurou um padro de favor e no de acesso direitos, a
caracterizando historicamente como uma (...) no poltica, renegada como
secundria e marginal no conjunto das polticas sociais (COUTO, 2010).
A partir de sua instituio como poltica pblica, a assistncia social
foi regulamentada pela Lei Federal n 8.742, de 07 de dezembro de 1993
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), passando a estabelecer algumas
garantias fundamentais, mas principalmente determinando que deva ser o
Estado, por meio dos governos municipais, estaduais e federal, o agente
promotor dessas garantias e direitos, inaugurando assim, uma nova fase
para a cidadania brasileira.
Embora a Constituio Cidad tenha sido um marco no fortalecimento
da cidadania brasileira, fato que muitos de seus dispositivos ainda
carecem por regulamentao, sendo possvel observarmos que um
dos maiores desafios no mundo jurdico-constitucional ps-1988 est
demonstrado na garantia e efetivao por parte do Estado dos Direitos e
Garantias Fundamentais, assegurados na to comemorada Constituio,
principalmente no que se refere aos Direitos Sociais (artigos 6)1.

fato que dificuldades na concretizao de direitos podem surgir

pela ausncia de marcos normativos, como tambm pela inobservncia
dos mesmos, ou ainda pela mudana necessria de culturas arcaicas
institudas no mbito da gesto das polticas pblicas, sendo o que a vida
cotidiana tm demonstrado no mbito do acesso s polticas sociais, e
mais especificamente, na poltica de assistncia social, ainda impregnada
por prticas assistencialistas e clientelistas, bem como por uma visvel
defasagem nos marcos regulatrios que a instituem e definem nos Estados
e principalmente nos municpios.
A partir do ano de 2003, na IV Conferncia Nacional de Assistncia
Social, ocorrida em Braslia, uma grande deliberao foi efetivada, qual seja:
a necessidade da imediata implementao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) no pas, que passou a se materializar principalmente com
a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) em 2004,
da Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social
(NOB-SUAS) em 20052, e posteriormente da Norma Operacional Bsica
de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH SUAS) em 2006, dentre outras
normatizaes de igual relevncia.
Desde a sua instituio pela Constituio Federal de 1988, a poltica
pblica de assistncia social passou a ser regulamentada a partir de um vasto
aparato legal, ainda em construo atualmente, mas de suma importncia
para a sua organizao e gesto, dentre os quais relevante destacar:

1993 Lei Federal N 8.742, de 07 de dezembro de 1993 Lei

Orgnica da Assistncia Social LOAS.

2004 Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), aprovada

pela Resoluo CNAS n 145, de 15 de outubro de 2004;

2005 Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia

Social (NOB-SUAS), aprovada pela Resoluo CNAS n 130, de
15 de julho de 2005;

2006 Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do

SUAS (NOB RH-SUAS), atualizada pela Resoluo CNAS n
17, de 20 de junho de 2011;

2007 Declogo dos Direitos Socioassistenciais, aprovados

1 Direitos Sociais: So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a

moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a
assistncia aos

2 A NOB-SUAS 2005 foi revogada pelo artigo 4 da Resoluo CNAS n 33/2012, que aprovou a NOB-SUAS 2012.

102

103

na VI Conferncia Nacional de Assistncia Social realizada em

Braslia no ano de 20073;

2009 Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais

(TNSS), aprovada pela Resoluo CNAS n 109, de 11 de
novembro de 2009, e reimpressa em 2013;

2011 Lei Federal N 12.435, de 06 de julho de 2011, que

atualizou e acrescentou dispositivos na LOAS4;

2012 - Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia

Social (NOB-SUAS), aprovada pela Resoluo CNAS n 33, de
12 de dezembro de 2012.

Nesse sentido, a definio e a atualizao do marco regulatrio

garantem o embasamento legal deste processo de transformao desta
poltica pblica, em pleno vigor na atualidade, mas ainda tem sido insuficiente
para possibilitar a mudana de realidades necessrias nas gestes pblicas,
prioritariamente, as estaduais e municipais, por uma srie de fatores
que ainda necessitam de discusso, fortalecimento, regulamentao e
implementao, para que o SUAS realmente se efetive enquanto sistema
descentralizado, participativo e garantidor de direitos, alm de protetor
destes quando violados.
1. Os percursos do Sistema nico de Assistncia Social (suas)
a partir da Constituio Federal de 1988
Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, e
posteriormente com a aprovao da LOAS em 1993, a poltica pblica
de assistncia social est em um contnuo processo de implantao e
implementao pelos trs entes federados, sendo que desde ento e

principalmente na atualidade se materializa atravs da efetivao do SUAS,

sendo possvel observar a partir do status em que se encontra o sistema,
que o governo federal atravs do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS), mais especificamente atravs da Secretaria
Nacional de Assistncia Social (SNAS), enquanto gestor federal, e do
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), enquanto controle social,
tm cumprido com seu papel normatizador, cofinanciador e fiscalizador
desta poltica pblica, embora ainda existam muitos desafios.
No entanto, tambm notrio que os Estados no tm conseguido
cumprir seu papel interlocutrio e intermedirio com os municpios,
podendo esta afirmao ser confirmada a partir de dados oficiais e anuais,
principalmente do Censo SUAS5, onde fica evidente que sua implantao
ainda ocorre de forma muito desigual. Tambm, quando observada
a evoluo do SUAS no Brasil em relao ao porte populacional dos
municpios, possvel constatar uma relao diretamente proporcional,
qual seja: quanto menores os municpios6, mais frgeis so os sistemas/
gestores que operacionalizam a poltica pblica de assistncia social nos
territrios, onde com grande frequncia no se efetivam ainda minimamente
a DESCENTRALIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA e tampouco o
COMANDO NICO, preconizados como diretrizes do sistema pela LOAS
(art. 5 inciso I) e pela NOB-SUAS 2012 (artigo 5 inciso II).
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) um sistema pblico
no contributivo, descentralizado e participativo, previsto incialmente pela
LOAS em 1993, mas que teve sua implementao iniciada a partir de
deliberao aprovada na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social
em 2003, posteriormente regulamentada pela NOB-SUAS 2005, e s ento
institudo legalmente a partir da atualizao da LOAS em 2011 pela Lei
Federal n 12.435, de 06 de junho de 2011.
O SUAS tem por funes: a proteo social, a vigilncia
socioassistencial e a defesa de direitos (artigo 2 LOAS), e que se materializa
atravs da proviso e da oferta de projetos, programas, servios e benefcios

3 Os 10 direitos socioassistenciais so: 1 - Todos os direitos de proteo social de assistncia social consagrados em Lei para todos: 2 - Direito de equidade rural-urbana na proteo
social no contributiva; 3 - Direito de equidade social e de manifestao pblica; 4 Direito
igualdade do cidado e cidad de acesso rede socioassistencial; 5 Direito do usurio
acessibilidade, qualidade e continuidade; 6 Direito em ter garantida a convivncia familiar,
comunitria e social; 7. Direito Proteo Social por meio da intersetorialidade das polticas
pblicas; 8 - Direito renda; 9 Direito ao co-financiamento da proteo social no contributiva; 10 - Direito ao controle social e defesa dos direitos socioassistenciais.

5 O Censo do Sistema nico de Assistncia Social Censo SUAS foi institudo pelo Decreto
Federal n 7.334, de 19 de outubro de 2010 e tem como finalidade coletar anualmente informaes sobre os servios, programas e projetos de assistncia social realizados no mbito
das unidades pblicas e provadas de assistncia social, bem como sobre a atuao dos
Conselhos de Assistncia Social.

4 O SUAS s foi institudo legalmente pela Lei Federal n 12.435, de 06 de julho de 2011, que
atualizou os dispositivos da LOAS.

6 A maioria dos municpios 5.565 municpios brasileiros de pequeno porte I com menos de
10.000 habitantes, conforme classificao da PNAS 2004.

104

105

socioassistenciais no territrio nacional. Foi inspirado aos moldes do

Sistema nico de Sade (SUS), organizando seus programas e servios
de assistncia social de forma territorializada e instalando suas unidades de
atendimento em comunidades com maiores indicadores de vulnerabilidade
social dos municpios brasileiros.
Com um modelo de gesto participativa, ele articula os trs nveis de
governo para a execuo e o financiamento da Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS), aprovada em 2004, envolvendo diretamente as estruturas e
marcos regulatrios nacionais, estaduais, municipais e do Distrito Federal.
Em julho de 2010, conforme dados do Censo SUAS, 99,7% dos
municpios brasileiros j estavam habilitados em algum dos nveis de
Gesto do SUAS. Da mesma forma, todos os Estados, aderiram ao pacto
de implantao e aprimoramento de seus sistemas locais e regionais de
assistncia social, buscando desde ento a adequao de suas estruturas
de assistncia social aos parmetros institudos pelo SUAS, embora seja
relevante destacar que o desempenho dos municpios na implantao e
implementao do sistema tm superado o desempenho dos Estados, ao
observarmos os dados oficiais.
O SUAS, conforme definido pela LOAS, organiza as aes da
assistncia social em dois tipos de proteo social7. A primeira a Proteo
Social Bsica destinada preveno de riscos sociais e pessoais, do
desenvolvimento de potencialidades e aquisies, alm do fortalecimento
dos vnculos familiares por meio da oferta de programas, projetos, servios e
benefcios a indivduos e famlias em situao de vulnerabilidade social (art.
6A I), donde se destacam como principais servios, as unidades pblicas
denominadas Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) (art. 6C
13), que ofertam o Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia
(PAIF) (artigo 24A). A segunda a Proteo Social Especial, destinada
a famlias e indivduos que j se encontram em situao de risco e que
tenham tido algum de seus direitos violados por ocorrncia de abandono,
7 Entendendo proteo social como Di Giovanni a apresenta: [...] chamo de sistemas de
proteo social as formas s vezes mais, s vezes menos - institucionalizadas que as
sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas
decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doena, o
infortnio e as privaes. Incluo neste conceito, tambm tanto as formas seletivas de distribuio e redistribuio de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto de bens
culturais (como os saberes), que permitiro a sobrevivncia e a integrao, sob vrias formas, na vida social. Incluo, ainda, os princpios reguladores e as normas que, com intuito de
proteo, fazem parte da vida das coletividades (DI GIOVANNI; 2008, p.10).

106

maus-tratos, abuso sexual, uso de drogas, entre outros aspectos. A Proteo

Social Especial se subdivide em Mdia Complexidade, donde se destacam
como principais servios os Centros Especializados de Assistncia Social
(CREAS) (art. 6C 23), que ofertam o Servio de Proteo e Atendimento
Especializado a Famlias e Indivduos (PAEFI) (artigo 24B), e de Alta
Complexidade, onde se destacam como principais servios os Servios de
Acolhimento Institucional, que se subdividem em: Abrigo Institucional, CasaLar, Casa de Passagem e Residncia Inclusiva.
Em 2011, conforme dados do Censo SUAS, o SUAS no Brasil
j contava com 7.600 CRAS e 2.100 CREAS, sendo estes mais comuns
em municpios com mais de 20.000 habitantes, enquanto os CRAS j so
encontrados inclusive em municpios de at 10.000 habitantes.
relevante destacar que os servios de assistncia social, alm de
estarem previstos na LOAS como os CRAS e CREAS, esto normatizados
e com parmetros definidos na Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais, aprovada pela Resoluo CNAS n 109, de 11 de
novembro de 2009, tendo sido reimpressa em 2013.
O SUAS envolve tambm a oferta de Benefcios Assistenciais,
prestados a pblicos especficos de forma articulada aos servios,
contribuindo para a superao de situaes de vulnerabilidade. Tambm
gerencia a vinculao de entidades e organizaes de assistncia social ao
sistema, atualmente em processo de constituio da Rede Socioassistencial
Privada do SUAS, a partir da publicao da Resoluo do CNAS n 16/2010
e suas atualizaes.
No que se refere aos trabalhadores do SUAS8, conforme dados do
IBGE, em 2011, j contava com aproximadamente 220.000 trabalhadores,
entre servidores pblicos efetivos e trabalhadores das entidades no
governamentais que atuam na rea da assistncia social.
A gesto compartilhada das aes e a aplicao dos recursos pblicos
do SUAS so negociadas e pactuadas nas instncias de pactuao
do sistema, quais sejam: Comisses Intergestoras Bipartite (CIB) e nas
Comisso Intergestoras Tripartite (CIT) previstas inicialmente na NOBSUAS 2005 e posteriormente nos artigos 128 a 137 da NOB-SUAS 2012.
8 Conforme a NOB/RH SUAS/2006 e sua atualizao so trabalhadores da assistncia
social/trabalhador do SUAS: todos aqueles que atuam institucionalmente na poltica de
assistncia social, conforme preconizado na LOAS, na PNAS e no SUAS, inclusive quando
se tratar de consrcios intermunicipais e entidades e organizaes de assistncia social.

107

Tambm, exercendo o controle social e pblico da poltica de

assistncia esto os Conselhos de Assistncia Social reconhecidos
inicialmente como formas de participao popular na gesto das polticas
pblicas pela Constituio Federal de 1988, e no caso especfico desta
poltica, regulamentados posteriormente no artigo 16 da LOAS em 1993,
atualizada em 2011. So eles o Conselho Nacional de Assistncia Social
(CNAS), Conselhos Estaduais de Assistncia Social (CEAS) e os Conselhos
Municipais de Assistncia Social (CMAS). Tambm normatizados nos artigos
113 a 124 da NOB-SUAS 2012.
O SUAS um sistema em constante e acelerado processo de
implantao e fortalecimento a partir da articulao dos trs entes federados,
dos seus respectivos Conselhos de Assistncia Social, de seus gestores,
de seus trabalhadores, dos usurios e ainda da sociedade brasileira como
um todo, o que fundamenta todos os esforos no intuito de efetivamente
alcanarmos os objetivos por ele propostos.
2. A funo do advovago a partir da Constituio Federal de 1988
A advocacia talvez uma das profisses mais antigas de que se
tenha conhecimento, ao passo que todo o homem dotado de direitos e
obrigaes. Se nas sociedades que nos antecederam j se identificava
a presena de Advogados, atualmente a necessidade ainda maior, em
face da complexidade das relaes pessoais que a vida nos submente, e
do nvel de civilidade em que nos encontramos, e diria ainda, a partir do
fortalecimento do processo democrtico em curso neste pas, e de suas
respectivas polticas pblicas, com nfase para as sociais, e neste caso
especfico a poltica de assistncia social.
Mas no s no mbito da atuao privada que os Advogados so
indispensveis, ou seja, no mbito da gesto pblica, este profissional
pode promover um papel essencial na formao de uma sociedade
quando busca a preservao dos direitos constitucionalmente institudos
tais como: a liberdade de expresso, o acesso aos direitos humanos,
sociais, socioassistenciais, dente outros, o que com certeza proporciona o
fortalecimento de sua atuao na esfera estatal, enquanto um profissional
vinculado aos rgos pblicos de forma efetiva, e sendo assim, atualmente
um novo espao de atuao para este profissional tm se despontado, que
a atuao nas polticas pblicas, prioritariamente as sociais.

108

A Constituio Federal de 1988 em seu Captulo IV Das Funes

Essenciais Justia em sua Seo II Da Advocacia Pblica, institui a
Advocacia Geral da Unio, e ainda definiu a atuao dos Procuradores de
Estado e do Distrito Federal, sendo importante registrar que no menciona a
criao das Procuradorias Gerais dos Municpios, assunto este atualmente
em discusso e em vias de implantao no pas face necessidade de
autonomia dos profissionais e a crescente demanda deste trabalho existente
nos municpios.
Ainda no Captulo IV, agora na Seo III trata da Advocacia e da
Defensoria Pblica, em processo de fortalecimento no pas, mas ainda com
uma frgil estrutura quando comparada necessidade da sociedade atual.
Nesta parte da Constituio, mais especificamente em seu artigo 133,
registra a atuao do Advogado como indispensvel administrao da justia:
O advogado indispensvel administrao da justia, sendo inviolvel por
seus atos e manifestaes no exerccio da profisso, nos limites da lei.
Podemos com certeza afirmar que reforar o papel do Advogado
na realizao da Justia, sem dvida uma afirmao que nos remete,
diretamente, ao bem estar pblico, bem como ao fortalecimento da funo
social do Advogado.
A partir do dispositivo constitucional acerca da Advocacia, no intuito
de regulamentar a atuao deste profissional, foi institudo o Estatuto da
Advocacia, a partir da promulgao da Lei Federal n 8.906, de 04 de julho
de 1994, que disps tambm sobre a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
O exerccio da advocacia, conforme refere o Estatuto em questo,
apregoa a prestao de um servio pblico paralelamente ao desempenho
de uma funo social. Diz o caput do art. 2, do referido estatuto, que: O
advogado indispensvel administrao da justia. E, no pargrafo 1
do mesmo artigo, est definido que No seu ministrio privado, o advogado
presta servio pblico e exerce funo social.
Certamente que, a funo social do advogado, acompanhada da
liberdade no exerccio da profisso, consiste um desafio que encontra
muitas limitaes e restries visto estar margem das inmeras
interpretaes do Direito, mas sempre buscando assegurar sociedade,
a Justia, como um bem maior.

109

No sentido em que estamos tratando neste artigo, qual seja, a atuao

do Advogado como operacionalizador do Direito no mbito das polticas
pblicas, garantidas constitucionalmente, em especial a da assistncia social,
vlido destacar o primeiro inciso do artigo 44, do Estatuto da Advocacia:
Defender a Constituio, a ordem jurdica do Estado democrtico de direito,
os direitos humanos, a justia social, e pugnar pela boa aplicao das leis,
pela rpida administrao da justia e pelo aperfeioamento da cultura e das
instituies jurdicas.
No momento atual, onde se insurgem maiores e mais variados conflitos
e demandas no que tangem as violaes de direitos, prioritariamente, os
humanos, alguns destes que nunca teramos cogitado h tempos atrs,
e que colocam em cheque os primados fundamentais dos valores e dos
direitos humanos, em sede de uma sociedade globalizada, onde o capital tem
surpreendido o mundo de forma irracional e suficiente para desconsiderar
todas as formas de valorizao do ser humano, relevante o olhar dos
profissionais da rea jurdica no intuito de garantir os direitos dos cidados,
prioritariamente os mais vulnerveis.
No que se refere legislao que regulamenta o exerccio da
Advocacia no pas, posteriormente Constituio Federal, alm do
Estatuto da Advocacia de 1994 j mencionado, foram aprovadas tambm
as seguintes normativas:

Regulamento Geral do Estatuto da Advocacia e da Ordem dos

Advogados do Brasil Conselho Federal da OAB, publicado do
Dirio Oficial da Unio em 16 de novembro de 1994;

Cdigo de tica Conselho Federal da OAB, publicado no Dirio

Oficial da Unio em 1 de maro de 1995.

Conforme o referido Estatuto da Advocacia, so atividades privativas

da Advocacia: I a postulao a qualquer rgo do Poder Judicirio e aos
juizados especiais; II as atividades de consultoria, assessoria e direo
jurdicas, e ainda o visto em atos e contratos constitutivos de pessoas
jurdicas para registros nos rgos competentes, sob pena de nulidade.
. Enquanto locus de atuao, o Advogado pode atuar na atividade
privada enquanto profissional autnomo, nas sociedades de advogados, e
ainda na Advocacia Pblica, enquanto integrantes da Advocacia-Geral da
Unio, da Defensoria Pblica, as Procuradorias e consultorias dos Estados,
do DF, dos Municpios, nas autarquias e nas fundaes pblicas.
110

Sendo assim, possvel observar a existncia de uma convergncia no

que se refere atuao do Advogado na garantia e proteo dos direitos dos
cidados tanto na esfera privada como na esfera pblica, e prioritariamente
efetivando a sua funo social constitucionalmente assegurada, quando
direcionam os seus servios aos cidados mais vulnerveis.
Tambm, fica evidente a necessidade de uma maior abertura e
discusso em todos os sentidos para a viabilizao do acesso deste
profissional na esfera pblica, mais precisamente nas polticas pblicas,
prioritariamente as sociais, e neste caso especfico a poltica pblica de
assistncia social.
imperioso destacar que o Advogado , igualmente a outros
profissionais uma pea estratgica no mbito da efetivao e fortalecimento
das polticas pblicas sociais, bem como para a viabilizao, garantia dos
direitos fundamentais dos cidados, e defesa destes quando violados.
3. Da atuao do advogado no Sistema nico de Assistncia
Social (suas):
Quando passamos a tratar especificamente da atuao do Advogado
no mbito do SUAS, alm da previso constante na NOB-RH SUAS
de 2006, atualizada pela Resoluo CNAS n 17/2011, no h maiores
fundamentaes sejam legais ou tericas da presena deste profissional
neste sistema, o que com certeza uma das principais dificuldades para o
fortalecimento desta funo nesta poltica atualmente, ou seja, possvel
afirmarmos que embora havendo a regulamentao supramencionada, ele
ainda no est no plano do real, palpvel, factvel, estando sua existncia
ainda em processo de amadurecimento enquanto um Trabalhador do
SUAS, efetivamente.
Dentre os vrios pontos a serem fortalecidos para que o SUAS de fato
se efetive no mbito dos trs entes federados, certamente um dos principais
a serem discutidos, amadurecidos e regulamentados a questo Recursos
Humanos para a poltica de assistncia social, de onde tambm emerge a
atual e ainda precria discusso acerca da figura do Advogado, enquanto
um Trabalhador do SUAS, profissional de nvel superior, integrante das

111

Equipes de Referncia9 do sistema em questo, j reconhecido pela

normatizao supramencionada.
Sendo assim, a partir da atual estrutura de servios do SUAS j
regulamentadas e instaladas, a principal proposta de reflexo deste artigo,
est embasada na ainda escassa presena do Advogado, enquanto um
servidor pblico efetivo no mbito das gestes pblicas da poltica de
assistncia social, mais especificamente do SUAS, seja nos CREAS, nos
Centros Pop Rua ou nas Equipes de Gesto do SUAS. Reflexo esta
que com certeza contribuir para a efetivao dos princpios e diretrizes
nacionais para a Gesto do Trabalho10no mbito do SUAS definidos no item
II da NOB/RH SUAS 2006.
O profissional Advogado surge neste contexto como uma figura
indispensvel na operacionalizao do Direito no mbito da poltica de
assistncia social.
Talvez a prioridade neste momento seja desencadear uma discusso
nacional com os gestores da assistncia social acerca da importncia da
presena e das atribuies do Advogado no mbito da gesto pblica na
rea da assistncia social, bem como de suas formas de ingresso e desafios
para tal, enquanto operacionalizador do Direito Assistncia Social, visto
que embora regulamentada sua atuao no SUAS desde 2006, ainda de
pouco vulto a presena deste profissional, enquanto um servidor pblico
efetivo, principalmente nas gestes estaduais e municipais do SUAS.
possvel constatar que no momento atual que, a implantao
e o fortalecimento do SUAS e a presena do Advogado neste sistema
convergem para o mesmo horizonte, e tm como ponto em comum o fato de
que os dois temas se encontram em processo de efetivao e fortalecimento,
principalmente em funo das alteraes advindas da abertura do processo
9 Conforme a NOB/RH SUAS/2006 e sua atualizao so Equipes de Referncia do SUAS:
aquelas constitudas por servidores efetivos responsveis pela organizao e oferta de
servios , programas, projetos, e benefcios de proteo social bsica e especial, levando-se
em considerao o nmero de famlias e indivduos referenciados, o tipo de atendimento e as
aquisies que devem ser garantidas aos usurios.
10 Gesto do Trabalho no SUAS: para efeitos desta NOB, considera-se Gesto do Trabalho
no SUAS a gesto do processo de trabalho necessrio ao funcionamento da organizao do
sistema, que abarca novos desenhos organizacionais, educao permanente, desprecarizao do trabalho, avaliao de desempenho, adequao dos perfis profissionais s necessidades do SUAS, processos de negociao do trabalho ,sistemas de informao e planos
de carreira, entre outros aspectos.

112

democrtico em nosso pas, onde a poltica pblica de assistncia social,

passa a assumir o papel de garantidora de direitos, e depender de
instrumentos e mecanismos jurdicos para assegurar esta condio.
Importante ressaltar, que a atuao do Advogado nas polticas
pblicas, em diferenciados espaos de orientao, encaminhamento e
garantia de direitos deve se pautar em uma proposta que consagre e oferte
populao servios legais inovadores e supere a oferta dos servios
legais tradicionais, conforme j referiu (Campilongo, 1991): A primeira
grande distino associa os servios legais tradicionais ao atendimento
individualizado e os servios legais inovadores aos casos de interesse
coletivo, ampliando o campo de atuao deste profissional at hoje mais
focada na prestao tradicional do campo privado, contribuindo e facilitando
assim o exerccio da cidadania pelos cidados, principalmente os mais
vulnerveis, atravs da viabilizao do acesso aos direitos sociais, direitos
socioassistencias e outros que j estejam e venham a ser regulamentados,
atravs da prestao dos servios pblicos.
Alm disso, se amplia o campo de atuao do Advogado no mbito
das polticas pblicas sociais preconizados na Constituio Federal,
principalmente na poltica pblica de assistncia social, mais especificamente
no mbito do SUAS.
A Carta Magna de 1988, tambm chamada de Constituio Cidad
demonstra um carter eminentemente social, principalmente quando define
em seu artigo 6 seus direitos sociais quais sejam: educao, sade,
o trabalho, moradia, lazer, segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, alimentao (EC n 64/2010), a assistncia aos
desamparados, esta entendida como a assistncia social, a partir da sua
regulamentao enquanto poltica pblica efetivada com a promulgao da
LOAS em 1993.
Partindo do pressuposto que os Direitos Sociais previstos no
Captulo II, inseridos mais amplamente no mbito Dos Direitos e Garantias
Fundamentais, e considerando que estes Direitos Fundamentais so: os
direitos dos seres humanos reconhecidos e positivados na esfera do direito
Constitucional positivo de determinado Estado conforme leciona (SARLET,
1998), possvel afirmar que o direito assistncia social passa a ser um
direito pblico e exigvel por parte do cidado ao Estado, vinculando este a
garantir sua imediata aplicao com a prestao de servios pblicos, que
no caso desta poltica est se materializando atravs do SUAS.
113

Esta afirmao encontra amparo legal no 1 do artigo 5 da nossa

Carta Magna, que dispe: As normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais tm aplicao imediata, e neste caso, a poltica pblica
de assistncia social se configura explicitamente no campo dos direitos
fundamentais da Constituio, podendo ser com certeza interpretada como
uma norma constitucional autoaplicvel, de eficcia plena, sendo possvel
afirmar que a assistncia social e os direitos humanos, esto mais do que
nunca aproximados, quando se trata da sua proteo e defesa, bem como
de sua garantia quando violados, objeto principal dos dois campos.
A Constituio Federal viabilizou diversos instrumentos para que se
possam assegurar tambm estes direitos, e que com certeza sero objetos
de orientao e encaminhamento na interveno de um Advogado que atue
na poltica pblica de assistncia social, quais sejam: a) Habeas Corpus; b)
Mandado de Segurana; c) Habeas Data; d) Mandado de Injuno; e) Ao
Popular; f) Ao Civil Pblica; g) Direito de Petio.
Tambm importante registrar que o Brasil aprovou o Programa
Nacional de Direitos Humanos (PNDH3), por meio do Decreto Federal
n 7.037, de 21 de dezembro de 2009, atualizado pelo Decreto Federal
n 7.177, de 12 de maio de 2010, com o objetivo principal de aprimorar
e executar polticas pblicas que visem prevenir ou reprimir a ocorrncia
de violaes a Direitos Humanos, e ainda fortalecendo sua opo definitiva
pelo fortalecimento da democracia. A presena do PNDH3 torna legtimo o
debate e a proteo de questes relacionadas proteo e promoo dos
direitos humanos, como tais: a) o combate explorao sexual de crianas
e adolescentes; b) a manuteno da idade de imputabilidade penal; c) o
combate a todas as formas de discriminao; d) a adoo de polticas de ao
afirmativa e de promoo da igualdade; e) o combate prtica da tortura,
dentre outros temas, sendo estas temticas as que diariamente chegam aos
servios do SUAS para a interveno, orientao e encaminhamento de
seus trabalhadores.

A partir do artigo 1 desta resoluo ratificadora da NOB-RH-SUAS,

as Equipes de Referncia dos servios do SUAS no que se referem aos
profissionais de nvel superior at este momento esto configuradas da
seguinte forma:
1. Proteo Social Bsica: Assistente Social, Psiclogo.
2. Proteo Social Especial de Mdia Complexidade: Assistente
Social, Psiclogo, Advogado.
3. Proteo Social Especial de Alta Complexidade: Assistente
Social, Psiclogo.
Tambm em seu artigo 2, a resoluo em questo registra
as categorias profissionais de nvel superior que podero atuar nas
especificidades dos servios do SUAS, conforme a necessidade de
estruturao de cada municpio: Antroplogo, Economista Domstico,
Pedagogo, Socilogo, Terapeuta Ocupacional e Musicoterapeuta.
Ainda em seu artigo 3, legitima os trabalhadores de nvel superior
para comporem as equipes de Gesto do SUAS: Assistente Social,
Psiclogo, Advogado, Administrador, Antroplogo, Contador, Economista,
Economista Domstico, Pedagogo, Socilogo e Terapeuta Ocupacional.

A atuao do Advogado no SUAS est legitimado desde 2006 na NOBRH-SUAS, inicialmente constando nas Equipes de Referncia dos CREAS,
no mbito da Proteo Social Especial, sendo que com a atualizao desta
norma em 2011, a partir da Resoluo CNAS n 17, o Advogado passou
a integrar tambm as categorias profissionais das equipes de Gesto do
SUAS. Tambm prevista a atuao do Advogado nos Centros Pop Rua..

No que se refere ao rgo de classe representativo dos Advogados,

a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), embora seja membro integrante
do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), e at tenha participado
em nvel nacional das discusses e plenrias regionais brasileiras realizadas
em 2010, que discutiram os trabalhadores de nvel superior integrantes do
SUAS, que culminaram na aprovao da Resoluo CNAS n 17/2011, a
entidade em questo no demonstra envolvimento relevante nos temas e
deliberaes acerca da poltica de assistncia social, tampouco seus rgos
de classe estaduais e subseccionais. Paralelamente, possvel observar
um profundo desconhecimento por parte destes profissionais acerca das
normativas jurdicas e de orientaes tcnicas acerca desta poltica. Em
pesquisa recente pela internet nas pginas das subsees da OAB nos
Estados, foi possvel identificar a existncia de somente uma Comisso
de Assistncia Social na OAB do Estado de Santa Catarina na cidade
de Florianpolis, com o objetivo de estudar e acompanhar a poltica de
assistncia social naquele estado.

114

115

No que se refere forma de ingresso dos trabalhadores nas Equipes

de Referncia do SUAS, a NOB-RH-SUAS 2006 e suas atualizaes muito
clara ao definir tais equipes, no deixando dvidas que a forma de ingresso
para os trabalhadores deste sistema preconizada pelas normas vigentes,
atravs da realizao de concursos pblicos especficos para a poltica
de assistncia social, donde possvel contemplar nos conhecimentos dos
certames as especificidades desta poltica.
Ainda em 2011, o MDS atravs de sua Secretaria Nacional de
Assistncia Social (SNAS) Departamento de Gesto do SUAS emitiu a
Nota Tcnica n 33, de 29 de agosto, respondendo a uma solicitao do
Departamento de Proteo Social Especial (DPSE), do mesmo ministrio,
intitulado Orientaes sobre os Recursos Humanos para os CREAS, onde
foram reforadas todas as legislaes e os parmetros que orientam a
Gesto do Trabalho no SUAS, alm de reforar como forma de ingresso
prioritria a realizao de concurso pblico para os trabalhadores da poltica
de assistncia social, e especificamente para o CREAS conforme a nota
tcnica em questo. Ainda, no legitimando qualquer outra forma de ingresso
de trabalhadores ao SUAS, que no seja permanente e efetiva.
No que se referem s normatizaes, ou seja, orientaes tcnicas,
ainda existe pouqussimo material oficial acerca da atuao do Advogado
no mbito do SUAS, tendo sido possvel identificar at este momento um
artigo denominado SERVIOS SOCIOASSISTENCIAIS: referncias na
implantao do SUAS (SILVEIRA E COLIN, 2007), que referem de forma
bastante inovadora, mas ainda genrica a orientao tcnico-jurdica e
social nos servios de Proteo Social Bsica e o atendimento jurdico e
social no mbito da Proteo Social Especial:

Na Proteo Social Bsica:

Orientao tcnico-jurdica e social: consiste em orientaes

acerca de direitos e encaminhamentos para instncias de mediao
e responsabilizao jurdica, quando so identificadas situaes de
vulnerabilidade pela discriminao, perda ou iminncia de perda de bens e
acesso aos recursos materiais e culturais, fragilizao ou conflito nos vnculos
familiares e sociais. No caso de situao de risco, os encaminhamentos so
efetuados para a rede de proteo social especial.

Na Proteo Social Especial:

Atendimento Jurdico e Social: consiste na orientao e possibilidades

de interveno judicial, na elaborao e acompanhamento de peas judiciais
que reclamem os direitos legalmente assegurados e nos encaminhamentos
para instncias de mediao e responsabilizao jurdica, quando so
identificadas situaes de risco e violao de direitos.
Tambm relevante registrar que a presena do Advogado, enquanto
um Trabalhador do SUAS, servidor pblico efetivo, est indicada no
caderno Orientaes Tcnicas do Centro de Referncia Especializado para
Populao em Situao de Rua Centro POP, emitido pelo MDS em 2011.
No que se refere ao financiamento da poltica de assistncia
social para a viabilizao da contratao dos recursos humanos de forma
permanente, ou seja, com ingresso via concurso pblico, j foram publicadas
importantes regulamentaes como o artigo 6E da LOAS, institudo em
sua atualizao de 2011, que define que parte dos recursos do Fundo
Nacional de Assistncia Social (FNAS)11 destinados ao financiamento de
aes continuadas da poltica de assistncia social sejam utilizados para
o pagamento dos trabalhadores integrantes das Equipes de Referncia
do SUAS, tendo o percentual de 60% sido definido posteriormente pela
Resoluo do CNAS n 32, de 28 de novembro de 2011.
Tambm importante registrar que j est em tramitao uma PEC
31(Proposta de Emenda Constitucional) desde o ano de 2001, com o
objetivo de fixar um percentual constitucional fixo para investimentos na
poltica de assistncia social pelos entes federados, tais como acontece
com as polticas pblicas sociais da sade e educao.
Sendo assim, fato que se desvenda a necessidade de um amplo
debate que possa envolver todas as partes protagonistas na viabilizao e
no fortalecimento da atuao do Advogado no SUAS, realidade esta inda no
legitimamente efetivada e que necessita de inmeras providncias legais,
tcnicas, estruturantes no mbito do sistema e da prpria configurao e
execuo das atividades da profisso.

11 O Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) foi regulamentado pelo Decreto Federal
n 7.788, de 15 de agosto de 2012.

116

117

Concluses

A ampliao do debate e publicizao da legislao, das

normativas tcnicas e gesto da poltica pblica de assistncia
social no mbito dos rgos representativos da categoria dos
Advogados, quais sejam a OAB nacional, subsees estaduais
e nos municpios, no intuito de que possam estar acompanhando
a execuo desta poltica nos respectivos territrios, aos moldes
do que j faz a Comisso de Assistncia Social da OAB do estado
de Santa Catarina;

O incio imediato e urgente das discusses acerca da poltica de

assistncia social nas subsees da OAB nos territrios, visto que
esta categoria estar legitimada como um trabalhador do SUAS;

A discusso imediata da representatividade da OAB nos

Conselhos de Assistncia Social, principalmente os estaduais
e municipais, enquanto representao da sociedade civil, na
categoria de entidade representativa dos Trabalhadores do
SUAS, conforme determinam as Resolues do CNAS n 23 e
24, de 16 de fevereiro de 2006;

A viabilizao por parte da OAB de um processo de atualizao

e alinhamento conceitual, tcnico e de legislao e outras armas
no mbito da poltica de assistncia social para os Advogados j
atuantes, e para os Advogados em formao, visto ser este um
novo campo de atuao que emerge para os Advogados tanto no
mbito da advocacia pblica quanto privada;

A realizao urgente de um debate com todos os atores envolvidos

acerca da necessidade imediata da incluso dos Advogados para
atuao no mbito do SUAS, mais especificamente nos CREAS,
Centros Pop Rua e equipes de Gesto do SUAS, enquanto
servidor pblico efetivo, conforme normas regulamentadoras j
vigentes, com ingresso via concursos pblicos especficos para a
poltica de assistncia social, face singularidade dos contedos
que estes certames pblicos devem abranger;

A urgente necessidade de atualizao das legislaes estaduais

e municipais que instituem a poltica pblica de assistncia social
nestes territrios, fundamentalmente instituindo os seus sistemas
municipais de assistncia social de acordo com os parmetros do
SUAS, com o respectivo reordenamento dos quadros de recursos
humanos de acordo com os padres institudos pela NOB-RH

A atuao do Advogado no SUAS se apresenta neste momento de

fortalecimento da implantao do sistema, como tambm um de seus grandes
desafios no mbito dos Recursos Humanos da poltica de assistncia social.
Este tema com certeza traz especiais diferenciais e talvez
fundamentadores de suas maiores dificuldades de efetivao, quais sejam:
a questo polmica acerca da discusso da implementao dos recursos
humanos de forma efetiva e permanente no mbito da poltica de assistncia
social que historicamente, anterior sua configurao como poltica pblica
viabilizada pela Constituio Federal, sempre foi executada por trabalhadores
voluntrios ou a ela vinculada por outras formas no permanentes que no o
ingresso via concurso pblico.
Tambm, a questo da novidade que se apresenta com a urgente
necessidade da atuao dos Advogados no mbito das polticas sociais
pblicas, mais especificamente na poltica pblica de assistncia social,
visto se tratar de uma profisso que at ento sempre teve maior destaque
na atuao privada.
Com certeza, anteriormente efetivao do Advogado como um
Trabalhador do SUAS, servidor pblico efetivo no quadro de recursos
humanos da poltica de assistncia social, muitas discusses devero ser
travadas em muitos espaos relacionados este tema, e tambm muitas
providncias devero ser tomadas para que de fato a presena deste
profissional possa se tornar uma realidade nos municpios e estados
brasileiros, das quais merecem destaque, sem ordem de prioridade:

A reviso da grade das disciplinas no mbito da formao

acadmica da graduao na rea do direito, de forma viabilizar
ao graduando uma viso ampla das polticas pblicas sociais,
bem como perspectiva da atuao dos Advogados no mbito das
gestes pblicas, inclusive da assistncia social;

A incluso da temtica das polticas pblicas sociais, inclusive

da assistncia social, nas matrias que compem a prova de
habilitao da profisso do Advogado, qual seja a prova da Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB), no intuito de fomentar e viabilizar
tambm o acesso deste profissional no mbito da gesto pblica
dos estados e municpios brasileiros;

118

119

SUAS 2006 e suas atualizaes, principalmente no que concerne

a incluso do Advogado nas Equipes de Referncia do SUAS, de
forma legtima, efetiva e permanente;

Tambm h que se pensar e traar estratgias para a publicizao

dos novos parmetros propostos pelo SUAS para os demais
atores e parceiros da execuo da assistncia social tais como
os membros dos Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo,
Ministrio Pblico, Tribunais de Contas da Unio dos Estados e
dos Municpios (onde houver);

Sendo assim, a partir das discusses indispensveis indicadas

acima acerca da poltica de assistncia social para que possa se pensar na
efetivao do profissional Advogado enquanto um Trabalhador do SUAS,
necessrio registrar a necessidade de uma ampla discusso acerca dos
Recursos Humanos no SUAS, visto que este tema atualmente demonstra
ser um dos grandes entraves para o prosseguimentos efetivo dos sistema,
principalmente nos estados e nos municpios.
Ainda, considerando que a poltica de assistncia social passa a
assumir um carter de poltica pblica garantidora de direitos, em substituio
ao carter assistencialista historicamente consagrado, mister que todo
este processo de discusso possa imediatamente estar acontecendo neste
pas, para que de fato o SUAS e possa ofertar projetos, programas, servios
e benefcios socioassistenciais de qualidade para os seus usurios.
Referncias
ABNT. Associao Brasileira de Normas Tcnicas, NBR 14724: informao e
documentao trabalhos acadmicos apresentao. Rio de Janeiro: ABNT,
2011. Disponvel em: http: //www.ufpe.br/BNT_NBR_14724_Trabalhos_
Academicos.pdf. Acesso em julho de 2012.
BRASIL, Constituio Federal de 1988. Disponvel em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: maro de 2014.
BRASIL, Lei Federal N 8.742, 07 de dezembro de 1993 Lei Orgnica
da Assistncia Social LOAS - Dispe sobre a organizao da assistncia
social e d providncias. Braslia, DF, 1993. Disponvel: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Leis/L8742.htm Acesso em: fevereiro de 2014.

Estatuto da Advocacia. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/

LEIS/L8906.htm. Acesso em fevereiro de 2014.
BRASIL, Regulamento Geral do Estatuto da Advocacia e da Ordem dos
Advogados do Brasil Conselho Federal da OAB, publicado no Dirio Oficial
da Unio em 16 de novembro de 1994.
BRASIL, Cdigo de tica da Advocacia - Conselho Federal da OAB,
publicado no Dirio Oficial da Unio em 1 de maro de 1995.
BRASIL, Decreto Federal n 7.037, de 21 de dezembro de 2009, que aprova
o Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH 3. Disponvel em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D7037.htm
BRASIL, Decreto Federal n 7.788, de 15 de agosto de 2012, que regulamenta
o Fundo Nacional de Assistncia Social. Disponvel em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7788.htm
BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Politica
Nacional de Assistncia Social PNAS. Braslia, DF. 2004.
BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Norma
Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social NOB-SUAS.
Braslia, DF. 2005.
BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Norma
Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia
Social NOB-RH SUAS - DF, 2006.
BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Declogo
dos Direitos Socioassistenciais, aprovados na VI Conferncia Nacional de
Assistncia Social. DF. 2007.
BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais. Braslia, DF. 2009.
BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. MDS.
Secretaria da Avaliao e da Gesto da Informao (SAGI). CENSO do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Braslia. DF. 2010.
BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. MDS.
Orientaes Tcnicas: Centro de Referencia Especializado de Assistncia
Social (CREAS). Braslia. MDS. 2011

BRASIL, Lei Federal N 8.906, de 04 de julho de 1994, que dispe sobre o

120

121

BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. MDS.

Orientaes Tcnicas: Centro de Referencia Especializado para Populao
em Situao de Rua. Braslia. MDS. 2011
BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Norma
Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social NOB-SUAS.
Braslia, DF. 2012
BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo CNAS n 17,
de 20 de junho de 2011.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo CNAS n 32,
de 28 de novembro de 2011.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo CNAS n 23,
de 16 de fevereiro de 2006.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo CNAS n 24,
de 16 de fevereiros de 2006.
BATINI, Odria. (Org). SUAS Sistema nico de Assistncia Social:
Servios Socioassistenciais: referncias preliminares na implantao do
SUAS. CIPEC. 2007.
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Assistncia Jurdica e Advocacia Popular:
Servios Legais em So Bernardo do Campo. Assessoria Jurdica Popular.
Organizadores Paulo Abro e Marcelo Torelly. EDIPUC. RS. 2009.
COUTO, Berenice Rojas. O Direito Social e a Assistncia Social na Sociedade
Brasileira: uma equao possvel? So Paulo: Cortez, 2010.
SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos
fundamentais na Constituio Federal de 1988. Porto Alegre. RS. Livraria
do Advogado. 2012.

122

O PAPEL DO ADVOGADO NO SISTEMA

NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL
SUAS: ENTENDENDO A FUNO DO
ADVOGADO QUE COMPE A EQUIPE DE
REFERNCIA DOS EQUIPAMENTOS DA
PROTEO SOCIAL ESPECIAL DE MDIA
COMPLEXIDADE
Nathlia Anglica Holanda Carneiro

Resumo: o presente artigo foi elaborado com o escopo de tornar claro o

entendimento acerca do papel do advogado no mbito do Sistema nico
de Assistncia Social SUAS, buscando inicialmente compreender que a
Assistncia Social uma poltica pblica de direito garantida pela Constituio
Federal de 1988 e regulamentada pela Lei 8.742, de 07 de dezembro de
1993, cuja gesto descentralizada e participativa. Apresentados os marcos
legais que normatizam a assistncia social, houve a necessidade de mostrar
como esta poltica se organiza, ou seja, por meio dos nveis de proteo
social bsica e especial de mdia e alta complexidade. Diante dessa
organizao, a figura do advogado est includa nas categorias profissionais
que integram as equipes de referncia dos servios de proteo social de
mdia complexidade, podendo tambm compor a gesto do SUAS. Assim,
o papel do referido profissional no mbito do SUAS se concretiza, atravs
da proteo jurdico social aos usurios dessa poltica cabendo definir a
funo do mesmo para evitar a confuso de papis entre o profissionais do
Direito e demais categorias profissionais que compem a equipe tcnica dos
equipamentos de mdia complexidade.
Palavras-chave: Advogado; Suas; Proteo Social Especial; Mdia
Complexidade.
125

Abstract: this article was prepared with the aim of making clear understanding
of the role of the lawyer within the Unified Social Assistance System - HIS,
seeking first to understand that social assistance is a public policy right
guaranteed by the Constitution of 1988 and regulated by Law 8,742, of
December 7, 1993, the management is decentralized and participatory.
Presented the legal frameworks that regulate social assistance, it was
necessary to show how this policy is organized, ie, through the level of basic
and special social protection of medium and high complexity. Given this
organization, the figure of the lawyer is included in professional categories
that comprise the teams reference services of social protection of medium
complexity, and can also make the management of the Center. Thus, the
role of the professional said under the ITS is implemented through legal
protection - social users fitting this policy define the function of the same to
avoid confusion of roles between practitioners and other professional groups
that make up the crew medium complexity equipment.
Keywords: Lawyer; SUAS; Special Social Protection; Medium complexity.
Introduo
Esse artigo tem a finalidade de entender o papel do advogado no mbito
do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Especificamente, sobre
sua funo no desempenho da proteo scio-jurdica nos equipamentos da
proteo social especial de mdia complexidade.
A importncia desse estudo pode ser justificada pela necessidade
de esclarecer o papel do advogado no SUAS que muita vezes, ao ser
confundido com a funo do assistente social no oferece os resultados
esperados, bem como interpretado como duplicidade de aes.
Logo, o trabalho do assessor jurdico deve ser compreendido em suas
especificidades, buscando a eficcia da proteo scio-jurdica aos
usurios da poltica de assistncia social.
Para explanar esse assunto, o texto est dividido em 06 (seis) tpicos
que foram construdos dessa forma: Introduo ao tema; Marcos legais da
assistncia social no Brasil Do assistencialismo a construo de uma
poltica pblica de direito; Compreendendo a organizao da proteo social
no Sistema nico de Assistncia Social; O papel do advogado no mbito do
SUAS; Concluso e Referncias Bibliogrficas.

126

Inicialmente, apresentou-se a importncia do estudo realizado e a

estrutura deste artigo foi definida. Na segunda parte, optou-se por entender
os marcos legais da assistncia social no Brasil, levando em considerao
sua evoluo, desde as prticas assistencialistas, at a sua regulamentao
como poltica pblica de direito e de responsabilidade estatal.
Na terceira parte, buscou-se compreender como a proteo social
brasileira est organizada no mbito do SUAS. Foi necessrio especificar
a distino entre a proteo social bsica e especial de mdia e alta
complexidade para entender qual o espao que o advogado ocupa no
campo da assistncia social.
Em seguida, o papel do advogado no SUAS foi apresentado, dando
- se destaque para a funo de proteo scio-jurdica desempenhada por
este profissional na atuao junto aos Centros de Referncia da Assistncia
Social CREAS, aos Centros de Referncia Especializados para Populao
em Situao de Rua Centro Pop e ao Sistema de Garantia de Direitos. Por
fim, as consideraes finais foram estabelecidas e a bibliografia apresentada.
1. Os marcos legais da assistncia social no brasil do
assistencialismo a construo de uma poltica pblica de direito
A assistncia social brasileira foi marcada pela prtica assistencialista
e por aes de caridade provenientes das prticas religiosas da Igreja
Catlica. Essa caracterstica marcou o perfil conservador do Servio Social.
Yasbek (2009, p. 146) afirma que:
, pois, na relao com a Igreja Catlica que o Servio Social
brasileiro vai fundamentar a formulao de seus primeiros
objetivos polticos/sociais orientando-se por posicionamentos de
cunho humanista conservador contrrios aos iderios liberal e
marxista na busca de recuperao da hegemonia do pensamento
social da Igreja face questo social.

Para responder aos problemas sociais de desigualdade e de misria

da maioria da populao brasileira, o poder pblico promoveu aes no
campo da assistncia social. Essas aes foram iniciadas em 1937 com
a instituio do Conselho Nacional de Servio Social, e em 1940 com a
implementao da Fundao da Legio Brasileira de Assistncia LBA.
Entretanto, essas realizaes governamentais no conseguiram atingir um

127

grau de eficcia, sendo consideradas aes pontuais que no concretizaram

a poltica de assistncia social.
Com a mobilizao da sociedade civil, da atuao da LBA, do apoio
das primeiras damas, movimentos populares, assim como da reivindicao
dos trabalhadores por melhores condies de trabalho, ampliao e acesso
aos direitos sociais, a assistncia social ganhou espao no cenrio poltico
do pas. Esse momento foi abordado por Silva (1994, p. 86):
No mbito da rearticulao da sociedade civil, o movimento
popular por moradia e o movimento sindical saem da
clandestinidade para lutar por questes reivindicativas bsicas
face deteriorao das condies da vida e para contestar
a poltica econmica e o regime poltico institudo pelos
militares, destacando-se o movimento pela anistia poltica.
Essa rearticulao das organizaes populares e sindicais
contam como importante apoio de entidades como: Ordem
dos Advogados do Brasil, Associao Brasileira de Imprensa e
setores progressistas da Igreja catlica.

Em 1977 foi criado o Ministrio de Previdncia e Assistncia

Social, que estava vinculado proteo social, mas no incluiu a poltica
de assistncia social no Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia
Social SINAPS. A assistncia social foi caracterizada por prticas
assistencialistas, clientelistas e pontuais, baseadas na caridade, apenas
ganhando legitimidade como poltica pblica com a Constituio Federal de
1988. Para Colin e Jaccoud (2013, p. 37):
Desde 1988, a assistncia social vem protagonizando
avanos legislativos, institucionais e polticos. Mas foi com a
implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),
ancorado nas normativas de 2004 e 2005, que efetivamente
ampliaram-se as bases operativas da poltica, fortalecendo-se
seu fundamento federativo e suas responsabilidades protetivas.

Assim, a assistncia social somente foi reconhecida como poltica

pblica de direito com a CF de 1988 que prev a poltica de assistncia
social como um dever do Estado e um direito do cidado conferindo-lhe
novos horizontes. De acordo com a PNAS:
A Constituio Federal de 1988 inaugurou novas perspectivas
com: a unidade nacional da poltica de Assistncia Social e
128

no s federal; seu reconhecimento como dever de Estado

no campo da seguridade social e no mais poltica isolada a
complementar a Previdncia Social, com papel pblico pouco ou
nada definido; o carter de direito de cidadania e no mais ajuda
ou favor ocasional e emergencial; a organizao, sob o princpio
da descentralizao da sua gesto sob o mbito governamental.
(Brasil, 2004:81)

Diante desses novos horizontes, a Lei n 8.742, de 07 de dezembro de

1993, que cria a Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, regulamentou
essa poltica e iniciou a construo da sua gesto baseada no modelo
descentralizado e participativo, atravs dos conselhos de poltica presentes
em todos os entes federativos.
Outros dois documentos embasam a regulamentao e sistematizao
dessa poltica: a Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS que foi
elaborada, em 1997, e a Norma Operacional Bsica do Sistema nico de
Assistncia Social NOB SUAS que foi feita nos anos de 1997 e 1998.
Aps anos de discusses, articulaes, pactuaes e deliberaes, a
PNAS foi publicada em 2004, com a deliberao da IV Conferncia Nacional
de Assistncia Social de 2003, que decidiu pela implementao do SUAS
como modelo de gesto pblica a ser seguido pelos entes federados. J
a NOB SUAS foi publicada em 2005. Esta norma disciplina a gesto da
poltica de assistncia social brasileira, conforme a CF/88, a LOAS e leis
complementares baseadas na PNAS.
A V Conferncia Nacional de Assistncia Social deliberou algumas
metas que nortearam a elaborao da NOB/RH SUAS. Em 2006, esta
norma foi publicada para regulamentar a gesto do trabalho no Sistema
nico de Assistncia Social e definir os princpios e diretrizes a serem
observados pelos trabalhadores, gestores, conselheiros e os operadores
da assistncia social.
Frente necessidade de maior especificao dos servios,
programas, projetos serem tipificados foi publicada a Resoluo n 109, de 11
de novembro de 2009, do Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS
que estabelece a Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais1.
1 Ver p. 50 da coletnea de artigos comemorativos dos 20 anos da Lei Orgnica de Assistncia
Social : Assistncia Social e Construo do SUAS O percurso da Assistncia Social como
poltica de direitos e a trajetria necessria.

129

A LOAS sofreu alteraes com as leis de n (s) 12.435/2011 que

organiza o SUAS e 12.470/2011 que altera os seus arts. 20 e 21 e acrescenta
o art. 21-A no rol desta, para modificar as regras do benefcio de prestao
continuada das pessoas com deficincia.
A Resoluo CNAS de n 33, de 12 de dezembro de 2012, estabelece
a nova NOB SUAS que trouxe importantes inovaes Poltica Nacional de
Assistncia Social. As principais mudanas da nova NOB SUAS em relao
antiga referem-se: s competncias atribudas aos entes federativos,
gesto dos recursos destinados s aes, programas, projetos e benefcios
e as regras de financiamentos destes.
Todas as normativas apresentadas constituem conjuntamente o
arcabouo legal que legitima e oferece subsdios para viabilizar e concretizar
a poltica de assistncia social no Brasil.
2. Compreendendo a organizao da proteo social no mbito do
sistema nico de assistncia social
A proteo social constitui um dos objetivos da assistncia social
que est previsto no art. 2, inciso I, da LOAS. Este dispositivo garante a
determinados indivduos ou grupos especficos como: a famlia, as gestantes,
a criana, ao adolescente, ao idoso e pessoa com deficincia o acesso
a servios, programas, projetos e benefcios socioassistencias, com o fim
de prevenir ou superar situaes de vulnerabilidade e/ou risco social, bem
como a violao de direitos.
Com o escopo de organizar e gerir a poltica de assistncia social, o
SUAS que foi regulamentado pela NOB SUAS/2005, e atualizada pela resoluo
CNAS n 33/2012, estabelece o modo como a proteo social brasileira deve
ser gerida, financiada e organizada. O SUAS definido como o:
Conjunto de servios, programas, projetos e benefcios no
mbito da assistncia social prestados diretamente ou por
meio de convnios com organizaes sem fins lucrativos -, por
rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais
da administrao direta e indireta e das fundaes mantidas
pelo poder pblico. modo de gesto compartilhada que divide
responsabilidades para instalar, regular, manter e expandir as
aes da assistncia social (SPOSATI, 2006, p. 130).

130

De acordo com a PNAS, melhor detalhada pela Tipificao Nacional

dos Servios Socioassistenciais, a proteo social est dividida em bsica e
especial de mdia e alta complexidade.
A Proteo Social Bsica PSB abrange o trabalho preventivo
de acompanhamento das famlias e/ou dos indivduos em situao de
vulnerabilidade e risco social. A PNAS a define da seguinte forma:
A proteo social bsica tem como objetivos prevenir situaes
de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades
e aquisies, e o fortalecimento de vnculos familiares e
comunitrios. Destina-se populao que vive em situao de
vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao (ausncia
de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre
outros) e, ou, fragilizao de vnculos afetivos relacionais e de
pertencimento social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero
ou por deficincias, dentre outras). (Brasil, 2004:33)

No mbito de proteo social bsica so ofertados os seguintes

servios: Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia PAIF2;
Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos - SCFV3, Servio
de Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas com Deficincia e
Idosos4. Estes servios, tambm, podem ser executados pelas entidades
no governamentais, desde que em cumprimento da legislao vigente
e que sejam referenciados pelos CRAS5, exceto o PAIF que somente
pode ser realizado pela unidade pblica do Centro de Referncia da
Assistncia Social - CRAS6.
A Proteo Social Especial PSE destinada s famlias e/ou
indivduos que esto em situao de violao de seus direitos e preciso
ser atendidos e/ou acompanhados, neste momento, para que por meio
do fortalecimento de sua autonomia, do acesso s polticas pblicas e ao
sistema de garantia de direitos superem esta situao. A PNAS conceitua a
PSE dessa maneira:
2 Ver p. 6 a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
3 Ver p. 10 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
4 Ver p. 16 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
5 Ver o conceito no art. 6 - C, 1oda LOAS.
6 A afirmao pode ser observada na p. 30 da NOB/RH SUAS.

131

A proteo social especial a modalidade de atendimento

assistencial destinada a famlias e indivduos que se encontram
em situao de risco pessoal e social, por ocorrncia de
abandono, maus tratos fsicos e, ou, psquicos, abuso sexual,
uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas scioeducativas, situao de rua, situao de trabalho infantil, entre
outras. (Brasil, 2004: 37)

Considerando que a Resoluo de n 109/09 do CNAS tipifica e

organiza os servios de proteo social dividindo a PSE em mdia e alta
complexidade, a mdia complexidade oferece o Servio de Proteo e
Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos - PAEFI7, o Servio
Especializado em Abordagem Social8, o Servio de Proteo Social a
Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade
Assistida (LA), e de Prestao de Servios Comunidade (PSC)9, o Servio
de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosas e suas
Famlias10, bem como o Servio Especializado para Pessoas em Situao
de Rua11.
Esses servios podem ser executados tanto pelo poder pblico,
atravs dos Centros de Referncia Especializado da Assistncia Social CREAS12, quanto pelas entidades no governamentais, salvo o PAEFI que
apenas pode ser executado pelos CREAS.
Para a execuo dos servios de proteo social bsica e especial
de mdia e alta complexidade, ser necessrio que os rgos pblicos e
as entidades no governamentais tenham em sua composio uma equipe
de referncia dos servios a serem prestados. A NOB/RH SUAS anotada e
comentada trata desse assunto ao estabelecer o seguinte:
A Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais (2009)
prev quais servios de proteo social especial devem ser
prestados nos CREAS e os que podem ser realizados mediante
7 Ver p. 19 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
8 Ver p. 22 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
9 Ver p.24 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.

parcerias das entidades com os rgos gestores. As entidades

de atendimento, conforme o artigo 3, pargrafo 1 da Lei
8.742/93, alterada pela Lei 12.435/2011, devem respeitar os
parmetros de composio de equipe de referncia do servio,
conforme consta desta Norma. (Brasil, 2011:32)

Diante dessa observao, as categorias profissionais que trabalham

no CRAS obedecem a classificao da NOB/RH SUAS13. Assim, pode haver
CRAS de pequeno porte I, que referencia at 2.500 (duas mil e quinhentas)
famlias, portanto ser composto pelos seguintes profissionais: 02 (dois)
tcnicos de nvel superior, sendo 01 (um) assistente social e outro de
preferncia psiclogo, e 02 (dois) tcnicos de nvel mdio.
O CRAS de pequeno porte II pode referenciar at 3.500 (trs mil e
quinhentas) famlias e ter como equipe mnima: 03 (trs) tcnicos de nvel
superior, sendo 02 (dois) assistentes sociais e um de preferncia psiclogo
e 03 (trs) tcnicos de nvel mdio.
Para os CRAS de mdio, grande porte, Metrpole ou DF que
referenciam cada 5.000 (cinco mil) famlias, a equipe que compor estes
equipamentos dever ter 04 (quatro) tcnicos de nvel superior, sendo 02
(dois) profissionais assistentes sociais, um psiclogo e um profissional do
SUAS, e 4 (quatro) tcnicos de nvel mdio.
J no que se refere proteo especial, as equipe de referncia
dos CREAS so determinadas de acordo com a gesto do mnicpio.
Para os municpios que esto na gesto inicial bsica14, cuja capacidade
de atendimento dos CREAS seja de at 50 (cinqenta) pessoas, a equipe
mnima ser composta por: 01 (um) coordenador, 01 (um) assistente social,
01 (um) psiclogo, 01 (um) advogado, 02 (dois) profissionais de nvel
superior ou mdio e 01 (um) auxiliar administrativo.
J os municpios que esto em gesto plena15 e os Estados com
servios regionais que tenham equipamentos com capacidade de atender
at 80 (oitenta) famlias, contam com equipe de profissionais ampliada para
01 (um) coordenador, 02 (dois) assistentes sociais, 02 (dois) psiclogos, 01
(um) advogado, 04 (quatro) profissionais de nvel superior ou mdio e 02
(dois) auxiliares administrativos.

10 Ver p. 26 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.

11 Ver p. 29 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
12 Definido pelo 6 - C, 2oda LOAS.

13 Ver p. 30 da NOB RH SUAS anotada e comentada.

14 Ver p. 99 e 100 da PNAS.
15 Ver p. 101 da PNAS.

132

133

Os Centros de Referncia Especializados para Populao em Situao

de Ruas - Centro Pop tambm so equipamentos da mdia complexidade,
assim como os CREAS, porm executam a proteo social das pessoas que
esto em situao de rua. Os Centros Pop tero suas equipes de referncia
preenchida e ampliadas de acordo com sua capacidade de atendimento16.
Nesses equipamentos, o profissional de direito poder integrar a equipe
tcnica, mas no h obrigatoriedade legal de que o advogado faa parte
dessa equipe.17
Enquanto a alta complexidade oferece Servio de Acolhimento
Institucional18, Servio de Acolhimento em Repblica19, Servio de
Acolhimento em Famlia Acolhedora20, Servio de Proteo em Situaes
de Calamidades Pblicas e de Emergncias21. As equipes de referncia dos
servios de proteo social especial de alta complexidade sero preenchidas
da forma estabelecia pelos quadros apresentados pela NOB/RH SUAS22.
Portanto, os servios da proteo social brasileira esto organizados
na forma da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais. O
entendimento sobre sua organizao no mbito do SUAS ajuda a
esclarecer como esses servios so disponibilizados para a populao,
seus objetivos, seu pblico usurio, as provises de ambiente fsico, de
recursos materiais e humanos, bem como o mecanismo das parcerias e
articulaes na rede socioassistencial.
3. O papel do advogado no mbito do SUAS
De acordo com a Resoluo CNAS n 17, de 20 de junho de 2011,
o advogado um dos profissionais que compem obrigatoriamente as
equipes de referncia da proteo social especial de mdia complexidade,
16 Ver p. 33 da NOB RH SUAS anotada e comentada.
17 Ver p. 53 do Caderno de Orientaes Tcnicas: Centro de Referncia Especializado para
Populao em Situao de Rua Centro Pop: SUAS e Populao em Situao de Rua.
18 Ver p. 31 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
19 Ver p. 38 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
20 Ver p. 41 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
21 Ver p. 43 da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
22 Ver p.(s) 33 a 35 da NOB RH SUAS anotada e comentada.

134

outrossim, o referido profissional poder compor a gesto do SUAS,

conforme prescreve o art. 3 da resoluo em aluso.
Levando-se em considerao os espaos de atuao do advogado
na rea da assistncia social, surge o interesse por compreender como
realizado o trabalho deste profissional no SUAS. Porm, antes de adentrar
nessa explicao, se faz necessrio entender a importncia da relao entre
Direito e Servio Social para a execuo da proteo scio-jurdica.
Destarte, o papel do advogado na atuao da proteo social aos
direitos ameaados ou violados est to prximo do papel do assistente
social que muitas vezes chega a se confundirem. Para evitar a confuso
dos papis dos referidos profissionais nesse campo de atuao preciso
entender a definio, organizao e funcionamento do Sistema de Garantia
de Direitos SGD.
O Sistema de Garantia de Direitos constitui um sistema estratgico
formado pelo conjunto de aes, servios, programas, projetos e benefcios
desenvolvidos pelo poder pblico em articulao com as entidades no
governamentais que tem o objetivo de assegurar o acesso aos direitos
essenciais das pessoas mais vulnerveis, ou seja, gestantes, mulheres,
crianas, adolescentes, idosos, pessoas com deficincia.
O conceito de SGD pode ser visto no art. 1 da Resoluo do
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente CONANDA
de n 113, de 19 de abril de 2006, que dispe sobre os parmetros para a
institucionalizao e fortalecimento do Sistema de Garantia dos Direitos da
Criana e do Adolescente.
Esta resoluo prev, ainda, que o SGD est organizado pelos os
seguintes eixos: Promoo que tem por objetivo dar visibilidade s aes
de defesa e garantia de direitos, com o fim de fazer com que o sistema
concretize as polticas pblicas e viabilize o seu acesso aos usurios;
Controle Social que visa realizar a fiscalizao e o controle das polticas
pblicas, assim como proporcionar a mobilizao social e a articulao e
parceria com a rede; Defesa com a finalidade de restabelecer os direitos
violados com a atuao do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica, da
Vigilncia Sanitria, da Segurana Pblica e dos Conselhos Tutelares e a
aplicao das medidas de proteo e socioeducativas.
Apropriar-se sobre os direitos fundamentais e a poltica pblica de
assistncia social, tambm, necessrio para facilitar a concepo acerca da
135

funo do advogado no campo do SUAS. Em virtude do que foi mencionado,

interessa saber que os direitos podem ser divididos em geraes. Para fins
desse artigo, sero consideradas trs geraes de direitos.
Bonavides (2010) afirma que os direitos de primeira gerao so os
direitos da liberdade, os primeiros a constarem do instrumento normativo
constitucional, a saber, os direitos civis e polticos. Estes direitos incluem as
garantias estabelecidas no art. 5, CF/88.
Quanto a estes direitos, os advogados que atuam nos CREAS e
nos Centros Pop, frequentemente, exercem o papel de fomentar e efetivar
o acesso documentao bsica, tendo em vista que o pblico desses
equipamentos tem dificuldades para obter os documentos necessrios para
o exerccio da cidadania. Essas dificuldades justificam-se pelo fato dessas
pessoas nunca terem sido registradas civilmente, ou no saberem onde
foram registradas. Por estarem comprometidas com a justia, e ainda, por
desinteresse em obt-los.
Na segunda gerao, os direitos sociais que esto previstos
no art. 6, CF/88, resultaram da luta dos trabalhadores por melhores
condies de vida, entretanto, constantemente so alvo de reduo
pelo Poder Pblico, devido a sua incompatibilidade com o sistema
capitalista (FOTI e GUERRA, 2011).
A luta pela efetivao destes direitos uma constante para as
famlias e indivduos que utilizam os servios do CREAS e do Centro Pop,
por isto o papel dos advogados, nestes equipamentos, tambm consiste em
cobrar das esferas publicas a efetivao dos direitos referentes : sade,
educao, alimentao, moradia, segurana pblica, assistncia social,
trabalho, lazer e previdncia social em busca de melhores condies de
vida para essas pessoas.
Os direitos de terceira gerao so os chamados direitos da
coletividade, ou como Bonavides (2010) afirma so os direitos que emergiram
da reflexo sobre temas referentes ao desenvolvimento, paz, ao meio
ambiente, comunicao e ao patrimnio comum da humanidade.
Denncias de violao de direitos envolvendo usurios de instituies
de acolhimento institucional fazem parte das demandas absorvidas pelos
equipamentos de PSE de mdia complexidade. Assim, a funo do advogado
de encaminhar e acompanhar os procedimentos dessas pessoas no SGD
fundamental para que os violadores sejam identificados e responsabilizados.
136

Para Silva (1998) os direitos fundamentais so prestaes estatais

que visam melhorar a qualidade de vida das pessoas possibilitando a
igualdade social. O entendimento acerca dos direitos fundamentais da
pessoa humana essencial para esse estudo, uma vez que a violao dos
mesmos faz parte do cotidiano dos sujeitos de direitos da assistncia social.
Refletindo sobre a assistncia aos desamparados, estabelecida
como direito social no caput do art. 6 da CF/88, percebe-se que a poltica
de assistncia social, conseguiu alcanar o nvel de proteo social voltada
ao enfrentamento das desigualdades e vulnerabilidades de determinados
indivduos ou grupos de pessoas, com vistas superao de excluses
sociais, efetivao de defesa e garantia de direitos e de necessidades
bsicas, buscando melhorar a qualidade de vida dessas pessoas, ao
conseguir assegurar os mnimos sociais aos indivduos que necessitam
dessa poltica.
Na classificao da eficcia das normas jurdicas, a poltica de
assistncia social considerada norma de eficcia limitada, declaratria de
princpios programticos. Essa norma foi definida por Silva (1998, p. 138):
Normas programticas so aquelas das quais o constituinte, em
vez de regular, direta e imediatamente, determinados interesses,
limitou-se a traar-lhes os princpios para serem cumpridos
pelos seus rgos (legislativos, executivos, jurisdicionais e
administrativos), como programas das respectivas atividades,
visando realizao dos fins sociais do Estado.

O Estado vem implementando os servios, programas, projetos e

benefcios de forma satisfatria no campo da assistncia social (COLIN
e JACCOUD, 2013). Assim, a concepo da assistncia social como
norma programtica vem sendo modificada, proporo que os servios
socioassistencias so concretizados, especialmente, os que garantem a
sobrevivncia, autonomia e convivncia familiar e comunitria, efetivando,
principalmente, os direitos vida, educao, sade e segurana.
Nesse contexto, as reas de Direito e de Servios Social guardam
uma relao estreita que para Chuari (2001, p.137) significa que:
O Servio Social possui uma interface com o Direito, medida
que sua ao profissional, ao tratar das manifestaes e
enfrentamento da questo social, coloca a cidadania; a defesa,
preservao e conquista de direitos, bem como sua efetivao e
viabilizao social, como foco de seu trabalho.
137

A interface das reas no significa que a confuso dos papis desses

profissionais deve ser natural, pois preciso que cada categoria trabalhe
de forma articulada desempenhando suas funes especficas para que a
poltica de atendimento socioassistencial obtenha os resultados esperados
pela gesto do SUAS.
O profissional do Direito que atua na esfera do SUAS tem que
ser advogado, sua atuao est relacionada proteo jurdico-social
com o objetivo de restabelecer os direitos violados. Sabe-se que o SUAS
est organizado em proteo social bsica e especial de mdia e alta
complexidade, sendo a primeira voltada preveno e a segunda relacionada
proteo. Considerando isto, o presente artigo ocupou-se de estudar a
atuao do advogado no mbito do SUAS, reportando-se proteo social,
especificamente, a especial de mdia complexidade.
As aes da proteo social especial de mdia complexidade so
executadas pelo poder pblico atravs dos CREAS e dos Centros Pop.
A ateno destes equipamentos est direcionada ao desenvolvimento
de atividades que possam eliminar ou reduzir o desrespeito aos direitos
humanos e sociais e proteo das vtimas de violncia, visando construir
a sua autonomia para a superao dessa situao.
Partindo desse sentido, o trabalho jurdico do advogado est pautado
na defesa de direitos, atendimento jurdico e orientao jurdica, esta pode
ser dada tanto para o usurio, quanto para os profissionais da equipe tcnica.
O referido profissional exerce assessoria jurdica, podendo acompanhar
procedimentos administrativos e processos judiciais.
Vale destacar que o acompanhamento realizado pelo assessor jurdico
em procedimentos administrativos como os de natureza policial ou os de
investigao em rgo ministerial contempla: o apoio vtima no momento
da realizao do boletim de ocorrncia, denncia contra o agressor, exame
de corpo de delito, participao em audincia para oitiva de testemunhas,
agressores e vtimas.
No campo do judicirio, o papel do advogado visualiza-se com
o monitoramento e o acompanhamento das aes, como por exemplo:
a ao de retirada do lar de agressores de idosos, ao de curatela de
idosos e pessoas com deficincia, medidas de proteo para mulheres
vtimas de violncia domstica, idosos, crianas, adolescentes e pessoas
com deficincia, aes de destituio do poder familiar. Dando especial
destaque ao acompanhamento dos processos que envolvem adolescentes
em cumprimento de medidas socioeducativas.
138

Durante o acompanhamento vtima, o advogado atua conjuntamente

com a participao do assistente social e do psiclogo levando em
considerao a abordagem da equipe interdisciplinar. Para Ely (2003, p.114):
As equipes de trabalho so pr-condio para a sua existncia,
sendo constitudas por profissionais com qualificaes diversas,
que interagem e estabelecem uma troca intensa, pautada em
objetivos comuns, com interdependncia, coeso e cooperao.

A proteo sciojurdica exercida mediante a interveno do assessor

jurdico ser realizada, por meio da reivindicao direta ao poder pblico, para
o cumprimento de direitos e a implementao de polticas pblicas, assim como
atravs da presso sobre o poder legislativo, com o fim de aprovar normativas
que fortaleam a garantia de direitos do pblico vulnervel.
Esse trabalho depende do fortalecimento do usurio cidado
que pode ser efetivado com uma poltica de capacitao permanente
e continuada realizada em fruns, conselhos, equipamentos sociais,
audincias pblicas, envolvendo usurios, conselheiros, trabalhadores,
gestores e rede parceira que compem a poltica de assistncia social e
a demais poltica pblicas intersetoriais.
Dessa forma, o advogado deve participar desse processo orientando
os interessados a respeito dos remdios constitucionais que esto sua
disposio, como: mandado de segurana23, ao popular24, mandado de
injuno25, ao civil pblica26, habeas corpus27, direito de obter certides e
informaes, alm de outros instrumentos legais.
Concluses
Em que pese a assistncia social ser considerada como uma norma
programtica pelo Poder Judicirio, essa ideia est sendo modifica nos
ltimos anos, pois a poltica de assistncia social vem ganhando espao
na sociedade brasileira, desde a implementao do SUAS, principalmente,
23 Ver art, 5, inciso LXIX da CF/88.
24 Ver art, 5, inciso LXXII da CF/88.
25 Ver art, 5, inciso LXXI da CF/88.
26 Ver art, 5, inciso da CF/88.
27 Ver art, 1 da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985.

139

com a concretizao da segurana social, por meio dos programas de

transferncia de renda que visam assegurar a sobrevivncia e a autonomia
de seus beneficirios.

O assessor jurdico estimula a movimentao processual e articula o

Sistema de Garantia de Direitos com o fim de que a violao de direitos dos
usurios seja superada e seus direitos sejam assegurados.

Com a concretizao dessa poltica, os servios socioassistenciais

foram tipificados e organizados, conferindo os instrumentos necessrios
para possibilitar o seu desenvolvimento e atingir a populao que deles
precisam para alcanarem a incluso social, o direito a convivncia social e
a superao da violao de direitos.

Portanto, fica claro que a relao entre Direito e Servio Social

no mbito da proteo social especial de media complexidade guarda
proximidade, mas esta relao estreita no pode ser confundida cabendo
a necessidade de diferenci-la para viabilizar a efetivao dos servios
desenvolvidos nos CREAS e nos Centros Pop junto ao SGD.

Nesse patamar, o advogado exerce um papel fundamental para

efetivar essa poltica, tendo em vista que o referido profissional que tem
a funo de fortalecer os indivduos que esto em situao de violao de
direitos, atravs da proteo scio-jurdica e defesa de seus direitos.

Referncias

Interessante perceber que a Resoluo CNAS n 17/11 abre a

possibilidade de o advogado compor a gesto do SUAS, porm o presente
trabalho se restringe a entender o papel do referido profissional nos
equipamentos de proteo social especial de mdia complexidade. Quanto
funo do advogado na gesto do SUAS, cabe um estudo especfico a ser
desenvolvido em momento posterior.
A diferena entre os papis dos advogados e assistentes sociais no
mbito de proteo social especial de mdia complexidade foi colocada por
este artigo, com o intuito de definir as especificidades e aproveitamento do
trabalho de cada profissional.
Logo, enquanto o assistente social busca as informaes
scioeconmicas dos indivduos, constri o seu plano de acompanhamento,
realiza encaminhamentos e articula as polticas pblicas visando dar
efetividade a estes encaminhamentos e fazendo com que os usurios
alcancem a sua autonomia.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 25 ed. So Paulo:

Malheiros, 2010.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativo do
Brasil. Braslia, 1988.
______. Lei n. 8.742, de 07 de dezembro de 1993. Cria a Lei Orgnica
da Assistncia Social. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil,
Braslia, DF, 1993.
______. Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ao civil
pblica por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens
e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico
e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil,
Braslia, DF.
______. Lei n. 12.435, de 06 de julho de 2011. Altera a Lei n 8.742, de
07 de dezembro de 1993. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil,
Braslia, DF, 2011.

O advogado realiza assessoria jurdica, por meio de: orientao,

atendimentos e encaminhamentos jurdicos. Este profissional conduz e/
ou auxilia na mediao de conflitos familiares, acompanha os usurios nos
procedimentos e processos administrativos e/ou jurdicos, acompanha os
demais profissionais que compem a equipe tcnica dos CREAS e dos
Centros Pop em audincias judiciais e administrativas quando requisitadas
por juzes e promotores de justia que trabalham com as demandas dos
referidos equipamentos.

______. Lei n. 12.470, de 31 de agosto de 2011. Altera artigos da Lei n.

8.742, de 8 de dezembro de 2011 e de outras Leis. Repblica Federativa
do Brasil. Braslia, DF, 2011.

140

141

______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria

Nacional de Assistncia Social. Conselho Nacional de Assistncia Social.
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Braslia, DF, 2004.

______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria

Nacional de Assistncia Social. Conselho Nacional de Assistncia Social.
Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social
(NOB/SUAS). Braslia, DF, 2005.
________. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Secretaria Nacional de Assistncia Social. Conselho Nacional de Assistncia
Social. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema
nico de Assistncia Social (NOB/RH SUAS). Braslia, DF, 2006.
________. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria
Nacional de Assistncia Social. Conselho Nacional de Assistncia Social.
Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais. Braslia, DF, 2009.
________. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Secretaria Nacional de Assistncia Social. Conselho Nacional de Assistncia
Social. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema
nico de Assistncia Social (NOB /RH SUAS) Anotada e Comentada.
Braslia, DF, 2011.
________. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Secretaria Nacional de Renda e Cidadania. Secretaria Nacional de Assistncia
Social. Orientaes Tcnicas: Centro de Referncia Especializado para
Populao em Situao de Rua Centro Pop: SUAS e Populao em
Situao de Rua. vol. 3, Grfica e Editora Brasil LTDA, Braslia, 2011.

CHUAIRI, Slvia Helena. Assistncia jurdica e servio social: Reflexes

Interdisciplinares. Revista Servio Social e Sociedade. n67, Temas
Scio-Jurdicos, So Paulo, Cortez Editora, 2001.
COLIN, Denise e JACCOUD Luciana. Coletnea de artigos comemorativos
dos 20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social: A assistncia
social e construo do SUAS balano e perspectivas: O percurso da
assistncia social como poltica de direitos e a trajetria necessria.
Braslia: MDS, 2013, p. 36 a 59.
ELY, F. Servio social e interdisciplinaridade. Florianpolis: Katlysis,
v. 06, 2003.
FOTI, Valria e GUERRA, Yolanda. tica e Direitos: Ensaios Crticos.
Coletnea nova de servio social. 3 ed, Rio de Janeiro, Editora Lumen
Jris, 2011.
SILVA, Jos Afonso da.Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3.
ed. rev. e ampl., So Paulo: Malheiros, 1998.
SILVA, Maria Ozanira da Silva. Servio Social & Sociedade: O Servio
Social na conjuntura brasileira: demandas e respostas. So Paulo,
Cortez Editora, ano XV, n 44, 1994, p. 77 a 113.
SPOSATI, A. O primeiro ano do SUAS. In: Servio Social e Sociedade.
So Paulo, Cortez, 83, 2006.

______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria

Nacional de Assistncia Social. Conselho Nacional de Assistncia Social.
Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social
(NOB/SUAS). Braslia, DF, 2012.
_______. O Servio Social no contexto das transformaes societrias.
Servio Social: direitos sociais e competncias profissionais. Braslia:
CFESS/ABEPSS, 2009.
______. Resoluo CNAS n 17, de 20 de junho de 2011. Ratificar a equipe
de referncia definida pela Norma Operacional Bsica de Recursos
Humanos do sistema nico de Assistncia Social - NOB-RH/SUAS e
Reconhecer as categorias profissionais de nvel superior para atender
as especificidades dos servios socioassistenciais e das funes
essenciais de gesto do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS.

142

143

A FUNO INOVADORA DO ADVOGADO

NO MBITO DO SISTEMA NICO
DE ASSISTNCIA SOCIAL E SUAS
POSSIBILIDADES DIANTE DA
GARANTIA DE DIREITO
Elaine Cristina Dias Spiguel

Rresumo: o presente trabalho visa analisar a funo do advogado no

Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), com destaque em sua
atuaono CREAS (Centro Referncia Especializado de Assistncia Social),
considerando suas possibilidades de interveno diante das situaes de
violao de direito. Sero apresentadas algumas experincias exitosas
da participao deste profissional, e,por fim, defenderemos a ampliao
das suas atribuies no mbito do SUAS, prestando, de forma integral a
assistncia ao indivduo.
Palavras-chave: Advogado;Violao de Direitos; Sistema nico de
Assistncia Social; Proteo Social Especial.
Introduo
O Sistema nico de Assistncia Social, dentre outras atribuies,
oferece proteo ao indivduo que se encontra em situao de vulnerabilidade
e risco social, cujo sua cidadania est ameaada. Sua organicidade se
d por meio de programas, servios e projetos de carter continuado e
especializado, com o fito de fortalecer e reconstruir vnculos familiares e
proteg-lo das situaes vivenciadas.
Para tanto, fundamental a oferta de servios e benefcios capazes
de garantir a proteo aos usurios alcanados por esta poltica, alm de
contar com um conjunto de profissionais capacitados e qualificados em suas
145

atribuies e ao que concerne a proteo social de assistncia social. Dentre

esses profissionais destacamos o advogado, cuja sua funo essencial para
a garantia do direito e de acesso a um rol de informaes jurdicas essenciais
para o rompimento das situaes de vulnerabilidades e riscos sociais.
Desse modo, o presente estudo dar nfase ao papel do advogado no
SUAS, descrevendo as suas atribuies, bem como, apresentar algumas
experincias exitosas atravs da interveno deste profissional.
A priori, a funo do advogado no mbito do SUAS se restringe a
orientaes jurdicas, entretanto, data vnia, defendemos a ampliao dessa
funo para que este profissional exera tambm a atividade postulatria,
demandando em juzo em todos os graus de jurisdio, em razo do
conhecimento aprofundado do fato que ocasionou a violao do direito, bem
como pelo contato direto mantido entre esse profissional e o indivduo, o que
lhe proporcionaria melhores condies de defend-lo.
1. A atuao do advogado no mbito da proteo social especial
1.1 Consideraes histricas
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 194, reconheceu a
Assistncia Social como poltica pblica de direitos, passando a compor o
Sistema de Seguridade Social: Art. 194 - A seguridade social compreende
um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social.
Com o fito de regulamentar os artigos 203 e 204 da Constituio
Federal que tratam da Assistncia Social, foi instituda a Lei Orgnica de
Assistncia Social LOAS Lei n 8.742 em 1993 e, posteriormente, mais
precisamente em dezembro de 2003, durante a IV Conferncia Nacional
de Assistncia Social, foi deliberada e aprovada a Poltica Nacional de
Assistncia Social PNAS, sendo seu texto, aprovado em setembro de
2004, pelo CNAS (Conselho Nacional de Assistncia Social), p. 11, como
afirma abaixo:
A verso preliminar foi apresentada ao CNAS, em 23 de julho
de 2004, pelo MDS/SNAS, tendo sido amplamente divulgada
e discutida em todos os Estados brasileiros nos diversos
encontros, seminrios, reunies, oficinas e palestras que
146

garantiram o carter democrtico e descentralizado do debate

envolvendo um grande contingente de pessoas em cada Estado
deste Pas. Este processo culminou com um amplo debate na
Reunio Descentralizada e Participativa do CNAS realizada
entre os dias 20 e 22 de setembro de 2004, onde foi aprovada,
por unanimidade, por aquele colegiado.

Por meio deste processo, a Poltica de Assistncia Social tem

como responsabilidade reorganizar aes protetivas, conforme citao
apresentada no Caderno de Orientaes CREAS, realizado pelaSecretaria
Nacional de Assistncia Social (SNAS) e Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate fome (MDS), 2011, p. 13:
A PNAS/2004 reorganiza projetos, programas, servios e
benefcios de Assistncia Social, consolidando no pas, o
Sistema nico de Assistncia Social SUAS, com estrutura
descentralizada, participativa e articulada com as polticas
pblicas e setoriais. Nesse sentido, demarca as particularidades
e especificidades, campo de ao, objetivos, usurios e formas
de operacionalizao de Assistncia Social, como poltica
pblica de proteo social.

Com base na PNAS, foi implantado em 2005 no Brasil, a NOB/

SUAS (Norma Operacional Bsica/Sistema nico de Assistncia Social),
que normatiza a gesto desse novo tempo e com isto, o formato das aes
ofertadas nas unidades de servios CRAS e CREAS.
Logo aps, em 2006, a fim de contribuir com a melhor efetivao deste
reordenamento institudo a NOB/RH, cujo seu direcionamento dado
rea de Recursos Humanos, considerando desde ento como matria prima
do trabalho social da Politica de Assistncia Social.
Em 2009 foi publicada a Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais, aprovada pelo CNAS Conselho Nacional de Assistncia
Social. Esse documento traz a uniformizao dos servios socioassistencias
organizados de acordo com o nvel de complexidade do SUAS, esclarecendo
aspectos fundamentais para ser ofertado em todo o territrio nacional.
Posteriormente, a Lei 12.435/11, considerada um marco histrico
para a Assistncia Social no pas, reafirmou o SUAS como sistema pblico
no contributivo, cuja gesto compartilhada pelos estados brasileiros.

147

Em 03 de janeiro de 2013 foi publicada uma nova NOB/SUAS,

representando um marco essencial na organizao do SUAS. Essa nova
norma insere novas tcnicas que do um grande passo de qualidade na
gesto de servios, programas e benefcios scioassistenciaisl.
de extrema importncia destacar o compromisso assumido
pelo MDS (Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome) de
aprimorar a gesto do SUAS, o que contribui nitidamente para a implantao
da reorganizao da assistncia social, considerando a instalao de CRAS
e CREAS, servios socioassistenciais e a regulamentao dos programas
de transferncia de renda e dos benefcios eventuais.
Diante disto, podemos compreender que o SUAS incentiva os
municpios, a instituio das unidades de serviose suas aes respeitando
os nveis de complexidade das protees sociais bsica e especial,
compreendendo o CRAS (Centros de Referncia de Assistncia Social)
e CREAS (Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social),
respectivamente, cujas suas essencias discutiremos abaixo.
1.2 SUAS e os tipos de proteo social
Importante trazermos baila, a conceituao dada ao Sistema nico
de Assistncia Social pelo MDS (Ministrio de Desenvolvimento Social e
Combate Fome):
O Sistema nico de Assistncia Social (Suas) um sistema
pblico que organiza, de forma descentralizada, os servios
socioassistenciais no Brasil. Com um modelo de gesto
participativa, ele articula os esforos e recursos dos trs nveis
de governo para a execuo e o financiamento da Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS), envolvendo diretamente
as estruturas e marcos regulatrios nacionais, estaduais,
municipais e do Distrito Federal.
Coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS), o Sistema composto pelo poder
pblico e sociedade civil, que participam diretamente do
processo de gesto compartilhada. Do mesmo modo, todos
os Estados, comprometidos com a implantao de sistemas

148

locais e regionais de assistncia social e com sua adequao

aos modelos de gesto e cofinanciamento propostos, assinaram
pactos de aperfeioamento do Sistema.

O SUAS organiza os servios socioassistenciais no territrio

brasileiro de acordo com os tipos de proteo social de assistncia social,
compreendendo a proteo social bsica que aquela que busca prevenir
as situaes de risco, com a realizao de programas, servios, benefcios e
projetos para a populao em situao onde est presente a vulnerabilidade
social, seja por discriminaes sofridas, ou em decorrncia da pobreza,
privaes, dentre outros fatores.
Esses servios, programas, benefcios e projetos decorrentes
da proteo bsica so realizados no CRAS Centros de Referncia de
Assistncia Social.
O CRAS uma unidade pblica estatal que, como dito acima, esto
localizados em locais onde h vulnerabilidade social. Seu papel consiste na
preveno e minimizao e/ou superao das desigualdades sociais.
Dentre os programas desenvolvidos pelo CRAS, podemos mencionar:
Proteo Social Bsica a Pessoa Idosa, a Pessoa com deficincia, a Infncia
e Juventude, Bolsa Famlia, Agente Jovem e PAIF Programa de Ateno
Integrado s Famlias.
Segundo a Resoluo CNAS n 109, de 11 de novembro de 2009,
podemos elencar os seguintes objetivos do Servio da Proteo Social Bsica:

Fortalecer a funo protetiva da famlia, contribuindo na

melhoria da sua qualidade de vida;

Prevenir a ruptura dos vnculos familiares e comunitrios,

possibilitando a superao de situaes de fragilidade social
vivenciadas;

Promover aquisies sociais e materiais s famlias,

potencializando o protagonismo e a autonomia das famlias
e comunidades;

Promover acesso a benefcios, programas de transferncia

de renda e servios socioassistencias, contribuindo para
a insero das famlias na rede de proteo social de
assistncia social;

149

Promover acesso aos demais servios setoriais, contribuindo

para o usufruto de direitos;

Ao mencionar os objetivos, destacamos o referido nas Orientaes

Tcnicas CREAS, realizadas pela SNAS e pelo MDS, 2011, p. 17:

Apoiar famlias que possuem, dentre seus membros,

indivduos que necessitam de cuidados, por meio da
promoo de espaos coletivos de escuta e troca de
vivncias familiares.

A Proteo Social Especial organiza a oferta de servios,

programas e projetos de carter especializado, que tem por
objetivo contribuir para a reconstruo de vnculos familiares e
comunitrios, o fortalecimento de potencialidades e aquisies
e a proteo de famlias e indivduos para o enfrentamento das
situaes de risco pessoal e social, por violao de direitos.

Por outro lado, a proteo social especial visa indivduos e famlias

que j se encontram em situao de risco pessoal ou social, cujos direitos
j tenham sido violados seja por abuso sexual, abandono, ameaa e maus
tratos, discriminaes sociais, dentre outros.
A Proteo Social Especial tem natureza protetiva, pois pressupe a
existncia de direito violado e, so diferenciados de acordo com nveis de
complexidade (mdia ou alta).
Importante destacar que o rgo norteador da mdia complexidade
o Centro de Referncia Especializada de Assistncia Social CREAS.
Em razo da j ocorrncia da violao do direito, exige-se uma gesto
compartilhada com o Ministrio Pblico, Poder Judicirio e outros rgos e
aes do Executivo.
Tambm temos a participao do advogado, como orientador jurdico,
e nesse ponto que aprofundaremos ao longo deste trabalho.
Cumpre transcrever as palavras constadasnas Orientaes Tcnicas
CREAS, realizadas pela SNAS e pelo MDS, 2011,p. 8, ao conceituar o
CREAS e expor seus principais objetivos:
O CREAS uma unidade pblica estatal, de abrangncia
municipal ou regional, referncia para a oferta de trabalho social
a famlias e indivduos em situao de risco pessoal e social, por
violao de direitos, que demandam intervenes especializadas
no mbito do SUAS.

Dentre os programas desenvolvidos pelo CREAS, podemos citar a

Proteo Social pessoa com deficincia, Programa de combate ao abuso
e explorao sexual de crianas e adolescentes, Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil, Rede Abrigo Proteo Social Especial criana, ao
adolescente e juventude, dentre outros.

150

Veremos a seguir, a funo do advogado no SUAS, mais

especificamente no CREAS, pois, dentre as aes desta entidade, se verifica
a de capacitar profissionais de diversas reas com o intuito de preveno e
combate a violao de direitos.
1.3. O papel do advogado no Sistema nico de Assistncia Social
As unidades de servios (CREAS e CRAS) so organizadas de
acordo com a sua complexidade o que exige um grupo de profissionais
que atendem as prerrogativas estabelecidas a cada unidade. No mbito do
CREAS institudo a necessidade do advogado, por ser uma unidade de
servio que atende especificamente as situaes de violaes de direito e
invoca a relao com o sistema de justia.
A participao do advogado no mbito do CREAS uma das inovaes
do SUAS, justamente por efetivar o direito justia e estabelecer um fluxo
com o sistema de proteo dos indivduos em situao de vulnerabilidade.
A funo do advogado no Sistema nico de Assistncia Social foi
instituda para compor a equipe de referncia da proteo especial. O
objetivo dessa proteo especial de acordo com as Orientaes Tcnicas
CREAS, realizadas pela SNAS e o MDS, 2011, p.17:
contribuir para a reconstruo de vnculos familiares e
comunitrios, o fortalecimento de potencialidades e aquisies
e a proteo de famlias e indivduos para o enfrentamento de
situaes de risco pessoal e social, por violao de direitos.

Para que o atendimento da proteo especial fosse efetivado foi

criado o servio do CREAS, na qual atua em situaes de violao de
direitos que podem ocorrer das seguintes formas: violncia intrafamiliar
151

fsica e psicolgica, abandono, negligncia, abuso e explorao sexual,

situao de rua, ato infracional, trabalho infantil, afastamento do convvio
familiar e comunitrio, idosos em situao de dependncia e pessoas com
deficincia com agravos decorrentes de isolamento social.
A funo do advogado no SUAS, especificamente no CREAS, se d
com atuao do profissional junto a uma equipe interdisciplinar composta
por outros profissionais como coordenador do servio, assistente social,
psiclogo e educador social, para atendimento de famlias com direitos
violados. Importante salientar que deve-se ter uma construo de vnculos
de confiana do usurio com a unidade e profissionais da equipe, e ainda
ter a postura acolhedora destes, traada na tica e no respeito autonomia
e dignidade dos sujeitos.
O advogado deve ir alm de seus conhecimentos tcnicos,
necessitando ter sensibilidade e compreenso para ouvir, acompanhar e
orientar pessoas que tiveram seus direitos violados. A escuta em relao s
situaes vivenciadas pelo indivduo de extrema importncia para o alcance
de bons resultados e a viabilizao de acesso a direitos, oportuno ressaltar
que essa escuta deve ser de forma qualificada. Necessrio ainda adequarse na tica e no respeito, sem preconceitos ou restries relacionados s
condies socioeconmicas, nvel de escolaridade, idade, gnero, crena
ou religio, diversidade sexual, raa e/ou etnia, deficincia ou dependncia
de cuidados, entre outros.
O atendimento se d junto s famlias e indivduos que apresentam
demandas para orientao jurdico-social. As situaes vivenciadas pelas
famlias e indivduos atendidas pelo CREAS so distintas, podendo ser
intensificadas ou no em funo de diversas circunstncias, como o contexto
de vida, o acesso da rede de direitos, rede social de apoio, gnero, orientao
sexual, deficincia, uso, abuso ou dependncia de lcool ou drogas,
condies materiais dentre outros. Assim diante das situaes vivenciadas
pela famlia e indivduo, a equipe de referncia elaborar um conjunto
de aes e atenes especficas de acordo com a peculiaridade de cada
caso, promovendo assim a elaborao de um Plano de Acompanhamento
Individual/ou Familiar.
Ressalta-se a importncia da articulao do advogado do CREAS com
os rgos de defesa de direitos como Conselho Tutelar, Ministrio Pblico,
Poder Judicirio, Defensoria Pblica, Delegacias Especializadas,orientando

152

s famlias e aos indivduos em situao de violao de direitos quais

rgos podem ser procurados de acordo com a particularidade da
situao apresentada e ainda efetuar os encaminhamentos necessrios.
Cumpre salientar que estes encaminhamentos devem ser monitorados
pelo profissional no sentido de acompanhar seus desenvolvimentos. O
monitoramento pode ocorrer atravs de visitas domiciliares ou institucionais,
ligaes telefnicas para troca de informaes, acesso presencial a rede
de proteo e responsabilizao, envio de relatrios quando necessrio.
Essa articulao de suma importncia, possibilitando que os indivduos
e famlias vitimas de situaes de violncia sejam atendidos de forma
produtiva e tenham todos os seus direitos garantidos.
A orientao jurdico-social se d nas reas de atendimento
as: mulheres vtimas de violncia domstica e intrafamiliar; crianas e
adolescentes em caso de violncia sexual, fsica, psicolgica, negligncia
grave e em situaes de ato infracional; tutela, guarda de crianas e
adolescentes, reconhecimento de paternidade e maternidade, separao,
divrcio, regulao de alimentos, visitas e interdies; Idosos, principalmente
em caso de abandono ou violncia familiar ou domstica; pessoas com
deficincia; moradores de rua.
O atendimento do advogado para orientaes jurdicas pode ocorrer
de forma pontual, se resultar em uma questo especfica, ou poder ser
de forma continuada necessitando de monitoramento e maior articulao,
objetivando a proteo e promoo do indivduo, bem como superao da
violao de direitos.
A funo do advogado do Sistema nico de Assistncia Social, dentro
do servio de proteo especial, compreende as seguintes atribuies,
conformetraz oProtocolo de Gesto do CREAS- Referenciais Tericos e
Operacionais -Curitiba, 2011, p. 50:
Levar populao a divulgao e conhecimento de postulados
legais, possibilitando informaessobre direitos e deveres de
acordo com os marcoslegais. A orientao jurdico-socialtambm
dever instrumentalizar a equipe do CREAS quanto a legislao
referentes aos direitos de crianas, adolescentes, mulheres,
idosos, pessoas com deficincia e adultos.

153

Podemos citar outras atribuies1do advogado dentro do servio de

proteo social especial, tais como:

politicas pblicas que atuam no atendimento e enfrentamento das diversas

situaes de violncia.

1. Orientar as famlias e indivduos atendidos quanto aos seus

direitos e os mecanismos para sua defesa e responsabilizao
daqueles que vierem viol-los;

O Manual de Orientaes Tcnicas: Centro de Referncia traz

algumas normativas e legislaes necessrias ao conhecimento do
advogado bem como dos demais profissionais do CREAS, dentre elas
esto elencadas a Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988);
Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS (1993); Poltica Nacional
de Assistncia Social PNAS (2004); Norma Operacional Bsica de
Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social NOB-RH/
SUAS (2006); Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei 8.069, de 13 de
julho de 1990 e suas alteraes: Lei 11.829, de 25 de novembro de 2008;
Lei 12.010 de 2009 Convivncia Familiar e Comunitria; Lei 12.594 de
2012; Lei 12.696 de 2012; Lei 13.010 de 2014 Lei Menino Bernardo;
Lei 12.962 de 2014); Estatuto do Idoso (Lei 10.741, de 1 de outubro
de 2003); Lei Maria da Penha (Lei 11.340 de 2006);SINASE Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo, 2009; Tipificao Nacional de
Servios Socioassistenciais. Resoluo N 109, de 11 de novembro de
2009; Lei do SUAS. Lei N 12.435, de 6 de julho de 2011 que altera a
LOAS e dispe sobre a organizao da Assistncia Social.

2. Acompanhar os procedimentos junto Polcia Civil, ao Ministrio

Pblico e Poder Judicirio, respeitado o segredo de justia, afim
de orientar as famlias e indivduos atendidos;
3. Iniciar os procedimentos necessrios, inclusive acompanhamento
de registro de Boletins de Ocorrncia e comunicao ao Ministrio
Pblico quando houver conhecimento de violao de direitos das
famlias atendidas;
4. Articular com os rgos que compem o Sistema de Garantias
de Direitos, objetivando o combate violncia contra o pblico
alvo;
5. Prestar auxlio, reunindo dados e informaes de natureza jurdica,
equipe de referncia, na discusso de casos e procedimentos
a serem adotados, quanto a situaes capazes de gerar efeitos
jurdicos;
6. Planejar e participar de grupos envolvendo temas sob os aspectos
jurdicos de acordo com a demanda apresentada pelo pblico
alvo;
7. Acompanhar atos judiciais, inclusive audincias, quando houver
usurio do servio como vtima, respeitado o segredo de justia,
desde que solicitado pela famlia;
8. Registrar todas as aes e acompanhamento relativos aos
pronturios dos usurios atendidos.

1.4 Experincias exitosas do advogado do CREAS

Com o objetivo de expor as experincias de xito na atuao do
advogado no Sistema nico de Assistncia Social, sero apresentadas
trs situaes mostrando a importncia dessa atuao, tendo em vista
que a orientao jurdico-social tem como funo atender famlias e
indivduos com direitos violados e aps avaliao da situao, proceder
s orientaes e encaminhamentos necessrios, objetivandoa proteo
e promoo do indivduo.

1 Interessante informar que essas atribuies foram elaboradas pela advogada Selma Elias
Bencio Cal, que atuou como orientador jurdico do CREAS/servio de proteo e atendimento especializado s mulheres vtimas de violncia.

Situao 01 A famlia foi encaminhada pela Delegacia de Policia

de Defesa da Mulher, solicitando atendimento no CREAS, tendo em vista
a situao de abuso sexual sofrida por um integrante da mesma, sendo
este uma criana, e o suspeito um conhecido da famlia. Aps a incluso
da famlia no servio, iniciou-se os atendimentos psicossocial e jurdico.
O orientador jurdico verificou que o inqurito policial havia sido arquivado
por ausncia de provas de autoria e de materialidade do delito. Durante
os atendimentos da criana em Grupo de Auto Proteo com a educadora
social, a criana realizou um desenho no qual estava presente a cena do

154

155

Compete ao advogado do CREAS o conhecimento sobre as formas

de violncias em que a sociedade esta vulnervel, conhecer de forma
ampla as providncias legais a serem tomadas objetivando o combate e
enfrentamento dessas situaes, e ainda ter conhecimento das demais

abuso sexual pela qual havia passado. De acordo com o especialista em

violncia sexual, o autor TilmanFurniss: s vezes, as crianas desenham
cenas sexuais explcitas que conduzem uma revelao subsequente
completa e clara de abuso sexual.(FURNISS, 1993, p.204). Em reunio de
equipe do servio foi discutido a situao ocorrida, tendo o orientador jurdico
realizado as orientaes pertinentes sobre o arquivamento do Inqurito
Policial e que o pedido de desarquivamento s cabe ao representante do
Ministrio Publico perante o juiz competente quando da existncia de novas
provas. Diante disso a equipe foi orientada a fazer um relatrio informativo
de toda a situao, encaminhando-o para o Ministrio Pblico para tomar as
providncias que entender pertinente no caso. A famlia juntamente com a
criana foi informada quanto a situao e indagada quanto a permisso do
encaminhamento do relatrio, com anexo do desenho, ao promotor de justia.
Foi orientada ainda quanto aos possveis procedimentos que poderiam
desencadear, sendo tal ao aceita e autorizada pela famlia. O promotor de
justia analisou a situao e pediu o desarquivamento do inqurito policial,
aps ofereceu denncia como incurso no artigo 217-A do Cdigo Penal Estupro de Vulnervel e esta foi recebida pelo juiz competente. A ao
penal foi julgada procedente condenando o autor dos fatos pena de 08
anos de recluso.
Ressalta-se que o respectivo relatrio e encaminhamento ao rgo
competente foram realizados com a finalidade de informaes pertinentes ao
benefcio da famlia atendida, pois tais informaes se deram prioritariamente
no ambiente de atendimento do CREAS, assim o entendimento do autor
do livro Abuso Sexual da Criana: Uma Abordagem Multidisciplinar,
TilmanFurniss, ...evidncias inequvocas no so apenas teis ao processo
legal e de proteo criana, mas tambm possuem um grande valor
teraputico (FURNISS, 1993, p. 205).
Situao 02 A famlia foi encaminhada pelo Conselho Tutelar,
solicitando atendimento no CREAS tendo em vista a suspeita de abuso
sexual sofrida por um integrante da famlia, sendo este uma criana e o
suspeito o genitor desta. A criana foi entregue a outro familiar sob termo
de responsabilidade, pelo Conselho Tutelar, tendo o mesmo regularizado a
guarda atravs de ao judicial. Aps a incluso da famlia no servio iniciouse os atendimentos psicossocial e jurdico. O orientador jurdico ao realizar
o acompanhamento a pedido da famlia, junto Delegacia de Defesa da
Mulher do local dos fatos, verificou que o Boletim de Ocorrncia havia sido
arquivado, tendo em vista o resultado do exame de corpo de delito, sendo
este negativo. A famlia mostrou-se indignada com a situao e solicitou
156

orientaes para possveis intervenes. O orientador jurdico realizou as

orientaes necessrias famlia e equipe, e tendo em vista a necessidade
da demanda apresentada ser articulada com os rgos de defesa e garantia
de direitos, foi realizado o encaminhamento e acompanhamento da famlia
ao representante do Ministrio Pblico para relatar a situao, garantindo
famlia o acesso aos mecanismos jurdicos de proteo legal de direitos.
Aps essa atuao do CREAS o promotor de justia solicitou do servio um
relatrio informativo sobre a situao. Destaca-se que aps o recebimento do
relatrio do CREAS o representante do Ministrio Pblico oficiou a delegacia
para instaurar Inqurito Policial, sendo este realizado. Aps o trmino do
Inqurito Policial, o promotor de justia o analisou e fez o oferecimento
da denncia com fulcro no artigo 217 - A do Cdigo Penal - Estupro de
Vulnervel, sendo esta recebida pelo juiz competente. A presente ao
penal encontra-se em andamento.
Situao 03 A famlia foi encaminhada pela Delegacia de Policia
de Defesa da Mulher e pelo Conselho Tutelar, solicitando atendimento
no CREAS, tendo em vista a situao de abuso sexual sofrida por um
integrante da mesma, sendo este uma criana, e o suspeito um conhecido
da criana. Aps a incluso da famlia no servio iniciou-se os atendimentos
psicossocial e jurdico. A famlia era organizada pela composio da genitora
e de seis filhos. Um dos filhos tinha a paternidade reconhecida e recebia
penso alimentcia do genitor; outros dois tinham a paternidade reconhecida
mas no recebiam a referida penso e no havia ajuizamento de ao
judicial requerendo os alimentos. Os demais filhos no tinham a paternidade
reconhecida. Durante o perodo de acompanhamento da famlia pelo
CREAS, a genitora ficou novamente gestante. Atravs dos atendimentos
de orientao jurdico social foi realizado o encaminhamento da famlia
Defensoria Pblica para regularizar a situao da paternidade das crianas,
bem como os alimentos pelos quais so direitos das mesmas. Direitos estes
reconhecidos na Constituio Federal.
Tendo em vista a situao de vulnerabilidade da famlia, necessitouse, aps alguns encaminhamentos defensoria, da sensibilizao e
acompanhamento da mesma pelo orientador jurdico, para efetivao
e garantia dos direitos acima relatados. Foi garantida s crianas, a
paternidade reconhecida bem como o estabelecimento dos alimentos.
Regularizou-se tambm a situao da criana nascida da gestao ocorrida
nesse perodo. Levando-se em considerao o risco pessoal e social que
a famlia se encontrava, a genitora manifestou interesse de se submeter a
laqueadura no momento em que ocorresse o parto da gestao referida,
157

sendo essa do stimo filho. Tal interesse foi negado pela Sade com base
na lei 9.263/96 - Planejamento Familiar. Assim, tambm foi necessria a
articulao do orientador jurdico do CREAS junto Defensoria Pblica para
que tal deciso consciente da genitora, fosse garantida judicialmente, tendo
a mesma o direito de controlar sua natalidade. Foi deferida como tutela
antecipada, a manifestao de vontade da genitora, estando condicionada
ao mtodo que seria realizado o parto, s sendo permitido para o mtodo
cesariano, sendo de competncia do mdico que atendesse a genitora a
anlise do procedimento a ser adotado. A realizao da laqueadura ocorreu
tendo em vista que o mtodo utilizado foi o cesariano.

combater as violaes dos direitos humanos, atuando sobre qualquer forma

de injustia e discriminao.

1.5 Ampliao das atribuies do advogado no SUAS

A nossa defesa permeia ao fato de acreditarmos que nestes casos

em que j houve orientao jurdica pelo advogado do SUAS, este quem
deveria demandar em juzo, elaborando as peas processuais edefendendo
o indivduo que teve o seu direito violado em todas as instncias e graus de
jurisdio. Isto , exercer de forma efetiva a atividade postulatria, prestando,
de forma integral a assistncia ao indivduo que teve o seu direito violado.

Como vimos em tpico anterior, a participao do advogado no

mbito do CREAS uma das inovaes do SUAS, justamente por efetivar
o direito justia e estabelecer um fluxo com o sistema de proteo dos
indivduos em situao de vulnerabilidade.
O advogado deve ir alm de seus conhecimentos tcnicos,
necessitando ter sensibilidade e compreenso para realizar a acolhida e
a escuta qualificada, alm de orientar e acompanhar de forma sistemtica
famlias e indivduos que tiveram seus direitos violados.
Foram elencadas no tpico anterior, as funes do advogado do
Sistema nico de Assistncia Social,com destaque em seu papel na proteo
social especial de mdia complexidade, o que nos permitiu compreender que
a funo do advogado no SUAS est direcionada orientaes jurdicas s
famlias, acompanhamento de atos judiciais e procedimentais, etc. Contudo,
com o devido respeito, objetivamos corroborar com a ampliao sobre as
compreenses referente a esta funo.
A importncia do advogado para sociedade fundamenta-se na
Constituio Federal em seu artigo 133 conforme preceitua: O advogado
indispensvel administrao da justia, sendo inviolvel por seus atos e
manifestaes no exerccio da profisso, nos limites da lei.
Desse modo, o advogado essencial a vida social do ser humano,
atuando na preveno e soluo de situaes de violao de direitos, tais
como, violncia intrafamiliar fsica e psicolgica, abandono, negligncia,
abuso e explorao sexual, dentre outros. Assim,compete ao advogado

158

O advogado assume papel de suma importncia para a administrao

da justia, uma vez que detm a capacidade de postular os interesses das
pessoas em juzo ou fora dele, bem como prestar assessoria e consultoria.
Pois bem, conforme mencionado acima, uma das atividades do
advogado consiste na postulao que, significa o ato de pedir ou exigir a
prestao jurisdicional do Estado, ou seja, praticar atos processuais em juzo.
Esta atividade especfica no conferida ao advogado do Sistema
nico de Assistncia Social, ficando a cargo dos Defensores Pblicos.

Isso se justifica pelo fato do advogado do SUAS ter conhecimento

aprofundado do fato que ocasionou a violao do direito, tendo em vista que
j praticou diversos atos, tais como orientaes jurdicas, eventualmente
iniciando os procedimentos necessrios, inclusive acompanhamento de
registro de Boletins de Ocorrncia e comunicao ao Ministrio Pblico a
respeito da violao de direitos das famlias atendidas, dentro outros.
Acreditamos que devido ao contato direto mantido entre o advogado
do SUAS e o indivduo cujo direito foi violado, aquele teria melhores
condies de proporcionar a defesa do indivduo, j que visualizou
a situao ftica, conhecendo todos os detalhes e circunstncias que
envolvem aquele caso concreto.
O que defendemos no a desvinculao total com a Defensoria
Publica destas aes oriundas de violao de direitos das famlias atendidas
pelo CREAS, mas sim a realizao de uma parceria entre esses dois rgos,
de modo a propiciar uma participao integral do advogado do SUAS,
exercendo a sua capacidade postulatria em todos os graus de jurisdio,
em razo dos motivos acima delineados.

159

Concluses
O presente estudo apresentou a atuao do advogado no mbito do
CREAS (Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social), considerada
uma das inovaes do SUAS(Sistema nico de Assistncia Social).
Foram delineadas as atribuies deste profissional no mbito deste
Sistema e a importncia do seu papel exercido, justamente por efetivar o
direito justia, contribuindo para a reconstruo de vnculos familiares e
proteo das situaes de risco vivenciadas.
essencial o papel do advogado no mbito do SUAS e acreditamos
que seria ainda mais exitoso se este profissional exercesse de forma integral
a defesa do indivduo acompanhado pelo CREAS, defendendo-o em juzo
em todos os graus de jurisdio.
Referncias
BRASIL. Cdigo Penal.Decreto Lei 2848/40. Art 217-A - Estupro de
Vulnervel.Includo pela Lei n 12.015, de 2009.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo CNASn 109,
de 11 de novembro de 2009. Aprova a Tipificao Nacional de Servios
Socioassistenciais. Publicada no DOU 25.11.2009.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo CNAS n
33, de 12 de dezembro de 2012. Aprova a Norma Operacional Bsica
do Sistema nico de Assistncia Social -NOB/SUAS. Publicada no
DOU 03.01.2013.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil. Braslia, DF, Senado,1998.
BRASIL. Lei n 12.962, de 8 de abril de 2014. Altera a Lei no8.069, de 13
de julho de 1990 - Estatuto da Criana e do Adolescente, para assegurar a
convivncia da criana e do adolescente com os pais privados de liberdade.
BRASIL.Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir
a violncia domstica e familiar contra a mulher, nos termos do 8odo art.
226 da constituio federal, da conveno sobrea eliminao de todas as
formas de discriminao contra as mulheres e da conveno interamericana
para prevenir, punir e erradicar a violncia contra a mulher; dispe sobre a
160

criao dos juizados de violncia domstica e familiar contra a mulher; altera

o cdigo de processo penal, o cdigo penal e a lei de execuo penal; e d
outras providncias.
BRASIL. Lei n 12.010, de 3 de agosto de 2009. Dispe sobre adoo;
altera as Leis nos 8.069, de 13 de julho de 1990 - Estatuto da Criana e do
Adolescente, 8.560, de 29 de dezembro de 1992; revoga dispositivos da Lei
no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Cdigo Civil, e da Consolidao das
Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no5.452, de 1ode maio de
1943; e d outras providncias.
BRASIL. Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993. Dispe sobre a
organizao da Assistncia Social e d outras providncias.
BRASIL. Lei n 12.594, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), regulamenta a execuo
das medidas socioeducativas destinadas a adolescente que pratique ato
infracional; e altera as Leis nos 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da
Criana e do Adolescente); 7.560, de 19 de dezembro de 1986, 7.998, de
11 de janeiro de 1990, 5.537, de 21 de novembro de 1968, 8.315, de 23
de dezembro de 1991, 8.706, de 14 de setembro de 1993, os DecretosLeis nos 4.048, de 22 de janeiro de 1942, 8.621, de 10 de janeiro de 1946,
e a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei
no5.452, de 1ode maio de 1943.
BRASIL. Lei n9.263, de 12 dejaneiro de 1996.Regula o 7 do art. 226
da Constituio Federal, que trata do planejamento familiar, estabelece
penalidades e d outras providncias.
BRASIL.Lei n 12.435, de6 de julho de 2011. Altera a Lei no8.742, de 7 de
dezembro de 1993, que dispe sobre a organizao da Assistncia Social.
BRASIL. Lei n 12.696, de25 de julho de 2012. Altera os arts. 132, 134,
135 e 139 da Lei no8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criana e do
Adolescente), para dispor sobre os Conselhos Tutelares.
BRASIL. Lei n 8069, de 13 de julho de 1990. Dispe sobre o Estatuto da
Criana e do Adolescente e d outras providncias.
BRASIL. Lei n 13.010, de26 junho de 2014. Altera a Lei no 8.069, de 13

161

de julho de 1990 (Estatuto da Criana e do Adolescente), para estabelecer

o direito da criana e do adolescente de serem educados e cuidados sem o
uso de castigos fsicos ou de tratamento cruel ou degradante, e altera a Lei
no9.394, de 20 de dezembro de 1996.
BRASIL. Lei n 11.829, de25 de novembro de 2008. Altera a Lei no8.069, de
13 de julho de 1990 - Estatuto da Criana e do Adolescente, para aprimorar
o combate produo, venda e distribuio de pornografia infantil, bem
como criminalizar a aquisio e a posse de tal material e outras condutas
relacionadas pedofilia na internet.
BRASIL. Lei. n10.741, de 1 de outubro de 2003. Dispe sobre o Estatuto
do Idoso e d outras providncias.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Orientaes Tcnicas: Centro de Referncia Especializado de Assistncia
Social CREAS. Braslia, DF: Secretaria Nacional de Assistncia Social, 2011.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de
Assistncia Social NOB-RH/SUAS, 2006.
BRASIL. Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS. Braslia, 2004.
FURNISS, T. Abuso Sexual da Criana: Uma abordagem multidisciplinar.
ed. Artmed. 1993, 337 p.
MDS - Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome.Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS). Disponvel em:<http://www.mds.gov.br/
assistenciasocial/suas>. Acesso em: 14 ago. 2014.
PROTOCOLO DE GESTO DO CREAS. Referenciais tericos e
operacionais. Prefeitura Municipal de Curitiba, 2011.

162

A UNIVERSALIDADE DA ASSISTNCIA
SOCIAL E A CONCRETIZAO DOS
DIREITOS HUMANOS
Andressa Fracaro Cavalheiro

Resumo: o presente artigo objetiva lanar algumas luzes no reconhecimento

da necessidade da assistncia social para a concretizao dos direitos
humanos. Assim, a partir da introduo, trabalha alguns conceitos
inerentes ao estabelecimento de bases de entendimento comum no que
tange aos direitos humanos, do que decorre toda uma justificativa cuja
finalidade no outra seno reconhecer, dentro da categoria dos direitos
humanos, a assistncia social. A importncia deste reconhecimento se d,
fundamentalmente, em funo do critrio de universalidade que caracteriza
os direitos humanos e, assim o fazendo, garante que tambm a assistncia
social seja entendida como (um direito) universal. A partir deste pressuposto,
este artigo investiga como se d a efetivao do direito assistncia social no
Brasil, elencando o que se entende seja sua expresso concreta, traduzida
no s pelo bolsa famlia, mas, notadamente, pelo benefcio de prestao
continuada BPC, previsto na Lei Orgnica da Assistncia Social. Assim,
aps uma breve anlise das decises judiciais mais importantes relativos a
este instituto, conclui-se que, no que tange ao BPC, o judicirio brasileiro,
entendendo a assistncia social como necessria efetiva concretizao da
dignidade humana, tem flexibilizado os critrios formais previstos na LOAS,
a fim de que, de fato, mais pessoas possam usufruir de um direito universal:
o direito assistncia social.
Palavras-chave: Direitos Humanos; Direitos Fundamentais Sociais; Direito
Assistncia Social; Concretizao Dos Direitos Humanos.

165

Introduo

1 Algumas notas sobre direitos humanos

O tema dos direitos humanos e suas garantias tem lugar destacado

nas preocupaes de toda e qualquer sociedade que se queira justa
e democrtica. Assim, alm da fundamentalizao aqui entendida
basicamente como constitucionalizao dos direitos reconhecidos por
diversos pases em 1948, por meio da Declarao Universal dos Direitos
Humanos, se reconhece a necessidade imperiosa de concretizar estes
direitos. Tal tarefa rdua e ocupa a agenda da maioria das sociedades
contemporneas, que se esforam ou pretensamente o fazem para sua
concretizao e efetividade.

Direitos humanos, como da prpria denominao se deduz, traduzem

uma ideia de humanidade. So, pois, direitos cuja principal caracterstica
conformarem direitos inerentes pessoa, decorrentes justamente dessa
essncia chamada humanidade. So aqueles direitos que pertencem ou
que devam pertencer a todos os homens (RAMOS,2013, pp. 31-2). So
tambm, direitos indispensveis dignidade humana (BAEZ & BARRETO,
2007, p. 14), ao atributo que corresponde

Dentre os diversos direitos reconhecidos na mencionada Declarao

de Direitos Humanos, destaca-se, por sua indispensabilidade prpria
dignidade humana, o direito assistncia social, direito este do qual se
ocupa o presente trabalho.
Nossa pretenso no outra seno reforar o papel essencial que
a assistncia social desempenha na concretizao da dignidade humana
e, em decorrncia disto, na prpria concretizao dos direitos humanos.
Em sendo assim, o presente trabalho objetiva lanar algumas luzes no
reconhecimento da universalidade da assistncia social, porque um direito
humano, demonstrando como se d, em termos legais, sua concretizao
no Brasil, a partir da anlise dos institutos do bolsa famlia e do benefcio de
prestao continuada BPC, sobre o qual se debrua sobremaneira.
Para dar conta de tal desiderato, dividiu-se o texto em 5 itens, incluindo
a presente introduo e a concluso, iniciando-se pela abordagem que se
faz aos direitos humanos, passa-se ao reconhecimento da assistncia social
como parte integrante e inseparvel dos direitos humanos, demonstrando,
a seguir, como a indispensabilidade da assistncia social como condio
sine qua non para a dignidade humana, no sem antes adentrar nos
aspectos ptrios acerca do reconhecimento da assistncia social como
direito fundamental. Ao fim, exemplificamos como os institutos ptrios
vigentes bolsa famlia e o BPC, tornam-se essenciais para a concretizao
pretendida, destacando-se o BPC, a partir de uma anlise jurisprudencial
donde se manifesta a atual tendncia judicial brasileira.
Este artigo foi desenvolvido pelo mtodo de abordagem dedutivo,
utilizando-se o mtodo analtico para sua abordagem, por meio da tcnica
de pesquisa indireta, por meio de biblilografia.

166

qualidade intrnseca e distintiva reconhecida em cada ser humano

que o faz merecedor do mesmo respeito e considerao por
parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um
complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem
a pessoa contra todo e qualquer ato de cunho degradante
e desumano, como venham a lhe garantir as condies
existenciais mnimas para uma vida saudvel, alm de propiciar
e promover sua participao ativa e corresponsvel nos destinos
da prpria existncia e da vida em comunho com os demais
seres humanos, mediante o devido respeito aos demais seres
que integram a rede da vida (SARLET, 2011, p. 73).

Se esse reconhecimento hoje indelvel, no se pode esquecer

que nem sempre o foi. Os direitos em questo so dinmicos, histricos
e variveis, e se moldam segundo o momento histrico, adaptando-se ao
cenrio resultante das transformaes da humanidade e de suas sociedades
(BOBBIO 2004, 18-9). Pode-se dizer assim, que o desenvolvimento
dos direitos humanos reflete o desenvolvimento humano em seus vrios
aspectos, seja econmico, cultural ou poltico (LEAL & MENEGOTTI, 2013,
p. 335) e traduz a ideologia de certo contexto histrico, que representa um
determinado momento da concepo que se tem do valor individual da
pessoa (VASCONCELLOS, 2010, p. 29
H que se ter em mente que as conquistas em termos de direitos
humanos no ocorreram sob a brisa da harmonia. Ao contrrio, os maiores
passos da evoluo dos direitos humanos aconteceram sob as brumas da
agresso, e, afinal, no se pode mascarar a realidade de que a histria da
humanidade uma histria de violncia, e que neste contexto, os direitos
humanos so a histria de um combate (PIOVESAN, 2012, p. 224).
Assim, por mais contraditrio que possa parecer, o resultado
nefasto da Segunda Guerra Mundial acabou sendo a mola propulsora
167

de maior fora para a criao de um sistema Internacional de proteo

e promoo dos Direitos Humanos (PIOVESAN, 2010, p. 93), pois
desnudou e exibiu a fragilidade dos sistemas locais de proteo quando
se trata dos direitos essenciais das pessoas. Tornou-se evidente a
necessidade de um mecanismo protetor competente para o caso as leis
e Constituies falharem na proteo da pessoa e das condies da sua
dignidade (RAMOS, 2013, p. 53).
Comeou-se a pensar na reconstruo dos direitos humanos
enquanto um apontador tico universal, contraposto ao anterior rompimento
da considerao do valor da pessoa humana como a base de qualquer
ordem jurdica. Materializou-se a luz para o renascimento dos direitos e
prerrogativas mortos na segunda guerra (PIOVESAN, 2012, pp. 224-5).
A primeira medida desse intento foi a Declarao Universal dos
Direitos Humanos de 1948, que deu legitimidade inteno ao conferir
lastro axiolgico e valorao a esta parte do Direito (PIOVESAN, 2010, p.
93). Nascida do movimento pela internacionalizao dos direitos humanos
(PIOVESAN, 2012, pp. 224-5), ela consagrou a face do direito internacional
dos direitos humanos, visto at ento nada tinha se debruado sobre o tema
com a intensidade nela contida (TRINDADE, 2011, p. 193).
Em sua essncia, colocou sob o manto dos Direitos Humanos tudo o
que se relacionava vida com dignidade, esforando-se para unir os direitos
civis e polticos que vinham sendo implementados desde o sculo XVIII
aos direitos sociais, econmicos e culturais postulados no sculo XIX e XX
(TRINDADE, 2011, p. 193).
A Declarao de 1948 demonstrou que a humanidade inteira
compartilha de determinados valores e evidenciou os direitos humanos
como universais (BOBBIO 2004, 28). A partir de ento tomou impulso a
compreenso de que Direitos Humanos sendo universais no podem ser
restringveis por fora dos poderes de Estado algum (MENDES & BRANCO,
2013, p. 156). Foi a oposio ao paradigma, e insuficincia, da proteo
nacional dos direitos humanos, que havia fraquejado e permitido ao nazismo
atribuir direitos humanos apenas a alguns, segundo a origem racial (RAMOS,
2013, p. 58).

afirmao destes atributos, especialmente a universalidade (RAMOS, 2013,

p. 161). O resultado dessa Conferncia foi uma Declarao e um Programa
de Ao, que no item I.5 estabelece:
Todos os Direitos do homem so universais, indivisveis,
interdependentes e inter-relacionados. A comunidade
internacional tem de considerar globalmente os Direitos do
homem, de forma justa e equitativa e com igual nfase. Embora
se devam ter sempre presente o significado das especificidades
nacionais e regionais e os antecedentes histricos, culturais e
religiosos, compete aos Estados, independentemente dos seus
sistemas poltico, econmico e cultural, promover e proteger
todos os Direitos do homem e liberdades fundamentais (UNITED
NATIONS, 1993)1.

No h, portanto, dvida alguma, a partir disso, de que os seres

humanos so titulares dos direitos humanos, independentemente de suas
caractersticas, origem, atributo, nacionalidade (RAMOS, 2013, p. 162).
A Declarao de 1948 e os Instrumentos internacionais que lhe
sucederam tiveram grande fora impactante nos direitos humanos, deixando
especialmente claro, como mencionado, o carter da universalidade dos
mesmos e induzindo o aprimoramento dos instrumentos e institutos de
proteo dos direitos humanos. Observa-se que desde meados do sculo
XX tem havido intensa proliferao dos instrumentos e instituies protetivos
dos direitos humanos, tanto internacionais como nos Estados, uma vez que
a maioria dos pases aderiu aos grandes instrumentos internacionais de
proteo dos direitos humanos e celebrou pactos regionais com o mesmo
fim, de forma que os propsitos contidos em tais instrumentos passaram
a compor seus textos constitucionais e dispositivos infraconstitucionais
(TRINDADE, 2011, pp. 195-6).
De todo modo, h que se concordar com Bobbio (2004, p. 46) de que
a importncia internacional dada aos direitos humanos e o crescente debate
acerca dos mesmos apontam um progresso moral da humanidade (BOBBIO,

Vrios tratados internacionais posteriores Declarao de 1948

reiteraram seu contedo e ressaltaram a universalidade dos direitos
humanos (TRINDADE, 2011, p. 195). A Segunda Conferncia Mundial de
Direitos Humanos de 1993, realizada em Viena foi, talvez o maior marco na

1 All human rights are universal, indivisible and interdependent and interrelated. The international community must treat human rights globally in a fair and equal manner, on the same
footing, and with the same emphasis. While the significance of national and regional particularities and various historical, cultural and religious backgrounds must be borne in mind, it is
the duty of States, regardless of their political, economic and cultural systems, to promote and
protect all human rights and fundamental freedoms (Disponvel na internet. Site: http://www.
ohchr.org/en/professionalinterest/pages/vienna.aspx. Acesso em 13 de Fevereiro de 2014).

168

169

2004, 46; 49-50) e auxiliam no que tange a conduzir a criao de novos

mtodos direcionados uma proteo e promoo cada vez mais intensa
dos valores essenciais vida, nas suas diversas esferas (KELLER, 2011,
p. 17). Assim, os direitos humanos vem evoluindo e se desdobrando, da
generalidade especificao em inmeros outros, derivados e incumbidos
todos do papel capital de carrear a dignidade da pessoa. Ou seja, seguinte
conscincia da Universalizao, veio a especificao de direitos humanos
(BOBBIO 2004, 58-60).
Essa multiplicao com especificao ocorreu principalmente nos
direitos sociais (BOBBIO, 2004, 58-60), especialmente destinados a proteger
pessoas expostas a situaes singularmente desfavorveis, com vistas a
resguardar-lhes e promover-lhes um mnimo de condies condizentes com a
dignidade humana (MENDES & BRANCO, 2013, p. 156), dos quais destacamos
a Assistncia social, emanada e encarregada da dignidade humana.
2 O reconhecimento da assistncia social como um direito humano
A excluso de parte da populao do acesso a recursos indispensveis
vida com dignidade, a acentuao das desigualdades sociais e a pobreza
so problemas do desenvolvimento das sociedades e que no podem ser
ignorados (ABREU, 2011, pp. 11-12). Estas questes mais do que problemas
individuais, particulares, constituem um problema social, pois mostram
que existem situaes nesse contexto das quais o homem no se liberta
seno com a interveno do Estado para remediar suas necessidades. Isso
conduz busca por formas de proteo contra as agrrias sociais. Um dos
direitos sociais mais relevantes para tal intento a Assistncia Social, um
direito social, como se depreende do prprio nome, que compe o grupo dos
direitos humanos (SANTOS, 2012, p. 27).

igualdade especialmente s camadas menos favorecidas das sociedades.

Estes direitos tem o fito de propiciar a concretizao das liberdades
contidas nas previses dos tratados (RAMOS, 2013, p. 85).
Pressupostos da cidadania, os direitos sociais comearam ser
incorporados pelas Constituies dos Estados justamente pela necessidade
cada vez maior de se exigir do Estado uma atuao positiva para proteger
as pessoas, especialmente os socialmente mais desfavorecidos, a fim
de propiciar-lhes efetivamente o resguardo e a promoo da dignidade e
cidadania (RAMM, 2012, pp. 29-30).
Enquanto direitos humanos os direitos sociais so tambm
caracterizados pela universalidade (IPEA, 2008, p. 45). Tal propriedade,
base da Seguridade, ou Segurana, Social, tem como funo equilibrar,
igualar, as situaes materiais de todas as pessoas (ROCHA, 2004, p. 139).
Com base na concepo de que todas as pessoas tm direito a
uma vida condizente com a dignidade humana a assistncia social age
no combate excluso social, permitindo que as pessoas necessitadas
de recursos econmicos bsicos tambm possam viver com um mnimo
de dignidade. Essa relao estreita com a dignidade humana, de garantir
vida digna, proteger e promover a dignidade a qualquer pessoa, destaca a
universalidade e mostra que a Assistncia social , pois, um direito humano,
fundamental, essencial (CALCIOLARI, 2009, pp. 51-2).
E , pois, a universalidade da Assistncia Social que garante que todas
as pessoas tenham alguma forma de proteo material, um mnimo essencial
vida digna, e o entendimento de que pessoa alguma poder ficar fora do
alcance da proteo social (Santos, 2012, p. 35-9). isso que faz com que a
Assistncia social promova a integrao e a incluso social da pessoa carente,
permitindo-lhe a satisfao das necessidades bsicas subsistncia.

Os direitos sociais pertencem ao que se convencionou chamar

de direitos humanos fundamentais de segunda gerao ou dimenso,
seguintes aos direitos das liberdades e direitos individuais, que referem
a obrigao do Estado abster-se de aes lesivas esfera dos direitos
individuais. H que se observar neste ponto que a face exclusivamente
negativa dos direitos de primeira dimenso uma concepo que est
superada, pois que todos os direitos fundamentais reclamam alguma
ao, uma dimenso positiva (STRAPAZZON e CAVALHEIRO, 2013, p.
236). Mas, os direitos da Segurana Social so direitos que demandam,
notavelmente, de aes prestacionais do Estado para atendimento da

Os beneficirios da Assistncia Social so todas as pessoas no

abrangidas pelo seguro social e que estiverem expostas misria. Estas
pessoas tem direito ao mnimo social, em virtude, unicamente, da condio
de humanidade, independentemente de pagamento de contribuies
(ROCHA & BALTAZAR, 2012, pp. 34; 44). Isso decorre de sua natureza
de direito humano e de ter como mote a dignidade humana, que deve ser
salvaguardada atravs do fornecimento de mnimo existencial a qualquer
pessoa exposta a riscos ou eventos hbeis a comprometer a manuteno
ou o alcance deste mnimo (SERAU JUNIOR, 2011, p. 145).

170

171

O requisito para que uma pessoa possa acessar a assistncia social

a necessidade do mnimo existencial. A Assistncia Social garante, de forma
temporria ou permanente esse mnimo para aquelas pessoas que no tem
como alcan-lo, nem tem algum que possa prov-lo. Assim condiciona-se
uma necessidade bsica, independe de qualquer contrapartida do beneficirio e
destina-se manuteno da dignidade humana (MENDES & BRANCO, 642-3).
tambm neste prisma universalista que est nsita a presuno
absoluta de situaes de necessidade em caso de incapacidade da
pessoa se manter ou de ser mantido, onde vige uma situao de renda
ausente ou insuficiente ao alcance do mnimo vital ou social. Para tais
casos, o Estado dispor prestaes suficientes a resguardar a dignidade
do ser humano (AMADO, 2012, p. 36).
Mas, uma situao prever e justificar direitos, outra mais complexa
garanti-los (BOBBIO, 2004, 65; 58-60), efetiv-los. A assistncia Social, a
exemplo dos demais direitos sociais tem a singularidade de dependerem da
interveno do Estado e da ampliao de seus poderes para efetivarem-se
(BOBBIO 2004, 65-7). O item seguinte aborda a questo da efetivao dos
direitos humanos sociais.
3 Efetivando direitos: aspectos de efetivao dos direitos
de seguridade social no Brasil
O processo de internacionalizao e de universalizao dos
direitos humanos constitui a forma fundamental para que se busque
garantir a efetivao dos direitos humanos (NEME & ATIQUE, 2008,
p. 96). notvel que a consagrao dos direitos humanos nas vrias
convenes e tratados que se seguiram Declarao Universal dos
Direitos Humanos, bem como a positivao nas inmeras Constituies
expressam a marcha triunfante destes direitos (ALEXY, 2013, p. 67) sobre
as leses que lhe foram perpetradas e demonstram uma preocupao
global com a questo e o reconhecimento universal da necessidade de
se proteger estes direitos (VASCONCELLOS, 2010, pp. 35-6).
Um olhar sobre a realidade social nacional e internacional possibilita
verificar que marcadamente desigual, o que se liga ao neoliberalismo,
cujo embasamento se encontra no capitalismo. Desde a segunda metade
do sculo XX as sociedades tem se caracterizado pela distribuio desigual
das rendas, desigualdades regionais, e por mecanismos que asseguram
172

a continuidade de um modelo econmico de explorao, que tem como

resultado a dominao de alguns, a dependncia doutros, nas esferas
econmica, cultural e social. Neste arranjo o capital est em primeiro
plano, a frente e antes do indivduo, tido apenas como mais uma pea da
engrenagem do capitalismo (CITTADINO & DUTRA, 2012, p. 260).
Nos presentes dias, a globalizao mostra-se como uma faca
de dois gumes a traar alteraes na ordem social internacional. Se por
um lado abarca considerveis legies, s quais permite acesso a tudo a
bens, informaes, benefcios, por outro lado ceifa a participao de uma
maioria populacional localizada s margens das sociedades, logrando-os s
margens das margens, pela intensificao da pobreza (ABREU, 2011, pp. 112). Esta perspectiva, na verdade, vem evoluindo desde os problemas sociais
do sculo XVIII e mostra que o processo da evoluo dos direitos humanos
tem necessidades que superam a previso nos Tratados e Convenes
Internacionais (ATIQUE & NEME, 2008, p. 95).
Pela necessidade de materializao do seu contedo, os direitos
humanos, h tempos, deixaram de ser considerados meras reivindicaes,
ou teorias filosficas, ou reinvindicaes polticas e ticas, e passam a ganhar
concretude, alcanando a positivao nas Constituies e mecanismos
de admisso nos ordenamentos jurdicos internos dos Estados. Isso
permitiu que alcanassem, consequentemente, a possibilidade de serem
juridicamente exigidos dentro de cada pas, pelos ordenamentos jurdicos de
cada Estado (MENDES & BRANCO, 2013, p. 156). A constitucionalizao
foi uma exigncia para fundamentar a efetivao dos Direitos Humanos nos
Estados, pois o principal violador dos mesmos o Estado. Foi a partir disso
e da criao de mecanismos e sistemas de resguardo dos direitos humanos
que, de fato, passaram a ser tutelados (ATIQUE & NEME, 2008, p. 95).
O Brasil fundador da ONU e signatrio de sua Carta bem como da
Declarao Universal dos Direitos Humanos. Todavia a adeso do Brasil aos
sistemas de proteo dos direitos humanos foi mais efetiva e se notabilizou
apenas recentemente, depois da promulgao da Constituio cidad, em
1988, com a ratificao e/ou de vrios tratados internacionais, tais como os
Pactos Mundiais de 1992 - civis e polticos, e econmicos, sociais e culturais
-, a Conveno Interamericana de Direitos Humanos e a declarao de
reconhecimento da competncia jurisdicional da Corte Interamericana de
Direitos Humanos em 1998. Essa atuao deixa claro que o sistema jurdico
ps Constituio de 1988 d primazia aos direitos humanos, e, obviamente,

173

 essncia dos mesmos, a dignidade da pessoa humana, que alou o grau

de fundamento da Repblica brasileira (ABREU, 2011, p. 13).
O reconhecimento da fora desses direitos e a positivao dos
mesmos na ordem jurdica interna representou um grande passo para a
efetividade dos mesmos. Fora superada a ideia de mera previso de uma
mistificao ideolgica e de inexistncia de possibilidade de cumprimento.
A efetivao dos direitos humanos significa possibilitar a aplicao direta
e imediata das normas que os preveem na mxima extenso possvel
(BARROSO, 2008, p. 15).
No Brasil, a Seguridade Social est ancorada no texto constitucional
e composta pela trade dos direitos Sade, Previdncia e Assistncia.
O artigo 194 e seguintes da Constituio Federal permitem verificar a ntima
conexo dos mesmos com documentos internacionais de importncia
inquestionvel para o desenvolvimento dos Direitos Humanos de Seguridade
Social, como a Declarao Universal dos Direitos Humanos e o PIDESC.
Configuram um conjunto de direitos primorosamente definidos no texto
Constitucional e que esto em perfeita consonncia com os direitos que a
prpria Constituio definiu como fundamentais. So direitos rigidamente
resguardados por grande nmero de garantias hbeis a lhes resguardar e
permitir a eficcia (STRAPAZZON & CAVALHEIRO, 2013, p. 238-40).
Originalmente a Seguridade Social no era universal pois se vinculava
questo profissional. A situao se alterou e os direitos sociais adquiriram
contornos de universalidade (SERAU JUNIOR, 2011, p. 144-5). Antes da
Constituio de 1988, a Segurana Social constitua a ordem econmica,
no era direito constitucional individual, destinava-se populao urbana
apenas, limitando-se aos contribuintes abrangidos pelo trabalho formal.
Com a Constituio de 1988 a proteo da Segurana Social passou
a compor a ordem social, cuja importncia de igual nvel ao da Ordem
econmica, a proteo alcanou a populao rural e no mais est restrita
quelas pessoas que contribuem e esto no mercado de trabalho. Destarte,
a Segurana Social no Brasil passou a constituir um direito bsico de todas
as pessoas, fundada na Dignidade da Pessoa Humana (STRAPAZZON &
CAVALHEIRO, 2013, p. 256). Evidente a universalidade.
A mxima efetividade destes direitos uma previso Constitucional,
o princpio contido no artigo 5, pargrafo 1 relativo maximizao dos
direitos fundamentais, do que se depreende que a proteo e promoo
dos mesmos deve ocorrer segundo o mximo grau possvel, o que implica
174

tambm que se impea o retrocesso (SARLET, 2010, p. 26). A existncia

digna exige um nvel mnimo de proteo social, com o qual as pessoas
devem poder contar, quando se est a referir um Estado democrtico de
Direito, comprometido com a justia Social (SARLET, 2010, pp. 34-5).
Todo o aparato estatal vinculado pela Constituio efetivao
de direitos que ela prev, de forma especial os direitos humanos, que
institucionalizados irradiam efeitos sobre todo o ordenamento jurdico,
vinculando todas as foras do Estado. Assim, os atos dos poderes estatais
precisam se dar segundo o princpio da efetivao dos direitos fundamentais,
para que sejam concretizados. Tais direitos, essenciais dignidade da
pessoa humana, tem preferncia no atendimento e efetivao, pois so a
base do ordenamento jurdico brasileiro (BORGES E SILVA, 2012, p. 58).
Essa efetivao pode exigir um complexo de obrigaes. Os direitos
sociais tem a caracterstica especial de exigir um leque amplo de obrigaes
estatais, tais como a obrigao do Estado proceder regulamentao que
permita o exerccio do direito, a obrigao do Estado estabelea limites aos
poderes dos cidados ou lhes estabelea certas obrigaes ou a obrigao
do Estado de fornecer servios populao, seja organizando os servios,
oferecendo programas, estabelecendo formas, programas e sistemas de
cobertura aos riscos sociais, criao de subsdios, realizao de obras
pblicas, prestao de benefcios, iseno de impostos, entre outras
possibilidades (ABRAMOVICH, 2005, p. 198).
Cada uma das obrigaes relativas aos direitos sociais, da mesma
forma, permite um espectro grande de possibilidades de aes judiciais.
Estas vo da denncia por descumprimento de obrigao, passam
controle do cumprimento de obrigaes at a exigncia do cumprimento
das obrigaes previstas (ABRAMOVICH, 2005, p. 198). H que se ter em
mente que as aes dos poderes pblicos para a efetivao dos direitos
da seguridade social no dizem respeito apenas s polticas pblicas
desenvolvidas em razo da funo executiva do Estado, mas abarcam
todas as aes estatais, de todos os poderes pblicos, entre as quais
as que competem ao poder legislativo e ao judicirio. A este compete
a promoo de aes integradas destinadas proteo dos direitos de
seguridade social, a fim de, em ltima instncia, dar efetividade a tais
direitos, ordem social, em conformidade com a determinao do artigo
194 da Constituio de 1988 (CAMPOS, 2011, p. 43).

175

3.1 A assistncia social e a atuao na promoo e proteo

da dignidade humana
A Assistncia Social um dos instrumentos de maior relevncia
quando a questo preservar ou promover a dignidade daquelas pessoas
expostas a situaes de risco social intenso, cuja ameaa recaia sobre as
condies existenciais bsicas, e sobre a dignidade humana, cujo ncleo
sindicvel, como explica Ibrahim (2012, p. 14), o mnimo existencial.
Busca atender as pessoas economicamente hipossuficientes, fornecendolhes prestaes mnimas, servios, alimentos e demais atenes, segundo
a capacidade do gestor (MARTINEZ, 2010, pp. 188-9).
No Brasil a Assistncia Social um direito humano fundamental,
previsto nos artigos 203 e 204 da Constituio. Para a Constituio ela um
instrumento de transformao Social e no meramente assistencialista, pois
dever proporcionar a integrao, a incluso da sua clientela comunidade
qual pertena, tornando-o menos desigual, favorecendo as condies e
oportunidades para que consiga desempenhar atividades que lhe garantam
subsistncia (SANTOS, 2012, p. 107).
A regulamentao da Assistncia Social encontra-se na Lei
8.742/93 LOAS: Lei Orgnica da Assistncia Social, alterada em
2011 pela Lei 12. 435. Segundo a previso legal, a Assistncia Social
deve garantir ao seu beneficirio os mnimos sociais, necessrios ao
atendimento das necessidades bsicas, o que significa que dever
proporcionar-lhe o necessrio existncia compatvel com a dignidade
humana (SANTOS, 2012, p. 107)

Trata-se de uma poltica de Seguridade Social destinada aos mais

necessitados, carentes, incapacitados, aqueles socialmente vulnerveis,
que no conseguem suprir suas necessidades materiais essenciais, porque
no esto inclusos no mercado de trabalho, e por isso no tem como ser
acolhidos pela Previdncia Social, ou quando esta os cobre mas no se
mostra suficiente a garantir a dignidade humana. Afirma-se que a Assistncia
Social funciona ento como uma complementao do regime de previdncia
pblica. O fato de existir cobertura pela previdncia no impeditivo ao
acesso Assistncia Social, pois se a pessoa preencher os pressupostos
necessrios e for beneficirio de programas assistenciais especiais, tais
como o Programa bolsa famlia, que tem auxiliado segurados de baixa renda
a viver com um mnimo de dignidade (AMADO, 2012, pp. 49-50).
No constitui novidade o fato de que grande parte dos empregados
de baixa renda seja dependente dos servios da Assistncia Social, que
a atende por uma srie de servios setorizados e indiretos, resultantes
de polticas sociais pblicas pulverizadas. Isso ocorre devido s suas
necessidades no satisfeitas, carncias bsicas, que espelham uma histria
de explorao do trabalho pelo capital (ALVES, 2012, p. 89-92).

A Assistncia Social objetiva a proteo social, atravs da proteo

famlia, maternidade, infncia, adolescncia, velhice, garantia
da vida, da reduo de danos e da preveno da incidncia de riscos, da
promoo e da integrao ao mercado de trabalho, da habilitao e da
reabilitao das pessoas com deficincia e da promoo da integrao das
mesmas vida da comunidade, e da garantia de um salrio mnimo mensal
pessoa com deficincia e ao idoso que no possurem meios de se manter
ou de ser mantido pela famlia.

Ademais, historicamente a Assistncia Social assume um papel

suplementar aos servios bsicos das demais polticas sociais, como
sade, educao, habitao. Na Constituio de 1988 a Assistncia
mantm contato direto com todas as polticas sociais setorizadas, como da
Educao, da Cultura e Desporto, da Famlia, da Criana, do Adolescente e
do Idoso, polticas urbanas, Poltica Agrcola e Fundiria, Reforma Agrria.
Na Educao as nuances da presena da Assistncia Social fazem-se sentir
para evitar que as crianas e adolescentes carentes sejam tolhidos pela
evaso escolar. Assim, atua no repasse dos recursos merenda escolar,
material didtico, uniformes, Programa Bolsa Escola. Na sade, tambm se
pode constatar uma srie de servios atinentes Assistncia Social, como
o fornecimento de medicamentos, prteses e rteses, exames, transporte.
Essa atuao faz-se necessria pela intensificao da pobreza e dependncia
dos servios pblicos em contraponto retrao do fornecimento destes
servios (ALVES, 2012, pp. 85-6).

A Assistncia Social visa atender o sustento provisrio daquela

pessoa necessitada, ou seja, daquela que no consegue prover seu mnimo
existencial. Sua disponibilizao gratuita pois no exige contrapartida
financeira alguma, apenas estando sujeita ao estado de necessidade
(MENDES & BRANCO, 2013, pp. 642-3).

Entre os artigos 20 e 26 da LOAS, esto mencionados alguns benefcios

de prestao continuada, benefcios eventuais, servios e programas de
Assistncia Social e projetos de enfrentamento pobreza. Os eventuais tomam
forma, por exemplo, nas provises suplementares provisrias para acudir as
pessoas e famlias em caso de nascimento, morte, situaes de vulnerabilidade

176

177

temporria e tambm para os casos de calamidade pblica (AMADO, 2012,

p. 77). Outra possibilidade de socorro prestacional o estabelecimento pelo
Conselho Nacional de Assistncia Social de um benefcio subsidirio de 25% do
salrio mnimo a cada criana de at 06 anos de idade, que componha famlia
cuja renda mensal per capita seja de do salrio mnimo. Esta previso ainda
aguarda manifestao do Conselho (BRASIL, 1993; ALVES, 2012, pp. 99-100).
Os servios prestados pela Assistncia Social esto previstos no
artigo 23 da LOAS e destinam-se melhoria de vida da populao atravs
de aes voltadas para as necessidades bsicas (BRASIL, 1993). Estes
servios relacionam-se, por exemplo, s instituies asilares, abrigos para
crianas e adolescentes, instituies de habilitao e reabilitao de pessoas
portadoras de necessidades especiais (ALVES, 2012, p. 102).
Os Programas da Assistncia Social constam no artigo 24 da LOAS
e compreendem aes integradas e complementares com objetivos, tempo
e rea de abrangncia definidos para qualificar, incentivar e melhorar os
benefcios e os servios assistenciais (BRASIL, 1993). aqui que foram
enquadrados os programas de transferncia de rendas, do qual fazem parte
o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), o Programa Agente
Jovem do Desenvolvimento Social e Humano transformado no ProJovem,
o Programa de Garantia de Renda Mnima - que foi substitudo pelo Bolsa
Escola -, o Programa de Combate ao Abuso e explorao Sexual de
Crianas e Adolescentes (Sentinela), o Programa Bolsa Alimentao, o
Programa Auxlio-gs, o Fome Zero, com o Carto Alimentao e o Bolsa
Famlia (ALVES, 2012, p. 102).
O mais conhecido dos programas, o Bolsa Famlia destina um
benefcio bsico a unidades familiares que enfrentem quadros de extrema
pobreza, e um benefcio varivel a famlias em situao de pobreza, extrema
ou no, mas que tenham entre seus componentes gestantes, nutrizes,
crianas entre zero e doze anos, adolescentes at 15 anos. O objetivo a
manuteno do padro alimentar, a permanncia das crianas no sistema
de ensino, a obrigatoriedade do pr-natal, acompanhamento nutricional e de
sade (IBRAHIM, 2012, p. 26).
Todos esses Programas voltam-se ao atendimento das pessoas
de baixa renda, com o fito de auxiliar na manuteno da vida, com um
mnimo de dignidade.
Outra prestao assistencial importante, mas pouco conhecida
como assistencial, a disponibilizao de medicamentos a preo de custo
178

pela FIOCRUZ, Fundao Oswaldo Cruz (AMADO, 2012, p. 78). Trata-se

do Programa Farmcia Popular do Brasil, institudo pela Lei 10.858/2004,
que tem por objetivo disponibilizar medicamentos nas farmcias populares,
atravs de convnios com Estados, Distrito Federal, Municpios, e hospitais
de filantropia, farmcias e drogarias privadas. Como mencionado, a execuo
fica a cargo da FIOCRUZ, responsvel pela aquisio dos medicamentos,
estocagem e comercializao dos mesmos. A FIOCRUZ tambm poder
firmar convnios com a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
(IBRAHIM, 2012, p. 27).
Talvez o menos conhecido dos benefcios assistenciais seja o segurodesemprego, ao menos como benefcio assistencial. A maioria das pessoas
acredita que seja um benefcio previdencirio. Mas no . Sua constituio
de benefcio assistencial devido ausncia de contribuio direta dos seus
beneficirios (AMADO, 2012, p. 73). A dificuldade de acatar essa natureza est
justamente no fato de que no necessariamente deva ser concedido s pessoas
em situao econmica intensamente desfavorvel, como as beneficirias dos
demais servios, polticas e benefcios da Assistncia Social.
O Benefcio de Prestao Continuada, tambm conhecido como BPC,
o mais conhecido benefcio da Assistncia Social, sendo quase um sinnimo
desta. Est previsto no artigo 203 V constitucional, disciplinado no artigo 20
da LOAS e regulamentado pelo Decreto 6.214/2007, alterado pelo 6.564/2008.
Destina-se aos brasileiros, inclusive indgenas, e aos estrangeiros naturalizados
e domiciliados no Brasil, que no estejam sob a cobertura securitria da
Previdncia (IBRAHIM, 2012, p. 19). O BPC corresponde a um salrio mnimo
mensal, destinado ao idoso com mais de 65 anos e pessoa com deficincia,
desde que no tenham condies de se manter nem de serem mantidos pela
famlia, e cuja renda familiar por membro no alcance a do valor do salrio
mnimo vigente no pas (BRASIL, 1993).
A questo da renda individualizada limitada a menos de do salrio
mnimo causou grande discusso jurisprudencial. Para Santos (2012, p. 117)
esse critrio que estabelece o limite de do salrio mnimo inconstitucional,
pois se o menor valor de benefcio previdencirio ou assistencial de um
salrio mnimo, isso significa que ningum pode receber menos que isso,
que ningum vive dignamente com valor menor do que este. Destarte a valor
de disso significa um retrocesso, um fato discriminante para verificao
de uma situao de necessidade.

179

Discutiu-se ento intensamente a possibilidade da flexibilizao do

critrio em determinados casos, tais como a existncia de despesa com
medicamentos no custeados pelo Sistema nico de Sade. Alcanando a
Suprema Corte atravs da ADI 1.232, julgada em 27 de agosto de 1998, o
resultado foi a validao do critrio escolhido pela lei em fixar a renda per
capita abaixo daquele de salrio mnimo:
CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI
FEDERAL QUE ESTABELECE O CRITRIO PARA
RECEBER O BENEFCIO DO INCISO V DO ART. 203, DA
CF. INEXISTE A RESTRIO ALEGADA EM FACE AO
PRPRIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL QUE REPORTA
LEI PARA FIXAR OS CRITRIOS DE GARANTIA DO
BENEFCIO DE SALRIO MNIMO PESSOA PORTADORA
DE DEFICINCIA FSICA E AO IDOSO. ESTA LEI TRAZ
HIPTESE OBJETIVA DE PRESTAO ASSISTENCIAL DO
ESTADO. AO JULGADA IMPROCEDENTE. (STF - ADI:
1232 DF , Relator: ILMAR GALVO, Data de Julgamento:
27/08/1998, Tribunal Pleno, Data de Publicao: DJ 01-062001 PP-00075 EMENT VOL-02033-01 PP-00095)

Verifica-se, contudo, que a Corte no se manifestou acerca da

possibilidade de se empregar outros critrios. O entendimento do STJ
que o STF no ceifou a possiblidade da utilizao de outros critrios
para a verificao da existncia da necessidade do benefcio. Quanto
muito, deixou indubitvel que a renda abaixo de do salrio mnimo
prova cabal da miserabilidade, que por si dispensa qualquer outra prova
(SANTOS, 2012, p. 118).
O Prprio STF, em decises monocrticas tem mostrado que, diante
dos novos critrios estabelecidos para a concesso doutros benefcios
alm das alteraes do quadro econmico nacional, os critrios antigos,
especialmente quanto a exclurem outros critrios de aferio do quadro de
necessidade tem guiado a formao do entendimento que o critrio antigo
est passando por um processo de inconstitucionalizao (SARLET et al.,
2012, p. 609; MENDES & BRANCO, 2013, p. 651).

esto os de assegurar os direitos sociais, o bem-estar, a igualdade. Ora

o fundamento da Repblica a dignidade da pessoa humana e o objetivo
fundamental a erradicao da pobreza. Somado a isso, ao abordar os
Direitos e Garantias Fundamentais, a Constituio garante a assistncia
aos desamparados (SOARES JUNIOR, 2012, pp. 140-3). Assim, com todo
esse arcabouo, parece pouco razovel impedir o acesso a um benefcio
essencial manuteno/concesso de um mnimo existencial e essencial
vida com dignidade, tendo em conta apenas um critrio to rigidamente
estabelecido. Ao que se mostra, contraria os fundamentos e objetivos da
Assistncia Social.
A atuao da Assistncia Social visa proteger a dignidade
humana. Guiada pelo princpio da Isonomia e equidade pretende atender
as necessidades bsicas daquelas pessoas que se encontram em
vulnerabilidade social, restaurando ou preservando-lhes a dignidade
humana. A intenso no a rentabilidade, mas a redistribuio de renda.
A universalidade que lhe cobre a impele incluso social destas pessoas,
atravs do maior alcance dos direitos sociais que lhes traro das margens
para dentro das sociedades, como parte atuante nestas e no como
excludos destas sociedades (AMADO, 2012, p. 51).
A principal crtica que se faz Assistncia Social que acaba
atendendo apenas a parcela extremamente pobre da populao, no
alcanando a totalidade que dela necessita. Entretanto, parece pouco
razovel que no atual estgio do capitalismo a incluso de todos seja
viabilizada. O foco da Assistncia Social na parcela mais pobre, entre o
pobres, pode ser compreendida como uma discriminao positiva (ALVES,
2012, p. 125), guiada pela Isonomia que determina o dever de tratar os
desiguais de forma desigual para proporcionar-lhes dignidade. Ademais,
a erradicao da pobreza e das desigualdades no simples, e envolve
alteraes na estrutura econmica e poltica do pas. No passvel de
constituir um objetivo apenas sob a incumbncia da Assistncia Social. O
ideal um pareamento com uma real e efetiva poltica de distribuio de
rendas. (ALVES, 2012, p. 126).

O que deve ter guiado a alterao do entendimento que os novos

julgamentos passaram a mostrar, provavelmente foram os apelos pela
redistribuio de renda e erradicao da misria, pois o prembulo
constitucional estabelece que entre os objetivos do Estado de direito

Se a situao no se altera com a ao da Assistncia Social quanto

ao status quo, bem verdade que representa uma brisa que ameniza do
sofrimento decorrente das dificuldades e do desrespeito dignidade para
a luta pela sobrevivncia. Se a assistncia no acaba com a misria,
a diminui, servindo de impulso ou trampolim para que a pessoa alcance
melhores condies de vida (MARTINEZ, 2010, p. 190), um padro de vida

180

181

condizente com a dignidade. A dignidade da pessoa humana determina que

esteja presente o imperativo segundo o qual em favor da dignidade no
reste qualquer dvida (SARLET, 2011, p. 100).
Concluses
A essencialidade do reconhecimento da assistncia social como
meio garantidor da concretizao dos direitos humanos nos parece ser
indubitvel. Desta feita, a partir do aceitao de que a assistncia social,
de fato, um direito humano e, portanto, universal, sua garantia transforma-se
em condio essencial prpria dignidade humana.
No Brasil o direito assistncia social reconhecido no texto
constitucional, de modo que a configurar-se, portanto, em direito
fundamental. Todavia, ainda que o texto constitucional e sua decorrente
norma disciplinadora a LOAS tenha definido os critrios para o seu
gozo, o judicirio tem desenvolvido importante papel na sua efetiviao, na
medida em que no s reconhece os critrios legais estabelecidos constitual
e normativamente, mas tem flexibilizado estes mesmos critrios, a partir
de uma busca pela efetiva concretizao da dignidade humana, que tem
possibilitado, na prtica, que mais pessoas possam no s obter uma renda
mensal mas, mais do que isso, sentir-se, em alguma medida, digna.
O reconhecimento da assistncia social como direito humano , sem
sombra de dvidas, um meio eficiente e eficaz para a concretizao dos
direitos humanos, notadamente a partir da prpria preservao da dignidade
humana, razo pela qual os institutos que pretendem efetiv-la devem ser
sempre e cada vez mais aprimorados.

ALEXY, Robert. A existncia dos Direitos Humanos. In: ALEXY, Robert.

SANDKHLER, Hans Jrg. BAEZ, Narciso Leandro Xavier. HAHN, Paulo
(Orgs.). Nveis de Efetivao dos Direitos Fundamentais Civis e Sociais:
um dilogo Brasil Alemanha. Joaaba: Unoesc, 2013.
ALVES, Adriana Amaral Ferreira. Assistncia Social - Histria, Anlise
Crtica e Avaliao. Curitiba: Juru, 2012.
AMADO, Frederico. Direito e Processo Previdencirio. 3 ed. Salvador:
JusPodivm, 2012.
ATIQUE, Henry, e Eliana Franco NEME. O Processo de Internacionalizao
como instrumento de efetivao dos Direitos Humanos: o Sistema Europeu
e o Sistema Americano. In: Novos Estudos Jurdicos - NEJ, Jan.-Jun. de
2008, 1 ed.: 95-106.
____. BARRETO, Vicente. Direitos humanos e globalizao. In:____.
Direitos Humanos em Evoluo. Joaaba: Unoesc, 2007. pp. 13-33.
BARROSO, Luis Roberto. Da falta de efetividade judicializao excessiva:
direito sade, fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros para
atuao judicial. In: Revista Jurdica UNIJUS. Novembro de 2008, 11 ed.:
13-38.
BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Traduo: Carlos Nelson Coutinho.
Rio de Janeiro, RJ: Elsiever, 2004.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. 05 de
Outubro de 1988.
____. Lei 8.742 . Lei Orgncia da Assitncia Social. 07 de Dezembro de 1993.

Referncias
ABRAMOVICH, Victor. Linhas de trabalho em direitos econmicos, sociais e
culturais: instrumentos e aliados. In: SUR-Revista Internacional de Direitos
Humanos, 2005, 2 ed.: 188-223.
ABREU, Srgio Roberto de. A Garantia dos direitos humanos
internacionalmente consagrados e sua insero no ordenamento
jurdico brasileiro (Tese de Mestrado). Porto Alegre: PUCRS, 2011.

____ /MPAS. Portaria MPAS n 2.917. Programa de Erradicao do Trabalho

Infantil (PETI). 12 de setembro de 2000.
CAMPOS. Wnia Alice Ferreira. Dano Moral no Direito Previdencirio.
Curitiba: Juru, 2011.
CITTADINO, Gisele. DUTRA, Deo Campos. Direito Internacional Privado:
o dilogo como instrumento de efetivao dos Direitos Humanos. In:
Seqncia, Jul. de 2012, 64 ed.: 259-284.
IPEA. Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil
vinte anos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Vinte anos
da Constituio Federal, 2008: 41-97.

182

183

LEAL, Rogrio Gesta. Condies e Possibilidades Eficaciais dos Direitos

Fundamentais Sociais: os desafios do Poder Judicirio no Brasil. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2009.
MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de Direito Previdencirio. 3 ed. So
Paulo: LTR, 2010.
MENDES, Gilmar. Branco, Paulo Gustavo Gonet . Curso de Direito
Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2013.
PIOVESAN, Flvia. Direito Internacional dos Direitos Humanos e Lei
de Anistia: o caso brasileiro. In: ____. FACHIN, Melina Girardi. IKAWA,
Daniela (Orgs.). Direitos Humanos na Ordem Contempornea: Proteo
Nacional, Regional e Global. Curitiba: Juru, 2010. pp. 91-103.
RAMM, Adriana Santos. Interpretando o critrio econmico de concesso
de benefcio assitencial luz do princpio da Dignidade da Pessoa Humana.
In: CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquhart. DUARTE, Francisco Carlos.
STRINGARI, Amanda Kauling (Coords.). Hermenutica aplicada: o
benefcio assistencial de prestao continuada luz das teorias
neoconstitucionais. Curitiba: Juru, 2012.
RAMOS, Andr de Carvalho. Teoria Geral dos Direitos Humanos na
ordem Internacional. So Paulo: Saraiva, 2013.
ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental Previdncia Social
na perspectiva dos princpios constitucionais diretivos do sistema
previdencirio brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
ROCHA, Daniel Machado. BALTAZAR JUNIOR, Jos Paulo. Comentrios
Lei de Benefcios da Previdncia Social. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2012.
SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito Previdencirio. So Paulo:
Saraiva, 2012.
SARLET, Ingo Wolfgang, Luiz Guilherme MARINONI, e Daniel MITIDIERO.
Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.
_____. A Eficcia dos Direitos Fundamentais: Uma teoria dos direitos
fundamentais na perspectiva Constitucional. 10 ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2011a.

184

_____. As dimenses da dignidade da pessoa humana: construindo uma

compreenso jurdico-constitucional necessria e possvel. In: ____ (Org.).
Dimenses da dignidade: Ensaios de Filosofia do Direito e Direito
Constitucional. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009.
_____. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na
Constituio Federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011.
_____. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na
Constituio Federal de 1988: uma anlise na perspectiva da jurisprudncia
do Supremo Tribunal Federal. In:
SAVARIS, Jos Antonio. Uma teoria da Deciso Judicial da Previdncia
Social: Contributo para a Superao da Prtica Utilitarista. Florianpolis:
Conceito Editorial, 2011.
SERAU JUNIOR, Marco Aurlio. Seguridade Social como direito
fundamental material. 2 ed. Curitiba: Juru, 2011.
SOARES JUNIOR, Jair. ADI 1.232-1/DF: O benefcio da Assitncia Social e
os critrios para concesso estabelecidos na Lei 8.472/93. In:____. (Org.)
Cometrios Jurisprudncia Previdenciria do STF . Curitiba: Juru,
2012.pp. 135-49.
STRAPAZZON, Carlos Luiz. CAVALHEIRO, Andressa Fracaro. Nova fase
dos direitos de Seguridade Social: um recomeo. In: STRAPAZZON, Carlos
Luiz. SERRAMALERA, Merc Barcel i. Direitos Fundamentais em
Estados Comparados. Chapec: Unoesc, 2013, pp. 231-63.
TRINDADE, Jos Damio e Lima. Histria social dos direitos humanos.
3 ed. So Paulo: Peirpolis, 2011.
UNITED NATIONS HUMAN RIGHTS , Office of the High Commissioner for
Human Rights. Vienna Declaration and Programme of Action: Adopted by the
World Conference on Human Rights in Vienna on 25 June 1993. UNITED
NATIONS. 25 de Junho de 1993. http://www.ohchr.org/en/professionalinterest/
pages/vienna.aspx (acesso em 14 de Fevereiro de 2014).
VASCONCELLOS, Mrcia Miranda. Proteo internacional dos Direitos
Humanos na realidade latino-americana: Reflexo Filosfica sob a
perspectiva da tica da Libertao. Curitiba: Juru, 2010.

185

O ADVOGADO NA ASSISTNCIA SOCIAL:

mais que apenas um tcnico do
servio de referncia
Luanda Miranda Mai

Resumo: as aptides do advogado devem ser melhor exploradas dentro do

SUAS e da formao da poltica nacional de Assistncia Social, devendo ser
encarado como mais que apenas um tcnico de referncia do atendimento
de mdia complexidade. Ele deve estar presente na gesto, mas tambm
recomendvel no servio de atendimento bsico, pois algumas questes ali
atendidas seriam melhor enfrentadas com a ajuda desse profissional. E,por fim,
deve ser agente ativo na formao da poltica pblica de assistncia social.
Palavras-chave: Advogado; Gesto; CRAS; CREAS; Poltica.
Introduo
Este artigo fruto de aproximadamente trs anos de experincia
dentro do Sistema nico de Assistncia Social advogando e aprendendo na
prtica a real funo do advogado nessa engrenagem.
Muitas so as dificuldades enfrentadas, pois o SUAS um sistema em
construo. Alguns problemas so de ordem operacional, porque o advogado
ainda no conseguiu demarcar seu espao dentro da Assistncia Social, muitas
vezes sendo relegadas a segundo plano. Outros tantos so de ordem poltica,
pois muitas vezes a gesto no supre corretamente seus papis na capacitao
dos servidores, ou na promoo de concursos pblicos.
No caso do advogado que atua no SUAS indiscutvel que deve
ser concursado e com provas que avaliem conhecimentos especficos
da rea, uma vez que as faculdades de Direito raramente lecionam essa
matria, normalmente focando temas processuais e patrimoniais, o que
bem diferente do cotidiano do advogado no SUAS, inclusive deve ter perfil

187

conciliador e extrajudicial. Sendo que a rigor nada impede que tambm

ajuze aes judiciais, apesar de no ser a sua prioridade de trabalho. E,
pelas mesmas razes deve estar sempre participando de capacitaes e
atualizaes que estruturem seus conhecimento e ajudem o desenvolvimento
de suas atividades.
Em relao ao servio que prestado por esses profissionais, embora a
Defensoria tambm preste assistncia jurdica aos carentes, o que se observa
na prtica que os pobres atendidos pelo SUAS so bem mais pobres do que
os pobres atendidos pela Defensoria ou pelos advogados dativos no sistema
tradicional de assistncia jurdica. Alm disso, o SUAS tem uma preocupao
com resultados e estatsticas de renda, incluso social, o que no ocorre no
meio jurdico tradicional, no qual geralmente a verba de assistncia jurdica
gasta sem critrios objetivos ou prestao de contas.
Analisando o funcionamento do SUAS este possui muito mais virtudes
do que defeitos, embora seja incompreendido e pouco estudado pelo meio
jurdico, ainda focado na construo de palcios de justia e sem muito
interesse de trabalho interdisciplinar com outras carreiras por receio de
dividir mercado de trabalho, apesar disto ser inevitvel na sociedade atual.
Aos olho de um bom observador o Direito est presente na poltica de
Assistncia Social desde o incio de sua histria quando as pessoas passam
a ser atendidas com foco nos direitos violados. Entretanto, a atuao do
advogado s passou a ser solicitada com o advento da Constituio Federal
de 1988, que instituiu a Assistncia Social como trip da seguridade social,
e, mais acentuadamente, com a promulgao da LOAS (Lei orgnica da
Assistncia Social), j que esta nada mais do que uma norma que vem
para dar efetividade a direitos garantidos constitucionalmente.
Em relao a tal profissional, o que visto na prtica uma viso
muito limitada de qual deve ser sua participao no Sistema da Assistncia
Social. Sua atuao, aps a tipificao dos servios socioassistenciais,
normalmente associada ao trabalho de mdia complexidade no CREAS
(Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social), e at mesmo
dentro desse equipamento sua contribuio para o trabalho em equipe
muitas vezes subestimada.

1. O profissional do Direito dentro da gesto do SUAS

O profissional do Direito dentro do Sistema nico de Assistncia
Social se insere na equipe multidisciplinar, no apenas no CREAS, mas,
como preceitua a resoluo nmero 17 do CNAS (Conselho Nacional de
Assistncia Social), profissional indispensvel na equipe de Gesto do
SUAS, tanto quanto na oferta de servios especializados.
A supramencionada resoluo reconheceu outras categorias
para atender as especificidades e particularidades do trabalho social nos
equipamentos na proteo bsica e especial e tambm na gesto, e, dentre
os profissionais que foram inseridos nessa resoluo para funcionamento
da gesto est o advogado. Assim, o municpio que entender a necessidade
desse profissional pode e deve o incluir nos quadros de pessoal. Tal atitude
se mostra altamente salutar, pois, ao ter esclarecidos por um profissional
da rea as normativas e legislaes pertinentes a gesto se torna muito
mais segura e eficaz. Em verdade se tais pontos fossem mais estudados
e avaliados os gestores poderiam ver que o advogado imprescindvel na
correta organizao do sistema.
Note-se que no rgo gestor a atuao do advogado por ser muito mais
ampla do que em qualquer outro equipamento social. Ele poder atuar, entre
outras, em atividades totalmente jurdicas, como celebrao de convnios
com a rede socioassistencial, na prestao de contas dessas entidades
sociais parceiras, no estudo de termos de aceite entre Entes Federados,
na anlise de documentao de consrcios de atendimento assistencial
entre municpios, no monitoramento, nas protees, nos programas de
transferncia de renda, nas prestaes de conta e na vigilncia social.
Portanto, a presena do advogado na gesto altamente necessria
dando uma viso nica do ponto de vista tcnico. Contudo, tal incluso
no vista na prtica, carecendo de amadurecimento no entendimento da
profissionalizao do servio.
2. Possibilidadede advogado no servio do CRAS
(Centro de Referncia de Assistncia Social)

Por todos esses aspectos e peculiaridades que este artigo visa

demonstrar que a contribuio desse profissional na construo da
Assistncia Social pode ser muito mais ampla e efetiva, perpassando pela
gesto, pelos servios em Centros de Referncia e tambm pela Assistncia
Social enquanto poltica pblica.

O CRAS pode ser definido como unidade Pblica Estatal de Proteo

Social Bsica do Sistema nico de Assistncia Social. Busca prevenir a
ocorrncia de situaes de riscos sociais atravs do desenvolvimento das

188

189

capacidades dos atendidos, fortalecendo os vnculos familiares e sociais,

aumentando o acesso aos direitos da cidadania.
Nos centros de referncia, caso do CRAS, costuma-se limitar
demasiadamente a atuao profissional equipe de referncia, considerando
que ela supre todas as necessidades dos usurios de seu territrio o que
uma grande falcia. A equipe deve se adequar demanda, por isso, so
necessrios outros profissionais para que se equacionem devidamente os
problemas enfrentados pela populao atendida.
Dentro de tais reflexes outra possibilidade de atuao do advogado
no servio de proteo bsica. Apesar de tal profissional no estar elencado
como participante do grupo de referncia do CRAS sua integrao nessa
equipe multidisciplinar pode enriquecer o servio ofertado na unidade. Ele
teria a mesma funo de qualquer outro tcnico do equipamento, visando
principalmente a preveno com especialidade no Direito, no deixando
de carregar suas posies na viso social, evitando o prisma meramente
legalista, respeitando a autonomia dos indivduos ou famlias como sujeito
de direito autnomo e no tutelado.
H de se ter o cuidado de observar que a Proteo Social Bsica,
que tem carter preventivo, requerer aes de acompanhamento familiar e
individual buscando junto com a famlia ou indivduo solues flexveis para
a problemtica apresentada. Assim, no cabe uma interveno jurdica pura
e simples, sem uma perspectiva social em cada questo.
Essa atuao se torna cada vez mais interessante porque o Direito
como uma cincia protetiva da populao contra ilegalidades tambm uma
cincia preventiva. O operador do direito atuando na proteo bsica pode
intervir no combate de futuras situaes que gerem violao de Direitos.
De acordo com Andr Luis Melo1, promotor de justia do Estado
de Minas Gerais, os CRAS (Centros de Referncia da Assistncia Social)
devem prestar assistncia jurdica, pois no existe assistncia social sem
assessoria jurdica, j que, em suma, o CRAS busca prevenir a ocorrncia
de situaes de risco, esclarecendo a populao sobre seus direitos e as
encaminhando devidamente.

1 Artigo: Centros de apoio social devem ter advogados concursados, pode ser consultado
em:
http://www.conjur.com.br/2013-fev-17/andre-melo-centros-assistencia-social-advogado-concursado, acessado em 11 de maro de 2013.

190

Pode-se tentar materializar essa atuao citando um exemplo,

seno vejamos: no CRAS algo deve ser trabalhado pelos advogados so
as situaes de violncia institucional, que so entendidas como a ao ou
omisso ocorrida em rgo pblico que dificulte ou impossibilite o acesso ao
servio prestado ao indivduo, dos quais destacam-se: a m qualidade do
servio nos rgos pblicos; e o abuso cometido em virtude das relaes de
poder desiguais entre usurios e profissionais dentro das instituies. Tais
problemas poderiam ser contornados com a atuao do jurista.
Nesse caso de proteo social bsica o profissional que ali exercesse
suas atividades teria necessidade de conhecer o fluxo de atendimento de
servios do municpio para conseguir visualizar se o indivduo ou a famlia
est em situao de violncia institucional, ou melhor, com o conhecimento do
fluxo deve-se verificar at se o prprio equipamento pblico est praticando
esse tipo de violncia, e agir de forma preventiva para que os indivduos e
famlias atendidos no a sofram.
Enfatize-se que ela pode ser encontrada at mesmo dentro do prprio
CRAS, atravs da deteco de orientaes insuficientes sobre o BPC
(Benefcio de Prestao Continuada), para a populao do seu territrio,
por exemplo, o que evidencia que at mesmo o equipamento estatal que
deveria prevenir pode estar praticando uma m qualidade do servio. Isso
tudo poder ser detectado e combatido com a presena do advogado e
solucionado dentro da equipe atravs de adequaes internas.
Na prtica isso vem sendo vivenciado no municpio de Mucuri, no
Estado da Bahia, classificado como pequeno porte II, onde os profissionais
do CRAS, por sua formao no conter tais parmetros, desconhecem
muitas vezes os mecanismos a que se pode recorrer em casos de violncia
institucional e a legalidade ou no de certas exigncias feitas por instituies
bancrias, cartrios, secretaria de sade e outros rgos, para que o usurio
acesse o servio. Na prtica neste municpio tais problemas so resolvidos
atravs do trabalho de orientao e encaminhamento desenvolvido
pelo advogado do CREAS, que, mesmo no tendo tal orientao em
suas prerrogativas institucionais, auxilia para que tais violaes sejam
solucionadas. Isso vivenciado na maior parte do pas e explicita a grande
contribuio que o profissional do direito pode estar dando na proteo
social bsica.
Outra peculiaridade observada pelo profissional da rea no municpio
de Mucuri, Bahia, a questo da falta de documentao, tais como registros
191

de bito tardios, certido de nascimento extraviada de cartrios, situaes

que demandam peticionamento junto justia para que haja sua rpida e
pronta soluo, e, esclarecimento da prpria equipe do CRAS, que no tem
o aparato acadmico para enfrentar todas as situaes em que se exige o
intermdio da justia.
Ainda nessas questes o profissional pode trabalhar a sensibilizao
com os demais rgos da prefeitura sobre o atendimento dos usurios da
Assistncia Social, que ao serem encaminhados para servios de outras
polticas no podem estar sujeitos a situaes que ocorrem frequentemente,
como: peregrinao por diversos servios at receber atendimento; falta
de tempo para escuta do usurio; atendimento com frieza rispidez; falta
de ateno ou negligncia; discriminao por parte dos profissionais em
relao aos usurios por qualquer razo.
A necessidade do advogado no CRAS tambm pode ser avaliada
quantitativamente atravs do trecho extrado de um artigo, citado pelo
supramencionado promotor de justia2:
Oportuno transcrever o texto abaixo que destaca o
empoderamento das mulheres carentes com o servio do
CRAS:Alm desta maior conscientizao dos direitos, 27,2%
dos entrevistados relatam que as mulheres procuram o CRAS
com o intuito de solicitar assistncia jurdica, enquanto 36,3%
afirmam que houve mais casos de separao. (trecho de artigo
na RAP Revista de Administrao Pblica, vol.46 no.2 Rio de
Janeiro Mar./Apr. 2012, Nathalia Carvalho Moreira e outros).

Ainda na linha de raciocnio do douto promotor de justia retromencionado,

no caso da violncia domstica, muito melhor prevenir a mesma

atravs do correto funcionamento do SUAS do que criar Delegacias

(Estado policialesco), mas a tendncia criar Delegacias, apesar de
os envolvidos quererem mais um canal de dilogo para acabar as
discusses e evitar as futuras agresses fsicas.

Assim, Andr, Luis Melo conclui que, tanto CRAS quanto CREAS
poderiam fazer mediao familiar e comunitria, apoiar o Conselho Tutelar,
2 Doutor Andr Luis Melo, promotor de justia no Estado de Minas Gerais em seu artigo:
Centros de apoio social devem ter advogados concursados, pode ser consultado em: http://
www.conjur.com.br/2013-fev-17/andre-melo-centros-assistencia-social-advogado-concursado, acessado em 11 de maro de 2013.

192

orientar sobre direitos previdencirios e trabalhistas, estatuto do idoso, bem

como direitos do consumidor e outros, se tornando o servio de assistncia
jurdica imprescindvel neste caso.
Atravs dos exemplos dados fica clara a importncia do advogado no
enfrentamento de tais problemticas o que leva a concluir que ele deve ser
um tcnico a mais na equipe do CRAS, se tornando inclusive parte de sua
equipe de referncia
3. Funo do advogado dentro do CREAS (Centro de Referncia
Especializado de Assistncia Social)
Em sua funo tradicionalmente reconhecida no atendimento
especial de mdia complexidade o advogado desenvolve suas atividades
dentro do CREAS, conforme a NOB-RH SUAS (Norma Operacional Bsica
de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social) ele
componente da equipe de referncia, que deve ser dimensionada de acordo
com os servios ofertados, trabalhando de modo interdisciplinar e no como
membros individuais em atendimento coletivo.
O advogado como membro dessa equipe tem misso de
enfrentamento das situaes de ameaa ou violao de direitos. Ele deve
trazer para a prtica a viso do Direito e a viso de um tcnico social, que
no somente busca a punio ou as providncias legais, mas tambm tem
a responsabilidade de trabalhar esse indivduo e a famlia para interromper
o ciclo de violncia existente.
A funo precpua do advogado no CREAS apoiar e esclarecer os
direitos da mulher, da criana, do adolescente, do idoso, do morador de rua,
e demais contemplados na tipificao e de qualquer cidado que tenha seus
direitos em risco ou violados, bem como fornecer orientaes em relao
ao cumprimento da legislao pertinente s medidas socioeducativas. A ele
cabe vislumbrar a responsabilizao do agressor, retirando a vtima do risco
da violao do direito, assim como assegurar a proteo e o encaminhamento
aos rgos competentes.
Esse advogado social tambm ter que ter o olhar focado para a
interrupo dos ciclos de violncia existentes, principalmente no que diz
respeito violncia intrafamiliar, por isso h necessidade do aumento da
discusso sobre o atendimento do agressor, alm do atendimento da vtima,

193

assunto muito interessante que foge ao foco deste artigo, mas que pode
servir de inspirao para outros debates.
No CREAS o servidor trabalha diretamente com o judicirio, o Ministrio
Pblico e com outros rgos de proteo, por ser um equipamento para
garantia de Direitos, a perspectiva do profissional da rea jurdica essencial
nos atendimentos realizados. No atendimento de mdia complexidadeele
deve buscar a garantia dos direitos de seus usurios, que nada mais que
um conjunto de dispositivos contidos nas legislaes existentes no pas,
que so destinadas a estabelecer direitos, deveres e garantias de famlias,
indivduos e sociedade. uma forma de sistematizar as noes bsicas e
centrais que regulam a vida social, poltica e jurdica de todos.
Dentro dessas atribuies fundamentais o profissional desenvolve
atividades pertinentes para consecuo dos objetivos de suas funes, para
maior esclarecimento elenca-se abaixo cada uma delas:
A Acolhida, escuta qualificada, acompanhamento especializado
e oferta de informaes e orientaes:
Neste item o que interessante apontar que o advogado pode e
deve fazer acolhida dos usurios do CREAS. Em muitos equipamentos, por
uma ideia equivocada, entende-se que esse primeiro atendimento no pode
ser realizado por advogado, sendo a acolhida uma atribuio prioritria do
assistente social e do psiclogo e, somente se for necessrio que a famlia
ou o indivduo poder a ele ser encaminhado.

A par de suas definies conceituais imperioso esclarecer que o

advogado tambm pode elaborar o PAF (Plano de Atendimento Familiar) no
que diz respeito aos direitos da famlia, sejam aqueles a serem alcanados
ou aqueles j violados.
C realizao de acompanhamento especializado, por meio de
atendimento individual, familiar e em grupo:
Tal afirmao pode soar estranha para pessoas sem um
conhecimento profundo da assistncia social, mas o advogado do
CREAS pode e deve realizar atendimentos em grupos, alm, claro, dos
atendimentos individuais e familiares. Ele pode, por exemplo, criar um
grupo para trabalhar a questo da Lei Maria da Penha ou a questo do
Trabalho Infantil ou qualquer tema pertinente.
D realizao de encaminhamentos monitorados para a rede
socioassistencial, demais polticas pblicas setoriais e rgos de
defesa de Direitos :
Tambm cabe ao advogado fazer referncia e contra referncia, no
basta efetuar o encaminhamento, por exemplo, de uma mulher vtima de
violncia domstica para a delegacia da mulher, ele deve monitorar esse
acompanhamento.
E trabalho em equipe interdisciplinar:

B elaborao junto com a famlia ou indivduo do Plano de

Acompanhamento individual ou familiar, considerando as
especificidades e particularidades de cada um:
Trata-se
de
instrumental
de
planejamento,
execuo,
acompanhamento e, avaliao das aes desenvolvidas com as famlias.
O plano ser construdo no momento que o profissional observar, por meio
da anlise tcnica, os riscos e vulnerabilidades decorrentes das situaes
expostas pelos membros da famlia, que requeiram intervenes de curto,
mdio e longo prazo. necessrio esclarecer para famlia que o Plano de
Acompanhamento ser construdo conjuntamente entre ela e o tcnico de
referncia, e que ambos so corresponsveis pelas metas estabelecidas
para o fortalecimento de seus membros.
194

Ao contrrio do que muitos acreditam o advogado tem que participar

das reunies de equipe, seja de estudo de caso, seja de planejamento de
atividades. Muitos profissionais se isolam, seja por falta de entendimento do
que seja sua funo dentro da assistncia social, seja por comodidade, no
participando do fluxo da instituio, o que no ideal para o trabalho.
Outros casos existem em que o profissional excludo da tomada de
decises da equipe, acabando por apenas ser comunicado das aes que
os outros profissionais acham de devem ser desenvolvidas sem passar por
sua anlise profissional o que tambm no correto.

195

F orientao jurdico-social:
Apesar de ser uma atividade exclusiva do advogado, cabe ressaltar
que ele deve discutir com a equipe interdisciplinar as orientaes e
intervenes jurdicas destinadas a cada caso, sempre respeitando o direito
a informao da famlia e indivduo.
G alimentao de registros e sistemas de informaes sobre
as aes desenvolvidas:
O advogado tambm dever ter as senhas de acesso aos sistemas do
CREAS, pois cabe a ele registrar essas informaes, assim como repassar
as informaes toda a equipe tcnica.

acompanhamento dos usurios, organizao dos encaminhamentos,

fluxos de informaes e procedimentos:
O advogado, visto como tcnico, contribuinte na construo
de fluxos de atendimento, de rotinas e acompanhamentos dos servios
efetuados no CREAS.
Depois de visualizar o trabalho do advogado no CREAS, importante
salientar que ele no um Defensor Pblico nem advogado particular, ele
um tcnico social que instrumentaliza o Direito.

H participao nas atividades de planejamento, monitoramento

e avaliao dos processos de trabalho:

Tal funo muito nova dentro das carreiras jurdicas o que realmente
causa estranhamento dos profissionais que passam a lidar com tal rea.
O advogado dentro do CREAS (Centro de Referncia Especializado
de Assistncia Social) deve se guiar no apenas pelo arcabouo legal
tradicional visto durante seu curso superior, mas deve se pautar pelos mais
diversos instrumentos normativos que permeiam a Assistncia Social.

O advogado precisa ser enxergado como um tcnico como qualquer

outro do CREAS, e para isso fazer parte do planejamento das atividades
que sero realizadas na instituio e no somente nas que so voltadas
para o Direito, tambm avaliando esse processo.

Ele dentro da Assistncia Social pode ser chamado de advogado

social, parte importante na orientao das famlias, acompanhamento de
processos e planejamento das aes da instituio, no devendo jamais ser
excludos desses processos dentro do equipamento.

I participao nas atividades de capacitao e formao continuada

da equipe do CREAS, reunies de equipe, estudos de caso, e demais
atividades correlatas:

4. O papel do advogado na Assistncia social enquanto poltica pblica

O advogado como tcnico est habilitado a participar de qualquer

capacitao direcionada ao CREAS, e deve ser um agente multiplicador
dentro do equipamento pblico. Ele deve dar sua viso em todos os casos
e no apenas naquele em que os outros tcnicos identificam a necessidade
de sua atuao, pois apenas o prprio tcnico pode se responsabilizar em
relao ao que deve ou no demandar sua interveno.
J participao em reunies para avaliao das aes e resultados
atingidos para planejamento de aes a serem desenvolvidas,
para definio de fluxos, instituio de rotinas de atendimento e
196

A Assistncia Social tem trilhado um rduo caminho para

seu reconhecimento como poltica pblica e superao das prticas
assistencialistas impregnadas nas aes de tal poltica, doravante sero
estudadas algumas dessas questes, e, no escopo deste artigo, como a
atuao do profissional da rea jurdica poderia orientar e dar caminho para
tais necessidades.
O primeiro fator a ser enfrentado na poltica de assistncia social
em busca de sua universalidade a recomendao da aplicao da
universalizao condicionada que est expressa na frase a assistncia
social ser acordada a quem dela necessitar, que provocou e provoca
at hoje interpretaes ambivalentes. Para uns seria para todos que
apresentassem situao de necessidade e para outros, o que se pode
denominar de configurao da condio de necessitado, afirmando que ela
197

s poderia ser oferecida diante de uma situao de pobreza absoluta e de

que seu acesso dependeria do reconhecimento de situao de ausncia,
falta, carncia, necessidade (Sposati, p.22).
Vislumbrando-se tal conflito em uma interpretao jurdica
constitucional o Direito deve servir justia, sendo legitimado por seus
destinatrios, buscando sua adequao realidade. Quando o texto
constitucional se desprende de seus idealizadores toma forma, vivendo
constantes mudanas para se adequar evoluo da sociedade, trazendo
ai uma interpretao teleolgica da norma, buscando seus fins, tanto quanto
uma interpretao axiolgica, buscando explicitar os valores que devem ser
concretizados por ela, tudo isso atravs de uma interpretao sistemtica de
todo o texto constitucional.
Tendo em mente tais premissas, esta relao em submeter a ateno
capacidade financeira individual ou na disposio de recursos prprios
suficientes ou insuficientes a negao do direito, e no pode mais ser
aceita no estgio democrtico atual.
Assim sendo, na luta para superao de prticas historicamente
errneas que se busca a interpretao da necessidade como expresso
de demanda, que nada deve ter a ver com a situao de necessitado, que
inferioriza e fere a dignidade humano dos que assim recebem um favor
quando deveriam receber um direito.
Contudo, segundo a professora Aldaza Spozati (2013, p.29), ainda,
infelizmente so mltiplas as situaes em que prefeitos, governadores e/ou
esposas exigem que a entrega de um benefcio ao cidado e, at mesmo,
um auxlio funeral seja cercado por um aperto de mos entre a autoridade
ou sua representante e o cidado ou cidad.
O Estado, em todas as suas instncias federativas, precisa assumir a
responsabilidade sobre a Assistncia Social, a colocando em uma ateno de
proteo social, fazendo com que haja um descolamento dessa concepo
errnea, a finalidade da poltica deve superar a leitura da caracterstica do
sujeito e ser direcionada para o resultado da ao. A Legislao que define
os servios socioassistenciais superou, na teoria, a concepo vigente de
entidade de assistncia social, como a que faz atendimento gratuito, no
lucrativo ao pobre, mas tais dispositivos devem ser colocados em prtica.
Portanto, nesse caso o papel do advogado criar meios para que se
valide tal interpretao, disseminando sua validade, importncia e lutando
para que a Assistncia social seja vista como realmente deve ser, um direito.
198

Outro grande desafio a ser enfrentado em relao a poltica da

assistncia social so as prticas democrticas ainda no totalmente
implementadas no SUAS, principalmente nos Estados e municpios, que
refletem a falta de democracia participativa.
De modo geral, no poder executivo existem como instrumento de
tal participao os conselhos, as conferncias, alm de outras formas de
participao. No campo especfico da assistncia social somam-se os
Fruns, voltados para a organizao da sociedade civil, e o os Fruns de
Secretrios Municipais e Estatuais. Esses se posicionam no Colegiado
Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social COGEMAS, e
Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social FONSEAS,
discutindo propostas e recomendando resolues.
Nessas estruturas de participao ainda h necessidade de muitos
avanos para que tanto usurios como trabalhadores da gesto se apoderem
de seus espaos e possam realmente realizar seu papel, principalmente em
mbito municipal, onde a precarizao do trabalho e prticas assistencialistas
contribuem para a falta de informao do usurio o que acarreta a no
ocupao de seus espaos.
A par de tais percalos, e no deixando de vislumbrar muitos outros
existentes, que se v a importncia de todos os participantes do sistema
de assistncia social na formao de sua poltica, e, dentre eles tambm o
profissional do Direito, para lutar pela construo de um sistema que respeite
as garantias constitucionalmente erigidas em relao aos direitos sociais.
Concluses
Como j salientado na introduo o Direito est presente na poltica
de Assistncia Social desde o incio de sua histria, pois no h Assistncia
Social sem ele, apesar disso, o advogado s passou a ser solicitada com
o advento da Constituio Federal de 1988, que instituiu a Assistncia
Social como trip da seguridade social, e, mais acentuadamente, com a
promulgao da LOAS (Lei orgnica da Assistncia Social).
Urge a mudana de concepes historicamente arraigadas dentro
da sociedade que cultivou o paternalismo e assistencialismo, acabando por
facilitar o uso da assistncia social como meio de troca poltica. A superao
de tais prticas assistencialistas em tal estgio da evoluo da Assistncia

199

Social no Brasil, que se desenvolve de forma sui generis em todo o mundo,

exige a atuao firme e centrada de todos os profissionais, e uma avaliao
mais profunda sobre suas potencialidades.
Assim sendo, viu-se aqui demonstrado que o advogado apesar de ter
seu mbito de atuao restrito proteo especial de mdia complexidade,
seria produtivo na gesto, na proteo bsica, na proteo especial e
tambm na formao da poltica pblica de assistncia social. Devendo,
portanto, ser mais valorizado e ter suas aptides melhor aproveitadas em
todos os mbitos da Assist
Nessa jornada o operador do direito dever estar intimamente
ligado busca da paz social, promovendo a conciliao entre as partes,
direcionando as famlias e indivduos a buscar solues pacficas diante
dos litgios apresentados, se portando eticamente, tanto na gesto quanto
na poltica.
Um grande caminho j foi trilhado em busca da concretizao dos
direitos sociais garantidos em nossa carta magna, mas h ainda um grande
caminho pela frente, juntando esforos, aprendizados e vises diferenciadas tal
jornada poder ser abreviada rumo ao ideal social que se almeja para o pas.

Cdigo de tica do Advogado;

Constituio Federal;
Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil;
LOAS (Lei Orgnica da Assistncia Social);
NOB/SUAS (Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia
Social);
NOB-RH/SUAS Norma Operacional Bsica dos Recursos Humanos do
Sistema nico de Assistncia Social;
Orientaes tcnicas do CRAS;
Orientaes Tcnicas do CREAS;
PNAS (Poltica Nacional de Assistncia Social);

Referncias
Barroco, Maria Lcia Silva. tica fundamentos scio-histricos, 3
edio, 2013.
Behring, Elaine e Boschetti, Ivaneti. Poltica Social - fundamentos e histria,
9 edio, 2013.
Montao, Carlos e Duriguetto, Maria Lcia, Estado, Classe e Movimento
Social, 4 Edio, Cortez, 2013.
Netto, Jos Paulo e Braz, Marcelo. Economia poltica - uma introduo
crtica. 8 Edio, Cortez, 2013.
Santos, Josiane Soares. Questo Social: particularidades no Brasil;
Josiane Soares Santos
Simes, Carlos. Curso de Direito do Servio Social, 6 Edio, Cortez, 2013.
20 anos de Lei orgnica de Assistncia social: coletnea de artigos, 2013
200

201

A IMPORTNCIA DO ADVOGADO
NO DESEMPENHO DOS SERVIOS
PRESTADOS PELO SISTEMA NICO
DE ASSISTNCIA SOCIAL
Rita Pedroso Cunha

Resumo: o objetivo deste trabalho , inicialmente, descrever breve anlise

histrica do surgimento e desenvolvimento da Assistncia Social no Brasil,
analisar os conceitos peculiares da rea, bem como demonstrar a importncia
do assessoramento jurdico em tal esfera. Utiliza-se, para tanto, citaes de
autores renomados, bem como analisa o cotidiano de trabalho da prestao
de servios socioassistenciais. Tem-se, assim, um panorama de algumas
atividades prestadas pelo Sistema nico de Assistncia Social, bem como
ressalta a importncia da presena de Advogado em tal setor.
Palavras-chave: Importncia; Advogado; Sistema nico Assistncia Social.
Introduo
de ampla compreenso a premissa que versa sobre a necessidade
de se entender o passado para que se possa compreender o presente,
utilizando-se de todas as possibilidades e ferramentas postas disposio
para que se encontre o xito atual em determinada rea.
Com tal viso, faz-se necessrio, de incio, trazer baila breve relato
histrico que versa sobre o servio social na esfera mundial, restringindo-a,
posteriormente, para o territrio nacional brasileiro. Desta forma, alude-se sobre
uma viso abrangente da evoluo e modernizao da assistncia social.
Posteriormente, importante delinear as distines entre os termos de
Servio Social e Assistncia Social, ressaltando, ainda, a antiga concepo
que gravita em torno do termo assistencialismo, o qual, infelizmente, ainda
no foi superado por grande parte dos aplicadores desta poltica.
203

E neste mesmo contexto que se apresenta as principais

caractersticas, aes, servios e programas ofertados pelo Sistema nico
de Assistncia Social, abordando-se, mais especificamente, o mbito de
atuao dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e os
Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS).
Somente depois de realizado todo o contexto histrico e conceitual
dos temas abordados, que se adentra, mais especificamente, no
tema do presente artigo, aduzindo sobre a necessidade e demasiada
importncia da presena de um Advogado no mbito do Sistema nico
de Assistncia Social.
Tenta-se delimitar o campo de atuao, a atividade a ser proposta, a
necessidade de qualificao do profissional em tela, bem como a elevada
importncia de sua presena no mbito gestor; trazendo, assim, grande
contribuio para uma correta e equilibrada aplicao e distribuio dos
programas e servios ofertados ao mbito social.

Netto (2001, p. 79) afirma que:

Emergindo como profisso a partir do backround acumulado
na organizao da filantropia prpria sociedade burguesa,
o Servio Social desborda o acervo das suas protoformas ao
se desenvolver como um produto tpico da diviso social (e
tcnica) do trabalho da ordem monoplica. Originalmente
parametrado e dinamizado pelo pensamento conservador,
adequou-se ao tratamento dos problemas sociais quer tomados
nas suas refraes individualizadas (donde a funcionalidade
da psicologizao das relaes sociais), quer tomados como
sequelas inevitveis do progresso (donde a funcionalidade
da perspectiva pblica da interveno), e desenvolveu-se
legitimando-se precisamente como interveniente prticoemprico e organizador simblico no mbito das polticas sociais.

1. 1. Breve contexto histrico do Servio Social no mbito mundial

e nacional

Em meio a Revoluo Industrial que se descortinava na Europa

(sculo XVIII), ocorrem inmeras crises econmicas, o que, logicamente,
acaba por repercutir no cenrio poltico e social. Frente a tal mudana
ftica, as prticas de assistncia, que antes se pautavam no mero
assistencialismo, tiveram que se adaptar a tal ordem, vendo-se obrigada
a garimpar efetivos conhecimentos tcnicos, aplicando-os ao necessrio
novo sistema de assistncia.

Ao se analisar o Servio Social no mundo e no Brasil, impossvel no

aduzir as prticas assistencialistas que permeavam o mbito assistencial
desde o seu surgimento. Isso ocorre em face da grande influncia da
Instituio Catlica nos parmetros adotados na Assistncia Social,
caracterizando-se pela mera caridade, filantropia e destinao de bens aos
menos favorecidos.

Foi no ano de 1898, em Nova Iorque, que Edward Thomas Devine

(1867 1948) apresentou um curso que trazia como tema a aprendizagem
da ao social, desdobrando-se, apenas um ano depois, na Escola de
Filantropia Aplicada (Training School in Applied Philantropy). Ao final da II
Guerra Mundial estavam em funcionamento na Europa, Estados Unidos e
Amrica Latina, aproximadamente, duzentas novas escolas.

Foi no final do sculo XIX que o Servio Social teve sua origem, em
face da intensificao da passagem da economia capitalista concorrencial
para um estgio monopolista.

No incio do sculo XX, no pas Americano, houve o desenvolvimento

do Servio Social, apresentando concepes semelhantes s encontradas
no mbito Europeu, atentando-se para fato que os Estados Unidos se
exteriorizava como centro de referncia do capitalismo. Em ambos os pases
foram empregados inmeros esforos com a finalidade de regularizar a
atividade como sendo de mbito profissional.

1. Desenvolvimento

Inicialmente, o Servio Social, mostrou-se como um instrumento

para que fossem alcanados os propsitos burgueses, utilizando-se dos
primeiros profissionais dessa categoria para amenizar conflitos entre a
classe operria, a qual foi absorvida pelo sistema capitalista em ascenso.
Tais fatos se deram tanto nos Estados Unidos da Amrica como na Europa.

204

E exatamente nesse sentido que Netto (2001, p. 114) ensina que:

no imediato ps-guerra civil que se engendram as condies
culturais elementares que, na virada do sculo, permearo as
205

protoformas do Servio Social. (...). A crtica scio-cultural, na

Europa, era obrigada a por em questo aspectos da sociedade
burguesa; na Amrica, o tipo de desenvolvimento capitalista
no conduzia a crtica a chec-lo. No perodo que estamos
enfocando, a sntese dessas diferenas pode ser resumida
da seguinte maneira: nas fontes ideolgicas das protoformas
e da afirmao inicial do Servio Social europeu, dado o
anticapitalismo romntico, h vigoroso componente de apologia
indireta do capitalismo; nas fontes americanas, nem desta forma
a ordem capitalista era objeto de questionamento.

Frente a todo o contexto mundial, inmeros movimentos se iniciavam,

defendendo novas filosofias e princpios, como, por exemplo, aconteceu
com os movimentos feministas, os quais se disseminaram por inmeros
pases da Europa no final do sculo XIX e incio do sculo XX. Mencionase tal movimento em face da sua decisiva contribuio para a devida
profissionalizao do Servio Social. Porm, em que pese sua incontestvel
importncia, outros tantos movimentos, igualmente, contriburam para o
reconhecimento do Servio Social como profisso.
J no Brasil, no incio da dcada de 30, o Servio Social apresenta-se
como iniciativa da burguesia atravs de aes pautadas na solidariedade e
filantropia. A Igreja Catlica desempenhou importante papel na estruturao
da profisso e tambm das aes desenvolvidas na rea social naquele
momento. durante a dcada de 1940 que o Estado brasileiro sentiu-se
pressionado a desenvolver aes sociais, tendo em vista que as aes
realizadas at aquele momento no eram suficientes para atender as
necessidades da populao.
A primeira Escola de Servio Social no Brasil (1936) nasce em So
Paulo, e foi coordenada por Albertina Ferreira Ramos e Maria Kiehl, ambas
scias do Centro de Estudos de Ao Social da Igreja Catlica.
Durante o perodo da ditadura do Estado Novo brasileiro, foram
criadas vrias instituies de assistncia social no Brasil, das quais se
destacam o Conselho Nacional de Servio Social (1938) - com o objetivo
de centralizar e organizar as obras assistenciais pblicas e privadas;
e a Legio Brasileira de Assistncia (1942) - objetivando prover as
necessidades das famlias, cujos chefes haviam sido mobilizados para a
II Guerra Mundial. Alm disso, aes de voluntariado foram amplamente
estimuladas em nosso pas neste momento, bem como as aes sociais
desenvolvidas pelas ditas primeiras-damas.
206

Nesse perodo foram criadas inmeras instituies filantrpicas do

governo e da sociedade civil. O amparo s famlias era considerado ainda
uma atitude de bondade e benemerncia da parte de quem oferecia.
A partir da dcada de 1960, os governos municipais e estaduais
passaram a organizar os servios de assistncia social atravs de secretarias,
departamentos, e/ou diretorias. Porm a atuao desta poltica ocorria no
sentido de complementar outras polticas pblicas desenvolvidas at ento.
Inicia-se, por volta de 1965, o Movimento de Reconceituao do
Servio Social, analisando as prticas da profisso e seus fundamentos
tericos em torno de todo o continente latino-americano. O mencionado
movimento deixou a herana de inmeras contribuies para o Servio
Social, fixando fundamentos para que se efetivasse o rompimento com os
conceitos ultrapassados e ineficientes ligados profisso. Atravs deste
movimento, constituiu-se, em amplo processo de discusso, a necessidade
de um novo projeto profissional comprometido com as demandas e interesses
da populao usuria dos servios.
Em 1979, no III Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais CBAS
operou-se grande modificao no Servio Social, o qual, a partir deste
momento, compromete-se em defender a efetivao e ampliao dos
direitos civis, sociais e polticos. Visualiza-se com isso, a forte ligao entre
a Assistncia Social e o meio jurdico.
Por meio do clamor popular, na Carta Magna de 1988, mais
especificamente nos artigos 203 e 204, houve a previso expressa da
Assistncia Social em carter constitucional, delineando os objetivos e as
diretrizes a serem seguidos nesse mbito.
Editou-se, em 1993, a Lei de Organizao da Assistncia Social
(LOAS), trazendo decisiva contribuio para a compreenso, aplicao e
efetividade dos servios e programas, demonstrando a operacionalizao
da Assistncia Social o mbito federal, estadual e municipal em unio de
esforos com a sociedade civil.
Em 15 de outubro de 2004 aprova-se e implementa-se a Resoluo
n. 145 Poltica Nacional de Assistncia Social considerando as
desigualdades sociais e territoriais, visando enfrent-las, garantindo o
mnimo social, provendo condies para atender a sociedade e universalizar
os direitos sociais. Visa o atendimento de indivduos e famlias que se
encontrem em situao de risco e/ou vulnerabilidade, protegendo os
usurios sem a necessidade de qualquer contribuio prvia.
207

A partir da aprovao da desta poltica se inicia novo momento

de implementao da poltica pblica de assistncia social, pautada na
perspectiva do comando nico que articula e integra as aes, buscando
garantir o controle social por parte da populao usuria dos servios.
E foi por meio das deliberaes ocorridas na IV Conferncia Nacional
de Assistncia Social e tambm pela previso expressa na Lei Orgnica
de Assistncia Social, que o Sistema nico de Assistncia Social teve sua
implantao em 2005, com a edio da Norma Operacional Bsica do
SUAS. Nela, delimita-se as competncias de cada ente federado, bem como
os eixos de implementao e iniciativa.
Posteriormente, no ano de 2006, houve a aprovao da Resoluo
269 NOB/RH/SUAS, a qual objetiva delimitar os pontos referentes gesto
pblica, regulando a relao entre os gestores e trabalhadores do meio,
bem como, apresentando as primeiras diretrizes para a poltica da gesto
do trabalho. Importante ressaltar, neste ponto, que a Resoluo n 17, de 20
de janeiro de 2011, prev expressamente, no pargrafo nico do art. 1, a
obrigatoriedade de presena de Advogado para a composio da equipe de
referncia da proteo social especial de mdia complexidade.
Assim, com este breve contexto histrico, possvel vislumbrar
as inmeras e necessrias evolues ocorridas no campo do Servio
Social, deixando de apresentar-se como mero assistencialismo, para se
concretizar em importante mecanismo de concretizao e proteo dos
direitos fundamentais dos indivduos, contando, inclusive, com o auxlio de
assessoramento jurdico.
1. 2. Assistencialismo, Servio Social, Assistncia Social
e Assistente Social
Faz-se necessrio fazer breve, porm indispensvel, diferenciao
entre os termos corriqueiramente utilizados no meio em anlise.
O Servio Social tido como denominao da profisso de nvel
superior, a qual foi devidamente regulamentada por meio da Lei 8.662/1993.
Tal legislao prev as atribuies privativas e as competncias de tais
profissionais, os requisitos para o seu exerccio, bem como dispe sobre
outras questes relevantes para prestao da atividade.

208

J o Assistente Social aquele indivduo que, aps aprovado em

curso de graduao em Servio Social, o qual dever, obrigatoriamente, ser
reconhecido pelo MEC, e realizado o devido registro no Conselho Regional
de Servio Social (CRESS). Exercer seu trabalho de forma remunerada
em entidades pblicas, privadas e entidades no governamentais ONGs.
Possui competncias e atribuies especficas para atuao no campo das
polticas sociais buscando efetivar direitos da populao.
A Assistncia Social uma poltica de garantia e defesa de direitos,
juntamente com as polticas de sade e previdncia social compem o
tripe da Seguridade Social no Brasil. Prevista na Constituio Republicana
Federativa do Brasil de 1988, esta importante poltica destina-se populao
mais vulnervel e no pressupes contra partida financeira. uma poltica
pblica financiada com recursos dos oramentos das trs esferas de
governo, federal, estadual e municipal. Tem sua regulamentao efetivada
pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).
E, por derradeiro, aduz-se que o assistencialismo nada mais
do que o contraponto do direito; ocorre atravs da ao de pessoas,
organizaes governamentais ou entidades da sociedade civil e at pelo
prprio poder pblico. Objetiva apoiar e ajudar em questes do cotidiano
dessas pessoas, ofertando alimentao, medicamentos, entre outros
insumos, numa perspectiva de favor, de boa vontade e interesse especfico
de algum. Ressalta-se que tal prtica no apresenta o cunho de modificao
da realidade social do indivduo, pois no possibilita que as pessoas se
reflitam e se apropriem das questes pessoais como um todo, baseando-se,
apenas, na contribuio de produtos de primeira necessidade.
Tem-se que, apenas haver a efetividade e a correta oferta da
Assistncia Social, quando o indivduo toma conscincia de seu papel na
sociedade, apropriando-se de questes subjetivas prprias, dirigindo-as para
a construo de metas e objetivos pessoais, possibilitando de autopromoo
e dignidade no meio social.
A mera oferta de condimentos no capaz de auxiliar o indivduo a
apropriar-se de questes relevantes para a mudana da situao ftica de
sua realidade, havendo necessidade da presena de profissionais do ramo
comprometidos com o servio, para que o trabalho seja concludo com o
cumprimento dos objetivos propostos.
Neste diapaso, demonstra-se a imperativa necessidade da presena
de Advogado, juntamente com Assistentes Sociais e Psiclogos, entre outros,
209

na esfera pblica de Assistncia Social, para que os objetivos propostos na

Poltica em anlise ganhem exteriorizao frente as normas reguladoras,
realizando-se uma prestao efetiva, global e esperada do servio.
1. 3. A importncia do Advogado no Sistema nico de Assistncia Social
A Assistncia Social, como poltica pblica no contributiva, dever
do Estado e direito de todo cidado que dela necessitar. Entre os principais
pilares da assistncia social no Brasil esto a Constituio Federal de
1988, que determina as diretrizes para a gesto das polticas pblicas; e
a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), de 1993, que estabelece os
objetivos, princpios e diretrizes das aes.
A LOAS determina que a Assistncia Social seja organizada em
um sistema descentralizado e participativo, composto pelo Poder Pblico
e pela sociedade civil. A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social
deliberou, ento, a implantao do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS). Cumprindo tal deliberao, o Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS) implantou o dito sistema, que passou a articular
meios, esforos e recursos para a execuo dos programas, servios e
benefcios socioassistenciais.
O SUAS organiza a oferta da assistncia social em todo o Brasil,
promovendo bem-estar e proteo social s famlias, crianas, adolescentes,
jovens, pessoas com deficincia e idosos enfim, a todos que dela
necessitarem. As aes so baseadas nas orientaes da nova Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS), aprovada pelo Conselho Nacional
de Assistncia Social (CNAS) em 2004.
previsto, expressamente, na Resoluo n 33, de 12 de dezembro
de 2012, que a Poltica de Assistncia Social apresenta como funes a
proteo social, a vigilncia socioassistencial e a defesa de direitos. Para
que exera tais atribuies organizada sob a forma de sistema pblico no
contributivo, descentralizado e participativo, que se denomina por Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS).
As ocupaes da Assistncia Social visam promover a proteo
vida, reduzir danos, prevenir a incidncia de riscos sociais, independente
de contribuies prvias e dever ser financiada com recursos previstos no
oramento da seguridade social.

210

Portanto, a proteo social mostra-se dividida em dois nveis de

ateno: o de Proteo Social Bsica e o de Proteo Social Especial (de
alta e mdia complexidade). Tais protees apresentam a qualificao para
atendimento de situaes de complexidades diversas, prevendo formas
atendimento e monitoramento dos casos.
A Lei Federal n 12.435, de 6 de julho de 2011, que dispe sobre a
organizao da Assistncia Social Nacional, prev, em seu art. 6-C, que:
(...) as protees sociais, bsica e especial, sero ofertadas no
Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e no Centro
de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS),
respectivamente, e pelas entidades sem fins lucrativos de
assistncia social (...).

Afirma a norma que, os CRAS e CREAS so tidas como unidades

pblicas estatais, institudas no mbito do SUAS, possuindo interface com
as demais polticas pblicas. Objetivam articular, coordenar e ofertar os
servios, programas, projetos e benefcios assistenciais.
O Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS oferta servios
afetos a proteo social bsica em face de vulnerabilidades e riscos sociais.
O principal servio ofertado no mbito CRAS o de Proteo e Atendimento
Integral as Famlias (PAIF), tendo obrigatoriedade na execuo. Trata-se
de trabalho continuado, o qual visa fortalecer a funo protetiva da famlia,
prevenindo a ruptura de vnculos, promovendo o acesso e utilizao aos
direitos, melhorando a qualidade de vida dos indivduos.
J o Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social
(CREAS) mostra-se como uma unidade pblica de abrangncia e gesto
municipal, estadual e regional. Destina-se prestao de servios a
indivduos e famlias que se encontram em situao de risco pessoal e/ou
social, por violao de direitos ou contingncia, que demandam intervenes
especializadas da proteo social especial.
Para que haja a correta e abrangente prestao dos servios
ofertados no mencionados centros, os recursos humanos constituem
elemento fundamental para que o trabalho seja efetivo e que haja qualidade
de servios prestados pelos equipamentos CRAS e CREAS.
A proteo especial de mdia complexidade atua quando os direitos
j foram violados, e apresenta como unidade assistencial os Centros de

211

Referncia Especializada de Assistncia Social CREAS. Trata-se de

unidade pblica e estatal, que oferta servios especializados e continuados
s famlias e indivduos em situao de ameaa ou violao de direitos
(violncia fsica, psicolgica, sexual, trfico de pessoas, cumprimento de
medidas socioeducativas em meio aberto etc.).

compatvel com os servios prestados, a qual dever reunir um conjunto

de conhecimentos, tcnicas e habilidades condizentes com a natureza e
objetivos dos servios. A correta prestao do servio est condicionada a
uma necessria e plena contratao de equipe de referncia, conforme as
previses j dispostas.

Aps o necessrio amadurecimento na implantao do SUAS, a

Portaria n 843, de 28 de dezembro de 2010, disps sobre a composio
das equipes de referncia do CREAS.

Frente a isso, importa ressaltar que a atividade do Advogado em

mbito CREAS j foi corretamente prevista na legislao declinada, bastando,
para que haja a sua efetividade, que os Municpios se adequem as novas
orientaes, realizando a contratao de profissional afeto a rea jurdica,
para que este labore e se insira nas atividades propostas pelo CREAS.

No mesmo sentido se manifesta a Resoluo n 17, de 20 de janeiro

de 2011, que prev, no pargrafo nico do art. 1:
Art. 1 Ratificar a equipe de referncia, no que tange s
categorias profissionais de nvel superior, definida pela Norma
Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico
de Assistncia Social NOB-RH/SUAS, aprovada por meio da
Resoluo n 269, de 13 de dezembro de 2006, do Conselho
Nacional de Assistncia Social CNAS.
Pargrafo nico. Compem obrigatoriamente as equipes de
referncia:
I da Proteo Bsica:
Assistente Social;
Psiclogo.
II da Proteo Social Especial de Mdia Complexidade;
Assistente Social;
Psiclogo;
Advogado.
III da Proteo Social Especial de Alta Complexidade:
Assistente Social;

Porm, mostra-se de suma importncia ressaltar a necessidade/

imprescindibilidade da atuao deste profissional no apenas na proteo
social de mdia complexidade, mas sim, em todo o sistema SUAS, atuando,
igualmente, em territrio onde haja abrangncia de CRAS.
Tal ressalva tem como embasamento a anlise das atividades
cotidianas prestadas em ambos os centros, pois, apresentam como usurios,
indivduos que vivenciam risco social, os quais esto sujeitos a terem direitos
lesionados, ou que, tais leses j tenham se efetivado.
Assim, o Advogado, em primeira anlise, prestar as necessrias
e primeiras orientaes aos indivduos que estejam sob atendimento/
acompanhamento nos centros, elucidando seus direitos e descrevendo os
meios possveis para que haja o saneamento das violaes e ressarcimento
de danos, se for o caso. Neste diapaso, o profissional tem o poder/dever de
encaminhar as situaes atendidas aos rgos competentes, reproduzindo
seus atendimentos em relatrios, juntando cabveis documentos e solicitando
a concretizao de aes afetas a cada caso concreto.
Frente a isso, entende-se ser cabvel, que o profissional realize os
atendimentos aos indivduos, colhendo informaes sobre o fato analisado
e juntando documentos que considerar cabvel. Constatando a necessidade
de interveno de outro rgo seja o Ministrio Pblico, a Delegacia de
Polcia, o Poder Judicirio ou a Defensoria Pblica caber ao Advogado
confeccionar competente relatrio, encaminhando-o ao rgo destinatrio.

Em face da complexidade das situaes atendidas no CREAS,

mostra-se imprescindvel que a equipe tcnica apresente qualificao

Convm, neste momento, realizar breve ressalva que versa sobre a

atuao do Advogado, a qual deve se restringir, unicamente, na atividade
de orientao e encaminhamento dos casos atendidos. No se vislumbra
cabimento do ajuizamento de aes pelo Advogado que atua neste espao,

212

213

Psiclogo.

ficando a cargo da Defensoria Pblica, quando necessrio, o ajuizamento

das demandas. H de ser bem delimitado a atuao do Advogado no sistema
como um todo, o qual velar para a efetivao e proteo dos direitos dos
indivduos, realizando, para tanto, orientaes e encaminhamentos.
Caber ao dito profissional, frente necessidade encontrada no
caso concreto trazido pelo usurio, analisar o fato, encaminhando para
rgo capacitado de realizar a competente interveno. Neste momento,
visualiza-se a necessidade de integrao entre a rede de atendimento, a
qual dever laborar de forma coordenada e em regime de parceria. Assim,
tanto poder ser destinatrio de casos encaminhados por outros rgos,
como poder, tambm, realizar os cabveis encaminhamentos, guardadas
as peculiaridades de cada servio.
Portanto, mostra-se de grande relevncia a misso do Advogado
frente a efetivao dos direitos, pois caber a ele verificar se determinada
situao se enquadra ou requer uma interveno judicial, realizando as
primeiras orientaes, colhendo documentos e reduzindo seu entendimento
sobre o caso em competente relatrio, sendo este caminhado para onde se
mostrar cabvel.
Interessante notar que dever haver certa perspiccia da equipe
de referncia que realiza atendimento dos casos, pois ser esta que,
visualizando a necessidade de orientao/encaminhamento jurdico,
demonstrar ao Advogado a necessidade de atuao no caso concreto.
E neste momento que se vislumbra outra importante atividade do
jurisconsulto no mbito do SUAS, pois sua atuao no se restringe ao mero
atendimento aos usurios. Mas sim, transborda tais limites, acabando por
orientar, cotidianamente, todos os profissionais que labutam nestes espaos,
os quais, constantemente, deparam-se com situaes que requerem a
orientao em face dos tramites judiciais e legais, os quais requerem
conhecimentos jurdicos especficos.
Alm disso, analisando-se a rotina das atividades laborais dos
servios socioassistenciais, tem-se a constante realizao de estudos
de casos, onde os profissionais renem-se com a finalidade de analisar
determinado fato, fixando metas e aes a serem propostas e efetivadas.
Frequentemente, nessa prtica, so levantadas inmeras questes
de direito, havendo grande ganho funcional se houver a presena de um
jurisconsulto na equipe tcnica, participando, desta forma, de tais atividades
e esclarecendo questes que por ventura possam surgir.
214

Ainda, tem-se que, diariamente, o Poder Judicirio, Ministrio Pblico

e at mesmo as Delegacias de Polcia utilizam-se dos profissionais que
laboram no mbito assistencial, para que estes realizem determinadas
intervenes e acompanhamentos nos casos que esto sob sua interveno.
Imprescindvel que haja a presena de Advogado no servio, pois este
ter a possibilidade de analisar as questes trazidas por aqueles rgos,
orientando a equipe tcnica sobre o cumprimento da atividade.
Por outra banda, h de se mencionar que muitos dos servios
ofertados pelo SUAS demandam uma ao conjunta entre o Ministrio
Pblico e o Poder Judicirio e a Assistncia Social, ficando a cargo
do Advogado a realizao da ponte entre tais setores, muitas vezes
levando ao conhecimento dos rgos informaes, e em outra tantas,
colhendo elementos necessrios para o correto deslinde do atendimento
no mbito assistencial.
E por derradeiro, e sem a mnima inteno de esgotar a atuao do
causdico na esfera abordada, faz-se referncia a sua necessria assessoria
frente aos gestores dos servios assistenciais. Infelizmente, em vrios
setores da prestao de servios pblicos, como um todo, v-se, diariamente,
a nomeao de inmeros cargos que se revestem, unicamente, de questes
meramente polticas, sem que haja preocupao com a qualidade do servio
a ser prestado. Trata-se de prtica recorrente e enraizada em nossa cultura.
Porm, de suma importncia que os gestores municipais
coordenadores, diretores e secretrios - tenham conscincia da
indispensabilidade de uma formao de assessoria tcnica a seu favor. Com
tal atitude, haver grande ganho para a sociedade como um todo, uma vez
que o gestor poder se apropriar de questes tcnicas, entendendo o motivo
e consequncias de cada atitude, tomando a deciso acertada na maioria
dos casos, pois baseada em conhecimentos especficos. Entende-se que
tal equipe tcnica dever ser composta, minimamente, por um profissional
formado em Servio Social, um Psiclogo e um Advogado.
Assim, o Advogado, alm de realizar as orientaes e
encaminhamentos dos casos em atendimento nos servios prestados no
mbito SUAS, bem como a indispensvel assessoria jurdica aos prprios
tcnicos destes espaos, mostra-se como imperativa a sua presena dentre
os gestores destes servios, auxiliando na compreenso de inmeras
questes jurdicas que se descortinam, diariamente, neste mbito.

215

Contudo, no basta que se trate de mero profissional que tenha

concludo curso de Direito e efetivado sua inscrio em rgo de
classe competente. de pleno conhecimento que a Assistncia Social
apresenta peculiaridades, assim como qualquer outra rea. Portanto, no
basta que sejam inseridos Advogados no mbito de atuao do SUAS,
necessitando, que estes apresentem conhecimentos especficos com a
rea que iro militar.
Em muitos casos v-se a realizao de concursos pblicos de
mbito municipal, onde se prev vagas para contrao de Advogados,
sem especificao de onde iro atuar. Tais profissionais so submetidos
a prova de conhecimento extremamente abrangente, trazendo questes
afetas a atividades de Procuradores Municipais. Uma vez havendo a
aprovao desse candidato, o mesmo, por questes de interesse pblico
lotado em Secretaria que abranja os servios prestados pela Assistncia
Social, acabando por integrar a equipe tcnica do CREAS, em face da j
mencionada orientao descrita na NOB-RH.
Em que pese tratar-se de atitude louvvel, posto que visa efetivar a
orientao j declinada, no quer dizer que tal misso trar a necessria
efetividade esperada na atuao deste profissional.
Assim, indispensvel que a Administrao, ao vislumbrar a
necessidade de contratao de tal profissional para atuar frente a Assistncia
Social, nos seus mais diversos nveis de complexidade, que o faa com
a conscincia da necessidade de conhecimentos especficos afetos ao
Servio Social, alm dos indispensveis saberes jurdicos.
Efetiva-se tal objetivo com a realizao de concurso de provas e
ttulos de carter eliminatrio, onde se questione situaes afetas ao Direito,
mas que tragam ligao com as atividades prestadas em mbito SUAS.
Assim, tende-se a direcionar a contrao de profissional com conhecimentos
da rea que ir atuar, e que, antecipadamente, tenha cincia das atividades
que prestar aos usurios, as equipe tcnica e aos gestores, se for o caso.
Com tais medidas, haver grande chance de que a prestao do
servio ao usurio ocorrer de forma completa, abrangendo as mais diversas
reas de atuao e de necessidade do indivduo. Alm disso, os tcnicos e
gestores tero segurana em suas decises, pois estas estaro lastreadas
na legalidade e normas jurdicas vigentes.

216

Concluses
Entende-se que o SUAS, atravs dos servios que oferta a populao,
promove ou articula a necessria incluso social, bem como visa proteo
do indivduo e/ou de suas famlias que se mostrem em situaes de
violaes de direitos e/ou violncia maus tratos, negligncia, abandono,
discriminao, entre outros.
Alm disso, vislumbra-se a recorrente prtica de nomeao de
gestores do mbito da assistncia social por questes meramente polticas,
apresentando, em muitos casos, a ausncia de conhecimentos necessrios
para que haja a correta implementao/aplicao das diretrizes, objetivos,
servios e programas assistenciais.
Frente a isso, conclui-se indispensvel insero de profissional
afeto ao Direito no mbito SUAS como um todo, uma vez que, o indivduo
ou famlia atendido pelos equipamentos, em muitos casos, necessitam, de
forma incontestvel, de esclarecimentos e apoio sobre seus direitos mulher,
criana, adolescente, idoso etc. Alm disso, caber a este profissional a
realizao dos competentes encaminhamentos, visando, inclusive, a devida
responsabilizao do agressor, a ser efetivada pelos rgos competentes.
Alm disso, conforme anteriormente aduzido, importante a criao
de equipe tcnica de referncia capaz de realizar assessoria aos gestores,
demonstrando os campos de atuao, a forma de efetivao da poltica
social e os meios necessrios para a sua concretizao. Em tal assessoria,
indispensvel a presena de Advogado, orientado a equipe como um todo,
auxiliando na construo de novos projetos e assessorando os gestores no
que se mostrar necessrio.
Frente a todo o exposto, nota-se que, para que a Poltica de
Assistncia Social apresente efetividade na sua existncia, levando em
conta todo o contexto histrico e as mudanas na sua interveno, tem-se
o causdico como pea fundamental. Comprova-se a necessidade de sua
presena pela simples anlise da ntima ligao entre a Assistncia Social e
o Direito, pois ambos visam reduzir as desigualdades, efetivando mltiplos
direitos contribuindo para garantir a dignidade das pessoas que de alguma
forma sofreram violaes nos mais variados sentidos.

217

Referncias
BARROCO, Maria Lcia Silva. tica e Servio Social. Fundamentos
Ontolgicos. So Paulo: Cortez, 2001.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Poltica
Nacional de Assistncia Social. Braslia. 2004.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Poltica
Nacional de Assistncia Social PNAS/2004. Norma Operacional Bsica
NOB/SUAS. Braslia. 2004.
BRASIL. Caderno de Orientaes Tcnicas: Centro de Referncia
Especializado de Assistncia Social CREAS. Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome. Braslia. 2011.
COUTO, Berenice Rojas. O Sistema nico de Assistncia Social no Brasil:
uma realidade em movimento. So Paulo: Cortez. 2010.
PAULO NETTO, Jos. Capitalismo monopolista e servio social. 3. ed. So
Paulo: Cortez, 2001.

218

C a p t u l o

3
220

assistncia social como

direito universal e seu
papel na efetivao dos
direitos humanos

Adjudicao de direitos e
escolhas politicas na assistncia
social: o STF e o critrio de renda
do BPC
Daniel Wei Liang Wang

Resumo: a Constituio Federal prev como elemento da Assistncia

Social o Beneficio de Prestao Continuada (BPC), concedido a idosos e
portadores de deficincia. Como outros direitos sociais, o BPC tem sido objeto
de ampla judicializao no que se refere ao limiar de renda familiar para seu
recebimento um quarto de salrio mnimo per capita estabelecido pela
LOAS. Recentemente, no julgamento do RE 567985, o STF decidiu pela
inconstitucionalidade deste limite de renda, permitindo que pessoas com
renda acima do limiar proposto por lei possam receber o benefcio. Nesta
deciso, o STF optou por um caminho argumentativo que transforma um
direito social constitucional diretamente em um direito individual subjetivo,
ignorando a poltica pblica e as escolhas polticas que se colocam em meio
aos dois. Isto reduz o contedo e significado do direito assistncia social
soluo de uma disputa bilateral entre um indivduo versus o Estado, o que
leva o STF a perder de vista que a ampliao de direitos da assistncia social
via adjudicao inexoravelmente uma escolha distributiva e poltica entre
diferentes necessidades, valores e demandas sociais que competem por
recursos escassos. Tal escolha tem custos de oportunidade significativos,
especialmente se comparada a outras polticas de assistncia social como
o Bolsa Famlia e o Brasil Carinhoso. O STF, ao desconsiderar o impacto
oramentrio e distributivo de sua deciso, ignorou que o direito assistncia
social no apenas daqueles que conseguem chegar ao Judicirio, mas de
toda a populao que precisa da poltica de assistncia social.
Palavras-chave: Benefcio de Prestao Continuada; Supremo Tribunal
Federal; Judicializao; Direito Social; Bolsa Famlia; Assistncia Social.

223

Introduo
A Constituio Federal inequvoca com relao ao compromisso
que assume com o combate pobreza e excluso social. A cidadania e a
dignidade da pessoa humana so fundamentos do Estado brasileiro (art. 1),
que tem, dentre outros objetivos, o de construir uma sociedade livre, justa e
solidria; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; alm de promover o bem de todos, sem preconceitos
de origem, raa, sexo, cor, idade ou qualquer outra forma de discriminao
(art. 3). A Constituio, quando trata dos direitos e garantias fundamentais
(ttulo II), tambm prev um amplo rol de direitos sociais (art. 6): os direitos
educao, sade, alimentao, ao trabalho, moradia, ao lazer,
segurana, previdncia social, proteo da maternidade e da infncia e
assistncia aos desamparados.
Estes direitos ganham densidade ao longo do texto constitucional.
No caso da assistncia aos desamparados, o art. 203 da Constituio
trata dos objetivos da assistncia social e, em seu inciso V, estabelece a
garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora
de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover
prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser
a lei. sobre este benefcio, o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), de que trata este artigo.
Embora seja uma prestao assistencial prevista constitucionalmente
desde 1988, ele foi apenas regulamentado em 1993 pela Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS), com alteraes promovidas pelas Leis n. 12.435
e n. 12. 470, ambas de 2011, e pelos Decretos n. 6.214 de 2007 e n. 6.564
de 2008. O BPC um dos elementos do Sistema nico de Assistncia
Social, uma complexa rede de polticas pblicas no contributivas que visa
prestao do direito constitucional assistncia social (COUTINHO, 2013),
e tambm um direito social reconhecido constitucionalmente.
Uma das consequncias da constitucionalizao de direitos sociais,
sobretudo quando possuem este status de direitos humanos fundamentais,
a sua judicializao. Os exemplos mais conhecidos no Brasil de
judicializao de direitos sociais so as aes judiciais contra o Poder Pblico
com pedidos de medicamento (direito sade) e de matrculas em creches
(direito educao) (Hoffman & Bentes, 2010; Piovesan, 2008; Wang, 2008;
Ferraz 2011). O mesmo fenmeno tem ocorrido com o BPC, um caso muito
menos estudado, porm com impacto oramentrio e sobre o desenho de
224

sua prpria poltica pblica potencialmente maior que o da judicializao de

direitos como sade e educao.
O art. 20, 3o, da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), ao
regulamentar o art. 203, inciso V, da Constituio Federal, estabelece
que, para fins de recebimento de BPC, considera-se incapaz de prover
a manuteno da pessoa com deficincia ou idosa a famlia cuja renda
mensalper capitaseja inferior a 1/4 (um quarto) do salrio-mnimo.
Pessoas cujas famlias esto acima deste critrio de renda, contudo,
tm levado ao Judicirio demandas questionando a sua constitucionalidade.
Argumentam, de maneira geral, que tal critrio de renda restringiria seu
direito constitucional de assistncia social porque, ainda que tenham uma
renda familiar per capita acima do critrio estabelecido pela LOAS, vivem
em famlias que so incapazes de prover seu sustento. Esta questo foi
analisada em diversas decises no Supremo Tribunal Federal (STF) e,
recentemente, teve sua repercusso geral reconhecida e julgada no Recurso
Extraordinrio (RE) 567985.
Assim como acontece com outros direitos sociais, a constitucionalizao
e judicializao do BPC coloca ao Judicirio o desafio de decidir, de um lado,
sem usurpar as funes usualmente atribudas ao Executivo e Legislativo
por razes de legitimidade democrtica e capacidade institucional e, de
outro, sem abdicar de sua funo de controlador destes outros poderes na
concretizao de direitos (Michelman, 2003, p.16; Ferraz, 2013).
Este artigo, primeiramente, descreve como o STF tem lidado com
esse dilema entre abdicao e usurpao quando decide sobre o
critrio de renda do BPC. Como demonstraremos, a jurisprudncia do STF
sobre o tema sempre oscilou entre ora respeitar a deciso legislativa, que
limita a concesso do benefcio apenas para pessoas de renda familiar
per capita abaixo de um quarto de salrio mnimo, ora determinar sua
inconstitucionalidade por desconsiderar as necessidades de pessoas no
compreendidas por este critrio. Essa oscilao refletiu-se nos debates do
pleno da Corte, bem como em suas decises monocrticas, marcados pela
convivncia de diferentes interpretaes sobre a questo.
Para uniformizar sua jurisprudncia e sanar esta incerteza e
dualidade, o STF declarou a repercusso geral no RE 567985, caso que
assumiria ento a funo de recurso paradigma ao problema. Na deciso
deste recurso, ao tentar escapar da crtica de abdicar das suas funes
de protetor de direitos constitucionais, decidiu pela inconstitucionalidade
225

do critrio de renda do BPC, o que a princpio permite que pessoas com

renda acima de um quarto de salrio mnimo per capita tornem-se elegveis
para receber o benefcio. Ao mesmo tempo, para tambm esquivar-se da
crtica de ter usurpado funes legislativas e executivas, decidiu pela no
nulidade do art. 20, 3o da LOAS, sem estabelecer novos parmetros
concesso do benefcio e deixando a deciso para os juzes em cada caso.
Em seguida anlise da jurisprudncia do STF, este artigo argumenta
que a soluo dada pelo Tribunal para esta questo no foi plenamente
adequada uma vez que o direito assistncia social foi interpretado e
aplicado sem suficiente considerao da poltica de assistncia social que
o concretiza. Na medida em que a efetivao do direito assistncia social
no analisada como uma questo de justia distributiva e policntrica
(Fuller, 1978), a qual, portanto, afeta a muitos outros no contemplados no
processo judicial e de forma quase imprevisvel, ela foi reduzida soluo de
uma disputa bilateral entre um indivduo versus o Estado. Como se espera
discutir neste artigo, esta simplificao do problema leva os ministros do
STF a perderem de vista que a possvel ampliao de direitos da assistncia
social via adjudicao inexoravelmente uma escolha distributiva e poltica
entre diferentes necessidades, valores e demandas sociais que competem
por recursos escassos.

Marco Aurelio, demandando que o STF declarasse a mora do Congresso

Nacional em regulamentar o benefcio e determinasse um prazo de 45 dias
para aprovao da nova lei ou a concesso direta de um salrio mnimo
aos impetrantes. O STF apenas julgou a ao em 05 de setembro de 1994
acolhendo em parte a pretenso dos demandantes para apenas declarar
o Legislativo em mora, algo que somente seria completamente sanado em
1996 com a vigncia do Decreto 1744/1995 (PENALVA et al, 2010). Apesar
de regulamentado, a concesso do benefcio continuou sendo questionada
judicialmente, sobretudo quanto exigncia de renda per capita familiar
mxima de um quarto de salrio mnimo.
Assim, em 1998 o Procurador Geral da Republica ajuizou a
Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1232 requerendo que o STF
reconhecesse a inconstitucionalidade do critrio de um quarto de salrio
mnimo estabelecido na LOAS. Segundo os argumentos do demandante,
a Constituio determinou que [a] assistncia social ser prestada a quem
dela necessitar (art. 203) e, portanto, o art. 20, 3o, da LOAS, para ser
constitucional, no poderia ser interpretado como o nico critrio para
determinar a falta de meios para uma famlia prover o sustento para o idoso
ou pessoa com deficincia, mas apenas como uma forma dentre vrias
outras para se comprovar tal situao.

O benefcio de prestao continuada questionado perante o STF

pelo menos desde 19931. Neste ano, pouco antes da aprovao da Lei
Orgnica da Assistncia Social (LOAS), um grupo de pessoas portadoras de
deficincia impetrou o Mandado de Injuno 448/RS, sob relatoria do Min.

A deciso da maioria dos ministros neste caso julgou pela

constitucionalidade do dispositivo. O voto do ministro Nelson Jobim, que
encabeou a posio majoritria, julgou que a Constituio foi clara ao determinar
que compete lei dispor a forma de comprovao, de tal modo que a incluso
de outros critrios dependeria de mudana legislativa e no de interpretao
pelo STF. O ministro Seplveda Pertence acrescentou ainda que provavelmente
a lei seria omissa na previso de outras hipteses necessrias a comprovao
da miserabilidade. No entanto, a ao direta de inconstitucionalidade no era,
para ele, o remdio adequado a sanar esta omisso.

1 Considera-se aqui, obviamente, a judicializao apenas do benefcio de prestao continuada da Assistncia Social, previsto pelo art. 203, inciso V da Constituio de 1988 e regulamentado pela LOAS. Isso porque existem tambm os benefcios de prestao continuada
oferecidos pela Previdncia Social, como aposentadorias, penses por morte, auxlios, rendas mensais vitalcias, abonos de permanncia em servio, os salrios-famlia e maternidade
(conferir http://www.previdencia.gov.br/estatisticas/menu-de-apoio-estatisticas-anuario-estatistico-da-previdencia-social-2007-beneficios/, consulta em 12.11.2013). Estes benefcios,
sua correo e critrios, j eram amplamente judicializados mesmo antes da Constituio
de 1988, como se pode conferir pela jurisprudncia do STF (por exemplo: RE 74311/GB,
Rel. Min. Djaci Falco, j.03/10/1972; RE 87690/CE, Rel. Min. Xavier de Albuquerque, j.
19/08/1977; RE 147684/DF, Rel. Min. Seplveda Pertence, j. 26/06/1992).

A posio dissidente do relator ministro Ilmar Galvo e do ministro Nri

da Silveira, ao contrrio, acompanhou o parecer da Procuradoria Geral da
Republica, o qual recomendava que o texto fosse declarado inconstitucional
sem reduo de texto, por meio da tcnica de interpretao conforme a
constituio. Para estes dois ministros vencidos, a nica interpretao
constitucional possvel do critrio que no afastaria grande parte dos
destinatrios do benefcio deveria permitir compreend-lo apenas como
uma presuno juris et juris, ou seja, exigncia suficiente para comprovao
de miserabilidade, mas no necessria, j que outros critrios tambm

226

227

1. O critrio de renda do Benefcio de Prestao Continuada no STF

1.1. Jurisprudncia do STF anterior ao RE 567985

poderiam servir para determinar a real situao de incapacidade econmica

da famlia do idoso ou portador de deficincia.
Apesar de dissidente e minoritria, esta interpretao do critrio de
um quarto de salrio mnimo per capita foi assumida por muitas decises
em tribunais federais inferiores, o que ensejou novas manifestaes do STF,
primeiro monocraticamente2 e depois em plenrio no julgamento do Agravo
Regimental da Reclamao 2.303 em maio de 2004. Nesta deciso, o STF,
liderado pelo voto da Relatora ministra Ellen Gracie, reiterou o precedente
e julgou que a deciso reclamada (que concedera o benefcio de prestao
continuada sem o cumprimento de um quarto de salrio mnimo) estava em
desacordo com o julgamento do STF na ADI 1232.
Tambm na deciso deste agravo formou-se outra dissidncia
minoritria, sobretudo com o voto do ministro Carlos Ayres Britto. Este
recuperou a posio vencida na ADI 1232 para ento votar pela procedncia
do recurso e, portanto, pela interpretao que compreende a exigncia de
um quarto de salrio mnimo com um critrio objetivo que no impede que o
particular pretendente ao benefcio mensal possa eventualmente comprovar
que, mesmo ultrapassando esse parmetro de ganhos per capita, a
necessidade de assistncia material-financeira.
Mesmo depois do julgamento do referido agravo, a posio minoritria
do STF continuou a ser adotada em muitos tribunais inferiores (PENALVA
et al, 2010) que concediam o benefcio de prestao continuada a idosos e
portadores de deficincia com renda familiar per capita superior a um quarto
de salrio mnimo. Isso levou a novos recursos e reclamaes interpostos
pelo INSS perante o STF, alegando novamente o descumprimento do
precedente da Corte firmado na ADI 1232.
Os prprios ministros, no entanto, comeariam a se posicionar
monocraticamente de forma favorvel concesso dos benefcios mesmo
quando no cumprido este critrio de renda. Nas decises da Corte entre
maio de 2004 e fevereiro de 20083 (quando declarada a repercusso geral do
2 Conferir: AI 471005 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 17.12.2003 e AI 475496, Rel. Marco
Aurelio, j. 19.03.2004; e Rcl2303, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 01/04/2004.

RE 567985 sobre o tema) os ministros individualmente passaram a vincularse cada vez mais a posio at ento dissidente, no apenas argumentando
que a ADI 1232 no teria determinado o critrio de um quarto como o nico
e suficiente para aferir pobreza, mas tambm que a interpretao conjunta
das regras constitucionais, da previdncia e assistncia social, permitiria
compreender renda e pobreza de forma mais abrangente. Nas palavras de
Carlos Veloso ao recuperar e ratificar a deciso recorrida, por exemplo:
Ora, em decorrncia da Emenda Constitucional n 31/2000, que
instituiu o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, e foi
regulamentado pela Lei Complementar n 111/2001, que no
2 do art. 3 remeteu ao Executivo a definio do conceito de
linha de pobreza, foroso reconhecer que o valor da linha de
pobreza definido pelo inciso I do art. 4 do Decreto n 3.997/2001
tambm se aplica para fins de obteno do benefcio assistencial
de prestao continuada de que tratam o art. 203, inciso V, da
Constituio Federal de 1988 e o art. 20 da Lei n 8.742/93, sob
pena de afronta ao princpio da dignidade da pessoa humana
(art. 1, inciso III, CF/88), j que no se pode admitir que a
uma pessoa na linha de pobreza seja negado um benefcio de
Assistncia Social. (Rcl 3891, j. 01/12/2005).

Apesar de individualmente os ministros se posicionarem contrrios

a uma interpretao estrita e suficiente do critrio de um quarto, o
plenrio do STF permaneceu reafirmando a posio estabelecida na ADI4,
dando provimento a recursos e reclamaes do INSS que alegassem
descumprimento deste precedente. Esta situao levou convivncia de
duas posies diferentes da Corte : o critrio de um quarto ora era visto
como insuficiente e at supervel para a constatao da condio de
miserabilidade e concesso do benefcio, ora era confirmado invocando-se
a posio majoritria da ADI 1232.
Recursos semelhantes, normalmente ajuizados pelo INSS quando
perdia nas instncias federais a quo poderiam, ento, obter destinos
bastante diversos caso fossem decididos monocraticamente ou levados
a plenrio. Em razo da convivncia destes dois possveis resultados

3 Conferir: Rcl 3891, Rel. Carlos Veloso, j. 01/12/2005; Rcl 3805, Rel Min. Carmen Lucia,
j. 09/10/2006; Rcl 3975 MC, Rel. Seplveda Pertence, j.23/02/2006; Rcl 4156, Rel. Eros
Grau, j.13/03/2006; Rcl 4137, Rel. Eros Grau, j. 13/03/2006; Rcl 4270. Rel. Eros Grau, j.
17/04/2006; Rcl. 4280, Rel, Min. Sepulveda Pertence, j. 20/06/2006; Rcl 4145. Rel Marco
Aurelio, j. 30/04/2006; Rcl 4374, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 01/02/2007.

4 Como informa o Ministro Teori Zavascki em seu voto no RE 567985: O Plenrio, todavia, continuava mantendo o que foi decidido na ADI 1.232/DF (v. g.: Rcl-MC-AgR 4.427/RS,
Pleno, rel. Min. Cezar Peluso, j. 06/06/2007, DJ 29/06/2007, p. 23; Rcl 2.323/PR, Pleno, rel.
Min. Eros Grau, j. 07/04/2005, DJ 20/05/2005, p. 8; Rcl-AgR 2.303/RS, Pleno, rel. Min. Ellen
Gracie, j. 13/05/2004, DJ 01/04/2005, p. 5)

228

229

em meio s decises do STF e na tentativa de, de uma vez por todas,

vincular todos os demais tribunais sua posio majoritria, em fevereiro
de 2008 o STF decide pela repercusso geral do RE 567985, de relatoria
do Ministro Marco Aurlio.
1.2. O RE 567985
O recurso extraordinrio 567985 foi julgado em 10 de abril de 2013.
Interposto pelo INSS contra deciso da Turma Recursal da Seo Judiciria
do Estado do Mato Grosso, questionava a concesso judicial do benefcio de
prestao continuada a individuo que no preenchia o critrio de um quarto
de salrio mnimo per capita como renda familiar, alegando descumprimento
do quanto determinado pelo precedente da ADI 1232.
A deciso recorrida no s assumia que este critrio no seria
necessrio para a concesso do beneficio como teria se modificado para
meio salrio mnimo com o advento das Leis 9533/1997 (lei que autoriza
a Unio a conceder apoio financeiro aos municpios que institurem
programas de renda mnima) e 10689/2003 (Lei do Programa Nacional
de Acesso Educao). Outros argumentos a favor desta posio so
trazidos pelo Defensor Pblico-Geral da Unio e pelo Instituto de Biotica,
Direitos Humanos e Gnero (ANIS) que figuravam como interessados no
caso. Dentre estes argumentos esto: um quarto de salrio mnimo no se
mostraria mais um padro adequado para aferir a miserabilidade individual e
familiar; outras leis teriam modificado este critrio (tais como as citadas pela
deciso recorrida bem como o Decreto 3887/2001, que instituiu o Fundo
de Combate e Erradicao da Pobreza); e um valor mnimo maior serviria
como melhor parmetro a concesso do benefcio, pois evitaria os erros
de focalizao que j estariam presentes na poltica, alm de aumentar a
populao legalmente beneficiria com um custo adicional de apenas 3%
sobre o oramento previdencirio total.
Duas vises sobre o problema concorreram na deciso deste caso.
A primeira, que fundamentou a posio vencedora, capitaneada pelos
ministros Marco Aurlio e Gilmar Mendes. Para ambos, o critrio de um
quarto de salrio mnimo sofreria de um vcio de omisso parcial, j que no
seria suficiente para aferir a real condio de miserabilidade do beneficirio
que, em muitos casos, poderia ter renda per capita familiar superior, mas
ainda assim ser considerado pobre e necessitado do benefcio. Para os
ministros, a determinao constitucional deste benefcio exigiria apenas
230

que o individuo comprovasse sua necessidade. Isto porque o direito ao

benefcio decorreria da prpria Constituio e no da poltica social criada
com a LOAS, que apenas o teria operacionalizado. Mais ainda, assumir que
o critrio de um quarto seria uma forma suficiente de o Estado identificar os
mais necessitados permitiria desprezar todos aqueles que, no cumprindo
o critrio, teriam ainda assim seu direito dignidade humana ameaado por
viverem em situao de pobreza.
Este critrio, inclusive, teria passado por processo de
inconstitucionalizao paulatina causada por mudanas fticas e jurdicas
derivadas, sobretudo, da criao de outros programas de transferncia
de renda, como o Bolsa Famlia, e da adoo de outras polticas sociais
que utilizam o valor de meio salrio mnimo para aferio da pobreza. Este
processo estaria conduzindo um esvaziamento da deciso tomada na ADI
1232, reiterado pelas mudanas na prpria jurisprudncia recente do STF.
Nenhum dos dois ministros, contudo, argumentou pela superao deste
precedente, ou seja, a simples declarao de inconstitucionalidade do critrio
de um quarto de salrio mnimo, j que reconhecer a nulidade neste caso
levaria a um vcuo jurdico que poderia prejudicar a concesso de novos
benefcios. sobre a soluo deste problema - o que fazer com o critrio de
um quarto - que os dois ministros divergem, como se ver a seguir.
A segunda viso do problema, que fundamenta os votos dissidentes
dos ministros Teori Zavascki e Ricardo Lewandowski, argumenta que a
discusso em questo se apresentaria exatamente nos mesmos termos
daquela da ADI 1232. Portanto, seria possvel rever esta deciso em recurso
extraordinrio apenas se o critrio de renda da LOAS tivesse sofrido uma
inconstitucionalidade superveniente, o que para os ministros vencidos no
ocorrera. Como assinala em seu voto o ministro Teori Zavascki, ao entender
ser impossvel comparar o BPC com outras polticas com objetivos e
contornos prprios:
O benefcio decorrente do art. 203, V da Constituio,
de natureza individual, disciplinado no art. 20, 3 da Lei
8.742/1993, tem configurao e pressupostos normativos
prprios, insuscetveis de equiparao com outros benefcios
sociais, de natureza familiar, como o da Lei 10.689/2003, que
cria o Programa Nacional de Acesso Alimentao, ou o da Lei
9.533/1997, que incentiva a criao de programas de garantia
de renda mnima associados a aes socioeducativas. Por isso
mesmo, no se pode supor que a mudana na legislao em
231

relao aos requisitos ou pressupostos para a concesso de

um desses benefcios, autorize a concluso de que os mesmos
pressupostos ou requisitos devam ser aplicados aos demais.

programa, bem como os gastos com benefcios. Observa-se, assim, que o

BPC tem se expandido, o que se reflete tanto na ampliao do nmero de
beneficirios como no gasto com o BPC nas ltimas dcadas (ver Grfico 1).

A partir da posio majoritria, o STF negou provimento ao

recurso, mas optou por no declarar a nulidade do texto. O ministro Marco
Aurlio, relator do caso, entendeu que o critrio de um quarto deveria ser
considerado constitucional, desde que sua interpretao e a necessidade
de cumpri-lo ou eventualmente ultrapass-lo coubesse aos juzes a quo
pela anlise caso a caso. O ministro Gilmar Mendes, por outro lado,
tambm temeroso que a declarao de inconstitucionalidade levasse
nulidade do critrio, sugere outra soluo ao problema, esta adotada
pela Corte: a declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo
do texto. Apesar de propor que a Corte determinasse um prazo de pouco
mais de dois anos (at 31/12/2015) para que o Congresso editasse uma
nova legislao sobre a matria, tal proposta do ministro no obteve a
maioria de 2/3 necessria modulao de efeitos da deciso.

O critrio de renda de um quarto do salrio mnimo per capita, porm,

no foi objeto de alterao legislativa, apesar dos 53 projetos de lei que
entre 1994 e 2010 propuseram seu aumento, mas que no obtiveram apoio
suficiente no Executivo e Legislativo para aprovao (Miranda, 2012, p.33).
Este critrio absoluto de renda criticado por alguns especialistas. Medeiros,
Diniz & Squinca (2006, p.12), por exemplo, consideram que [u]ma linha de
pobreza nica que no considere particularidades das famlias inadequada
nesse caso. Esse tipo de linha tende a tratar do mesmo modo famlias que tm
necessidades bastante diferentes. Com base nesta premissa, a ampliao
judicial da cobertura do BPC por meio da flexibilizao do critrio de renda
vista por alguns como um avano na promoo do direito assistncia
social (Ivo & Silva, 2011; Penalva, Diniz & Medeiros, 2010; Pereira, 2013).

Ao final, a Corte decidiu por negar provimento ao recurso, declarando

incidentalmente a inconstitucionalidade parcial do 3 do art. 20 da Lei
8.742/1993, sem reduo de seu texto. Desse modo, o critrio de um quarto
continuaria vigente e aplicvel, mas sem excluir outros critrios ou fontes
de prova que pudessem aferir a condio de misria no caso concreto, ao
menos enquanto se espera nova regulamentao do Congresso Nacional,
sem prazo para ocorrer.
2. O STF e sua escolha de poltica pblica
A importncia do BPC inegvel no combate pobreza e
desigualdade, assim como na proteo social que uma renda estvel oferece
a idosos e pessoas portadoras de deficincia (Jaccoud, Hadjab & Cheibub,
2010, p.16; Medeiros, Neto & Granja, 2009; Medeiros, Diniz & Squinca,
2006; Medeiros, Britto & Soares, 2007; Datametrica, 2010; Soares et al.,
2006). O BPC tem ampliado seu alcance desde sua criao. A idade mnima
para recebimento do benefcio, inicialmente de 70 anos, foi reduzida para 68
e atualmente de 65 anos. Tambm o conceito de deficincia foi ampliado
para incluir no apenas a dimenso mdica, mas tambm o contexto social
e ambiental em que o individuo vive (Jaccoud, Hadjab & Cheibub, 2010,
p.6-7). Alm disso, o aumento significativo do salrio mnimo na ltima
dcada elevou o patamar real de elegibilidade para se tornar beneficirio do
232

Sensibilizar-se com a situao destes demandantes humano, e a

possibilidade de ajud-los por meio da adjudicao e da linguagem dos direitos
bastante atrativa. O STF, sobretudo no RE 567986, entendeu cumprir sua funo
de controlar os outros poderes para a realizao de direitos fundamentais e de
objetivos estabelecidos na Constituio (solidariedade, dignidade, erradicao
da pobreza, assistncia aos desemparados). A opinio da maioria dos ministros
pela flexibilizao do critrio de um quarto de salrio mnimo baseou-se nas
necessidades daqueles que, embora considerados pelos juzes em situaes
de vulnerabilidade social, ficariam excludos do BPC por estarem acima do limiar
de renda estabelecido em lei. A deciso expandiu por via judicial a abrangncia
do benefcio para que, assim, protegesse os direitos destes cidados a receber
este benefcio da assistncia social.
A avaliao quanto extenso do alcance do BPC, no entanto, assim
como a de qualquer poltica pblica fundada nos princpios de solidariedade
social, no pode ser feita com base apenas em quem se beneficia dessa
expanso. Em um cenrio de recursos pblicos escassos e inmeras
demandas sociais, qualquer escolha por uma determinada poltica para um
determinado grupo implica que outras polticas e outros grupos deixaro
de ser atendidos. Conforme afirmou Wang (2008, p.540), a escassez de
recursos exige que o Estado faa escolhas, o que pressupe preferncias
e que, por sua vez, pressupem preteridos. Portanto, qualquer poltica
deve ser avaliada tambm com base no seu custo de oportunidade, aquilo
que poderia ser ganho e aqueles que poderiam ser beneficiados com o uso
alternativo dos mesmos recursos.
233

 preciso ter claro que por trs do discurso jurdico na deciso do STF
no RE 567986 est uma escolha de poltica pblica. Valer-se da linguagem
do Direito e dos direitos para defender certos grupos, em casos como este,
fazer escolhas distributivas e polticas entre diferentes necessidades e
demandas sociais que competem por recursos escassos (Kennedy, 2004,
xxiii; Waldron, 2010; Griffith, 1979, p.15; Koskenniemi, 2010; Shapiro &
Sweet, 2002, p.180; Wesson, 2012).
Uma boa poltica de assistncia social deve considerar a necessidade
de um dado grupo em comparao com a necessidade de outros igualmente
ou mais vulnerveis. Ela deve, portanto, levar em considerao quem so
aqueles na sociedade cujas necessidades so mais prementes, definindo
prioridades em um contexto de escassez de recursos de modo a maximizar os
benefcios e obter um equilbrio entre a abrangncia da poltica (a quantidade
de pessoas que ela atinge) e sua intensidade (o tamanho do benefcio a ser
oferecido). Essas so questes de escolha poltica, de eficincia econmica,
justia distributiva e valores sociais que tendem a ser negligenciadas quando
se analisa a questo apenas sob a tica das necessidades de alguns
indivduos, por mais relevantes que elas sejam, deslocadas de um contexto
social maior. Estes elementos esto praticamente ausentes (com exceo
da breve colocao do ministro Teori Zavascki, acima exposta) na deciso
do RE 567986 pelo STF.
O STF considerou que o limiar de renda estabelecido pela LOAS
parcialmente inconstitucional por determinar um limite absoluto de renda
familiar per capita para recebimento do benefcio. Ao no estabelecer outro
limite de renda para a concesso do benefcio ou formas de interpretar o
critrio de um quarto, contudo, a Corte deixa a critrio dos demais tribunais
e juzes avaliar a necessidade de cada indivduo no caso concreto. Uma
soluo como tal impe aos gestores a difcil tarefa de decidir sobre a
concesso de benefcios sem critrios claros, sujeitando suas decises
constante e incerta reviso, sem que se saiba minimamente o que esperar
de cada deciso judicial. Do ponto de vista dos demandantes que recorrem
ao Judicirio para ver reconhecido seu direito ao benefcio, a situao
de igual imprevisibilidade e de provvel iniquidade. A possibilidade de
variadas interpretaes por parte de diferentes juzes sobre os critrios
para concesso do BPC transforma o Judicirio em uma loteria que pode
atribuir resultados diferentes a pessoas em situao semelhante. Ademais,
esta situao de incerteza deve permanecer mesmo que a LOAS venha a
ser modificada legislativamente para incluir um novo patamar de renda j

234

que, segundo a deciso no RE 567986, a necessidade do indivduo, a ser

aferida no caso concreto, que determina seu direito de receber o BPC.
Por outro lado, embora a deciso no tenha sido clara quanto a isso,
a comparao do BPC com outras polticas de assistncia social sugere
que o STF pode aceitar um critrio de renda mais alto para a concesso do
benefcio, a ser estabelecido por lei. Essa possibilidade, porm, ignora o j
mencionado trade-off entre a extenso de uma poltica e o tamanho de seu
benefcio, ideia que ser retomada nos pargrafos a seguir.
Embora o real impacto oramentrio da deciso do STF seja incerto,
estimou-se em 2010 que na hiptese do critrio de renda familiar ser elevado
para meio salrio mnimo per capta ao invs de um quarto (uma das propostas
que foi discutida pelo STF), e todas as outras variveis permanecendo
constantes, haveria um aumento de 48% no nmero de pessoas elegveis
para recebimento do benefcio, o que representaria, poca, um impacto
oramentrio de R$ 8,9 bilhes (Penalva, Diniz & Medeiros, 2010, p.63).
Este mesmo dado foi mencionado, inclusive, pelo ministro Marco Aurlio no
relatrio do RE 567985. Penalva, Diniz & Medeiros (2010), argumentam que
este seria um custo absorvvel pela capacidade oramentria da Unio, uma
vez que representaria apenas 2,4% do oramento da seguridade social.
Os nmeros, por si s, j impressionam. Contudo, o gasto com a
flexibilizao do critrio de renda do BPC mais bem dimensionado se
compararmos o BPC com outras polticas de assistncia social, como o
Programa Bolsa Famlia (PBF) e o Programa Brasil Carinhoso (PBC). Isso
torna mais claro como a deciso da maioria dos ministros no RE 567986
representa de fato uma escolha poltica com altos custos de oportunidade.
Como j mencionado, o fato de que os recursos so escassos faz
com que as polticas de assistncia social precisem lidar com o trade-off
entre abrangncia e tamanho do benefcio. O BPC oferece o benefcio mais
alto de todos os programas de assistncia social (um salrio mnimo) e, de
acordo com dados extrados da Matriz de Informao Social do Ministrio de
Desenvolvimento Social, atendeu cerca de 3,9 milhes de indivduos em
2013 a um custo de aproximadamente R$ 31,5 bilhes.
O PBF, por sua vez, uma poltica que optou pela abrangncia,
atingindo um grande nmero de pessoas, ainda que oferecendo um
benefcio menor. O PBF voltado a famlias em situao de pobreza (renda
per capita inferior a R$ 140) e pobreza extrema (com renda per capita inferior
a R$70). Divide-se este benefcio em duas partes, uma composta pelo
235

benefcio bsico e outra formada por um adicional pago por criana e jovem
na famlia. Os valores pagos so relativamente baixos se comparados ao
BPC, j que variam entre R$ 32 a R$ 306, a depender do nvel de pobreza
da famlia e do nmero de crianas e adolescentes que fazem parte dela.
Em 2013, de acordo os dados da Matriz de Informao Social do Ministrio
de Desenvolvimento Social, o PBF beneficiou 14 milhes de famlias a um
custo de pouco mais de R$ 24 bilhes.
Alm do foco nos mais pobres e miserveis, o PBF tem tambm
foco em beneficiar crianas e adolescentes, a faixa etria onde est a
maior proporo de miserveis no Brasil (IPEA, 2013, p.49). Isto pode
ser observado no fato de que, dentro do PBF, o benefcio que teve maior
valorizao real (descontada a inflao) foi o adicional por criana, sendo
este o responsvel pelo aumento da transferncia mdia por beneficirio
do PBF (Osrio & Souza, 2012, p.4). O foco neste grupo foi ainda mais
reforado com a criao do PBC, uma poltica complementar ao PBF, pela
Medida Provisria 570/2012 (transformada na Lei Ordinria 12722/2012).
Esta poltica voltada para famlias com crianas de 0 a 15 anos que,
mesmo aps receberem o PBF, ainda no conseguem ultrapassar o limiar
de extrema pobreza (renda per capita de R$ 70). O oramento do PBC
estimado para esse programa em 2013 foi de R$ 1,74 bilhes e existe que
previso de que ela reduza o nvel de misria no Brasil para menos de 1%
da populao (Osrio & Souza, 2012).
O resultado destas escolhas de abrangncia e focalizao do PBF
reflete-se no sucesso da poltica internacionalmente reconhecida e admirada
por oferecer marcante impacto em diversos indicadores sociais, como a
pobreza, misria e mortalidade infantil (Campello & Neri, 2013; Rasella et al.,
2013) sendo ela, dentre todas as polticas de assistncia social, a que mais
contribuiu para a reduo da desigualdade social (Soares et al., 2006, p.36;
Hoffman, 2013). E tudo isto a um custo relativamente baixo (Coutinho, 2013).
Se aplicarmos a metodologia utilizada por Penalva, Diniz & Medeiros
(2010) para calcular o impacto oramentrio da flexibilizao do critrio de
renda da LOAS para recebimento do BPC no perodo de 2005-2013, chegase concluso que, caso o limiar de renda para recebimento do BPC tivesse
sido elevado para meio salrio mnimo per capita em todos os anos, o gasto
extra com o BPC representaria mais do que 60% daquilo que foi gasto com
o PBF e para beneficiar um nmero muito menor de pessoas (ver Grfico 1).
Este gasto adicional (corrigido pela inflao com base no ano de 2005) em
236

2013 seria tambm o equivalente a 8,6 vezes o valor nominal do oramento

do programa Brasil Carinhoso.
Grfico 1 - Comparao entre custo e benefcios do BPC e PBF

Fonte: MDS Matriz de Informao Social.

Elaborao prpria.
Inflao corrigida pelo IPCA com ano base de 2005. Fonte: IBGE

Importa ressaltar que esta apenas uma estimativa do impacto que

a deciso do STF pode ter, uma vez que o STF no definiu um novo limiar
de renda. O real impacto, portanto, vai depender de como a questo ser
tratada nos tribunais inferiores, no Legislativo e em futuras decises do
prprio STF. Porm, esta estimativa e a comparao com o PBF e o Brasil
Carinhoso tm por intuito mostrar que a deciso da Corte, ao flexibilizar
ou alterar o critrio de um quarto de salrio mnimo per capita, assume
possivelmente um custo de oportunidade altssimo. A depender de como
o impacto oramentrio ser absorvido pelo governo, isso pode impedir,
dificultar ou atrasar a expanso de outras polticas assistenciais (tanto em
maior cobertura quanto em aumento do valor dos benefcios pagos).
Como se observou no Grfico 1, os gastos com o BPC tm crescido
nos ltimos anos, de tal modo que controlar os custos desta poltica por
237

meio da manuteno do critrio de um quarto de salrio mnimo per

capita no significa necessariamente descaso com os mais necessitados,
insensibilidade social ou, como afirmaram alguns ministros do STF, uma
omisso estatal em atualizar uma regra ultrapassada. Tal critrio pode ser
visto tambm como uma forma de garantir a focalizao do prprio BCP
nos mais pobres, um elemento importante para o sucesso da poltica no
combate desigualdade (Soares et al., 2006), alm de permitir que recursos
da assistncia social estejam disponveis para viabilizar outras polticas
ainda mais focalizadas nos mais necessitados.
A deciso do STF, assim, no s assumiu uma escolha poltica de
potencial grande impacto, como tambm contrariou os caminhos da prpria
poltica de assistncia social instituda no Brasil at ento. Observa-se
que a deciso foraria a ampliao de uma poltica de relativo alto custo
(alto benefcio), se comparada com outras polticas de assistncia social, a
um pblico de renda familiar per capita um pouco mais elevada (acima de
R$181, de acordo com o salrio mnimo de 2014), indo de encontro posio
assumida at o momento pelo governo federal que oferece benefcios
menores para grandes grupos, com maior foco nos mais miserveis (com
renda familiar per capita menor do que R$70).
Ao decidir sobre o critrio de renda do BPC, faltou deciso do
RE 567985 uma anlise contextualizada do benefcio dentro de toda a
poltica de assistncia social e dos custos de oportunidade da ampliao
deste benefcio, o que talvez permitisse maioria do STF compreender a
necessidade de focalizao e controle dos custos desta e de outras polticas.
O ponto que para a maioria da Corte, a dimenso de poltica social do
BPC ocultada pela sua dimenso de direito garantido pelo art. 203, V,
da Constituio e, sobretudo, pelo principio da dignidade humana, em um
caminho argumentativo que privilegia uma relao direta entre o beneficirio
individual e seu direito constitucional, ignorando a poltica pblica e as
escolhas polticas que se colocam em meio aos dois.
Concluses
O argumento central deste artigo prope que a proteo judicial
do direito assistncia social no pode estar dissociada da poltica de
assistncia social. Considerando que essa uma politica de carter no
contributivo calcada nos princpios da solidariedade social e universalidade
- financiada por toda a sociedade para todos que dela precisam -, ela deve
238

ser informada por valores, demandas e necessidades sociais, pela sua

eficincia econmica e por preocupaes com justia distributiva.
Um dos riscos da adjudicao de direitos sociais, contudo, o de
transformar questes policntricas como esta em uma disputa bilateral
entre o litigante e o governo. Quando isso ocorre, a poltica social e todas
as difceis escolhas que esto necessariamente por trs dela perdem seu
espao central na lide judicial, que passa a focar-se quase exclusivamente
na necessidade dos litigantes. Esta foi fundamentalmente a forma como a
maioria do STF analisou a constitucionalidade do critrio de um quarto de
salrio mnimo per capita para recebimento do BPC no RE 567986.
Pelo teor desta deciso, que abre a possibilidade de concesso
do beneficio a pessoas com renda familiar per capita acima do critrio
estabelecido na LOAS, a palavra final sobre a condio de miserabilidade de
cada demandante acima deste patamar de renda tornou-se responsabilidade
e critrio dos juzes caso a caso. Alm da incerteza e imprevisibilidade
deixada aos tribunais inferiores, gestores e futuros beneficirios sobre como,
respectivamente, julgar, gerir e o que esperar do BPC, torna-se provvel que
a necessidade de cada individuo seja novamente avaliada fora do contexto
de uma poltica de assistncia social.
Com esta deciso, o STF opta por ampliar uma poltica que oferece
um benefcio relativamente alto (o maior de todos da assistncia social) para
um grupo de pessoas com renda per capita acima do limiar proposto por
lei. Essa opo tem custos significativos, especialmente se comparada a
outras polticas como o Bolsa Famlia e o Brasil Carinhoso, que oferecem
pequenos benefcios, mas com amplo alcance entre os mais miserveis.
Nestes custos no se contabiliza apenas quanto se espera gastar como
consequncia da deciso, mas, sobretudo, o quanto deixou de ser ganho
com o uso alternativo destes recursos para, por exemplo, ampliar a cobertura
ou o valor dos benefcios de outras polticas de assistncia social.
A comparao entre o BPC e outras politicas de assistncia social
no tem por objetivo argumentar que um aumento do critrio de renda
para recebimento do beneficio seria uma escolha politica equivocada.
Uma avaliao sobre a oportunidade e convenincia desta medida exigiria
uma anlise muito mais completa do que a que seria possvel desenvolver
neste trabalho. Este artigo pretende apenas apontar que diante deste
tipo de questo a qual envolve decises polticas, grande alocao de
recursos oramentrios, possui efeitos policntricos e cuja soluo depende
239

de informaes tcnicas e conhecimento dos valores, necessidades e

preferncias sociais existem boas razes para uma postura mais deferente
do Judicirio com relao s escolhas do Executivo e Legislativo, sobretudo
quando se trata de uma politica que apresentou diversos avanos, como o
caso da assistncia social no Brasil. Esta deferncia no se d por um apego
formal doutrina da separao de poderes, mas por razes democrticas
e epistmicas, ou seja, o reconhecimento pelo Judicirio de que os outros
poderes, em regra, possuem maior legitimidade e capacidade institucional
para decidir questes desta natureza (King, 2012; Vermeule, 2006; Sunstein
& Vermeule, 2002; Kavanagh, 2008, p. 192).
Em suma, a escolha poltica de limitar a ampliao de um benefcio de
assistncia social no significa necessariamente uma violao a um direito
causada por indiferena ou omisso estatal. Esta limitao pode ser, como
no caso do BPC e da assistncia social, uma opo governamental que
define prioridades e focalizao. Por este raciocnio, uma deciso judicial
que respeita o critrio adotado pela poltica pblica nestas circunstncias
no significa que o Judicirio abdica de sua funo na defesa de direitos,
mas demonstra o entendimento de que o direito assistncia social no
apenas daqueles que conseguem chegar aos tribunais, mas de toda a
populao que precisa ser assistida por essa poltica.
Referncias
BRASIL, Constituio Federal de 5 out. 1988. Disponvel em http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 10 nov. 2013.
______, Lei n 8.742, de 7 nov. 1993. Disponvel em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm, Acesso em 10 nov. 2013.
______, Decreto n 1.744 de 8 dez. 1995. Disponvel em http://www010.
dataprev.gov.br/sislex/paginas/23/1995/1744.htm. Acesso em 10 nov. 2013.
______, Lei n. 9.533, de 10 dez 1997. Disponvel em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/L9533.htm. Acesso em 10 nov. 2013
______, Decreto n 3.887, de 16 ago. 2001. Disponvel em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3887.htm. Acesso em 10 nov. 2013.

______, Medida Provisria n 570, de 14 maio 2012. Disponvel em: http://

www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Mpv/570.htm. Acesso
em 10 nov. 2013.
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno n. 448/RS,
Relator Min. Marco Aurelio, Tribunal Pleno, j. 05 set. 994, publ. DJ 06 jun.
1997. Disponvel em: www.stf.jus.br. Acesso em 10 nov. 2013.
_____________________________. Ao Direta de Inconstitucionalidade
n. 1232/DF, Rel. Min. Ilmar Galvo, Rel. para acrdo Min. Nelson Jobim,
Tribunal Pleno, j. 27 ago. 1998, publ. DJ 01 jun. 2001. Disponvel em: www.
stf.jus.br. Acesso em 10 nov. 2013
_____________________________. Recurso Extraordinrio 567985/MT,
Rel. Min. Marco Aurelio, Rel. para acrdo Min. Gilmar Mendes, Tribunal
Pleno, j. 18 abr. 2013, publ. DJ 03 nov. 2013. Disponvel em: www.stf.jus.br.
Acesso em 10 nov. 2013
_____________________________. Agravo Regimental da Reclamao
2.303, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 13 maio 2004, publ. DJ 01
abr. 2005. Disponvel em: www.stf.jus.br. Acesso em 10 nov. 2013.
_____________________________. Reclamao n. 3891, Rel. Min. Carlos
Velloso, j. 01 dez 2005, publ. DJ 09 dez 2005. Disponvel em: www.stf.jus.br.
Acesso em 10 nov. 2013
CAMPANELLO, Tereza; NERI, Marcelo Crtes (Org.). Programa Bolsa
Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
COUTINHO, Diogo R. Capacidades Estatais no Programa Bolsa Famlia:
O Desafio de Consolidao do Sistema nico de Assistncia Social.
Braslia: Ipea, 2013.
DATAMTRICA CONSULTORIA PESQUISA & TELEMARKETING. Relatrio
do produto 05: relatrio final contendo anlise da pesquisa Avaliao de
impacto do Programa Benefcio de Prestao Continuada (BPC), para idosos
e deficientes, Projeto PNUD BRA/04/028. Contrato NBRA 10-3964/2008.
Braslia: Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao, Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome 2010, Relatrio.

______, Lei n 10.689, de 13 jun. 2003. Disponvel em: http://www.planalto.

gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.689.htm. Acesso em 10 nov. 2013.

FERRAZ, Octavio. Brazil. Health inequalities, rights and courts: the social
impact of the judicialization of health. In: YAMON, A. E.; GLOPPEN, S.
(Org.). Litigating health rights: can courts bring more justice to health?.
Cambridge: Harvard University Press, 2011.

240

241

_____. Entre a usurpao e a abdicao?: o direito sade no Judicirio

do Brasil e da frica do Sul. In: WANG, D. W. L. (Org.). Constituio e
Poltica na Democracia: aproximaes entre direito e cincia poltica.
So Paulo: Marcial Pons, 2013, p. 115- 149.
FULLER, Lon. The Forms and Limits of Adjudication, Harvard Law Review,
v. 92, n. 2, p. 353-409, dez. 1978.
HOFFMANN, F.; BENTES, F. Accountability and Social and Economic
Rights in Brazil. In: GAURI, V.; BRINKS, D. (Org.). Courting Social Justice:
Judicial Enforcement of Social and Economic Rights in the Developing
World. New York: Cambridge University Press, 2010.
HOFFMAN, Rodolfo. Transferncias de Renda e Desigualdade no Brasil
(1995-2011). In: CAMPELLO, T.; NERI, M. C. (Org.). Programa Bolsa
Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia : Ipea, 2013.
IPEA. Polticas Sociais - acompanhamento e anlise n 21, 2013
IVO, A. B. L.; SILVA, A. B. de A. O hiato do direito dentro do direito: os
excludos do BPC, Rev. Katlysis, Florianpolis, v. 14,n. 1,jun. 2011.
JACCOUD, L.; HADJAB, P. D. E.; CHAIBUB, J. R.. The Consolidation
of Social Assistance in Brazil and its Challenges, 19882008. Braslia:
International Policy Centre for Inclusive Growth United Nations Development
Programme, Working Paper n. 76, dez. 2010. Disponvel em: http://www.ipcundp.org/pub/IPCWorkingPaper76.pdf. Acesso em 10 nov. 2013.
KAVANAGH, Aileen. Deference or Defiance? The Limits of the Judicial Role
in Constitutional Adjudication. In: HUSCROFT, G. (Org.) Expounding the
Constitution: Essays in Constitutional Theory. New York: Cambridge
University Press, 2008.
KING, Jeff. Judging Social Rights. Cambridge: Cambridge University
Press, 2012.
MEDEIROS, M.; NETO, M. S; GRANKA, F. H. A Distribuio das
Transferncias, Pblico alvo e Cobertura do Benefcio de Prestao
Continuada (BPC). Braslia: IPEA, Texto para Discusso n. 1416, 2009.
Disponvel
em:
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_
content&view=article&id=4948. Acesso em 10 nov. 2013.

242

MEDEIROS, M.; DINIZ, D.; SQUINCA, F. Transferncias de Renda para

a Populao com Deficincia no Brasil: Uma Anlise do Benefcio
de Prestao Continuada. Braslia: IPEA, texto para discusso n. 1184,
2006. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_
content&view=article&id=4782. Acesso em 10 nov. 2013.
MEDEIROS, M.; BRITTO, T.; SOARES, F.. Transferncia de renda no Brasil,
Novos estudos CEBRAP, So Paulo, n. 79,nov. 2007
MICHELMAN, Frank. The Constitution, Social Rights, and Liberal Political
Justification. International Journal of Constitutional Law, v. 1, n.1, p
13-34, 2003.
MIRANDA, Geralda Luiza de. Preferncias, Instituies e Poltica na
Formulao e Implementao do Benefcio de Prestao Continuada.
Braslia: IPEA, texto para discusso n. 1734, 2012. Disponvel em: http://www.
ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=15082.
Acesso em 10 nov. 2013.
OSORIO, R. G.; SOUZA, P. H. G. F. da. O Bolsa Famlia depois do Brasil
Carinhoso: uma anlise do potencial de reduo da pobreza extrema.
Braslia, IPEA Nota Tcnica n. 14, 2012.
PENALVA, J.; DINIZ, D.; MEDEIROS, M.. O Benefcio de Prestao
Continuada no Supremo Tribunal Federal,Sociedade e Estado, Braslia,
v. 25,n. 1,abr. 2010.
PEREIRA, Luciano Meneguetti. Polticas pblicas, direitos fundamentais e
Poder Judicirio: uma anlise crtica do benefcio de prestao continuada
(BPC), Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 3, n. 1, p. 2550, jan./jun. 2013
PIOVESAN, Flavia. Brazil: Impact and challenges of social rights in the courts.
In: LANGFORD, M.. (Ed.). Social rights jurisprudence: emerging trends in
international and comparative law. Cambridge: Cambridge University Press,
2008, p. 182-191.
RASELLA, D.; AQUINO, R.; SANTOS, C. A. T.; PAES-SOUSA, R.; BARRETO,
M. L. Effect of a conditional cash transfer programme on childhood mortality:
a nationwide analysis of Brazilian municipalities, The Lancet, v. 382, n. 9886,
p. 57-64, jul. 2013.

243

SOARES F. V., et al. Programas de transferncia de renda no Brasil:

impactos sobre a desigualdade. Braslia: IPEA, texto para discusso n.
1228, 2006. Disponvel em: http://www.anpec.org.br/encontro2006/artigos/
A06A156.pdf. Acesso em 10 nov. 2013.
SUNSTEIN, C. R., VERMEULE, A.an, Interpretation and Institutions, U
Chicago Law & Economics, Olin Working Paper n. 156; U Chicago
Public Law Research Paper, n. 28, jul. 2002.
VERMEULE, Adrian. Judging Under Uncertainty: An Institutional Theory of
Legal Interpretation. Cambridge e Londres: Harvard University Press, 2006.
WANG, Daniel Wei Liang. Escassez de recursos, custos dos direitos e
reserva do possvel na jurisprudncia do STF,Revista Direito GV, So
Paulo, v. 4,n. 2,dez.2008.

244

O protagonismo da poltica de
Assistncia social na efetivao
dos direitos humanos
Janana Rodrigues Pereira

Resumo: este artigo versa sobre o papel realizado pela assistncia social
para a efetivao dos direitos humanos, tomando como paradigma o cenrio
brasileiro. Desde 1930, a questo social vem sendo reconhecida pelo Estado,
alcanando o seu auge em 1988, quando a assistncia social adquiriu o status
de direito, sendo prestada a quem dela necessitar, independentemente de
contribuio seguridade social. No entanto, a positivao constitucional no
foi suficiente para concretizar os anseios do Constituinte, sendo necessrio
traar diretrizes para a ao do Estado. Assim, em 1993, aprovada a Lei
n 8.742/1993 que dispe sobre a organizao da assistncia social, sendo
esse um importante instrumento para assegurar a efetivao dos direitos
humanos, j que ao objetivar a proteo social, vigilncia socioassistencial
e a defesa de direitos dos cidados em vulnerabilidade ou risco social,
o poder pblico busca realizar polticas de modo planejado e preventivo,
afastando-se do carter assistencialista que sempre permeou a assistncia
social. Com tal medida, permite-se aos cidados assumirem o protagonismo
e resgatarem a dignidade humana para usufruir dos demais direitos sociais
que lhes foram ceifados.
Palavras-chave: Assistncia Social; Evoluo; Usurios; Direitos Humanos.
Introduo
A assistncia social no Brasil vem passando por inmeros avanos.
A partir de 1930, presenciamos o seu reconhecimento pelo Estado. J em
1988, a Constituio Cidad inovou ao instituir a assistncia social como
direito e poltica social, formando o trip da seguridade social juntamente
com a sade e a previdncia social. Com tal reconhecimento, abre-se
espao para a aprovao de demais diplomas balizadores do tema, como
247

a Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993, popularmente denominada Lei

Orgnica da Assistncia Social LOAS.
No entanto, em que pese o direito ser reconhecido desde 1988,
verifica-se que a discusso ainda muito incipiente e a poltica de assistncia
social est sempre em atualizao devido ao amadurecimento da sociedade
e aos novos problemas sociais.
Segundo Stuchi (2012), a doutrina tambm dedica poucas pginas a
debater a assistncia social, limitando-se muitas vezes a fazer mera reproduo
da LOAS. Segundo a autora, comum verificar que alguns textos ainda esto
carregados da herana do assistencialismo anterior dcada de 1930.
Diante disso, pretende-se neste artigo contribuir para o debate
acadmico, e para isso apresentar-se- algumas consideraes sobre a
assistncia social, luz das principais normas que regem o assunto, bem
como ser trazido ao debate o papel desempenhado por ela na efetivao
dos direitos humanos, tomando como parmetro o cenrio brasileiro.
Para isso, o texto se divide em trs partes. Na primeira, far-se- uma
investigao na trajetria histrica da assistncia social no Brasil, passando
pelos principais temas que estiveram ligados a ela at o momento em
que reconhecida com direito. J na segunda parte, sero feitos alguns
comentrios sobre a abrangncia do atendimento. Nesse tpico, ser
estudado o novo perfil do usurio da assistncia social e ser discutido
o carter focalizado que essa poltica adquiriu. Por fim, ser visto que a
organizao da assistncia social; com foco na proteo social, vigilncia
socioassistencial e a defesa de direitos; contribui para a efetivao dos
direitos humanos.
1. A Assistncia Social no Brasil
Historicamente a ideia de assistncia social sempre esteve ligada
de solidariedade, presente em diferentes sociedades e normas morais
(YASBEK, 2007), sendo reforada pela civilizao judaico-crist, que trouxe
a concepo de almas caridosas (LONARDONI, 2006).
No plano internacional, h diferentes marcos histricos que
influenciaram na concepo do que assistncia social, principalmente
posteriormente ao sculo XX, com a criao de programas de transferncia
de renda em alguns pases europeus (DAMASIO, 2009). Porm, este artigo
248

focar na experincia brasileira. Assim, pretende-se apresentar a evoluo

da assistncia em nvel nacional, partindo-se de 1930, com o advento da
concepo da questo social, que compreendida como o conjunto de
problemas sociais e econmicos que o surgimento da classe operria imps
no curso da constituio da sociedade capitalista (NETTO, 2001, p.17).
No Brasil, com a expanso do capital e a pauperizao da fora de
trabalho, as prticas de caridade foram apropriadas pelo Estado como expresso
de benemerncia, incentivando e direcionando os esforos de solidariedade
social na sociedade (DAMASIO, 2009). Como j informado, at 1930, a pobreza
no era compreendida como expresso de questo social, e sim tratada como
disfuno individual, passvel de represso (YAZBECK, 2007).
Segundo Mestriner (2001), a primeira grande regulao da assistncia
social no pas se deu com a instalao do Conselho Nacional de Servio Social
CNSS, criado em 1938 como rgo de cooperao do Ministrio da Educao
e Sade e constitudo por figuras ilustres da sociedade cultural e filantrpica.
Nesse cenrio, consolidaram-se relaes entre o Estado e segmentos da elite,
que eram os responsveis por avaliar se o governo deveria conceder auxlios
e subvenes a organizaes da sociedade civil destinadas ao amparo social,
identificado como benemerncia (LONARDONI, 2006).
Cumpre destacar que no Brasil foram as condies de extrema
miserabilidade, vivenciadas principalmente pelos operrios das indstrias, o
que impulsionou diversas reivindicaes por um sistema de proteo social,
com polticas de pleno emprego, servios sociais universais, extenso da
cidadania e o estabelecimento de um padro social mnimo de sobrevivncia.
Nas dcadas de 1940 a 1970, esse sistema de proteo social passou a
constituir a base do Estado de bem-estar social (DAMASIO, 2009).
Foi, portanto, atravs do reconhecimento das lutas encabeadas
pela classe trabalhadora no Brasil que surgiram alguns direitos sociais no
pas. O Estado brasileiro passou, aos poucos, a reconhecer a questo social
como um tema de importncia no mbito estatal. Todavia, inicialmente, os
direitos eram garantidos apenas queles que possuam carteira de trabalho
assinada. Por isso, a pobreza daqueles que no estavam inseridos no
mercado de trabalho continuava sendo uma questo de responsabilidade
da esfera privada (DAMASIO, 2009).
Dentro do meio privado, a primeira grande instituio de assistncia
social foi a Legio Brasileira de Assistncia LBA, marcada pela presena
de mulheres e pela ideia de patriotismo (SPOSATI, 2005). A LBA tinha o
249

objetivo de dar apoio ao governo na rea de prestao de assistncia social

(MESTRINER, 2001). Para desenvolver suas funes, a LBA buscou auxlio
junto s escolas de servio social especializadas, gerando uma aproximao
de interesses mtuos entre a Legio e o Servio Social. Em 1969, a LBA
foi transformada em fundao e vinculada ao Ministrio do Trabalho e
Previdncia Social, tendo sua estrutura ampliada (LONARDONI, 2006).
Porm, nesse contexto, a assistncia social ainda no compreendida
como poltica social pblica, o que pode ser observado nas intervenes
estatais intermediadas pela LBA, que possuam cunho seletivo e carter
assistencialista (DAMASIO, 2009).
No perodo ditatorial surgem algumas mudanas no mbito das
polticas sociais. Houve a ampliao da cobertura dos programas sociais,
com a incluso de polticas de seguridade social, como resposta estratgia
de modernizao adotada pelo governo militar (MOTA, 1995). Nesse perodo,
foi criado o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e o Movimento
Brasileiro de Alfabetizao MOBRAL, destinado alfabetizao de adultos
(DAMASIO, 2009). Todavia, restringiu-se a atuao das camadas populares
no mbito econmico, poltico e cultural.
As polticas sociais da poca ditatorial faziam parte de um processo
para acumulao de riquezas e eram, em realidade, polticas de controle
social, entendidas como domnio da classe trabalhadora, devido ao processo
das perdas salariais. Ademais, no perodo ditatorial, a questo social era
incorporada como ao social para manter o controle das polticas sociais
no pas (DAMASIO, 2009).
Com o incio do processo de abertura poltica, surge grande presso
da oposio poltica e da sociedade civil pelo fim da ditadura militar, o que
culminou na anistia ao fim da dcada de 1970 e a consequente restituio
dos direitos civis e polticos.
No contexto da redemocratizao, cenrio em que h forte
desemprego e dficit pblico, surge uma onda de mobilizao dos movimentos
democrticos progressistas organizados, que almejam a insero e regulao
de direitos sociais como poltica pblica (DAMASIO, 2009). Nesse cenrio,
tem incio uma discusso para a formulao de uma Poltica de Assistncia
Social constitucionalmente assegurada (LONARDONI, 2006).

do processo constituinte que ensejou na nova constituio foi marcado por

grande presso social, crescente participao corporativa de vrios setores e
decrescente capacidade de deciso do sistema poltico (LONARDONI, 2006).
A Carta Magna de 1988 inaugurou um padro de proteo social
afirmativo de direitos, em superao s prticas assistenciais e clientelistas.
Foi um momento de reflexo e mudana, que impulsionou o surgimento
de novos movimentos sociais que objetivassem a efetivao de direitos
socioassistenciais. Com o fito de regulamentar e institucionalizar os avanos
alcanados pela Constituio Federal de 1988, tornou-se imprescindvel,
ento, a aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social.
Aps muita discusso e presso poltica, em 07 de dezembro de
1993 foi sancionada a Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS. A LOAS
introduziu um novo significado assistncia social enquanto poltica pblica
de seguridade, direito do cidado e dever do Estado, pois previu um sistema
de gesto descentralizado e participativo, cujo eixo est na criao do
Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS (MESTRINER, 2001).
Ante o exposto, possvel compreender que a assistncia social
no surge com a Constituio Federal de 1988 e com a LOAS, mas que
decorrente de longa prtica social anterior. fato, tambm, que a histria
da assistncia social enquanto poltica pblica no termina com a LOAS.
Houve grande evoluo desde 1993, como exemplifica a implantao do
Sistema nico de Assistncia Social/SUAS, com suas bases consolidadas
em 2005 por meio da Norma Operacional Bsica do SUAS (NOB/SUAS),
inserido na LOAS pela Lei n 12.435/2011. O que foi posto, no perodo psLOAS, o reconhecimento pblico da legitimidade das demandas do pblico
socioassistencial e a necessidade de seu protagonismo (YASBEK, 2004).

2. Abrangncia do atendimento: princpio da universalidade versus
poltica focalizada
A assistncia social, como ficou explicitado na sesso anterior, a
partir da Constituio Federal de 1988 passou a ser reconhecida como uma
poltica pblica, sendo elevada ao status de direito. De acordo com a Carta
Republicana, a assistncia social, juntamente com a sade e a previdncia

Em 05 de outubro de 1988, a Constituio Federal promulgada,

incluindo a assistncia social no campo da seguridade social. O contexto
250

251

social, compe o trip da seguridade social, conforme se verifica da leitura

do art. 194 da Constituio Federal:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social.

De acordo com o inciso I do pargrafo nico do art. 94 da Carta

Magna, a seguridade social ser organizada em observncia a diversos
objetivos, entre eles o da universalidade da cobertura e do atendimento.
Alm desse dispositivo, a Constituio reservou uma seo especfica
para cada setor que compe a seguridade social. No caso da assistncia
social, o assunto encontra-se previsto nos art. 203 a 204. De acordo com
o art. 203, a assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuio seguridade social.
Ainda de acordo com esse diploma legal, so objetivos da
assistncia social: a proteo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e velhice; o amparo s crianas e adolescentes carentes;
a promoo da integrao ao mercado de trabalho; a habilidade e
reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de
sua integrao vida comunitria; e a garantia de um salrio mnimo
de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que
comprovem no possuir meio de prover prpria manuteno ou de t-la
provida por sua famlia, conforme dispuser a Lei.
Assim, a assistncia social, garantida na Carta Magna, contesta o
paradigma at ento predominante, que entendia a populao beneficiria
como sendo marginal ou carente, trazendo a compreenso de que suas
necessidades advinham da estrutura social, e no do carter pessoal
(SPOSATI, 2005). Em oposio, o pblico alvo da assistncia, sob a nova
concepo, so aqueles que se encontram em situao de risco social e
vulnerabilidade, o que no aferido unicamente com base na ausncia de
recursos financeiros.
A existncia de norma constitucional no se mostrou suficiente para
alterao da realidade brasileira. De modo que foram produzidos diversos
diplomas para regulamentar o assunto. Como j exposto, um deles foi a
LOAS. A normativa se destinou a regulamentar a Constituio Federal,
representou o reconhecimento da poltica pblica de assistncia social como
252

responsabilidade do Estado e deu incio a uma das mais ricas trajetrias de

poltica social em nosso pas (LOAS, p. 03).
De acordo com o art. 1 da LOAS:
A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado,
Poltica de Seguridade Social, no contributiva, que prov os
mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado
de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o
atendimento s necessidades bsicas.

O artigo 4 da LOAS estabelece que a assistncia social regese pelos seguintes princpios:
Art. 4 A assistncia social rege-se pelos seguintes princpios:
I. supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre
as exigncias de rentabilidade econmica;
II. universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o
destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais
polticas pblicas;
III. respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu
direito a benefcios e servios de qualidade, bem como
convivncia familiar e comunitria, vedando-se qualquer
comprovao vexatria de necessidade;
IV. igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem
discriminao de qualquer natureza, garantindo-se
equivalncia s populaes urbanas e rurais;
V. divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e
projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos
pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso.

Outra normativa de suma importncia a Poltica Nacional de

Assistncia Social PNAS, aprovada por meio da Resoluo n 145/2004,
do Conselho Nacional de Assistncia Social. De acordo com as informaes
apresentadas pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MDS, a PNAS:
uma poltica que junto com as polticas setoriais, considera as
desigualdades scio-territoriais, visando seu enfrentamento,
253

garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para

atender sociedade e universalizao dos direitos sociais.
O pblico dessa poltica so os cidados e grupos que se
encontram em situaes de risco. Ela significa garantir a todos,
que dela necessitam, e sem contribuio prvia a proviso
dessa proteo. A Poltica de Assistncia Social vai permitir a
padronizao, melhoria e ampliao dos servios de assistncia
no pas, respeitando as diferenas locais (MDS).

De acordo com a PNAS, constitui o pblico usurio da Poltica de

Assistncia Social, cidados e grupos que se encontram em situao de
vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e indivduos com perda ou
fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos
de vida; identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual;
desvantagem pessoal resultante de deficincias; excluso pela pobreza e,
ou, no acesso s demais polticas pblicas; uso de substncia psicoativas;
diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e
indivduos; insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal
e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que
podem representar risco pessoal e social (PNAS, p. 33).
Ante o exposto, aps breve repasse das principais normas que buscam
a consolidao da assistncia social como direito e das diretrizes sobre o
seu exerccio, passa-se a tecer alguns comentrios sobre a abrangncia da
oferta desse direito.
De acordo com o art. 194 da Constituio Federal, a seguridade social
destina-se a assegurar os direitos sade, previdncia social e assistncia
social, e ser organizada com base na universalidade da cobertura e do
atendimento. Desse modo, verifica-se que as diretrizes da assistncia social
esto baseadas no princpio da universalidade.
A universalidade nada mais do que a ao do Estado destinada
a todos cidados, sem qualquer discriminao. De acordo com Marcus
Orione Gonalves Correia (2002), citado por Filippo (2007) a universalidade
da cobertura e do atendimento acolhe todas as pessoas que necessitam ou
que um dia venham a necessitar.

Denota-se que aparentemente a Poltica de Assistncia Social reduziu

a diretriz geral da seguridade social, dada pelo art. 194 da Constituio, o
que levou excluso de cidados que no esto no rol das normativas que
cuidam do tema, criando grupos que estariam nos chamados gaps sociais.
Ora, o impasse que se apresenta est permeado pelos modelos
da universalizao e da focalizao de poltica pblica. As vantagens e
desvantagens desses dois modelos costumam ser amplamente debatidas
na literatura (KERSTENETZKY, 2006; VIANNA, 2008). No entanto, o que
se pretende explicar neste artigo que a focalizao das aes do governo
brasileiro transitria e importante para conduzir emancipao dos grupos
mais vulnerveis do pas e para a efetivao dos direitos humanos.
Sabe-se que a focalizao se ampara na justificativa da busca do
bom desempenho pelo Estado, o qual se relaciona aos conceitos de eficcia,
eficincia e efetividade.
Tambm no se pode negar que a focalizao uma tendncia
nas polticas brasileiras e que tem respondido bem s dificuldades que os
setores mais vulnerveis da populao tm de acessar as polticas pblicas
voltadas para o atendimento de suas necessidades. O uso de polticas
focadas como forma de otimizar a aplicao dos recursos escassos
tambm uma estratgia recomendada pelas principais instituies
financiadoras de polticas pblicas em pases do Terceiro Mundo, como
o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento -BID
(Gabriel; Machado; Oliveira, [20--], p. 05).
fato que a adoo de uma poltica focalizado no impossibilitou
a ampliao do conceito do usurio da assistncia social. Nota-se que as
normativas existentes superaram a viso assistencialista predominante por
muito tempo de que o usurio o pobre e, atualmente, est direcionada s
necessidades sociais dos cidados (SPOSATI, 2012, p. 27).
Viccari (2008) tambm afirma que embora a assistncia social
esteja a princpio focalizada, ela no est restrita ao grupo escolhido como
prioritrio nas normativas, pois o comando legal aponta que ser destinado
aos que dela necessitar (Viccari, 2008, p. 130).

Nesse sentido, Rua (2013) afirma que o texto constitucional anuncia

que a prestao da assistncia social no Brasil deve ser ampla, mas ao
mesmo tempo focada em grupos de maior vulnerabilidade. Na mesma trilha,
as normativas posteriores priorizam determinados segmentos quando o
assunto a oferta de servios, programas, projetos e benefcios.

Ademais, de acordo com o art. 4 da LOAS, a assistncia social

deve pautar-se no princpio da universalizao dos direitos sociais, a fim
de tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais
polticas pblicas.

254

255

Nesse sentido, Ana Heloisa Viana Silva Moreno (2012), em anlise

aos requisitos de universalidade propostos por Potyara Amazoneida PereiraPereira, afirma o seguinte:
O terceiro critrio diz que assistncia social no deve ser
universal em si mesma, mas propiciadora da concretizao
do princpio da universalizao inerente s demais polticas
sociais (PEREIRA-PEREIRA, 1996, p. 54), mediante o
trabalho de extenso da cidadania. De fato a assistncia
social por si mesma no capaz de oferta acesso a todas
as necessidades sociais bsicas, nem a CF, nem a LOAS
conferiu assistncia social a misso de solucionar a questo
social sozinha, mas a conferiram a responsabilidade de atuar
em interlocuo com as demais polticas sociais para tornar
os sujeitos alcanveis pelas demais polticas setoriais e as
demais normatizaes da poltica esto em concordncia com
este objetivo (Moreno. 2012, p. 182).

Assim a focalizao importante para se chegar com mais eficincia

aos mais necessitados, como ocorre no PBF e no BPC. Importante
destacar que essa metodologia, devido ao seu carter transitrio, deve
estar acompanhada do devido planejamento para que, a longo prazo, seja
possvel trabalhar a assistncia de modo preventivo e seu alcance a todos
os cidados que hoje esto nos gaps sociais.
3. O papel da Assistncia Social na efetivao dos Direitos Humanos
Os Direitos Humanos podem ser conceituados como o conjunto
das atividades realizadas de maneira consciente, com o objetivo de
assegurar ao homem a dignidade e evitar que passe por sofrimentos
(Castilho, 2011, p. 11).
Pres-Luo compreende direitos humanos como:
[] um conjunto de faculdades e instituies que, em cada
momento histrico, concretizam as exigncias de dignidade,
liberdade e de igualdade humana, as quais devem ser
reconhecidas positivamente pelos ordenamentos jurdicos em
nvel nacional e internacional (Pres-Luo, 1984, p. 222).

256

Sabe-se que os direitos humanos contemplam os direitos fundamentais,

no entanto a recproca no verdadeira. A diferenciao entre ambos, segundo
a maior parte da moderna doutrina de direto constitucional, que os direitos
fundamentais so aqueles reconhecidos e vinculados esfera do Direito
Constitucional de determinado Estado, enquanto que os direitos humanos esto
firmados pelas posies jurdicas de mbito internacional que se relacionam ao
ser humano, independentemente de sua vinculao com determinada ordem
Constitucional (Sarlet, 2009, p. 30-31).
A concepo contempornea de direitos humanos foi
internacionalmente estabelecida pela Declarao dos Direitos Humanos,
em 1948, pouco depois da Segunda Guerra Mundial. De acordo com as
Organizaes das Naes Unidas, a Declarao considerada como a base
das normas internacionais de Direitos Humanos, servindo de inspirao
para diversos tratados internacionais sobre o tema.
Observa-se do prembulo da referida Declarao que o
reconhecimento da dignidade inerente a todos os humanos e que seus
direitos so iguais, inalienveis e constituem fundamento da liberdade, da
justia e da paz no mundo.
Assim, no restam dvidas de que os direitos humanos buscam em
primeiro lugar resguardar a dignidade humana. Flvia Piovesan, quando
trata do processo de universalizao dos direitos humanos, esclarece que a
formao de um sistema internacional, composto por tratados fundado na
acolhida da pessoa humana como valor que ilumina o universo de direitos:
Todo ser humano tem uma dignidade que lhe inerente, sendo
incondicionada, no dependendo de qualquer outro critrio,
seno ser humano. O valor da dignidade humana se projeta,
assim, por todo o sistema internacional de proteo. Todos
os tratados internacionais, ainda que assuma a roupagem
do Positivismo Jurdico, incorporam o valor da dignidade
(Piovesan, 2003, p. 198).

A dignidade , portanto, a qualidade intrnseca de cada ser humano

que o faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte do
Estado e da comunidade, implicando, nesse sentido, um complexo de
direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa contra todo e
qualquer ato de cunho degradante e desumano, ao mesmo tempo que
lhe garante as condies existenciais mnimas para uma vida saudvel,

257

alm de propiciar e promover sua participao ativa e corresponsvel nos

destinos da prpria existncia e da vida em comunho com os demais
seres humanos (Sarlet, 2002, p. 60).
No Brasil, o pice do processo de incluso de defesa e de proteo
dos direitos humanos ocorreu com a Constituio Federal de 1988. Com
base nos mandamentos da Constituio, que considera a prevalncia dos
direitos humanos como princpio orientador das relaes internacionais, o
Brasil pde ratificar formalmente vrios tratados internacionais sobre o tema.
Porm, o avano mais expressivo ocorreu com a votao da Emenda
Constitucional n 45/2004, que reconheceu limites e condies ao conceito
de soberania nacional, estabelecendo que sobre qualquer lei nacional
prevalecem os direitos humanos (Castilho, 2011, p. 133). A Emenda
Constitucional n 45/2004 acrescentou o 3 ao art. 5 da Constituio
Federal, no seguinte sentido Os tratados e convenes internacionais
sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos
membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.
Todas essas previses, tanto no mbito interno como internacional,
fortalecem a ideia de que a proteo dos direitos humanos um esforo
conjunto de todos os Estados, tendo como foco a garantia universal de
proteo da dignidade do homem.
Apesar da garantia constitucional, a sociedade brasileira encontra
significativas barreiras de acesso e efetividade dos Direitos Humanos.
Dentre as mais relevantes, destacam-se a pobreza, a m distribuio de
renda e as condies que tornam os cidados vulnerveis e sujeitos a riscos
sociais e pessoais.
A vulnerabilidade social decorrente dos ciclos de vida, da situao de
pobreza, das barreiras enfrentadas pelas pessoas com deficincia, da falta
de acesso s polticas pblicas, da falta de infraestrutura, da ocorrncia de
discriminaes e apartaes (Colin, 2013). J os riscos pessoais e sociais
so decorrentes da vivncia de situaes que impliquem na violao de
direitos humanos e que ameaam a integridade fsica, psquica e relacional,
como violncia intrafamiliar, abuso e explorao sexual, trabalho infantil,
abandono, isolamento, situao de rua, dentre outras (Colin, 2013).

assistncia social considerando duas perspectivas: de preveno e reduo

de riscos. Para a autora, algumas condies podem tornar os indivduos
e famlias mais vulnerveis s situaes de risco, como os ciclos de vida
(infncia, adolescncia, envelhecimento), deficincia, ou o pertencimento
a grupos particularmente vulnerveis na realidade brasileira vivncia
de situaes de riscos pessoal e social, como violncia, apartaes
sociais e isolamentos. Questes como orientao social, raa, etnia e
gnero podem indicar condio de maior vulnerabilidade de determinados
grupos, demandando atenes tanto no campo da preservao quanto no
atendimento s situaes de risco pessoal e social j instaladas.
Para o enfrentamento das situaes que dificultam o pleno acesso aos
direitos humanos, faz-se necessrio que o Estado oferea a devida proteo
aos que dela necessitam. por meio do sistema de proteo social que
a sociedade proporciona a seus membros uma srie de medidas pblicas
contra as privaes econmicas e sociais, sejam decorrentes de riscos
sociais enfermidade, maternidade, acidente de trabalho, invalidez, velhice,
morte , sejam decorrentes das situaes socioeconmicas desemprego,
pobreza ou vulnerabilidade. (JacCoud, 2009).
Em oportuno, destaca-se que as privaes econmicas e sociais
devem ser enfrentadas pela via da poltica da seguridade social pela
oferta pblica de servios e benefcios que permitam, em um conjunto de
circunstncias, a manuteno da renda, assim como o acesso universal
ateno mdica e socioassistencial (JacCoud, 2009, p. 62-63).
Cabe ressaltar que, com a insero da assistncia social no campo da
seguridade social brasileira, houve uma aproximao do campo dos direitos
humanos e sociais, o que passou a exigir-lhe organizao e institucionalidade
necessrias para operar nessa perspectiva (Sposati, 2009).
Com o intuito de fornecer uma poltica pblica capaz de viabilizar o
acesso aos direitos humanos sociais previstos constitucionalmente, a LOAS
se mostrou um importante mecanismo de acesso aos direitos previstos
na Carta Magna, j que estabeleceu como objetivos a proteo social; a
vigilncia socioassistencial e a defesa de direitos.

Segundo Sposati (2009), os conceitos de vulnerabilidade social e

risco pessoal e social permitem a organizao das protees no campo da

A assistncia social como poltica de Estado, passou a ser um espao

para a defesa e ateno dos interesses e necessidades sociais dos segmentos
mais empobrecidos da sociedade, configurando-se tambm como estratgia
fundamental no combate pobreza, discriminao, e subalternidade
econmica, cultural e poltica em que vive grande parte da populao brasileira.

258

259

O Estado tem proporcionado aos vulnerveis meios de acesso

s polticas pblicas voltadas as suas demandas especficas, tais como
delegacias especializadas ao atendimento de mulheres vtimas de
violncia domstica e que so amparadas pela legislao adequada
sua situao de fragilidade (Lei Maria da Penha Lei n 11.340/2006),
permitindo a punio do agressor e mecanismos de superao da
situao degradante que antes se encontravam.
E no contexto de poltica pblica, a assistncia social se coloca como
uma das polticas que participam do processo de enfrentamento da pobreza
e de deslocamento da desigualdade, parte de um processo civilizatrio mais
amplo que abarca medidas de monta como o reconhecimento e efetivao
de outras polticas sociais com as quais se relaciona, como a sade, a
educao, o trabalho, a previdncia social, etc. (PAULA, 2013, p. 90).
A trajetria de implantao da poltica de assistncia social no deixa
dvidas de que seu campo de atuao no Brasil no se limita questo da
pobreza, mas busca afianar direitos sociais e a incluso social. Assim, a
situao de pobreza no concebida como sinnimo de ausncia de renda,
mas como uma situao complexa e multidimensional que exige a ateno
em servios que possam contribuir para o apoio s famlias e ampliao
de sua capacidade protetiva e de superao das vulnerabilidades sociais e
riscos pessoais e sociais (COLIN, 2013).
Com a Constituio de 1988, so colocadas novas bases para o atual
sistema de proteo social brasileiro, com o reconhecimento de direitos
sociais das classes menos favorecidas em nossa sociedade. Trata-se de
uma profunda inflexo, trazendo a ampliao do campo da proteo social e
dos direitos sociais. Como afirmou Sposati (2009):
Ao afianar direitos humanos e sociais com responsabilidade
pblica e estatal, essa Constituio operou, ainda que
conceitualmente, fundamentais mudanas, pois acrescentou
na agenda pblica um conjunto de necessidades at ento
consideradas de mbito pessoal ou individual. (Sposati, 2009).

Para Jaccoud (2009), as polticas sociais fazem parte de um conjunto

de iniciativas pblicas, com o objetivo de realizar, fora da esfera privada, o
acesso a bens, servios e renda. Seus objetivos so amplos e complexos,
podendo organizar-se no apenas para a cobertura de riscos sociais,
mas tambm para a equalizao de oportunidades, o enfrentamento das
situaes de destituio e pobreza, o combate s desigualdades sociais e a
melhoria das condies sociais da populao.
260

A assistncia social como campo de efetivao de direitos poltica

estratgica, no contributiva, voltada para a construo e provimento de
mnimos sociais de incluso e para a universalizao de direitos.
Para Sposati (1997), propor mnimos sociais estabelecer o patamar
de cobertura de riscos e de garantias que uma sociedade almeja para todos
os seus cidados. Trata-se de definir o patamar de dignidade abaixo do qual
nenhum cidado deveria estar.
A noo de seguridade supe que os cidados tenham acesso a
um conjunto de direitos e seguranas que cubram, reduzam ou previnam
situaes de risco e de vulnerabilidades sociais. Assim sendo, a seguridade
brasileira emerge como um sistema de cobertura de diferentes contingncias
sociais que podem alcanar a populao em seu ciclo de vida, sua trajetria
laboral e em situaes de renda insuficiente (YASBECK, 2005).
Concluses
A consagrao constitucional da assistncia social como pertencente
ao trip da seguridade social foi relevante para que ela assumisse o
devido papel de poltica pblica, passando a demandar do poder pblico
aes continuadas, programadas e planejadas, desligando-se do passado
assistencialista; e voltando-se aos que necessitarem, independente de sua
condio econmica.
A LOAS o pontap inicial para estruturar a assistncia social na
sociedade brasileira. A organizao delimitada pela LOAS contribuiu para
a efetivao dos direitos humanos, j que suas aes sociassistenciais
permitem o resgate da dignidade humana e da cidadania e possibilitam que
os cidados possam ter acesso aos demais direitos e polticas pblicas,
muitas vezes vedadas em virtude das situaes que esses indivduos so
submetidos.
No se pode esquecer que a conduo da Poltica de Assistncia
Social causa controvrsias e polmica, pois, em que pese a Carta Magna
haver estabelecido que a universalidade da prestao pauta a assistncia
social, o que se verifica na prtica e nas legislaes posteriores que a
ao est baseada no modelo da focalizao.
No entanto, este artigo defende que a focalizao, quando utilizada
com o devido planejamento, uma medida que visa atender aos cidados
261

mais usurpados de direitos. Ademais, entende-se que no houve a perda

do carter universal, j que, ao estipular que a proteo social, a vigilncia
sociassistencial e a defesa de direitos so princpios balizadores da
assistncia social, inquestionvel que o constituinte se preocupou em
evoluir, a fim de prevenir as situaes que colocam os cidados em situao
de vulnerabilidade ou risco social.
No h dvidas de que houve um grande avano na rea da
assistncia social, da mesma forma que no se pode ignorar os inmeros
problemas para a sua total concretizao. Porm, acredita-se que as
diretrizes desenhadas so slidas e possveis de reduzir a desigualdade
social e outras situaes que privam os cidados do gozo direitos humanos.
Referncias
CASTILHO, R. Direitos Humanos. 1. ed, So Paulo: Saraiva, 2011 (Coleo
sinopses jurdicas; v.30).
COLIN, D.R.; PEREIRA, J.M.F. Gesto integrada de servios, benefcios
e transferncia de renda: alguns aspectos sobre a experincia
brasileira. In BRASIL, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome. Coletnea de Artigos Comemorativos dos 20 Anos da Lei Orgnica
de Assistncia Social, 1. ed, Braslia: 2013.
CORREIA, M.O.G. Curso de Direito da Seguridade Social. In: FELIPPO, F.
Os princpios e objetivos da Seguridade Social luz da Constituio
Federal. Disponvel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_
link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2012> Acesso em: 23 jul. 2014.
DAMASIO, E.B. Assistncia Social Avanos e retrocessos, Reflexes
sobre os limites da Poltica Nacional de Assistncia Social no Enfrentamento
da Questo Social no Brasil, 2009, Tese (Graduao) Universidade Federal
do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2009. Disponvel em: <http://www.ess.ufrj.
br/monografias/104133246.pdf>. Acesso em: 14 jul. 2014.
GABRIEL, E.M.; MACHADO, C.D.M.; OLIVEIRA, R.L. Focalizao de Polticas
Pblicas: O Programa Bolsa Famlia como poltica pblica focalizada para
superao da desigualdade e excluso. Disponvel em: < http://www.ipcundp.org/publications/mds/39M.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2014.

262

JACCOUD, L. Proteo social no Brasil: debates e desafios. In BRASIL,

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Concepo e
gesto da proteo social no contributiva no Brasil, 1. ed., Braslia: 2009.
KERSTENETZY, C.L. Polticas Sociais: Focalizao ou Universalizao.
Revista de Economia Poltica, v.26, n.4 (104), out/dez 2006. Disponvel
em <http://www.scielo.br/pdf/rep/v26n4/06.pdf>. Acesso em 16 out. 2014.
LONARDONI, E.; GIMENES J.G.; SANTOS, M.L. O processo de afirmao
da assistncia social como poltica social. Servio Social em Revista, v.8,
n.2, jan/jun 2006. Disponvel em: <http://www.uel.br/revistas/ssrevista/cv8n2_sonia.htm>. Acesso em: 01 ag. 2014.
MDS. PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social. Disponvel em:
<http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/assistencia-social/
assistencia-social/usuario/pnas-politica-nacional-de-assistencia-socialinstitucional>. Acesso em: 16 ago. 2014
MESTRINER, M.L.O Estado entre a filantropia e a assistncia social.2.
ed. So Paulo: Cortez, 2001.
MORENO, A.H.V.S. A Assistncia social no SUAS: Sua trajetria entre a
focalizao e a universalidade, Uma anlise descritivo-documental, 2012,
Tese (Mestrado) Universidade de Braslia, Braslia, 2012.
MOTA, A.E. Cultura da Crise e Seguridade Social: um estudo sobre
as tendncias da previdncia e da assistncia social, 2. ed., So
Paulo: Cortez, 1995.
NETTO, J.P. Capitalismo monopolista e servio social. 3. ed. So
Paulo: Cortez, 2001.
PAULA, R.F.S. Assistncia Social: direito pblico reclamvel. In BRASIL,
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Coletnea de
Artigos Comemorativos dos 20 Anos da Lei Orgnica de Assistncia Social,
1. ed., Braslia: 2013.
PREZ-LUO,A.E. Los derechos fundamentales. Madrid: Tecnos, 1984.
PIOVESAN, F. Direitos humanos e princpio da dignidade da pessoa
humana. In:
LEITE, G.S. Dos princpios constitucionais: consideraes em torno das
normas principiolgicas da constituio. So Paulo: Malheiros, 2003.
263

RUA, M.G.; ROMANINI R. Para aprender polticas pblicas. 1. ed. Braslia:

Igepp, 2013.
SARLET, I.W. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral
dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2009.
____________. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais
na Constituio de 1988. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.
SPOSATI, A.O. Desafios do sistema de proteo social. In: STUCHI, C.G.;
PAULA, R.F.S.; OLIVEIRA, R.D. Assistncia Social e Filantropia: cenrios
contemporneos. 1. ed. So Paulo: Veras Editora, 2012.
____________. Modelo Brasileiro de Proteo Social No Contributiva.
In: Concepo e Gesto da Proteo Social No Contributiva no
Brasil. Braslia, Unesco: 2009. Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/
images/0018/001830/183075por.pdf>. Acesso em : 16 ago. 14.
____________. A menina Loas:um processo de construo da
assistncia social. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2005.
____________. Mnimos sociais e seguridade social: uma revoluo da
conscincia da cidadania. Revista Servio Social e Sociedade, ano XVIII,
n.5., nov/fev 1997. So Paulo: Cortez Editora, 1997.

______________.A pobreza e as formas histricas de seu enfrentamento.

Revista de Polticas Pblicas. Programa de Ps-Graduao em Polticas
Pblicas da UFMA, v. 9, n.1, jan/jun 2005, So Lus.
______________.As ambiguidades da Assistncia Social Brasileira aps
10 anos de LOAS. Revista Servio Social & Sociedade, ano XXV, n. 77,
11-29p, mar. 2004.
Legislaes consultadas
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.Braslia,
DF, Senado, 1988. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 29 jul. 2014.
BRASIL.Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 8 dez. 1998. Disponvel em: < http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm>. Acesso em: 29 jul. 2014.
BRASIL, Resoluo n 145 de 15 de outubro de 2004. Braslia, DF,
Conselho Nacional de Assistncia Social. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 26 out. 2004.

STUCHI, C.G. A concretizao constitucional de assistncia social e

sua afirmao como direito e poltica pblica. In: STUCHI, C.G.; PAULA,
R.F.S.; OLIVEIRA, R.D. Assistncia Social e Filantropia: cenrios
contemporneos. 1. ed. So Paulo: Veras Editora, 2012.
VIANNA, M.L.T.W. A nova poltica social no Brasil: uma prtica acima
de qualquer suspeita terica?, n.18, 2008. Disponvel em <http://www.
ess.ufrj.br/ejornal/index.php/praiavermelha/article/viewFile/40/25>. Acesso
em 16 ago. 2014.
VICCARI, E.M. Assistncia Social como direito universal: entre a
concepo terica e a proviso, 2008, Tese (Doutorado) - Pontificia
Universidade Catlica DO Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2008.
YAZBEK, M.C. Classes Subalternas e Assistncia Social. 6. ed. So
Paulo: Cortez, 2007.

264

265

UM RETRATO DA POLTICA PBLICA DE

ASSISTNCIA SOCIAL BRASILEIRA:
O longo caminho percorrido at
o alcance de sua adequao
e eficincia
Carolina Scherer Bicca

Resumo: a poltica pblica de assistncia social no Brasil levou quase vinte

anos para ser efetivamente implantada, estando, atualmente, consolidada.
Embora alguns ajustes sejam necessrios, seja em relao aos seus
beneficirios, seja em relao aos valores dos benefcios, o fato que
essa poltica tem se demonstrado eficiente tanto em relao reduo da
misria e da desigualdade de renda quanto promoo do desenvolvimento
econmico no pas. H que se destacar o xito da proteo social em relao
aos idosos, sendo sua cobertura ampla, mesmo com o estabelecimento na
Lei Orgnica da Assistncia Social do critrio de renda de (um quarto) do
salrio mnimo para a concesso do Benefcio de Prestao Continuada, tido
por muitos, como um critrio ineficiente. Assim, pode-se dizer que o Poder
Executivo, em relao assistncia social, tem exercido sua competncia
tpica de planejador e executor das polticas pblicas de forma adequada e
satisfatria, bem como o legislador, que tem adotado as medidas legislativas
necessrias concretizao de tal poltica, o que vem demonstrar que o
Estado, em relao a esta poltica, est cumprindo com seu papel de
garantidor de direitos sociais previsto na Constituio Federal de 1988.
Palavras-chave: Poltica Pblica De Assistncia Social; Reduo da
Misria e da Desigualdade de Renda; Promoo do Desenvolvimento
Econmico; Adequao e Eficincia do Modelo Adotado; O Estado como
Garantidor dos Direitos Sociais.

267

Introduo
patente, pelas caractersticas de nossa atual Constituio Federal,
a adoo do modelo de Estado Social no Brasil. Com efeito, de acordo
com SARLET (2008), a Constituio Federal de 1988, embora no o tenha
reconhecido expressamente, adotou o modelo de Estado Social no Brasil,
por terem sido inseridos no bojo da Carta inmeros direitos sociais que no
deixam dvidas quanto a isso.
Como decorrncia, o Estado assume a condio de garantidor de tais
direitos, devendo atuar positivamente na sua concretizao. Mas ser que
na prtica o Estado vem cumprindo com este papel?
O presente artigo abordar os principais aspectos da poltica pblica
de assistncia social, visando averiguar a sua adequao e eficincia, a partir
da anlise dos resultados alcanados, entre eles a reduo da desigualdade
de renda no pas e o crescimento econmico.
Para tanto, iniciaremos fazendo uma digresso histrica acerca
da proteo social no mundo, a fim de entendermos o foco da poltica de
assistncia social utilizado no Brasil.
Em seguida, trataremos, de forma especfica, da assistncia social
brasileira, desde o seu incio at os dias atuais, demonstrando os principais
benefcios criados e os resultados alcanados com a sua implantao, a
fim de demonstrarmos se tal poltica tem sido adequada e se o Estado est
cumprindo, em relao a tal poltica, com o seu papel de garantidor dos
direitos sociais.
1. A Proteo Social
De acordo com FLEURY (2007, p. 76), em razo da necessidade de
reconstruo da sociedade no ps-guerra, o conceito de seguridade social
surgiu como um conjunto de polticas pblicas que asseguram a proteo
social e o bem-estar das pessoas, que, por serem consideradas cidads,
passam a ter direitos a esses benefcios.

Para LAVINAS e CAVALCANTI (2007), esse documento causou um

grande impacto na configurao dos sistemas de proteo social na Europa,
passando a influenciar, posteriormente, a construo destes sistemas em
outros continentes.
Tal documento incluiu uma proposta de Plano de Seguridade Social,
baseada em uma viso sobre o sistema de proteo integrada e universal,
focada no conceito de necessidade, sendo a libertao dessa necessidade
o objetivo principal do esquema de proteo.
Alm da criao de um Ministrio da Seguridade Social, houve uma
mudana conceitual em direo a uma concepo mais ampla do sistema
de seguridade social. O conceito de seguro social, no sentido de que a
contribuio deveria se manter no apenas pelo seu carter compulsrio,
mas de acordo com a ideia de compartilhamento de riscos, prevaleceria sob
o seguro voluntrio.
Alm disso, a assistncia social e os servios nacionais de sade
passaram a integrar o seguro social, passando a ser acessveis a qualquer
cidado, independentemente de sua posio social e de sua capacidade
contributiva, sendo a abordagem universal uma das caractersticas mais
marcantes do sistema proposto, cujo enfoque era preventivo em relao
situao social dos indivduos em contraposio a abordagem atuarial
voltada apenas s consequncias da perda de capacidade de auferir renda.
Outra novidade importante foi a de que o conceito de necessidade,
com o qual as polticas de assistncia se orientariam, deveria responder a
fatores tcnicos relativamente s condies mnimas de vida digna, sendo
a introduo desses parmetros uma das caractersticas de destaque na
concepo do sistema.
Na prtica, o Plano trouxe propostas de extenso, consolidao e
reestruturao dos seguros existentes e a criao de novos benefcios,
tendo o Relatrio, apresentado, ainda, um oramento da seguridade social,
com receitas e despesas especficas para o sistema.

Esse novo papel das polticas sociais causou uma revoluo ao ser
inserido no Relatrio de Beveridge, na Inglaterra, em 1942.

De acordo com FLEURY (2007), essa grande transformao surgiu

para romper com as formas de proteo anteriores, tanto no campo da
assistncia como no seguro social, em que na primeira a proteo s ocorria
para as pessoas pobres ou indigentes, tornando-as objeto de caridade,
enquanto no segundo s se protegia os que trabalhavam, mas em nenhum
dos dois casos se protegia o cidado e a cidad, sendo que esse novo

268

269

processo de seguridade deu origem chamada cidadania universal,

baseada em um modelo inclusivo, em que todos os que pertencem
comunidade poltica so titulares de direitos sociais.
No h at hoje, todavia, um consenso acerca do modelo ideal
de proteo social a ser adotado pelo Estado, de modo que as formas
de reduo da pobreza utilizadas pelos pases variam em razo de
diferentes fatores.
Conforme MKANDAWIRE (2005), em relao formatao ideal de
proteo social do Estado h aqueles que defendem a universalizao, em
que a populao na sua totalidade a titular dos benefcios sociais, como
um direito bsico, enquanto outros defendem a focalizao (targeting) em
que, a elegibilidade dos benefcios sociais envolve alguns tipos de testes
para determinar os verdadeiramente merecedores.
De acordo com autor, enquanto nas dcadas de 60 e 70 havia
uma inclinao para as polticas universalistas, desde 1980 o balano
tem radicalmente se inclinado em favor da focalizao tanto em pases
desenvolvidos quanto em pases em desenvolvimento.
Para o mesmo, as ideologias desempenham um importante papel na
escolha dos instrumentos utilizados para a soluo dos problemas da pobreza,
desigualdade e insegurana. Cada uma das preocupaes das polticas sociais
necessidade, beneficirios e cidadania so construes sociais que retiram
seu significado da definio cultural e ideolgica de merecedores pobres,
titulares de direitos e direitos dos cidados, apesar de o discurso corrente ser
o de que a escolha entre focalizao e universalismo assentada na linguagem
da eficiente alocao de recursos devido limitao oramentria e as
exigncias da globalizao. Ademais, as sociedades escolhem entre focalizao
e universalismo conjuntamente com outras polticas que so ideologicamente
compatveis com a escolha e que so consideradas constitutivas do regime
poltico social e econmico desejado.
Em interessante estudo sobre os diferentes sistemas de proteo
social como forma de reduzir a misria, PAIVA (2008) apresenta as vantagens
e desvantagens de um seguro social universal ou focalizado.
De acordo com o autor, a proteo social pode ser prestada de
acordo com trs modelos: o seguro social, restrito queles que contribuem
com o seguro; a proviso universal, voltada a todos os cidados, sob certas
condies; e a proviso focalizada, dirigida apenas aos mais pobres.
270

Conforme PAIVA (2008), o debate acerca do modelo ideal a ser adotado

com vistas reduo da pobreza reflexo de um embate entre diferentes vises
sobre em que consiste a boa sociedade. De acordo com alguns acadmicos,
baseados em um conceito negativo de liberdade, a proteo social deve ser
residual, focalizada apenas aos mais pobres, tendo-se a ideia de que benefcios
no so direitos, por outro lado, h aqueles baseados no conceito positivo de
liberdade que defendem a proviso universal, voltada a todos os cidados,
considerando os benefcios como direitos.
A grande questo, porm, a de quo efetivas so as polticas sociais
baseadas nessas trs concepes, sob o aspecto da reduo da pobreza,
ou seja, qual a melhor maneira de se reduzir a pobreza?
De acordo com PAIVA (2008), em defesa do universalismo se argumenta
que as desigualdades econmicas e sociais no devem ser fruto de decises
individuais; que medidas discriminatrias no so a melhor maneira de lidar
com a pobreza; que a vantagem do universalismo a alta taxa de cobertura
da populao e os baixos custos administrativos; que as polticas focalizadas
acabam por excluir uma parcela de pessoas pobres; que as polticas universais
negam a frmula servios pobres para pessoas pobres; e que o acesso
universal conta com um apoio maior da classe mdia.
Favoravelmente adoo do seguro social, argumenta-se que os
cidados seriam incentivados a trabalhar e a no se arriscar na economia
informal, uma vez que os benefcios s so concedidos queles que
trabalham no setor formal; haveria uma conexo entre salrios e benefcios,
pois esses so, na maioria dos casos, baseados em impostos incidentes
sobre a folha de pagamento; e se manteria um carter fundamentalmente
universal de proteo social, com o complemento de se estar incentivando o
trabalho e uma fonte de financiamento slida e adequada.
Por outro lado, h duas frentes em defesa da focalizao, uma mais
radical, baseada no argumento econmico de que a proteo social deve
ser provida pelo mercado, devendo os servios serem pagos, com reduo
ou remisso de preos aos pobres; e outra, mais branda, no sentido que,
em uma situao de escassez de recursos e demandas ilimitadas, justa e
razovel a alocao de recursos queles que no esto em melhor situao,
tentando-se chegar a todos os cidados igualmente.
Aps apresentar os modelos de proteo social e os argumentos
utilizados por seus defensores, o autor faz importantes consideraes
que auxiliam no balizamento do modelo mais adequado de acordo com a
situao de cada pas.
271

Segundo ele, as polticas universais ou de seguro social so, inmeras

vezes, mais generosas com grupos especficos da populao, como, por
exemplo, servidores pblicos e militares, principalmente na Amrica Latina.

trabalho, tendo se voltado, principalmente, para sufocar os movimentos de

trabalhadores voltados reivindicao de programas sociais direcionados a
toda a populao.

Aduz, ainda, que as polticas focalizadas so mais resistentes a

cortes oramentrios, alm de priorizar os pobres e maximizar o impacto do
oramento voltado proteo social.

Somente com o governo militar de 1964 que o Welfare State

deixou de ter um carter populista, quando assumiu uma linha de carter
compensatrio, visando atenuar os impactos do desenvolvimento baseado
na concentrao de riqueza, e uma linha de carter produtivista, voltada para
a contribuio das condies necessrias para o crescimento econmico,
sendo, porm, marcado pela centralizao poltica e financeira no governo
federal, bem como pela intensa fragmentao institucional e pelo carter
regressivo nos gastos sociais.

Considera que, apesar de os pases que melhor lidam com a pobreza

e com a desigualdade terem adotado o universalismo, como, por exemplo,
Estados Unidos, Reino Unido e Austrlia, concordando com o ncleo do
argumento universalista e opondo-se ao argumento radical a favor da
focalizao, h bons pontos no argumento brando favorvel focalizao,
ressaltando que as restries oramentrias devem ser consideradas e que
as crticas voltadas aos benefcios focalizados so baseadas na experincia
europeia, sendo que preciso que a focalizao seja vista como um esforo
relativamente barato para incluir de forma ativa aqueles que esto de fora
da proteo social.
Ressalta o autor, porm, que o modelo focalizado para aliviar a pobreza
s um modelo consistente a ser seguido por pases em desenvolvimento
desde que a proviso da sade e da educao seja universal.
Conforme FLEURY (2007), a proteo social no Brasil seguiu um
padro desde sua instituio no incio do sculo passado, que perdurou
por cerca de 80 anos, tendo sido alterado apenas a partir da Constituio
Federal de 1988.
MEDEIROS (2001) ressalta que as circunstncias do surgimento do
Welfare State brasileiro foram diferenciadas em relao ao seu surgimento
na Europa e nos pases da Amrica do Norte, em funo da economia e
histria do Brasil.
Segundo MEDEIROS (2001, p. 6), o Welfare State consiste em uma
mobilizao em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade
capitalista a fim de executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar
de sua populao.
Para ele, a partir de 1930 que se tornou ntida a constituio desse
modelo de Estado no Brasil, tendo sido, porm, marcado por polticas sociais
profundamente conservadoras e por um limitado carter redistributivo, devido
combinao de autoritarismo com a forte segmentao do mercado de

272

No perodo de 1985 a 1988, algumas mudanas foram implantadas,

com base na chamada estratgia reformista, caracterizada pela crtica
centralizao institucional e financeira, perodo em que se preocupou com o
resgate da dvida social, culminando com a Constituio Federal de 1988, que
representou importantes avanos sociais, corrigindo distores e ampliando
direitos, principalmente na rea trabalhista e na seguridade social.
De acordo com FLEURY (2007, p. 77):
Em boa medida, a construo de uma ordem institucional
democrtica supunha um reordenamento das polticas sociais
que respondesse s demandas da sociedade por maior incluso
social e eqidade. Projetada para o sistema de polticas
sociais como um todo, tal demanda por incluso e reduo das
desigualdades adquiriu conotaes de afirmao dos direitos
sociais como parte da cidadania, j que o sistema anterior de
proteo social combinava incluso estratificada de poucas
pessoas e excluso da maioria da populao.

RAMOS (2010, p. 268-269) afirma que:

Diversas passagens da Carta de 1988 no deixam dvidas de
que o sistema poltico democrtico estruturado pela Constituio
no o de padro liberal clssico e sim o do welfare state: os
objetivos fundamentais da Repblica brasileira, assinalados no
artigo 3; o generoso elenco de direitos sociais, boa parte deles
consubstanciando crditos a prestaes estatais; a ampla gama
de atividades econmicas de responsabilidade estatal, na forma
de servios pblicos; e os poderosos e variados instrumentos de
interveno no domnio econmico.
273

Com a Constituio Federal de 1988, garantiu-se um conjunto

de direitos sociais, tendo sido consagrado um conjunto integrado de
aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas
a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia
social, conforme artigo 194.
Outra inovao foi a implantao de uma renda de sobrevivncia,
concedida pelo Estado sob a forma de um benefcio de prestao continuada,
no valor de um salrio mnimo, destinada aos idosos e aos deficientes
fsicos incapazes de proverem seu sustento, independentemente de terem
efetuado qualquer contribuio.
De acordo com LAVINAS e CAVALCANTI (2007, p. 248), nosso sistema
de proteo social inovou-se institucionalmente ao introduzir uma dimenso
mais universalista, de influncia beveredgiana, e ao garantir isonomia,
igualando o valor do piso dos benefcios previdencirios e assistencial.
Entretanto, conforme MEDEIROS (2001), entre 1987 e 1992, a
contra-reforma conservadora paralisou a estratgia-reformista, com o
desmonte oramentrio e burocrtico no campo social, sendo que entre
1990 e 1992 ocorreu um processo de desaparelhamento e fragmentao
burocrtica devido a ataques presena do Estado na vida social, tendo o
governo federal se eximido de responsabilidade em relao a uma srie de
programas que vinham sendo geridos centralizadamente h dcadas.
Ocorre que, conforme observa FLEURY (2007), a implantao da
seguridade social aconteceu em um contexto desfavorvel, pois surgiu na
poca em que predominava no Brasil o pensamento liberal, o que acarretou
uma srie de obstculos concretizao dos preceitos constitucionais.
Em relao assistncia social, somente em 1993, com a edio da
Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgnica da Assistncia Social)
que a sua organizao e funcionamento foi regulamentada, tendo sido
efetuada, tambm, a regulamentao do Benefcio de Prestao Continuada
BPC, previsto no inciso V do artigo 203 da Constituio Federal de 1988.

Em 2004, iniciou-se um fortalecimento institucional na rea da

assistncia social, tendo sido unificados no mbito do Ministrio de
Desenvolvimento Social e Combate Fome os programas propostos na
Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, responsvel pelo Benefcio de
Prestao Continuada BPC, com os programas de transferncia de renda,
sendo que, a partir de ento, continua-se um processo de articulao com os
municpios e com a sociedade, visando insero concreta da assistncia
como um direito cidadania, conforme frisa FLEURY (2007).
Sobre o novo modelo de polticas pblicas sociais, SANTOS (2007)
assevera que o seu enfoque restou modificado, de modo que em relao ao
critrio alocativo, deixou-se de lado o modelo de universalizao hierarquizada,
passando-se a priorizar o modelo de focalizao compensatria. O alvo
passa a ser os pobres, ao contrrio do modelo anterior que privilegiava a
classe mdia e os segmentos mais organizados, destacando-se, ainda, a
mudana em relao institucionalidade, sendo que, enquanto no modelo
anterior a definio e o controle das polticas sociais era de responsabilidade
exclusiva do Estado, atualmente vigora a pluralidade, havendo a interao
do Estado com a sociedade, em especial com o setor privado, organizaes
filantrpicas e organizaes no-governamentais.
2. A Assistncia Social no Brasil
Durante muito tempo, de acordo com CARDOSO (2008), os problemas
sociais, como excluso social, abandono de crianas, adolescentes e
idosos, evaso escolar, violncia, etc., foram tratados por instituies
beneficentes, pois tal atividade era considerada de benemerncia, sendo
apenas subsidiada pelo Estado.
O poder constituinte de 1988, atento misria e desigualdade
existente em nosso pas, materializou juridicamente a assistncia como um
direito social, inserindo-a no mbito da Seguridade Social, juntamente com
a sade e a previdncia, ampliando, assim, a proteo social no pas.

Segundo MEDEIROS (2001), a partir de 1993 que surgem

inovaes positivas nas polticas sociais brasileiras, com a introduo de
critrios de delimitao territorial do pblico alvo e critrios de renda, o que
veio a permitir uma melhora na focalizao dos beneficirios. Tal perodo
caracterizado pela viso da assistncia social como um direito social e pela
universalizao e gratuidade dos servios estatais.

Ao mesmo tempo, conforme a autora supracitada, com a

transformao da assistncia social em poltica pblica, o Estado tornou-se o
principal responsvel por essa poltica, a ser coordenada pela esfera federal
e executada pelos Estados e Municpios, apesar de as entidades privadas,
representadas pelas entidades beneficentes, continuarem exercendo uma
grande contribuio nessa questo.

274

275

A partir da materializao da assistncia como um direito social e de

seu reconhecimento como uma poltica pblica, bem como da definio de
seus objetivos pelo prprio constituinte, houve a expanso da responsabilidade
pblica no enfrentamento de problemas at ento deixados sob responsabilidade
da iniciativa privada, sendo que o Estado se viu obrigado a adotar providncias
a fim de implementar referida poltica pblica.
Dentre as medidas adotadas no mbito da poltica pblica da
assistncia social, destaca-se a edio da Lei Orgnica da Assistncia
Social LOAS (Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993), que, alm de ter
estabelecido as linhas mestras da assistncia social, a partir da definio de
sua organizao e gesto, aclarou, ainda mais, as finalidades de tal poltica,
estabeleceu os seus princpios e suas diretrizes, bem como definiu os critrios
para o acesso ao Benefcio de Prestao Continuada, em atendimento ao
inciso V do art. 203 da Constituio Federal de 1988.
Assim, em conformidade com o mandamento constitucional
supracitado, nos artigos 20 e 21 da Lei n. 8.742, de 1993, foram definidos
alguns critrios para a concesso e manuteno do BPC, entre eles: um
critrio de renda, que deve ser de at (um quarto) do salrio mnimo; a
impossibilidade de acumulao com qualquer outro benefcio no mbito da
seguridade social ou de outro regime; a sujeio a exame mdico pericial
e laudo realizado pelos servios de percia mdica do Instituto Nacional do
Seguro Social INSS; a reviso do benefcio a cada 2 (dois) anos para
avaliao da continuidade das condies que lhe deram origem, entre outros.
Da mesma forma, a supracitada Lei tratou da definio de deficiente
fsico, para efeito de concesso do benefcio ao definir que a pessoa
portadora de deficincia aquela incapacitada para a vida independente e
para o trabalho, tendo o legislador optado pela utilizao de um conceito
jurdico indeterminado, o que, inicialmente, acarretou uma controvrsia
acerca da definio a ser considerada.
Com efeito, o INSS adotava a interpretao de que incapaz para a
vida independente era aquele impossibilitado de praticar os atos da vida
cotidiana, como banhar-se, higienizar-se, alimentar-se, etc., deixando uma
gama considervel de pessoas de fora da proteo assistencial.
O Poder Judicirio, ao contrrio, entendia que a interpretao correta
a de que incapacidade para a vida independente consiste na incapacidade
econmica do postulante de prover a prpria manuteno por outros meios
que no o trabalho.
276

Em razo do referido entendimento consolidado pelo Poder

Judicirio, com a existncia de jurisprudncia iterativa dos Tribunais, foi
editada a Smula n 30 da Advocacia-Geral da Unio, de 9 de junho de
2008, com a seguinte ementa:
A incapacidade para prover a prpria subsistncia por meio do
trabalho suficiente para a caracterizao da incapacidade
para a vida independente, conforme estabelecido no art. 203,
V, da Constituio Federal, e art. 20, II, da Lei n 8.742, de 7 de
dezembro de 1993.

Assim, ps-se fim a controvrsia existente entre o INSS e o Poder

Judicirio, uma vez que referida Smula possui carter vinculante para
aquele, conforme art. 43 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de
1993, Lei Orgnica da Advocacia-Geral da Unio.
Posteriormente, referida Smula restou revogada atravs do Ato
de 31.1.2011 (AGU), DOU I 3.2.2011, tendo em vista a recepo pelo
ordenamento jurdico ptrio da Conveno Internacional sobre os Direitos
das Pessoas com Deficincia, consubstanciada no Decreto Legislativo n
186, de 09 de julho de 2008, Conveno esta que definiu em que consistem
pessoas com deficincia.
De acordo com a supracitada Conveno:
Pessoas com deficincia so aquelas que tm impedimentos de
longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial,
os quais, em interao com diversas barreiras, podem obstruir
sua participao plena e efetiva na sociedade em igualdades de
condies com as demais pessoas.

Assim, restou ampliado o conceito de deficiente, de modo que, para

efeito de concesso do BPC no se deve adotar como critrio nem aquele
estado gravssimo de dependncia que o INSS utilizava, nem a incapacidade
de obter o sustento pelo seu prprio trabalho, mas sim qualquer impedimento
de longa durao, seja de ordem fsica ou mental, que impea o indivduo de
integrar, em igualdade de condies com os demais, a sociedade.
Aps a Lei n 8.742, de 1993, o Estatuto do Idoso, criado pela Lei n
10.741, de 1 de outubro de 2003, alm de reduzir a idade do idoso para 65
(sessenta e cinco) anos, concedeu a eles um tratamento diferenciado, ao
permitir, no pargrafo nico do seu artigo 34 que: O benefcio j concedido

277

a qualquer membro da famlia nos termos do caput no ser computado

para os fins do clculo da renda familiar per capita a que se refere a Loas.
A ttulo de ilustrao e para retratar a abrangncia e o enorme
esforo administrativo requerido do Poder Executivo para a concesso
de tal benefcio, bem como para demonstrar o grande aporte de recursos
necessrios para a sua manuteno, cabe referir que ao longo de 2010,
foram feitas transferncias da ordem de R$ 10,5 bilhes a 1,77 milho de
pessoas com deficincia e de R$ 9,8 bilhes a 1,62 milho de pessoas
idosas, totalizando, portanto, mais de 20 bilhes em gastos com todos
os beneficirios, conforme Relatrio e Parecer Prvio Sobre as Contas do
Governo Exerccio 2010 do Tribunal de Contas da Unio.
Outra das aes de destaque adotadas pelo Estado no mbito da
poltica pblica de assistncia social foi a criao e implantao do Programa
Bolsa Famlia - PBF.
Em 2003, o governo brasileiro estabeleceu como objetivo prioritrio
o enfrentamento da fome e da misria, sendo que, dentre as medidas
adotadas, a criao do Bolsa Famlia se destacou.
Referida ajuda encontra seu fundamento de validade na Lei n
10.836, de 9 de janeiro de 2004, que, por sua vez, foi regulamentada pelo
Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004.
H que se observar que o Bolsa Famlia resultou da unificao de
outros benefcios anteriormente existentes, entre eles o Bolsa Escola, o Bolsa
Alimentao e o Programa Auxlio-Gs, tendo os mesmos sido extintos, com
vistas diminuio dos custos operacionais e a evitar a sobreposio de
pagamento de benefcios.
Trata-se de uma renda paga a famlias pobres, independentemente
de terem filhos na sua composio e de seus membros estarem exercendo
alguma atividade remuneratria.
Quanto aos seus objetivos, enquanto o seguro social e o BPC visam
evitar as situaes de ausncia de renda nos casos de impossibilidade do
trabalho, o PBF visa fazer frente s situaes em que a pobreza j est
instalada, mas atende predominantemente a segmentos ativos.
Outro diferencial do PBF so as condicionalidades a que os
beneficirios esto sujeitos relativamente s reas da sade, educao e
assistncia social, sob pena de indeferimento ou cancelamento do benefcio.
278

Referidas condicionalidades, alm de contriburem na ampliao do

reconhecimento de cidadania dos beneficirios, ao inseri-los em polticas
educacionais e de sade, geram, na sociedade, uma maior aceitao em
relao ao pagamento do benefcio.
Conforme observam MEDEIROS, BRITTO e SOARES (2007, p. 18):
As condicionalidades em parte atendem s demandas daqueles
que julgam que ningum pode receber uma transferncia do
Estado especialmente os pobres sem prestar uma contrapartida
direta. As condicionalidades seriam algo equivalente ao suor do
trabalho; sem essa simbologia o Programa correria o risco de
perder o apoio na sociedade.

O pblico alvo do PBF so famlias extremamente pobres,

independentemente da composio familiar, de exercer ou no uma atividade
remunerada, de habitar rea urbana ou rural, dado o reconhecimento da
relevncia e da legitimidade de garantir aporte de renda a todos aqueles que
estejam abaixo de um patamar de renda considerado mnimo, sendo que a
composio familiar influenciar apenas no valor do benefcio.
Cabe referir, ainda, que o Bolsa Famlia tem carter temporrio,
devendo perdurar somente enquanto a famlia no alcanar o patamar de
renda mnima, no gerando direito adquirido, devendo a elegibilidade das
famlias para recebimento do mesmo ser revista a cada dois anos.
A fim de retratar a sua dimenso, foi demonstrado no Relatrio e
Parecer Prvio Sobre as Contas do Governo Exerccio 2009 do Tribunal
de Contas da Unio que:
Em dezembro de 2010, a partir de uma execuo oramentria da
ordem de R$ 14 bilhes, a cobertura do programa atingiu 98,33%
das famlias pobres no pas, cerca de 12,78 milhes de famlias,
chegando prximo meta de atingir 100%. Estas famlias tiveram
um benefcio mdio de R$ 96,97 em dezembro de 2010.

Referido benefcio praticamente universalizou a prestao

assistencial, ao permitir que pessoas pobres, mesmo em condies de
trabalhar e exercendo alguma atividade, possam usufruir de tal ajuda, pois a
ideia a de que todos devem ter uma renda mnima que lhes garanta uma
vida digna e que, a partir desse impulso, possam progredir.

279

Assim, conforme destaca CARDOSO (2008), dezessete anos foram

precisos para que a poltica de assistncia social no pas alcanasse as
condies polticas e institucionais necessrias para a sua implementao e
execuo como um direito de cidadania.

tenham acesso a uma renda considerada mnima, motivo pelo qual seu valor
bem mais reduzido, pois o nmero de beneficirios est condicionado
disponibilizao oramentria, nos termos do pargrafo nico do artigo 6 da
Lei n 10.836, de 2004.

Cabe ressaltar, todavia, a existncia de grandes debates em torno da

existncia de benefcios de renda de carter no contributivo, bem como em
relao s categorias de beneficirios alcanados, sem falar em questes
relativas a valores dos benefcios e aos critrios de concesso dos mesmos.

Portanto, essas diferenas devem ser consideradas quando se

defende a extino de certos benefcios, uma vez que fatalmente uma
categoria de pessoas ficar de fora da proteo social, como seria o caso,
por exemplo, dos idosos e deficientes, caso se extinguisse o BPC.

De acordo com JACCOUD, HADJAB e CHAIBUB (2010),

contrariamente concesso do BPC, por exemplo, argumenta-se que
um benefcio, concedido sem a necessidade de contribuio, gera um
desestmulo contribuio previdenciria, principalmente por parte de
trabalhadores jovens e sem uma boa qualificao, que recebem salrios
prximos ao salrio mnimo. Defende-se, tambm, que, dada a presso sob
os gastos pblicos, nenhum benefcio no contributivo deveria ter o valor de
um SM, de modo que este pblico deveria ser atendido pelo Bolsa Famlia.

Ademais, h que se levar em conta que o BPC foi criado pelo prprio
poder constituinte, tendo o mesmo, inclusive, estipulado o salrio mnimo
como seu valor, de modo que necessria seria a alterao da Constituio
Federal para alter-lo, podendo, ainda, eventual extino do benefcio
ser objeto de impugnao judicial em nome do princpio da proibio do
retrocesso social.

H, inclusive, propostas no sentido de que o BPC seja alterado, com

a sua desvinculao ao salrio mnimo, conferindo-lhe um valor menor,
apenas para garantir a subsistncia, ou, simplesmente, suprimindo-o, a fim
de que os recursos disponibilizados permitissem a elevao do valor mdio
do Bolsa Famlia, conforme LAVINAS e CAVALCANTI (2007).

por este princpio, que no expresso, mas decorre do

sistema jurdico-constitucional, entende-se que se uma lei,
ao regulamentar um mandamento constitucional, instituir
determinado direito, ele se incorpora ao patrimnio jurdico da
cidadania e no pode ser absolutamente suprimido.

Referidas crticas e propostas, todavia, no levam em conta as

diferenas entre os beneficirios do BPC e do Bolsa Famlia, o que
justifica a disparidade de valores entre ambos, tendo eles um carter de
complementaridade, sendo invivel a substituio de um pelo outro.
Como visto, o BPC voltado aos idosos e aos deficientes, cuja
vulnerabilidade ainda mais acentuada pela pobreza, sendo que tais
beneficirios no possuem condies de trabalhar, motivo pelo qual foi
conferido a eles um benefcio no valor de um salrio mnimo, mas, em
contrapartida, o requisito de renda a que esto sujeitos mais rgido, no
podendo ultrapassar (um quarto) do salrio mnimo, no havendo restrio
oramentria como limitador, de modo que, todos aqueles que atendam aos
requisitos legais tero direito ao benefcio.
J o Bolsa Famlia dirigido a qualquer pessoa que aufira uma renda
de at (meio) salrio-mnimo, independentemente de ter famlia ou de
estar inserido no mercado de trabalho, abrangendo todos aqueles que no
280

De acordo BARROSO (2001, p. 158):

A extino do BPC e sua substituio pelo Bolsa Famlia, ainda que

esse tivesse seu valor majorado, geraria um retrocesso social pois, ao no
se levar em conta as diferenas entre os beneficirios, ou seja, ao no
se considerar a situao peculiar de fragilidade dos idosos e deficientes,
condio esta que agregada pobreza, os torna mais vulnerveis que
indivduos no acometidos dessas fragilidades, acabaria por alij-los da
proteo social, sendo um retrocesso, ainda, no sentido de que esses
beneficirios j incorporaram em seu patrimnio jurdico a garantia de um
benefcio mensal no valor de um salrio mnimo.
Argumenta-se, ainda, conforme JACCOUD, HADJAB e CHAIBUB
(2010), que o BPC no substitui a poltica previdenciria, sendo que esta,
diversamente, oferece cobertura a um conjunto amplo de riscos sociais, muitos
deles operando durante a vida economicamente ativa dos trabalhadores.
Ademais, defende-se que as altas taxas de desfiliao previdenciria
no so decorrncia do BPC, mas sim das transformaes do mundo de
trabalho em especial, a sua precarizao e o desemprego.
281

Em relao ao Bolsa Famlia, critica-se o seu vis assistencialista,

no sendo tal benefcio caracterizado como um direito social, o que se
evidencia na prpria Lei que o instituiu, no havendo garantias de acesso a
todos os necessitados, que sero, inclusive, contemplados de acordo com a
disponibilidade oramentria.
De acordo com LAVINAS (2008) o Bolsa Famlia no se identifica
a um direito, por no ter uma proteo institucionalmente garantida,
no havendo na lei referncia a garantia de acesso ao benefcio ou a
caracterizao dele como direito.
Para ZIMMERMANN (2006) a maior debilidade do Programa est em
no se basear nos princpios voltados construo dos direitos humanos,
pois no possibilita o atendimento incondicional a todos, o que constitui um
grande entrave construo da democracia.
Apesar da referida crtica, no sentido de que todos aqueles que
se encontram na mesma situao de misria deveriam ser contemplados
com tal benefcio, devendo ele ser considerado um direito, em especial em
razo do direito alimentao conferido a todos, devemos reconhecer que
o Bolsa Famlia constitui uma importante ajuda na reduo da misria e da
desigualdade material existentes no Brasil.
Com efeito, mesmo que o PBF no seja enquadrado como um
direito, sendo um benefcio que integra a poltica assistencialista do Estado,
caracterizando-se apenas como uma ajuda assistencialista por parte do
governo, os resultados positivos proporcionados sociedade brasileira
desde criao do Bolsa Famlia so relevantes.
Por outro lado, de acordo com JACCOUD, HADJAB e CHAIBUB
(2010) argumenta-se favoravelmente concesso do BPC s populaes
pobres, pois isso alinha o Brasil a outros pases de maior nvel de bem-estar,
garantindo-se um patamar de proteo social aos segmentos vulnerveis.
Mais ainda, h aqueles que defendem a ampliao do critrio de renda de
(um quarto) do salrio mnimo para efeito de concesso do BPC, com
a finalidade de aumentar o nmero de beneficirios, propondo que as
exigncias de renda do BCP sejam equiparadas s das demais polticas, ou
seja, (meio) salrio mnimo.
No mbito do Poder Legislativo referido critrio de renda est sendo
rediscutido, estando tramitando na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei
924/07 que aumenta para um salrio mnimo per capita a renda familiar exigida
282

para a concesso do BPC. Referido projeto est apensado ao PL 3967/97 e a

outras 55 proposies sobre o mesmo tema, que devem ser analisadas pelas
comisses de Seguridade Social e Famlia; de Finanas e Tributao; e de
Constituio e Justia e de Cidadania, em carter conclusivo. A longa tramitao
das proposies supracitadas, sem uma anlise conclusiva, demonstra,
entretanto, o quo complexa e debatida a presente questo.
Entendemos, todavia, que, apesar da ampliao do nmero de
beneficirios ser salutar no sentido de reduo da misria e da desigualdade
de renda, no podemos perder de vista que os beneficirios do BPC so
amplamente cobertos, mesmo com a restrio do critrio de renda de (um
quarto) do salrio mnimo.
Com efeito, conforme dados colhidos por pesquisas oficiais, a
cobertura dos idosos no Brasil, por exemplo, amplssima, sendo uma das
maiores dentre os pases da Amrica Latina, quase no se encontrando
idosos mendigando nas ruas, sendo que, em contrapartida, as crianas e
adolescentes continuam desassistidas, no havendo uma proteo social
adequada direcionada s mesmas, sendo que a ampliao do nmero de
beneficirios do BPC acarretaria na reduo de polticas sociais voltadas
a outras carncias e a outros tipos de beneficirios, dada a limitao de
recursos oramentrios existente, fator esse que no pode ser ignorado.
A par de toda a discusso em torno da forma adequada de prestao
assistencial a ser empreendida no Brasil, no havendo dvidas de que
ajustes sempre sero necessrios em um ou em outro aspecto da poltica
pblica de assistncia social, pois toda poltica pblica est sempre em
processo de construo e desenvolvimento, adaptando-se s contingncias
e aos resultados at ento obtidos, necessrio que se faa uma anlise
dos fatos, da realidade, dos impactos causados na sociedade em razo dos
rumos percorridos pela poltica pblica, a fim de redimension-la.
A partir disso, se percebe que o investimento em pesquisa essencial
para a boa conduo de qualquer poltica. de se destacar que o Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS encomendou e realizou
mais de 92 (noventa e duas) pesquisas, entre 2005 e 2010, sendo 20 (vinte)
delas sobre o Bolsa Famlia, de acordo com PAES (2010), permitindo a
avaliao e o monitoramento seguro desse Programa, permitindo-se, assim,
a eventual adequao das medidas adotadas.
A efetiva implantao da poltica pblica de assistncia social, com a
adoo das polticas pblicas acima mencionadas, contribuiu para a reduo
da desigualdade de renda no pas.
283

O grfico seguinte demonstra a evoluo da desigualdade de renda

no pas at o ano de 2008.

LAVINAS e CAVALCANTI (2007), a esse respeito, afirmam que:

Esses programas de transferncia de renda integram o
oramento da funo assistncia, que conheceu no perodo
ps-2000 um crescimento bastante expressivo 167,5%, contra
25% do gasto anual com previdncia e 8,1% com sade (...).
Com isso, os programas focalizados de combate pobreza
dobraram, em seis anos, sua participao no PIB (de 0,45%
para 0,96%) e no oramento da Seguridade Social (de 4,58%
para 9,39%), conforme Tabela 3. O Brasil detm hoje os maiores
percentuais de PIB com gasto assistencial na Amrica Latina,
segundo estudo feito pela CEPAL.

Relevante destacar, ainda, a informao prestada pelos autores

supracitados em relao ao percentual a que chegaram os idosos
considerados pobres, aps a concretizao de tais polticas, entre elas a
implantao do BPC. Segundo eles, as pessoas com mais de 65 anos
somam apenas 1% dos pobres, o que demonstra a eficincia da proteo
social vigente em relao ao combate da pobreza entre os idosos.
Interessante estudo estimou quanto desta mudana na desigualdade
de renda pode ser atribuda ao Programa Bolsa Famlia (PBF) e ao Benefcio
de Prestao Continuada (BPC), tendo concludo que, no exerccio analisado
(2004 a 2006), tais benefcios, principalmente aquele concedido pelo PBF,
so os principais promotores de uma renda mais igual no pas.
De acordo STYRO e SOARES (2009, p. 6), Nos Estados do Norte
e do Nordeste as transferncias de renda, principalmente o PBF, so,
sem dvida, a principal causa da reduo da desigualdade, sendo que
No Nordeste, o PBF e o BPC foram responsveis por 88% da queda da
desigualdade.
A atuao do Estado em relao poltica pblica de assistncia
social tem se demonstrado muito ativa nos ltimos anos, tendo alcanado
resultados positivos no que se refere reduo da pobreza no pas, o que
demonstra, da mesma forma, a sua eficincia.

FLEURY (2007), da mesma forma destaca que:

No Brasil, temos, hoje, 32,1 milhes de pessoas que trabalham
sem proteo da previdncia social, sendo 28,8 milhes na faixa
etria de 16 a 59 anos, ou seja, na fase produtiva. Isso indica
que a excluso previdenciria est associada insero do(a)
trabalhador(ra) no mercado informal de trabalho. J quando se
considera a populao com mais de 60 anos, 82% das pessoas
esto protegidas. Isso nos coloca em uma posio excepcional
com relao cobertura de pessoas idosas, j que a mdia
regional de 30% a 40% da cobertura, sendo que na Argentina
e no Chile fica em torno de 60%. Essa pode ser uma das razes
pela qual o Brasil , hoje, um pas com menos pessoas idosas
mendigando nas ruas. Ao contrrio, tornaram-se provedores
(as) de suas famlias e so mais respeitados na sociedade.

Referidos resultados se devem no apenas ao efetiva do

Estado nessa rea, mas tambm ao aumento do oramento destinado
assistncia social.

284

285

Salutar, ainda, a constatao de JACCOUD (2009, p. 20) acerca do

papel dos programas de garantia de renda na reduo da pobreza, in verbis:
O duplo papel dos sistemas pblicos de garantia de renda
disponibilizao de uma renda mnima aos cidados e
enfrentamento das situaes de ausncia de renda por perda da
capacidade de trabalho assume, assim, diante da precariedade
do mercado de trabalho no Brasil, um papel ainda mais estratgico
do que em pases mais desenvolvidos. o que tem revelado
os estudos que buscam avaliar o impacto das transferncias de
renda previdencirias e assistenciais no quadro de pobreza e
indigncia no pas. As estimativas apontam que, na ausncia
de tais transferncias, o patamar de indigncia no pas dobraria,
assim como cresceria de forma expressiva os percentuais de
pobreza. Sem os benefcios operados pela seguridade social,
a pobreza ultrapassaria a metade da populao em algumas
regies e a indigncia dobraria em todas elas.

Ademais, conforme estudo do IPEA (2011) sobre o impacto do gasto

social na economia:
O gasto do governo com o pagamento de benefcios e prestao
de bens e servios se converteu velozmente em consumo
de alimentos, servios e produtos industriais bsicos que
dinamizaram a produo, estimularam o emprego, multiplicaram
a renda e reduziram a pobreza e a misria extrema. Os
benefcios sociais do sistema tiveram um papel estratgico
como alavancadores da economia nacional, particularmente no
momento da crise financeira internacional de 2008, quando o
valor e o nmero de benefcios cresceram.

Assim, alm da reduo da misria e da desigualdade de renda, os

efeitos foram positivos, tambm, em relao ao crescimento econmico no pas.
Concluses
Podemos afirmar que, embora a Seguridade Social e, especialmente,
a poltica pblica da assistncia social, tenham levado quase vinte anos
para serem efetivamente implantadas no Brasil, atualmente, referida poltica
est consolidada e tem alcanado bons resultados no tocante reduo da
misria no pas e promoo do crescimento econmico.
286

A assistncia social uma ferramenta importante no amparo aos

necessitados, devendo ser um primeiro passo a alavancar o indivduo para
uma vida independente, permitindo seja ele alcanado por outras polticas
pblicas, culminando com a sua insero no mercado de trabalho, subsistindo
os benefcios de renda apenas queles cujas condies extremamente
vulnerveis no lhes permitam trabalhar.
Se em outras reas o Estado vem atuando eventualmente aqum
do esperado, no arcando com o compromisso constitucional de efetivar
certos direitos sociais indispensveis condio de cidadania, em relao
assistncia social sua atuao tem sido intensa e os resultados alcanados
so considerados satisfatrios.
Embora alguns ajustes sejam necessrios, seja em relao aos seus
beneficirios, seja em relao aos valores dos benefcios, o fato que a
poltica pblica de assistncia social tem se demonstrado eficiente tanto em
relao reduo da misria e da desigualdade de renda quanto promoo
do desenvolvimento econmico no pas.
H que se destacar o xito da proteo social em relao aos idosos,
sendo sua cobertura ampla, mesmo com o estabelecimento na Lei Orgnica
da Assistncia Social do critrio de renda de (um quarto) do salrio
mnimo, tido por muitos, como um critrio ineficiente.
Assim, pode-se dizer que o Poder Executivo, em relao assistncia
social, tem exercido sua competncia tpica de planejador e executor das
polticas pblicas de forma adequada e satisfatria, bem como o legislador,
que tem adotado as medidas legislativas necessrias concretizao de tal
poltica, estando o Estado, portanto, cumprindo com seu papel de garantidor
dos direitos sociais atribudo pela Constituio Federal de 1988 no que
tange referida poltica.
Referncias
BARROSO, Luis Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de
suas normas. 5 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio e Parecer Prvio Sobre
as Contas do Governo Exerccio 2010. Disponvel em: http://portal2.
tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/
contas_10/CG%202010%20Relatrio.pdf Acesso em: 22/08/2011.
287

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio e Parecer Prvio Sobre as

Contas do Governo Exerccio 2009. Disponvel em: http://portal2.tcu.gov.
br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/contas_10/
CG%202010%20Relatrio.pdf Acesso em: 22/08/2011.
BRASIL. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Comunicados do Ipea
n. 75. Gastos com a Poltica Social: alavanca para o crescimento com
distribuio de renda. 2011. p. 3. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/
portal/images/stories/PDFs/comunicado/110203_comunicadoipea75.pdf
Acesso em: 5/02/2011.
CARDOSO, Luzia Magalhes et. al. Proteo Social no Brasil: O Impasse
entre Garantia de Direitos e a Viso de Benefcios. p. 3-4. Disponvel
em: http://www.unisuam.edu.br/augustus/pdf/ed24/revaugustused2408.pdf.
Acesso em: 10/01/2011.
FLEURY, Sonia. Por uma sociedade sem excludos (as). Observatrio da
Cidadania, (s.I)., p. 76-80, 2007.
JACCOUD, Luciana. Pobres, Pobreza e Cidadania: Os desafios recentes
da Proteo Social. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Braslia,
Srie Seguridade Social. Texto para Discusso 1372. p. 1-26, 2009, p. 20.
Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/
td_1372.pdf Acesso em: 12/01/2011.
JACCOUD, Luciana; HADJAB, Patricia Dario El-Moor; CHAIBUB, Juliana
Rochet. Assistncia Social e Segurana Alimentar: Entre Novas Trajetrias,
Velhas Agendas e Recentes Desafios (1998-2008) In: Polticas Sociais:
acompanhamento e anlise. Vinte anos da Constituio. Braslia: Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada. n. 17, Volume 1, p. 175-250, 2010.
LAVINAS, Lena; CAVALCANTI, Andr. O Legado da Constituio de 1988:
Possvel Incluir sem Universalizar? CESIT Carta Social e do Trabalho,
Unicamp, n. 7, p. 248-291, set/dez 2007.
LAVINAS, Lena. Incluso e progressividade: os desafios da Seguridade
Social brasileira. In: 20 anos de Constituio Cidad: avaliao e desafios
da Seguridade Social. Braslia: ANFIP, 2008. p. 89-96.
MKANDAWIRE, Thandika. Targeting and Universalism in Poverty Reduction.
Social Policy and Development Programme, Geneva, n. 23, p. 1-20, 2005.

288

MEDEIROS, Marcelo. A Trajetria do Welfare State no Brasil: Papel

Redistributivo das Polticas Sociais dos Anos 1930 aos Anos 1990. Texto
para Discusso n. 852. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada,
Braslia, p. 1-21, 2001, p. 8. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/pub/td/
td_2001/td_0852.pdf. Acesso em: 20/10/2011.
MEDEIROS, Marcelo; BRITTO, Tatiana e SOARES, Fabio V. Programas
Focalizados de Transferncia de Renda no Brasil: Contribuies para o
Debate. Texto para Discusso n 1283. Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada, Braslia, p. 1-30, 2007, p. 18. Disponvel em: http://www.ipea.gov.
br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1283.pdf. Acesso em: 20/10/2011.
PAES, Rmulo. A hora e a vez da avaliao das polticas
pblicas, 2010. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.
php?view=article&catid=159%3Aclipping&id=6650 Acesso em: 22/12/2010.
PAIVA, Luis Henrique. Seguro Social, focalizao ou proviso universal?
Vantagens e Desvantagens de Diferentes Sistemas de proteo social como
meio para a reduo da pobreza. Revista de Polticas Pblicas e Gesto
Governamental RESPVBLICA, Braslia, v. 7, n. 2, p. 15-26, jul/dez 2008.
RAMOS, Elival da Silva. Ativismo Judicial Parmetros Dogmticos.
So Paulo: Saraiva: 2010, p. 268-269.
SANTOS, Jos Martins dos. Desenvolvimento Social e Poltica Pblica: Uma
Anlise de Eficincia, Eficcia e Efetividade do Bolsa Famlia no Corede
Norte do Rio Grande do Sul. Dissertao de mestrado: ps-graduao em
economia, Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, 2007, p. 31.
Disponvel em: HTTP://bdtd.ibicit.br/. Acesso em: 20/01/2011.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 9 ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado. 2008.
STYRO, Natlia; SOARES, Sergei. Anlise do Impacto do Programa
Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada na Reduo da
Desigualdade nos Estados Brasileiros 2004 a 2006. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada, Braslia, Texto para Discusso n 1434, p. 6, 2009.
Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1435.
pdf Acessado em: 22/08/2011.
ZIMMERMANN, Clvis Roberto. Os programas sociais sob a tica dos
direitos humanos: O caso do Bolsa Famlia do governo Lula no Brasil.
Revista Internacional de Direitos Humanos. s.I. n 4, Ano 3, Edio em
Portugus, 2006, p. 145-159.
289

ASSISTNCIA SOCIAL E SUA GARANTIA

AOS DIREITOS SOCIASSISTENCIAIS
Carine Buss

Resumo: o presente artigo visou o estudo da Assistncia Social como

um direito universal e o seu relevante papel para a efetivao dos direitos
humanos. O incio se estabelece com a abordagem dos aspectos histricos
da assistncia social no Brasil, destacou-se a viso da Assistncia Social
desde o Brasil colonial, atravs de seu vnculo com a igreja, at seu
reconhecimento pelo Estado e sua incluso na Constituio Federal, iniciouse pela constituio de 1934, e trouxe sua trajetria pelas constituies at
chegar a atual constituio de 1988. Em sequencia se caracteriza pela
Assistncia Social na atualidade, a mudana de paradigma, do carter
assistencialista passou a ser instrumento de transformao social, direito de
todos os cidados e que deve ser garantido pelo Estado. Foram destacados,
ainda, os direitos sociais e fundamentais e a forma como est estabelecida
a Assistncia Social para que vise garantir esses direitos populao que
deles necessite.
Palavras-chave: Assistncia Social; Direitos Fundamentais; Direitos Sociais.
Introduo
A Assistncia Social teve seu incio marcado pela boa vontade do
homem em ajudar ao prximo, sem esperar retorno diante de seus atos.
Caracterizada como filantrpica e benemerente, no era considerada
uma funo do Estado e por isso, por muitos anos no foi questo de
preocupao do Estado.
Somente no ano de 1930 que houve uma interveno do Estado na
Assistncia Social e entre as constituies brasileiras a primeira a garantir a
Assistncia Social foi a de 1934.
Lentamente a Assistncia Social ganha fora perante as constituies,
at chegar a Constituio de 1988, onde h uma quebra de paradigma e
291

passa a ser instrumento de transformao social. Considerada agora como

poltica pblica, portanto direito do cidado e dever do Estado.
Por meio da preveno a Assistncia Social atua, para que as famlias
que se encontram em vulnerabilidade social possam ter seus direitos
fundamentais garantidos, pois atravs desses direitos que se enfrenta a
pobreza, desigualdade e excluso social.
Assim, os direitos sociais, como a educao, alimentao, sade,
trabalho, so prestados de forma positiva pelo Estado por meio de polticas
pblicas para o enfrentamento das desigualdades e buscar melhorar as
condies de vida.
1. A Assistncia Social no Brasil: aspectos histricos
A origem da Assistncia Social no Brasil est caracterizada pela
caridade, filantropia, benemerncia e solidariedade para com o prximo.
Desde o Brasil colonial, estava sobre a liderana da Igreja e dos chamados
homens bons e tinha como atividade principal o recolhimento e a distribuio
de esmolas. Inicialmente, encontrava-se associada a questes de higiene e
sade da populao, sendo confundida com a assistncia mdica (BRASIL,
2010, p. 32). Isso se deve porque por muito tempo a assistncia aos mais
pobres no era merecedora de ateno pelo Estado e as aes praticadas
ficavam a cargos dos particulares e da Igreja.
Na dcada de 1930, a Igreja encontrava-se aliada ao Governo para
intervir na vida social e assim buscar reconquistar privilgios. J o Governo
viu na Igreja uma forma de conter os movimentos reivindicatrios que
existiam na poca e ento manter a ordem social. Foi nesse contexto que
surgiu o Servio Social, com objetivos que estavam ligados aos da Igreja.
nesta tica que se deve visualizar a relao Igreja-Servio
Social, pois os vnculos daquela com o assistencialismo
profissional foram mudando de carter conforme as
transformaes sociais reclamaram uma redefinio no s
do assistencialismo catlico, mas tambm da doutrina social
da Igreja, das suas polticas e relaes de poder no bojo do
novo quadro emergente de foras (CASTRO, 1987, p. 42).

292

Essa ajuda dada pelas ordens religiosas se dava por meio dos
mosteiros e conventos ou por esmolas e auxlios, que eram amparados
pela boa vontade em ajudar o prximo, desenvolvendo-se a caridade e a
benemerncia para que esses sujeitos no se revoltassem contra o Estado.
Diante desse contexto histrico, inicia-se a implantao do Servio
Social. Nesse momento, no est baseado em medidas do Estado, pois
seu surgimento a partir de iniciativa de particulares em forma de grupos
e fraes de classe, principalmente, intermediado pela Igreja Catlica
(IAMAMOTO, 1982, p. 129).
A assistncia, filantropia e benemerncia so entendidas como
sinnimos, sendo difcil diferenciar a competncia de cada uma. Segundo
Mestriner (2005, p. 286), a assistncia compreendida h cem anos como
uma forma de ajudar as pessoas que no tm condies de prover suas
vidas. Desde as legislaes imperiais era vista como um amparo social
e realizada por meio de auxlios e subvenes para as organizaes
que realizavam essa ajuda. Portanto, construda por muitos anos como
benemerncia, filantropia e caridade.
A filantropia, palavra de origem grega, onde philos significa amor
e antropos homem, est ligada ao amor do homem pelo ser humano, ao
amor pela humanidade. Refere-se ao sentimento de preocupar-se com
o prximo que possui poucas oportunidades de maneira voluntria, sem
auferir lucro ou apropriar-se de qualquer bem, com o objetivo de que o
ser humano tenha uma condio digna de vida. preocupar-se com o
bem-estar de todos; uma forma de praticar o bem, confundindo-se com a
solidariedade (MESTRINER, 2005, p. 14).
Como coloca Sposati, a benemerncia pode se dar ad hoc
ou in hoc. No primeiro caso, historicamente a ajuda nas
formas de esmola, auxlio (material ou moral) so as que
mais permaneceram. A benemerncia se expressou em todos
os nveis e foi alvo de inmeras regulamentaes. A nobreza
criou o esmoler para recolher o benefcio e os vinteneiros
para verificar a necessidade; a Igreja criou os diconos, que
visitavam os assistidos e media as suas necessidades; as
misericrdias coletavam esmolas para ajudar principalmente
os rfos e se constituram na primeira forma organizada de
assistncia no Brasil; os bodos foram tambm uma forma de
acesso dos pobres a alimentos distribudos pela Igreja. O favor

293

foi outra forma consolidada de relao social no Brasil, dandose de forma verticalizada entre o senhor e o apadrinhado.
Tambm a benemerncia in hoc, institucionalizada, pouco
se diferenciou ao longo do tempo. D-se ainda pelas obras
de internao (asilos, orfanatos, abrigos) e obras abertas,
que propiciam a convivncia entre a famlia e as formas
institucionais, como espaos de apoio (SPOSATI, 1994b:7881 apud MESTRINER, 2005, p. 14-15).

O reconhecimento da Assistncia Social pelo Estado aconteceu

muito lentamente, o primeiro registro ocorreu na dcada de 1930, onde
o Estado aumentou a sua atuao na rea social como uma resposta ao
fortalecimento das lutas sociais e trabalhistas.
Por meio da Revoluo de 1930, que conduziu a questo social
para o centro da agenda pblica, houve a criao do Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio. Tambm a publicao da Consolidao
das Leis do Trabalho, CLT e a criao dos Institutos de Aposentadoria e
Penses (IAPs), integrantes do sistema de Previdncia Social, mas s
tinham acesso aos benefcios aqueles que contribuam com a Previdncia
(BRASIL, 2010, p. 32-33).
Com isso, teve incio um sistema pblico de proteo social,
caracterizado pela base contributiva. Ocorre que nesse momento, somente
aqueles que possuam seu emprego de maneira formal que tinham seus
direitos e garantias reconhecidos. Continuavam desamparados aqueles que
no participavam do mercado de trabalho.
No ano de 1936, em So Paulo, houve a criao da Escola de Servio
Social, por inspirao na Ao Catlica e na Ao Social. Ento teve incio
uma nova etapa na prtica da assistncia social (CASTRO, 1987, p. 100).
Entre as Constituies brasileiras, aquela que trouxe os primeiros
regramentos Assistncia Social foi a de 1934, ao instituir um novo captulo
com o Ttulo da Ordem Econmica e Social, prevendo por meio dos princpios
da Justia e as necessidades da vida nacional uma existncia digna a todos.
O Estado tambm ficou obrigado a amparar os desvalidos pela criao de
servios especializados (BRASIL, 1934).
Mas a Constituio de 1934 tambm inaugurou, na histria
constitucional brasileira, um novo captulo, o da Ordem
Econmica e Social, no art. 121, com o conceito de proteo
294

ou tutela social, em reconhecimento da teoria do risco social,

segundo as quais so nus da sociedade o desemprego, os
acidentes e doenas profissionais e as medidas de preveno
que os evitem (SIMES, 2007, p. 88).

Em seu art. 113, inciso XXXI, a Constituio de 1934 proclamou

caber a todos o direito de prover a prpria subsistncia e a de sua famlia,
mediante o trabalho, devendo o Poder Pblico amparar, na forma da lei, os
que estejam em situao de indigncia (BRASIL, 1934).
Como primeira tentativa de regulamentar e promover a Assistncia
Social foi criado no ano de 1938 o Conselho Nacional de Servio Social
(CNSS) pelo Decreto-lei n. 525, de 1 de julho de 1938. A criao do
CNSS devida preocupao que o Estado tinha na poca em relao
centralizao e organizao das obras assistenciais pblicas e privadas.
O CNSS estava vinculado ao Ministrio da Educao e Sade e
era formado por pessoas ligadas filantropia e indicadas pelo Presidente
da Repblica. Possua como principais funes, a organizao do plano
nacional de servio social, englobando os setores pblicos e privados;
sugerir polticas sociais para serem desenvolvidas pelo governo e, tambm,
deveria opinar sobre a concesso de subvenes e auxlios governamentais
para as entidades privadas (BRASIL, 2010, p. 33).
A Constituio de 1937 no realizou grandes alteraes em analogia
ao ordenamento anterior. Em relao aos direitos sociais, ocorreu maior
interveno do Estado com nfase rea trabalhista.
A diferena entre os direitos enunciados na Constituio de 1937
para a de 1934 se d pela possibilidade de interveno direta do Estado
no exerccio desses direitos, como em relao aos direitos sociais, que
sofreram um controle maior pelo Estado, com destaque rea trabalhista,
sendo mais dura a organizao dos trabalhadores, proibindo as greves.
Tambm houve maior controle da ao dos sindicatos pela criao do
imposto sindical, regulamentou-se o salrio mnimo de forma regional para
manter o empregado dentro de condies de sobrevivncia. Dessa forma,
a Constituio conservou grande parte dos direitos que constavam na
Constituio de 1934, porm geraram formas que os suspenderam por ser
restritivos ao projeto do governo (COUTO, 2010, p. 102).
O Estado, ento, voltou-se classe dos excludos pela Previdncia
Social que somente previa o seguro social queles que tivessem perodo de
295

contribuio e buscou amparar aqueles que no conseguiam garantir o prprio

sustento pela criao da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), datada de
1942, com o objetivo de prestar assistncia s famlias dos soldados que se
mobilizaram para a Segunda Guerra Mundial. Aos poucos, a LBA comeou a
influir em todas as reas que estavam relacionadas com a assistncia social.
A primeira grande instituio nacional de assistncia social, a
Legio Brasileira de Assistncia, organizada em sequencia ao
engajamento do pas na Segunda Guerra Mundial. Seu objetivo
declarado ser o de prover as necessidades das famlias cujos
chefes hajam sido mobilizados, e, ainda, prestar decidido concurso
ao governo em tudo que se relaciona ao esforo de guerra. Surge
a partir de iniciativa de particulares logo encampada e financiada
pelo governo, contando tambm com o patrocnio das grandes
corporaes patronais (Confederao Nacional da Indstria e
Associao Comercial do Brasil) e o concurso das senhoras da
sociedade (IAMAMOTO, 1982, p. 257).

Na poca, a LBA foi adotada pela primeira dama, Darcy Vargas, e

foi sucedida pelas esposas dos presidentes da Repblica no comando da
instituio; com isso surgiu o chamado primeiro-damismo junto assistncia
social (SPOSATI, 2005, p. 19). Como a delegao s primeiras damas no
era considerada uma responsabilidade do Estado, houve a permanncia
do carter de caridade e benemerncia, marcas que a assistncia social
manteve por muitos anos (BRASIL, 2010, p. 34).
No ano de 1942, criada a Legio Brasileira de Assistncia
(LBA) como rgo responsvel pela coordenao das aes da
assistncia nacionalmente. O perodo em que a LBA existiu foi
caracterizado pela institucionalizao do primeiro-damismo,
pois em sua gnese foi coordenada pela esposa do ento
Presidente Getlio Vargas, Senhora Darcy Vargas, tradio que
se manteve at a extino da LBA, aps o governo do Presidente
Fernando Collor de Mello, com o indiciamento por corrupo da
primeira-dama e ento coordenadora da LBA, Rosane Collor de
Mello (COSTA; LEME, 2012, p. 12).

A assistncia social continuou a ser vista como um ato de vontade

e no como direito de cidadania. Primeiramente, com o apoio s famlias
dos pracinhas, depois com a expanso s famlias da grande massa
que no se enquadravam aos beneficirios da previdncia. Passou-se
296

ento a atender as famlias, nos casos de calamidade, como as secas

e enchentes e, devido urgncia, criou-se um vnculo emergencial
assistncia social (SPOSATI, 2005, p. 20).
A Constituio de 1946 deu incio ao processo de democratizao por
meio da descentralizao do poder da esfera federal, o que acarretou certa
autonomia aos governos estaduais e municipais. Seu diferencial se deu
pela abolio dos instrumentos que cerceavam as liberdades dos cidados,
garantindo no campo dos direitos sociais, a liberdade de associao sindical,
como o direito de greve.
Na Constituio de 1946, sob o influxo da social-democracia
do ps-guerra, a instituio do seguro social foi retomada com
notveis avanos, sobretudo no mbito da previdncia social,
resultando na conquista da Lei Orgnica da Previdncia Social
(LOPS), em 1960 (SIMES, 2007, p. 88).

Por meio da Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), a

Previdncia se unificou em relao aos benefcios, abrangendo os
trabalhadores urbanos que estavam formalmente no mercado e, tambm,
apontou sua centralizao poltica com a criao em 1966 do Instituto
Nacional de Previdncia Social (INPS) (COUTO, 2010, p. 128).
As medidas polticas de proteo e assistncia ao trabalhador
buscaram reconstruir a economia pela gerao de emprego, renda, por
meio da interferncia do Estado que atuou em aes de polticas sociais,
caracterizando o ento Estado de Bem-Estar Social.
O Estado de bem-estar social sucede o Estado liberal, intervindo
por meio de polticas pblicas no mercado a fim de assegurar
aos seus cidados um patamar mnimo de igualdade social e um
padro mnimo de bem-estar (COELHO, 2009, p. 88).

Por meio desse modelo de Bem-Estar Social, buscou o Estado

organizar a economia e diminuir os nveis de desigualdades sociais
existentes no pas (NBILE; ALAPANIAN, 2009, p. 113). As constituies
aps a Segunda Guerra Mundial incorporaram os direitos sociais como o
direito ao trabalho, sade, segurana material e educao. Nesse
sentido, a interveno do Estado se tornou necessria para garantir aos
cidados a efetiva eficcia na aplicao desses direitos reconhecidos
(SARLET, 1998, p. 49-50).

297

No perodo da ditadura, com o golpe militar de 1964, marcada pelo

autoritarismo e retirada de direitos, a assistncia social se tornou burocrtica,
com novas regras, normas e critrios para o atendimento populao
carente. Porm, nesse perodo houve a ampliao da assistncia social.
Nessa poca, aconteceram mudanas na Previdncia Social de
maneira significativa. Ocorreu a unificao dos Institutos de Aposentadoria e
Penses no Instituto Nacional de Previdncia Social; criou-se o FUNRURAL,
garantindo aos trabalhadores rurais benefcios sem exigncia de contribuio;
sucedeu tambm a unificao do Instituto Nacional do Seguro Social e do
Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social no Sistema
Nacional de Previdncia Social (BRASIL, 2010, p. 35).
Com a Constituio de 1967 e sua Emenda de 1969, mesmo
com o regime militar, no ocorreram divergncias formais das duas
constituies anteriores. Seu destaque ocorre nos anos de 1970, devido
internacionalizao da economia brasileira e o intenso uso da fora do
trabalho, que inclusive bateu recordes mundiais de acidentes e doenas
do trabalho. Ento, a previdncia social foi incentivada, separou o seguro
social e seguro de acidente de trabalho em nome esses fatos. Em 1967,
os acidentes de trabalho foram estatizados e os benefcios unificados e
uniformizados (SIMES, 2007, p. 88).
No ano de 1974, mais precisamente em 1 de maio, a assistncia
social ganha um novo lugar atravs da criao do Ministrio da Previdncia
e Assistncia Social, pois, antes disso, havia apenas o Ministrio do Trabalho
e Previdncia (SPOSATI, 2005, p. 26-27).
Esse Ministrio possua uma Secretaria de Assistncia Social, com a
misso de fomentar a poltica de combate pobreza, tendo em vista a piora
das condies sociais e o consequente aumento da pobreza.
O processo de transformao das prticas assistenciais,
assistemticas, para a prtica da Assistncia Social como
poltica pblica contm, ainda, outro fator estrutural que a
determina. Aliada a essa viso de excluso social e extenso
e profundidade das desigualdades sociais no pas, deparamonos com as mudanas econmicas e sociais, globais, que
entram em curso em meados dos anos setenta. So mudanas
que vo colidir com o processo de democratizao do Brasil e
com as tardias conquistas sociais, obtidas e consolidadas na

298

Constituio Federal de 1988, entre elas a Assistncia Social

como dever do Estado e direito de quem dela necessitar
(ROMERA; PAULILO, 2009, p. 34).

Todos esses fatores influenciaram para que se estruturasse uma

nova Constituio, a Constituio de 1988, com direitos resultantes da
participao popular, especialmente, a Assistncia Social que agora passa
a ser poltica pblica, direito do cidado e dever do Estado.
2. A Assistncia Social na atualidade: aspectos conceituais e normativos.
De acordo com o exposto anteriormente, a Assistncia Social no
Brasil sempre foi caracterizada como filantrpica e caritativa, marcada
historicamente como de carter assistencialista, viso que mudou com a
promulgao da Constituio Federal de 1988, tambm conhecida como
Constituio Cidad, que trouxe importante avano em relao proteo
social das pessoas menos favorecidas ao ampliar os direitos sociais e
buscar, assim, a garantia de direitos e condies dignas de vida.
Com a Constituio Federal de 1988, a Assistncia Social deixou de
ter o carter assistencialista para ser instrumento de transformao social,
com o objetivo de promover a integrao e incluso do assistido na vida da
sociedade por meio de prestaes assistenciais, para que possam atingir o
mesmo patamar de igualdade dos outros cidados e, assim, garantir a sua
subsistncia (SANTOS, 2012, p. 107).
Nesse sentido, a Assistncia Social destina-se promoo da
cidadania, sendo uma poltica de proteo social, constituindo-se em dever
do Estado e direito do cidado. Seus objetivos esto elencados no artigo
203 da Constituio Federal que dispe:
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuio seguridade
social, e tem por objetivos:
I. a proteo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e velhice;
II. o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III. a promoo da integrao ao mercado de trabalho;

299

IV. a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras

de deficincia e a promoo de sua integrao vida
comunitria;
V. a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa
portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir
meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por
sua famlia, conforme dispuser a lei (BRASIL, 1988).

A concepo de cidadania foi adotada na Frana, em 1789, a partir da

Revoluo Francesa, origem de um novo modelo de sociedade. Cria-se ento
a cidadania para afirmar a eliminao de privilgios (DALLARI, 1998, p. 11).
Podemos afirmar que ser cidado significa ter direitos e deveres,
ser sdito e ser soberano. Tal situao est descrita na Carta de
Direitos da Organizao das Naes Unidas (ONU), de 1948,
que tem suas primeiras matrizes marcantes nas cartas de Direito
dos Estados Unidos (1776) e da Revoluo Francesa (1798). Sua
proposta mais funda de cidadania a de que todos os homens
so iguais ainda que perante a lei, sem discriminao de raa,
credo ou cor. E ainda: a todos cabe o domnio sobre seu corpo
e sua vida, o acesso a um salrio condizente para promover
a prpria vida, o direito educao, sade, habitao, ao
lazer. E mais: direito de todos poder expressar-se livremente,
militar em partidos polticos e sindicatos, fomentar movimentos
sociais, lutar por seus valores. Enfim, o direito de ter uma vida
signa de ser homem (MANZINI-COVRE, 2001, p. 9).

A cidadania encontra-se relacionada com os direitos fundamentais e

por meio deles que ela adquire plenitude. Assim, um cidado que no possua
condies mnimas de vida, como sade, trabalho e educao, no tero
condies de exercer a cidadania de forma plena. Para que seja possvel a
construo e exerccio da cidadania, essencial o respeito ao princpio da
dignidade da pessoa humana, que norteia os direitos fundamentais do homem
consagrados pelo ordenamento jurdico (TERRA; REIS, 2010, p. 95).
Pela cidadania, o Estado instncia superior e soberana, que no
discrimina ningum e a todos reconhece os direitos humanos e sociais. Por
meio desse reconhecimento, toda a populao pobre e carente tornou-se
parte integrante do Estado e, mesmo que continue vivendo na pobreza ou na
misria, a esta parcela da populao so reconhecidos seus direitos, como
o recebimento do benefcio do Programa Bolsa Famlia. Assim, o conceito
300

de cidadania, adquire sentido, no mbito da assistncia social, por meio da

eficcia das polticas pblicas (SIMES, 2007, p. 261-262).
A Assistncia Social possui como foco dar ateno s famlias que
possuam fragilidade, vulnerabilidade e vitimaes em seus membros. Tem
como perspectivas o carter preventivo de proteo social para fortalecer
os laos e vnculos sociais entre os membros da famlia, para que com suas
qualidades e capacidades possam concretizar os direitos humanos e sociais.
Dessa forma, so funes da Assistncia Social a proteo social, a vigilncia
social e a defesa dos direitos socioassistenciais (MDS, 2005, p. 86).
Por meio da Constituio Federal de 1988 foram efetivadas
polticas pblicas para contriburem com a diminuio das mazelas
sociais, tornando fundamental o papel do Estado que deve propiciar uma
sociedade justa, onde os cidados possam viver dignamente, apesar de
haver diferenas sociais (SIMES, 2007, p. 89).
Para superar o carter assistencialista, a Assistncia Social
encontra-se no momento ao lado da sade e da previdncia social,
fazendo parte do tringulo da Seguridade Social, caracteriza-se, portanto,
como direito e poltica pblica fundamental e responsabiliza o Estado pela
efetivao desses direitos de forma a enfrentar a pobreza, desigualdade
e a excluso social.
H que se salientar de igual forma que por meio da Constituio
Federal de 1988 enfatizou-se a justia social, com regras de proteo social
famlia, maternidade, infncia, a adolescncia e velhice. Assim, como
finalidade da assistncia social est a reduo e eliminao da pobreza
e da marginalizao social vinculadas aos objetivos fundamentais da
Repblica (MORAES, 2005, p. 2078). Tais objetivos, dispostos no artigo 3
da Constituio Federal, consistem em algo que deve ser perseguido pelo
Estado, quais sejam:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil:
I. construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II. garantir o desenvolvimento nacional;
III. erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;

301

IV. promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,

sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao
(BRASIL, 1988).

Reforando a responsabilidade prestacional do Estado, Silva (2009,

p. 106) aponta que os objetivos fundamentais sero prestados de forma
positiva para concretizar a democracia econmica, social e cultural com
vistas a efetivar a dignidade da pessoa humana.
Ainda na seara constitucional, h que se fazer referncia aos
direitos sociais, diretamente vinculados aos direitos fundamentais de 2
dimenso, juntamente com os direitos culturais e econmicos. Nesse
contexto, encontra-se o constitucionalismo social do ps 1 Guerra
Mundial, correspondem s relaes do indivduo com o seu meio social,
ou seja, as relaes de trabalho e econmicas, que afirmam a garantia
de bem-estar para se alcanar prestaes materiais como a educao,
sade e previdncia (CRUZ, 2006, p.157).
No caso dos direitos de 2 dimenso, o Estado intervm para
garantir o exerccio desses direitos aos homens, ou seja, o Estado
que deve prov-los. Mesmo fazendo de forma individual, os indivduos
devem procurar o Estado para o cumprimento dos direitos sociais. Por
meio desses direitos, busca-se a igualdade pelo enfrentamento das
desigualdades sociais (COUTO, 2010, p.35).
essencial destacar tambm o artigo 6 de nossa Magna Carta,
no qual o ser humano apresenta-se como destinatrio dos direitos sociais,
estabelecendo-os como [...] a educao, a sade, a alimentao, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio (BRASIL, 1988).
Sobre os direitos sociais, enuncia Silva (2009, p. 286):
Dimenso dos direitos fundamentais do homem, so prestaes
positivas proporcionadas pelo Estado direta e indiretamente,
enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam
melhores condies de vida aos mais fracos, direitos que tendem
a realizar a igualizao de situaes sociais desiguais.

pelo Estado para buscar uma isonomia substancial e social na perspectiva

de melhores condies de vida (LENZA, 2011, p. 974).
Os direitos sociais so considerados direitos fundamentais, no
apenas por constar esses direitos nos textos constitucionais, mas por
prever formas para assegurar aos indivduos os direitos como sade,
previdncia social, a condies especiais de trabalho s mulheres, os limites
de horrio de trabalho, a idade mnima das crianas no trabalho, isso de
maneira igualitria garantida pelo Estado (SIMES, 2007, p. 66). Nesse
sentido, certo afirmar que os direitos sociais esto intimamente ligados
aos direitos de igualdade.
O direito a alimentao teve seu reconhecimento por meio da
Comisso de Direitos Humanos da ONU em 1993 que colocou em primeiro
lugar, entre os direitos do cidado, a alimentao (LENZA, 2011, p. 975).
No Brasil, a Lei n 11.346, de 15 de setembro de 2006 em seu artigo
2 define como direito fundamental do ser humano a alimentao adequada,
inerente dignidade da pessoa humana e indisponvel realizao dos
direitos constantes na Constituio Federal. Assim, o poder pblico deve
adotar polticas e aes para promover e garantir a segurana alimentar e
nutricional da populao (BRASIL, 2006).
Direito social de relevncia para este trabalho o direito social
de assistncia aos desamparados, contido no artigo 203 da Constituio
Federal que prev que a assistncia social ser prestada independentemente
de contribuio seguridade social. Portanto, dentro da ideia de Estado
prestacionista devero ser implementadas aes afirmativas para garantir
esse direito (LENZA, 2011, p. 979).
Para que esses direitos sociais se concretizem essencial
promoo do Estado, que por meio de polticas pblicas garante a sua
materialidade. Como so obrigaes positivas por parte do Estado, est
sob sua responsabilidade, por meio de planejamento e consecuo de
polticas para o bem-estar do cidado, garantir a educao, trabalho,
salrio suficiente, acesso cultura, moradia, seguridade social, proteo
ao meio ambiente, da infncia e da adolescncia, da famlia, da velhice,
dentre outros (COUTO, 2010, p. 48).

Dessa forma, os direitos sociais, tambm conhecidos como direitos

de segunda dimenso, so prestaes positivas que devem ser realizadas

Tendo em vista que a materializao dos direitos fundamentais

sociais se d por via das polticas pblicas, necessrio que o Estado
possua polticas pblicas eficazes para prestar os servios necessrios.

302

303

Nesse momento, se opta pela conceituao de polticas pblicas de

Baratta (2008, p. 30), por ser aquela mais adequada concepo terica
desse trabalho:
Uma Poltica Pblica ser a definio de instrumentos de
gesto normas, planos de aes, recursos fiscais, formas de
atuao do Estado, formas de cooperao com a sociedade
que, estabelecidos em lei, iro permitir a concretizao de um
compromisso pblico acordado no campo poltico.

As polticas so aes do Estado para efetuar determinados objetivos

em metas temporais. A justificativa para o surgimento das polticas pblicas
a existncia dos direitos sociais, que necessitam de prestaes positivas
do Estado (BUCCI, 1997, p. 90).
As polticas pblicas tm como objetivo a diminuio da excluso
social, da misria e da desigualdade social, bem como, buscam promover o
bem-estar da populao mais pobre, condicionadas s aes que o Estado,
de forma planejada, executa e fiscaliza, direcionadas a toda a populao,
seja urbana ou rural (CUSTDIO; COSTA; AQUINO, 2010, p. 173).
Para que as polticas pblicas sejam compatveis de maneira
especfica com cada localidade, as decises governamentais necessitam
da participao da sociedade, pois a sociedade que sente diretamente
os efeitos da aplicao das normas jurdicas referentes aos seus direitos
(FRANTZ; BOHN, 2010, p. 288).
A assistncia social, por meio da Lei Orgnica de Assistncia Social
(LOAS), permite a ampla participao da sociedade na gesto das polticas
pblicas. Inovou ao descentralizar e implementar a participao por meio de
foros institucionais, como os conselhos nacionais, estaduais e municipais de
assistncia social, as comisses intergestoras bipartites e tripartites, assim
como os fundos de assistncia social, atribuindo um maior poder de voz aos
nveis subnacionais (PAES-SOUSA, 2009, p. 385).
Por essas razes, evidente a funo do Estado ao orientar as
polticas pblicas para eliminar ou diminuir as desigualdades sociais que
hoje provocam problemas ao desenvolvimento de forma plena do pas.

Poltica Nacional de Assistncia Social, que definiu o modelo de gesto para

a nova poltica de seguridade social e o Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS). Em julho de 2005, foi publicada a Norma Operacional Bsica do
Sistema nico de Assistncia Social (NOB/SUAS), que disciplinou a gesto
e a poltica de assistncia social nos territrios e definiu os parmetros para
regularizar e implantar o SUAS (BRASIL, 2010, p. 51).
Assim, a regulamentao normativa tornou possvel a Assistncia
Social constituir-se em dever do Estado e em direito de cidadania, tornandose ento poltica pblica integrante do tringulo da Seguridade Social,
juntamente com a sade e a previdncia social.
Importa destacar que a LOAS figurou na histria do Brasil como
a maioridade jurdica da assistncia social, pois a instituiu como poltica
pblica de Estado, primeiramente junto seguridade social vinculada ao
Ministrio do Bem-Estar Social (MDES) e atualmente, com o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) (SIMES, 2007, p. 258).
A criao do MDS, em 2004, constituiu mais um passo na consolidao
da assistncia social como direito de cidadania (BRASIL, 2010, p. 42). Implicou
tambm o aumento dos investimentos em polticas de proteo, assistncia
e desenvolvimento social, que so os programas e aes de transferncia de
renda, segurana alimentar e nutricional, assistncia social e incluso produtiva
(VAITSMAN; RODRIGUES; PAES-SOUSA, 2006, p. 14).
Dentre as competncias do MDS esto: Poltica Nacional de
Desenvolvimento Social; Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional; Poltica Nacional de Assistncia Social e; Poltica Nacional de
Renda de Cidadania (ALENCAR, 2006, p. 59).
O MDS, nesse sentido, o responsvel pela gesto compartilhada do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), mbito em que a assistncia
social se organiza na forma de um sistema descentralizado e participativo.
Implantado em 2005, um sistema que se caracteriza por uma gesto
compartilhada e co-financiada pelas aes dos trs entes federados e
pelo controle social realizado pelos conselhos de assistncia social nos
municpios, estados e unio (MDS, 2008, p. 36).

Ao afirmar pela Constituio Federal de 1988 que a assistncia social

era um direito de todos os cidados, tornou-se necessrio regulamentlo, iniciando-se com a LOAS em 1993 e, em 2004, com a publicao da

Conforme explanado, o SUAS um sistema pblico no contributivo,

atua de maneira descentralizada e participativa, envolve todos os entes da
federao, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, com a funo de
gerir o contedo especfico da assistncia social no campo da proteo

304

305

social brasileira. organizado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social

e Combate Fome (MDS) e coordenado pela Secretaria Nacional de
Assistncia Social (SNAS). Sua importncia est no apenas nesse novo
modelo de gesto, mas sim pela busca da concretizao do direito social e
a ruptura com o iderio ao qual a assistncia social foi por reconhecida por
anos como um no direito (BRASIL, 2010, p. 42-51).

Diante disso, espera-se que a Assistncia Social possa garantir a

cidadania e os direitos socioassistenciais contidos na nossa Constituio e,
assim, possa se construir uma sociedade mais justa e igualitria.

Portanto, a Assistncia Social hoje no Brasil representa uma quebra

de paradigma, superando a viso de cunho clientelista e caracterizando-se
como um direito social, ao lado da sade e da previdncia social, que deve
ser garantido a todo cidado que necessitar de proteo social de modo
universal e assim promover socialmente os brasileiros para a construo de
uma sociedade mais justa e desenvolvida.

ALENCAR, Hermes Arrais. Benefcios Previdencirios. 2. ed. So Paulo:

Livraria Universitria de Direito, 2006.

Referncias

BARATTA, Tereza Cristina Barwick [et al.] Capacitao para implementao

do sistema nico de assistncia social SUAS e do programa bolsa
famlia - PBF. Braslia: MDS, 2008.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Promulgada em
16 de julho de 1934. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constitui%C3%A7ao34.htm>. Acesso em 22 de jul de 2013.

Concluses
O presente artigo versou sobre a Assistncia Social como uma forma
de garantir os direitos socioassistncias as famlias em vulnerabilidade
social. Para tanto, fez-se uma anlise sobre o histrico da Assistncia Social,
perpassando pelas constituies at alcanar a atual.
Aps estudos sobre o tema, possvel verificar as mudanas que
ocorreram na Assistncia Social em nosso pas. Com a promulgao
da Constituio Federal de 1988, destaca-se o carter assistencialista,
paternalista e caritativo que deixou de existir para tornar-se uma poltica
pblica, direito de todos e dever do Estado.
Portanto, verificou-se que as Polticas Pblicas estabelecidas pelo
Estado so de grande importncia para as pessoas que se encontram
em vulnerabilidade social, pois dessa forma, tem garantido seus direitos
fundamentais, assim, no deve ser consideradas como um favor ou
caridade do Estado, mas sim a garantia de direitos constitucionais. por
meio dessas condies mnimas e de direitos fundamentais amparados
que alcanaro a cidadania.

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Promulgada em

5 de outubro de 1988. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm> Acesso em 22 de jul de 2013.
BRASIL. Lei n. 11.346 de 15 de setembro de 2006. Dispe sobre a criao
do Sistema Nacional de Segurana Alimentar SISAN. Disponvel em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11346.htm>.
Acesso em 05 de jul de 2013.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Capacitao para controle social nos municpios: assistncia social
e programa bolsa famlia. Braslia: Secretaria de Avaliao e Gesto da
Informao; Secretaria Nacional de Assistncia Social, 2010.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas Pblicas e Direito Administrativo.
Revista de Informaes Legislativa, Braslia, ano 34, n. 133, jan./mar. 1997.
Disponvel em <http://www2.senado.gov.br/bdsf/bitstream/handle/id/198/
r133-10.PDF?sequence=4>. Acesso em 06 de jul de 2013.

Para que isso ocorra o Ministrio do Desenvolvimento Social e

Combate Fome atua como o responsvel pela gesto compartilhada do
Sistema nico de Assistncia Social, onde atua-se nos trs entes federativos
e busca a concretizao dos direitos sociais.

CASTRO, Manuel Manrique. Histria do Servio Social na Amrica

Latina. So Paulo: Cortez, 1987.

306

307

COELHO, Ricardo Corra. Estado, Governo e Mercado. Florianpolis:

Departamento de Cincias da Administrao/UFSC; Braslia: CAPES, UAB,
2009. Disponvel em <http://pt.scribd.com/doc/37095385/Estado-Governoe-Mercado>. Acesso em 01 de jul de 2013

COSTA, Marli Marlene Moraes da; LEME, Luciana Rocha. Sistema nico
de Assistncia Social: O Municpio e o Novo Paradigma para os Direitos
Socioassistenciais no Brasil. IN: Direito & Polticas Pblicas V. COSTA,
Marli Marlene Moraes da; RODRIGUES, Hugo Thamir (org.). Curitiba:
Multidia, 2012.
COUTO, Berenice Rojas. O Direito Social e a Assistncia Social na
Sociedade Brasileira: Uma equao possvel? 4. ed. So Paulo:
Cortez, 2010.
CRUZ, Paulo Mrcio. Fundamentos do direito constitucional. 2 ed.
Curitiba: Juru, 2006.
CUSTDIO, Andr Viana; COSTA, Marli Moraes da; AQUINO, Quelen
Brondani. O direito de proteo contra a explorao do trabalho infantil e
as polticas pblicas de sade no Brasil. IN: Direito, Cidadania e Polticas
Pblicas IV. COSTA, Marli Marlene Moraes da; REIS, Suzete da Silva (org.).
Curitiba: Multidia, 2010.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Direitos Humanos e Cidadania. So Paulo:
Moderna, 1998.
FRANTZ, Diogo; BOHN, Fernanda Lermen. Distino de Gnero: A adoo
de polticas pblicas geradas no espao local como uma alternativa para
promoo da igualdade. IN: Direito, Cidadania e Polticas Pblicas IV.
COSTA, Marli Marlene Moraes da; REIS, Suzete da Silva (org.). Curitiba:
Multidia, 2010.
IAMAMOTO, Marilda Vilela. Relaes Sociais e Servio Social no
Brasil: esboo de uma interpretao histrico-metodolgica. So Paulo:
Cortez, 1982.

MANZINI-COVRE, Maria de Lourdes. O que cidadania. So Paulo:

Brasiliense, 2001.
MESTRINER, Maria Luiza. O Estado entre a Filantropia e a Assistncia
Social. 2. ed. So Paulo, Cortez, 2005.
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao
constitucional. 5. ed. SoPaulo: Atlas, 2005.
NBILE, Carmen Slvia Righetti; ALAPANIAN, Silvia. O Servio Social, as
Polticas Sociais e os Limites de Aplicao do Direito. In: GUEDES, Olegna
de Souza (org.). Servio Social e Polticas Pblicas: processo de
trabalho e direitos sociais. Londrina: EDUEL,2009.
PAES-SOUZA, Rmulo. Desafios das polticas e programas de
desenvolvimento social. In: MDS; UNESCO. Concepo e gesto da
proteo social no contributiva no Brasil. Braslia: MDS, 2009.
ROMERA, Maria Valderes; PAULILO, Maria ngela Silveira. A avaliao
da poltica de assistncia social a construo de indicadores-referncia. In:
GUEDES, Olegna de Souza (org.). Servio Social e Polticas Pblicas:
processo de trabalho e direitos sociais. Londrina: EDUEL,2009.
SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito Previdencirio esquematizado. 2
ed. So Paulo: Saraiva, 2012.
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 1998.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 32 ed.
So Paulo: Malheiros, 2009.

LENZA, Pedro. Direito Esquematizado. 15. ed. So Paulo: Saraiva, 2011.

SIMES, Carlos. Curso de Direito do Servio Social. So Paulo:

Cortez, 2007.

MDS. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria

Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social
PNAS/2004 e Norma Operacional Bsica NOB/SUAS. Braslia: MDS, 2005.

SPOSATI, Aldaza. A menina LOAS: um processo de construo da

assistncia social. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2005.

MDS. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Guia de

Polticas e Programas do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome. Braslia: MDS, 2008.

TERRA, Rosane B. Mariano da Rocha B.; REIS, Suzte da Silva. Uma

abordagem sobre os fundamentos basilares do estado democrtico de direito:
dignidade humana, cidadania e direitos humanos. In: Direito, Cidadania e
Polticas Pblicas IV. COSTA, Marli Marlene Moraes da; REIS, Suzete da
Silva (org.) Curitiba: Multidia, 2010.

308

309

VAITSMAN, Jeni; RODRIGUES, Roberto W.S.; PAES-SOUSA, Rmulo. O

sistema de avaliao e monitoramento das polticas e programas sociais
a experincia do ministrio do desenvolvimento social e combate fome
do Brasil. Braslia: UNESCO, 2006. Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.
org/images/0014/001485/148514POR.pdf>. Acesso em 06 de jul de 2013.

310

O benefcio assistencial enquanto

instrumento de efetivao do
princpio da dignidade humana:
um olhar sobre o direito
fundamental assistncia social
Daniela Vasconcellos Gomes

Resumo: a Constituio Federal de 1988 elevou o princpio da dignidade

humana a valor constitucional que fundamenta e orienta todo o ordenamento
jurdico. No entanto, a dignidade humana somente alcanada quando
garantido um mnimo existencial ao indivduo, que muitas vezes depende
de aes, servios e benefcios da assistncia social. Nesse sentido, o
presente trabalho tem por objetivo analisar o papel do benefcio de prestao
continuada em busca da efetividade do princpio da dignidade humana,
valor constitucional e fundamento da Repblica Federativa do Brasil. Para
isso, foram analisados aspectos relacionados aos direitos fundamentais,
assistncia social e aos benefcios assistenciais, e os resultados permitem
concluir que o benefcio de prestao continuada tem papel fundamental na
efetivao do princpio da dignidade humana, sendo importante instrumento
no enfrentamento da pobreza e da desigualdade social.
Palavras-chave: Dignidade Humana; Direito Fundamental; Direitos Sociais;
Assistncia Social; Benefcio Assistencial.
Introduo
A Constituio brasileira de 1988 elevou o princpio da dignidade
humana a um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, sendo
valor constitucional que subjuga a interpretao e a aplicao de todo
o ordenamento jurdico. Assim, todas as normas jurdicas devem ser
313

aplicadas de forma a proteger amplamente o ser humano e garantir seu

pleno desenvolvimento.
Isso ocorre porque o ser humano necessita da garantia de um
mnimo existencial, o que lhe assegura condies materiais mnimas de
uma existncia digna. No entanto, a dignidade humana no se concretiza
apenas com a sua previso legislativa, dependendo muitas vezes de aes,
servios e benefcios da assistncia social, que possui papel fundamental
na efetivao do princpio da dignidade humana.
Nesse sentido, o presente trabalho tem por objetivo analisar o papel
do benefcio assistencial de prestao continuada em busca da efetividade
do princpio da dignidade humana, valor constitucional e fundamento da
Repblica Federativa do Brasil. Para tanto, o desenvolvimento desse estudo
se divide em trs partes.
A primeira parte aborda o direito fundamental assistncia social,
trazendo a previso constitucional dos direitos fundamentais e sua relao com
os direitos humanos, as geraes de direitos fundamentais, e os direitos sociais
reconhecidos como direitos fundamentais, especialmente a assistncia social.
Alm disso, trata da relao entre os direitos fundamentais e a seguridade
social, e o papel da assistncia social no alcance da dignidade humana.
A segunda parte discute o papel da assistncia social em busca da
efetividade dos direitos sociais, abordando os objetivos, a organizao e o
financiamento da seguridade social em seus diferentes segmentos sade,
previdncia social e assistncia social. Trata ainda da solidariedade como
fundamento da seguridade social, a qual busca o bem-estar e maior justia
social, e a funo dos benefcios assistenciais em busca da efetividade da
dignidade humana.
A terceira parte analisa a dignidade humana como elemento central
dos benefcios assistenciais, tratando do objetivo, das caractersticas e
dos requisitos para concesso do benefcio de prestao continuada, a
cautela necessria na concesso desse benefcio, e o atual posicionamento
jurisprudencial de relativizao do critrio econmico na concesso do
benefcio assistencial de prestao continuada.
A importncia desse trabalho, ressalte-se, a anlise do papel do
benefcio assistencial de prestao continuada em busca da efetivao
do princpio constitucional da dignidade humana, de forma a estimular
todos os instrumentos existentes para o enfrentamento da pobreza e da
314

desigualdade social, em busca de maior bem estar e justia social, objetivos

ainda distantes na sociedade brasileira contempornea.
1 O direito fundamental assistncia social
Os direitos fundamentais so direitos do ser humano reconhecidos
e protegidos como tais pela ordem constitucional de um Estado. De modo
que a Constituio institui o Estado, organiza o exerccio do poder poltico,
define os direitos fundamentais das pessoas e traa os fins pblicos a serem
alcanados (BARROSO, 2000, p. 77).
Conforme Alvarenga (2012, p. 9),
A Constituio de 1988 tem como fundamentos, princpios e
objetivos a dignidade da pessoa humana; a construo de
uma sociedade livre, justa e solidria; o desenvolvimento; a
erradicao da pobreza e da marginalizao; a promoo do
bem de todos; a supresso de qualquer tipo de preconceito e
discriminao; e a prevalncia dos direitos humanos.

Assim, os direitos fundamentais esto previstos nos diversos textos

constitucionais de forma a consagrar o respeito dignidade humana, garantir
a limitao do poder e visar o pleno desenvolvimento da personalidade
humana (MORAES, 2002, p. 20).
Nesse sentido, entende Sarlet (2003, p. 33-34):
Em que pese sejam ambos os termos (direitos humanos e
direitos fundamentais) comumente utilizados como sinnimos,
a explicao corriqueira e, diga-se de passagem, procedente
para a distino de que o termo direitos fundamentais se
aplica para aqueles direitos do ser humano reconhecidos
e positivados na esfera do direito constitucional positivo de
determinado Estado, ao passo que a expresso direitos
humanos guardaria relao com os documentos de direito
internacional, por referir-se quelas posies jurdicas que se
reconhecem ao ser humano como tal, independentemente de
sua vinculao com determinada ordem constitucional, e que,
portanto, aspiram validade universal, para todos os povos
e tempos, de tal sorte que revelam um inequvoco carter
supranacional (internacional).
315

Para Bobbio (2004, p. 45), o problema essencial em relao aos direitos

do homem no saber quais e quantos so esses direitos, qual a sua
natureza e seu fundamento, se so direitos naturais ou histricos, absolutos
ou relativos, mas sim qual o modo mais seguro para garanti-los, para impedir
que, apesar das solenes declaraes, eles sejam continuamente violados.
Os direitos fundamentais muitas vezes so considerados de acordo
com o reconhecimento de seu contedo no decorrer da histria, sendo
denominados direitos fundamentais de primeira, segunda e terceira
geraes (ou dimenses)1.
Segundo Bobbio (2004, p. 26),

s primeiras, correspondem os direitos de liberdade, ou um

no-agir do Estado; aos segundos, os direitos sociais, ou uma

ao positiva do Estado. Embora as exigncias de direitos
possam estar dispostas cronologicamente em diversas fases
ou geraes, suas espcies so sempre com relao aos
poderes constitudos apenas duas: ou impedir os malefcios
de tais poderes ou obter seus benefcios. Nos direitos de terceira
e de quarta gerao, podem existir direitos tanto de uma quanto
de outra espcie.

Nesse sentido o entendimento do Superior Tribunal Federal:

enquanto os direitos de primeira gerao (direitos civis e
polticos) que compreendem as liberdades clssicas,
negativas ou formais realam o princpio da liberdade e o os
direitos de segunda gerao (direitos econmicos, sociais e
culturais) que se identificam com as liberdades positivas, reais
ou concretas acentuam o princpio da igualdade, os direitos
de terceira gerao, que materializam poderes de titularidade
coletiva atribudos genericamente a todas as formaes sociais,
1 Nesse sentido, importa referir a crtica de Sarlet (2003, p. 50) em relao ao termo geraes de direitos fundamentais: Num primeiro momento, de se ressaltarem as fundadas
crticas que vm sendo dirigidas contra o prprio termo geraes por parte da doutrina
aliengena e nacional. Com efeito, no h como negar que o reconhecimento progressivo
de novos direitos fundamentais tem o carter de um processo cumulativo, de complementariedade, e no de alternncia, de tal sorte que o uso da expresso geraes pode ensejar
a falsa impresso da substituio gradativa de uma gerao por outra, razo pela qual h
quem prefira o termo dimenses dos direitos fundamentais, posio esta que aqui optamos
por perfilhar, na esteira da mais moderna doutrina.

316

consagram o princpio da solidariedade e constituem um momento

importante no processo de desenvolvimento, expanso e
reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados enquanto
valores fundamentais indisponveis, pela nota de uma essencial
inexauribilidade (STF Pleno MS 22.164/SP Rel. Celso de
Mello, Dirio da Justia, Seo I, 17 nov. 1995, p. 39.206).

Conforme Barroso (2000), as normas constitucionais podem ser

enquadradas como normas constitucionais de organizao, normas
constitucionais definidoras de direito, e normas constitucionais programticas.
Destas, as normas constitucionais definidoras de direitos esto relacionadas
aos direitos fundamentais, que podem ser direitos polticos, direitos
individuais, direitos sociais e direitos difusos.
Nesse sentido, o artigo 6 da Constituio Federal elenca direitos
sociais que tambm so reconhecidos como direitos fundamentais, tais
como o trabalho, o lazer, a educao, a segurana, a previdncia social e
assistncia aos mais desfavorecidos (FERREIRA FILHO, 2000).
Conforme Peixinho e Ferraro (2008, p. 102), os direitos sociais so
direitos fundamentais que o indivduo tem a legitimidade de exigir do Estado,
a exemplo da educao, trabalho, moradia e previdncia, que so direitos a
prestaes no sentido estrito.
Para Santos (2012, p. 157),
Os direitos sociais so estritamente ligados natureza humana,
direitos fundamentais indispensveis, em primeiro momento
para garantia do prprio direito vida, posto que abarca o direito
alimentao, sade, ao trabalho, e em segundo momento
para efetivao e concretizao do princpio da dignidade
humana, atravs de uma equivalncia, proteo e amparo aos
necessitados.

A correlao entre os direitos fundamentais e a seguridade social

bastante clara medida que os direitos relacionados seguridade social
fazem parte do ncleo existencial indispensvel fruio da dignidade
humana (PEIXINHO; FERRARO, 2008, p. 99). E no poderia ser de modo
diverso, vez os direitos fundamentais so protegidos constitucionalmente
justamente para que a dignidade humana seja efetivamente alcanada.

317

Conforme Rosss (2013, p. 233),

A partir do princpio da dignidade da pessoa humana,
portanto, que so legitimadas as ordens constitucionais e
concretizados os direitos fundamentais, como, por exemplo,
os direitos sociais, que garantem um mnimo de recursos
para que a pessoa possa desenvolver a sua personalidade,
autonomia e autodeterminao.

A dignidade da pessoa humana um dos fundamentos do Estado

Democrtico de Direito, de acordo com o inciso III, do artigo 1, da
Constituio Federal de 1988, e seu contedo jurdico bastante amplo,
abrangendo aspectos dos direitos individuais, polticos e sociais.
Conforme Barroso (2004, p. 335-336),
Seu ncleo material elementar composto do mnimo
existencial, locuo que identifica o conjunto de bens e
utilidades bsicas para a subsistncia fsica e indispensvel
ao desfrute da prpria liberdade. Aqum daquele patamar,
ainda quando haja sobrevivncia, no h dignidade. O elenco
de prestaes que compem o mnimo existencial comporta
variao conforme a viso subjetiva de quem o elabore, mas
parece ser razovel consenso de que inclui: renda mnima,
sade bsica e educao fundamental.

De modo que a dignidade humana no se trata simplesmente de

um direito fundamental reconhecido como tal pelo texto constitucional, mas
representa verdadeiramente um valor constitucional e um dos fundamentos
da Repblica Federativa do Brasil, devendo, assim, orientar toda e qualquer
interpretao e/ou aplicao de normas jurdicas, especialmente aquelas
que tenham por objetivo proteger o ser humano.
Nesse sentido, defende Alvarenga (2012, p. 21):
luz dos fundamentos do Estado Democrtico de Direito
e dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil, impe-se interpretar os direitos sociais vista de uma
hermenutica que esteja condizente com a efetivao do
princpio da dignidade humana.

Assim, a assistncia social tem importante papel no alcance

da dignidade da pessoa humana, vez que entre seus objetivos esto
aes e iniciativas que envolvem proteo s pessoas mais vulnerveis,
especialmente no amparo de crianas e adolescentes carentes, de pessoas
idosas necessitadas e de pessoas portadoras de deficincia, sempre
buscando sua integrao com a sociedade ou, visto de forma mais ampla,
proteger sua dignidade.
Conforme Santos (2012, p. 160),
O direito assistncia social consagrado pelo constituinte
como direito fundamental, universal, que se assemelha como
direito sade, tendo como distino a amplitude deste, posto
que se destina a todos; j assistncia se destina aos carentes
ou necessitados. O Estado protege e ampara aqueles que talvez
por incongruncias existentes na prpria vida, no alcanaram
meios prprios de subsistncia quer de forma continuada ou
transitria, por deficincia fsica, quer por velhice.

Ou seja, colocada como direito fundamental prestacional, a

assistncia social mostra ser um mecanismo de redistribuio de renda, na
busca de garantir aos mais necessitados os recursos essenciais para uma
existncia digna (RAMM, 2012, p. 32).
De forma que as normas constitucionais referentes assistncia
social concretizam direitos fundamentais e colaboram no alcance da
dignidade da pessoa humana , medida que buscam garantir condies
materiais mnimas para todos os cidados, como veremos a seguir.
2 O papel da assistncia social em busca da efetividade
dos direitos sociais
De acordo com o artigo 194 da Constituio Federal, a seguridade
social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes
Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social.
Nos termos de Amaral (2012, p. 25),
A Constituio Federal de 1988, que tem como pedra de toque
a dignidade da pessoa humana (art. 1, III) e entre os objetivos

318

319

do Estado Brasileiro a construo de uma sociedade justa e

solidria, a erradicao da pobreza, da marginalizao e a
reduo das desigualdades sociais e regionais (art. 3, I e III),
traz a seguridade social (arts. 194 a 195) com status de direito
social fundamental (art. 6), como um amplo sistema de proteo
que abrange um conjunto integrado de aes de sade (arts. 196
a 200), previdncia (arts. 201 a 202) e assistncia social (arts.
203 a 204) de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade.

Conforme Plcido e Silva (2007, p. 1268), a seguridade social

dever organizar-se, na forma da Lei n. 8.212, em Sistema Nacional de
Seguridade Social e ser financiada por toda a sociedade, de maneira direta
ou indireta, mediante recursos federais, estaduais, municipais e oriundos
das contribuies sociais.
Para Martins (2008, p. 19),
O direito da seguridade social o conjunto de princpios, de
regras e de instituies destinado a estabelecer um sistema
de proteo social aos indivduos contra contingncias que os
impeam de prover as suas necessidades pessoais bsicas e
de suas famlias, integrado por aes de iniciativa dos Poderes
Pblicos e da sociedade, visando assegurar os direitos relativos
sade, a previdncia e assistncia social.

Assim, a seguridade social contempla diferentes segmentos sade,

previdncia social e assistncia social e formas diversas de beneficiar
os cidados, vez que ao mesmo tempo em que a previdncia social exige
filiao e contribuio para que os segurados faam jus aos benefcios
pretendidos, a assistncia social e a sade independem de contribuio,
sendo a sade direito de todos, sem o estabelecimento de quaisquer
critrios, e a assistncia social, dos que comprovarem necessidade.
Nesse sentido Stringari e Paganelli (2012, p. 12-13) afirmam:
[...] no h que se confundir as trs esferas que compreendem
a Seguridade Social: a Sade direito de todos e dever do
Estado, devendo ser assegurada independentemente de
contribuio (CF/88, art.196). Por outro lado, a Previdncia
Social, organizada sob a forma de regime geral e de filiao
obrigatria, tem carter eminentemente contributivo, somente
fazendo jus aos benefcios previdencirios aqueles que com
320

ela contribuem (CF/88, art. 201). Por fim, a Assistncia Social

ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de
contribuio seguridade social (CF/88, art. 203).

De modo que o Estado protege e ampara seus cidados por meio

do direito seguridade social, medida que assegura o direito vida com
o direito sade, protege contra contingncias sociais com o direito
previdncia social, e ampara os mais necessitados com o direito assistncia
social (SANTOS, 2012).
Conforme Vaz (2008, p. 82),
No campo da Previdncia Social, onde se inserem a seguridade
e a assistncia social, o Poder Pblico o responsvel por
polticas que garantam renda aos cidados em perodos
de inatividade. o Estado que, na exata necessidade de
igualar os desiguais, obriga-se a promover a justia social. E
ao Poder Judicirio a incumbncia mais difcil: fazer valer
esses direitos e garantias constitucionais, quando o EstadoAdministrador no o faz.

Assim, a seguridade social busca o bem-estar e a justia social,

de forma a garantir a efetiva dignidade da pessoa humana, j que visa
a garantir que o cidado se sinta seguro e protegido ao longo de toda a
sua existncia (BALTAZAR JUNIOR; JUNIOR ROCHA, 2011, p. 28). No
mesmo sentido, a assistncia social deve ser vista pelo prisma da justia
social, a qual deve ser lida como um conceito operacional de direito
constitucional (CHAVES, 2013, p. 18).
Entre os principais fundamentos da seguridade social est a
solidariedade2, que tem seu fundamento na assistncia recproca de
segurados e no-segurados que venham a se beneficiar do sistema.3
2 Conforme Abbagnano (2000, p. 918), Solidariedade (in. Solidarity; fr. Solidarit; al. Solidaritt; it. Solidariet). Termo de origem jurdica que, na linguagem comum e na filosfica,
significa: 1 inter-relao ou interdependncia; 2 assistncia recproca entre os membros de
um mesmo grupo (p. ex.: S. familiar, S. humana, etc.). Neste sentido, fala-se de solidarismo
para indicar a doutrina moral e jurdica fundamentada na S. (Cf. L BOURGEOIS, La solidarit, 1897). Nesse sentido, Silva (2007, p. 1323) apresenta solidariedade da seguinte forma:
Solidariedade. De solidrio, radicado no solidus latino, gramaticalmente solidariedade traduz
o sentido do que total ou por inteiro ou pela totalidade. Assim, em realidade, revela-se a
solidariedade numa comunidade de interesses, ou numa co-responsabilidade.
3 Nesse contexto, Coelho (2008) alerta sobre a necessidade de incluir no sistema da seguridade social todos os cidados que exercem suas atividades no mercado informal, pois,

321

Conforme Martins (2008, p. 73),

A solidariedade pode ser considerada um postulado fundamental
do Direito da Seguridade Social, encontrado inclusive na
Constituio. Sua origem encontrada na assistncia social,
em que as pessoas faziam uma assistncia mtua para
alguma finalidade e tambm com base no mutualismo. uma
caracterstica humana, que se verifica no decorrer dos sculos,
em que havia uma ajuda genrica ao prximo, ao necessitado.

Nesse sentido, Farias (1998, p. 58-59) afirma: O direito de

solidariedade se constitui a partir de uma concepo de justia social, na
qual o direito referido sociedade, ao social. [...] Na hiptese da justia
social, tenta-se a conciliao do coletivo e do individual.
Conforme Peixinho e Ferraro (2008, p. 100),
A doutrina moderna adota uma concepo distributiva da
seguridade social. Para esta corrente, o fundamento do direito
seguridade social no se baseia no exerccio de atividade
profissional e na contribuio de cada indivduo para o sistema
de seguridade social, mas se encontra nas necessidades dos
indivduos, tendo em conta a existncia de uma solidariedade
entre os membros da mesma coletividade.

A assistncia social est prevista no artigo 203 da Constituio

Federal4, e pode ser definida como poltica social que prev o atendimento
das necessidades bsicas da populao em relao famlia, adolescncia,
velhice e deficincia, independentemente de contribuio seguridade
social (SILVA, 2007, p. 152).

apesar de no contriburem na manuteno do sistema, quando envelhecerem ou no tiverem condies de trabalho sero beneficirios da assistncia social.
4 Art. 203/CF. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente
de contribuio seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II - o amparo s crianas e adolescentes carentes; III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV - a habilitao e reabilitao
das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria;
V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia
e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la
provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.

322

Conforme Amaral (2012, p. 27),

A assistncia social o ramo da seguridade social que ampara
os hipossuficientes socioeconmicos, as pessoas que esto
absolutamente excludas do mercado de trabalho, e por isso,
fora da proteo previdenciria, garantindo-lhes uma proteo
de base com vistas a garantir uma existncia digna, todavia, no
pode ser compreendida de forma estanque e desvinculada das
demais polticas da seguridade social, bem como as relacionadas
efetivao e garantia dos direitos sociais.

Assim, a assistncia social poltica pblica no contributiva, direito

do cidado e dever do Estado, que tem por objetivo garantir as necessidades
bsicas dos cidados, sendo importante instrumento no enfrentamento
da pobreza e da desigualdade social, por meio de programas, servios e
benefcios sociais.
Nesse sentido, os benefcios assistenciais possuem papel fundamental
na busca da efetividade da dignidade humana, ao proporcionarem uma
renda mnima aos mais necessitados. Como ressalta Horvath Jnior (2010,
p. 124), os benefcios assistenciais devem ser amplamente divulgados,
bem como a forma de acesso proteo assistencial. A divulgao consiste
em uma poltica de resgate da cidadania.
Conforme Barros Jnior (2012, p. 197-198),
Segundo dados da PNAD/IBGE (2001 e 2004), a pobreza
diminuiu no Brasil. Esse estudo constatou que as aposentadorias
e penses vinculadas ao piso previdencirio, o BPC e os demais
programas de transferncia, so diretamente responsveis
por uma reduo de 7 (sete) pontos percentuais na pobreza e
na indigncia no Brasil verificada no perodo de 1995 a 2004.
[...] O LOAS, em especial, contribuiu em 9% para a queda da
desigualdade de renda das famlias, e em 14% para a diminuio
da razo entre a renda dos 20% mais ricos e os 20% mais
pobres. Estudos adicionais encontram dados de que 72% da
renda transferida pelo BPC vo para domiclios abaixo da linha
da pobreza e que 50% da renda total vo para domiclios que
seriam miserveis.

Assim, os benefcios de prestao continuada so importante

instrumento no enfrentamento da pobreza, medida que possibilitam uma
323

pequena fonte de renda para prover o mnimo existencial daqueles que

no possuem condies de prover seu prprio sustento, seja pela idade
avanada, seja pela existncia de alguma deficincia incapacitante.
Nesse sentido, no se pode olvidar da significativa importncia que
o benefcio de prestao continuada assume no mbito da assistncia
social, visto que garantidor das mais bsicas necessidades daqueles
que dele se utilizam, fazendo com o que sejam respeitados os princpios
bsicos da solidariedade e da dignidade humana, fundamentos do Estado
Democrtico de Direito.
Conforme Ramm (2012, p. 31-32),
O direito assistncia social, portanto, apresenta-se como
essencial para a implementao dos desgnios do Estado Social,
implicando polticas setoriais de enfrentamento da pobreza,
atravs da garantia de um padro social minimamente digno.
Est, pois, a servio dos objetivos traados pela ordem social,
ou seja, do bem-estar e da justia sociais.

O benefcio assistencial est estreitamente ligado ao prprio

conceito de justia social, visto que ao estender este favor legal populao
mais necessitada, se est buscando minimizar os efeitos da desigualdade
social, atingindo um grau de dignidade aos indivduos capaz de retirarlhes da extrema pobreza e garantir-lhes um mnimo existencial prpria
subsistncia (CHAVES, 2013).
Nesse sentido, destaca Alvarenga (2012, p. 17): O benefcio
assistencial tem como base princpios indispensveis que fundamentam
o Estado Democrtico de Direito, entre os quais o da dignidade da pessoa
humana (art. 1, III, da CF/1988) e o prprio direito vida (art. 5, caput,
da CF/1988).
De modo que a existncia do benefcio de prestao continuada pode
ser considerado como o ncleo central da Seguridade Social Previdncia
Social, Assistncia Social e Sade no que diz respeito a assegurar aos
seus beneficirios o mnimo existencial e o acesso a meios de vida mais
dignos, sobretudo pela garantia de renda mnima a quem contemple os
requisitos previstos na lei que o institui.

3 A dignidade humana como elemento central dos

benefcios assistenciais
O benefcio assistencial ou benefcio de prestao continuada, como
mais utilizado, no conceito de Hendges e Muller (2013, p. 6), trata-se
de prestao positiva de natureza assistencial, no contributiva, destinada
ao amparo das pessoas portadoras de deficincia e aos idosos que no
tenham meios de prover a prpria subsistncia.
Conforme Rosss (2013, p. 235), o benefcio assistencial

um benefcio individual, no vitalcio e intransfervel (no

gera direito penso). No est sujeito a desconto de qualquer
natureza e tampouco gera direito ao abono anual (13 salrio).
inacumulvel com qualquer benefcio da Previdncia Social ou
de qualquer outro Regime Previdencirio particular ou pblico,
salvo de assistncia mdica e penso especial indenizatria
(art. 20, 4, LOAS).

O benefcio de prestao continuada est previsto no apenas

no artigo 20 da Lei 8.742/935, como tambm no inciso V do artigo 203
da Constituio Federal6, sendo tpico benefcio destinado assistncia
social e, neste aspecto, no pode ser confundido com benefcios de cunho
eminentemente previdencirio, tais como as aposentadorias e penses,
apesar de ser operacionalizado pelo Instituto Nacional do Seguro Social
(BERNARDO; FRACALOSSI, 2012).
Tal benefcio assistencial garante uma renda mensal no valor de um
salrio-mnimo a idosos e deficientes que no possuam condies de manter
sua prpria subsistncia, integrando vrias polticas pblicas e sociais, com
abrangncia ampla e ordenada em vrias instncias pblicas.

5 Art. 20/Lei 8.742/93. O benefcio de prestao continuada a garantia de um salrio-mnimo mensal pessoa com deficincia e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais
que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno nem de t-la provida por
sua famlia.
6 Art. 203/CF. [...] V a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.

324

325

A esse propsito, Barros Jnior (2012, p. 198) discorre que:

Assim, o LOAS integra a proteo social bsica no mbito do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), institudo pelo
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em
consonncia com o estabelecido pela Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS); visa ao enfrentamento da pobreza e
procura garantir a proteo social, implementar condies para
atender contingncias sociais e buscar universalizar direitos
sociais.

Assim, sendo um dos principais objetivos do benefcio assistencial

servir como um dos programas da Assistncia Social de erradicao da
pobreza, seu custeio e sua efetivao requerem aes e projetos conjuntos
entre os diversos rgos que compe o Sistema nico de Assistncia Social,
devendo interagir entre si e tambm com entidades da sociedade civil para
tornar acessvel queles sujeitos que se enquadrarem nas hipteses legais
de percepo do benefcio de prestao continuada.
Nesse sentido, Horvath Junior (2010, p. 130), esclarece que

A concesso do benefcio assistencial de prestao continuada

depende necessariamente de avaliao mdica e social, para que possam
ser aferidos no requerente o grau de incapacidade de prover seu prprio
sustento, seja pela velhice, seja pela existncia de alguma deficincia
incapacitante, e sua efetiva necessidade material (BARROS JUNIOR, 2012).
No entanto, com relao a referidos requisitos exigidos para a
concesso do benefcio assistencial ao idoso e ao deficiente7, h de se
observar que existe no campo doutrinrio e jurisprudencial diversas correntes
no sentido da relativizao do critrio da renda per capita como tambm
quanto ao recebimento de outros benefcios pelo grupo familiar.8
Desse modo, de ser ressaltado o atual entendimento no sentido
de ser excludo do clculo da renda o benefcio de valor mnimo percebido
por idoso membro do grupo familiar do postulante, sendo tal entendimento
referido no texto do artigo 19 do Decreto 6.214/07 e pelo artigo 34, pargrafo
nico, da Lei 10.741/03, sendo referendado pela jurisprudncia do Superior
Tribunal de Justia ao julgar o Agravo em Recurso Especial n.197.737/PR.
Nesse sentido, ressaltam Stringari e Paganelli (2012, p. 21):

O incentivo a projetos de enfrentamento da pobreza assentarse- em mecanismos de articulao e de participao de

diferentes reas governamentais e em sistema de cooperao
entre organismos governamentais, no governamentais e da
sociedade civil.

Porm, crescentemente, observa-se forte tendncia da

jurisprudncia no sentido de flexibilizar o critrio econmico
objetivo contido na lei, visando levar em conta, no caso concreto,
outros critrios para definir a condio de miserabilidade da
famlia do necessitado.

A concesso do benefcio de prestao continuada est legalmente

vinculada ao preenchimento de determinados requisitos, tais como a)
comprovao da deficincia ou da idade mnima de 65 anos para o idoso no
deficiente; b) renda familiar mensal per capita inferior a do salrio mnimo; c)
no estar vinculado a nenhum regime de previdncia social e d) no receber
benefcio de espcie alguma (STRINGARI; PAGANELLI, 2012, p.14).

De modo que a percepo de benefcios sociais legalmente institudos

atravs de polticas pblicas de distribuio de renda e erradicao da
pobreza a exemplo do que ocorre com o bolsa famlia, vale gs e bolsa
escola no retiram do requerente o direito percepo do benefcio

Em relao aos requisitos para concesso do benefcio assistencial

de prestao continuada, ressalta Ramm (2012, p. 46):
[...] a efetiva definio das condies materiais mnimas que atenda
ao postulado da dignidade humana, ou a efetiva constatao de
incapacidade de provimento da subsistncia do idoso ou deficiente,
a despeito do parmetro estabelecido pelo legislador, dever passar
pela anlise do aplicador da previso legal voltada a situao real,
concreta e especfica de cada postulante.
326

7 O conceito legal de deficiente est previsto no 2 do artigo 20 da Lei 8.742/93, nos seguintes termos: Para efeito de concesso deste benefcio, considera-se: I - pessoa com deficincia: aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza fsica, intelectual ou sensorial, os quais, em interao com diversas barreiras, podem obstruir sua participao plena
e efetiva na sociedade com as demais pessoas; II - impedimentos de longo prazo: aqueles
que incapacitam a pessoa com deficincia para a vida independente e para o trabalho pelo
prazo mnimo de 2 (dois) anos.
8 O conceito legal de famlia est previsto no artigo 20, 1, da Lei 8.742/93, nos seguintes
termos: Para os efeitos do disposto nocaput, a famlia composta pelo requerente, o cnjuge ou companheiro, os pais e, na ausncia de um deles, a madrasta ou o padrasto, os
irmos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob
o mesmo teto.

327

assistencial, vez que todos almejam com referidos benefcios uma forma
de justia social.9 Alm disso, os benefcios assistenciais representam
a concretizao de uma das facetas do princpio da dignidade humana
(RAMM, 2012, p. 40).
Conforme Barros Jnior (2012, p. 204),
O Benefcio de Prestao Continuada pode ser devido a mais
de um membro da mesma famlia desde que atendidos todos os
requisitos, sendo que o valor do benefcio concedido ao idoso
no ser computado no clculo da renda mensal bruta familiar
para fins de concesso do Benefcio de Prestao Continuada
a outro idoso da mesma famlia, devendo o seu pagamento ser
efetuado em at 45 dias aps cumpridas todas as exigncias.

firmou, mediante intepretao extensiva do disposto no 3 do art. 20 da Lei

8.247/93, modificao substancial que eleva o critrio da renda per capita
para salrio mnimo por membro do grupo familiar, de acordo com os
critrios da razoabilidade e da isonomia, vez que presentes na Lei 9.533/97
tal percentual para a caracterizao de miserabilidade.11

10 Nesse sentido, esclarece Rosss (2013, p. 237): A jurisprudncia em geral vem atribuindo interpretao extensiva do pargrafo nico do art. 345 do Estatuto do Idoso, determinando
a excluso, no clculo da renda per capita familiar: a) da renda advinda do benefcio assistencial ao idoso/pessoa com deficincia; b) de renda de qualquer benefcio previdencirio no
valor de um salrio mnimo j concedido a membro do grupo familiar, seja o requerente idoso
ou pessoa com deficincia.

11 A corrente jurisprudencial referida surgiu do entendimento da 5 Turma do TRF/4, nos autos

da apelao n. 2002.04.01.046195-1/PR, cujo fundamento, vem assim referido: [...] 4. de ser
mantida a orientao de que o 3 do art. 20 da Lei 8.742/93 deve ser interpretado no conjunto
de leis que tratam da assistncia social aos necessitados e sob o plio da Constituio Federal,
pois no haveria razo para tratamento diferenciado entre o que se considera miservel para
os fins das Leis 9.533/97 e 10.219/01 (que tratam, respectivamente, do programa federal de garantia de renda mnima - PETI e da Bolsa Escola) - onde se presume miservel aquele que tiver
renda mensal per capita inferior a do salrio mnimo - e para a Lei 8.742/93, onde necessitado
(miservel) somente ser aquele que detiver renda mensal per capita inferior a do salrio mnimo. Se, naqueles ordenamentos, se considera miservel quem tem renda inferior a meio salrio
mnimo, esse mesmo critrio pode e deve ser aplicado aos aspirantes ao benefcio assistencial
de que trata a Lei 8.742/93. No h como se admitir parmetros diversos para situaes idnticas, se, na realidade, importa mesmo saber quem miservel, nos termos da lei. 5. Tratando-se
de benefcio de assistncia social cujo retardo , por si s, causador de danos irrecuperveis,
evidente a ocorrncia de periculum in mora, ainda mais porque esse risco se multiplica, considerando-se o amplo universo de deficientes que ficam ao desabrigo de qualquer assistncia, em
virtude do questionado enfoque administrativo (TRF4, AC 2002.04.01.046195-1, rel. Juiz Antonio
Albino Ramos de Oliveira, j. 9-4-2003). At os dias atuais esta corrente ainda vastamente utilizada pelo TRF/4, a exemplo do seguinte precedente: EMENTA: BENEFCIO ASSISTENCIAL. INCAPACIDADE PARA O TRABALHO E PARA A VIDA INDEPENDENTE. SITUAO DE RISCO
SOCIAL. REQUISITOS PREENCHIDOS. ANTECIPAO DE TUTELA. 1. O direito ao benefcio
assistencial pressupe o preenchimento dos seguintes requisitos: a) condio de deficiente (pessoa que tem impedimentos de longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial, os
quais, em interao com diversas barreiras, podem obstruir sua participao plena e efetiva na
sociedade em igualdade de condio com as demais pessoas) ou idoso (neste caso, considerando-se, desde 1 de janeiro de 2004, a idade de 65 anos); e b) situao de risco social (estado
de miserabilidade, hipossuficincia econmica ou situao de desamparo) da parte autora e de
sua famlia. 2. A incapacidade para o trabalho e para a vida independente restou comprovada
por meio de percia judicial. 3. In casu, considerando o nmero de membros da famlia da parte
autora e a renda mensal familiar apurada no estudo socioeconmico, a renda mensal per capita
superior a do salrio mnimo, mas inferior a meio salrio mnimo, valor este que, segundo
entendimento do Supremo Tribunal Federal (Reclamao n. 4374 e RE n. 567985), seria razovel
para ser utilizado como referncia para aferio da renda familiar per capita. No obstante isso, a
situao de risco social ainda poderia ser demonstrada por outros meios de prova, segundo precedente do STJ (REsp 1112557/MG, Rel. Ministro NAPOLEO NUNES MAIA FILHO, TERCEIRA
SEO, julgado em 28/10/2009, DJe 20/11/2009). 4. Comprovado o preenchimento dos requisitos legais, deve ser concedido o benefcio em favor da parte autora, desde a data do indeferimento
administrativo (30-03-2009), como postulado na inicial. 5. Preenchidos os requisitos exigidos pelo
art. 273 do CPC - verossimilhana do direito alegado e fundado receio de dano irreparvel -,
cabvel a antecipao dos efeitos da tutela. (TRF4, AC 0010460-53.2012.404.9999, Sexta Turma,
Relator Celso Kipper, D.E. 07/08/2013).

328

329

Com relao ao critrio econmico, que analisa a renda per

capita dos membros do grupo familiar do postulante ao benefcio, o atual
posicionamento jurisprudencial caminha no sentido de avaliar outros fatores
de ordem pessoal que possibilitem a interpretao extensiva do dispositivo
legal que impe a renda de do salrio mnimo por componente do grupo
familiar (HENDGES; MULLER, 2013).10
Assim, no pode ser considerado em situao de miserabilidade
somente aquele indivduo que comprove renda familiar inferior a de salrio
mnimo per capita, sob pena de ser desrespeitado o princpio constitucional
da dignidade da pessoa humana, j que muitas vezes ainda que a renda
familiar seja superior ao limite legal imposto, gastos com alimentao,
medicamentos e cuidadores podem deixar o deficiente ou o idoso sem
condies materiais mnimas (RAMM, 2012).
Nesse propsito, alis, nasceu no Tribunal Regional Federal da 4
Regio, importante corrente jurisprudencial dentro do direito ptrio que
9 Nesse sentido, o Enunciado 51 IV FONAJEF: Sem prejuzo de outros meios, a comprovao da condio socioeconmica do autor pode ser feita por laudo tcnico confeccionado
por assistente social, por auto de constatao lavrado por oficial de justia ou atravs de
oitiva de testemunha.

Este entendimento serviu tambm para que o Superior Tribunal de

Justia adotasse em sede de julgamento de recursos repetitivos, uma maior
elasticidade com relao ao critrio da renda per capita, admitindo que a renda
superior a salrio mnimo por membro do grupo familiar do requerente poder
ser provada por outros meios, sendo que a renda em por cabea se presume
de modo absoluto e independe de outros critrios probatrios.12
Enfrentando a discusso criada com relao ao estabelecimento dos
critrios da renda per capita, o Supremo Tribunal Federal manifestou-se no
sentido que a verificao de outros critrios para chegar-se ao reconhecimento
do direito ao benefcio, mesmo para aqueles com renda superior a no
ferem o julgamento da ADI 1.232 (STRINGARI; PAGANELLI, 2012).
Conforme Ramm (2012, p. 39),
O benefcio assistencial de prestao continuada, ao destinarse a idosos e deficientes em situao de miserabilidade,
12 RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. ART. 105, III, ALNEA C DA CF. DIREITO PREVIDENCIRIO. BENEFCIO ASSISTENCIAL. POSSIBILIDADE DE DEMONSTRAO DA
CONDIO DE MISERABILIDADE DO BENEFICIRIO POR OUTROS MEIOS DE PROVA, QUANDO A RENDA PER CAPITA DO NCLEO FAMILIAR FOR SUPERIOR A 1/4 DO
SALRIO MNIMO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. 1. A CF/88 prev em seu art. 203,
caput e inciso V a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal, independente de
contribuio Seguridade Social, pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia,
conforme dispuser a lei. 2. Regulamentando o comando constitucional, a Lei 8.742/93, alterada pela Lei 9.720/98, dispe que ser devida a concesso de benefcio assistencial aos
idosos e s pessoas portadoras de deficincia que no possuam meios de prover prpria
manuteno, ou cuja famlia possua renda mensal per capita inferior a 1/4 (um quarto) do
salrio mnimo. 3. O egrgio Supremo Tribunal Federal, j declarou, por maioria de votos,
a constitucionalidade dessa limitao legal relativa ao requisito econmico, no julgamento
da ADI 1.232/DF (Rel. para o acrdo Min. NELSON JOBIM, DJU 1.6.2001).4. Entretanto,
diante do compromisso constitucional com a dignidade da pessoa humana, especialmente no
que se refere garantia das condies bsicas de subsistncia fsica, esse dispositivo deve
ser interpretado de modo a amparar irrestritamente a o cidado social e economicamente
vulnervel.5. A limitao do valor da renda per capita familiar no deve ser considerada a
nica forma de se comprovar que a pessoa no possui outros meios para prover a prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia, pois apenas um elemento objetivo para se
aferir a necessidade, ou seja, presume-se absolutamente a miserabilidade quando comprovada a renda per capita inferior a 1/4 do salrio mnimo. 6. Alm disso, em mbito judicial vige
o princpio do livre convencimento motivado do Juiz (art. 131 do CPC) e no o sistema de tarifao legal de provas, motivo pelo qual essa delimitao do valor da renda familiar per capita
no deve ser tida como nico meio de prova da condio de miserabilidade do beneficiado.
De fato, no se pode admitir a vinculao do Magistrado a determinado elemento probatrio,
sob pena de cercear o seu direito de julgar.7. Recurso Especial provido. (REsp 1.112.557/
MG, Rel. Min. NAPOLEO NUNES MAIA FILHO, TERCEIRA SEO, DJe de 20/11/2009).

330

pessoa cuja autonomia fsica, e em alguns casos mental, resta

flagrantemente comprometida, deixa transparecer sua clara
inteno dignificante de garantia de um mnimo existencial.

Alm disso, conforme defende Vaz (2008, p. 88), no direito

previdencirio sempre deve ser considerado o princpio in dubio pro misero,
pois este representa a idealizao de sua filosofia, que protetiva, como
forma de viabilizar melhores condies de vida aos mais necessitados, e
realizar, seno a isonomia, o abrandamento das diferenas sociais.
O benefcio assistencial deve sempre objetivar seja assegurado
o mnimo existencial do sujeito postulante, como forma de efetivao do
princpio da dignidade no mais fidedigno conceito social e constitucional do
termo, no se prestando, jamais, a permitir fraudes de qualquer natureza
ou servir de subterfgios a ocultar falsa situao de pobreza dos que dele
usufruam, sob pena de se premiar a inatividade do sujeito que teria condies
de vir a prover seu prprio sustento.
Nesse sentido, entende Rosss (2013, p. 243):
O benefcio assistencial uma medida emergencial, da qual as
pessoas devem se valer quando efetivamente precisarem. Tal
benefcio no pode servir de estmulo para que o necessitado
continue na posio em que se encontra, como complementao
de renda a pessoas pobres, nem tampouco como incentivo
informalidade das atividades laborais.

Assim, ainda que a tendncia atual da jurisprudncia seja pela

relativizao do critrio econmico na concesso do benefcio de prestao
continuada, importa ressaltar que tal benefcio assistencial sempre depender
de criteriosa anlise da situao concreta do requerente, de modo a evitar
fraudes ou abusos em sua concesso, e permitir que o benefcio seja
percebido pelas pessoas que dele realmente necessitem.
Tal cautela na concesso do benefcio de prestao continuada
de extrema importncia, j que garante o recebimento do benefcio por
pessoas efetivamente necessitadas e sem condies de prover o seu prprio
sustento, de forma a efetivar o principal objetivo do benefcio assistencial,
que garantir o mnimo existencial para que a pessoa possa se desenvolver,
como determina o princpio da dignidade humana, valor constitucional e
fundamento de todo o ordenamento jurdico brasileiro.

331

Concluses

Referncias

Com o advento da Constituio Federal de 1988, o princpio da

dignidade humana passou a ser reconhecido como valor constitucional
supremo, um dos fundamentos do Estado Democrtico de Direito, e
orientador de todo o ordenamento jurdico. No se trata somente de um
direito fundamental, mas de objetivo a ser alcanado por todos os direitos
fundamentais previstos no texto constitucional.

ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de filosofia. Trad. Alfredo Bosi e Ivone

Castilho Benedetti. 4. ed. rev. e ampl. So Paulo: Martins Fontes, 2000.

Nesse sentido, a assistncia social instrumento-chave em busca

da efetividade da dignidade humana, j que poltica pblica que ampara
os cidados mais necessitados por meio de aes, iniciativas e benefcios
de forma a lhes proporcionar o mnimo existencial necessrio para que seja
possvel uma vida digna.

ALVARENGA, Rbia Zanotelli de. A concesso de benefcio assistencial

ao idoso. Revista Sntese: trabalhista e previdenciria, v. 24, n. 279, p.
9-23, set. 2012.
AMARAL, Carolline Scofield. O critrio de aferio da miserabilidade para
fins de concesso do benefcio assistencial de prestao continuada (artigo
203, inciso V, da CF): a construo e reconstruo da jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal. Revista Sntese: trabalhista e previdenciria, v.
24, n. 279, p. 24-49, set. 2012.

O benefcio assistencial de prestao continuada possui grande

importncia no mbito da assistncia social, j que visa garantir as
necessidades bsicas dos cidados que no podem prover a prpria
subsistncia, reconhecidamente vulnerveis em razo de deficincia
incapacitante ou da idade avanada, assegurando uma melhor qualidade
de vida a seus beneficirios.

BALTAZAR JUNIOR, Jos Paulo; JUNIOR ROCHA, Daniel Machado da.

Comentrios Lei de Benefcios da Previdncia Social: Lei n. 8.213, de
24 de julho de 1991. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011.

Assim, ao atender os mais necessitados, o benefcio assistencial de

prestao continuada est estreitamente ligado noo de justia social,
e deve ser reconhecido como importante instrumento no enfrentamento da
pobreza e da grande desigualdade social existente no pas.

BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio:

fundamentos de uma dogmtica constitucional transformadora. 6. ed. rev.
atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2004.

De modo que a relao entre o princpio da dignidade humana e os

direitos da seguridade social mostra-se bastante clara, vez que os direitos
relacionados sade, previdncia e assistncia social so direitos sociais
de grande importncia em busca da efetivao da dignidade humana, pois
buscam proteger o cidado durante toda a sua existncia, promovendo o
bem-estar e a justia social.
Assim, somente quando os direitos sociais so alcanados, seja
pela atuao estatal, seja pela tutela prestada pelo Poder Judicirio,
que o cidado tem acesso ao denominado mnimo existencial, sem o
qual o princpio constitucional da dignidade da pessoa humana no
efetivamente respeitado.

332

BARROS JNIOR, Edmilson de Almeida. Direito previdencirio mdico:

benefcios por incapacidade laborativa e aposentadoria especial. So Paulo:
Atlas, 2012.

________. O direito constitucional e a efetividade de suas normas:

limites e possibilidades da Constituio brasileira. 4. ed. ampl. e atual. Rio
de Janeiro: Renovar, 2000.
BERNARDO, Leandro Ferreira; FRACALOSSI, William. Direito
previdencirio na viso dos tribunais. So Paulo: Mtodo, 2012.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio
de Janeiro: Elsevier, 2004.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada
em 5 de outubro de 1988. 44. ed. atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2010.
CHAVES, Vitor Pinto. O direito assistncia social no Brasil. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2013.

333

COELHO, Inocncio Mrtires. A seguridade social como instrumento de

concretizao de direitos fundamentais. In: INSTITUTO BRASILEIRO DE
DIREITO PREVIDENCIRIO (Coord.). Direito previdencirio em debate.
Curitiba: Juru, 2008, p. 39-46.
FARIAS, Jos Fernando de Castro. A origem do direito de solidariedade.
Rio de Janeiro: Renovar, 1998.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direitos humanos fundamentais.
4. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2000.
HENDGES, Carla Evelise Justino; MULLER, Euglio Luis. Alteraes
na disciplina do benefcio assistencial previsto no artigo 203, inciso V, da
Constituio Federal de 1988. Revista brasileira de direito previdencirio,
v. 2, n. 12, p. 5-26, dez./jan. 2012/2013.
HORVATH JNIOR, Miguel. Direito previdencirio. So Paulo: Quartier
Latin, 2010.
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da seguridade social. 26. ed. So
Paulo: Atlas, 2008.

SANTOS, Mirian Andrade. O princpio da dignidade humana e a seguridade

social. Revista de direito do trabalho, v. 38, n. 148, p. 153-166, out./dez. 2012.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 3. ed. rev.,
atual. e amp. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003.
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico. Atualizadores: Nagib Slaibi Filho
e Glucia Carvalho. Rio de Janeiro: Forense, 2007.
STRINGARI, Amana Kauling; PAGANELLI, Cleber Regian. O limite econmico
de 1/4 do salrio mnimo de renda per capita como requisito objetivo
concesso do benefcio de prestao continuada. In: CADEMARTORI,
Luiz Henrique Urquhart; DUARTE, Francisco Carlos; STRINGARI, Amana
Kauling (coord.). Hermenutica aplicada: o benefcio assistencial de
prestao continuada luz das teorias neoconstitucionais. Curitiba: Juru,
2012, p. 11-26.
VAZ, Laurita Hilrio. Contribuio jurisprudencial do Superior Tribunal de
Justia. In: INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PREVIDENCIRIO
(Coord.). Direito previdencirio em debate. Curitiba: Juru, 2008, p. 81-88.

MORAES, Alexandre de. Direitos humanos fundamentais: teoria geral,

comentrios aos arts. 1 a 5 da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, doutrina e jurisprudncia. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002.
PEIXINHO, Manoel Messias; FERRARO, Suzani Andrade. Seguridade
social e direitos fundamentais. In: INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO
PREVIDENCIRIO (Coord.). Direito previdencirio em debate. Curitiba:
Juru, 2008, p. 99-107.
RAMM, Adriana Santos. Interpretando o critrio econmico de concesso
de benefcio assistencial luz do princpio da dignidade da pessoa humana.
In: CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquhart; DUARTE, Francisco Carlos;
STRINGARI, Amana Kauling (coord.). Hermenutica aplicada: o benefcio
assistencial de prestao continuada luz das teorias neoconstitucionais.
Curitiba: Juru, 2012, p. 27-49.
ROSSS, Jos Pedro Oliveira. Benefcio assistencial de prestao continuada:
as interpretaes extensivas do pargrafo nico do art. 34 do estatuto do idoso.
Revista de previdncia social, v. 37, n. 388, p. 233-243, mar. 2013.

334

335

DIREITO ASSISTNCIA SOCIAL E OS

IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA
FAMLIA NA EFETIVAO DO DIREITO
HUMANO AO DESENVOLVIMENTO DA
POPULAO CARENTE BRASILEIRA
Jailton Macena de Arajo

Resumo: a assistncia social, enquanto direito universal, desempenha

papel fundamental na realizao dos direitos humanos, em especial o direito
humano ao desenvolvimento, reconhecido como pressuposto primordial na
realizao da existncia digna, do bem-estar e justia sociais apregoados
constitucionalmente. H de se reconhecer que, para a efetivao dos
direitos humanos, imperioso que sejam implementadas polticas pblicas,
assentadas nos ditames da assistncia social, de modo que sejam realizados
os objetivos de eliminao da pobreza, reduo das desigualdades e
promoo do desenvolvimento, como meios de efetivarem os direitos
humanos decorrentes da cidadania plena, haja vista que a pobreza ,
indiscutivelmente, violadora dos direitos humanos. Nessa medida, pretendese avaliar o Programa Bolsa Famlia enquanto principal instrumento de
realizao do dever estatal de assistncia, no Estado brasileiro hodierno,
bem como analisar, sob o prisma terico normativo, os impactos que
mencionada poltica pblica tem na concretizao dos iderios de cidadania
social, capazes de promover o direito humano ao desenvolvimento.
Palavras-chave: Assistncia Social; Direitos Humanos; Programa Bolsa
Famlia; Direito ao Desenvolvimento; Cidadania.

337

Introduo
O favorecimento efetivao do direito humano ao desenvolvimento,
por intermdio das polticas pblicas de assistncia social, questo pontual
nas discusses de diversas reas das cincias sociais, em especial, no mbito
jurdico, isto porque se tornam relevantes as pesquisas nas quais se leva em
considerao o crescimento econmico, mas sem olvidar, principalmente, o
desenvolvimento socioeconmico fomentado pelas polticas sociais.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 d
especial importncia ao desenvolvimento, erigindo como objetivos do
Estado brasileiro a garantia de desenvolvimento nacional; a erradicao
da pobreza e da marginalizao; e a reduo das desigualdades sociais e
regionais. A prpria estrutura constitucional, bem como em decorrncia da
obrigao hermenutica sistemtico-teleolgica de aplicao dos princpios
constitucionais, os princpios da ordem econmica, inseridos no art. 170 da
Constituio de 1988 devem funcionar como diretrizes e objetivos a serem
alcanados pelas polticas sociais.
Como forma de alcanar a efetivao das previses constitucionais,
surge uma srie de programas, projetos e atos cujo objetivo o de minorar as
mazelas sociais, na medida em que visa, por exemplo, a distribuio mnima
de renda, com o fulcro de promover a justia social, o que nesse desiderato
deve ser intentado sempre em observncia aos princpios constitucionais da
reduo das desigualdades regionais e sociais e da erradicao da pobreza
e da marginalizao.
Por se entender que dever dos governos (federal, estadual e
local) estabelecerem projetos de desenvolvimento, com vistas a reduzir as
desigualdades na distribuio da renda e promover incentivos econmicos,
surge, em 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF), a fim de reunir outros
programas assistenciais j existentes poca.
Assim, o presente trabalho tem como objeto a anlise do direito
humano ao desenvolvimento socioeconmico perpetrado por meio
das prticas do PBF, com a implementao dos direitos sociais, pela
distribuio do benefcio pecunirio e pela exigncia do cumprimento
das condicionalidades, no intuito da promoo da justia social que
promovem cidadania.

1. Eficcia e efetividade das polticas sociais para efetivao

do direito humano ao desenvolvimento socioeconmico:
o Programa Bolsa Famlia
As discusses que giram em torno dos programas de transferncia
de renda no Brasil tiveram incio na dcada de 1990, entretanto, sua
implementao por meio de programas sociais cujo objetivo era a distribuio
de renda ocorreu apenas em 2001 com a criao de programas federais como
o Programa Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao, muito embora, desde o ano
de 1996 j houvessem sido criados o Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (PETI) e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), promovendo
significativa expanso dos programas sociais federais existentes desde
1996 e a criao de outros programas.
O Estado brasileiro passou a dispor de mecanismos institucionais
voltados para a questo social, de modo a assegurar cidadania s pessoas
que viviam margem de quaisquer direitos, criando instrumentos que
contribuem para a erradicao da pobreza absoluta e para a construo de
maior equidade socioeconmica no Brasil (SUPLICY, 2007, p. 9).
A partir do ano de 2003 foi criado o Programa Fome Zero, reconhecido,
ainda hoje como a principal estratgia de enfrentamento da fome e da
pobreza no Brasil, articulado principalmente atravs da implementao do
Programa Bolsa Famlia. Com o intuito de unificar os diversos programas de
transferncia de renda existente poca (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao,
Vale Gs, PETI) o Programa Bolsa Famlia foi ampliado paulatinamente, de
modo que em 2006, j estava em efetiva execuo em todos os municpios
brasileiros e no Distrito Federal, atingindo, atualmente, mais de catorze
milhes de famlias pobres e contando com recursos na ordem de 24 bilhes
de reais, representando o maior programa social j implementado, e firmado
como o eixo primordial da proteo social no Brasil da atualidade.
As discusses que envolvem a implementao de programas sociais,
como o Programa Bolsa Famlia, voltados transferncia de renda tem
vivenciado uma ampliao imensa no plano internacional, mais precisamente
a partir dos anos 1980, situando-se no mbito das grandes transformaes
econmicas, sociais e no mundo do trabalho em decorrncia dos processos
complexos ligados a abrangncia da revoluo tecnolgica da era da
informao e dos problemas sociais ocasionados pela globalizao.
As experincias com programas de transferncia de renda (PTR)
surgem nos pases desenvolvidos, neste sculo, medida que se vai

338

339

consolidando o Estado de Bem-Estar Social. A ideia, j formulada por

pensadores liberais desde o sculo XVIII, era criar uma rede de proteo
social para as populaes mais pobres, por meio de transferncia de renda
complementar. Muitos pases europeus (Dinamarca e Alemanha, entre
outros), j nos anos de 1930-40, passaram a adotar polticas com este perfil
redistributivo1 (LAVINAS, 1999, p. 65).
evidente que o processo de implementao dos programas de
transferncia de renda necessita, em cada realidade socioeconmica, de
uma adequao ao perfil social dos beneficirios de modo que se possibilite
efetivamente uma reduo dos ndices de desigualdade social pela via das
polticas sociais redistributivas que:
[...] consistem na redistribuio de renda, com deslocamento de
recursos das camadas socais mais abastadas para as camadas
mais pobres, bem como as polticas sociais universais, como
a seguridade social. As polticas de redistribuio explcitas
costumam gerar resistncia dos setores de maior renda,
que se veem prejudicados com a redestinao de recursos
supostamente de todos para setores com menos recursos
(SCHMIDT, 2008, p. 2313-2314).

Em razo da necessidade de criar polticas sociais compensatrias

para um eficiente funcionamento da sociedade, com o intuito de remediar os
danos causados pelo capitalismo, que gera esta lacuna entre ricos e pobres,
o Estado tem o papel de intermediador entre as duas classes com o dever
de reduzir cada vez mais a pobreza e a desigualdade.
Nessa medida, a escolha das polticas e aes de desenvolvimento,
enquanto direito humano, para a reduo das desigualdades sociais,
baseadas no princpio da solidariedade e na justia social, no podem
acontecer a partir da simples conceituao de princpios abstratos, sendo
imperioso que se tome como ponto de partida estudos e avaliaes
apoiados na situao da regio ou localidade que se visa beneficiar,
exigindo que haja verdadeiro aproveitamento das possibilidades
ofertadas pela poltica social, no propsito de haver o acompanhamento
mais prximo do Estado e de setores da sociedade civil. E para tanto
se faz necessrio que sejam colocados em prtica programas sociais
voltados erradicao da pobreza e da marginalizao.

O desafio ainda grande: o critrio de incluso precisa permitir

a ultrapassagem para o atendimento de famlias pobres e no
apenas indigentes, como de fato vem ocorrendo; o benefcio
precisa ser elevado para um patamar de pelo menos um salrio
mnimo; a transferncia monetria precisa ser mais articulada
ao acesso a servios sociais bsicos e a polticas e programas
sociais estruturantes; os Programas de Transferncia de Renda,
como outros programas sociais, precisam, sobretudo, ser
articulado a uma Poltica Econmica que seja capaz de distribuir
a renda e a riqueza socialmente produzida, gerar emprego e
renda para a populao que tenha condies de se autonomizar
(LAVINAS, 1999, p. 12-13).

A construo da proteo social estatal, que remonta aos anos

de 1930, mostra que a regulao do Estado brasileiro, no
campo das polticas sociais, tem, historicamente, se efetivado
mediante programas e aes fragmentadas, eventuais, portanto,
descontnuas. A histrica e profunda concentrao de renda
decorrente dos modelos de desenvolvimento econmico adotados
ao longo da construo do capitalismo industrial no Brasil e a
sobre-explorao da fora de trabalho vem se aprofundando
apesar da adoo de um conjunto amplo de programas
sociais que so marcados por um carter essencialmente
compensatrio, pouco contribuindo para amenizar as condies
de pobreza de largo contingente da populao brasileira. Isso
ocorre apesar do volume elevado de recursos aplicados e da
grande quantidade e variedade de programas. Esse sistema tem
situado, historicamente a populao beneficiria no campo do
no direito ou da cidadania regulada, deslocando o espao do
direito para o terreno do mrito, alm de servir como instrumento
para a corrupo, demagogia, fisiologismo e clientelismo poltico.
(SILVA et al, 2007, p. 17).

1 No presente, a Unio Europeia e a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento

Econmico (OCDE) preconizam a adeso dos pases membros aos PTR, embora isto seja
questo de soberania nacional. Da a diversidade de formatos, mas os PTRs tm traos comuns.

Diante do papel econmico alcanado pela distribuio de renda

no Brasil, muitos questionamentos so levantados, tendo em conta a
situao das pessoas beneficirias do Programa Bolsa Famlia. Muitas

340

341

Essas polticas sociais redistributivas, muito embora sejam

reconhecidamente essenciais para o processo de desenvolvimento sofrem
crticas sua implementao:

circunstncias, conforme pontuado por Silva na passagem acima, esto

envolvidas e reclamam a necessria participao do Estado na promoo
da justia social.
A noo de justia social, principalmente em face das necessidades
das pessoas mais carentes, abrange a reduo das desigualdades
socioeconmicas, ocasio em que favorece o aumento do nvel de renda
das massas, possibilitando, assim, que um nmero cada vez maior de
beneficirios tenha acesso ao mnimo de bens para o seu consumo,
especialmente aqueles necessrios sobrevivncia.
necessrio que se considere [...] o problema central, que o
de obteno de um perfil de distribuio da renda compatvel com os
objetivos de bem-estar social e de transformao da estrutura econmica
(FURTADO, 1969, p. 52). Com o Bolsa Famlia houve reduo importante
da quantidade de pessoas sujeitas condio de pobreza e excluso
social e econmica no Brasil.
Como medida qualificadora e inovadora dos PTR, no Brasil, h que
se mencionar a interao da transferncia monetria, direcionada famlia
(como unidade beneficiria), com a poltica educacional voltada s crianas
e adolescentes. Integrando o enfrentamento da pobreza com a melhoria das
condies educacionais das futuras geraes (interligando ainda polticas
sociais nos campos da sade e do trabalho) e, nesta perspectiva, de
distribuio de renda, nos moldes do PBF, passa a configurar um processo
de atuao que faculta o mnimo de desenvolvimento socioeconmico s
populaes carentes.
evidente que o Programa caracterizado pela sua condio
redistributiva, o que pode ser visualizado quando se reflete acerca da
vinculao existente entre o acesso renda e as aes de apoio incluso,
por meio de programas e servios de assistncia social, sade, educao
e gerao de renda, donde se pode depreender que o benefcio financeiro
torna-se um meio para o desenvolvimento como liberdade (SEN, 2005) e
no um fim em si mesmo2.
2 Ora, no Estado de Bem Estar Social, que baseado nos valores do desenvolvimento,
justia social, solidariedade e dignidade humana, a implementao de determinado programa
social no deve significar um fim em si, mas apenas a criao de um instrumento de governo,
um indcio de obrigaes a serem cumpridas, de condutas a serem implementadas, diante
das consequentes responsabilidades administrativas e polticas atribudas ao Estado e aos
seus agentes para a consecuo dos fins estatais (MANCUSO, 2001, p. 734).

342

No Brasil, muito se tem feito, mas ainda est longe de serem

alcanados os objetivos constitucionais de reduo das desigualdades e
erradicao da pobreza. Programas como o Bolsa Famlia, e os impactos
que ele promove imediatamente e em longo prazo na vida das pessoas
apenas corroboram o quanto o Estado tem de fazer para transformar a
realidade atual.
Alm da inteno imediata do alvio da situao de pobreza, as atenes
tem se voltado para a repercusso das condicionalidades e seu impacto na vida
dos beneficirios. O fator educao j trouxe reflexos positivos comprovados
pela melhora significativa da frequncia escolar das crianas, que se incluem
socialmente, afastando-se das margens da comunidade e integrando uma
gerao com perspectivas melhores de futuro.
Inclui-se dentre esses fatores a perspectiva social no campo da
educao e do desenvolvimento do ncleo familiar, no qual os beneficirios
do programa tornando-se potenciais consumidores, sentindo-se includos
por participarem na esfera do consumo, muito embora estejam em categorias
consideradas excludas; objetivamente, a perspectiva econmica do PBF
estimula as economias regionais e locais, impactando positivamente no
mercado de consumo e na circulao de riquezas.
O ponto chave para a promoo da evoluo e ampliao de modo
mais eficiente e proveitoso do Programa Bolsa Famlia, bem como de qualquer
outra poltica pblica, a ao inter-setorial destinada ao mesmo pblico
alvo, o que no caso do PBF so as medidas educacionais, de infraestrutura,
acessibilidade aos servios de sade e aprimoramento da fiscalizao das
condicionalidades, para que se chegue a um ponto de eficincia tal, que
possibilite a emancipao dos mais pobres de modo a, consequentemente,
esgotarem-se os ndices de pobreza.
Enquanto os objetivos constitucionais caminham para a concretizao
paulatina, porm contnua, o que se vislumbra de modo claro, o reflexo
de benefcios sociais como o PBF na vida das populaes mais carentes;
so milhares de atendidos que tem a oportunidade de verem seus filhos
na escola, que tem a possibilidade de participar da economia local e a
perspectiva concreta de emergir em meio pobreza.

343

2 Programas de transferncia de renda: uma alternativa no combate

pobreza e s mazelas sociais e meio de promoo do mnimo existencial
O Programa Bolsa Famlia (PBF) , no Estado brasileiro e no mundo,
o maior programa de transferncia direta de renda com condicionalidades3.
Referido programa tem o intuito de beneficiar famlias em situao de
pobreza (com renda familiar mensal por pessoa de R$ 70,01 a R$ 140,00) e
extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$ 70,00).
Conforme o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), o PBF pauta-se na articulao de trs dimenses essenciais: visam
o desenvolvimento social e a elevao dos ndices de Desenvolvimento
Humano (IDH), principalmente nas regies mais pobres do Estado brasileiro;
propiciar uma renda mnima de no mximo R$ 242,00 (duzentos e quarenta
e dois reais), com vistas superao da fome e da pobreza; e, promover do
alvio imediato da pobreza.
Alm da pura e simples distribuio de renda, outras atividades so
desenvolvidas paralelamente, seja por setores pblicos, seja pela iniciativa
privada, com o fim de efetivar de maneira mais eficaz a incluso social e
o desenvolvimento humano, econmico e social dos beneficirios do PBF,
tais como programas complementares de gerao de trabalho e renda,
de alfabetizao de adultos, de fornecimento de registro civil e demais
documentos. Ademais, surgem os estudos acerca do desenvolvimento
como liberdade, proposta de ver a economia sob o prisma da valorizao
do direito humano ao desenvolvimento socioeconmico e, com isso, gerar
riquezas ao meio social (aniquilar com as formas de pobreza e fome), do
qual o Poder Pblico no se deve afastar, sob pena de comprometer os
processos de desenvolvimento.

3 Considera-se como condicionalidades do Programa Bolsa Famlia a participao

efetiva das famlias no processo educacional e nos programas de sade que promovam a melhoria das condies de vida na perspectiva da incluso social (art. 27
e seguintes do Decreto n. 5.209 de 2004). Educao: frequncia escolar mnima
de 85% para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos e mnima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos. Sade: acompanhamento do calendrio vacinal e do
crescimento e desenvolvimento para crianasmenores de7 anos;e pr-natal das
gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etria de 14 a 44 anos. Assistncia Social: frequnciamnimade 85% da carga horria relativa aos servios
socioeducativos para crianas e adolescentes de at 15 anos em risco ou retiradas
do trabalho infantil.
344

Verifica-se o reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas

de sade e educao, por meio do cumprimento das condicionalidades, o
que pode contribuir para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza
entre geraes com fulcro no princpio constitucional da justia social. Neste
sentido, assevera Draibe, ao analisar a situao socioeconmica do Estado
brasileiro ao afirmar que, alm do problema de distribuio de renda acima
referido, outras questes devem ser enfrentadas:
O Brasil trouxe para o novo sculo as duas principais marcas da
situao social que experimentou praticamente durante toda a
segunda metade do sculo XX: uma das mais desiguais estruturas
sociais dos pases de mdio e alto desenvolvimento econmico e
um sistema de proteo social incompleto, frgil, incapaz de afetar
positiva e significativamente os indicadores de desigualdade e
excluso social. , portanto, ainda ampla a agenda de mudanas
a ser percorrida pelo sistema, na busca de melhoras de orientao
democrtica e de justia social (DRAIBE, 2002).

Da concepo garantista, que sobreleva uma atuao do Estado

brasileiro no sentido de reduo das desigualdades que promovem a
eliminao da pobreza e da marginalizao, advindo justamente da ideia do
mnimo existencial, contedo definidor dos direitos fundamentais e que, em
sua feio positiva, revela-se no sentido de entregar prestaes estatais aos
que mais delas necessitam.
Isto posto revela-se imperiosa a assertiva firmada pelo Comit
dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, em sua Recomendao
Geral de nmero 12, na qual reala as obrigaes do Estado no campo
dos direitos econmicos, sociais e culturais (DESCs), que se revelam
da seguinte maneira: respeitar, proteger e implementar. Sendo assim,
cabe ao Estado efetivar cada uma destas obrigaes como meio de se
tornarem eficazes os direitos econmicos, sociais e culturais bsicos dos
cidados. Quanto obrigao de respeitar, obsta ao Estado que viole
tais direitos, portanto no deve o Estado ser mais um sujeito a violar os
direitos mnimos da pessoa humana.
No que se refere obrigao de proteger, cabe ao Estado evitar e
impedir que terceiros (atores no estatais) violem estes direitos, portanto, ao
ente estatal cabe a funo preventiva ante as ingerncias e ataques de outros
sujeitos aos direitos mnimos da populao carente. Por conseguinte, cabe
ao Estado a obrigao de implementar medidas voltadas realizao de
345

polticas sociais. Nesta obrigao, especificamente, insere-se a legitimao

do PBF, como ferramenta de implementao dos direitos econmicos, sociais
e culturais atravs da demanda do Estado adoo de meios eficazes para
a garantia, ampliao, efetivao e melhoria das condies de realizao
destes direitos, correlatos ideia de mnimo existencial.
O mnimo existencial contedo especial de anlise para a
efetivao dos direitos econmicos, sociais e culturais (DESCs), por que
identificado na efetivao de direitos mnimos como o ncleo exigvel para
a efetivao da dignidade da pessoa humana, que o inclui como proposta
para a concretizao dos direitos educao fundamental, sade bsica,
assistncia no caso de necessidade e ao acesso Justia, todos exigveis
judicialmente de forma direta.
Ao se referenciar a realizao do mnimo existencial, Barcellos o
reconhece como sendo o ncleo com contedo bsico, e afere ainda que este
[...] ncleo, no tocante aos elementos materiais da dignidade, composto
de um mnimo existencial, que consiste no conjunto de prestaes materiais
mnimas sem as quais se poder afirmar que o indivduo se encontra em
situao de indignidade (BARCELLOS, 2002, p. 304).
Cabe ressaltar que, em um Estado onde cerca de 24,1% da
populao vive abaixo da linha da pobreza4, h necessidade de atuao do
Poder Pblico para a reduo das desigualdades sociais e a promoo da
justia social. Esse um dado econmico relevante, pois segundo dados do
relatrio 2007/2008 do PNUD:
As transferncias monetrias condicionais (CCTs) podem
desempenhar um importante papel na quebra da ligao entre
risco e vulnerabilidade. Definindo nveis mnimos garantidos para
o rendimento e maiores regalias sociais na sade, educao
e alimentao, as CCTs permitem s populaes pobres criar
uma base legal para os seus direitos sociais. O Programa
Bolsa Famlia no Brasil (BFP), um dos maiores esquemas CCT,
demonstra que isso possvel (PNUD, 2007/2008).

inegvel tambm que onde a distribuio da renda e a

participao dos programas assistenciais dos governos federal, estadual

e municipal so mais efetivos, a populao possui mais instrumentos

para desenvolver-se, tendo mais perspectivas sociais e econmicas para
a busca de seu bem-estar (DINIZ, 2007).
Prestaes estas que se revelam como parcela mnima de sade,
educao, moradia, assistncia social e renda a que todo homem deve ter
acesso, desta maneira, foroso reconhecer que para se tornar efetivo o
sentimento de dignidade para todas as pessoas, deve o Estado ofertar o
mnimo social (existencial), para garantir que todas as pessoas tenham uma
existncia digna com um mnimo de direitos e de prestaes garantidos.
No se deve olvidar, ainda, que necessrio evitar que haja omisses
do Poder Pblico quando se refere a direitos e a garantias da pessoa humana,
no que concerne valorizao do direito humano ao desenvolvimento e
implementao de liberdades substanciais como garantia de segurana
protetora, que devem ser aplicados tambm na adoo ou no aperfeioamento
de polticas de desenvolvimento econmico e social de modo a potencializar
a concretizao dos intitulamentos5 sociais dos cidados. A esta evidncia,
cabe ressaltar o pensamento de Draibe, para quem:
A experincia brasileira recente de reformas na rea social
demonstra, uma vez mais, que as polticas sociais no podem tudo,
muito menos sozinhas. Escapa s suas capacidades, desenhos e
objetivos reverter ou mesmo reduzir nveis to altos de pobreza
e desigualdade quanto os apresentados pelo Brasil, quando o
meio econmico em que opera o do baixo crescimento, de forte
desemprego, de fragilizao das situaes de gerao sustentada
de renda e de restries fiscais to duras, situao que fragiliza a
elas prprias, as polticas sociais, mesmo quando melhoradas e
aperfeioadas por reformas (DRAIBE, 2002).

Diminuir a pobreza e a desigualdade, de modo a se conseguir o

crescimento econmico deve ser resultado de uma poltica redistributiva
mais consequente e consistente dos governos, combinando investimentos
no crescimento econmico (poltica industrial agressiva e competitiva)

4 Depois da criao do Bolsa Famlia em 2003 a proporo de pessoas que vivem abaixo
da linha da pobreza s caiu. Dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA),
trazidos pela Revista poca, de 10 de novembro de 2008.

5 Como esclarecido por Laura Teixeira Mota, tradutora do livro Desenvolvimento como
Liberdade de Amartya Sen (2005, p. 54), o termo intitulamento, neologismo por ela criado para
traduzir a expresso entitlement, empregado por Sen como o conjunto de disponibilidades
a que o indivduo pode ter acesso (denominado dotao); deve ser entendido, no aspecto
da anlise do combate fome, como aquilo a que o Estado garante e apoia para a sua
eliminao, e no simplesmente como uma possibilidade de superao da misria.

346

347

com polticas sociais slidas, em especial em matria de educao e de

sade, alm de uma reforma fiscal sensvel e apoio aos setores sociais
mais desfavorecidos.
A distribuio de renda implementada pelo PBF pode tornar a
economia mais aquecida e, desta forma, o investimento feito pelo Estado
retorna como reaplicao dos recursos transferidos pelos Poderes Pblicos
para a esfera privada, na forma de aquisio de bens) propiciando
maior circulao de riquezas e efetivando o direito ao desenvolvimento
econmico e gerao de bem-estar social6. Como relatou a revista inglesa
The Economist: O esquema (antipobreza) ajudou a empurrar a taxa de
crescimento econmico dos pobres da Regio Nordeste acima da mdia
nacional. Isto tem ajudado a reduzir o aumento das desigualdades no Brasil
(HAPPY, 2008).7 Na realidade, o PBF tem como objetivo principal a insero
social, como destacado pela Revista The Economist:
Para prestar ajuda imediata aos pobres, o Bolsa Famlia, tem
o objetivo de, a longo prazo, quebrar a cultura de dependncia
ao garantir que as crianas obtenham uma melhor educao do
que os seus pais. H alguns sinais encorajadores. A frequncia
escolar aumentou em Alagoas, e tambm em todo o pas, graas
em parte ao Bolsa Famlia e a um programa anterior chamado
Bolsa Escola (HAPPY, 2008) 8.

O pagamento em dinheiro propicia muito maior eficincia na

distribuio dos benefcios sociais por possibilitar mais liberdade e menor
possibilidade de desvios, alm de propiciar menor perda de tempo no uso
dos recursos. A exemplo do que ocorre com programas de ajuda a famlias
carentes nos Estados Unidos, ou com o rendimento mnimo de insero
(RMI), na Frana (SUPLICY, 2004, p. 158).
6 Conforme noticiou o Instituto Humanitas Unissinos, o economista e senador Eduardo
Suplicy defende a ampliao do PBF para o sistema de Renda Mnima, garantindo a todos
os brasileiros um direito inalienvel de participar da riqueza da nao, reduzindo assim as
desigualdades (MUDAR, 2007).
7 Traduo livre de: The scheme has also helped to push the rate of economic growth in the
poor north-east above the national average. This has helped to reduce income inequality in
Brazil (HAPPY, 2008).
8 Traduo livre de: As well as providing immediate help to the poor, Bolsa Famlia

aims in the long run to break this culture of dependency by ensuring that children
get a better education than their parents. There are some encouraging signs. School
attendance has risen in Alagoas, as it has across the country, thanks in part to Bolsa
Famlia and to an earlier programme called Bolsa Escola. (HAPPY, 2008).
348

Nesta medida, deve-se corroborar o entendimento de que as

liberdades e o desenvolvimento socioeconmico podem ser conjugados
com polticas, projetos e aes de crescimento econmico, onde o Estado
tem participao decisiva, em nome da reduo das desigualdades sociais e
regionais e da erradicao da pobreza e marginalizao, atravs de fomento
ao acesso ao mnimo de possibilidades que se abrem s pessoas que vivem
em estado de extrema pobreza.
A educao a mola-mestra para tal emancipao na busca do
rompimento da sucesso geracional da pobreza, haja vista que, como afirmam
Amaral et al. (1998, p. 6), [...] a deficincia na formao educacional impede,
por sua vez, um incremento na renda das novas geraes. Desta forma, criase um ciclo vicioso, no qual a pobreza de ontem determina a pobreza de hoje.
E a partir dos benefcios concedidos pelo Bolsa Famlia que muitas
famlias conseguem, em regies mais pobres, manter o seu sustento.
tambm atravs da forma como essa poltica social direcionada proteo
e promoo do bem-estar dessas pessoas que se possibilita, embora
com opes de acesso a bens de consumo de maneira reduzida, o seu
desenvolvimento como corolrio da realizao da cidadania plena.
3. Construo do direito universal assistncia social enquanto
corolrio do direito ao humano desenvolvimento benefcio
pecunirio e programas complementares
da fora normativa conferida ao art. 170 da Constituio Federal de
1988, pode-se afirmar que toda a construo jurdica no Estado brasileiro,
bem como todos os atos concretos do Poder Pblico relacionados ordem
social e econmica, para que sejam revestidos de legitimidade, devem estar
comprometidos com a justia social e com a solidariedade.
A essa evidncia, os dispositivos constitucionais relativos justia
social e solidariedade no se configuram mera indicao moral, mas
apresentam-se na ordem jurdica com toda a conformao normativa de
comandos jurdicos de realizao obrigatria, inclusive em relao s
normas consideradas programticas (MELLO, 2011, p. 54).
Satisfazer as necessidades e as aspiraes humanas o principal
objetivo do desenvolvimento, alm de retirar da extrema pobreza milhes
de pessoas e inseri-las no seio da educao, do acesso cultura, da

349

participao poltica e da insero na economia. Alm dessa abordagem, as

pessoas tambm aspiram legitimamente a uma melhor qualidade de vida,
no s por suas necessidades bsicas, mas por uma questo de dignidade
humana e proteo legal (ALIER, 2007, p.36-53).

da Constituio, se coadunando aos objetivos do Programa Bolsa Famlia,

que , hodiernamente, medida assistencial de importncia premente para a
efetivao da incluso social no Brasil, cujo objetivo primordial a integrao
de todos os cidados ao trabalho e vida digna.

O Programa tem carter redistributivo, ao vincular o acesso

renda a aes de apoio incluso, por meio de programas e servios de
assistncia social, sade, educao e gerao de renda, donde se pode
depreender que o benefcio financeiro torna-se um meio e no um fim, sendo
considerada uma poltica inter-setorial, direcionada para a unificao dos
programas dessa natureza, destinado s aes de transferncia de renda
com condicionalidades (art. 1 da Lei 10.836/2004).

Isso pode ser vislumbrado quando se reflete acerca da efetiva

insero de pessoas no mercado, associada garantia de subsistncia
digna no meio social, que pressupe uma prvia formao ou preparo dos
beneficirios da poltica social, de modo que se impe a necessidade da
educao para que ocorra o bem-estar geral, que proporciona, de forma
mediata, a insero laboral e o rompimento inter-geracional do ciclo de
pobreza. Nesse sentido Silva, para quem:

O art. 203 da Constituio Federal de 1988 reza que A assistncia

social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de
contribuio seguridade social com o objetivo de proteger [...] famlia,
maternidade, infncia, adolescncia e velhice. claro nos objetivos
que so albergados pela legislao regente do Bolsa Famlia a repetio dos
objetivos do art. 203, quando da inteno de combater a fome, a pobreza
e as desigualdades por meio da transferncia do benefcio pecunirio
associado garantia do acesso aos direitos bsicos de sade, educao,
assistncia social e segurana alimentar; bem como o objetivo de promover a
incluso social, contribuindo para a emancipao das famlias beneficirias,
construindo meios e condies para que elas possam sair da situao de
vulnerabilidade em que se encontrem.

Toda transferncia de renda uma interveno no mercado com

a funo regulatria de corrigir falhas de seu funcionamento,
com vista a elevar a sua eficincia. Nesse sentido, pode ou no
redistribuir renda, dependendo da opo poltica que os orienta.
Essas opes so pelo menos de duas naturezas: opo liberal,
que transfere renda s para manter a sobrevivncia de uma
dada populao, tendo, por conseguinte, um carter residual
e compensatrio, servindo to somente, para o alivio imediato
da pobreza, sem sua superao, ou seja, a pobreza mantida
em certo patamar, representando um mecanismo inclusive
de controle social; opo redistributiva, que consiste numa
transferncia de renda com vistas a diminuir as desigualdades,
implicando em redistribuio de renda, com consequente
diminuio da pobreza e das desigualdades socioeconmicas
(SILVA, 2008, p. 25-26).

Neste sentido, o art. 4 da Lei n. 8.742 de 1993 que dispe sobre a

organizao da assistncia social e prescreve os princpios da supremacia do
atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade
econmica; da universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o
destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais polticas pblicas;
do respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a
benefcios e servios de qualidade, bem como convivncia familiar e
comunitria, vedando-se qualquer comprovao vexatria de necessidade;
da igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de
qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e
rurais; da divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos
critrios de sua seleo.

O Programa Bolsa Famlia tem importncia, indiscutvel no aspecto

do crescimento econmico e da insero econmica dos beneficirios por
permitir acesso ao consumo e participao econmica com acesso a
crdito e a financiamentos especficos para esse publico de consumidores
que detm no beneficio estatal o seu nico meio fixo de renda.

evidente que todas essas previses legais envolvem a finalidade

da assistncia social enquanto direito fundamental assegurado no art. 6

Nesse sentido, o ex-ministro do Ministrio do Desenvolvimento Social

e Combate Fome Patrus Ananias ao refletir sobre a insero econmica
promovida pelo PBF destacou a sua importncia para o aquecimento da
economia ao afirmar que o [...] aspecto bastante positivo do Bolsa Famlia
que, ao mesmo tempo em que resgata milhes de pessoas da situao de
extrema pobreza, ele tambm transforma essas pessoas em consumidores,
ajudando a estimular as economias locais e regionais (GARCIA, 2009).

350

351

 evidente, que no modelo proposto pelo Bolsa Famlia, o principal

objetivo redistribuir renda capacitando e orientando os beneficirios na
inteno de reverter o quadro de misria com o acesso aos bens sociais
mnimos mencionados anteriormente a partir da conscincia de cada um
deles da necessidade de cumprimento e respeito s condicionalidades.
Mencionado objetivo expresso no na vertente emergencial do programa,
qual seja a transferncia direta de renda aos beneficirios e acompanhamento
bsico de sade, mas primordialmente na vertente de longo prazo que
alicerada na educao infanto-juvenil.
Num primeiro momento, se prope avaliar a perspectiva da distribuio
de renda e dos programas complementares, para, adiante, refletir-se acerca
da importncia das condicionalidades enquanto elemento de promoo
contnua de bem-estar social.
Alm da transferncia monetria, para permitir a melhoria na
alimentao e na elevao das condies de vida do grupo familiar, e das
condicionalidades, o Bolsa Famlia inclui na sua estrutura o desenvolvimento
de aes complementares pelos poderes pblicos envolvidos, mediante
a articulao com outros programas de natureza estruturante, ligadas
principalmente educao, sade e ao trabalho.
Essas aes ou programas complementares so um dos eixos de atuao
do Bolsa Famlia pautados na articulao de aes que promovem s famlias
beneficirias oportunidades e condies para superar a pobreza, tencionase, de forma sustentvel. Abrange diferentes reas como educao, trabalho,
cultura, microcrdito, capacitao e melhoria das condies habitacionais.
O argumento favorvel aos programas complementares que atuam
no sentido de criar condies para o processo de emancipao social da
famlia. So exemplos dessas aes os programas para alfabetizao e
aumento de escolaridade, qualificao e insero profissional, formao de
micro-empreendimentos, concesso de microcrdito, estratgias de apoio
aquisio, construo ou reforma de unidade habitacional, produo e
acesso cultura e emisso de documentos de identificao civil.
A conquista dos direitos sociais depende sobremaneira da interveno
estatal, o que no quer dizer que haja simplesmente conduo do povo
pelo Estado. Na realidade, a ausncia de prestao pblica (pelo Estado)
dos direitos sociais se revela como uma privao manifesta da liberdade
socioeconmica, imposta a algum pela ao ou omisso daqueles que
seriam responsveis pela sua defesa e garantia.
352

Em razo dessa necessidade de implementao dos direitos sociais

pelo Estado, colocado como requisito de participao no Programa
Bolsa Famlia o cumprimento de condicionalidades ligadas ao usufruto
desses direitos. As condicionalidades so apresentadas, no mbito do
programa como instrumentos para a identificao das famlias com maior
vulnerabilidade e risco social, e que, portanto, devem ter acompanhamento
da rede de servios do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), via
Secretaria de Ao Social dos Municpios (COTTA, 2009, p. 285).
Conforme pontua Barrozo (2004, p. 133), a [...] mobilidade
intrafamiliar transgeracional ascendente de educao e renda no Brasil
minscula, no que reflete tendncia mundial. A inrcia da parca educao
e da pobreza entre geraes da mesma famlia marca, com cicatriz brutal,
a sociedade brasileira O que exige que haja, por parte do Estado, alm
de uma preocupao com a distribuio de renda, tambm com o acesso
aos direitos sociais pelas familias pobres e estremamente pobres para que
possa ocorrer essa asceno intergeracional da condio de pobreza.
Com a incluso dessas contrapartidas, h o aumento considervel
da busca por esses servios sociais o Bolsa Famlia vem atendendo
quantitativamente a um publico considervel, cerca de 13 milhes de
pessoas (13.171.810 pessoas beneficirias diretas) e cerca de 52 milhes
de pessoas que fazem parte dessas unidades familiares e que so direta ou
indiretamente beneficiadas (BRASIL, 2011).
Os dados reafirmam o significativo alcance do PBF, embora seja vsivel
o desafio do atendimento universal das familias carentes que apresentam
uma renda familiar inferior aos R$ 140,00 (cento e quarenta reais) prescritos
na legislao do programa. Em relao aos impactos do Bolsa Familia, a
questo principal que se coloca no necessariamente a melhoria imediata
das condioes de vida das familias, mas de forma mediata que se busca
vislumbrar os maiores impactos, j que o programa pretende ofertar mecanismos
de superao da pobreza que se relacionam de forma direta com a efetivao
dos princpios-objetivos da Repblica de erradicao da pobreza e das
desigualdades regionais e sociais positivados na Carta Magna pela efetivao
dos direitos sociais, em especial, sade e educao.
Os direitos implementados com a efetivao da cidadania atravs
do Bolsa Famlia representam oportunidade para a parcela mais carente
da populao de romper barreiras e comear a garantir a sua incluso
no universo do desenvolvimento como liberdade. Nesta viso, o PBF se
353

enquadra como programa social do Estado Brasileiro, cujo objetivo de

promover a reduo da condio de miserabilidade de grande parcela da
populao carente brasileira reflete estes nveis de proteo estatal que
reforam a ideia de que no se pode defender com conscincia tica a
liberdade individual seno em um contexto de igualdade de oportunidades.
Caso contrrio, o que verdadeiramente se advoga o imprio social da
opresso (SILVA, 1998, p. 220).
Pode-se questionar, pois, a respeito da impossibilidade de acesso a
bens mnimos que ocorre em virtude da enorme distino que existe entre
os bolses de riqueza absoluta e de misria absoluta que acaba por se
materializar na [...] polarizao entre a opulncia absoluta e a indigncia
absoluta (CHAUI, 2007, p. 322).
Nesta medida, imperioso esclarecer que os direitos sociais
efetivados com a distribuio de renda como ocorre com os beneficirios
do Programa Bolsa Famlia no promove a igualdade em sua essncia,
mas fomenta oportunidades, no evitando que as desigualdades ocorram,
mas impedindo que a pessoa humana, dotada de dignidade, seja excluda,
arbitrariamente, do universo de possibilidades de acesso justia social
(POMPEU, 2005, p. 23).
O que de maneira inquestionvel possibilita no mbito de atuao
do Programa, a efetivao dos princpios constitucionais de reduo das
desigualdades regionais e sociais e a erradicao da pobreza no Brasil,
pautada na inteno de melhorar a sorte dos pobres, posto que [...] no h
alternativa realista de justia social no mundo subdesenvolvido do nosso
tempo (NUNES, 2003, p. 113) sem que haja a participao efetiva e eficiente
do Estado de Bem-estar Social.
necessrio, portanto, que as polticas sociais que visam o
combate pobreza sejam uma combinao de polticas que estimulem o
crescimento econmico e diminuam a desigualdade, com a distribuio de
renda, complementada com a disponibilidade de acesso a bens sociais e
bens de consumo que anteriormente o pobre no teria acesso (a princpio,
aparentemente, a distribuio de renda e a disposio dos bens sociais
concedem maior eficcia e velocidade ao processo de combate pobreza).
evidente que A concepo geral de justia no impe restries quanto
aos tipos de desigualdades permissveis; apenas exige que a posio de
todos seja melhorada (RAWLS, 2002, p. 67).

354

A superao das desigualdades, com a consequente erradicao da

pobreza e da marginalizao passa necessariamente por um processo de
atuao estatal no sentido de transformao social. Desse modo, passar
de uma sociedade dividida e excludente para uma sociedade livre, justa
e solidria, implica a alterao de perfis socioeconmicos pela atuao
das polticas sociais evidentemente, de programas estatais como o
Programa Bolsa Famlia (como ao especial, direcionada para pessoas
em situao de vulnerabilidade) para que se possa aproximar do suposto
igualitrio, o corolrio da vertente assistencial do Estado brasileiro definida
na Constituio de 1988 (SPOSATI et al., 1995, p. 12).
O Bolsa Famlia passa por estes aspectos, quando promove de
maneira compensatria a distribuio do benefcio pecunirio, apresentando
a condio de ao afirmativa e realizando a discriminao positiva para
a equalizao dos sujeitos sociais, com a disponibilizao e efetivao de
direitos sociais como educao, sade e alimentao, de modo a, em longo
prazo, promover a autonomia dos sujeitos, em especial pela exigncia das
condicionalidades ligadas educao.
Em lugar de ater-se to somente ideia de redistribuio,
tentando minimizar os conflitos de escolha entre os valores do mercado
e a concretizao do valor bem-estar, o foco do PBF tornar eficiente a
realizao dos valores constitucionais de redistribuio de bens sociais, de
modo a se fomentar o direito humano ao desenvolvimento atravs do alvio
da pobreza a fim de se assegurar um patamar bsico (e digno) de cidadania.
Desse modo, uma ao global, ou estrutural, exercida sobre
o conjunto de frentes articuladas, tais como a distribuio de renda,
o fomento educao e sade, associada gerao de emprego
e renda, com capacitao dos cidados pobres para que possam ser
absorvidos no mercado de trabalho de forma decente, capaz de reduzir,
em conjunto e de maneira ajustada aos interesses sociais, os ndices de
pobreza e marginalizao em que se encontra parcela considervel da
populao brasileira.
Nesse sentido, o direito humano ao desenvolvimento socioeconmico
altamente dependente desse esforo conjunto de aes sociais orientadas
para influenciar nos setores responsveis pela construo dos objetivos
constitucionais. Assim, os objetivos plasmados no art. 3 da Constituio
Federal brasileira de 1988 demonstram a difuso de suas metas para a
realizao das polticas sociais no sentido de se erradicar a pobreza e
355

marginalizao, a reduo das desigualdades sociais e econmicas de

modo a propiciar o direito humano ao desenvolvimento e a justia social,
com igualdade de oportunidades a todos os cidados brasileiros.
Para que seja ampliando o rol de potencialidades dos sujeitos,
com a promoo dos direitos educao, sade, assistncia social,
maternidade, inter alia, bem como para que seja garantindo um mnimo
de possibilidades de consumo, h necessidade que ocorra a quebra
do ciclo de explorao perpetrada pelo capitalismo, em sua face mais
voraz, com a implementao de programas sociais cuja preocupao
a reverso do quadro de misria e excluso social. nesta esfera que o
Programa Bolsa Famlia atua.
Aduz Rocha (2008, p. 16) que o combate pobreza, visando
reduo das desigualdades sociais exige no s a oferta de servios
pblicos, e outros benefcios que no se refletem na renda do indivduo, mas
tambm um esforo governamental crescente, atravs da implementao
de polticas pblicas que deem impulso adicional a viso simplista de bemestar, mas tambm que reforce a renda dos sujeitos vulnerveis pobreza.
Considerando-se a condicionalidade como uma corresponsabilizao
entre o Estado e a sociedade, o Poder Pblico passa a ter um novo papel
quando da oferta dos servios pblicos e dos programas sociais, em especial
no que se refere ao acompanhamento da qualidade e quantidade de bens
sociais disponibilizados s famlias beneficiadas.
O objetivo das condicionalidades no punir as famlias, mas
responsabilizar de forma conjunta os beneficirios e o poder
pblico, que deve identificar os motivos do no-cumprimento
das condicionalidades e implementar polticas pblicas de
acompanhamento para essas famlias (BRASIL, 2010).

A liberdade como elemento para o desenvolvimento est inscrito no

horizonte de possibilidades do homem, onde tudo [...] se resume em dotar a
sociedade de instituies que possibilitem ao indivduo realizar plenamente
suas potencialidades (FURTADO, 1981, p. 2) o que gera, por conseguinte,
cidadania em sua plenitude. A meta, na realidade, fortalecer a posio
dos destinatrios dos servios de educao para que se possa promover o
desenvolvimento e a emancipao pela cidadania.

356

Concluses
Se o Brasil pretende levar a srio a ideia de erradicar a pobreza
enquanto pressuposto de realizao dos direitos humanos, as polticas
sociais e os programas de transferncia de renda como o Bolsa Famlia,
provavelmente, tero que ser mantidas por muitos anos. O que refora
ainda por muito tempo a necessidade de se manter firme os propsitos
de solidariedade e justia social do Estado de Bem-Estar Social, que se
corporificam como corolrio do direito humano assistncia social.
imposto, portanto, ao Estado de conformao solidria (de BemEstar Social), o dever de tomar, em nvel nacional, todas as medidas
necessrias para a realizao do direito ao desenvolvimento, a partir do
direito universal assistncia social, e o dever ainda de assegurar, entre
outros, os direitos igualdade de oportunidades para todos no acesso
aos recursos bsicos como educao, servios de sade, alimentao,
habitao, emprego e distribuio equitativa de renda.
A reduo da pobreza depende, pois, tanto do crescimento da renda
quanto, e de maneira indissociada, da sua melhor distribuio, isto porque,
o crescimento puramente concentrador de renda, o que exige medidas
especficas do Poder Pblico, por uma questo bvia de justia social. Mas
no se pode negar que do ponto de vista da dignidade e da liberdade do ser
humano (a liberdade como pressuposto do desenvolvimento) o Bolsa Famlia
(os seus benefcios e a exigncia das suas condicionalidades) constitui
um instrumento fundamental para a ampliao das possibilidades para o
exerccio da liberdade real e do desenvolvimento, que agrega o valor renda
realizao de direitos sociais indispensveis emancipao do cidado.
importante que se ressalte que um dos maiores avanos conseguidos
com o Programa Bolsa Famlia foi a diminuio do nmero de miserveis
pessoas que vivem abaixo da linha da pobreza (menos de um dlar ao dia)
, haja vista que, reconhecidamente, a pobreza viola os direitos humanos.
Sem a participao efetiva do Estado, no h como se propor e se
colocar em prtica uma poltica de desenvolvimento (no simplesmente
uma questo de oramento pblico destinado execuo de polticas
pblicas), que exige amplo planejamento e preocupao social. Cabe
aduzir, deveras, que o desenvolvimento da comunidade diretamente
ligado a ao comunitria no sentido de fomentar, proteger e zelar por
solues destinadas aos problemas da prpria populao e esse despertar
de cidadania a vocao do PBF.
357

A isto se denomina legitimidade, que proporciona a motivao e a

capacidade de se entender os problemas e contradies socioeconmicas
a que esto submetidos, muito embora, na prtica os problemas se
agreguem a realidade de misria e de necessidades bsicas que dificultam
a consecuo do objetivo maior do Programa que a emancipao dos
pobres, a partir da universalizao da assistncia social como pressuposto
dos direitos humanos.
Referncias
ALIER, Joan Martnez. O ecologismo dos pobres: conflitos ambientais
e linguagens de valorao. Traduo de Mauricio Waldman. So Paulo:
Contexto, 2007.
AMARAL, Carlos; SANTOS, Eleonora; BLANCO, Fernando; RAMOS, Slvia.
Programas de renda mnima e Bolsa-Escola: concepo, gesto e financiamento.
In: Revista planejamento e polticas pblicas, n. 17, 1998. Disponvel em: <http://
www.ipea.gov.br/pub/ppp.html>. Acesso em: 28/10/2010.
BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais:
o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro So Paulo:
Renovar, 2002, p. 305.
BARROZO, Paulo Daflon. A ideia de igualdade as aes afirmativas. Lua
Nova. n.63, p. 103-141, 2004.
BRASIL. Programa Bolsa Famlia: o que so condicionalidades. Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia. 2010. Disponvel
em: <http://www.mds.gov.br/programabolsafamilia/condicionalidades/o-quesao-condicionalidades>. Acesso em: 3 dez. 2010.
_______. Avaliao e gesto da informao: MDS em nmeros. Ministrio do
desenvolvimento social e combate fome. Disponvel em: <http://aplicacoes.
mds.gov.br/sagi/ascom/index.php?cut=aHR0cDovL2FwbGljYWNvZXMubWRzLmdvdi5ici9zYWdpL2FzY29tL2dlcmFyL2luZGV4LnBocA==&def=v>.
Acesso em: 28 nov. 2011.
CHAUI, Marilena. Cultura e democracia: o discurso competente e outras
falas. 12 ed. So Paulo: Cortez, 2007.

358

COTTA, Tereza Cristina Silva. Vises de proteo social e transferncia de

renda condicionadas no Brasil e no Mxico. 2009, 350f. Tese (Doutorado em
Cincias Sociais) Universidade de Braslia, Braslia, 2009. p. 285
DINIZ, Simone. Critrios de justia e programas de renda mnima. Revista
Katlysis. Florianpolis, v. 10, n. 1, p. 105-114, jan./jun., 2007.
DRAIBE, Snia M. Brasil, a proteo social aps 20 anos de experimentao
reformista. Polticas pblicas, proteo e emancipao. Com Cincia: Revista
eletrnica de jornalismo cientfico. SBPC/Labjor, Brasil: 2002. Disponvel
em: <http://www.comciencia.br/reportagens/ppublicas/pp10.htm>. Acesso
em: 29 mar. 2010.
FURTADO, Celso. Pequena introduo ao desenvolvimento: enfoque
interdisciplinar. 2. ed. So Paulo: Nacional, 1981.
_______. Um projeto para o Brasil. 5. ed. Rio de Janeiro: Saga, 1969.
GARCIA, Roseli. Populao atendida pelo Bolsa Famlia recebeu R$ 12,4
bilhes em 2009. Assessoria de Comunicao. Ministrio do desenvolvimento
social e combate fome. Disponvel em: < http://www.mds.gov.br/noticias/
populacao-atendida-pelo-bolsa-familia-recebeu-r-12-4-bilhoes-em-2009>
Acesso em: 22 ago. 2011.
HAPPY families: An anti-poverty scheme invented in Latin America
is winning converts worldwide. The Economist. Macei, 7 fev. 2008.
Disponvel em: <http://www.economist.com/world/americas/displaystory.
cfm?story_id=10650663&CFID=34242123&CFTOKEN=17331932>.
Acesso em 13 nov. 2009.
LAVINAS, Lenas. Renda mnima: prticas e viabilidade. In: Revista Novos
Estudos Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, n. 53, p. 65-84, So
Paulo, mar. 1999.
MANCUSO, Rodolfo de C. A ao civil pblica como instrumento de controle
judicial das chamadas polticas pblicas. In: MILAR, Edis (coord.). Ao
Civil Pblica: Lei 7.347/85 15 anos, 2001, p. 731.
MELLO, Celso Antnio Bandeira. Eficcia das normas constitucionais e
direitos sociais. 1. ed. 2. tiragem. So Paulo: Malheiros, 2011.

359

MUDAR o Bolsa Famlia em Renda Bsica de Cidadania. A proposta de

Eduardo Suplicy. Instituto Humanitas Unisinos. So Leopoldo, 28 jan.
2007. Disponvel em: <http://www.unisinos.br/ihu/index.php?option=com_
noticias&Itemid=18&task=detalhe&id=4506>. Acesso em: 17 nov. 2009.
NUNES, Antonio Jos Avels. Neoliberalismo e direitos humanos. Rio de
Janeiro: Renovar, 2003.

SUPLICY, Eduardo Matarazzo. Renda de cidadania: a sada pela porta. 3

ed. Aumentada. So Paulo: Cortez Fundao Perseu Abramo, 2004.
_______. Prefcio: o prenuncio da renda bsica de cidadania. In: SILVA,
Maria Ozanira da Silva e et al. A poltica social brasileira no sculo XXI: A
prevalncia dos programas de transferncia de renda. 3. ed. So Paulo:
Cortez, 2007.

PNUD, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Programa das

Naes Unidas para o Desenvolvimento, Relatrio de Desenvolvimento Humano
2007/2008 Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Disponvel
em:
<http://www.pnud.org.br/arquivos/rdh/rdh20072008/hdr_20072008_pt_
complete.pdf>. Acesso em: 07 dez. 2008.
POMPEU, Gina Vidal Marclio. Direito educao: controle social e
exigibilidade judicial. Rio de Janeiro So Paulo Fortaleza: ABC, 2005.
RAWLS, John. Uma teoria da justia. Traduo de Almiro Pisetta e Lenita
Maria Rmoli Esteves. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2002.
ROCHA, Sonia. Pobreza no Brasil: afinal do que se trata? 3 ed. 1 reimp. Rio
de janeiro: FGV, 2008.
SCHMIDT, Joo Pedro. Para entender as polticas pblicas: aspectos
conceituais metodolgicos. In: REIS, Jos Renato dos; LEAL, Rogrio Gesta
(Org.). Direitos sociais e polticas pblicas: desafios contemporneos. Santa
Cruz do Sul: Edunisc, 2008, p. 2307-2333.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo de Laura
Teixeira Mota. So Paulo: Companhia das Letras, 2005.
SILVA, Reinaldo Pereira e. A reforma do Estado no Brasil e o descompromisso
poltico com os direitos humanos. In: ______ (Org.). Direitos humanos como
educao para justia. So Paulo: LTr, 1998, p. 167-176.
SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Bolsa famlia: apresentando e
problematizando sua resposta. In: LIMA, A. J.; SILVA, M. O. S.; (coord.) So
Paulo Teresina: Cortez, UFPI, 2008.
SPOSATI, Aldaiza; FALCO, Maria do Carmo; FLEURY, Sonia Maria Teixeira.
Os direitos (dos desassistidos) sociais. 3. ed. So Paulo: Cortez, 1995.

360

361

ASSISTNCIA SOCIAL: Filantropia

Estatal ou Direito Fundamental?
Maria Denise A. Pereira Gonalves

Resumo: atravs do presente estudo abordar-se- a evoluo da assistncia

social, com enfoque especial para o panorama brasileiro, apontando
a forma como a mesma tratada social e politicamente. Para tanto se
far uma anlise sobre o seu reconhecimento como direito fundamental,
capaz de promover a efetivao dos direitos humanos, bem como a sua
implementao junto comunidade, seja como poltica social ou mera
filantropia. Em prosseguimento ser objeto de exame o caso concreto das
iseno concedidas nas passagens dos transportes coletivos e a forma como
encarado o custeio das referidas isenes. Trata-se de assunto de grande
importncia face necessidade de mudana de viso acerca do assunto,
tanto por parte dos governos como da prpria comunidade, possibilitando a
implementao de polticas sociais que realmente atendam s carncias da
populao de forma cada vez mais eficaz e eficiente. Pela anlise do tema
apresentado, torna-se evidente que a sua discusso deve ser aprofundada
para possibilitar o aprimoramento de aes com a consequente diminuio
gradativa da camada da populao que depende da destinao de verbas
pblicas para custear suas necessidades bsicas.
Palavras-chave: Assistncia Social; Direitos Fundamentais; Filantropia.
Polticas Pblicas.
Introduo
Embora reconhecida como um direito natural do homem, a assistncia
social tem evoludo atravs dos tempos, passando de simples filantropia
relegada s Instituies Religiosas e aos particulares direito fundamental
cuja efetivao passa a estar a cargo do Estado. No Brasil, a assistncia
social passou a constituir um dos pilares da seguridade social insculpida na
Constituio Federal de 1988, meio eficaz de efetivar os direitos humanos.
363

O presente trabalho pretende fazer uma breve anlise acerca da

evoluo da assistncia social no Brasil e a forma como vista, tanto pelos
governos como pela prpria populao. Assim, abordar-se- seu conceito e
os princpios que a regem.
Ainda sero objeto deste estudo as maneiras como a assistncia
social encarada poltica e socialmente, tecendo-se comentrios sobre
alguns programas sociais vigentes e sua explorao por parte dos agentes
polticos brasileiros.
Analisar-se- tambm o caso concreto de isenes de passagens
em transporte coletivo e a implementao de seu custeio por parte dos
governos, uma vez que, nem sempre tais isenes so tidas como direito
fundamental assistncia social.
Para finalizar, apresentar-se- a concluso a que se chegou com as
abordagens feitas, opinando-se sobre a melhor forma de implementao
da direito fundamental assistncia social como meio de efetivao dos
direitos humanos.
A pesquisa deu-se atravs da anlise de textos e legislao,
procurando simplificar a apresentao do tema, permitindo uma fcil
compreenso.
1. A Assistncia Social: Conceito
A assistncia social um dos conjuntos de direitos protegidos pela
Constituio Federal atravs da Seguridade Social, juntamente com a sade
e a previdncia social.
Segundo o que dispe a Constituio Federal em seu art. 203, a
assistncia social tem como um de seus objetivos a proteo da famlia, da
infncia, da adolescncia, da velhice e da maternidade e ser prestada a
quem dela necessitar, independentemente de contribuio.
Por outro lado, a Lei n 8.742/93, Lei de Organizao da Assistncia
Social (LOAS), em seu art. 1, define a assistncia social como um direito do
cidado e dever do Estado, asseverando que (...) Poltica de Seguridade
Social no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de
um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para
garantir o atendimento s necessidades bsicas.
364

2. Evoluo da Assistncia Social no Brasil

A assistncia social est presente em todas as sociedades humanas
desde os primrdios da civilizao, vista como uma ajuda aos mais
necessitados, na prpria ideia de dignidade da pessoa humana.
No Brasil, antes de 1930, no havia atuao do Estado em relao
s polticas de assistncia social por falta de previso legal. A parcela das
necessidades da populao que eram atendidas era entregue, quase na sua
totalidade, para a Igreja Catlica a qual fundou, em 1534, a Santa Casa de
Misericrdia de Santos, primeira organizao de assistncia no Brasil.
A atuao do Estado se restringia ao encaminhamento de
necessitados internao ou asilamento, uma vez que a pobreza era tida
como uma disfuno social.
A partir da Constituio de 1934 o Estado passa a atuar de forma
secundria no campo da assistncia social, subsidiando o trabalho de
organizaes filantrpicas e assistenciais.
Por outro lado, merece destaque a criao, em 1938, do Conselho
Nacional de Servio Social (CNSS), atravs do Decreto-Lei n 525, o qual previa:
Art. 1O servio social tem por objetivo a utilizao das obras
mantidas quer pelos poderes pblicos quer pelas entidades
privadas para o fim de diminuir ou suprimir as deficincias ou
sofrimentos causados pela pobreza ou pela misria ou oriundas
de qualquer outra forma do desajustamento social e de reconduzir
tanto o indivduo como a famlia, na medida do possvel, a um
nvel satisfatrio de existncia no meio em que habitam.

Entretanto, efetivamente, o CNSS no chegou a ser um rgo atuante

no campo da assistncia.
J em 1942, surge a primeira instituio nacional de assistncia social,
instalada em nvel federal, sob a coordenao da primeira dama Darcy Vargas.
Trata-se da LBA (Legio da Boa Vontade), entidade civil, sem fins econmicos,
registrada junto ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores.
A LBA configura-se pela simbiose entre a iniciativa privada e a pblica,
a presena da classe dominante enquanto poder civil e a relao benefcio/
caridade x beneficirio/pedinte, conformando a relao entre Estado e classes
subalternas. (SPOSATI, 2003, p.46 apud CARVALHO, 2008, p.17)
365

Aps grande perodo em que o Estado brasileiro atuou apenas

de forma secundria com um vis de benevolncia, surge a abertura
democrtica, quando se fortalecem os movimentos sociais e passa a
prosperar a ideia de assistncia social como um direito do cidado e no
mais como mera filantropia.
Atravs da Constituio Federal de 1988 a assistncia social passa
a ser reconhecida como um direito fundamental devendo ser prestada de
forma universal, independentemente de contribuio.
3. Assistncia Social como Direito Fundamental
A Declarao Universal dos Direitos do Homem, pautada no princpio
da dignidade da pessoa humana, em seus artigos 22 e 25 dispe que:
Art. 22. Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito
segurana social e realizao, pelo esforo nacional, pela
cooperao internacional e de acordo com a organizao
e recursos de cada Estado, dos direitos econmicos,
sociais e culturais indispensveis sua dignidade e ao livre
desenvolvimento de sua personalidade.
Art. 25.1. Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz
de assegurar a si e a sua famlia sade e bem estar, inclusive
alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os
servios sociais indispensveis, o direito segurana, em caso
de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros
casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias
fora de seu controle.

Percebe-se que a assistncia social se enquadra como efetivao

dos direitos humanos consagrados na Declarao Universal dos Direitos
do Homem e tem se constitucionalizado em diversos Estados como fruto de
lutas e reivindicaes de organizaes sociais.
Segundo Lustosa e Ferreira (2002):
O processo de universalizao dos mecanismos de proteo
dos direitos humanos tem sido marcado no apenas pelo
reconhecimento formal desses direitos, mas principalmente
pelas lutas dos povos contra a opresso, contra a

366

explorao econmica e contra a misria, o que passou a

exigir a efetivao dos direitos enunciados pelos diferentes
documentos internacionais.

No Brasil, com o advento da Constituio Federal de 1988, a

assistncia social passou a usufruir do status de direito fundamental.
Ao se analisar os objetivos fundamentais da Repblica Federativa
do Brasil, insculpidos no art. 3, verifica-se que entre eles est construir
uma sociedade livre, justa e solidria (inciso I); erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (inciso III),
sendo que para efetiv-los o legislador constitucional originrio introduziu o
Ttulo VIII, Da Ordem Social, onde est contemplada a seguridade social, a
qual compreende a sade, a previdncia social e a assistncia social. Alm
disto, no art. 6, a CF/88 elencou a assistncia social como um direito social:
Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados na
forma desta Constituio.

Nas palavras dos estudiosos Castro e Oliveira (2013, p.153):

Embora as constituies anteriores tenham tratado em
seus textos do direito a assistncia social, na realidade foi a
Constituio de 1988 (CF88) que lhe conferiu seus especficos
contornos e relevncia, consagrando-o como verdadeiro direito
fundamental social, no artigo 6. Nesse artigo, consta, do rol dos
direitos sociais, a assistncia aos desamparados. Mais adiante,
nos artigos 203 e 204, a CF88 engloba a assistncia social no
captulo dedicado a seguridade social. Portanto, a Constituio
atual delineia de forma mais especfica o contedo, objetivos,
fontes de custeio e organizao da assistncia social.

Assim, verifica-se que a partir de 1988 a assistncia social no

mais pode ser tratada como benevolncia do Estado em relao aos mais
necessitados, mas como direito consagrado constitucionalmente.
Destarte passa a ser dever do Estado adotar polticas pblicas que
atendam as demandas de assistncia para que todos possam ter uma
existncia digna.

367

3.1. Consequncias Jurdicas

A evoluo da assistncia social de filantropia estatal a direito
fundamental implica em consequncias jurdicas.
Por se tratar de um direito, seus titulares tm a possibilidade
de exigir do Estado prestaes positivas, com implemento de polticas
pblicas que satisfaam os ditames constitucionais, inclusive por
intermdio de aes judiciais.
Observa-se que inmeras aes tem sido impetradas visando a
obteno de posicionamento judicial acerca de direitos assistncia social,
como por exemplo:
Rcl 4427 MC-AgR / RS. - EMENTA: PREVIDNCIA SOCIAL.
Benefcio assistencial. Lei n 8.742/93. Necessitado. Deficiente
fsico. Renda familiar mensal per capita. Valor superior a
(um quarto) do salrio mnimo. Concesso da verba.
Inadmissibilidade. Ofensa autoridade da deciso proferida na
ADI n 1.232. Liminar deferida em reclamao. Agravo improvido.
Ofende a autoridade do acrdo do Supremo na ADI n 1.232, a
deciso que concede benefcio assistencial a necessitado, cuja
renda mensal familiar per capita supere o limite estabelecido
pelo 3 do art. 20 da Lei federal n 8.742/93. (STF - Relator
Min. Cezar Peluso. J. 06.06.2007).
AgRg no AREsp 147558 / RO - AGRAVO REGIMENTAL EM
AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PREVIDENCIRIO.
BENEFCIO
ASSISTENCIAL.
RECONHECIMENTO
PELAS INSTNCIAS DE ORIGEM DA INCAPACIDADE
DA BENEFICIRIA PARA O TRABALHO E PARA A VIDA
INDEPENDENTE. ART. 20, 2., DA LEI 8.742/93. REEXAME
DE MATRIA FTICA. IMPOSSIBILIDADE. SMULA 7/STJ.
AGRAVO REGIMENTAL DO INSS DESPROVIDO.
1. A Lei 12.435/2011, que alterou o art. 20, 2. da Lei 8.742/93,
determina que a incapacidade da pessoa portadora de
deficincia, para fins de reconhecimento do direito
Assistncia Social, seja analisada conjuntamente com os
fatores profissional e cultural do beneficirio.

368

2. Tendo o Tribunal a quo concludo, com base nas provas dos

autos, a incapacidade para o trabalho, bem como para a vida
independente devida a concesso do benefcio assistencial.
3. A alterao dessa concluso, na forma pretendida, demandaria
necessariamente a incurso no acervo ftico-probatrio dos
autos, o que encontra bice na Smula 7 do STJ.
4. Agravo regimental do INSS desprovido. (STJ Relator. Min.
Napoleo Nunes Maia Filho. J. 20.08.2013)

Entende-se que os beneficirios, diante da omisso do Estado em

editar leis ou adotar polticas pblicas capazes de atender s demandas de
assistncia social, podero ingressar com Aes de Inconstitucionalidade
por Omisso ou Mandado de Injuno, perante o Poder Judicirio.
Por outro lado, a doutrina e a jurisprudncia so unnimes em afirmar
que o Estado no pode se eximir de atender aos ditames constitucionais
alegando, simplesmente, falta de recursos financeiros. Se faz necessrio
que sejam respeitados os princpios da mxima efetividade1, da reserva do
possvel2, do mnimo existencial3 e da vedao do retrocesso4.
Assim, diante da omisso do Estado sob o argumento de
impossibilidade econmica, poder o Judicirio, mediante provocao,
determinar que se cumpra a Constituio aplicando-se os princpios acima
elencados a fim de assegurar o resguardo do ncleo essencial dos direitos
fundamentais afrontados.

1 Deve-se garantir a mxima efetividade possvel aos direitos e garantias fundamentais, os

quais tem aplicao imediata segundo o 1 do art. 5 da CF/88.
2 Trata-se de aplicao da razoabilidade para determinar a prestao estatal, dentro dos
limites oramentrios sem frustrar ou inviabilizar a implementao das polticas pblicas determinadas na Constituio.
3 Segundo a doutrina dominante, o mnimo existencial configura um patamar mnimo de
condies materiais que possibilitem uma existncia digna pessoa humana.
4 Consubstancia a proibio de diminuio ou esvaziamento de um direito j concretizado.
O Poder pblico ao editar leis ou implementar polticas sociais deve resguardar os direitos
fundamentais j consagrados.

369

4. A viso poltica e social da Assistncia Social no Brasil

Como reflexo de uma cultura de filantropia arraigada no Estado
brasileiro durante vrios sculos, mesmo aps a ascenso da assistncia
social categoria de direito fundamental, ainda hoje persiste uma viso de
benesse estatal para com os desamparados.
Segundo entendimento de Sposati (2007, p.442)
H um simblico arraigado a cultura social e poltica brasileira
que sugere ser a assistncia social a rea do governo que
autoriza aos necessitados, de preferncia aos mais necessitados
dentre os necessitados, o acesso gratuito a bens para a sua
subsistncia. A exemplo, se o leite distribudo pela poltica de
sade ele tem sua entrega ao usurio como parte de um programa
nutricional baseado em assegurar nutrientes, calorias e padres
saudveis de alimentao materno-infantil. Se o mesmo leite
distribudo ao usurio pelo servio pblico de assistncia social,
essa entrega entendida como doao, auxlio ou ajuda para
dar de comer criana pobre ou faminta, filha de pais carentes.
Transmuta-se a mesma ao de garantias de resultados a uma
ao de ordem moral e emergencial direcionada a carentes sem
qualquer relao ou meno a direitos ou deveres.

Com a incluso da assistncia no rol de direitos sociais insculpidos

da Constituio, o constituinte objetivou criar condies materiais para uma
existncia digna, criando o dever de ao por parte do Estado.
Entretanto, ainda no se difundiu a ideia de direito, tanto no Poder
pblico como no meio da sociedade. Nos dias atuais comum que as
pessoas entendam os programas assistenciais do governo como uma ajuda.
Quando anunciado o montante do oramento pblico destinado
assistncia, ouve-se crticas de que so valores desviados de sade,
educao e segurana, porm, tais crticas no levam em considerao de
que todo o valor empregado em assistncia implicar em mais igualdade
social e, consequentemente, em mais acesso educao e aos demais
servios pblicos, gerando desenvolvimento ao pas.
De outra banda, v-se que vrios programas sociais tm sido
implementados tanto em nvel Federal como nos Estados Membros e
Municpios. Dentre os programas do governo federal podemos citar os

370

seguintes: bolsa famlia5, minha casa minha vida6, farmcia popular7,

pronatec8, programa universidade para todos9, bolsa estiagem10 e Brasil
carinhoso11.
Como se pode perceber o governo tem avanado muito em polticas
sociais, o que louvvel, pois demonstra vontade poltica de efetivar os
direitos sociais dos cidados.
Todavia, em algumas ocasies os programas sociais lanados so
utilizados como propaganda para auferir votos em futuros pleitos eleitorais,
incentivando na populao o sentimento de clientelismo poltico.
Entende-se que a propaganda acerca dos programas sociais favorvel
quando se presta a esclarecer a sociedade sobre seus direitos, ajudando a
extrair-lhe a ideia de benevolncia estatal para com os necessitados.
Acrescente-se ainda que, para que os programas assistenciais
atinjam suas metas e realmente diminuam a desigualdade social, se faz
necessrio que o governo promova a integrao entre os diversos ministrios
evitando gastos desnecessrios, tanto em recursos destinados a programas
que abarcam o mesmo objetivo, como em burocracias desnecessrias, as
quais consomem grande parte dos valores que devem ser empregados na
prpria assistncia implementada.

5 Programa de transferncia de renda direta famlias carentes, diante de contrapartida de

manter os filhos na escola e vacinados.
6 Programa destinado ao financiamento habitacional para famlias com renda at R$ 5.000,00.
7 Programa do governo federal destinado a ampliar o acesso da populao aos medicamentos
para as doenas mais comuns.
8 Programa nacional destinado a ampliar a oferta de cursos de educao profissional e
tecnolgica.
9 Programa que concede bolsas de estudo integrais e parciais, em instituies privadas de
ensino superior, para alunos de baixa renda e que no tenham diploma superior.
10 Institudo pela Lei n 10.954/04, para assistir agricultores familiares com renda mdia de
at 02 salrios mnimos, atingidos por desastres em municpios e no DF, em situao de
emergncia reconhecido pelo Governo Federal.
11 Programa destinado a dar ateno integral a crianas de 0 a 6 anos, articulando reforo
de polticas ligadas sade e educao, integra os Ministrios do Desenvolvimento Social
e Combate Fome, da Sade e da Educao.

371

Por outro lado, uma fiscalizao sria e um sistema de informao

transparente acerca das metas atingidas com o emprego das verbas
liberadas, torna os programas eficazes e permite que a sociedade tenha
certeza que os recursos pblicos esto sendo bem utilizados, dentro dos
princpios da moralidade, da impessoalidade e da eficincia.
5. Anlise do custeio de isenes de passagens no transporte coletivo
Diante de acontecimentos recentes ocorridos nas principais cidades
brasileiras, quando milhares de pessoas foram s ruas protestar contra
aumentos em passagens de transportes coletivos, torna-se pertinente a
anlise do custeio de isenes de passagens concedidas pelo Poder pblico.
Trata-se de isenes concedidas atravs e leis editadas pelo Estado,
para assistir a determinados grupos da populao, como idosos, portadores
de necessidades especiais e estudantes, por exemplo.
Tais isenes configuram programas assistenciais que tem por
objetivo reduzir as desigualdades sociais possibilitando o acesso de todos
ao transporte pblico, efetivando, assim, o gozo de direitos sociais como
trabalho, sade, educao, lazer, etc.
Porm, por se tratar de um programa assistencial do governo, deve
ser custeado pelo Estado, atravs do oramento pblico.
A Constituio, no pargrafo nico do artigo 194 dispe que
compete ao Poder pblico organizar a seguridade social e, no artigo 195,
determina que o custeio ser financiado por toda a sociedade de forma
direta e indireta mediante recursos provenientes do oramento dos Entes
da Federao e de contribuies sociais. Dessa forma, o custeio se dar
pelo princpio da solidariedade.
Todavia, em grande parte dos municpios brasileiros so editadas
leis concedendo isenes sem que haja nenhum aporte de recursos por
parte do Poder pblico para custe-las. Assim, o que se observa que as
empresas de transporte pblico acabam por inserir no preo das tarifas o
valor correspondente s isenes, importando em onerao do valor a ser
pago pelos demais usurios do servio.
Tal prtica no se coaduna com o princpio da solidariedade que,
por disposio constitucional, deve reger o custeio da seguridade social,
372

uma vez que a despesa passa a ser suportada por apenas uma parte da
populao, no caso, os demais usurios do transporte coletivo que pagam
pelo referido servio. Acrescente-se que pelo princpio da solidariedade
quem tem melhor condio financeira deve contribuir com maior valor, o
que no caso analisado no acontece, pois tal grupo no costuma utilizar o
transporte coletivo.
Para haver um custeio de forma justa e de acordo com o princpio
da solidariedade, o mesmo deve se dar pelo Estado, atravs do oramento
pblico, o qual formado pelos recursos provenientes de impostos
arrecadados de acordo com a capacidade contributiva do contribuinte.
Alguns municpios brasileiros como, por exemplo, Florianpolis
e Curitiba j adotaram o custeio das isenes pelo Poder pblico o que
desonerou as tarifas do transporte pblico.
Parece que o que ainda no foi assimilado pela sociedade e pelo
governo que tais isenes dizem respeito ao direito de assistncia aos
mais necessitados, o qual deve ser custeado pelo oramento destinado
assistncia social, conforme determina a Carta Magna.
Concluses
Aps a anlise procedida acerca da assistncia social como um
direito fundamental, foi possvel perceber que a sua implementao atravs
de polticas pblicas dos governos das trs esferas, culminar na gradativa
diminuio das desigualdades sociais e na efetivao dos direitos humanos
consagrados na Declarao Universal dos Direitos Humanos.
Entretanto, para que se possam desenvolver programas sociais, se
faz necessria uma mudana na conscincia da sociedade como um todo,
para que a assistncia deixe de ser entendida como uma filantropia estatal
e passe a ser encarada como um direito do cidado mais necessitado que
deve ser garantido pelo Estado.
Para que essa evoluo se d preciso que o governo e as
organizaes sociais invistam em educao e informao para que as
pessoas passem a entender que a Constituio lhes assegura o direito
assistncia social.

373

Por outro lado, no se pode mais entender os programas sociais

de assistncia como moeda de troca de governos para auferir votos e
possibilitar eleies ou reeleies. Se faz necessria uma continuidade
nas aes de assistncia, independentemente do partido poltico que
esteja no poder para que as metas sejam alcanadas e as necessidades
da comunidade sejam supridas.
Dessa forma, gradativamente, ser possvel diminuir as
desigualdades e possibilitar que atravs da educao e de melhores
condies sociais, as famlias que se encontram em situao de pobreza
ou de pobreza extrema consigam sair dessa condio e deixar de
depender dos programas sociais estatais.
Na viso de Sposati (2007, p.447):
A transio da assistncia social para o mbito da poltica
pblica exige que ela supere sua identificao sob a categoria
de programa social deste ou daquele governo para desenvolver
um sistema de proteo social contnuo, ainda que cada governo
possa complementar, ou potenciar, uma ou outra dimenso
desse sistema com um programa social governamental com a
marca especfica de um perodo de governo. Por consequncia,
preciso distinguir o que assistncia social como ao contnua
resultante de uma poltica do alcance de um programa social, ou
mesmo de uma ao eventual e circunstancial de um governo.

Todavia, no se pode deixar de festejar os inmeros programas

sociais que tem sido lanados pelos governos numa clara tentativa de
efetivar os direitos sociais consagrados na Magna Carta.
Tais programas tem ganhado relevo nos oramentos pblicos e, dessa
forma, necessitam contar com uma fiscalizao eficiente para evitar desvios
de recursos ou emprego incorreto das verbas liberadas. Por outro lado, a
transparncia na informao acerca dos referidos programas fundamental
para que a sociedade se conscientize da importncia da assistncia como
uma alavanca no aumento do ndice de desenvolvimento humano do pas.
Ao realizar-se a anlise do custeio de isenes de passagens no
transporte coletivo, foi possvel perceber que ainda no h uma mentalidade
de efetivao de assistncia social pelo Estado com o custeio atravs do
oramento pblico como determina a Constituio.

374

Ao ser elencada como um dos pilares da seguridade social, juntamente

com a sade e a previdncia social, a assistncia social passou a ter status
de direito fundamental. Assim, deve haver previso de verbas para a sua
efetivao no oramento pblico.
A doutrina e a jurisprudncia se posicionam no sentido de que o
governo no pode eximir-se de efetivar os direitos sociais sob a alegao de
escassez de recursos financeiros, devendo ser respeitados os princpios da
reserva do possvel e do bsico existencial.
Por todo o exposto, conclui-se que aps a promulgao da
Constituio de 1988 a assistncia social passou a ser um direito
fundamental, com todas as implicaes jurdicas da advindas, cabendo
aos governos implementar polticas pblicas eficientes para oportunizar
o gozo de tais direitos pelos necessitados a fim de efetivar a dignidade
da pessoa humana elencada como um dos fundamentos da Repblica
Federativa do Brasil no art. 1 da Carta Maior.
Para finalizar, citam-se as palavras de Sposati (2007, p.452):
possvel e necessria uma poltica ativa de assistncia
social que resignifique a vida, a dignidade, a resistncia, o
empowerment dos ainda estruturalmente excludos. A autoestima e a capacidade de decidir e pertencer ao lado da extenso
da proteo social aos riscos de violncia na sociedade precisam
ser ativados, ainda que parea uma luta de David contra Golias
na sociedade de mercado.

Referncias
BERTRAMELLO, Rafael. Os Direitos Sociais: Conceito, finalidade e teorias. Disponvel em <http://atualidadesdodireito.com.br/rafaelbertramello/2013/06/29/os-direitos-sociais-conceito-finalidades-e-teorias/>. Acesso
em: 14/fev/2014, s 14h45min.
Bolsa Estiagem. Disponvel em <http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/bolsa-familia/programas-complementares/beneficirio/bolsa-estiagem>. Acesso em: 16/mar/2014, s 18h05min.
Bolsa Famlia. Disponvel em <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>. Acesso
em: 16/mar/2014, s 20h05min.
375

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Previdncia Social. Benefcio assistencial. Lei n 8.742/93. Necessitado. Deficiente fsico. Renda familiar mensal
per capita. Valor superior a (um quarto) do salrio mnimo. Concesso da
verba. Inadmissibilidade. Ofensa autoridade da deciso proferida na ADI
n 1.232. Rcl 4427 MC-AgR / RS. Relator Min. Cezar Peluso. J. 06.06.2007.
Disponvel em <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%281232%29&pagina=2&base=baseAcordaos&url=http://tinyurl.com/bmvqejz>. Acesso em: 19/mar/2014, s 21h10min.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Previdencirio. Benefcio assistencial.
Reconhecimento pelas instncias de origem da incapacidade da beneficiria
para o trabalho e para a vida independente. Art. 20, 2., da Lei 8.742/93.
Reexame de matria ftica. Impossibilidade. Smula 7/STJ. AgRg no AREsp
147558 / RO. Relator. Min. Napoleo Nunes Maia Filho. J. 20.08.2013.
Disponvel em <http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&livre=assist%EAncia+social&&b=ACOR&p=true&t=JURIDICO&l=10&i=21>. Acesso em: 19/mar/2014, s 19h40min.
BRASIL CARINHOSO. Disponvel em <http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria/brasil-carinhoso>. Acesso em: 13/mar/2014, s 21h16min.
CARVALHO, Graziela Figueiredo de; LAGE, Telma Graa de Lima. A
Assistncia Social no Brasil: da Caridade ao Direito. Disponvel em <http://
www.maxwell.lambda.ele.puc-rio.br/11992/11992.PDFf>. Acesso em: 15/
fev/2014, s 9h35min.
CASTRO, Artur Soares de. Direito Fundamental Assistncia Social: algumas consideraes. Ver. SJRJ, Rio de Janeiro. v. 20. n. 36. p. 151-172, abr.
2013. Disponvel em <http://www4.jfrj.jus.br/seer/index.php/revista_sjrj/article/viewFile/367/340>. Acesso em: 14/fev/2014, s 17h15min.
Coletnea de Direito Internacional. Valrio de Oliveira Mazzuoli (organizador). 3. ed. ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. (RT mini-cdigos).

LUSTOSA, Elvira Maria Batista; FERREIRA, Maria DAlva Macedo. A

Importncia da Assistncia Social na Efetivao dos Direitos Humanos
no Brasil. Disponvel em < http://www.ufpi.br/subsiteFiles/ppged/arquivos/files/ eventos/evento2002/GT.5/GT5_2_2002.pdf>. Acesso em: 17/
mar/2014, s 18h40min.
MENCK, Jos Thadeu Mascarenhas. A Assistncia Social sob a tica
Constitucional. Disponvel em <http://www.josemenck.adv.br/admin/noticias/
uploads/assistencia.pdf>. Acesso em: 21/fev/2014, s 19h33min.
MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais: teoria geral,
comentrios aos arts. 1 a 5 da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, doutrina e jurisprudncia. 5. ed. So Paulo: Atlas, 2003. (Coleo
temas jurdicos; 3).
O que o Pronatec? Disponvel em <http://pronatec.mec.gov.br/institucional-90037/o-que-e-o-pronatec>. Acesso em: 16/mar/2014, s 18h25min.
O que o Prouni? Disponvel em <http://siteprouni.mec.gov.br/>. Acesso
em: 17/mar/2014, s 18h28min.
Saiba como funciona e como participar do Programa Minha Casa Minha
Vida. Disponvel em <http://www2.planalto.gov.br/imprensa/noticias-de-governo/saiba-como-funciona-e-como-participar-do-programa-minha-casaminha-vida>. Acesso em: 16/mar/2014, s 20h05min.
SPOSATI, Aldaza. Assistncia Social: de Ao Individual a Direito Social.
Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC. n. 10. p. 435-458, jul./
dez. 2007. Disponvel em <http://www.esdc.com.br/RBDC/RBDC-10/RBDC10-435-Aldaiza Sposati.pdf>. Acesso em: 14/fev/2014, s 9h40min.
Vade Mecum. Nylson Paim de Abreu Filho (organizador). 9. ed. Porto Alegre:
Verbo Jurdico, 2013. (Srie Prxis).

Farmcia Popular do Brasil. Disponvel em <http://portalsaude.saude.gov.br/

index.php/o-ministerio/principal/secretarias/sctie/farmcia-popular>. Acesso
em: 16/mar/2014, s 17h15min.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15. ed. So Paulo:
Saraiva, 2011.

376

377

O papel da assistncia social

no combate pobreza
Paloma Morais Corra

Resumo: embora a Organizao das Naes Unidas tenha j declarado

a ausncia de hierarquia entre os direitos civis e polticos e os direitos
econmicos, sociais e culturais, verdade que estes ltimos, at hoje,
so de difcil responsabilizao. Prova disso so as discusses acerca
da classificao da pobreza como uma violao aos direitos humanos,
argumento que tambm no est plenamente aceito pela doutrina. Ao
realizar uma investigao qualitativa doutrinria e documental, este estudo
objetiva apresentar o papel da Poltica Nacional de Assistncia Social
na efetivao dos direitos econmicos, sociais e culturais de todos os
cidados brasileiros. Adotando um enfoque de direitos humanos para o
desenvolvimento, conforme ensinamentos de Amartya Sen e Peter Uvin,
este artigo demonstrar que aes para fortalecer a autonomia do indivduo
so fundamentais na estratgia de superao da pobreza, esta definida
como um estado de mltiplas privaes, de acordo com a conceituao
da ONU. Atravs deste estudo, concluiu-se que a assistncia social, ao
afirmar-se como poltica pblica de direitos, atua para a emancipao social
do indivduo, sendo um instrumento estrutural na erradicao da pobreza.
Fundamental, portanto, na agenda de qualquer nao que tenha como
propsito o combate desigualdade social.
Palavras-chave: Pobreza;
Assistncia Social.

Desenvolvimento;

Direitos

Humanos;

Introduo
A Constituio de 1988 ampliou a atuao do Estado no meio
social, reconhecendo os direitos sociais como objeto de garantias legais de
proteo. A assistncia social passa a representar, provavelmente, a face
mais humanizada da ao pblica para a proteo dos direitos fundamentais.
Atravs da discusso do conceito de pobreza luz do Pacto Internacional
379

de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e reconhecendo a importncia

de avanar na efetivao desses direitos, este artigo pretende contribuir no
debate que classifica a pobreza como uma violao aos direitos humanos.
Primeiramente, abordar-se- a definio do termo pobreza de acordo com
os rgos das Naes Unidas, e a natureza das obrigaes estatais com
relao garantia da segurana humana. Em seguida, o artigo examinar
o conceito de desenvolvimento sob a tica dos direitos humanos, e o papel
do desenvolvimento na erradicao da pobreza. Na segunda parte deste
estudo, ser apresentada a organizao estrutural da Poltica Nacional de
Assistncia Social, bem como os princpios norteadores do atendimento
socioassistencial prestado a indivduos e famlias, que como ser observado,
tem por escopo resgatar a autonomia do sujeito. Demonstrar-se- que a
assistncia social afirma-se, no Brasil, como um importante instrumento de
cumprimento das obrigaes do Estado na efetivao da justia social.
1. Pobreza como violao aos direitos humanos
Em evento acadmico sediado em Londres em 2009, Noam Chomsky
referiu-se pobreza como a maior preocupao do sculo XXI no mbito
dos direitos humanos (CHOMSKY, 2009). O assunto pobreza foi objeto de
discusso tambm em Genebra, durante a 25 sesso do Comit de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (CDESC), onde o rgo das Naes
Unidas enfatizou que a Declarao Universal dos Direitos Humanos havia
estabelecido ser a pobreza uma questo de direitos humanos (CDESC, 2001).
O Prembulo comum dos dois Pactos Internacionais de Direitos enfatiza a
necessidade de se garantir que as pessoas vivam livres de privaes, o
que s pode ser atingido atravs do gozo de direitos econmicos, sociais
e culturais. O termo pobreza no est explicitamente escrito no Pacto
Internacional de Direitos Econmicos Sociais e Culturais, mas a erradicao
da pobreza est intimamente ligada a direitos como o de trabalhar, o de ter um
nvel de vida adequado, o direito moradia, alimentao, sade e educao,
direitos esses que esto elencados no referido Pacto. Consequentemente, o
Comit afirma que a pobreza constitui uma negao aos direitos humanos
(CDESC, 2001). Um senso de responsabilidade legal foi introduzido a essa
viso pela doutrina, sob a afirmao de que a pobreza , na verdade, uma
violao aos direitos humanos. De acordo com Campbell, por exemplo:
(...) a condio de pobreza deve ser vista como uma violao
distinta a direitos humanos especficos, como o direito

380

subsistncia ou o direito a um nvel de vida tolervel.

Alternativamente, podemos identificar a violao no na causao
do dano, mas na incapacidade de agir para possibilitar queles
que esto em extrema pobreza de escapar dessa condio. A
violao est na inao dos que esto em posio de fazer algo
efetivo sobre isso (CAMPBELL, 2008, p. 310, traduo livre).

Seguindo a mesma linha de entendimento de pobreza como violao

aos direitos humanos, Pogge analisa o artigo 28 da Declarao Universal, que
enfatiza direitos e liberdades, afirmando ser o papel da ordem institucional prover
o acesso aos objetos dos direitos humanos (POGGE, 2008). Nas palavras do
autor, uma ordem institucional e sua imposio so violadoras de direitos
humanos a partir do momento em que tal ordem origina um dficit substancial e
evitvel de direitos humanos (POGGE, 2008, p. 311, traduo livre).
A antiga Alta Comissria da ONU para os Direitos Humanos, Mary
Robinson, reconhece ser a pobreza incompatvel com a dignidade humana,
que a pedra de toque dos direitos humanos (ROBINSON, 2008, p. 309,
traduo livre). Mas a autora tambm explica que a implementao de direitos
humanos depende da tcnica do naming and shaming1 (ROBINSON,
2004). Nesse sentido, Robinson reconhece as dificuldades em relao
implementao, pela via judicial, dos direitos econmicos, sociais e culturais.
Para uma organizao internacional de direitos humanos nominar
efetivamente - por exemplo, com relao falha de um estado em honrar
suas obrigaes internacionais de direitos humanos deve haver clareza
relativamente violao, ao violador e compensao; esses so
elementos frequentemente difceis de serem estabelecidos objetivamente
no caso de direitos econmicos, sociais e culturais (ROBINSON, 2004, p.
870, traduo livre).
Apesar disso, a autora destaca a importncia de fomentar as
conquistas trazidas para o campo dos direitos humanos com
o fim da Guerra Fria, que podem ser entendidas como uma
mudana do foco ocidental em direitos civis e polticos para a
nfase do bloco sovitico em direitos econmicos e sociais.
Robinson clama pela necessidade de fortalecer os pobres
1 A expresso em ingls naming em shaming, relativa a violaes de direitos humanos,
significa tornar pblicas as violaes perpetradas, como o intuito de gerar comoo pblica
e, assim, mobilizar a comunidade internacional no sentido de exercer presso para que as
violaes sejam levadas justia.

381

atravs da implementao de direitos econmicos, sociais

e culturais (ROBINSON, 2004). Em seu discurso relativo
pobreza, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
reforou a importncia de aplicar polticas contra a pobreza
sob uma perspectiva de direitos humanos, que enfatiza os
deveres dos detentores de obrigaes, tais como os estados
e as organizaes internacionais. O Comit afirmou tambm
ser tarefa do Pacto Internacional fortalecer2 os pobres,
garantindo-lhes direitos e impondo obrigaes legais aos
estados (CDESC, 2001, p. 3). Nos comentrios gerais 11,
13 e 14, o Comit objetivou identificar as obrigaes centrais
que se originam dos nveis essenciais mnimos dos direitos
alimentao, educao e sade, confirmando que essas
obrigaes centrais so inderrogveis, e que uma estratgia
de combate pobreza impe obrigaes vinculantes aos
estados (CDESC, 2001, p. 3-4).

1.1. O conceito de pobreza segundo a ONU

De acordo com o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais,
no existe definio universalmente aceita de pobreza, mas o rgo das
Naes Unidas referenda um entendimento multidimensional de pobreza
(CDESC, 2001, p. 2). Esse enfoque considera as dimenses materiais e no
materiais da pobreza, que pode ser definida como privaes mltiplas, pois
pobreza no est relacionada apenas a uma questo de renda, mas a uma
ausncia de poder que leva excluso e exposio violncia (SALOMON,
2009). A Organizao das Naes Unidas, nos Objetivos do Milnio 2008,
tambm ratifica essa viso ampla de pobreza, analisando o fenmeno luz
dos direitos humanos.
Pobreza resulta de enfraquecimento e excluso. Pobreza no
simplesmente a falta de bens materiais e oportunidades como
emprego, propriedade de bens de produo e rendimentos. Tambm
a falta de bens fsicos e sociais, tais como sade, integridade
2 No mbito da proteo internacional dos direitos humanos, a expresso em ingls empowerment tem sido traduzida no Brasil pela palavra empoderamento. Tendo em vista ainda
no haver consenso entre os Dicionrios de Lngua Portuguesa no tocante ao uso do termo,
preferimos utilizar, neste estudo, a expresso fortalecimento, por entendermos ser uma
traduo adequada ideia de auxiliar na promoo da autonomia do indivduo.

382

fsica, liberdade de sentir medo e da violncia, pertencimento

social, identidade cultural, capacidade de organizao, habilidade
de exercer influncia poltica, e possibilidade de viver com respeito
e dignidade (ACNUDH, 2008, p. 7).

No mesmo discurso, o Alto Comissariado de Direitos Humanos da

ONU (ACNUDH) afirma que as violaes aos direitos humanos so ao
mesmo tempo causa e consequncia da pobreza. Seguindo este argumento,
a Comisso de Segurana Humana afirma que paz e desenvolvimento
esto interconectados, uma vez que existe um caminho que leva pobreza
e privao violncia, e vice-versa (OGATA e SEN, 2003). Esta relao de
causa e efeito da pobreza enfatizada pelo Comit de Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais em relao aos direitos a no discriminao e igualdade.
Em seu discurso sobre pobreza, o Comit observou que discriminao
pode originar a pobreza, da mesma forma que pobreza pode originar
discriminao (CDESC, 2001, p. 3). No mesmo documento, o Comit
introduz uma perspectiva de gnero em relao s estratgias de combate
pobreza e necessidade de fortalecer indivduos e comunidades, ao afirmar
que mulheres e meninas carregam um nus desproporcional da pobreza
(...) e o fortalecimento das mulheres, em particular, uma precondio
essencial para a erradicao da pobreza global (CDESC, 2001, p. 2).
O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais define pobreza
como falta de capacidades bsicas para viver com dignidade, reconhecendo
os elementos da parca educao, discriminao, vulnerabilidade e excluso
social como componentes da pobreza (CDESC, 2001, p. 2). A Comisso de
Segurana Humana destacou que a tarefa relativa promoo da segurana
humana ultrapassa o objetivo de proteger indivduos e comunidades de
ameaas (OGATA e SEN, 2003). De acordo com a Comisso, estar livre de
privaes, do medo, e proporcionar s futuras geraes um ambiente natural
saudvel so as bases da segurana humana (OGATA e SEN, 2003, p. 4).
Sendo assim, fortalecer os indivduos atravs da proteo das liberdades
humanas e do provimento de suas necessidades deve ser o fundamento
principal da segurana humana.
O aspecto mais interessante deste enfoque apresentado pela Comisso
relaciona-se ideia de fortalecimento dos indivduos como forma de atingir
a dignidade humana. Essa concepo refora valores como o amor, a f e a
cultura como fundamentais para desfrutar de uma vida digna (OGATA e SEN,
2003). Como consequncia, supera-se a relao restrita entre pobreza e
renda ou acesso a bens materiais, ampliando-a para uma viso relacionada
383

felicidade. Em suma, conceituar pobreza na perspectiva dos direitos humanos

preocupa-se tambm com a falta de oportunidades para se viver uma vida feliz.
Considerando que seres humanos no nascem apenas para sobreviver, mas
para realizar suas capacidades, entende-se que um indivduo que no consiga
estabelecer um senso de pertencimento atravs de relaes de amor, f e
cultura ser um indivduo com uma vida pobre.
1.2. Pobreza e desenvolvimento: fortalecendo o indivduo
Assim como pobreza, o conceito de desenvolvimento tambm
pode ser definido em termos de aspectos materiais e no materiais que
melhoram o bem estar da humanidade (SALOMON et al, 2007, p. 9). De
acordo com Salomon, Tostensen e Vandenhole, desenvolvimento a
negao da pobreza ao nvel do indivduo (SALOMON et al, 2007, p. 8). Os
autores tambm esclarecem que pobreza um elemento que sempre vai
existir em situaes onde no existir desenvolvimento; contudo, situaes
de pobreza tambm podero ser identificadas onde h desenvolvimento, se
no houver uma adequada distribuio de recursos (SALOMON et al, 2007,
p. 9). Portanto, desenvolvimento no a nica condio necessria para a
erradicao da pobreza.
Reforando a viso de que pobreza no est unicamente relacionada
a uma questo de renda, a natureza do desenvolvimento tambm pode ser
entendida analisando-se as limitaes do mundo material. De acordo com
Amartya Sen, tal importar na relao entre rendas e resultados, entre
matria-prima e capacidades, entre a prosperidade econmica e a nossa
habilidade de viver como desejamos (SEN, 1999, p. 13). Sen percebe
desenvolvimento como um processo de expanso das reais liberdades
humanas (SEN, 1999, p. 3), e pobreza como um obstculo liberdade, que
precisa ser eliminada para garantir o desenvolvimento. Consequentemente,
mensurar o quanto as pessoas exercitam suas liberdades estar altamente
dependente das oportunidades sociais e econmicas que dispuserem.
Ainda de acordo com Sen, a pobreza extrema um obstculo econmico
liberdade que leva vulnerabilidade, uma vez que, conforme o autor, a
pobreza deixa a pessoa indefesa contra outras violaes de liberdades
(SEN, 1999, p. 8). Essas reflexes levam a mesma concluso apresentada
por Sen Comisso de Segurana Humana, destacando a importncia
de fortalecer as pessoas como forma de atingir um sistema eficiente de
proteo. De acordo com o Relatrio de Segurana Humana de 2003,
384

Pessoas fortalecidas podem demandar respeito pela sua

dignidade quando esta for violada. So capazes de criar novas
oportunidades de trabalho e perceber os problemas locais. Alm
disso, essas pessoas podem mobilizar a comunidade em prol
da segurana dos demais (...). Pessoas protegidas tm poder
de escolha, e pessoas fortalecidas so capazes de evitar riscos
e demandar avanos no sistema de proteo (OGATA e SEN,
2003, p. 11-12, traduo livre).

O papel dos direitos econmicos, sociais e culturais, portanto,

fortalecer as pessoas. Fortalecimento conduz liberdade, porque com
oportunidades sociais adequadas, os indivduos podem definir seus prprios
destinos e ajudar uns aos outros (UVIN, 2004, p.11). Peter Uvin redefine as
trs categorias de obrigaes estatais em relao aos direitos humanos a
partir da perspectiva do fortalecimento, afirmando que o objetivo da proteo
deveria ser o de apoiar as pessoas para que se organizem na tentativa de
evitar violaes a seus direitos, enquanto as obrigaes positivas deveriam
estar concentradas em fortalecer as capacidades dos atores para que
possam, eles mesmos, satisfazer seus prprios direitos. A obrigao de
respeito deveria estar focada em estabelecer relaes no prejudiciais entre
as pessoas e as agncias de desenvolvimento (UVIN, 2004). Citando os
resultados de uma pesquisa realizada pelo Banco Mundial em 2000, Uvin
define o que vem a ser privao pelas caractersticas de inferioridade
social, isolamento, fraqueza fsica, vulnerabilidade, privao sazonal,
ausncia de poder e humilhao, situaes que so facilmente geradas
por acesso precrio sade e educao, que por sua vez, refletem uma
situao de pobreza (UVIN, 2004, p. 123). De acordo com Uvin, devemos
focar em pobreza e privao tendo em mente que o fortalecimento do
indivduo deve ser o objetivo principal. Para tanto, necessrio questionar
o que j est sendo feito pela populao local em relao aos problemas?
O que eles acham que j aprenderam com isso e quais foram os obstculos
identificados (UVIN, 2004, p. 123-124)? Conclui-se que o fortalecimento
tem sido visto como fundamental para a erradicao da pobreza, e que h
uma preocupao com princpios como o respeito autonomia individual,
reforando as capacidades e evitando a vitimizao do indivduo. Portanto,
de acordo com Uvin, o desenvolvimento no pode prosperar quando as
pessoas no possuem liberdade, vivem em medo constante, no conseguem
se mover ou trabalhar como desejam, e so retiradas das comunidades e
terras com as quais esto emocionalmente ligadas (UVIN, 2004, p. 123).

385

Dessa forma, Uvin sustenta um enfoque de desenvolvimento em que

os direitos humanos so levados em considerao, sob o seguinte argumento:
Procurar fortalecer as pessoas atravs de reformas legais
e polticas que estabeleam condies para a realizao
de seus direitos - acesso terra e gua, proteo da
propriedade intelectual, leis e polticas que ponham fim a
prticas discriminatrias de todo o tipo (...) (UVIN, 2004, p.
131, traduo livre).

Fortalecimento significa prover as condies necessrias para

aumentar as capacidades das pessoas de exercitarem suas prprias
liberdades. O desafio includo nessa premissa o de que pessoas desprovidas
de poder tendem a ser vistas como incapazes de exercer autonomia,
o que pode levar vitimizao. Pessoas pobres so mais vulnerveis
discriminao e violncia, da mesma forma que estaro mais vulnerveis
vitimizao. Um enfoque de direitos humanos ao desenvolvimento
que visa a erradicar a pobreza atravs do fortalecimento deve incluir os
sujeitos vulnerveis no processo, de forma a considerar as vtimas como
agentes potencialmente capazes de superar as adversidades. Participao
e processos de longo prazo podem ser as armas mais eficientes contra
a vitimizao. Como afirmado por Uvin, pobreza e privao dificilmente
sero atacadas em contextos onde a mera assistncia3 substitui o papel do
fortalecimento (UVIN, 2004, p. 137).

direitos humanos significa que veremos o pblico usurio dos servios como
detentores de direitos, no simplesmente beneficirios ou participantes (...)
transferindo-se, assim, o escopo das aes: da caridade para mudanas
estruturais (UVIN, 2004, p. 129). Consequentemente, um enfoque de direitos
humanos para o desenvolvimento altera o foco tradicional em dinheiro para
a plena realizao dos direitos individuais, e no entendido com um favor
ou demonstrao de bondade, mas sim como um dever a ser implantado.
De acordo com Uvin, direitos esclarecem que violaes no so inevitveis
ou naturais, mas originam-se de decises e polticas deliberadas (UVIN,
2004, p. 130). Como resultado, polticas estratgicas para a erradicao da
pobreza precisam atacar as causas estruturais do problema. Nesse sentido,
o autor salienta:
Em um enfoque de direitos humanos para o desenvolvimento,
dinheiro muito menos crucial, pelo menos em um primeiro
momento. O que de fato importa a capacidade organizacional,
a influncia mtua, a responsabilidade interna e externa, as
trocas e inovaes de ideias, os mecanismos de participao e
controle, inclusive processos de tomada de decises, aumento
da disponibilidade de informaes, incremento das polticas, do
ambiente legal e da qualidade do sistema de justia, entre outros
(UVIN, 2004, p. 156, traduo livre).

3 A palavra assistncia aqui referida pelo autor no sentido de ajuda desprovida da inteno emancipatria do indivduo. Estaria, assim, mais prxima daquilo que entendemos
por assistencialismo, ou seja, a assistncia prestada sem o comprometimento de fortalecer,
atravs da ao, a autonomia do sujeito.

Em suma, pensar o desenvolvimento sob uma perspectiva de direitos

humanos baseia-se no argumento de que processos de responsabilizao,
participao, incluso, justia e garantias sociais devem subsidiar tanto
o mercado quanto o Estado, e que em qualquer condio, tais questes
so essencialmente polticas (UVIN, 2004, p. 139). Sen compartilha da
mesma opinio, afirmando que desenvolvimento deve estar mais focado
em melhorar a vida das pessoas e o exerccio de suas liberdades, e o
autor tambm enfatiza que combater a pobreza em seu conceito amplo
engloba a ideia de possuir uma boa vida enquanto se estiver vivo, e que
prosperidade econmica nada mais do que um meio para atingir mais
liberdade para levar a vida que queremos (SEN, 1999, p. 14). Nessas
palavras de Amartya Sen, podemos observar uma introduo do elemento
felicidade como um valor supremo a ser perseguido pela humanidade. No
trabalho de Sen, pobreza analisada como privao de capacidades bsicas
que nos impede de viver a vida que entendemos ser vlida. De acordo com
o autor, a privao de capacidades elementares est refletida em dados
de mortalidade prematura, desnutrio significativa (especialmente para
crianas), morbidez permanente, taxas de analfabetismo, entre outras falhas.

386

387

(...) o assistencialismo, ainda que exitoso em atingir seus

prprios objetivos tcnicos, tem frequentemente acomodado,
contribudo, ou fomentado as dinmicas da desigualdade,
corrupo e excluso social (UVIN, 2004, p. 137, traduo livre).

=Na mesma linha de pensamento, Uvin argumenta que um enfoque de

direitos humanos para o desenvolvimento enfatiza o papel das instituies, tais
como o Estado e o Poder Judicirio, para habilitar as pessoas a exercitarem
suas liberdades. De acordo com o autor, as pessoas devem ser vistas como
sujeitos de direitos cuja efetivao depende da ao das instituies, de
forma que o respeito, proteo e proviso de direitos individuais tornam-se
preocupaes centrais para esses atores. Nas palavras de Uvin: ter foco em

Referindo-se a desenvolvimento, Sen tambm cita que privaes podem

resultar da negao a oportunidades econmicas e aos recursos gerados
pelo mercado (SEN, 2004). Conclui-se, assim, que Uvin e Sen concordam
com o fato de que um enfoque de direitos humanos para o desenvolvimento
introduz um elemento a mais ao papel das instituies econmicas no
aumento das liberdades, que possibilita s pessoas a oportunidade de
exercerem suas capacidades de forma a melhorar sua qualidade de vida.
Uma poltica focada em fortalecimento reconhece que renda
apenas um instrumento para a realizao das capacidades individuais, e
que educao bsica e sade, por exemplo, tm o poder de aumentar a
capacidade das pessoas em obter renda, e dessa forma, de libertarem as
pessoas da pobreza relacionada renda (SEN, 2004). Investir em direitos
econmicos, sociais e culturais, portanto, tem o condo de fortalecer
as pessoas tornando-as mais produtivas, e como resultado, aumentar
a renda e a prosperidade econmica de maneira indireta. Outro exemplo
mencionado por Sen como causa da ineficcia de um sistema assistencial
que no objetiva o fortalecimento do indivduo, o caso do desemprego. A
consequncia mais direta do desemprego a ausncia de renda. A maneira
mais fcil de prestar assistncia a algum que est desempregado, portanto,
fornecer renda. Quando a satisfao de necessidades bsicas no visa,
ao mesmo tempo, ao fortalecimento do indivduo, a tendncia que fomente
a vitimizao, e assim, aumente as desigualdades. Como consequncia,
disponibilizar renda no a nica medida necessria para lidar com o
problema do desemprego, pois no elimina os demais efeitos relacionados
a esta questo, tais como: prejuzo psicolgico, perda da motivao para o
trabalho, da autoestima e das habilidades tcnicas, aumento da morbidez
e doenas (e mesmo das taxas de mortalidade), rompimento de vnculos
familiares e sociais, aumento da excluso social e das tenses raciais e
assimetrias de gnero (SEN, 2004, p. 94).
Sendo assim, um enfoque baseado em direitos que se importa com
o problema do desemprego como um elemento do desenvolvimento, deve
estar inevitavelmente atento ao fato de que o exerccio da capacidade de
trabalho est intimamente relacionado com a capacidade de viver uma vida
satisfatria. Em outras palavras, as pessoas no trabalham unicamente
para ganhar dinheiro, mas tambm para exercerem suas capacidades, e
por essa razo, atacar a questo do desemprego atravs do fortalecimento
do indivduo significa no apenas disponibilizar benefcio de renda, mas
capacitar para o exerccio do direito ao trabalho.

388

2. A efetivao do direito assistncia social no Brasil

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 trouxe
uma nova concepo para a Assistncia Social brasileira. Juntamente com
a sade e a previdncia social, esta passa a compor o trip da seguridade
social no Estado, conforme dispe o artigo 194 da Carta. A assistncia social,
regulamentada pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) no final de
1993, inaugura esse campo como poltica social pblica, implicando com
isso a universalizao do acesso aos servios e a responsabilidade estatal
pela prestao dos mesmos. Foi justamente pelo protagonismo conferido
aos direitos sociais que a Constituio de 1988 ficou conhecida como
Constituio Cidad (MENDES e BRANCO, 2012). O marco regulatrio
seria a base para a efetivao do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS) com a lei 12.435/2011, que altera a LOAS para integrar em seu
texto os princpios da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004).
Teve incio a superao de um quadro histrico de quase ausncia
da ao pblica, marcada pelo clientelismo e patrimonialismo,
pelos auxlios e doaes, pelas iniciativas fragmentadas,
voluntaristas e mesmo improvisadas de assistencialismo. Era
um quadro onde a assistncia, voltada para aes de ajuda aos
pobres e carentes e ancorada na caridade, na filantropia ou na
benemerncia, desresponsabilizava o Estado face aos servios
e atenes. (COLIN e JACCOUD, 2013, p. 43).

A evoluo no paradigma redimensiona a assistncia social como

poltica pblica de direitos. Em outras palavras, o entendimento da
proteo social como direito do cidado e responsabilidade do Estado, cuja
oferta est pautada em benefcios, programas, projetos e servios de forma
contnua, uniforme e reivindicvel (COLIN e JACCOUD, 2013). A Poltica
Nacional de Assistncia Social est ancorada nos princpios da supremacia
do interesse social sobre o econmico4, na universalizao e igualdade de
direito de acesso ao atendimento e no respeito dignidade do cidado, a
enfatizar o carter no contributivo da poltica assistencial, bem como na
divulgao ampla das aes disponibilizadas para a garantia dos direitos e
dos critrios para acess-los. A Lei 8.742 de 1993 elenca, ainda, as diretrizes
4 Em palestra proferida na Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI/MDS) em
fevereiro de 2014, o professor George Martine prope uma viso integradora dos campos
social, econmico e ambiental. Com referncia ao primeiro, critica o fato de as grandes conferncias mundiais organizadas pela ONU na dcada de 90 no terem includo a anlise da
economia, fator essencial a todos os demais assuntos (MARTINE, 2014).

389

da organizao da assistncia social, quais sejam a descentralizao

poltico-administrativa, a participao da populao tanto na formulao das
polticas quanto no controle das aes e a primazia da responsabilidade
do Estado na conduo da poltica de assistncia social, a reforar o papel
desta como poltica pblica.
2.1 A estrutura da Poltica Nacional de Assistncia Social
A poltica da assistncia social no Brasil est estruturada em
garantias sociais que devem ser ofertadas pelo Estado aos indivduos
reconhecidos como sujeitos de direitos garantias essas que se
traduzem nas seguranas afianadas pela assistncia. Conforme a
Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais, as aquisies dos
usurios so: segurana de acolhida, segurana de convvio familiar e
comunitrio, e segurana de desenvolvimento da autonomia. Refletem, ao
mesmo tempo, os compromissos assumidos pelos gestores do Sistema
nico de Assistncia Social e os parmetros norteadores dos servios a
serem disponibilizados no territrio.
Ainda de acordo com a Tipificao Nacional, por segurana de
acolhida entende-se: ter acolhidas suas demandas, interesses, necessidades
e possibilidades; receber orientaes e encaminhamentos para acesso
aos benefcios socioassistencias e programas de transferncia de renda
e demais direitos; ter acesso a um ambiente acolhedor que assegure a
privacidade do usurio. Por segurana de convvio familiar e comunitrio,
entende-se: vivenciar experincias que contribuam para o estabelecimento
e fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios, bem como para a
ampliao da capacidade protetiva e de superao de fragilidades. J com
relao segurana de desenvolvimento da autonomia, inclui-se o direito
de vivenciar experincias pautadas pelo respeito a si prprio e aos outros;
que potencializem a participao cidad e para a construo de projetos
individuais e coletivos, desenvolvimento de autoestima, autonomia e
sustentabilidade; ainda, de vivenciar experincias que contribuam para o
desenvolvimento de potencialidades e ampliao do universo informacional
e cultural, e do acesso documentao civil e a polticas de emprego e
renda e programas associativos e cooperativos (Tipificao Nacional, 2009).

O pblico alvo da poltica de assistncia social so cidados e grupos

que se encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos. De acordo com a
Poltica Nacional de Assistncia Social, a proteo social divide-se em bsica
e especial, conforme o trabalho visado seja o de preveno ou proteo a
riscos e vulnerabilidades. Assim, a proteo social bsica tem como escopo
prevenir situaes de risco atravs do fortalecimento de vnculos familiares
e comunitrios. Prev, alm de benefcios, o desenvolvimento de servios,
programas e projetos que proporcionem a convivncia e a socializao entre
os indivduos e as famlias de uma comunidade. A execuo direta dos servios
de proteo social bsica ocorre, precipuamente, nos Centros de Referncia
da Assistncia Social, os chamados CRAS, que so equipamentos pblicos
localizados nos territrios, preferencialmente em reas de vulnerabilidade
social, e cuja equipe tcnica realiza, sob orientao do gestor municipal da
assistncia social, a organizao da rede socioassistencial de proteo bsica
e o encaminhamento da populao local para as demais polticas pblicas e
sociais (PNAS, 2004). Destaca-se, no mbito de atuao dos CRAS, a oferta
do Programa de Ateno Integral s Famlias PAIF que consiste no trabalho
social de carter continuado, com aes preventivas, protetivas e proativas.
Aes preventivas, a denotar a exigncia de uma ao antecipada, baseada no
conhecimento das caractersticas culturais, sociais e econmicas do territrio e
do prprio histrico das famlias; protetivas, pois com vistas a defender o acesso
dos membros das famlias a seus direitos; e proativas, no sentido de tomarse a iniciativa para intervir nas circunstncias responsveis pelas situaes de
vulnerabilidade e risco social (Orientaes Tcnicas PAIF, 2012).
A proteo social especial dever ser acionada sempre que
verificarem-se situaes de violaes de direitos relacionados dimenso da
excluso social. Nesse sentido, a modalidade de atendimento assistencial
destinada a famlias e indivduos que se encontram em situao de risco
pessoal e social por abandono, maus tratos, uso de substncia psicoativa,
cumprimento de medidas socioeducativas, situao de rua, trabalho infantil,
para citar alguns exemplos. Pela prpria relao com uma prvia violao de
direitos, os servios de proteo especial possuem interface com o Sistema
de Justia, pois devero articular a ateno dos rgos de garantia de
direitos, como Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Defensorias Pblicas. A
Proteo Social Especial divide-se, ainda, em Mdia e Alta Complexidade,
conforme seja a situao de fragilidade ou rompimento de vnculos.

Percebe-se a preocupao em fomentar o protagonismo do indivduo

atravs do fortalecimento dos vnculos de afeto, com centralidade na famlia
e na comunidade. As seguranas afianadas pela assistncia social so o
meio para atingir-se o fim ltimo da realizao da autonomia do indivduo.

So considerados servios de Mdia Complexidade os que oferecem

atendimento a famlias e indivduos que vivenciaram situao de violao de
direitos, mas onde no houve rompimento de vnculos. A unidade referencial

390

391

da Mdia Complexidade so os Centros de Referncia Especializados da

Assistncia Social, os CREAS. Entre os servios e programas que podem ser
ofertados nos CREAS, citam-se a abordagem social, as medidas socioeducativas
em meio aberto e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI).
Obrigatoriamente, ainda, os Centros de Referncia Especializados da
Assistncia Social devero realizar o Programa de Atendimento Especializado
a Famlias e Indivduos PAEFI, centrado no acompanhamento individual e
familiar com foco no respeito cidadania e no reconhecimento do grupo familiar
como referncia afetiva e moral do sujeito (PNAS, 2004). O acompanhamento
realizado no mbito do PAEFI visa reconstruo de vnculos familiares
rompidos, a ressignificao da situao de violncia vivenciada e a preveno
da reincidncia (Caderno CREAS, 2011).
J os servios de proteo social de Alta Complexidade so os que
garantem proteo integral, incluindo moradia, alimentao, higienizao e
trabalho protegido para pessoas que necessitaram ser retirados do ncleo
familiar e comunitrio (PNAS, 2004). So os servios de acolhimento, cuja
funo abrigar pessoas que vivenciaram situao de rompimento de vnculos.
Diferenciados conforme a especificidade do pblico usurio, as
unidades de acolhimento atendem crianas e adolescentes cujas famlias
ou responsveis encontrem-se impossibilitados de cumprir sua funo de
cuidado e proteo; adultos e famlias que por motivos diversos estejam
temporariamente sem residncia; mulheres em situao de violncia domstica
e familiar que precisaram ser afastadas do lar por motivo de segurana; idosos
que no dispe de condies de autocuidado ou de permanecer com a famlia;
pessoas com deficincia sem condies de autonomia e cujos laos familiares
estejam rompidos ou fragilizados; e ainda, pessoas em situao de desabrigo
provisrio por calamidade pblica ou emergncia (Tipificao Nacional, 2009).
O atendimento prestado por parte dos profissionais que compem a equipe
tcnica do servio de acolhimento tem abordagem e objetivos especficos,
quais sejam: a acolhida e, em casos em que seja possvel, o restabelecimento
dos vnculos familiares e comunitrios com vistas desinstitucionalizao
(Orientaes Tcnicas Acolhimento, 2009).
Observa-se, assim, na estrutura organizacional da Assistncia
Social brasileira, o foco no protagonismo do indivduo como sujeito
de direitos. Visualiza-se, dessa forma, o fortalecimento da autonomia
individual como objetivo central das aes da Poltica Nacional de
Assistncia Social, em consonncia com a viso de desenvolvimento num
enfoque de direitos humanos, conforme pensamento de Amartya Sen e
392

Peter Uvin, explicitado supra. A assistncia social como poltica pblica

afirma-se, ento, como mecanismo estatal de garantia de direitos atuando
na preveno de riscos e na proteo social, com vistas superao de
vulnerabilidades. Num contexto de desigualdades sociais como o do
Brasil, o trabalho social desenvolvido com centralidade na famlia para
garantir as seguranas de acolhida, convvio familiar e comunitrio, e
rendimentos para a autonomia, capaz de evitar tragdias sociais e
impedir a perpetuao do sofrimento humano.
2.2 A Teoria na Prtica: Fortalecer para no vitimizar
O escopo da Poltica Nacional de Assistncia Social estar
fundamentado no reconhecimento do indivduo ainda que sujeito a
vulnerabilidades diversas como um cidado potencialmente capaz de
superar adversidades e livrar-se de situaes opressivas. Nesse sentido,
todo o atendimento socioassistencial dever estar pautado em despertar
as potencialidades do indivduo, de forma a evitar a vitimizao. Em outras
palavras, o papel da assistncia social o de ajudar o sujeito a ajudar-se a
si prprio. O trabalho social com famlias e indivduos, assim, no se presta
a resolver os problemas do sujeito vulnervel; ao contrrio, a assistncia
social reconhece que a superao de vulnerabilidades um processo de
aprendizagem, e que cabe ao acompanhamento assistencial auxiliar o
indivduo a ser capaz de solucionar os prprios problemas. Investe nas aes
de carter contnuo e pedaggico em detrimento das prticas imediatistas.
Ressalta-se, assim, a importncia de se dirigir a assistncia social
para um enfoque no vitimizante, mas que ao contrrio, foque no assistido
como sujeito responsvel e atuante no meio social, capaz de construir
ele prprio - novas perspectivas para sua vida. Tal est em consonncia
com os propsitos da assistncia social, focada no exerccio da cidadania
e no protagonismo individual do ser humano. Da mesma forma, coadunase com a proposta de desenvolvimento sob a tica dos direitos humanos,
uma vez que a atividade est centrada na participao do indivduo e no
fortalecimento de sua autonomia, ao contrrio do assistencialismo, que
como esclarecido supra, est baseado somente em aes de curto prazo,
incapazes de reverter estruturas de excluso social. A assistncia social
tende a repudiar o ato de se reforar no usurio a estabilizao de sua
condio de vtima, incapaz de se defender e lutar contra a situao de
opresso. Desta forma, responsabiliza a pessoa por tomar as iniciativas
393

necessrias para superar os reflexos do sofrimento e recomear. Em

suma, a assistncia social, enquanto poltica pblica de direitos, assume o
compromisso de no ratificar estigmas sociais, de acreditar no indivduo e,
ao mesmo tempo, faz-lo acreditar na sua prpria capacidade. Para tanto,
o maior desafio parece ser o de identificar naquele usurio que foi vtima de
violao de direitos, e que, portanto, est em situao de vulnerabilidade,
uma pessoa forte, plenamente capaz de com algum auxlio elaborar a
situao de violncia vivenciada e construir novos projetos de vida.
Reside exatamente a a fora transformadora da assistncia social
enquanto poltica pblica afirmadora dos direitos humanos: ao fortalecer
a autonomia do indivduo, interrompe o ciclo de vulnerabilidades,
desmistifica esteretipos e colabora na efetivao da justia social. O
trabalho da assistncia social na erradicao da pobreza percebe-se
justamente no olhar multidisciplinar que reconhece as mltiplas faces
da situao de pobreza e estabelece um padro mnimo de garantias
econmicas, sociais e culturais a serem usufrudas por todos os
indivduos. Compreende ser a pobreza uma situao de vulnerabilidade
no somente relacionada questo da renda, e atua na preveno e
proteo das fragilidades originadas dos aspectos imateriais da pobreza.
A Poltica Nacional de Assistncia Social, atravs das seguranas de
acolhida, de convivncia familiar e comunitria e de desenvolvimento da
autonomia, reconhece os mltiplos aspectos da pobreza que fragilizam
o ser humano. Dentre as demais polticas pblicas, ser da assistncia
social o papel de acreditar na capacidade do indivduo, faz-lo crer em si
mesmo e acima de tudo, ter como meta jamais desistir do ser humano.
Concluses
Este artigo discutiu a definio ampla de pobreza, assumindo no estar
baseada unicamente em uma questo de renda. Esta perspectiva considera
os aspectos materiais e imateriais de pobreza, bem como os valores que
esto associados erradicao da pobreza. O avano na implementao
de direitos econmicos, sociais e culturais depende justamente do
reconhecimento de pobreza como sendo um estado de mltiplas privaes.
Sendo assim, atingir a justia social tambm estar dependente de polticas
que objetivem a mudana das estruturas geradoras da pobreza em seus
mltiplos aspectos. A Poltica Nacional de Assistncia Social, instituda como
reflexo dos direitos sociais garantidos pela Constituio de 1988, afirma-se
394

como mecanismo fundamental do reconhecimento dos mltiplos aspectos

da pobreza. A organizao estrutural desta poltica pblica visa, atravs
dos servios, programas, projetos e benefcios da proteo social, no s
a minimizar, mas tambm a reverter as vulnerabilidades relacionadas
pobreza. De acordo com os estudos no campo do desenvolvimento social e
econmico, os mecanismos de aplicao e monitoramento da justia social
devero estar comprometidos com o objetivo principal do fortalecimento
do indivduo, de forma a proporcionar o desenvolvimento das capacidades
individuais e evitar a vitimizao.
Referncias
BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de
Assistncia Social. Resoluo n 145, de 15 de outubro de 2004. Braslia, 2005.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Tipificao Nacional
de Servios Socioassistenciais. Resoluo n 109, de 11 de novembro de
2009. Braslia, 2009.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social e Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente. Orientaes Tcnicas: Servios de
Acolhimento para Crianas e Adolescentes. Resoluo Conjunta n1, de 18
de junho de 2009. Braslia, 2009.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Caderno
de Orientaes Tcnicas: Centro de Referncia Especializado da Assistncia
Social CREAS. Braslia, 2011.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Caderno de Orientaes Tcnicas: O Servio de Proteo e Atendimento
Integral Famlia PAIF, segundo a Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais. Braslia, 2012.
CHOMSKY, N. Human Rights in the 21st Century (Aula). London School of
Economics and Political Science, 29/10/09.
COMMITTEE ON ECONOMIC, SOCIALAND CULTURAL RIGHTS. Statement
on Poverty and the ICESCR (25 sesso, 2001). UN DOC.E/C.12/2001/10.

395

COLIN, D., JACCOUD, L. Assistncia Social e Construo do SUAS

balano e perspectivas: o percurso da Assistncia Social como poltica
de direitos e a trajetria necessria in Crus, Jos Ferreira et al (orgs.).
Coletnea de artigos comemorativos dos 20 anos da Lei Orgnica de
Assistncia Social, Braslia: MDS, 2013.
MENDES, G., BRANCO, P.G. Curso de Direito Constitucional. 7 edio,
So Paulo: Saraiva, 2012.
MARTINE, G. Poltica Social e o legado de Rio, Cairo e Copenhagen
(palestra). Sexta com debate, Braslia: Auditrio da SAGI, 21/02/2014.
OGATA, S and SEN, A. Development, rights and human security.
Commission on Human Security, Human Security Now, 2003. Available
at: www.humansecurity-chs.org/finalreport/English/chapter1.pdf, last
visited: 08/09/2010.
STEINER, Henry, ALSTON, Philip and GODMAN, Ryan. International
Human Rights in Context: Law, Politics and Morals. 3edio, Oxford: Oxford
University Press, 2008.
SALOMON, M. TOSTENSEN, A and VANDENHOLE, W. Human Rights,
Development and New Duty-Bearers in M.E. SALOMON, A. TOSTENSEN
and W. VANDENHOLE (Eds.), Casting the Net Wider: Human Rights,
Development and New Duty-Bearers. Antwerp: Intersentia, 2007.
SALOMON, M. Poverty and Development. (Aula) London School of
Economics and Political Science, 29/10/09.
SEN, A. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press, 1999.
ROBINSON, M. Advancing Economic, Social, and Cultural Rights: The Way
Forward. Human Rights Quarterly 26, 2004, 866-872.
UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS. Claiming
the Millenium Development Goals: A Human Rights Approach, 2008.
UVIN, P. Human Rights and Development. Bloomfield: Kumarian Press,
Inc., 2004.

396

Assistncia Social como Direito

Universal e seu Papel na
Efetivao dos Direitos Humanos
Rachel de Oliveira Lopes

Resumo: o presente artigo busca demonstrar que a Assistncia Social

pode constituir-se em uma estratgia para minimizar as situaes de
desigualdades sociais na medida em que seja incorporada a nova concepo
de assistncia enquanto direito exigvel, vocacionada para o atendimento
das necessidades sociais e para o enfrentamento da pobreza e dessa forma
como estratgia de efetivao dos direitos humanos.
A adoo dessa perspectiva justifica-se por sua importncia para a construo
de uma sociedade mais tica e justa, alinhando-se luta pela erradicao do
desrespeito a todos os grupos historicamente discriminados, bem como para
validar uma contribuio no apenas na materializao de preceitos ticos,
mas do verdadeiro Estado de Direito - a Assistncia Social sustentando,
a defesa e a reafirmao de direitos que, atravs de projetos societrios,
buscam cimentar as condies econmicas, sociais, culturais e polticas
para construir uma sociedade emancipada, que no se esgota na garantia
da cidadania. Alm disso, tal perspectiva permite avanos na efetivao dos
direitos humanos, auxiliando, por meio da prtica, no fortalecimento de amplo
campo conceitual, buscando contribuir com ferramenta para a construo
de um mundo mais justo e de respeito pleno dignidade humana.
Palavras-Chave: Assistncia
Vulnerveis; Minorias

Social;

399

Direitos

Humanos;

Grupos

Introduo
O artigo 21 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado1
j dispunha em 1793 que os auxlios pblicos so uma dvida sagrada. A
sociedade deve subsistncia aos cidados infelizes, quer seja procurandolhes trabalho, quer seja assegurando os meios de existncia queles que
so impossibilitados de trabalhar.
Neste momento da histria, todavia - nada obstante j se tivesse
ultrapassado o perodo puramente filosfico do jusnaturalismo, para se
alcanar uma positivao de direitos - o reconhecimento de um direito
Seguridade Social assim como dos Direitos Humanos em geral - ainda no
ostentava a caracterstica da universalidade, na medida em que protegido
apenas dentro dos Estados que o reconhecessem (Bobbio, 1992, p.30), seja
tal universalidade no sentido da internacionalizao da proteo, seja no
sentido da titularidade dos direitos para todos os seres humanos.
De fato, somente com a Declarao Universal dos Direitos Humanos
de 1948 (DUDH)2 - e com os Pactos subsequentes - que se colocam tais
direitos - e como tal, o direito Seguridade Social - em uma perspectiva
regulamentar universal, estendendo-os com carga de obrigatoriedade a
qualquer ser humano, independentemente do sistema nacional ao qual
pertena3. neste momento que os direitos antes vistos apenas como
direitos do cidado deste ou daquele Estado em particular, passam a ser
reconhecidos como direitos da humanidade (Bobbio, 1992, p. 30).
A Constituio Federal de 1988 (CF/88), por seu turno, converte
aqueles direitos humanos universais em direitos fundamentais e passa
a dispor sobre um Sistema de Seguridade Social que alberga em si os

1 A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado data da poca da Revoluo Francesa. Foi proclamada em 1789 com 17 artigos, mas reformulada em 1793 pela Conveno
Nacional Francesa. Disponvel em: <http://www.uel.br/pessoal/jneto/gradua/historia/recdida/
DeclaraDirHomemCidadao1793RecDidaPESSOALJNETO.pdf>. Acesso em: 10/08/2014.
2 Declarao Universal dos Direitos Humanos. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/sedh/
ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm>. Acesso em: 24.07.2014.
3 DUDH Artigo XXV 1. Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a
si e a sua famlia sade e bem estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados
mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de desemprego,
doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia fora
de seu controle.

400

subtemas da Sade, da Previdncia Social e da Assistncia Social4, tendose nesse texto optado pela anlise deste ltimo, mas sempre com foco
voltado para a realizao dos direitos humanos.
O presente artigo se presta, assim, anlise do subsistema da
Assistncia Social, com vistas a demonstr-lo, a partir de sua caracterizao,
de seus destinatrios e de seu contedo, como realizador do princpio da
universalidade dos direitos humanos, informador do estabelecimento de
sistemas que garantam a proteo aos mais vulnerveis.
1. Assistncia Social como forma de proteo aos grupos vulnerveis
Surgem, no final do sculo XIX, os direitos sociais, econmicos e
culturais, internacionalizados no sculo seguinte, com forte influncia do
socialismo, como reivindicao dos excludos a participar do bem-estar social
e de ter suas necessidades humanas bsicas satisfeitas5. Foi nesse cenrio
histrico que, fazendo frente s graves questes sociais por ele geradas,
e encarando-as como rea de ao pblica, o Estado capitalista assumiu
uma feio social, que, na poca do laissez-faire, estava sob controle, e
se autodenominou de welfare state (nos pases de lngua inglesa), Estado
providncia (na Frana), e Estado Social (na Alemanha), passando a encarar
as questes sociais como rea de ao pblica. (Pereira, 2000, p. 38).
No mbito internacional, a Declarao Universal dos Direitos
Humanos (DUDH), estabelece que os direitos econmicos, sociais e culturais
so indispensveis dignidade da pessoa e ao livre desenvolvimento da
personalidade e que sua realizao constitui direito de cada membro da
sociedade (art. XXII)6. interessante notar que seu texto no coloca o trabalho
como nica forma de redeno social, mas como um dos meios de proteo
social, demonstrado claramente nos artigos seguintes, XXIII e XXIV7.
4 CF/88 Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social.
5 A importncia da Assistncia Social na efetivao dos Direitos Humanos no Brasil. Disponvel em: <http://www.ufpi.br/subsiteFiles/ppged/arquivos/files/eventos/evento2002/GT.5/
GT5_2_2002.pdf> Acesso em: 09.08.2014.
6 A DUDH prev os direitos ao trabalho, ao lazer e ao repouso, sade e instruo, sempre
contextualizados para o livre desenvolvimento da personalidade das pessoas.
7 DUDH - Art. XXIII - 1. Toda pessoa tem direito ao trabalho, livre escolha de emprego, a

401

O Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e

Culturais (PIDESC) e o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos
(PIDCP) explicitam em prembulo de idntica redao a relao entre
a privao no mbito econmico e o gozo dos direitos econmicos,
sociais e culturais, ao dispor que os Estados-Partes reconhecem que,
em conformidade com a Declarao Universal dos Direitos Humanos,
o ideal do ser humano livre, liberto do temor e da misria, no pode
ser realizado a menos que se criem condies que permitam a cada
um gozar de seus direitos econmicos, sociais e culturais, assim como
de seus direitos civis e polticos.8 Os direitos polticos se seguiram aos
civis, e a ampliao deles foi uma das principais caractersticas do sculo
XIX, embora o princpio da cidadania poltica universal no tenha sido
reconhecido seno em 1918. Os direitos sociais, por outro lado, quase
desapareceram no sculo XVIII e princpio do XIX. O ressurgimento
destes comeou com o desenvolvimento da educao primria pblica,
mas no foi seno no sculo XX que eles atingiram um plano de igualdade
com os outros dois elementos da cidadania (Marshall, 1967, p. 75).
O fato de a questo social ser compreendida como um fenmeno
isolado reforou a execuo de polticas sociais limitadas e pontuais de
carter predominantemente benevolente e filantrpico. Essa percepo
decorre e refora a concepo de um entendimento reduzido da
Assistncia Social que, na verdade, uma poltica muito mais ampla de
ateno aos vulnerveis9.
Da mesma forma, seu resultado como expresso de foras sociais
se apresentava frgil, com restrita capacidade dos indivduos decidirem
sobre as necessidades consideradas fundamentais para sua sobrevivncia
condies justas e favorveis de trabalho e proteo contra o desemprego; 2. Toda pessoa que trabalha tem o direito a uma remunerao justa e satisfatria, que lhe assegure,
assim como sua famlia, uma existncia compatvel com a dignidade humana, e a que se
acrescentaro, se necessrio, outros meios de proteo social; Art. XXV - 1. Toda pessoa
tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar,
inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios socais indispensveis, o direito segurana, em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice
ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle.
8 Pobreza, Excluso Social e Direitos Humanos: O papel do Estado. Disponvel em: <http://
www.dhnet.org.br/direitos/dhesc/phelena.html>. Acesso em: 24.07.2014.

digna. Exemplo disso encontrado na categoria dos trabalhadores no Brasil

bem como a consequncia da tardia emergncia de novos segmentos
organizados no pas10.
Cabe aqui ressaltar que a Assistncia Social nesse modelo benevolente
e filantrpico apoiava as aes de assistncia aos pobres e, como prtica
histrica, embasava-se em concepes como: assistncia como caridade,
baseada em princpios morais e cristos (Sposati et al., 2007, p. 40).
Ocorre que com a Constituio Federal de 1988 (CF/88) instaura-se no
Brasil uma ordem pautada pelo paradigma do Estado Democrtico de Direito, j
inspirada pela DUDH, e em que se consagra, no artigo 194, a Seguridade Social
como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia, alterando tal modelo de Assistncia Social.
A Seguridade Social parte do pressuposto de que a cidadania
envolve um mnimo de bem-estar, tanto do ponto de vista econmico quanto
da segurana, alm da concretizao dos direitos polticos, civis e sociais,
demandas naturais do ser humano11.
Tem-se assim, a Assistncia Social como um dos trs componentes
do sistema de Seguridade Social no Brasil. Sua descrio e diretrizes
bsicas esto contidas na CF/88 nos artigos 20312 e 20413, sendo que sua
10 Assistncia Social como direito universal: entre a concepo terica e a proviso. Disponvel em: <http://tede.pucrs.br/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=1303>. Acesso em:
23.07.2014.
11 Avaliando a poltica de assistncia social. Disponvel em: http://portal.virtual.ufpb.br/
bibliotecavirtual/files/avaliando_a_polatica_de_assistancia_social_no_municapio_de_solaneapb_1343924869.pdf>. Acesso em: 10.08.2014.
12 Dispe o Art.203- A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos: I- a proteo famlia,
maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II- o amparo s crianas e adolescentes carentes; III- a promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV- a habilitao e
reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida
comunitria; V- a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de
deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou
de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.

9 Assistncia Social como direito universal: entre a concepo terica e a proviso. Disponvel em: <http://meriva.pucrs.br:8080/dspace/bitstream/10923/5054/1/000400522-Texto%2BCompleto-0.pdf>. Acesso em: 10.08.2014.

13 Dispe o Art.204- As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no Art. 195, alm de outras
fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I- descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e a
execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades

402

403

regulamentao est sistematizada pela Lei n 8.742/9314 (Lei Orgnica da

Assistncia Social LOAS), importante mecanismo para efetivao dos
direitos humanos no contexto brasileiro, auxiliando o Brasil a se coadunar
com os mais altos valores ticos de proteo e dignidade humana.
A Assistncia Social tem como funo manter uma poltica social
destinada ao atendimento das necessidades bsicas dos indivduos,
conforme legisla o artigo 2 da LOAS.15
Nesse sentido, a Assistncia Social se configura em teoria e
na construo normativa enquanto estratgia para a incluso social e
consequentemente incluso de direitos, mas, ainda tratada como caridade
no s pela sociedade, como pelo Estado tambm. As dificuldades de
acesso aos benefcios institudos pela regulamentao LOAS constituem
prova contundente da excluso promovida pelo prprio Estado.

beneficentes e de assistncia social; II- participao da populao, por meio de organizaes

representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.
Pargrafo nico. facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio
incluso e promoo social at cinco dcimos por cento de sua receita tributria lquida,
vedada a aplicao desses recursos no pagamento de: I- despesas com pessoal e encargos
sociais; II- servio da dvida; III- qualquer outra despesa corrente no vinculada diretamente
aos investimentos ou aes apoiados.
14 Lei n 8.742/93 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm>.
Acesso em: 23.07.2014.
15 Dispe o Art. 2o A assistncia social tem por objetivos:(Redao dada pela Lei n 12.435,
de 2011)
I - a proteo social, que visa garantia da vida, reduo de danos e preveno da incidncia de riscos, especialmente:(Redao dada pela Lei n 12.435, de 2011)
a) a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;(Includo pela
Lei n 12.435, de 2011); b) o amparo s crianas e aos adolescentes carentes;(Includo
pela Lei n 12.435, de 2011); c) a promoo da integrao ao mercado de trabalho;(Includo
pela Lei n 12.435, de 2011); d) a habilitao e reabilitao das pessoas com deficincia e
a promoo de sua integrao vida comunitria; e(Includo pela Lei n 12.435, de 2011);
e) a garantia de 1 (um) salrio-mnimo de benefcio mensal pessoa com deficincia e ao
idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida
por sua famlia;(Includo pela Lei n 12.435, de 2011); II - a vigilncia socioassistencial, que
visa a analisar territorialmente a capacidade protetiva das famlias e nela a ocorrncia de
vulnerabilidades, de ameaas, de vitimizaes e danos;(Redao dada pela Lei n 12.435,
de 2011); III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto
das provises socioassistenciais.(Redao dada pela Lei n 12.435, de 2011). Pargrafo
nico. Para o enfrentamento da pobreza, a assistncia social realiza-se de forma integrada
s polticas setoriais, garantindo mnimos sociais e provimento de condies para atender
contingncias sociais e promovendo a universalizao dos direitos sociais.

404

A partir das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia

Social16, e previsto na LOAS, criado o Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS)17, em um modelo mais adequado de proteo sem dar continuidade
ao modelo de caridade, Sistema esse que teve suas bases de implantao
consolidadas em 2005, por meio da Norma Operacional Bsica do SUAS
(NOB/SUAS), que apresenta claramente as competncias de cada rgo
federado e os eixos de implementao e consolidao da iniciativa. O SUAS
organiza as aes da Assistncia Social em dois tipos de proteo social: (1)
a proteo social bsica, destinada preveno de riscos sociais e pessoais,
por meio da oferta de programas, projetos, servios e benefcios a indivduos
e famlias em situao de vulnerabilidade social; e (2) a proteo social
especial, destinada a famlias e indivduos que j se encontram em situao
de risco e que tiveram seus direitos violados por ocorrncia de abandono,
maus-tratos, abuso sexual, uso de drogas, entre outros aspectos.18
So destinadas as prestaes de Assistncia Social aos indivduos
sem condies de prover o prprio sustento de forma permanente ou
provisria, independentemente de contribuio Seguridade Social19.
16 IV Conferncia Nacional de Assistncia Social. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/
saladeimprensa/eventos/assistencia-social/iv-conferencia-nacional-de-assistencia-social>.
Acesso em: 23.07.2014.
17 Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/
assistenciasocial/suas>. Acesso em: 23.07.2014.
18 Sistema nico de Assistncia Social. Disponvel em: < http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/suas>. Acesso em: 25.05.2014.
19 Importante se faz conceituar e diferenciar grupos vulnerveis e minorias, sendo formados,
os grupos vulnerveis, pelo conjunto de pessoas que, por questes ligadas a gnero, idade,
condio social, deficincia e orientao sexual, tornam-se mais suscetveis violao de
seus direitos, como por exemplo, mulheres, crianas, idosos, populao em situao de rua,
pessoas com deficincia e a comunidade LGBTT. Existem outros grupos na sociedade em
situao de risco, porm, a vulnerabilidade neste caso, a sujeio constante ao preconceito
e discriminao, independente de outros fatores.
Minoria, por outro lado, vem a ser um grupo de cidados de um Estado, constituindo minoria numrica e em posio no-dominante no Estado, dotado de caractersticas tnicas
(exemplos: ndios, ciganos, judeus e outros), lingusticas (determinados dialetos especfico
de pequenos grupos) ou religiosas (exemplos: budistas, muulmanos e outros) que diferem daquelas da maioria da populao, tendo um senso de solidariedade um para com o
outro, motivado, seno apenas implicitamente, por vontade coletiva de sobreviver e cujo
objetivo conquistar igualdade com a maioria, nos fatos e na lei. {Minoria. Disponvel no
site: <http://www.dhnet.org.br/dados/cursos/dh/br/pb/dhparaiba/5/minorias.html/>. Acesso
em: 23.07.2014.} {Grupos vulnerveis e minorias. Disponvel no site: <http://ead.senasp.gov.
br/modulos/educacional/conteudo/00992/paginas/AtuacaoPolicialFrenteGruposVulneraveis_
Mod2.pdf>. Acesso em: 25.05.2014.}

405

Tem-se no SUAS ainda a participao da comunidade, a qual se

d por entidades e organizaes de Assistncia Social, que surgem na
sociedade atendendo demandas especficas da comunidade carentes,
so as Organizaes no Governamentais (ONGs)20. O art. 3 da LOAS
as define como: aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e
assessoramento aos beneficirios abrangidos por esta lei, bem como as que
atuam na defesa e garantia de seus direitos.

popular. Em tendo a Assistncia Social a funo de manter uma poltica

social destinada ao atendimento das necessidades bsicas dos indivduos,
como visto, ela contribui para a efetivao dos direitos humanos e dos
objetivos comuns do pas.

Em defesa da dignidade humana, o ordenamento jurdico nacional

cominou ao Poder Pblico dever poltico constitucional, de cumprimento
impostergvel, em todas as dimenses da organizao federativa, de
proporcionar s pessoas, amparo sade, assistncia aos desamparados,
atravs de um conjunto de medidas associadas solidariedade humana, e
independentemente da contribuio seguridade social, qualquer pessoa
carente tem direito Assistncia Social.

A partir do inciso IV do artigo 7 da CF/8822, e sem olvidar um paralelo

com o artigo XXV da DUDH23, pode-se concluir que os mnimos sociais esto
estampados nos direitos sade e ao bem-estar, includos neste ltimo os
direitos alimentao, ao vesturio, moradia, aos cuidados mdicos,
previdncia social, educao, ao lazer, higiene e ao transporte. Se trata
aqui exatamente das condies gerais de garantia da integridade fsica e
da segurana, dos meios materiais de existncia e de desenvolvimento das
capacidades e do gozo das liberdades (Bentham,1995, p. 47)24.

Legisla o artigo 621 da CF/88 sobre os direitos sociais os quais esto

expostos com a finalidade de nivelar as desigualdades existentes no Brasil, por
isso a doutrina afirma que o seu suporte o direito a igualdade, os direitos sociais
visam a reduzir as desigualdades entre as pessoas, ajustando os indivduos as
mais completas e dignas condies de vida (Piovesan, 2000, p. 54-55).
Seguindo essa linha de raciocnio, podemos entender o porqu
de esses direitos serem chamados de sociais. O motivo bem simples
e reside no fato de eles no serem direitos de classe individual, sua
aplicabilidade coletiva, para toda a sociedade, sem distino; e para que os
direitos humanos no sejam infringidos, necessrio a adoo de medidas
concretas, planejadas e bem definidas para a efetivao desses direitos.
A relao existente entre polticas pblicas e a realizao de direitos, de
maneira especial dos direitos sociais, por isso direta, assim como demanda
prestaes positivas por parte do Estado.
As polticas pblicas funcionam como instrumentos de efetivao de
objetivos comuns, que passam a estruturar uma coletividade de interesses,
se tornando um instrumento de planejamento, racionalizao e participao
20 Assistncia Social. Disponvel em: <http://www.portaleducacao.com.br/direito/artigos/17129/assistencia-social-conceito>. Acesso em: 23.07.2014.

2. Direitos Envolvidos na Assistncia Social

Por certo que tais disposies tambm encontram seu apoio no

PIDESC, que dispe no item 1 do artigo 11 que os Estados Partes no
presente Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas a um nvel de vida
suficiente para si e para as suas famlias, incluindo alimentao, vesturio e
alojamento suficientes, bem como a um melhoramento constante das suas
condies de existncia.
Repare-se que a enumerao de direitos havida no PIDESC parece
menos abrangente do que aquelas veiculadas pela DUDH e pela CF/88, por
conta mesmo da caracterstica do Pacto em que se optou por um ncleo
22 Dispe o Art. 7, IV - salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender
a suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia com moradia, alimentao, educao,
sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe
preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim.
23 Dispes o Art. XXV. 1. Todo ser humano tem direito a um padro de vida capaz de assegurar-lhe, e a sua famlia, sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao,
cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de
desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle. 2. A maternidade e a infncia tm direito a
cuidados e assistncia especiais. Todas as crianas, nascidas dentro ou fora do matrimnio
gozaro da mesma proteo social.

21 Dispe o Art. 6 CF: So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho,

a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia,
a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 64, de 2010).

24 Traduo Livre. No original: Such preconditions include physical integrity or security,

the material means of existence, the development of capacities, and the enjoyment of basic
liberties. These necessary conditions of human agency constitute the basis of human rights.

406

407

de implementao imediata aliado a outras prestaes que devem ser

implementadas na medida do possvel25.
Ocorre que, ao tempo em que o ordenamento jurdico ptrio preceitua
que o valor mnimo de que devem dispor os seus cidados para o gozo de uma
vida digna deve se prestar realizao dos direitos de moradia, alimentao,
educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social26,
por certo que alia ao ncleo disposto pelo PIDESC a prestao daqueles
direitos tidos eventualmente como sendo de implementao progressiva, e
j anteriormente previstos na DUDH.
E de fato nem poderia ser diferente, sob pena de, ao contrrio do
escopo perseguido, se desconfigurar prestaes em vista do adiamento
sine die da sua implementao, o que por certo importaria na violao do
princpio de proibio de retrocesso social. (Bobbio, 1996, p.79/80)
Por outro lado, dizer que a Assistncia Social promotora de
reduo das desigualdades sociais dentro de um Estado Democrtico de
Direito significa dizer que, ao passo em que se possibilitam as prestaes
albergadas no mnimo social - e j arroladas acima - tal realizao tambm
se presta concretizao de direitos civis e polticos, por expresso mesmo
do princpio da indivisibilidade dos direitos humanos. Hector Gross Espiell,
citado por Flavia Piovesan (1998, p. 79), destaca que sem a realidade dos
direitos civis e polticos, sem a efetividade da liberdade entendida em seu
mais amplo sentido, os direitos econmicos, sociais e culturais carecem, por
sua vez, de verdadeira significao.
Veja-se: a ideia do Estado Democrtico de Direito traz em si o
contedo da equiprimordialidade entre os direitos de liberdade e de igualdade
(Habermas, 2002, p. 291) dos quais derivam os direitos civis e polticos
e os direitos econmicos, sociais e culturais -, expresses da autonomia
privada e da autonomia pblica (Habermas, 2002, p.299).
Nesta linha de raciocnio, na medida em que um cidado (re)
habilitado por aes de Assistncia Social seja por recuperao da
25 Tal caracterstica passvel de crticas pela doutrina, que aqui representada em Beetham
(2001,46) afirma que teria sido melhor que o texto houvesse se concentrado em estabelecer
uma agenda mnima e relegado s cartas regionais a formulao de direitos mais ambiciosos
(Traduo livre. No original: it might have been better if the original text had concentrated on
establishing a minimum agenda. while leaving it to regional charters to develop their own
formulation of rights which might be more ambitious than, yet consistent with, the universal one).
26 Expresso do j mencionado inciso IV do artigo 7 da Constituio da Repblica.

408

capacidade de trabalho, seja por recuperao da renda, nos casos em que

a capacidade irrecupervel -, tem instituda ou resgatada a sua aptido de
participao pblica, em estado de igualdade com os demais: so os direitos
civis e polticos realizados conjuntamente com os direitos sociais.
O legislador ordinrio em alguns momentos tambm promove a
realizao das duas espcies de direitos, como se d ao se estabelecer
como princpio regente da Assistncia Social - no inciso V do artigo 4 da
j antes mencionada Lei 8742/93 - a necessidade de ampla divulgao
dos benefcios, servio, programas e projetos assistenciais, assim como
dos recursos e dos critrios de utilizao existentes, o que se constitui nos
direitos civis de informao e de participao.
Noutra senda, David Beetham (1995, p. 49/50) ressalva, que,
como meio de fuga da assistncia paternalista, o direito de associao
tambm deve estar albergado sob o manto do mnimo social. Alerta que a
maioria das pessoas prefere ter a oportunidade de satisfazer suas prprias
necessidades, atravs de seus prprios esforos, de modo que devem
ser encarados como provedores ativos de suas prprias necessidades27.
Neste sentido, o direito de associao propicia a organizao coletiva para
a proteo e melhoria das condies de prestao de suas necessidades28.
O que se quer aqui significar que, nada obstante a enumerao
havida seja na DUDH, seja no PIDESC, seja na CF/88, no se pode ter
como realizado o mnimo socioeconmico se tambm no resguardados os
direitos civis e polticos. E nesta mesma perspectiva que se defende que os
direitos aqui arrolados tambm no devem ser tratados de forma estanque.
Com efeito, existe uma multidisciplinaridade envolvendo a erradicao da
pobreza, de modo que, por exemplo, a educao contribui para a reduo
da mortalidade infantil e uma maior qualidade de sade contribui para a
melhoria da produtividade no trabalho29 (Fukuda-Parr & Hulmes 2011).
27 Traduo Livre. No original: Apart from any necessary provision of collective goods by
public authority, most people prefer to have the opportunity to meet their own needs through
their own efforts, whether through access to land for subsistence farming, through a fair price
for the goods they produce, or through a sufficient wage for the labour they supply.
28 Traduo livre. No orginal: The agenda comprises a list of rights necessary to meet basic
human needs (rights to food, clothing, shelter, primary health care, clean water and sanitation,
and primary education), combined with the right of association necessary to the collective
protection and promotion of these rights by the bearers themselves
29 Traduo livre. No original: for example, education contributes to reducing child mortality
and better health contributes to improving worker productivity.

409

Ademais, nada obstante tal delimitao de direitos, no custa

ressaltar com Lima Jr. (2001, p.70) que o surgimento de novos direitos est
vinculado s condies histricas favorveis para a sua reivindicao. E de
fato, como adverte Norberto Bobbio (1996, p. 34), a Declarao Universal
[...] uma sntese do passado e uma inspirao para o futuro; mas suas
tbuas no foram gravadas de uma vez para sempre, razo pela qual
jamais se poder ter o mnimo social como um rol imutvel.
3. Assistncia Social como Instrumento da Realizao de Direitos Humanos
Srgio Moro (2003, p. 144) refere o direito Assistncia Social como
sendo um direito antipobreza: um direito exclusivamente voltado aos pobres
e cujo objetivo resgat-los da pobreza. De fato, tendo-se em conta que
a Assistncia Social se presta realizao dos mnimos sociais, de se
considerar que se destina queles sem garantias de subsistncia em padro
adequado, conforme inclusive j alertado acima30.
Poder-se-ia dizer a respeito de tal caracterstica que vai de encontro
universalidade indicada no ttulo, mas ao contrrio realiza-a. Com efeito, a
universalidade que informa os direitos humanos encara os indivduos sob o
prisma do gnero humano, sem classificao de origem, qualquer que seja.
Neste sentido, a todo e qualquer ser humano se devem estender as garantias
de realizao da sua dignidade e do seu desenvolvimento, garantias estas
que jamais seriam, ou so, resguardadas em situao de pobreza31.
Ao destacar, portanto, a parcela dos economicamente mais vulnerveis
como sendo a populao destinatria das aes de Assistncia Social, o que se
pretende exatamente a reduo das desigualdades - objetivo fundamental da
Repblica Federativa do Brasil, tal como estampado no artigo 3 da Constituio
Federal -, como ato universalizante da concretizao dos direitos humanos.
No foi toa que se disps no item 14 da Declarao e Programa de
Ao de Viena sobre Direitos Humanos de 1993 que a existncia de uma
pobreza extrema generalizada obsta ao gozo pleno e efetivo de Direitos
Humanos, bem como que se estabeleceu a sua imediata atenuao e
30 preceito do caput do artigo 203 da Constituio Federal que a assistncia social ser
prestada a quem dela necessitar (grifo meu).

eventual eliminao [...] como uma das grandes prioridades da comunidade

internacional. Do mesmo modo, os signatrios da Declarao dos Objetivos
do Milnio indicam como objetivo chave - ao lado da promoo da paz, dos
direitos humanos e da democracia - a erradicao da pobreza32.
Nesta senda, somente se poderia concluir que a excluso dos
vulnerveis econmicos da situao de desigualdade em relao queles
situados acima da linha da pobreza se constitui em meio de realizao da
universalidade dos direitos humanos, e que tal ao encontra na Assistncia
Social um instrumento de sua efetividade.
bem neste sentido que, parte do contedo referido no item
anterior, o direito assistncia vai alm da revelao do mnimo, e se
presta tambm instrumentalizao dos direitos ali compreendidos, o
que realizado a partir dos servios e benefcios, expresso dos objetivos
dispostos no artigo 203 da CF/88.
Posto isso, e partindo-se do pressuposto de que o contedo do
mnimo social est diretamente relacionado ao resguardo da dignidade
da pessoa humana, no se poderia entender a Assistncia Social de
outro modo que no o de um direito ele mesmo e ao mesmo tempo
- autnomo e instrumental consecuo do exerccio da liberdade e
da igualdade e, portanto, do exerccio da cidadania, na medida em que
transforma indivduos carecedores do auxlio do Estado e da sociedade
em atores sociais participativos, livres das vulnerabilidade que lhes
tolhem como agentes capazes de participar da criao, modificao e
extino de seus prprios direitos.
4. Direito Assistncia Social como Direito Humano e a Busca
por sua Efetivao
O Estado Democrtico Direito, parte de constituir-se to somente em
um Estado de legalidade, contempla a aceitao do pluralismo, de uma noo
de povo no massificada, mas ao contrrio, de uma noo de povo composta
por indivduos diferentes, com respeito mtuo a tais diferenas. Bem as ideias

31 Perceba-se que aqui no se trata do Princpio da Universalidade da Cobertura e do Atendimento, disposto no inciso I do artigo 194 da Constituio Federal, informador do Sistema de
Seguridade Social, mas da caracterstica de universalidade dos direitos humanos.

32 Aps disporem sobre os valores e princpios a serem adotados no novo milnio dentre
os quais a dignidade humana -, bem como sobre a paz a segurana e o desarmamento, os
signatrios da Declarao do Milnio afirmam no item III o seu compromisso com o Desenvolvimento e a Erradicao da Pobreza. Declarao do Milnio, disponvel em: < https://www.
unric.org/html/portuguese/uninfo/DecdoMil.pdf>. Acesso em 11/08/2014.

410

411

necessrias ao contexto histrico que comportou a atual concepo dos Direitos

Humanos, positivados, generalizados e internacionalizados.
Na dimenso do Estado Democrtico de Direito, a igualdade se
realiza dentro da liberdade de cada indivduo, sem desprezo ao bem comum.
E essa noo igualdade libertria ou de liberdade igualitria s pode mesmo
ser realizada dentro da perspectiva dos direitos humanos que, quando
implementados, destinam a seus remetentes os meios de dignamente
construir o seu futuro.
Neste sentido, na medida em que resgata indivduos em situao
de vulnerabilidade - seja a partir das prestaes bsica ou especial, seja
com carter preventivo ou protetivo -a Assistncia Social inserida, neste
paradigma, se presta instaurao ou restaurao da igualdade com os
demais e eliminao de privaes de liberdade que limitam as escolhas
e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condio
de agente, pelo que se empreende o seu desenvolvimento na esteira do
pensamento de Amatya Sen (2010, p 6).
Caracterizada, portanto, a Assistncia Social com um direito humano
em si mesma, na medida em que promotora da liberdade e da igualdade que
norteiam toda a fundao e a evoluo dos direitos humanos.
Por outro lado, a efetividade dos direitos humanos uma questo
que tem sido motivo de preocupao para todos aqueles que buscam
condies de vida digna para o conjunto da humanidade, sendo para
alguns o problema central da temtica aps a DUDH (Bobbio, 1992, p. 25).
No obstante a fora poltica, normativa e simblica da DUDH, e apesar
da afirmao constitucional desses direitos, h ainda uma distncia a ser
percorrida para sua plena efetivao.
A luta pelos direitos humanos no mais significa nos dias de hoje a
luta pela positivao dos mesmos. A afirmao destes est posta hoje como
efeito demonstrativo cobrando da sociedade sua efetividade, pois:
Nem tudo o que desejvel e merecedor de ser perseguido
realizvel. Para a realizao dos direitos do homem, so
frequentemente necessrias condies objetivas [...]; o tremendo
problema diante do qual esto hoje os pases em desenvolvimento
o de se encontrarem em condies econmicas que, apesar
dos programas ideais, no permitem desenvolver a proteo da

maioria dos direitos sociais. A efetivao de uma maior proteo

dos direitos do homem est ligada ao desenvolvimento global da
civilizao. (Bobbio, 1986, p. 45).

A CF/88 inova e avana em relao s Cartas anteriores, por trazer

um leque de princpios a reger a Repblica Federativa do Brasil no cenrio
internacional. Pela primeira vez em uma Constituio brasileira surge
expresso o princpio da prevalncia dos direitos humanos33. Num outro turno,
incorpora uma concepo de Seguridade Social alargada no contratual
e no contributiva, definindo-a como um conjunto integrado de aes de
iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinados a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (CF/1988,
art. 194), fundamentadas nos princpios da universalidade do atendimento,
uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios, equidade na forma de
participao no custeio, diversidade da base de funcionamento e o carter
democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao
da comunidade, em especial os trabalhadores, empresrios e aposentados.
aqui que se caracteriza o grande avano na histria do sistema protetivo
brasileiro: a insero no texto constitucional da Assistncia Social no mbito
da Seguridade Social, juntamente com a Previdncia e a Sade, conferindolhe status de poltica pblica, transferindo-a para o campo dos direitos e da
responsabilidade do Estado.
Com base na CF/88 e na regulamentao da LOAS, novo enfoque
de Assistncia Social passa, portanto, a vigorar no Brasil, sendo colocada
como poltica pblica que se ocupa do provimento de atenes para superar
excluses sociais, defender e vigiar os direitos dos mnimos de cidadania
e dignidade. poltica de ateno e de defesa de direitos: o direito de
sobrevivncia em padres ticos de dignidade construdos historicamente
pela Humanidade. A partir deste enfoque a Assistncia Social, como j visto,
alm de se constituir em um direito em si mesma, se constitui tambm em
um instrumento importante para efetivao dos direitos humanos.
Concluses
Reconhecida a todo e qualquer ser humano que dela necessite, pelo
simples fato da condio humana, a Assistncia Social, enquanto gnese
das polticas de amparo aos mais vulnerveis, inscreve-se no contexto deste
33 Dispe o Art. 4 A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais
pelos seguintes princpios: II - prevalncia dos direitos humanos.

412

413

sistema de proteo dos Direitos Humanos, apresentando caractersticas

prprias que se conformam com a dinmica das relaes sociais entre
capital e trabalho dentro de cada perodo especfico da histria.
Ao (re)habilitar a capacidade de trabalho ou promover a recuperao
da renda, se presta, a Assistncia Social, ao resgate da igualdade e da
liberdade, mediante a cessao do estado de vulnerabilidade de seus
destinatrios, pelo que se constitui em instrumento de realizao dos
Direitos Humanos.
Por outro lado, ao mesmo tempo em que implementa a efetivao dos
direitos definidos no mnimo social, tambm se insere no prprio rol em construo
dos Direitos Humanos. ao mesmo tempo direito humano substantivo - e
portanto universal - e adjetivo pelo que instrumento de efetividade.
Sendo a erradicao da pobreza e das desigualdades, objetivo
fundamental da Repblica constitucionalizado pelo o artigo 3 da CF/88, o
ordenamento jurdico brasileiro tambm eleva a Assistncia Social condio
de direito fundamental e assume que necessrio modificar-se os padres
de relaes culturais e econmicas que as provocam e que aprofundam a
excluso, inclusive as sustentadas pela atividade estatal na implementao
de polticas pblicas, na formulao de leis e no julgamento das demandas
levadas aos tribunais.
Referncias
BALERA, Wagner. Sistema de Seguridade Social. 4 edio, So Paulo:
LTr, 2006.
BEETHAM , David. What Future for Economic and Social Rights? Political
Studies Association, Sheffield, v. XLIII, p. 41-60, 1995, disponvel em: http://
onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467-9248.1995.tb01735.x/pdf, acesso
em 20/05/2014.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1986.
_______. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992.
CASTEL, Robert. As metamorfoses da questo social: uma crnica do
salrio. Rio de Janeiro: Petrpolis.Vozes. 1998.

414

FUKUDA-PARR, S. & HULME, D. International Norm Dynamics and the

End of Poverty: understandig the Millennium Development goals. Global
Governance, vol. 17, n 01, January-March, 2011, disponvel em http://www.
questia.com/read/1G1-251460974/international-norm-dynamics-and-theend-of-poverty, acesso em 26/05/2014.
HABERMAS, Jurgen. A Incluso do Outro: estudos de teoria poltica, So
Paulo: Loyola, 2002.
HUBER, Evelyne. Um nuevo enfoque para la seguridad social em la regin.
In: Universalismo bsico una nueva poltica social par Amrica Latina. Banco
Interamericano de Desarrollo: Editorial Planeta Washington, DC, 2006.
LIMA Jr, Jayme Benvenuto. Os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e
Culturais. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
MARSHALL, Thomas H. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro,
Zahar Editores, 1967.
MORO, Srgio Fernando. Questes Controvertidas sobre o benefcio da
Assistncia Social, in Temas Atuais de Direito Previdencirio e Assistncia
Social, Daniel Machado da Rocha (organizador) - Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2003.
PEREIRA, Potyara. Sobre a Poltica de Assistncia Social no Brasil. In:
poltica social e democracia. So Paulo:Cortez. 2002.
_______. Necessidades humanas: subsdios crtica dos mnimos sociais.
So Paulo: Cortez, 2000.
PIOVESAN, Flvia. Temas de Direitos Humanos, So Paulo: Max
Limonard, 1998.
_________. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 4. ed.
So Paulo: Max Limonad, 2000.
POLANY, Karl. A Grande Transformao: As origens da nossa poca. Rio de
Janeiro: Editora Campus, 2000.
RAICHELIS, Raquel e WANDERLEY, Luiz Eduardo. Desafios de uma
gesto pblica democrtica na integrao regional. Revista Servio Social e
Sociedade. n 78. So Paulo: Cortez, 2004.

415

SPOSATI, Aldaza, et al. A Assistncia na trajetria das polticas sociais

brasileiras. So Paulo: Cortez, 1998.
Internet
IV Conferncia Nacional de Assistncia Social. Disponvel em: <http://
www.mds.gov.br/saladeimprensa/eventos/assistencia-social/iv-conferencianacional-de-assistencia-social>. Acesso em: 23.07.2014.
Assistncia Social como direito universal: entre a concepo terica
e a proviso. Disponvel em: http://tede.pucrs.br/tde_busca/arquivo.
php?codArquivo=1303. Acesso em: 23.07.2014.
Assistncia Social no Brasil: da caridade ao direito. Disponvel em: <http://
www.maxwell.vrac.puc-rio.br/11992/11992.PDF>. Acesso em: 10.08.2014.
Benefcio da prestao continuada. Disponvel em: <http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php/%20http:/www.dgmarket.com/AppData/?n_
link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12909&revista_caderno=20>. Acesso
em: 25.05.2014

Lei Orgnica da Assistncia Social Lei n 8742 de 07/12/1993. Disponvel

em: <http://narealidade.afroreggae.org/textos/loascomentada.pdf>. Acesso
em: 20/05/2014.
LGBTT a sigla de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e
Transgneros, que so orientaes sexuais de escolha diferente do sexo
designado no nascimento. LGBT um movimento que luta pelos direitos
dos seus membros, e principalmente contra a homofobia. Disponvel no site:
<http://www.significados.com.br/lgbt/>. Acesso em: 23.07.2014.
Minoria. Disponvel no site: <http://www.dhnet.org.br/dados/cursos/dh/br/pb/
dhparaiba/5/minorias.html/>. Acesso em: 23.07.2014.
Pobreza, Excluso Social e Direitos Humanos: O papel do Estado. Disponvel
em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/dhesc/phelena.html>. Acesso em:
24.07.2014.
Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Disponvel em: <http://www.
mds.gov.br/assistenciasocial/suas>. Acesso em: 23.07.2014.

Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://

www.jusbrasil.com.br/topicos/10641309/artigo-6-da-constituicao-federalde-1988>. Acesso em: 20/05/2014.
Conveno Internacional dos Direitos das Pessoas com Deficincia.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/
decreto/d6949.htm>. Acesso em: 23.07.2014.
Declarao Universal dos Direitos Humanos. Disponvel em: <http://
portal.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm>.
Acesso em: 24.07.2014.
Grupos
vulnerveis>
Disponvel
em:
http://www.jusbrasil.com.br/
topicos/294974/grupos-vulneraveis> Acesso em 23.07.2014.
Grupos vulnerveis e minorias. Disponvel no site: <http://ead.
s e n a s p . g o v. b r / m o d u l o s / e d u c a c i o n a l / c o n t e u d o / 0 0 9 9 2 / p a g i n a s /
AtuacaoPolicialFrenteGruoosVulneraveis_Mod2.pdf>. Acesso em:
25.05.2014.
Lei n 8.742/93 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l8742.htm>. Acesso em: 23.07.2014.
416

417

ASSISTNCIA SOCIAL COMO DIREITO

UNIVERSAL E SEU PAPEL NA
EFETIVAO DOS DIREITOS HUMANOS:
TENSES E CONTRADIES
Raoni Borges Barata Teixeira

Resumo: a Assistncia Social, positivada na Constituio Federal de 88

no Brasil como direito do cidado e dever do Estado, percorre uma longa
trajetria, atravessando sculos de assistencialismo no mundo. No Brasil
tambm passou por formas filantrpicas de mbito privado e, mesmo quando
ocupa o espao pblico na dcada de 30, no altera sua configurao de
ao intermitente, assistemtica, e de simples subveno a entidades
filantrpicas particulares. apenas em 1988, com a Constituio, que a
assistncia social conquista as bases jurdico-polticas para evoluir de uma
relao de favor, de ao episdica, intermitente e fragmentada (em
mbito privado ou pblico), para uma relao jurdica consagrada como
direito (em sua acepo de universalidade e sistematicidade). A positivao
da Assistncia Social como direito, contudo, no a isenta de embates, nem
no campo ideopoltico, nem no campo jurdico-poltico. O texto enfrenta
esses embates, trabalhando a figura jurdica da reserva do possvel, que
ancora argumentos do executivo, justificadores da omisso no atendimento
aos direitos sociais e toma posio pela defesa da Poltica de Assistncia
Social e do SUAS, como uma oportunidade de ser construdo no Brasil, pela
primeira vez, um Sistema de Proteo Social como jamais houve. Originada
na dcada de 70 no campo do Direito, a reserva do possvel vem sendo
objeto de debate nos Tribunais. O texto entra nesse debate, apropriandose de suas instigantes polmicas e controvrsias e, sob a referncia da
Constituio Federal de 88, sua natureza arriscada de bice efetivao
dos direitos sociais no mbito das polticas pblicas.
Palavras chave: Assistncia Social; Direitos Sociais; Reserva do Possvel.

419

Asbtract: the Social Assistance, positively valued in the Brazilian Constitution

of 88 as a citizens right and a States duty, makes a long journey across
centuries of welfare in the world. In Brazil also went through philanthropic
forms in the privately area and, even when occupy public space in the
30s, does not change its configuration of an intermittent action and simple
subsidy to private charities. Its only in 1988, with the Constitution, that social
assistance conquers the legal and political basis for evolving a relationship of
favor to a legal relationship established as a right (in its sense of universality
and systematicity). The positivation of the Social Welfare as a right, however,
is not free of conflicts, nor in politics, nor in the legal field. The text addresses
these clashes, working the legal concept of possible reserve that anchors the
Executive arguments, justifying the omission in attending to social rights, and
takes a position in defense of Social Welfare Policy and the Unified Social
Assistance System - HIS, as an opportunity to be built in Brazil for the first
time, a System of Social Protection as never before. Originated in the 70s in
the field of law, the possible reserve is being debated in the courts. The text
enters this debate, appropriating its controversial, under the reference of the
Federal Constitution of 88, its risky nature of obstacle to the realization of
social rights in the realm of public policy.

dos trabalhadores em sua poca. Explica tambm porque a Previdncia e

a Sade conseguiram rapidamente aprovar suas Leis Orgnicas, enquanto
a Assistncia Social somente o conseguiu em 1993 pela Lei n. 8.742/93. A
Constituio de 88 foi, sim, momento de avano da democracia no Brasil,
ainda que sejam reconhecidos seus limites, uma vez que a Justia enfrenta
todas as contradies da sociedade.

Keywords: Social Assistance; Social Rights; Possible reserve.

O tratamento do tema exige destacar: a) a responsabilidade estatal

no campo dos direitos sociais, b) o embate entre determinantes econmicos
e as referncias tico-polticas no mbito do direito e da justia, e c) a
contribuio do judicirio na defesa dos direitos sociais.

Introduo

O presente artigo aborda a assistncia social como direito,

incursionando por suas controvrsias, e toma partido pela afirmao do
seu reconhecimento na efetivao dos direitos sociais no Brasil. Percorre
seu marco regulatrio no plano formal e alerta para os perigos que enfrenta
no plano real, uma vez que, como j reconhecido, o caminho da luta por
direitos nem sempre se resolve por sua proclamao, mas sim no plano da
resolutividade, no interior da sociedade.
Tudo isso faz sentido quando se constata que a assistncia social,
enquanto poltica de proteo social, nos tempos atuais, rema contra a
corrente mundial da desregulamentao de direitos, num quadro de crise
sistmica da ordem social capitalista, em que se acirram as disputas j
mencionadas no interior de todos os espaos de polticas pblicas.

Analisar a Assistncia Social no quadro institucional dos direitos

sociais no Brasil, assegurados em Carta Magna e inscritos nos marcos da
Seguridade Social brasileira, impe a ruptura com as ingnuas formulaes
que compreendem as relaes jurdicas e o Estado garantidor de direitos por
si mesmos, sem inseri-los na totalidade social das condies de existncia.
Nesse marco da ordem social vigente, sabemos que comparecem como
realidades sociais concretas (e no supostas e nem inventadas) o capital
acumulado como riqueza no mundo da produo, o capital fictcio no
universo da mercadoria-dinheiro, o latifndio como propriedade, o trabalho
assalariado, o trabalho informalizado, agricultores sem terra, desemprego
e pobreza. Trata-se, portanto de uma sociedade eivada de acirradas
contradies e disputas. Disputas pela apropriao da renda, da riqueza,
da propriedade e do poder. este quadro social que tambm explica o fato
de a Assistncia Social ter sido matria controversa na Constituinte, embora
tenha sado vitoriosa em sua formulao, no contexto da intensa mobilizao

Entende-se que, nos marcos da Carta Magna, no cabe mais espao

de discricionariedade, qualquer que seja a unidade federada, para que o poder
pblico contemporneo omita-se na concretizao de direitos fundamentais
inerentes dignidade da pessoa humana, sob arcaicas e recorrentes alegaes
de restries oramentrias. O Conceito de mnimo existencial da Constituio
no elstico e nem minimalista. Nenhuma instncia executiva pode, pois,
reduzi-lo noo de mnimo vital necessrio mera sobrevivncia. Esse
entendimento reducionista e preconceituoso para com os sujeitos de direito das
classes subalternizadas, contraria a constitucionalizao do direito social, cujo
contedo no se limita e nem considera suficiente o reconhecimento do direito
vida, indo muito alm disso.

420

421

Tal perspectiva encontra fundamento na realidade contempornea,

que testemunha grandes saltos cientficos e tecnolgicos, desenvolve
foras produtivas, gera abundncia e intensifica a comunicao. verdade
que o capital mundializa-se em sua mais brutal forma de concentrao e

centralizao, na chamada globalizao. verdade ainda que grandes

corporaes concentram hoje poder econmico maior que o de alguns
Estados-Naes, enquanto em outro polo das classes sociais proliferam
a pobreza e a misria, configurando um quadro de extrema desigualdade
social. Mas preciso resgatar o convvio social, a sociabilidade democrtica
e a dignidade da pessoa humana, que se desagregam e se desnaturam.
Deve-se insistir em reativar princpios e valores de igualdade e liberdade.
O jurista contemporneo depara-se com a dilemtica questo: ser
ele mero espectador da personificao e dogmatizao de um mercado sem
regras, que desestabiliza as relaes sociais em prol de um sistema em
que predominam os ganhos do capital financeiro especulativo? Ou deve
contribuir para transformar a sociedade? Se afirmativa a segunda indagao,
como fazer isso se o Direito se restringir a ser mera superestrutura atrelada
s contradies da realidade social? Como atender, assim, aos anseios de
uma sociedade que clama por justia?
Considerando essas indagaes, este trabalho rene e interpreta os
dispositivos constitucionais sobre a assistncia social dispersos na Carta
Magna, cotejando os dilemas entre os Direitos Fundamentais e as presses
das foras sociais, e sua intercorrncia com o universo do Direito.
1. O imperativo jurdico-poltico dos direitos sociais e a assistncia
no contributiva
amplamente reconhecido, no interior das Cincias Sociais Aplicadas
(entre as quais se situa a Cincia do Direito), que o conceito de assistncia
social no unvoco, nem pacfico. O estudo de sua trajetria semntica
percorre o universo das relaes sociais, o movimento histrico e as formas
de produzir os bens necessrios vida, caminhando da ambgua acepo
do senso comum (que a entendia simplesmente como ajuda), para o status
de categoria jurdico-poltica, que a afirma como direito social. Trata-se de
uma longa trajetria que ainda no foi encerrada. Remonta aos primrdios
da humanidade, como registra Tsutiya (2011: 31), desde o Cdigo de
Hamurbi, na Babilnia (Sculo XXIII a.C.), passando pelo Cdigo de Manu,
na ndia (sculo III a.C.), pela Lei das 12 Tbuas (300 a. C.), at chegar
s Leis de Assistncia aos Pobres (The Poor Laws) na Europa ocidental,
inspiradas nas formulaes de Thomas More (1601).
Tal
trajetria
sem dvida acompanha diferentes prticas de ajuda, que tm em comum a
designao de assistencialismo. S o sculo XIX traz para esse campo as
422

reflexes tericas, o debate jurdico e o horizonte dos direitos humanos. Na

Europa alou esse patamar do sculo XIX ao XX, teve seu apogeu entre os
anos de 1945 e 1970, e sabe-se hoje que, ante a crise sistmica da ordem
social, enfrenta investidas para sua corroso (BOSCHETTI: 2012), tendo
sido afetada pela avassaladora onda neoliberal dos anos 80-90.
No Brasil o assistencialismo era prtica de entidades religiosas e
de iniciativas particulares. Sua caracterstica a relao hierrquica entre
o que promove formas de ajuda, e o que a recebe, ou seja, nessa relao
o ajudado fica em dbito, passando a ser uma espcie de devedor de
um favor, no interior de um elo de subalternidade. clssica a afirmao
de que a questo Social, at 1930, era tratada no Brasil como caso
de polcia, mas preciso reconhecer e destacar uma dissidncia nessa
viso, e aqui lembramos o protagonismo de Ataulpho Npoles de Paiva,
Juiz da Crte de Apelao do Rio de Janeiro, que travou os primeiros
embates a favor da assistncia social pblica (entre 1898 e 1905). Em
sua viso, a assistncia pblica no era um beneficio, mas um dever do
Estado (TSUTIYA op. cit: 444).
Em 1935 Vargas cria informalmente em seu Gabinete o que
considerado pelos juristas uma verso brasileira do Council of Social
Service americano (TSUTIYA op. cit: 444), o qual foi reconstruido em
1938 como Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) via DecretoLei n. 525. Em 1942 foi criada a Legio Brasileira de Assistncia (LBA),
inicialmente concebida para apoiar soldados combatentes na guerra e
posteriormente para assistir crianas e mes necessitadas. Mas engano
supor que o ingresso no espao pblico de medidas de proteo j coloca
a assistncia como direito. Pelo contrrio, tanto o CSS como a LBA passam
a subvencionar aes de entidades filantrpicas privadas, isentando-as de
impostos (filantropia disciplinadora dos pobres). apenas em 1988, com a
Constituio, que a assistncia social conquista as bases jurdico-polticas
para evoluir de uma relao de favor, de ao episdica, intermitente
e fragmentada (em mbito privado ou pblico), para uma relao jurdica
consagrada como Poltica Pblica e como direito (em sua acepo de
universalidade e sistematicidade).
Apoltica pblica de assistncia social no Brasil, no obstante autorizada
constitucionalmente, ainda enfrenta em muitas unidades federadas uma
herana histrica do assistencialismo, arraigada no pensamento e em aes
ainda arcaicas, que subsistem em alguns estados e municpios (o chamado
primeiro damismo uma indicao dessa postura anacrnica, que trajeta
423

de Vargas aos nossos dias). No se pode ocultar, entretanto, o horizonte

de possibilidades abertas com os dispositivos constitucionais, mas no s
com isso, abertas tambm pela vontade jurdico-poltica dos operadores
do direito e de atores sociais e polticos que enxergam, finalmente, uma
oportunidade de se criar, no Brasil, um Sistema de Proteo Social como
o pas jamais teve. Eis porque, aps a formulao oficial da Poltica de
Assistncia Social como poltica PBLICA em 2004 no Brasil (PNAS 2004),
passou a impor-se como consequncia necessria e imprescindvel, a
criao de uma base institucional capaz de desenvolver aes concretas em
um pas de dimenso continental e diversidade regional/cultural. Tal base s
poderia organizar-se em um SISTEMA, alis como preceitua a Seguridade
Social, sendo concebido como o suporte burocrtico/organizativo (unificado
em todo o territrio nacional), envolvendo infraestrutura, base logstica e
ao humano-operativa. Est a a origem da criao do SUAS (formalmente
aprovado no Congresso Nacional em 2010). Diz-se hoje que somente a
arcaica viso economicista da planificao, da administrao e da prpria
poltica financeira do Estado, no reconhece o grande salto qualitativo
assumido pela Carta Magna brasileira no campo dos direitos sociais.

So os artigos 203 e 204 que definem seu carter no contributivo,

distinguindo-a dos direitos previdencirios vinculados ao trabalho e
contribuio compulsria, preceituando sua universalidade (como prprio
da esfera do direito) e destinando-a a qualquer cidado que dela necessite.
Vejamos mais uma vez:

Desde o seu Art. 3, ao explicitar os objetivos fundamentais da

Repblica, a CF/88 (aprovada em 5 de outubro), j vai anunciando o
horizonte dos direitos sociais, ao preceituar claramente, com todas as letras,
em seus incisos I, III e IV (grifos acrescidos):

V. a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal

pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem
no possuir meios de prover prpria manuteno ou de tla provida por sua famlia, conforme dispuser a lei

I. construir uma sociedade livre, justa e solidria;

II. erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
III. promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,
raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao.

, porm, em seu Art. 194 que ela traz uma nova concepo para a
Assistncia Social, e toda a ruptura com o passado da no poltica, do no
direito, incluindo-a na esfera da Seguridade Social. Veja-se:
Art.194. A seguridade social compreende um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social (BRASIL, 2003, p. 193.)
grifos acrescidos.
424

Art. 203 - A Assistncia Social ser prestada a quem dela

necessitar, independentemente de contribuio seguridade
social, e tem por objetivos:
I. a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia
e velhice;
II. o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III. a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV. a habilitao e a reabilitao das pessoas portadoras
de deficincia e a promoo de sua integrao vida
comunitria;

Inscrita na Seguridade, a CF/88 prev o seu financiamento pblico, que

provm do oramento da Seguridade Social, embora no exclusivamente:
Art.204 - As aes governamentais na rea da assistncia social
sero realizadas com recursos do oramento da seguridade
social, previstos no art.195, alm de outras fontes, e organizadas
com base nas seguintes diretrizes:
I. descentralizao
poltico-administrativa,cabendo
a
coordenao e as normas gerais esfera federal e a
coordenao e a execuo dos respectivos programas
s esferas estadual e municipal, bem como a entidades
beneficentes e de assistncia social;
II. participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle
das aes em todos os nveis.

425

No basta, entretanto, cotejar os dispositivos constitucionais para

afirmar a assistncia social como direito, porque, como j dito, a disputa e
o conflito permanecem, e o direito no se encontra imune, mas tambm se
debate no interior das tenses, como qualquer agente profissional, apoiando
um lado ou outro da luta social, que muitas vezes toma a aparncia de
embate jurdico-poltico, ocultando a verdadeira disputa de interesses no
plano das classes sociais.

substancialmente do sentido atribudo pelos trabalhadores do Sistema aos

perigos e danos a que esto sujeitas as pessoas, as famlias, as crianas,
os jovens, os idosos e pessoas com deficincia, especialmente os vitimizados
pela questo social da ordem social capitalista.

No campo das orientaes e determinaes jurdico-polticas e

normativas, enquanto a CF/88 estabelece as diretrizes mais gerais para
a gesto da poltica de assistncia Social, a LEI Orgnica da Assistncia
Social (LOAS/93) formula objetivos, princpios e diretrizes operacionais para
suas aes. da LOAS que emanam as determinaes para a criao do
SUAS e para seu formato descentralizado e participativo, bem como para
sua composio em rede, articulando poder pblico e sociedade civil.

Duas grandes e importantes polmicas tm comparecido nos embates

jurdico-polticos e acadmicos em torno da assistncia Social:

A CF/88 consolida definitivamente no Brasil a responsabilidade

do Estado brasileiro no enfrentamento da questo social e a criao do
SUAS em seu formato democrtico, aberto participao complementar da
sociedade civil, institui a rede de proteo social brasileira no campo dos
direitos sociais.
honesto, entretanto, chamar a ateno para uma falha de contedo
contido na formulao do texto constitucional da Seguridade Social brasileira,
que tem ensejado ao direito comparado criticar o seu ecletismo, o qual teria
adotado um Sistema de Seguridade Social, segundo Tsutiya para ingls
ver! (op. cit: 38) j que conserva a ultrapassada ideia de Seguro Social
para a Previdncia - do modelo de BISMARK (1883), em que os beneficirios
contribuem e s eles so beneficiados - e somente a Sade e a Assistncia
traduzem o sentido mais avanado e universalista de Seguridade Social,
que protege todos os cidados do bero ao tmulo, independente de
contribuio, segundo proposta de Beveridge.
Na tradio do Estado Social europeu, que evoluiu da concepo
de Seguro para a de Seguridade Social, no h a nitidez da separao
entre os que contribuem e os que no contribuem, o que j vem chamando
a ateno da crtica social para os perigos de que o CADNICO acabe
servindo ao interesse conservador e fascista dos que querem o registro
e identificao dos segmentos da sociedade que apresentam potencial
de risco para a ordem social, conforme o significado dessa palavra nos
Relatrios do Banco Mundial. A noo de risco de tal documento difere
426

2. Embates deopolticos e jurdicos e no campo da Seguridade Social

a) A primeira diz respeito insistente dvida acerca do sucesso

da PNAS e do SUAS no Brasil, uma vez que nos tradicionais Estados
Sociais (Estado social-democrata, Estado providncia, Welfare State), os
Sistemas de Proteo Social esto sendo desmontados ante as medidas de
desregulamentao, flexibilizao, privatizao.
b) A segunda uma polmica de ordem jurdica, referente ao
dispositivo denominado reserva do possvel (a que se dedica um tem neste
trabalho), que resguarda, ancora e defende o poder pblico quando recusa
o atendimento a direitos sociais, sob a alegao de altos custos. Tribunais
brasileiros tem enfrentado a questo da judicializao mais no campo da
sade, mas que pode tambm ser invocado na rea da Assistncia Social.
No que diz respeito primeira polmica, trata-se sem dvida de
uma questo pertinente, que comparece entre os que almejam o trajeto
da sociedade para uma nova ordem social, mas vale invocar Castel, que
lembra desde 1978 ser o fazer social do Estado liberal a contragosto e
num patamar mnimo, o do Estado social-democrata como um bem em si
(reformas), enquanto o fazer social do Estado socialista uma necessria
transio, por falta de oportunidade imediata de radicalizar a igualdade.
Isto nos indica que, mesmo em uma sociedade genuinamente socialista,
concebe-se uma transio em que o Estado tem a responsabilidade da
Proteo Social. Isto abre esperanas da possibilidade de ser trabalhada
tal proteo, em pleno sculo XXI, com o horizonte da transio social para
uma nova ordem, mesmo que no interior de uma ordem em agonia. aqui
que se localiza uma lgica dialtica, com sua categoria de mediao, para
que se v criando espaos de avanos sociais por dentro. A lgica formal
concebe a crise como sinnimo de morte. A lgica dialtica como sinnimo
do parto para uma nova vida.

427

Diz Castel que as diferentes formas de socialismo haviam feito

da autonomia e dignidade do trabalho a fundao de uma sociedade de
homens livres. O Estado de Bem Estar Social teria feito uma verso menor
dessa utopia. de se perguntar: pode-se trajetar deste para aquele? Diante
desses dilemas, Castel pe a Proteo Social como um grande desafio
gesto estatal da sociedade e sua ontologia, da que afirma ningum mais
poder ignorar ou ficar alheio ao seu debate no mundo.
Castel percorre em seu texto uma longa trajetria, analisando a situao
da pobreza desde a sociedade pr-industrial, depois na sociedade industrial,
at chegar questo social tal como se manifesta hoje, caracterizada, segundo
o autor, pelo enfraquecimento da condio salarial, a partir da extensa
precarizao do trabalho, e do desemprego massivo, nos marcos do que ele
denomina a perda da centralidade do trabalho assalariado no capitalismo.
Seria o momento em que se vive, fase, segundo ele, indita, em que localiza os
inteis para o mundo, tambm denominados excludos. Conceito polmico
que, se no foi ele o criador (parece ter sido criado pelo francs Ren Lenoir,
com a obra Les exclus: 1974), mas Castel adota, processa e trabalha o conceito,
embora recomende precauo no seu uso, uma vez que o excludo no
estaria ausente de uma relao, mas integraria um conjunto total onde haveria
duas zonas: a de vulnerabilidade e a de integrao. Sabe-se que tal conceito
(excludo) ganhou o discurso acadmico, est presente no planejamento, no
discurso poltico e, segundo o autor tornou-se a questo social por excelncia
na linguagem oficial. (CASTEL, 1998 p. 548).
Quanto segunda polmica, vale rememorar que precisamente
no momento da deciso oramentria que os mais acirrados conflitos e
tenses afloram: no legislativo, no executivo e no judicirio, no embate
entre poltica econmica e polticas sociais, em que h verdadeira disputa
pelos recursos pblicos. nesse contexto que se trava um verdadeiro
embate entre a dogmtica da razo do Estado e a dogmtica constitucional
emancipatria, tratada por Dias da Silva (2010: Op. cit. p. 51,), que coloca
o texto constitucional sob o imperativo do princpio da dignidade da pessoa
humana, prevendo sobretudo os mecanismos destinados a garantir a
eficcia dos Direitos.
H, entretanto, contraditoriamente preocupao da eficcia e
efetividade dos direitos sociais, no arcabouo jurdico brasileiro, a construo
jurdica da reserva do possvel, que ampara o executivo precisamente nos
casos de no efetivao. Qual a origem desse dispositivo e em que consiste?

Sua origem germnica (dcada de 70), e surgiu, segundo OSLEN

(2007: p. 183) quando o Tribunal Constitucional tedesco recusou a tese
de universalizao de vagas nas Universidades sob o argumento de que
a exigibilidade dos direitos subjetivos prestao estatal est sujeita
disponibilidade dos recursos oramentrios. Tal origem confirmada em
NUNES & SAFF (2011), segundo os quais a reserva do possvel foi trasladada
para o Direito precisamente a partir da deciso do Tribunal Constitucional
alemo. E qual o significado central contido nesse dispositivo? O sentido fulcral
que todo oramento possui um limite que deve ser utilizado de acordo com
exigncias de harmonizao econmica geral. (p. 96).
subjacente a esse instituto que os direitos sociais sujeitamse reserva do possvel, isto , h um limite no que o indivduo pode
esperar do Estado, o que sugere a justificativa de sua limitao em razo
de condies socioeconmicas e estruturais. Pode ser verificado que tais
argumentos sintonizam perfeitamente com as ideias de Hayek (1944) o
terico do neoliberalismo, que propugna o Estado mnimo, a privatizao,
a flexibilizao de direitos e a desregulamentao. As propostas de Hayek,
oriundas da dcada de 40, no lograram xito, poca, enfraquecidas que
foram ante o iderio Keynesiano do Estado de Bem Estar e do prprio iderio
socialista. Foram, todavia, retomadas com fora avassaladora a partir da
dcada de 70, como orientao para a sada da crise do capital.
Para VILA (2013) no Brasil, a interpretao e introduo da teoria,
ao ser adequada realidade brasileira, teria transformado essa teoria
em verdade, em uma teoria da reserva do financeiramente possvel,
sendo considerada como limite efetivao dos direitos fundamentais
prestacionais (op. cit, p.1) o grifos acrescidos.
Andreas Krell apud Sarlet (2008, p. 30), salienta que a efetividade
dos direitos sociais materiais e prestacionais quedou-se condicionada
reserva do possvel financeiramente ao Estado. Os direitos fundamentais
passaram a ser dependentes das possibilidades financeiras dos cofres
pblicos. Caberia, portanto, aos governantes e aos parlamentares a deciso
poder discricionrio sobre essa disponibilidade.
No Brasil, a disponibilidade e possibilidade financeira e a previso
oramentria passaram a ser argumentos dessa distoro da teoria Alem.
Veja-se o que diz um dos defensores da reserva do possvel, Ingo Sarlet
(2003, p.286), sobre a questo:
Sustenta-se, por exemplo, inclusive entre ns, que a efetivao
destes direitos fundamentais encontra-se na dependncia da

428

429

efetiva disponibilidade de recursos por parte do Estado, que,

alm disso, deve dispor do poder jurdico, isto , da capacidade
jurdica de dispor. Ressalta-se, outrossim, que constitui tarefa
cometida precipuamente ao legislador ordinrio a de decidir
sobre a aplicao e destinao de recursos pblicos, inclusive
no que tange s prioridades na esfera das polticas pblicas,
com reflexos diretos na questo oramentria, razo pela qual
tambm se alega tratar-se de um problema eminentemente
competencial. Para os que defendem esse ponto de vista, a
outorga ao Poder Judicirio da funo de concretizar os direitos
sociais mesmo revelia do legislador, implicaria afronta ao
princpio da separao dos poderes e, por conseguinte, ao
postulado do Estado de Direito.

Para o mesmo autor, desdobra-se a ideia da teoria da Reserva do

Possvel em dois elementos: um ftico e outro jurdico. O ftico tem a ver
com a disponibilidade de recursos financeiros suficientes satisfao do
direito prestacional, e o jurdico existncia de autorizao oramentria,
portanto legislativa, para o Estado despender os respectivos recursos.
V-se a que a Reserva do Possvel transformou-se em justificativa
para a ausncia Estatal, um verdadeiro respaldo antitico para que no
cumpra o papel que a prpria Constituio lhe confere, isto , o de atender
demandas oriundas das necessidades da sociedade, representadas pelos
direitos fundamentais e sociais ali descritos. o que refora Ana Paula
Barcellos (2002, p. 237) ao analisar a problemtica. Diz a autora: na
ausncia de um estudo mais aprofundado, a reserva do possvel funcionou
muitas vezes como o mote mgico (...) que impedia qualquer avano na
sindicabilidade dos direitos sociais. Para alm dessa origem alem, o tema
desenvolveu-se e fortaleceu-se no Brasil, passando a ser abrigado pela
teoria do direito, que absorveu contestaes oriundas do mbito da gesto
de polticas pblicas, as quais comparecem para interrogar: at que ponto
o Judicirio pode determinar a realizao de um direito sem a necessria
preocupao com seu custo? (OLSEN: 2011 op. cit. - capa).
A mesma autora, contudo, apresenta o outro lado da questo,
ao interrogar: deveria ento o juiz abster-se de determinar o
cumprimento das normas constitucionais em virtude da escassez ou
da escolha alocativa de recursos, deixando o titular do direito sem
acesso ao bem jurdico constitucionalmente garantido?(op.cit.-capa).
Ora, os direitos fundamentais sociais so imperativos previstos na
430

Constituio Federal de 1988 no Brasil, e so considerados imprescindveis

para a reduo das desigualdades sociais em nosso pas, que ocupa lugar
de triste destaque no ranking da desigualdade no mundo.
Na verdade a controvrsia em torno da reserva do possvel precisa
ser contextualizada em um momento de crise, paradoxalmente propiciada
pelo desenvolvimento econmico, ou melhor, pela forma em que o sistema
financeiro se mundializa, se apropria do valor excedente e da riqueza, sendo
incapaz de socializ-la, dado que seus ganhos operam-se fora do circuito da
produo. Nessa conjuntura, utilizam-se mecanismos para enfraquecer os
Estados Nacionais em suas decises sociais, e contraditoriamente fortaleclo em seu lado repressivo e penal. Imersa na globalizao econmica, as
relaes comerciais entre os pases passaram a se travar com mais liberdade
e menos interveno estatal, tornando agentes privados em verdadeiros
condutores das aes estatais. Ademais, com a dvida pblica, dficit na
Balana Comercial e subsuno aos organismos internacionais, como o
Banco Mundial ou a OMC, os Estados transferem decises importantes em
matria de investimento, emprego, sade e educao para a esfera privada.
Como bem observa Lnio Luiz Streck: o que nos vendido como prova
de modernidade d os claros sinais de uma barbrie: a barbrie neoliberal
(STRECK apud OLSEN, 2011, p. 181).
Esse o pano de fundo em que o debate do princpio da reserva
do possvel se situa, transformando-se em verdadeira controvrsia no
campo do direito no Brasil, visto que posicionamentos divergentes e alguns
irreconciliveis em universidades brasileiras e no debate jurdico dos
Tribunais. Seus defensores, via de regra, tem como referncia a delimitao
das prestaes positivas do Estado no campo do bem-estar (e nunca no
campo dos investimentos), logo, como uma espcie de fronteira limtrofe aos
direitos fundamentais sociais, que estariam subordinados s possibilidades
econmicas e financeiras da nao, do estado ou do municpio. Seus
opositores, com os quais nos identificamos, analisam a questo segundo
o princpio metodolgico da historicidade, Isto , situando-a no contexto
da ordem social contempornea, em que o direito no se descola do
reconhecimento do alto grau de desenvolvimento das foras produtivas
materiais, com o avano cientfico e tecnolgico, tendo sido gerada uma
sociedade de abundncia (e em alaguns casos, at de desperdcio), em que
muitos economistas abandonam a genrica e velha categoria da escassez,
admitindo-a como gerada, em alguns casos, apenas artificialmente pelo
formato da sociedade, no sendo mais intrnseca produtividade social
do trabalho. H aqui tambm o reconhecimento da disputa dos recursos
431

pblicos no interior do Estado, por parte de grupos que detm o poder

econmico (em crise), e da necessidade de serem contemplados os que
sempre perderam nessa disputa.
A defesa da reserva do possvel est contida em Sandoval Alves da
Silva (2007), do qual respeitosamente se discorda, quando argumenta que
o direito no pode promover a realizao seno do que seja econmica
e financeiramente possvel (p. 182). Para o autor, o econmica e
financeiramente possvel estaria expresso na lei oramentria, cuja
elaborao e definio, sabemos todos, sujeita-se a um acirrado jogo de
foras polticas e sociais que se confrontam no mbito do executivo e do
legislativo. Chama a ateno o autor para o caso de os direitos fundamentais
sociais deverem encontrar limites na riqueza nacional ou na situao
econmica de um pas, recomendando no se dever acreditar na viabilidade
de atendimento de todas as necessidades sociais. Silva chega a invocar
TORRES (2000, p. 17-18) em sua negao jusfundamentalidade aos
direitos econmicos e sociais, aos quais no reconhece as caractersticas
de direitos humanos, s concebendo o mnimo existencial, ao qual parece
conferir um sentido minimalista. Sandoval s discorda de Torres no que toca
perda da jusfundamentalidade, a qual admite em qualquer direito, mas
concorda com sua preocupao de impor limites aos gastos sociais.
Em oposio interpretao de SILVA (2007), Andreas Krell (apud
Daniel Sarmento: 2008, p.570), declara que a teoria da reserva do possvel
fruto de um Direito Constitucional equivocado, uma vez que em pases
chamados emergentes, como o caso do Brasil, muitas das necessidades
bsicas da sociedade so sequer atendidas, o que comprometeria a aplicao
da Reserva do Possvel, a qual, empregada em pases desenvolvidos, no
conhece o conceito do mnimo essencial.
Vale a pena abrir esse debate porque, no obstante o dispositivo
constitucional, persistem, contudo, as situaes de descaso, tendo
prevalecido afirmaes e posicionamentos sobre a sobrecarga do Estado
e, como constata OLSEN (2011), argumentos de que prestaes materiais
como sade, educao, previdncia, (e assistncia social) oneram os cofres
pblicos (op.cit - capa) com acrscimo.
A reserva do possvel permanece, portanto como uma questo em
aberto, por ser ainda fato inegvel a busca da legitimao no realizao de
direitos fundamentais sociais (especialmente em sua dimenso prestacional,
como destaca OLSEN), em evidente abalo aos valores consagrados na
Constituio Federal de 1988 (op.cit - capa).
432

Constata-se que possvel, como faz a autora, debater o fenmeno

sob a tica de uma concepo analtica dos direitos fundamentais sociais,
tomando por base os valores consagrados no texto constitucional e
sempre com a referncia de sua efetividade. Por isso vale tensionar esse
dispositivo jurdico, por sua natureza de bice concretizao dos Direitos
Fundamentais, no bojo da contradio entre . Por isso vale tensionar
esse dispositivo jurdico, por sua natureza de bice concretizao dos
Direitos Fundamentais, no bojo da contradio entre clculo econmico e
necessidade de avanos democrticos. . Requer-se seja adotada, outrossim,
uma concepo ousada de Democracia, nesta conjuntura marcada pelo
esprito do capitalismo, um esprito competitivo, excludente e dominador
(COMPARATO, 2010, p. 536) Seu espectro faz operar no campo econmico
uma completa inverso ontolgica. Enquanto o capital desumanizado
elevado posio de pessoa artificial, o homem reduzido condio de
simples instrumento de produo. Somente o que tem preo no mercado
passa a ter valor na vida social. Compreender a Democracia e o Direito sob
a perspectiva substantiva, envolve um olhar para o futuro e para o avano
da justia, sem olvidar de que se est em um conflito e, indubitavelmente, do
lado mais fraco, se no houver a solidariedade dos indivduos e dos grupos
sociais, para transformar a sociedade.
Comunga-se com Ricardo Augusto Dias da Silva (2010) quando
menciona que, para se recorrer ao raciocnio democrtico preciso: a)
combater a lgica de um capitalismo financeiro perpetuado sobre o capital
acumulado, sem produzir bens para a vida; b) opor-se estrutura burocrtica
de um Estado alheio sociedade e submetido ao clculo econmico,
destoante de seus fins constitucionais; e c) reconhecer o indivduo como
tomo das transformaes sociais, porquanto legitima a existncia de um
Estado, o elemento constituinte dos grupos sociais e d concretude
abstrao chamada de sociedade, sensibiliza-se e horroriza-se diante da
injustia e move foras para transformar o mundo. Ante a conjuntura global,
o autor mostra o horizonte a ser percorrido, in verbis:
Democracia um conceito histrico. No sendo por si um valorfim, mas meio e instrumento de realizao de valores essenciais
de convivncia humana, que se traduzem basicamente nos
direitos fundamentais do homem. (...) A historicidade (...)
enriquece-lhe o contedo a cada etapa do envolver social,
mantido sempre o principio bsico de que ela revela um regime
poltico em que o poder repousa na vontade do povo. Sob esse
aspecto, a democracia no um mero conceito poltico abstrato
433

e esttico, mas um processo de afirmao do povo e de

garantia dos direitos fundamentais que o povo vai conquistando
no decorrer da histria. (SILVA, 2010, op. cit. p 126).

Como se percebe, a Democracia almejada deve ter como primado

bsico mecanismos para garantir e assegurar os Direitos Fundamentais, de
quaisquer geraes de Direitos Humanos, sobretudo, os direitos sociais, pela
singela razo de serem eles os mais violados, nem sempre exequveis pela
alegao de requerimento de prestaes positivas do Estado, no obstante se
constiturem o elemento fundante dos Direitos. Esse tambm o magistrio
de Paulo Bonavides (2010), que, ao tratar da segunda gerao de direitos
humanos, observa, no perodo posterior ao Iluminismo, a sociedade no ter
atingido propriamente o complexo liberdade, igualdade e fraternidade, pois
em verdade a maior das garantias constitucionais seria indubitavelmente
aquela que produzisse os pressupostos fticos, indispensveis ao pleno
exerccio da liberdade, e sem os quais esta se converteria numa fico
(BONAVIDES, 2010, p. 567).
O estudo desses pressupostos, traduzidos nos direitos sociais,
so reforados pelo autor, que afirma: nasceram abraados ao princpio
da igualdade, do qual no podem se separar, pois faz-lo equivaleria a
desmembr-los da razo de ser que os ampara e estimula (BONAVIDES,
2010, op. cit. p. 564).
Explica Canotilho (2003) a questo dos direitos fundamentais sociais
envolver dplice fundamentalizao: de um lado, a fundamentalidade
formal, associada constitucionalizao de tais direitos, determina que as
normas consagradoras de direitos fundamentais so normas colocadas no
grau superior da ordem jurdica. De outro, sob o aspecto material, que o
contedo dos direitos fundamentais seja decisivamente constitutivo das
estruturas bsicas do Estado e da sociedade. So direitos em garantia
de uma convivncia digna, livre e igual de todas as pessoas, refora Jos
Afonso da Silva substanciados no princpio da soberania popular, eleitos
pela populao a serem elevados natureza de valores supremos de uma
sociedade fraterna, como consta no prembulo da Constituio Federal.
Trazendo baila indagao instigante queles que se posicionam
favorveis doutrina neoliberal e veem Direito e Democracia enquanto
impotncias para se alcanar um patamar civilizatrio superior, Ronald
Dworkin, em sua obra, A virtude soberana, traz uma provocao: a igualdade,
afinal de contas, ainda importante? Em resposta, aduz o autor que nenhum

434

governo legtimo a menos que demonstre igual considerao pelo destino

de todos os cidados sobre os quais afirme seu domnio e, em seguida
conclui: a considerao igualitria a virtude soberana da comunidade
poltica sem ela o governo no passa de tirania (DWORKIN, 2011, p. 1).
3. O judicirio na concretizao de direitos fundamentais
e a legitimidade democrtica
No neoconstitucionalismo, a Constituio deixou de ser um complexo
de textos vazios e meramente programticos e foi-lhe reconhecida fora
normativa. Hoje, invertem-se os papis: a lei submete-se s normas
constitucionais, devendo ser conformada pelos princpios de justia, pelos
valores ticos e pelos direitos fundamentais
A Jurisdio Constitucional deve ser entendida, pois, enquanto
interpretao e aplicao da Constituio por rgos judiciais, direta ou
indiretamente mediante o controle de constitucionalidade. A maioria
soberana, s vezes, pode violar os direitos da minoria, da porque se deve
partir da perspectiva democrtica para equilibrar as relaes e tenses entre
as foras sociais, de modo a respeitar tambm os interesses da minoria.
A dosagem certa para estabelecer o equilbrio deve considerar os
direitos e os valores conflitantes. A Democracia permite um movimento no
apenas para a incluso de minorias, como tambm de maiorias frgeis,
como os pobres. Repudia a discriminao de gnero, de classe social ou por
deficincia. Quando qualquer pessoa encontrar-se em situao em que se
esteja a lesar os seus direitos fundamentais defendidos constitucionalmente,
no h razo para impedir-lhe o acesso ao Judicirio.
Expressa o ilustre Luis Roberto Barroso:
O constitucionalismo traduz-se em respeito aos direitos
fundamentais. E democracia, em soberania popular e governo
da maioria. (...) a questo essencial : podem juzes e tribunais
interferir com as deliberaes dos rgos que representam as
maiorias polticas isto , o Legislativo e o Executivo -, impondo ou
invalidando aes administrativas e polticas pblicas? A resposta
ser afirmativa sempre que o Judicirio estiver atuando para
preservar um direito fundamental previsto na Constituio ou para
dar cumprimento a alguma lei existente. (BARROSO, 2010, p. 14).

435

Como demonstrado, se o Legislativo e o Executivo no cumprem o

mister de consolidar polticas pblicas adequadas e nem as executam conforme
determina o comando constitucional, diante disso, a prevalecer o princpio
democrtico, enquanto instrumento para se garantir e assegurar direitos,
o Judicirio est autorizado a conhecer da lide, encontrando legitimidade
diretamente nos princpios e normas plasmadas na Constituio Federal.
Refute-se, outrossim, a tese de que o princpio da separao dos
poderes teria o condo de impedir a interferncia do Judicirio no Legislativo
e no Executivo. O princpio em comento analisado conjuntamente ao
sistema do checks and balances, traduzindo-se este em interdependncia
de funes atravs de interdependncias e dependncias recprocas de
natureza funcional, orgnica ou pessoal (CANOTILHO, op. cit. 2003, p.
556), o que permite um balano e um controle funcional, a fim de impedir um
superpoder. Pelo sistema de pesos e contrapesos, os poderes no podem
ser estanques, mas devem atuar harmonicamente entre si (art. 2, CRFB).
Pode ser sintetizada a dinmica neoconstitucional da seguinte
maneira: quando a Constituio estabelecer direitos subjetivos polticos,
individuais, sociais, so eles direta e imediatamente exigveis do Poder
Pblico, por via das aes cabveis. O Poder Judicirio, como consequncia,
passa a ter papel ativo e decisivo na concretizao da Constituio, na
medida em que adere hermenutica constitucional para o resguardo de
direitos fundamentais (MARINONI, 2010).
Por fim, para atender a lgica democrtica de universalizao e
concretizao de direitos, no devem ser criados mecanismos excludentes que
impeam o acesso ao judicirio pela via individual. Individual e coletivo no se
excluem, mas so dimenses que se complementam no mundo da vida.
Concluses
A interpretao contempornea da histria aponta a existncia de foras
produtivas capazes de alimentar oito vezes mais os habitantes do planeta; indica
j existirem curas para doenas antes letais; constata o repdio veemente
escravido, s prticas de tortura e discriminao dos povos, o que enseja
a disseminao da democracia para a maioria dos pases do planeta; registra
ainda inmeras conquistas no campo dos Direitos Humanos, reconhecendo-os
de primeira quinta gerao, inclusive o direito solidariedade. A desigualdade
social, contudo, longe de desaparecer, pelo contrrio, acirrou-se.
436

Por tudo isso, incontroverso que a emancipao poltica tem sido de

mais fcil obteno. Resta conquistar a emancipao humana. Fenmenos
como foras do mercado, poder econmico, capital financeiro, poder
estatal no esto em um terreno alheio governabilidade social. Decorrem
intrinsecamente de decises ou aes humanas. Mercado e capital
mundializado no agem e nem surgem como fenmenos naturais. Diretrizes
so produzidas por atitudes volitivas. O Direito, portanto, no pode e no
deve resumir-se a mero reflexo de uma realidade posta, construda como
herana do passado. Realidade, como disse Shakespeare, em que os
mortos governam os vivos. O campo jurdico h que avanar.
Tal avano impe, dentre outros, os seguintes aspectos:
1. Primeiramente, a ressignificao do conceito republicano de
soberania,, dando-lhe contemporaneidade, cuja concepo
tripartite de poderes os dicotomizam, os opem, como se
competissem entre si em uma relao conflituosa, quando se sabe
na verdade integram uma nica estrutura estatal, devendo estar
harmonizadas na consubstanciao dos direitos fundamentais.
O conflito e a oposio s caberiam quando tal horizonte de
direitos estivesse ameaado ao extremo. A responsabilidade pela
efetivao dos direitos no competncia exclusiva dos entes
federativos, mas envolve todos os poderes republicanos, que
necessitam articular-se nessa perspectiva.
2. Segundo, a derrocada da velha oposio entre indivduo e
coletividade, subsumida lgica formal do ou isso ou aquilo.
No interior da democracia, indivduo e sociedade so dimenses
ineliminveis da condio humana, ambas devendo ser atendidas
pelas Polticas Pblicas e pelos pleitos judiciais, quer sejam
individuais, quer sejam coletivos.
3. E finalmente, a urgente inverso da primazia conferida ao clculo
econmico sobre a dignidade da pessoa humana, embutida na
prevalncia da reserva do possvel, em detrimento aos Direitos
Fundamentais. A sociedade contempornea a sociedade da
abundncia e no da escassez. Falta apenas redistribuio.
O alcance dessas perspectivas poder ser construdo, se os atores
do Direito assumirem, com coragem e ousadia, o desenho jurdico-poltico
da sociedade do futuro desde agora, comungando com os que creem nessa
possibilidade. E aos que pensam ser esse horizonte inatingvel, vale lembrar
a lapidar expresso de Marcuse: sejamos realistas, queiramos o impossvel.
437

Referncias
BARROSO, L. R. Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do
Direito (O triunfo tardio do direito constitucional no Brasil) disponvel
no Google: 2012.
_______________. Constituio, Democracia e Supremacia Judicial:
Direito e Poltica no Brasil Contemporneo. Rio de Janeiro, 2010. Disponvel
em: <http://www.lrbarroso.com.br/pt/noticias/constituicao_democracia_e_
supremacia_judicial_11032010.pdf>. Acesso em: 11 mar. 2012.
_______________ Da falta de efetividade judicializao excessiva:
direito sade, fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros
para a atuao judicial. Rio de Janeiro, 2007. Disponvel em: <http://www.
marceloabelha.com.br/aluno>. Acesso em: 02 nov. 2013, p. 12.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 25. ed. atual. So
Paulo: Malheiros Editores, 2010.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988.
BRASIL. LOAS (1993). Lei Orgnica da Assistncia Social. Braslia,
MPAS, Secretaria de Estado de Assistncia Social, 1999.
BOSCHETTI, I. A insidiosa Corroso dos Sistemas de Proteo
Social Europeus. Revista Servio Social & Sociedade no. 112, So
Paulo: Cortez Editora, 2012
BRITO FILHO, Jos Cludio Monteiro. Direitos Fundamentais Sociais:
Realizao e Atuao do Poder Judicirio. Revista do TRT da 8 Regio
Suplemento Especial comemorativo, Belm, 2008, v. 41, n. 81, p. 77-87.

HAYEK, F. A. The Road to Serfdom (Ttulo original). O Caminho para a

Servido. Traduo: Arcelino Amaral. Portugal: Edies 70, 2009.
MARINONI, Luiz Guilherme. Curso de Direito Processual Civil vol. 1
Teoria Geral do Processo. 4. ed. rev. e atual. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2010, p. 138.
MESTRINER, M. L. O Estado entre a filantropia e a assistncia social. 2.
ed. So Paulo: Cortez, 2001.
MESZROS, I. O Sculo XXI. socialismo ou barbrie. So Paulo:
Boitempo, 2003
PEREIRA, P. Necessidades humanas. Subsdios crtica dos
mnimos sociais. So Paulo: Cortez, 2000;
SARMENTO, Daniel Os princpios constitucionais e a ponderao de
bens. In: TORRES, Paulo Lobo (org.) Teoria dos Direitos Fundamentais. 2.
Ed. Rio de Jaaneiro: Renovar, 2001
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. ed.
So Paulo: Malheiros, 2010.
SILVA, Ricardo Augusto Dias da Direito Fundamental Sade: o dilema entre
o mnimo existencial e a reserva do possvel. Belo Horizonte: Forum, 2010.
TORRES, Ricardo Lobo. A metamorfose dos direitos sociais em
mnimo existencial. In: SARLET, Ingo Wolfgang. Direitos Fundamentais
Sociais: estudo de Direito constitucional, internacional e comparado. Rio
de Janeiro: Renovar, 2003.

CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio.

7. ed. Coimbra: Almedina, 2003.
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos Direitos
Humanos. 6. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008.
DWORKIN, Ronald. A virtude soberana A teoria e a prtica da igualdade.
2. ed. So Paulo: Editora WMF Martins Fontes, 2011
_______________ Levando os direitos a srio. Traduo de Nelson
Bueira. So Paulo: Martins Fontes, 2002.
438

439

O PAPEL DA ASSISTNCIA SOCIAL

NA EFETIVAO DOS DIREITOS DAS
PESSOAS COM TRANSTORNO DO
ESPECTRO DO AUTISMO
Roberto Viana da Silva

Resumo: o artigo visa demonstrar o quadro atual das pessoas portadoras

do transtorno do Espectro do Autismo e de suas famlias aos direitos
sociais no mbito dos segmentos da sade, educao e, em especial, da
Assistncia Social. Para alcanar o objetivo, uma pesquisa descritiva de
cunho bibliogrfico foi desenvolvida. Inicialmente, caracteriza-se o Autismo.
Aps, identifica-se a Poltica Nacional do Autismo e a sua aplicao. O estudo
parte de uma retrospectiva da Politica Nacional da Pessoa com Deficincia
e da Poltica Nacional do Autismo. Ao analisar os fundamentos legais e
operacionais dessas Politicas, observou-se que a consolidacao legal requer
uma mudanca necessaria a sua compreensao e efetivacao na pratica. H
limites ao acesso. Com quadros descritos e caracterizados pela insuficincia
de recursos financeiros, fisicos, materiais e profissionais capacitados
cria-se um ambiente sem efetividade para o exerccio dos direitos sociais
compatveis ao enfrentamento da condicao do transtorno do espectro do
autismo, que demanda um esforo que ultrapassa a simples previso de
uma Poltica Nacional. Com efeito, jaz uma desproteo social incidental
a um grupo ainda incerto de pessoas no Brasil com transtorno do espectro
do autismo, assim como de suas respectivas famlias que poderiam contar
com a Assistencia Social para a realizao na prtica da mais adequada
forma de proteo social. Tal desproteo tambm potencializada pela
inacessibilidade ou insuficincia de rendimentos pelo benefcio da prestao
continuada e de acolhida e convivncia. A segurana de rendimentos nao e
alcanada por alguns por nao cumprir os requisitos de acesso ao beneficio da
prestao continuada. No que concerne a acolhida e a convivncia, embora
desvinculadas do criterio de renda para o acesso, continua sendo praticada
pela reproduao do paradigma de que a Assistncia Social oferece servios
441

destinados a pobres, e no a quem dela necessite. O Autismo o mais

complexo transtorno do neurodesenvolvimento. Requer, portanto, da sade,
educao e, em especial da assistncia social, um esforo e um preparo
tcnico profissional complexo para que a proteo social seja efetiva, e que
o status do carter que se busca de direito e com determinante na efetivao
dos direitos humanos seja uma realidade universalizavel.
Palavras-chave: Autismo; Assistencia Social; Universalidade; Protecao Social.

Admito que o deficiente seja vitima do destino, mas

nao posso admitir que seja vitima da indiferena.
John Kennedy

Introduo
No Brasil, em que pese a promulgao da Lei n 7.853, de 24 de
outubro de 1989, regulamentada pelo Decreto n 3.298, de 20 de dezembro
de 1999, assim como da Lei n 12.764, de 27 de dezembro de 2012, que
instituram respectivamente, a Poltica Nacional da Pessoa com Deficincia
e a Poltica Nacional de Proteo dos Direitos da Pessoa com Transtorno
do Espectro do Autismo, persiste nos dias atuais, uma limitada capacidade
estrutural para a oferta pblica de aes intersetoriais e articuladas para a
garantia de direitos sociais que possam prover o bem-estar pessoal, social
e econmico desses indivduos.
No caso concreto, a falha nas instncias da sade e da educao,
desde os primeiros anos de vida de uma pessoa com transtorno do Espectro
do Autismo, representa um agravante na prtica para a proteo social legal
prevista nas leis supramencionadas, o que torna muito mais complexo, a
tarefa de garantir os direitos sociais previstos na Constituio da Repblica
Federativa do Brasil pela Assistncia Social.

Est previsto na Carta Magna que a assistncia social ser prestada

a quem dela necessitar, visando a habilitao e reabilitao de pessoas
portadoras de deficincia e a promoo a sua integrao vida comunitria.
In casu, observa-se que as famlias dos portadores da Sndrome do
Espectro do Autismo, j impactadas emocionalmente e socialmente diante
do diagnstico, ainda incorporam os altos custos concernentes a terapia e a
educao e nos respectivos oramentos mensais.
Tal impacto financeiro, consubstanciado na integrao desses custos
no cotidiano de famlias hipossuficientes, diminudo com o acesso ao
benefcio da prestao continuada, um dos instrumentos da Assistncia
Social para a segurana do rendimento, embora ainda norteado por critrios
restritivos de acessibilidade.
Independente desse fato, a verdade que o benefcio se caracteriza
em um mnimo social, alm do mais, quando se compreende, se realmente
conhece a vida e as necessidades especficas de uma pessoa portadora do
Transtorno do Complexo do Autismo e de sua famlia.
A realidade outra e demanda um engajamento social constante.
imprescindvel o diagnstico precoce, o tratamento conforme as tcnica
aplicveis ao caso concreto, a incluso e a formao dos portadores da
Sndrome do Espectro do Autismo por profissionais (mdicos, psiclogos,
pedagogos, fonoaudilogos, assistentes sociais etc..) capacitados, para no
isolar mais, algum que j extremamente isolado.
Sem o objetivo de exaurir o estudo, mas provocar a sua reflexo, o
presente artigo observa a realidade da estrutura existente para o diagnstico,
o tratamento, a incluso e a formao da Pessoa portadora do Transtorno
do Espectro do Autismo no Brasil e a repercusso no mbito da Assistncia
Social na busca do carter de direito universal e seu papel na efetivao dos
direitos dos Autistas.

Sem a garantia da existncia de uma estrutura integrada e

especializada para garantir o acesso a aes e servios nos segmentos da
sade e educao para as pessoas portadoras do mais complexo transtorno
inerente ao neurodesenvolvimento, torna-se oportuno observar o papel da
assistncia social na efetivao dos direitos humanos das pessoas com
transtorno do Espectro do Autismo e de suas famlias.
442

443

1. Do transtorno do espectro do autismo

O Manual Diagnostico e Estatistico de Transtornos Mentais, da
Associao Psiquiatra Americana (DSM V APA, 2013, pgina 31), utiliza a
denominao Transtorno do Espectro do Autismo, no mbito do grupo dos
Transtornos do neurodesenvolvimento:
O Transtorno do espectro do autismo caracterizado, em vrios
contextos, por deficincias persistentes na comunicao e
interao social, incluindo deficincias na reciprocidade social,
em comportamentos comunicativos no-verbais utilizados
para a interao social e habilidades no desenvolvimento,
manuteno e compreenso das relaes. Alm das deficincias
de comunicao social, o diagnstico de transtorno do espectro
do autismo requer a presena de acesso restrito, padres
repetitivos de comportamento, interesses e atividades.

No Brasil, no h dados to exatos sobre o nmero de pessoas

portadoras do Transtorno do Espectro do Autismo (Goldstein et al. 2011),
porm, o diagnstico crescente e cada vez mais precoce. Provavelmente,
cabe a esse fato, o motivo pelo qual o autismo passou mundialmente de
um fenmeno aparentemente raro para um muito mais comum do que se
pensava (Mello, 2007).
Com o advento da Lei n 12.764/12, a Poltica Nacional do Autismo
traz diretriz de intersetorialidade no desenvolvimento de aes e das polticas
e no atendimento pessoa com Transtorno do Espectro do Autismo.
O pargrafo 2, do artigo 1, da Lei supra, diz que a pessoa com
transtorno do espectro do autismo considerada pessoa com deficincia:
Pessoas com deficincia so aquelas que tem impedimentos de
longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial,
os quais, em interao com diversas barreiras, podem obstruir
sua participao plena e efetiva na sociedade em igualdade de
condies com as demais pessoas.

Embora tal Poltica seja recente, de forma substancial, no plano

infraconstitucional, a matria concernente s pessoas portadoras de
deficincias comeou a ser tratada no Brasil, um ano aps o advento da
Constituio de 1988, quando foi promulgada uma Lei que estabeleceu
normas gerais para o pleno exerccio dos direitos individuais e sociais das
pessoas portadoras de deficincias, e sua efetiva integrao social.
444

Torna-se oportuno observar, por intermdio da mensagem 379/88,

do Poder Executivo, a exposio de motivos 041/88, enviada na ocasio
ao Congresso Nacional, (Ramos, et al. 1988, pg. 3150), que em seu 1
pargrafo, fundamentou assim o projeto de lei:
A solidariedade social de todos para com todos, porque iguais
em direitos. Preexiste ao Estado. A civilizao de nossos dias,
que varreu da cultura poltica as discriminaes espartanas,
no v, nem admite, diferenas pela eficincia ou deficincia
fsica do ser humano, precisamente porque se reconciliou com
as leis mais antigas, as leis imemoriais e no escritas, mas
inquebrantveis, que reportam origem da criao do homem.
No pode haver diferena entre os homens porque da mesma
essncia os fez o direito natural.

Apresenta, ainda, dados importantes da poca, sobre as pessoas

portadoras de deficincias no Brasil:
Em nosso Pas, Senhor Presidente, cerca de dez por cento
dos seus cento e trinta milhes de habitantes so, de alguma
maneira, portadores de deficincias. E v-se grande parte desses
treze milhes de pessoas privada dos seus direitos politicos
e sociais, porque no se lhes tem garantido o atendimento de
suas necessidades peculiares, quais as relativas educao,
sade, e ao trabalho.

Segue apresentando alguns aspectos daquela realidade:

Apesar das dificuldades, que impedem a realizao de um
diagnstico profundo do problema, podemos apontar alguns
aspectos da sua realidade, tais como: inexistncia de sistema
nacional que promova a preveno de deficincias; atendimento
apenas de pequena, reduzida, parcela da populao portadora
de deficincia quanto educao, sade, previdncia,
assistncia social e trabalho; concentrao dos poucos recursos
e mecanismos de atendimento nos principais centros urbanos;
ausncia de integrao profissional e social da pessoa portadora
de deficincias; carncias de profissionais habilitados, em
nmero bastante, para o atendimento dessas pessoas;falta de
integrao entre as vrias aes governamentais que tratam de
situao-problema em tela.

445

Ao invs de 90 (noventa) dias, o regulamento da lei chegou uma

dcada depois (Ramos, 2007, pgina 419), dispondo sobre a Poltica
Nacional para a Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia, e com
o conjunto de orientaes normativas que objetivam assegurar o pleno
exerccio dos direitos individuais e sociais.
Dez anos mais tarde, foi promulgado o Decreto n 6.949/09, que
dispe sobre a Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com
Deficincia, com o propsito de promover, proteger e assegurar o exerccio
pleno e eqitativo de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais
por todas as pessoas com deficincia e promover o respeito pela sua
dignidade inerente.
2. A sade e a educao no universo autista
Embora a sade e a educao fundamental sejam direitos sociais
com carter universal, tal carter no garante, com a estrutura atualmente
existente, o acesso efetivo a aes e servios com vistas ateno integral
das necessidades das pessoas com Transtorno do Espectro do Autismo.
No segmento da sade, em especial na ateno bsica e ateno
especializada h falhas, principalmente em face da carncia de profissionais
capacitados para o diagnstico precoce, assim como, para o tratamento com
a utilizao das tcnicas mais adequadas para cada caso.
No segmento da educao, em especial o acesso na rede pblica de
ensino, o atendimento educacional especializado visando a integrao, a
educao inclusiva e a formao e a insero no mercado de trabalho das
pessoas com Transtorno do Espectro do Autismo enfrenta a carncia e a
falta de capacitao profissional para tornar-se efetivo.
Via de regra, observar uma pessoa portadora do Transtorno do
Espectro do Autismo em uma escola no Brasil triste. A ausncia de
estrutura e de profissionais capacitados em sala de aula reforam o nvel de
acesso restrito do Autista. Dependendo do grau do transtorno, o indivduo
pode passar o horrio em sala de aula com um certo grau de invisibilidade.
Tudo depende da interveno quanto ao caso concreto. Sem o desempenho
de um profissional categorizado para efetivar a incluso, h a consequente
inexistncia de interao com os alunos neurotpicos, assim comum
apenas observar o engajamento prprio do Autista em realizar movimentos

446

repetitivos e autoestimulatrios, assim como em executar aes especficas,

como por exemplo, a observao de ventiladores, lmpadas etc..
As melhores tecnologias e os melhores mtodos da rea da sade
e da educao apenas uma parte do mosaico. A pesquisa e o estudo do
impacto do transtorno do Espectro do Autismo nas famlias e na sociedade
condio sem a qual no se poder conhec-los, acompanh-los e apoi-los.
Combinado com as dificuldades nas reas da sade e educao, h
o impacto social, emotivo e financeiro oriundo do diagnstico, ainda que no
definitivo, e do tratamento, porquanto plenamente justificvel o apoio ao
portador do Transtorno do Espectro do Autismo e s respectivas famlias,
por meio de aes, servios e benefcios no segmento da Assistncia Social.
3. O papel da Assistncia Social na efetivao dos direitos das
pessoas com transtorno do espectro do autismo
Ao contrrio da sade e da educao fundamental, o direito
assistncia social no possui carter universal. Norteada pelos valores,
princpios, objetivos e fundamentos insculpidos na Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, a assistncia social deve ser prestada a quem dela
necessitar, e tem, dentre outros objetivos, a habilitao e reabilitao das
pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida
comunitria. In casu, o papel da Assistncia Social to importante quando
da Sade e da educao na vida dos Autistas.
A Assistncia Social entendida por Martinez (1992, apud MARTINS,
2005, p. 497) como um conjunto de atividades particulares e estatais
direcionadas para o atendimento dos hipossuficientes, consistindo os bens
oferecidos em pequenos benefcios em dinheiro, assistncia sade,
fornecimento de alimentos e outras pequenas prestaes.
Diante de diagnsticos crescentes de pessoas com os Transtornos
do Espectro do Autismo, tais objetivos reforam o papel do Servio nico de
Assistncia Social, que e integrado pelos entes federativos, pelos respectivos
conselhos de assistncia social e pelas entidades e organizaoes de
assistncia social abrangidas pela Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
Preceitua a Poltica Nacional de Assistncia Social que a proteo
social deve garantir a segurana de sobrevivncia (de rendimento e de
autonomia); de acolhida; de convvio ou de vivncia familiar.
447

Esse o desafio da Assistncia Social no mbito da Poltica Nacional

do Autismo, a adoo das melhores estratgias para assistir aos Autistas e
s suas famlias.
Um dos instrumentos existentes no mbito do direito assistncia
social o benefcio da prestao continuada. Trata-se do nico programa de
transferncia de renda previsto na Constituio da Repblica Federativa do
Brasil (Captulo II da Assistncia Social Seo IV, inciso V) e regulamento
pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei n 8.742, de 7 de dezembro de
1993), em vigor desde janeiro de 1996.
Mas, alm do benefcio, em especial necessrio acolhimento,
orientao e incentivo s famlias j impactadas dos Portadores do
Transtorno do Espectro do Autismo. Com efeito, os servios, programas,
projetos e benefcios no mbito do Servio nico de Assistncia Social que
tm como foco a ateno s pessoas com os Transtornos do Espectro do
Autismo e s suas famlias desempenham uma funo importante face
complexidade das necessidades requeridas.
A rea da Assistncia Social no mbito estadual e municipal ainda
carece da construo e sistematizao de indicadores sociais e de avaliao
dos impactos das polticas pblicas de Assistncia Social desenvolvidas
para as pessoas portadoras do Transtorno do espectro do Autismo e suas
famlias. Tal desafio apontado como um dos eixos estruturantes do SUAS,
que o de monitoramento e avaliao das aes.
Ao realizar a leitura atenta do histrico dos aspectos que nortearam
a construo das polticas de deficincia e da Assistncia Social no Brasil,
possvel observar que conceitos e normas no faltam, pelo contrrio,
produziu a doutrina e o legislador todo contedo necessrio para a modelar
um sistema que pudesse ser efetivo na proteo social dos deficientes.
Acontece, porm, que se desprovidos de utilidade ftica se mantm distantes
da efetiva proteo social propriamente dita.
E tal efetividade foi abordada por Charles Beard que duvidava de
premissas fluidas, a exemplo de presuno normatizada dando conta de
que o governo procede diretamente do povo (cf. BEARD, 1986, pginas
10 e12 APUD GODOY, 2013). Em passo convergente ao realismo jurdico
Beard escreveu que:
[...] necessrio se reconhecer desde o incio que o direito no
uma entidade abstrata, uma pgina impressa, um cdigo, uma

448

deciso judicial. Tanto quanto exista alguma conseqncia para

observador, o direito deve tomar um forma real: o direito governa
aes, determina relaes normativas entre as pessoas,
prescreve comportamentos. Uma norma pode estar nos livros
por algum tempo, porm a menos que seus preceitos sejam
efetivados, esta norma existe apenas na imaginao. Separada
da vida social e econmica para a qual , em parte, condicionada
e em relao qual, elemento condicionante, a norma detm
vida real.

A Fundao Oswaldo Cruz, em sua condio de Instituio Pblica

Estratgica para a Sade poderia proporcionar as condies necessrias para
o incio da mudana dessa realidade por meio da ampliao da competncia
regimental do Instituto Fernandes Figueira, da ENSP e Politcnico como
centros de formao de profissionais da rea da sade, no diagnstico e
tratamento das pessoas com Transtorno do Espectro do Autismo, para o
conhecimento das necessidades teraputicas especficas; na rea da
educao, com o ensino e a incluso garantindo os direitos previstos na
legislao e a criao de um banco de dados sobre as dimenses de sade,
educao e assistncia social do universo do espectro do Autismo no Brasil.
em especial como laboratrio mvel de engajamento social.
Concluses
Ainda pouco o conhecimento sobre o Transtorno do Espectro do
Autismo no Brasil. Tal fato, ocasiona uma pequena quantidade de estudos
cientficos associados ao tema.
Embora diante de um conjunto normativo que prev normas de
procedimento e os direitos das Pessoas com deficincia, em especial o
transtorno do Espectro do Autismo, resta evidente que na prtica perseguese, ainda, atingir o nvel de efetividade preconizada, com o acesso a aes
e servios de sade, educao e, em especial, de assistncia social.
H um contraste, isto , no um mundo pronto e acabado, entender
a Assistncia Social com papel efetivo na execuo de aes e servios
relacionadas aos direitos das Pessoas portadoras do Transtorno do
Espectro do Autismo. Difcil garantir, com a estrutura existente atualmente
no Pas, a proteo social para tal grupo, conforme previso contida na
Poltica Nacional do Autismo e da Assistncia Social, mais precisamente, a
449

segurana de sobrevivncia (de rendimento e de autonomia); de acolhida;

de convvio ou de vivncia familiar.
Assim, a Assistncia Social, enquanto politica pblica que compoe
o trip da Seguridade Social, e considerando as caractersticas das
pessoas do Transtorno do Espectro do Autismo atendidas por ela, deve
fundamentalmente inserir-se na articulao intersetorial com outras politicas
sociais, particularmente, as de Sade, Educao, entre outras, para que
as aes no sejam fragmentadas e faa valer como direito universal e
fundamental na efetivao dos direitos humanos.
Se os profissionais das reas da sade e educao revelam
dificuldades para o diagnstico, tratamento, incluso e educao, em face
de ausncia de estrutura, conhecimento e capacitao profissional sobre o
Transtorno, o argumento do papel da Assistncia social na efetivao dos
direitos humanos nesse segmento est fragilizado.

Referncias
Associao Psiquiatra Americana. Manual Diagnostico e Estatistico de
Transtornos Mentais. 5a. Ed. Filadlfia: APA, 2013.
BRASIL, Constituicao da Republica Federativa do Brasil. Brasilia:
Senado, 1988.
BRASIL, Dispe sobre o apoio s pessoas portadoras de deficincia, Lei n
7.853, de 24 de outubro de 1989.
BRASIL, Submete apreciao presidencial minuta de decreto que
dispe sobre a atuao da Administrao Federal no que encarne s
pessoas portadoras de deficincias. Exposio de Motivos n 179, de 29
de Outubro de 1986. Disponvel em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/
expmot/1980-1987/exposicaodemotivos-179-29-outubro-1986-483859exposicaodemotivos-1-me.html>.

A Assistncia Social na condio de direito fundamental, Nota-se,

assim, que um direito socioassistencial de natureza fundamental, que deveria
ser atuado na esfera administrativa pelas governanas pblicas somente
tem encontrado o devido amparo e o efetivo mecanismo de defesa em outra
esfera, uma vez que a assistncia social como gesto de poltica pblica no
tem se empenhado em fazer transitar acessos em direitos reclamveis no
mbito administrativo. preciso que fique claro que no est aqui a se falar
de um favor prestado pelo Estado aos idosos e s pessoas com deficincia,
mas de um direito constitucional, que, embora previsto constitucionalmente,
desde a sua primeira regulamentao tem encontrado bice diante dos
Poderes Pblicos para sua concretizao.

BRASIL, Lei Orgnica da Assistncia Social, Lei 8.742, de 07 de dezembro

de 1993.

Torna-se claro que no caso do Transtorno do Espectro Autista, se a

sade falha no diagnstico e na terapia, e se a educao falha na incluso
e formao educacional, o papel da Assistncia Social na habilitao e
reabilitao e promoo e integrao delas vida comunitria ser muito
mais rduo, isolando mais ainda quem j extraordinariamente isolado do
mundo sua volta.

BRASIL, Promulga a Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas

com Deficincia e seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova York, em
30 de maro de 2007. Decreto n 6.949, de 25 de agosto de 2009.

Sendo assim, o presente trabalho, nos faz refletir qual o nvel

de proteo existente atualmente para as pessoas com transtorno do
espectro do autismo, o seu nvel de efetividade e qual seria o papel
efetivo da Assistncia Social visando por em prtica as diretrizes da
Poltica Nacional do Autismo.

GOLDSTEIN, A., CAPELLI D., PIACENTINI. Brincar desenvolver: um

caminho para o mundo do autismo. So Paulo:Casa do novo autor, 2011.

450

451

BRASIL, Mensagem n 379/88, de 15 de setembro de 1988, do Poder

Executivo. Dirio do Congresso Nacional, Seo I, pgina 3150, em 16 de
setembro de 1988.
BRASIL, Poltica Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de
Deficincia, Decreto n 3.298, de 20 de dezembro de 1999.
BRASIL, Poltica Nacional de Proteo dos Direitos da Pessoa com
Transtorno do Espectro Autista, Lei n 12.764, de 27 de dezembro de 2012.

GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Introduo ao Realismo Jurdico

Norte Americano. Braslia: Edio do Autor, 2013.

MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 22 Ed. Sao Paulo:

Atlas, 2005.

MELLO, A. Autismo: guia prtico. 5a ed. So Paulo: AMA; Braslia:

CORDE, 2007.
RAMOS, Saulo. Cdigo da Vida. So Paulo: Planeta do Brasil, 2007.
MELLO, Ana Maria S. Ros de; ANDRADE, Maria America; CHEN RO,
Helena; SOUZA DIAS, Ins de. Retratos do autismo no Brasil. 1a Ed. So
Paulo: AMA, 2013.

452

ATUAO DO ADVOGADO NO SISTEMA

NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL SUAS
Sandra Mara Likes

Resumo: compreender os principais parmetros normativos e a

consequente importncia da insero do advogado no mbito de atuao
do Sistema nico da Assistncia Social no Brasil o principal objetivo do
presente artigo. Far-se- uma breve abordagem dos direitos constitucionais
contemporneos com o escopo de fazer lembrar que as normas
consagradoras de direitos fundamentais so essenciais para a evoluo e
consolidao do Estado Social Democrtico de Direito e representam para o
Sistema nico daAssistncia Social a base fundante da categorizao dos
novos Direitos Socioassistenciais. Desde o ano 2006, quando da publicao
da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB/RH- SUAS),
houve meno do advogado como profissional integrante das equipes
multidisciplinares do SUAS, no entanto, a norma no foi efetivada em todas
as capitais e cidades brasileiras. Com a publicao da Lei n12345/2011
que alterou alguns dispositivos da Lei n 8.742/1993, e publicao da Norma
Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social NOB/SUAS a
temtica volta ao centro da discusso.
Palavras-chave: Advogado; NOB/SUAS; Direitos Socioassistenciais.

Introduo
Resgatar-se- luz do Constitucionalismo Contemporneo os
principais parmetros e diretrizes legais que do base jurdico-doutrinria
transversal ao Sistema nico da Assistncia Social, analisar-se-, tambm,
os desafios enfrentados quanto a consolidao dos direitos ao cidado, e a
importncia das equipes multidisciplinares no mbito do SUAS, com especial
enfoque a instigante presena do advogado na composio dessas equipes.
As diretrizes e normativas do Sistema nico da Assistncia Social
- SUAS, sinalizam que a composio das equipes de trabalho representa
455

um pilar importante construo e consolidao da poltica pblica, haja

vista a interlocuo direta dos servios para com os usurios, rumo
efetivao de direitos.
A meno da presena do advogado, no rol de profissionais a
compor as equipes multidisciplinares do SUAS, ocorre desde o ano de
2006, conforme previsto na Norma Operacional Bsica de Recursos
Humanos NOB RH/SUAS, aprovada pela Resoluo n 269, de 13 de
dezembro de 2006 do Conselho Nacional de Assistncia Social, publicada
pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS, no
entanto, muito embora, previsto legalmente, a norma no foi efetivada em
todas as capitais e cidades brasileiras. A partir da Lei Federal 12.345/2011,
que alterou alguns dispositivos da Lei n 8.742/1993 e publicao, em 2012,
da Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social NOB/
SUAS a Gesto do Trabalho torna-se um dos temas centrais da referida
poltica pblica e consequentemente, objeto de estudo mais aprofundado
acerca das competncias e atribuies de cada profissional descrito no rol
de trabalhadores do Sistema nico.
Destarte breve amostra de pesquisa elencada no decorrer deste
artigo, sobre os primeiros editais de contratao e concursos pblicos para
advogados no territrio nacional, no perodo compreendido entre os anos de
2011 a 2013, com o foco de observao voltado ao rol de atribuies fixadas
para o advogado no mbito do SUAS1.

Brasileiro, com a incorporao, em Ttulo Prprio, das normas bsicas de

direitos sociais incluindo os da Assistncia Social, ensejando a primeira
diferenciao entre ambos e novamente a polemizao jurdico-doutrinria
de categorizao distinta.
Entretanto, conforme recente histria brasileira, os direitos
fundamentais principalmente no tocante aos direitos sociais, apesar de
constarem nas constituies anteriores a 1988 no foram realmente efetivados
pelo Estado, o que, de certa forma, privilegiou a aprovao do brilhante texto
constitucional de 1988 com olhar nas lutas dos movimentos sociais. Para o
constitucionalista Marcelo Novelino, em palestra proferida na LFG 2014, a
aprovao do texto constitucional no tocante aos direitos sociais no gerou
muitas polmicas, e segundo ele, a ausncia de discusses ideolgicas e
polticas na Assembleia Nacional Constituinte, se deu, porque, o constituinte,
no estava preocupado com as repercusses dos referidos direitos, haja
vista, a inaplicabilidade nas constituies antecedentes. Tal observao
facilmente comprovada pela simples anlise da doutrina constitucional
anterior a 1988 em que a preocupao central era a Organizao do Estado
e a Organizao dos Poderes, sendo os direitos fundamentais refutados,
no entanto a partir de 1988 os Direitos fundamentais se transformam em
alicerce constitucional e representa toda uma mudana no Estado, conforme
analisado por vrios autores.

1. Garantias fundamentais no estado democrtico de direito, sob a

tica do direito constitucional contemporneo

A Constituio de um Estado se converte no s na ordem jurdica

fundamental, agregando para alm da descrio do contedo normativo,
uma funo de determinar um conjunto de decises que tem por finalidade
revelar no somente o processo coletivamente construdo pelo Estado
Nao, mas tambm o contedo poltico nela contida. (HESSE, 2009).

A garantia de alguns dos Princpios Internacionais de Proteo

dos Direitos Humanos - caracterizados como Direitos Fundamentais so
constantes em qualquer tentativa de formulao de um texto constitucional,
localizados no bojo das polticas pblicas, quando ocorre a consolidao
dos fundamentos de um Estado Democrtico de Direito.

Nessa linha, o Ministro Gilmar Mendes luz de Konrad Hesse

assevera que: muito embora a Constituio no possa por si s realizar
nada, ela pode impor tarefas, ou seja a Vontade da Constituio e que
a Constituio transforma-se em fora ativa se essas tarefas forem
efetivamente realizadas. (HESSE, 1991 p. 19).

No Brasil a dimenso do social passa a ser observada nas Constituies

de 1824, 1934,1946, 1967, a partir da Carta de 1934, conforme ilustra
TAVARES (2010:124), foi inaugurada uma nova era no Constitucionalismo

Aos doutrinadores constitucionalistas contemporneos ou

neoconstitucionalistas, certamente no existe tema mais relevante e
desafiador que os Direitos Fundamentais com o reconhecimento da
imperatividade da Constituio sobre as demais normas do ordenamento
jurdico, cujo vigor e supremacia do seu contedo material explicitam
princpios e valores acerca da dignidade da pessoa humana, sob proteo
jurisdicional e promoo do Estado.

1 Pesquisa de Anlise de editas de Concurso Pblico, realizada no site www.pciconcursos.

com.br.por Mirele Cristine dos Santos na redao do Trabalho Monogrfico de Concluso
do Curso de Direito, cujo tema Central foi o estudo das primeiras inseres do advogado no
SUAS. Sob orientao Ezequias Losso. (trabalho no publicado).

456

457

Para ARAGO (2006) um dos traos fundamentais do

neoconstitucionalismo a superioridade hierrquica e centralidade no sistema
constitucional, bem como a incorporao de valores e opes hierrquicas
polticas principalmente as relacionadas aos direitos fundamentais.
Segundo o autor os direitos fundamentais formam um consenso
mnimo oponvel a qualquer grupo poltico, seja porque constituem elementos
valorativos essenciais, seja porque descrevem exigncias indispensveis
para o funcionamento adequado de um procedimento de deliberao
democrtica. ARAGO (2006:39).
PIOVESAN (2003), por sua vez, revela que as modernas Constituies
consubstanciam o referencial primeiro de justia a ser buscado por uma
sociedade, dada a importncia do contedo construdo coletivamente e
voltado a plasmar os valores, princpios e regras prevalentes como a prpria
ordem jurdica da comunidade. Prossegue ainda dizendo que delinear o perfil
Constitucional do Estado Brasileiro, surge como uma questo preliminar
na compreenso de como ocorre o processo de formao do consenso:
respeito pessoa humana ao qual hoje internalizamos como inerente ao
conceito de cidadania na Constituio Federal.
Para a doutrinadora, a Constituio de 1988 contm um duplo
valor simblico: o de marco jurdico da transio democrtica, bem como
o da institucionalizao dos Direitos Humanos. A garantia do mnimo
social est intimamente ligada aplicabilidade do conjunto de normas
jurdicas previstas na Constituio Federal sobre os Direitos Individuais
e Coletivos, das Garantias Fundamentais e Direitos Sociais previstos nos
art. 5 e 6 da Constituio Federal.
Como visto diversos autores da dogmtica constitucional, ainda que
sob prisma diferenciado, no tocante ao enquadramento, no resgate das
bases e nas conceituaes, convergem em destacar que a consolidao
dos Direitos Fundamentais de diversos Estados Nacionais perpassam
necessariamente pelo alinhamento do contedo material contido na norma
jurdica suprema: o respeito da dignidade da pessoa humana e o Estado
Democrtico de Direito.

abstendo-se de frustrar - mediante supresso total ou parcial os direitos

sociais j concretizados.
1.1 O processo de consolidao do Sistema nico da Assistncia
Social (SUAS).
Nessa nova rbita constitucional em 1993 surge a Lei Orgnica
da Assistncia Social - Lei n 8.742, alterada em 2011em alguns de seus
dispositivos pela Lei 12.435 que consolidou o Sistema nico de Assistncia
Social - SUAS. Em substituio a Norma Operacional Bsica da Assistncia
Social- NOB/SUAS 2005 publica-se a Norma Operacional Bsica da
Assistncia Social -NOB/SUAS 2012 fruto de amplo debate iniciado em
2010, expressando avanos conquistados desde a implantao do SUAS,
reafirmando a Assistncia Social como poltica de Seguridade Social.
Essa poltica pblica vem passando por profundas transformaes
alinhavadas na Constituio de 1988, portanto, far-se- uma anlise sumria
dos principais marcos construdos e desafios impostos.
Destarte em 1993 a Lei Federal 8.742 Lei Orgnica da Assistncia
Social - LOAS, em regulamentao aos artigos 203 e 204 da Constituio
de 1.988 assegurou a primazia da responsabilidade do Estado na gesto,
financiamento e execuo da poltica pblica da Assistncia Social,
instituindo-se como direito subjetivo pblico. SIMOES (2008).
J a formulao da Poltica Nacional de Assistncia Social
- PNAS/2004 considerada uma resposta do Estado Brasileiro ao
atendimento aos princpios normativos contidos na Constituio de 1988,
quando diretamente ligados aos mnimos existenciais e dignidade da
pessoa humana, como fruto de dcadas de debate e construo tcnicopoltico-operativa de todos os atores sociais envolvidos na temtica.

Desafiante, portanto, o inovador texto constitucional de 1988,

uma vez que trouxe mudana de concepo do discurso constitucional,
principalmente no tocante ao papel do Estado, haja vista o reconhecimento
dos direitos prestacionais, assumindo o Estado o dever de torn-los
efetivos e de preserv-lo, sob pena de transgresso ao texto constitucional,

A PNAS concentra em seu interior as aes prioritariamente voltadas

para uma parcela populacional historicamente excluda no cenrio de atuao
e proteo Estatal, e segue consolidando-se sob a diretriz da Constituio
Federal. A respeito do comando republicano de descentralizao poltico
administrativa em consonncia com o pacto federativo - estabelece
responsabilidades e atribuies distintas entre os trs entes federados,
sendo para isto considerado o comando nico das aes em cada esfera de
governo visando a capilarizao das aes legalmente previstas, tambm
nas questes de cofinanciamento das aes.

458

459

Depreende-se do texto da PNAS as protees afianadas: Proteo

Social Bsica e Proteo Social Especial (Mdia e Alta Complexidade), com
rol distinto entre ambas, mencionando todos os servios a serem ofertados
em cada uma das protees.
No ano de 2005, outro marco decisivo, foi publicao da Norma
Operacional Bsica da Assistncia Social- NOB/SUAS 2005, que lanou as
bases de como o Sistema nico da Assistncia deveria ser implementado
at o ano de 2012. Em 2012 em substituio a verso de 2005 publica-se a
Norma Operacional Bsica da Assistncia Social NOB/ SUAS 2012.
O desafio posto aos Direitos Socioassistenciais, conforme reserva
da nova redao da NOB SUAS/2012, que devem assegurar garantias
positivadas aos usurios da poltica pblica de Assistncia Social, no
usufruto do direito inscrito no ordenamento jurdico brasileiro. Os Direitos
Socioassistenciais luz da Constituio Federal de 1988, na qualidade
de produto da construo histrico coletiva dos atores e foras sociais ao
longo de vrias dcadas, tornam-se, portanto instigante aos operadores do
direito, isto em face de toda a prestao jurisdicional devida pelo Estado,
cujo objeto central tambm transversal ao cerne debatido pela doutrina
Constitucionalista Contempornea.
1.2A Gesto do Trabalho no SUAS composio das
equipes multidisciplinares.
A principal normativa publicada pelo Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate a Fome - MDS para a estruturao das equipes de
trabalhadores do Sistema nico da Assistncia Social a NOB-RH/SUAS2006, aprovada pela Resoluo n 269, de 13 de dezembro de 2006 do
Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS.
A NOB-RH/SUAS com objetivo de delinear os principais pontos da
gesto do trabalho e propor mecanismos reguladores da relao entre gestores,
trabalhadores e os prestadores de servios socioassistenciais, apresentando
para tanto, as primeiras diretrizes para a poltica de gesto do trabalho.
Na conceituao das equipes de referncia encontramos na NOBRH/SUAS o enunciado de que so constitudas por servidores efetivos,
responsveis pela organizao e oferta de servios, programas, projetos
e benefcios de proteo bsica e especial. Em relao ao nmero de

460

servidores, referenda que o rol de profissionais, voltados operacionalidade

da poltica pblica est diretamente ligada previso de oferta e
estruturao dos servios descritos na Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais. Portanto, a lotao por categoria profissional nos
servios tipificados na PNAS, depender necessariamente da organizao
e oferta do trabalho social em alguns quesitos como: porte do municpio
(Porte I, II, Mdio, Grande, Metrpole e Distrito Federal); nmero de famlias
e indivduos referenciados; tipos de atendimentos a ofertados e o tipo de
garantia em proteo socioassistencial, modalidade bsica ou/especial.
Para Proteo Social Bsica, as profisses essenciais para a
composio das equipes do CRAS (Centros de Referncia de Assistncia
Social) so: o Assistente Social e outro(s) tcnico(s) de nvel superior
escolha do gestor, (preferencialmente o Psiclogo), sendo tambm arrolados
tcnicos de nvel mdio.
J na estruturao das equipes de trabalhadores no mbito da
Proteo Social Especial de Mdia Complexidade, a serem lotados nos
Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social - CREAS,
a normativa do MDS aponta as seguintes categorias profissionais de
nvel superior: o Assistente Social, o Psiclogo e o Advogado, sendo que
as equipes do CREAS podem ainda conter nas composies: 01(um)
Coordenador (sem especificao da formao de nvel superior), 01(um)
auxiliar administrativo, e mais 02 (dois) tcnicos de nvel superior (sem
especificao quanto formao acadmica).
Na descrio contida pela NOB-RH/SUAS- 2006, o advogado
compe obrigatoriamente as equipes da Proteo Social Especial de Mdia
Complexidade, em atuao especificamente voltada ao mbito dos CREAS,
sendo foco central do servio especializado o atendimento dos indivduos e
famlias em situao de risco, e expostos s mltiplas violaes de direitos,
facultando-se a presena desse profissional no CRAS, j que se possibilita a
discricionariedade do gestor na composio de alguns profissionais de nvel
superior que integraro as equipes de Proteo Social Bsica.
Em relao Proteo Especial o advogado deve compor as equipes
tanto em Municpios em Gesto Inicial e Bsica quanto nos Municpios em
Gesto Plena e Estados com Servios Regionais.
Assevera-se que muito embora, o advogado tenha sido arrolado
para obrigatoriamente compor as equipes de referncia dos CREAS, com
base em dados do Censo SUAS 2013, constatamos registros de apenas
461

3.019 (trs mil e dezenove) advogados compondo as equipes do SUAS. A

pesquisa no indica qual o nmero de profissionais por proteo, fazendo
referncia apenas ao nmero geral.
Corroborando com os dados oficias do Censo SUAS 2013, em
pesquisa nos sites de internet, encontramos um nmero escasso de editais
para contratao do advogado no mbito do SUAS, o que indica que poucas
cidades e capitais brasileiras implantaram a equipe mnima de trabalho
conforme determina a NOB/RH.

1.3 Limites e desafios da atuao interdisciplinar entre

os trabalhadores do SUAS.
Na configurao descrita na NOB-RH/SUAS 2006, a Gesto do
Trabalho no Sistema nico da Assistncia Social se concretiza atravs
da composio de equipes diversificadas e lotadas em todos os servios
previstos na Tipificao de Servios Socioassistenciais. As normativas do
SUAS apontam que para o alcance da finalidade e ou/objeto final esperado
pela Poltica Pblica da Assistncia Social, a atuao interdisciplinar deve
ser nivelada luz dos princpios da prpria poltica pblica em questo,
ou seja naNOB/SUAS 2012, com enfoque nos artigos que tratam dos
princpios organizativos, seguranas afianadas, diretrizes estruturantes,
princpios ticos e a garantia de proteo socioassistencial.
Os Princpios macro-organizativos da poltica esto contidos no art. 3
da NOB - SUAS/2012 e so: a universalidade, a gratuidade, a integralidade
da proteo social, a intersetorialidade e a equidade.
No que tange a direo tcnico-tico-poltica dos trabalhadores do
SUAS, o contedo dos art. 4 a 7 da referida legislao federal imprime
as balizas limitadoras ao trabalho interdisciplinar, na medida mencionam
os pontos centrais e operacionais de necessria convergncia entre as
profisses descritas na NOB-RH/SUAS 2006.
O art. 6, inciso primeiro enuncia: So princpios ticos para a
oferta da proteo socioassistencial no SUAS:I - defesa incondicionalda
liberdade, da dignidade da pessoa humana, da privacidade, da cidadania,
da integridade fsica, moral, psicolgica edos direitos socioassistenciais.
Conforme assevera a normativa Operacional Bsica da Assistncia,
no art. 6 a defesa incondicional da liberdade, da dignidade da pessoa
462

humana, da cidadania, da integridade fsica, moral, psicolgica e dos

direitos socioassistenciais so a concretizao dos princpios e garantias
constitucionais no mbito do Sistema nico da Assistncia Social, a
serem observados como contedo material e foco principal da atuao
interdisciplinar, bem como norteadores: tico- tcnico- poltico a serem
aplicados pelos trabalhadores descritos na NOB-RH SUAS.
Assim, considera-se que os profissionais assistentes sociais,
psiclogos e advogados possuem papel primordial na consolidao da poltica
pblica preconizada, haja vista que o Sistema nico da Assistncia Social,
pela complexidade do atendimento, foi pensado na soma de conhecimentos
de profissionais com formao e caractersticas diferenciadas, capazes de
juntos minimizar as mazelas sociais.
E aqui se faz uma crtica realidade da Assistncia Social brasileira,
uma vez que apesar da lei otimizar uma equipe multidisciplinar de trabalho, as
atividades principalmente no tocante aos CREAS esto sendo exercidas por
tcnicos em separado, ou seja nem todos os CREAS contam com o Advogado
em suas equipes, e quando contam, conforme se demonstrar em pesquisa
realizada no h um consenso quanto ao papel desse profissional, alm disso
o psiclogo assume muitas vezes o mesmo trabalho do Assistente Social na
resoluo dos casos, ou seja no houve efetiva estruturao das equipes, o que
uma lamentvel num processo de consolidao de Poltica Pblica.
Quanto presena do advogado nas equipes consideramos
indispensvel, haja vista ser o profissional melhor habilitado no que diz
respeito ao domnio da tcnica processual e material do Direito, de modo
a garantir o acesso a direitos positivados ao cidado, desde que sua
atuao profissional corrobore intimamente com os princpios e garantias
asseguradas pela Poltica Pblica da Assistncia Social.
Assim a Assistncia Social possui o atual desafio de estruturar e
capacitar s equipes profissionais para o trabalho multidisciplinar em prol do
enfrentamento das violaes de direitos e na efetivao das polticas pblicas.
1.4 Breve amostragem das inseres do Advogado no SUAS
em territrio Nacional.
Aos de 20 de junho de 2011 o Conselho Nacional de Assistncia
Social atravs da Resoluo 17/2011 ratificou as equipes de referncia

463

definida pela Norma Operacional Bsica Recursos Humanos - NOB/RH2,

alm disso, a resoluo supramencionada inovou trazendo um rol de
profissionais que, preferencialmente, podero compor a gesto do SUAS, e
entre os profissionais elencados encontra-se o advogado.3
Muito embora a equipe de referncia tenha sido ratificada e o
advogado tenha sido novamente elencado como profissional que deve
obrigatoriamente integrar as equipes especializadas de atendimento, bem
como tenha sido listado como profissional que poder fazer parte da gesto
do SUAS, os concursos pblicos para contratao desses profissionais
continuam escassos, alm disso no se chegou a um consenso das
atribuies desse profissional.
Em busca da compreenso do rol de atribuies do advogado nas
equipes multidisciplinares e na gesto do SUAS, pesquisamos alguns editais
publicados entre os anos de 2011 a 2013 para contratao de advogado no
territrio nacional.
Na mostra de pesquisa4 destacamos a diversidade de atribuies
elencadas nos editais nacionais, sendo que algumas experincias localizadas
sero descritas a partir de um breve panorama dos Concursos Pblicos e
ou/ Processos Seletivos para advogado no CREAS, ocorridos em 09 (nove)
Municpios Brasileiros: Campo Redondo/RN; Porcincula/RJ; Carangola/
MG; Correia Pinto/SC; Cidade Gacha/PR; Santa Cruz do Sul/RS; Videira/
SC; guas Formosas/MG e Salinas/MG.

2 Art. 1 Ratificar a equipe de referncia, no que tange s categorias profissionais de nvel

superior, definida pela Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico
de Assistncia Social NOB-RH/SUAS, aprovada por meio da Resoluo n269, de 13 de
dezembro de 2006, do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS.
Pargrafo nico. Compem obrigatoriamente as equipes de referncia:
I - da Proteo Social Bsica:Assistente Social; Psiclogo.II - da Proteo Social Especial de
Mdia Complexidade : Assistente Social;Psiclogo; Advogado. III - da Proteo Social Especial de Alta Complexidade: Assistente Social; Psiclogo.

Dos 09 (nove) editais pesquisados as atribuies mais citadas

foram: oferecer atendimento de advocacia pblica; receber denncias; fazer
encaminhamentos processuais; proferir palestras sobre direitos aos usurios;
prestar assessoria, orientao e consultoria jurdica; perfazendo a meno
destas atribuies em toda a amostradas cidades que promoveram os certames.
No entanto, em 6 (seis) cidades houve descries de atribuies que
no foram encontradas em nenhum outro edital, a no ser o especfico,
dentre elas a o do municpio de Porcincula/RJ em que aparece a
atribuio de acompanhar os casos atendidos e os encaminhamentos
Rede e desenvolver/formar trabalhos em grupos com usurios e famlias em
acompanhamento no CREAS. J em Correia Pinto/SC, o advogado deve
compor a equipe multidisciplinar do CREAS.
Em Santa Cruz do Sul/RS, importou mencionar no edital a
atribuio de prestar defesa dos direitos humanos. Na cidade de Videira/
SC, no rol de atribuies consta atender as normas de Medicina, Higiene
e Segurana do Trabalho. Para o municpio de guas Formosas/MG,
deu-se o enfoque do trabalho em rede pelo advogado, com a atribuio
de Promover a Articulao interinstitucional com os demais rgos do
Sistema de Garantia de Direitos. Na cidade de Salina/MG, o futuro
advogado contratado dever realizar visitas domiciliares s famlias
acompanhadas pelo CREAS, quando necessrio.
Em sumarssima anlise das atribuies mencionadas pelos
editais acima referidos, observamos que existe um ncleo comum de
atribuies esperadas do advogado dos CREAS e principalmente que
todas elas remetem a questes inerentes aos operadores do Direito a
exemplo do exerccio da advocacia pblica, do oferecimento de denncia
e o acompanhamento processual.
Uma das atribuies que consideramos relevante foi a elencada no
Municpio de guas Formosas/MG em que descrevem que o profissional
promover a articulao interinstitucional com os demais rgos do Sistema
de Garantia de Direitos.

4 Pesquisa de Anlise de editas de Concurso Pblico, realizada no site www.pciconcursos.

com.br.por Mirele Cristine dos Santos na redao do Trabalho Monogrfico de Concluso
do Curso de Direito, cujo tema Central foi o estudo das primeiras inseres do advogado no
SUAS. Sob orientao Ezequias Losso. (trabalho no publicado).

Consideramos que pela complexidade dos casos atendidos no

CREAS, o advogado se mostra de importncia mpar para, em conjunto
com os outros profissionais, orientar e resolver situaes que envolvem a
defesa e garantias de Direitos, sendo o profissional indicado para fazer a
articulao com os demais rgos, alm de acompanhar os usurios da
Poltica de Assistncia Social, por exemplo, nas delegacias em casos de

464

465

3 Art. 3 So categorias profissionais de nvel superior que, preferencialmente, podero compor a gesto do SUAS: Assistente Social Psiclogo Advogado Administrador,Antroplogo
Contador,Economista,Economista Domstico,Pedagogo,Socilogo.Terapeuta ocupacional

violncia praticada contra a mulher, criana, adolescente e idoso ou em

rgos pblicos como o INSS quando verificado que o cidado atendido
no tenha condies de pleitear seu direito sem acompanhamento de um
profissional, relevante tambm o papel nas orientaes jurdicas sobre os
direitos da populao e nos encaminhamentos ao poder judicirio, Ministrio
Pblico e Defensoria Pblica e vrios outros rgos do poder executivo
como, por exemplo, o PROCON, alm de inmeras outras atribuies que
fazem parte do dia a dia do CREAS, como acompanhamento de reunio
familiar, em que o direito da pessoa atendida esteja sendo violado, nesse
caso a presena do advogado se mostra imprescindvel - para orientaes
quanto aos direitos e deveres das partes envolvidas, bem como para reduzir
a termo o acordo, entre as partes, o qual, se assinado pelo advogado ter
fora de ttulo extrajudicial, evitando-se assim alguns anos de sofrimento ao
enfrentamento da morosa justia brasileira. Enfim o advogado o profissional
melhor habilitado para orientar o usurio sobre os seus direitos, dado o
domnio da tcnica processual dos direitos ora pleiteados e que nenhuma
outra disciplina e ou profisso arrolada no SUAS possui, e isto nos parece
ser a viga mestra da Poltica de Assistncia Social a efetivo enfrentamento
da violao de direitos da pessoa humana sob o vis do resgate da condio
de dignidade previsto no ordenamento jurdico Ptrio.
Alm do enfoque dado nos editais elencamos como primordial a
presena dos advogados tanto nas equipes de referncia dos CREAS
quanto na composio das equipes dos CRAS, e ainda na composio
da gesto do SUAS para juntos com os outros profissionais analisarem a
os casos concretos de violao e abuso de direito e buscar alternativas
para soluo, preferencialmente evitando-se a judicializao, resolvendo
possveis conflitos atravs de novas modalidades de conciliao entre as
partes, bem como buscando outras e inovadoras alternativas administrativas
para garantia dos direitos, construindo-se assim uma verdadeira poltica
pblica de incluso social.
1.5 Funo de Mnus Pblico do advogado no mbito do SUAS.
No processo de consolidao de um Estado Democrtico de Direito
o advogado possui atribuio relevante, no que tange a promover a ordem
egarantia dos direitosdo cidado, sendo inclusive um agente de transformao
para que o Direito possa acompanhar as evolues da sociedade. A j
consolidada Lei n 8906/94 - Estatuto da Advocacia e da OAB, no art. 2, 1
466

leciona que o advogado indispensvel administrao da Justia e que no

seu ministrio privado presta servio pblico e exerce funo social.
Nas palavras do autor Luiz Antnio Rizzato, observamos uma
chamada direta a categoria profissional dos advogados, para compor a
defesa intransigente dos Direitos Fundamentais e que em consonncia
com a premissa defendida pela Poltica da Assistncia Social, encontra
fundamentao de alinhamento tico-operativo no mbito do SUAS,
considerando que:
Est mais do que na hora do operador do Direito passar a gerir
sua atuao social pautado no princpio fundamental estampado
no Texto Constitucional (...), portanto percebe-se que a prpria
Constituio est posta na direo da implementao da
dignidade do meio social.
(...)
no pode o Princpio da Dignidade da Pessoa Humana ser
desconsiderado em nenhum ato de interpretao, aplicao
ou criao de normas jurdicas. O esforo necessrio porque
sempre haver aqueles que pretendem dizer ou supor que
Dignidade uma espcie de enfeite, um valor abstrato de difcil
captao. S que bem ao contrrio: no s esse princpio vivo,
real, pleno est em vigor como deve ser levado em conta sempre
em qualquer situao. A prpria Constituio Federal, de certa
forma, impe sua implementao concreta (NUNES 2002:51).

O autor evidencia, ainda, de forma clara, uma percepo de que

Direitos violados em quaisquer que seja sua manifestao, fere o teor
mais ntimo da concepo de Dignidade da Pessoa. Que o enfrentamento
as mltiplas forma de violaes foram contemplados como premissas
garantidoras de preservao de direitos fundamentais vida humana e
por isto fazem parte do cerne da Constituio Federal. Sob o vis, refletido
pelo autor, depreende-se que o operador do Direito ao exercer o mnus
pblico5- possui as mesmas atribuies que a prpria poltica de assistncia
social, qual seja defender a dignidade da pessoa humana e o estado social
democrtico de Direito.

5 Munus, em latim, significa encargo, dever, nus, funo. Trata-se de obrigao decorrente
de acordo ou lei, sendo que, neste ltimo caso, denomina-se mnus pblico

467

A mitigao das desigualdades e o encontro de solues justas

para os litgios se torna o cerne de uma atuao com relevncia pblica
do profissional do Direito em prol dos Direitos da coletividade, como um
encargo inegocivel. Para isto, o art.3 do Estatuto da Advocacia e da OAB,
bem assevera que:o advogado deve ter conscincia de que o Direito um
meio de mitigar as desigualdades para o encontro de solues justas e que
a lei um instrumento para garantir a igualdade de todos.

do Conselho Tutelar, as orientaes sobre previdncia e questes

trabalhista, direitos dos idosos, bem como direitos do consumidor e direitos
humanos, sejam operacionalizadas cotidianamente. Pondera tambm o
autor que para isto, o profissional advogado com perfil de atuao no mbito
da Assistncia Social dever ser um profissional concursado e instigado ao
estudo, demonstrando conhecimentos especficos do SUAS.
No caso do advogado que atua no Suas indiscutvel que
deve ser concursado e com provas que avalie conhecimentos
especficos da rea, uma vez que as faculdades de Direito
raramente lecionam essa matria, pois normalmente focam
temas processuais e patrimoniais, o que bem diferente
do cotidiano do advogado no Suas, inclusive deve ter perfil
conciliador e extrajudicial. Sendo que a rigor nada impede
que tambm ajuze aes judiciais, apesar de no ser a sua
prioridade de trabalho.(MELO,2013).

Desse modo a Orientao Jurdica no mbito da Poltica Pblica da

Assistncia Social, em nada deve diferir da essncia prevista na CF, quando
se trata de uma etapa voltada ao efetivo acesso do direito, a pessoas, que
muitas vezes, sequer conhecem os seus direitos e os meios de efetiv-los.
Assim, o advogado quando no contexto de atuao do SUAS,
principalmente na atuao nos CREAS minimamente deve promover a todo
usurio o direito de ser informado sobre o rol de direitos socioassistenciais
disponveis, quais os procedimentos previstos no ordenamento jurdico,
para alm inclusive do mbito da Assistncia Social, disponveis de
aplicabilidade frente ao caso concreto e que possam ser adotados ao longo
do acompanhamento e encaminhamentos processuais junto aos rgos do
sistema de garantia de direitos, aos quais possam recorrer nas situaes
que se sentirem destitudos (Ouvidorias, Conselhos de Direitos, Centros de
Defesa do Ministrio Pblico, rgos do Judicirio, Delegacias, Defensorias
Pblicas, dentre outros).
Nessa direo, ainda, a orientao scio-jurdica por parte do
advogado, que compe a equipe do CREAS, pode contribuir, sobremaneira,
para o acesso dos usurios ao sistema de defesa e responsabilizao,
quando for o caso, visto que domina a tcnica de postulao do direito e
possui legitimidade para faz-lo, caso seja a orientao.

A atuao do advogado no mbito do SUAS volta-se ao cumprimento

da Constituio Federal que possui como legado mais importante a
Dignidade da Pessoa Humana e do dispositivo previsto no pargrafo nico,
do art. 1 da NOB SUAS/2012, que diz respeito proteo da vida. A defesa
intransigente da vida e da liberdade que so inerentes funo de mnus
pblico do operador do direito.
Concluses
O atual debate trazido pela doutrinria Neoconstitucionalista, acerca
dos Direitos Fundamentais, aponta uma relao intrnseca com os Direitos
Socioassistenciais.

O Promotor de Justia, Andr Luis Melo em entrevista para a revista

Consultor Jurdico, defende a presena dos profissionais do Direito no
mbito da Assistncia Social, nas modalidades de atendimento dos CREAS
e CRAS, haja vista que estes servios esto presentes em quase todos os
municpios brasileiros, diferentemente da Defensoria Pblica, de modo que
o equipamento pblico municipal da Assistncia Social facilita sobremaneira
o acesso da populao efetivamente mais vulnervel ao incio da prestao
jurisdicional positiva.

Eis que a Poltica Pblica da Assistncia Social, j nasce a passos

largos, pois com a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS, atravs da normatividade das protees afianadas, dos deveres e
direitos de usurios e gestores e da garantia do cofinanciamento entre os
entes, do solidez para que as categorias profissionais apontadas na NOBRH/SUAS 2006 possam investir em estudo, debates, produo cientfica
a respeito da qualificao dos servios prestados pela Assistncia Social,
para as dcadas vindouras.

Elenca o promotor um rol de possibilidades de atuao do advogado

como a mediao familiar e comunitria, a assessoria tcnica s atividades

A partir de todas as normas vinculantes no atual ordenamento jurdico

brasileiro a respeito da temtica da Assistncia Social, ficou evidenciado

468

469

a legitimidade do advogado como componente importante nas equipes

multidisciplinares, quando observadas situaes de violao de direitos,
principalmente vida, liberdade e outras garantias fundamentais, para que
a poltica pblica de Assistncia Social seja efetivada.
No entanto, acerca dos limites e desafios da atuao interdisciplinar
entre os trabalhadores do SUAS primordial que profissional advogado
observe as premissas contidas na NOB /SUAS e os princpios ticos do
SUAS, para o alinhamento de suas aes neste novo contexto, de modo
contribuir com a consolidao da poltica pblica, imprimindo no cotidiano
dos espaos profissionais, as competncias inerentes a profisso.
Importante ressaltar o atual cenrio de fragilidade referente s
contrataes e rol de atribuies do advogado em territrio nacional. Na
breve amostra coletada atravs dos editais de concursos disponveis na
internet, entre os anos de 2011 a 2013, houve algumas convergncias de
modo a construir um primeiro e insipiente rol de atribuies para o advogado
nos CREAS, no entanto, o SUAS precisa discutir em nvel nacional tanto
a no efetivao da normativa no que diz respeito formao das equipes
mnimas de referncia, quanto ao rol de atribuies do advogado.
So Novssimos os desafios de insero do advogado nas equipes
de trabalho multidisciplinar no SUAS, mas aos corajosos advogados
dispostos a atuarem neste novo ramo existe uma animadoraperspectiva
de profundo alinhamento tico-tcnico e poltico para com os princpios
basilares da profisso.
O advogado jurou em seu compromisso de ordem:
Prometo exercer a advocacia com dignidade e independncia,
observar a tica, os deveres e prerrogativas profissionais e
defender a Constituio, a ordem jurdica do Estado Democrtico,
os Direitos Humanos, a justia social, a boa aplicao das leis, a
rpida administrao da justia e o aperfeioamento da cultura e
das instituies jurdicas.

Portanto se existe um espao de atuao profissional em prol do

fortalecimento do Estado Democrtico de Direito, das polticas pbicas e da
dignidade da pessoa humana, sem que o operador do Direito perca as suas
peculiaridades de mnus pblico este lcus de atuao o SUAS.

470

Referncias
ARAGO, Alexandre Santos de et. al.Direitos Fundamentais: estudos
em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres. Rio de Janeiro:
Editora Renovar. 2006.
ALAPANIAN, Slvia. Servio Social e o Poder Judicirio: reflexes sobre
o direito e o Poder Judicirio. So Paulo: Veras, 2008.
BARCELLOS, Ana Paula de.A eficcia jurdica dos princpios
constitucionais:o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de
Janeiro: Renovar, 2002.
BRASIL. Lei n. 8.742, de 07 de dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao
da Assistncia Social e d outras providncias. Disponvel em <http://www.
planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L8742.htm> Acessado aos 08/jul./2014.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Sistema
nico de Assistncia Social. Braslia, DF, 2005
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Poltica
Nacional de Assistncia (PNAS). Braslia, Novembro. 2004
Cadernos e Orientaes Tcnicas dos CREAS(Centro de Referncia
Especializado da Assistncia Social) - Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome.
CLVE, Clmerson Merlin. A eficcia dos direitos fundamentais
sociais.Revista de direito constitucional e internacional, So Paulo, v. 14,
n. 54, p. 28-39, jan./mar. 2006.
COMPARATO, Fbio Konder.A afirmao histrica dos Direitos
Humanos. So Paulo: Saraiva, 2005.
FILHO, Manoel Gonalves Pereira, Aspectos do Direito Constitucional
Contemporneo. Editora Saraiva, So Paulo, 2009. pg. 293,294.
HESSE. Konrad, TemasFundamentais do Direito Constitucional, So
Paulo: Saraiva, 2009.
HESSE, Konrad. A fora normativa da constituio. Traduo de Gilmar
Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1991. 19 p. Ttulo
original: Die normative kraft der verfassung.

471

MELO, Andr Luis.Centros de apoio social devem ter advogado

concursado. Disponvel em: http://www.conjur.com.br/2013-fev-17/andremelo-centros-assistencia-social-advogado-concursado Acesso em 10 DE
AGOSTO DE 2014
MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdio Constitucional. 2. ed. So Paulo:
Saraiva, 1998.
NUNES, Luiz Antonio Rizzato.O Princpio Constitucional da Dignidade
da Pessoa Humama:Doutrina eJurisprudncia.So Paulo: Saraiva, 2002.
PIOVESAN. Flavia,Temas de Direitos Humanos. Editora Max Limonad,
So Paulo, 2003. pg. 379.
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o Direito Constitucional
Internacional. 5 ed. So Paulo: Max Limonad, 2002.
PIOVESAN, Flvia; SARLET, Ingo Wolfgang; DIMOULIS, Dimitri. Org.) et al.
Direitos Fundamentais e Estado Constitucional: Estudos em homenagem
a J.J. Gomes Canotilho. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
SANTOS, Mirele Cristine; LOSSO,. Ezequias A insero do profissional
advogado nas equipes multidisciplinares do Sistema nico da Assistncia
Social-SUAS. TCC (Direito) Centro Universitrio Curitiba, 2013.
SILVEIRA. Jucimeri Isolda da et al. Gesto do Trabalho no mbito do
SUAS: Uma Contribuio necessria. Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate a Fome. Braslia, DF. MDS. 2011.p.19-22,159.
SIMOES, Carlos. Curso de Direito do Servio Social: Biblioteca Bsica de
Servio Social. So Paulo: Editora Cortez, 2000.
TAVARES. Marcelo Leonardo, et al. in Direitos Sociais: Fundamentos,
Judicializao e Direitos Sociais em Espcie. Editora Lumen Juris, Rio
de Janeiro, 2010.pg.1124.

472

LIBERDADE AOS DESAMPARADOS: A

ASSISTNCIA SOCIAL E A RUPTURA
DOS GRILHES DO DESCASO
Williana Ratsunne da Silva Shirasu

Resumo: a assistncia social destaca-se como um direito do cidado e dever

do Estado. Trata-se de poltica no contributiva voltada proviso dos mnimos

sociais para atendimento das necessidades bsicas da pessoa humana. Possui
relao com a prpria ideia de liberdade, haja vista que para ser livre o ser humano
necessita de outros direitos fundamentais bsicos, sem os quais a liberdade no
se realiza. O assistencialismo assume, pois, um carter libertartrio dos oprimidos,
na medida em que viabiliza a efetivao de direitos fundamentais. Todavia, muitas
vezes prevalece na sociedade o sentimento de indiferena, o que pode impactar na
perpetuao da desigualdade social e misria. O descaso, nesse contexto, tornase um verdadeiro grilho da sociedade, pois fragiliza no somente a organizao
social como tambm a efetivao da dignidade humana. O presente trabalho, a
partir disso, objetiva verificar o papel da assistncia social no tocante efetivao
da liberdade humana, consubstanciada em uma vida digna. Longe de efetivar o
esgotamento do tema, pauta-se em ampla pesquisa terica objetivando o seu
conhecimento e anlise crtica, com a finalidade de construir novos pensamentos.

Palavras-chave: Liberdade; Assistncia Social; Dignidade Humana.

Introduo
A liberdade destaca-se como uma das tnicas mais relevantes nas
discusses filosficas desde os tempos ureos gregos aos dias atuais. Em
busca de oportunizar ao homem o exerccio de sua liberdade, por muito
tempo prevaleceu a doutrina liberal, defensora da interveno mnima do
Estado, cabendo a este apenas garantir os direitos civis e polticos. Tal
compreenso teve forte impacto na sociedade, que restou prejudicada pelas
profundas crises de desigualdade social.

475

Nesse contexto, em prol de reconstruir a sociedade mazelada por

tais crises, surge o Estado Social para solucionar dilemas bsicos da
populao, relacionados educao, sade, trabalho, moradia e outros,
outrora negligenciados pela mo livre do mercado.
Constata-se ento a imprescindibilidade da atuao estatal, de
modo a transcender o aspecto regulatrio da economia para viabilizao
do bem-estar social.
Com o passar dos anos, identificou-se a inegvel relao entre
liberdade e direitos, reconhecendo-se que, para exercer a sua liberdade, o
ser humano necessita de outros direitos bsicos, sem os quais a liberdade
no se realiza.

haja vista a preponderncia de um Estado tipicamente liberal, voltado

garantia de uma liberdade negativa. Dependia-se, ento, precipuamente, da
filantropia, caridade e solidariedade religiosa.
Em 1942, atravs do Decreto-Lei n 4.830,de 15/10/42, foi criada
a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), que, inicialmente, voltou-se ao
atendimento das famlias dos pracinhas combatentes da 2 Guerra Mundial.
Em 1977, por meio do art. 9 da Lei n 6.439, de 01/09/77, foi estabelecida
a competncia da LBA de prestar assistncia social populao carente
atravs de programas de desenvolvimento social e de atendimento s
pessoas necessitadas.

Longe do esgotamento do tema, pauta-se em ampla pesquisa terica

objetivando o seu conhecimento e anlise crtica, com a finalidade de
construir novos pensamentos.

Finalmente, em 1988, a assistncia social foi contemplada

constitucionalmente, disciplinada no mbito da Seguridade Social, que
organizada num sistema tripartite: Assistncia, Previdncia Social e
Sade. Destaque-se que a Seguridade Social rege-se pelos princpios da
universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia
dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; seletividade
e distributividade; irredutibilidade do valor dos benefcios; equidade de
participao no custeio; diversidade de base de financiamento; gesto
quadripartite; precedncia da fonte de custeio; oramento diferenciado e
solidariedade.

1. Aspectos gerais da Assistncia Social

Em 07/12/93, promulgada a Lei n 8742, a LOAS Lei Orgnica da

Assistncia Social, o normativo mais importante acerca do assistencialismo
no plano infraconstitucional.

A partir disso, o presente trabalho possui como objetivo a anlise da

assistncia social na perspectiva libertatria do ser humano. Compreende
uma anlise dos aspectos gerais do assistencialismo no Brasil, sob a
perspectiva do Estado Democrtico de Direito, e seu papel na efetivao da
dignidade ao oprimido.

A primeira disciplina jurdica acerca da assistncia social remonta-

se ao ano de 1601, em que foi publicada, na Inglaterra, a Lei dos Pobres,

(AMADO; 2013, p. 53). Anteriormente, a proteo social no contava com a
participao do poder pblico, sendo realizada de forma privada. Com o advento
da Lei dos Pobres, finalmente, oficializou-se o assistencialismo estatal.

A LOAS refere-se assistncia social como um direito do cidado e

dever do Estado. Trata-se de poltica no contributiva voltada proviso dos
mnimos sociais para garantir o atendimento s necessidades bsicas. Para
tanto, realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa
pblica e da sociedade, de forma descentralizada e participativa.

Em 1883, na Alemanha, institudo o seguro social, atravs de sistema

contraprestacional obrigatrio, contando com a participao integrada do
Estado, segurados e empregadores. Nos anos seguintes, no contexto da
Segunda Guerra Mundial (1941), ampliou-se a compreenso no tocante
proteo social, que deveria ir alm da garantia de seguros, mas tambm da
assistncia social, sade, amparo famlia, etc.

A Lei n 8212, de 24/07/91, em seu art. 4, define a assistncia social

como poltica social voltada ao provimento das necessidades bsicas,
traduzidas na proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia,
velhice e pessoa portadora de deficincia, independentemente de
contribuio Seguridade Social.

No Brasil, o assistencialismo figurou no incio mais como uma

liberalidade governamental do que como um direito subjetivo do povo,
476

Sobre a assistncia social, TAVARES (2003, p. 215) a define como:

(...)um plano de prestaes sociais mnimas e gratuitas
a cargo do Estado para prover pessoas necessitadas de
477

condies dignas de vida. um direito social fundamental e,

para o Estado, um dever a ser realizado por meio de aes
diversas que visem atender s necessidades bsicas do
indivduo, em situaes crticas da existncia humana, tais
como a maternidade, infncia, adolescncia, velhice e para
pessoas portadoras de limitaes fsicas.

AMADO (2013, p. 54), por sua vez, compreende que:

possvel definir a assistncia social como as medidas pblicas
(dever estatal) ou privadas a serem prestadas a quem delas
precisar, para o atendimento das necessidades humanas
essenciais, de ndole no contributiva direta, normalmente
funcionando como um complemento ao regime de previdncia
social, quando este no puder ser aplicado ou se mostrar
insuficiente para a consecuo da dignidade humana.

A organizao da assistncia social possui como diretrizes,

conforme o art. 5 da LOAS, a descentralizao poltico-administrativa
para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; a participao da
populao na formulao das polticas e no controle das aes em todos
os nveis por meio de organizaes representativas; e a primazia da
responsabilidade estatal, em cada esfera de governo, na conduo da
poltica de assistncia social.
Para tanto, organiza-se atravs de sistema descentralizado e
participativo, denominado Sistema nico de Assistncia Social (Suas), voltado
a proteger a famlia, a maternidade, a infncia, a adolescncia e a velhice.

I. supremacia do atendimento s necessidades sociais

sobre as exigncias de rentabilidade econmica;

O Suas norteia suas aes atravs da Poltica Nacional de

Assistncia Social (PNAS), coordenada pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome. Possui como objetivos a consolidao da
gesto compartilhada, do cofinanciamento e da cooperao tcnica entre
os entes federativos; a integrao da rede pblica e privada de servios,
programas, projetos e benefcios de assistncia social; o estabelecimento
das responsabilidades dos entes federativos na organizao, regulao,
manuteno e expanso das aes de assistncia social; a definio dos
nveis de gesto; a implementao da gesto do trabalho e da educao
permanente na assistncia social; o estabelecimento da gesto integrada
de servios e benefcios; e o afianamento da vigilncia socioassistencial e
da garantia de direitos.

II. universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o

destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais
polticas pblicas;

V-se, com isso, que a LOAS uma proposta de rompimento com

uma longa tradio cultural de descaso do Estado com os oprimidos. Tratase de medida voltada s pessoas em situao de vulnerabilidade e pobreza.

III. respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao

seu direito a benefcios e servios de qualidade, bem
como convivncia familiar e comunitria, vedando-se
qualquer comprovao vexatria de necessidade;

2. A ruptura dos grilhes do descaso e o assistencialismo

Verifica-se, a partir disso, uma ntida preocupao com a efetivao

de direitos humanos atravs da assistncia social. Nesse sentido, dispe a
LOAS que:
Art. 4 A assistncia social rege-se pelos seguintes princpios:

IV. igualdade de direitos no acesso ao atendimento,

sem discriminao de qualquer natureza, garantindo-se
equivalncia s populaes urbanas e rurais;
V. divulgao ampla dos benefcios, servios, programas
e projetos assistenciais, bem como dos recursos
oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios para sua
concesso (grifos nossos).

478

Em sua obra, A Poltica, Aristteles defende a escravido como

decorrncia de uma lei natural necessria ao Estado. Haveria, nesse contexto,
impreterivelmente a existncia de um senhor para comandar e a de um escravo
para obedecer. Nesse sentido, o autor (1998, p. 2) entende que:
Pertence tambm ao desgnio da natureza que comande quem
pode, por sua inteligncia, tudo prover e, pelo contrrio, que
obedea quem no possa contribuir para a prosperidade comum
a no ser pelo trabalho de seu corpo. Esta partilha salutar para
o senhor e para o escravo.
479

 sabido que durante muito tempo tal concepo norteou as relaes

sociais, de tal forma que a escravido no era somente uma prtica comum
entre parcela da sociedade, mas oficial e institucionalizada pelo prprio
Estado. No Brasil, o regime escravocrata perdurou desde o perodo colonial
at o fim do Imprio.
Hodiernamente, tais ideias no prosperam no ordenamento jurdico
brasileiro, no qual todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza (art. 5, caput, da CF/1988). Contudo, ser mesmo a liberdade,
num sentido amplo, uma realidade concreta no Brasil?
De acordo com dados do relatrio divulgado pela Organizao das
Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO) em 2013, o Brasil
reduziu em 9,2 milhes o nmero de pessoas que passam fome no Pas
entre 1992 e 2003, uma diminuio de 40%. Entre esse mesmo perodo,
constatou-se tambm uma reduo de 54,3% no nmero de brasileiros
subnutridos, equivalente a 15% da populao, para 6,9% em 2013.
Ademais, conforme estudo sobre segurana alimentar no mundo, em
1992 havia 22,8 milhes de pessoas em situao de misria no Brasil,
contra 13,6 milhes em 2013.
Infere-se, portanto, que apesar de haver uma reduo significante
dos ndices de misria no pas ainda existem milhares de pessoas sob tal
situao, o que torna relevante o seguinte questionamento: ser mesmo que
a atuao do Estado tem sido relevante para transformao da sociedade?
Em conformidade com a Sntese de Indicadores Sociais do ano
de 2009 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, as melhoras
quanto reduo da misria podem ser atribudas ao efeito de polticas
pblicas de transferncia de renda implementadas no pas. A atuao
estatal nitidamente uma das principais razes pelas quais a misria
tem sido combatida.
A ausncia do Estado acarreta srios impactos na sociedade,
sofridos principalmente pelas pessoas de baixa renda. No fosse a figura
do Estado interventor, a condio de misria no Brasil seria mais alarmante.
Nesse sentido, o Relatrio de Desenvolvimento Humano 2014 Sustentando
o Progresso Humano: Reduo da Vulnerabilidade e Construo da
Resilincia, lanado em 24/07/2014, em Tquio, no Japo, assevera que
aquellos que viven en la extrema pobreza y la escasez se encuentran entre
los ms vulnerables. Segundo o relatrio (2014, p. 2):

480

A las personas con capacidades bsicas limitadas, en esferas

como la educacin y la salud, les resulta ms difcil llevar las
vidas que desean. Las barreras sociales, as como otras formas
de exclusin, pueden restringir sus opciones. En conjunto,
las capacidades limitadas y las oportunidades restringidas
les impiden lidiar con las amenazas. En algunas etapas del
ciclo de vida, las capacidades pueden verse frenadas al
no realizar las inversiones adecuadas o prestar la atencin
necesaria en ciertos momentos,lo que hace que pueda
aumentar o intensificarse la vulnerabilidad. Entre los factores
que condicionan cmo se perciben y afrontan los eventos
adversos y los retrocesos se cuentan las circunstancias
relacionadas com el nacimiento, la edad, la identidad y la
posicin socioeconmica; circunstancias sobre las cuales los
indivduos tienen un control mnimo o inexistente.

PIOVESAN (2013, p. 258) observa que:

(...) a violao aos direitos sociais, econmicos e culturais
resultado tanto da ausncia de forte suporte e interveno
governamental como da ausncia de presso internacional em
favor dessa interveno. , portanto, um problema de ao e
prioridade governamental e implementao de polticas pblicas,
que sejam capazes de responder a graves problemas sociais.

A ONU, atravs do Relatrio do Desenvolvimento Humano 2013, A

Ascenso do Sul: Progresso Humano num Mundo Diversificado (2013, p.
86) reconhece o papel das polticas sociais no progresso do desenvolvimento
humano, de modo que estas so to importantes quanto s polticas
econmicas. Na verdade, ambas seriam dificilmente dissociveis, pois
possuem objetivos e instrumentos anlogos.
Constata tambm que (...)os programas de transferncia
condicionada de rendimentos desempenharam um papel particularmente
importante na reduo da pobreza e da desigualdade de rendimentos atravs
da redistribuio. Porm, enfatiza que tais subsdios possuem carter
complementar, de modo que o Estado no deve se eximir de oferecer bens
e servios essenciais.
Depreende-se de tais dados que a atuao estatal no mbito das
polticas sociais essencial para efetivao dos direitos. Resulta em

481

ganhos para a sociedade quanto concretizao de direitos humanos e sua

afirmao como regime democrtico.
A cultura do individualismo, todavia, uma constante na sociedade
moderna, orientada pelos princpios neoliberais. O indivduo busca sua
afirmao no espao social sob uma perspectiva de disputa e competio, de
tal forma que a ideia de solidariedade coletiva repassa, para alguns, a sensao
de injustia e tratamento desigual. Muitos so adeptos ao argumento de que
enquanto uns lutam para ascender socialmente, seja atravs do trabalho e do
estudo, outros tantos, passivamente, quedam-se aos subsdios governamentais,
acomodando-se distantes do mercado de trabalho.
Com isso, prevalece, muitas vezes, o sentimento de indiferena aos
oprimidos, o que pode impactar na perpetuao da desigualdade social
e misria. O descaso, nesse contexto, torna-se um verdadeiro grilho da
sociedade, pois fragiliza no somente a organizao social como tambm a
efetivao da dignidade humana.
Com base no exposto, no presente trabalho, vislumbram-se duas
perspectivas de restrio liberdade: primeiramente, no tocante s pessoas
em condio de vulnerabilidade, os oprimidos, que, por no terem condies
mnimas para viver, tornam-se cativos da misria, violentados em sua
dignidade; e tambm em relao sociedade como um todo, pois quando
permanece alheia aos problemas da misria compromete a sua prpria
liberdade, sendo algoz de si mesma.
A assistncia social considerada, a partir disso, um instrumento
libertatrio do ser humano e da sociedade na medida em que viabiliza
o amparo s pessoas necessitadas vislumbrando o atendimento s
necessidades bsicas do homem. Atravs do assistencialismo, as pessoas
mais carentes tm a oportunidade de sair da condio de misria que as
oprime e ter uma vida digna.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos dispe em sem art. 1
que todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos. So
dotadas de razo e conscincia e devem agir em relao umas s outras
com esprito de fraternidade. E (...) toda pessoa tem direito a um padro de
vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem estar.
A dignidade humana, ento, reconhecida como um dos corolrios
dos direitos do homem, assim como so o direito vida e liberdade. Viver
com dignidade um pressuposto bsico para a felicidade do ser humano.
482

No outro seno este um dos objetivos fundamentais Repblica

Federativa do Brasil, fundamentada na dignidade da pessoa humana:
construir uma sociedade livre, justa e solidria, conforme estabelecido no
art. 3 da CF/88. Para tanto, os direitos humanos so reconhecidos na esfera
do direito positivo como direitos fundamentais, que figuram atualmente como
um dos pilares do Estado Democrtico de Direito, pelo qual possvel a
realizao da dignidade.
CUNHA JUNIOR (2013, p. 548) apregoa que os direitos fundamentais
consistem nas (...) posies jurdicas que investem o ser humano de um
conjunto de prerrogativas, faculdades e instituies imprescindveis a
assegurar uma existncia digna, livre, igual e fraterna de todas as pessoas.
Ressalta ainda que (2013, p. 605):
(...) antes de serem direitos positivados, os direitos humanos
fundamentais so direitos morais decorrentes da prpria
condio humana. E como tais, ainda que no positivados,
devem ser observados e respeitados, por exigncia de
uma conscincia tica coletiva, consistente na convico
generalizada da comunidade de que o homem s vive,
convive e desenvolve suas virtualidades se alcanar um
estgio ideal de dignidade (grifos nossos).

SARLET (2004, p. 45) identifica que a noo de dignidade da pessoa

humana tem seu elemento nuclear reconduzido matriz kantiana, de modo
a centrar-se na autonomia e no direito de autodeterminao da pessoa.
Aduz, consoante CANOTILHO (1999, p. 219), que o indivduo deve ser
conformador de si prprio e da sua vida conforme seu projeto espiritual.
Com isso, haveria uma intrnseca ligao entre a compreenso de liberdade
e dignidade. Para SARLET (2004, p. 46):
(...) a liberdade e, por conseguinte, tambm o reconhecimento e
a garantia de direitos de liberdade (e dos direitos fundamentais
de um modo geral), constituem uma das principais (seno a
principal) exigncias da dignidade da pessoa humana.

O conceito de liberdade humana, por seu turno, de acordo com

Jos Afonso da Silva (2004, p. 232), consiste na possibilidade de
coordenao consciente dos meios necessrios realizao da felicidade
pessoal. Reza ainda o autor que:
(...) poder de atuao sem deixar de ser resistncia
opresso; no se dirige contra, mas em busca, em perseguio
483

de alguma coisa, que a felicidade pessoal, que subjetiva

e circunstancial, pondo a liberdade, pelo seu fim, em harmonia
com a conscincia de cada um, com o interesse do agente. Tudo
que impedir aquela possibilidade de coordenao dos meios
contrrio liberdade.

O Relatrio de Desenvolvimento Humano 2014 (2014, p. 7), nessa

perspectiva, observa que o bem-estar das pessoas significantemente
influenciado pelas liberdades que possuem e pela capacidade de lidar com
acontecimentos diversos. O desenvolvimento humano, a partir disso, implica
na eliminao das barreiras que impedem a liberdade de agir. Consiste em
viabilizar aos grupos desfavorecidos e excludos o exerccio de seus direitos,
a expresso de suas preocupaes, de tal maneira que sejam ouvidos e se
tornem agentes ativos, capazes de definir seu prprio destino. Se trata de
tener la libertar de vivir la vida que uno considera valiosa y de enfrentar sus
circunstancias de manera adecuada.
COSTA (2010, p. 137) observa que foi a partir da dignidade da pessoa
humana que foi fortalecido o entendimento de que para sua concretizao
necessria, alm da proteo por meio dos direitos de liberdade, a garantia
de condies materiais pelo Estado, que deve atuar numa perspectiva
prestacional na efetivao de direitos sociais.

Nesse contexto, a assistncia ao desamparado (art. 6 da CF/88),

como poltica social organizada principalmente pelo Estado, tem por
finalidade garantir os mnimos de assistncia de bem-estar que compreende
certo limite de sobrevivncia. Atravs dela possvel conferir liberdade
ao oprimido, pois este passa a ter condies de atuar em busca de sua
felicidade e de influenciar positivamente a sociedade.
Ao mesmo tempo, num mundo globalizado, norteado pela concepo
neoliberal, orientado pelo individualismo, o corpo social pode libertar-se dos
grilhes do descaso, impostos pelo sistema, para concretizar o princpio da
solidariedade, o que impacta na promoo de uma vida digna e livre a todos.
Destaque-se que o mero assistencialismo emergencial e complementar
insuficiente para extirpar os problemas provenientes da excluso social,
o que exige, portanto, uma maior ateno do Estado e da sociedade no
sentido de consolidar a assistncia social como poltica pblica inclusiva,
incidindo-se no exerccio da cidadania e na efetivao de direitos humanos.
Vlidas, pois, so as observaes de AMADO (2013, p. 54) ao
advertir que:
(...) o pagamento prolongado e excessivo de prestaes
assistenciais poder gerar a acomodao dos beneficirios, pois
recebem recursos sem qualquer contraprestao sociedade,
em que muitos no sentem necessidade de se integrar ao
mercado de trabalho. Por tudo isso, preciso bom senso dos
Poderes da Repblica na instituio, reviso e efetivao das
polticas assistenciais, para no se pecar pelo excesso ou pela
negligncia governamental.

Verifica-se ento que a liberdade, um dos mais proeminentes direitos

individuais, pressupe uma gama de direitos indissociveis, fundamentais
ao homem, para que possa ocorrer. Logo, para sua plena realizao ou o
aperfeioamento, torna-se necessria tambm a concretizao dos direitos
sociais, ambos vinculados efetivao da dignidade humana.
MAIOR (2007, p. 22) compreende que a insero de normas de
natureza social na Constituio Federal justificvel haja vista que para
concretizao dos preceitos constitucionais no basta apenas o cumprimento
de obrigaes no plano individual, mas a conjugao de diversos fatores
socioeconmicos de todo um corpo social.
A atuao do Estado supera a condio de mero ente coercitivo
da ordem jurdica para agir como estimulador, financiador e promotor dos
direitos. Haveria, portanto, um compromisso do Estado e da sociedade,
firmado constitucionalmente, em prol do implemento e satisfao dos direitos
fundamentais. Para o autor (2077, p. 22), (...) juridicamente, o Estado deixa
de ser um mero legitimador dos interesses dos dominantes e transfigura-se
em autntico Estado Social.
484

O assistencialismo, portanto, no deve ser tratado como uma

insipiente poltica de marketing eleitoral, tampouco como mecanismo de
perpetuao da misria, mas sim como instrumento de integrao e incluso
social. preciso, pois, atentar para o telos da assistncia social: a promoo
da dignidade humana atravs da libertao do homem.
Concluses
V-se que em momentos de necessidade cumpre ao Estado
proteger o seu povo, subsidiando meios para lhe garantir ao menos um
mnimo existencial. A assistncia social, nesse contexto, destaca-se
485

como uma das polticas estatais voltadas proteo dos desamparados.

Atravs dela, o Estado incumbe-se de assegurar a todos condies para
uma existncia digna.

BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatstica. Pesquisa nacional por amostra de
domiclios. Rio de Janeiro: IBGE, 2013.

Compreende-se que a indiferena quanto aos oprimidos,

fundamentada na convico individualista da vida, pode impactar na
perpetuao da desigualdade social e misria. A sociedade ento se torna
algoz de si mesma, atando a si prpria com grilhes. O oprimido tem
cerceada a sua liberdade, e a sociedade como um todo padece com as
consequncias da devastao da dignidade humana.

BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatstica. Sntese de indicadores sociais: uma
anlise das condies de vida da populao brasileira. Rio de Janeiro:
Estudos e Pesquisas n 26, 2009.

preciso, pois, o rompimento dos grilhes do descaso que prendem a

sociedade, de modo que o senso de coletividade seja compreendido e realizado
genuinamente, como decorrncia do princpio da solidariedade, da isonomia e
da dignidade humana, regentes do Estado Democrtico de Direito.
Nesse contexto, o assistencialismo destaca-se como uma medida de
amparo aos oprimidos, como poltica social. No se pauta, na verdade, em
fomentar a folga ou inaptido para o trabalho, mas sim proporcionar condies
mnimas para que essas pessoas possam sobreviver. Figura, portanto, como
um dos caminhos a serem tomados pela sociedade, no para manuteno do
status quo, mas para subsidiar uma legtima transformao social.
As diretrizes da assistncia social no Brasil envolvem a participao
do Estado e da sociedade, o que conclama a participao de todos.
Dessa forma, acredita-se que se torna possvel uma maior
aproximao quanto concretizao de uma ordem constitucional
verdadeiramente democrtica, livre e justa, fundada na soberania do povo
e na dignidade humana, comprometida com a promoo da liberdade,
igualdade e solidariedade.
Referncias
AMADO, Frederico. Direito e processo previdencirio. 4 ed. Salvador:
Juspodivm, 2013.
ARISTTELES. A poltica. 2 ed. So Paulo: Martins Fontes, 1998.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 4. ed. So Paulo:
Malheiros, 1993.

486

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Promulgada

em 05 de outubro de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 08 de agosto de 2014.
BRASIL. Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8212cons.htm>. Acesso em: 08 de
agosto de 2014.
BRASIL. Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm>. Acesso em: 08 de agosto
de 2014.
COSTA, Eliane Romeiro; CARVALHO, Osvaldo Ferreira de. O princpio da
proibio do retrocesso social no atual marco jurdico-constitucional
brasileiro. Revista de Direito Constitucional e Internacional. Ano 18 n
73 out. dez/2010. Direo e Coordenao Maria Garcia. Revista dos
Tribunais, p. 117 a 159.
CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de direito constitucional. 7. ed.
Salvador: Juspodivm, 2013.
FACHIN, Zulmar; OLIVEIRA, Evaldo Dias de. Seguridade social como
direito fundamental: garantia de efetivao na Constituio brasileira.
Londrina: Revista Scientia Iuris, v. 15, n. 1, jun. 2011, p. 175-197.
MAIOR, Jorge Luiz Souto; CORREIA, Marcus Orione Gonalves. O que
Direito Social? In: Curso de Direito do Trabalho. v. 1. So Paulo: LTr, 2007.
MARMELSTEIN, George. Curso de direitos fundamentais. 2 ed. So
Paulo: Atlas, 2009.
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da seguridade social. 24 ed. So Paulo:
Atlas, 2007.

487

MIRANDA, Jorge. O regime dos direitos sociais. Revista da Informao

Legislativa. Braslia Ano 47 n 188 outubro/dezembro 2010.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Relatrio do desenvolvimento
humano 2013. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/HDR/RelatoriosDesenvolvimento-Humano-Globais.aspx?indiceAccordion=2&li=li_
RDHGlobais#2014>. Acesso em 16 de agosto de 2014.
____. Relatrio do desenvolvimento humano 2014. Disponvel em:
<http://www.pnud.org.br/HDR/Relatorios-Desenvolvimento-HumanoGlobais.aspx?indiceAccordion=2&li=li_RDHGlobais#2014>. Acesso em 16
de agosto de 2014.
____. The state of food insecurity in the world. Disponvel em: <http://www.
fao.org/docrep/018/i3434e/i3434e.pdf>. Acesso em: 16 de agosto de 2014.
PIERDON, Zlia Luiza. A proteo social na Constituio de 1988.
Revista de Direito Social n 28. Notadez, Porto Alegre, 2007.
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional
internacional. 14 ed. So Paulo: Saraiva, 2013.
SARLET, Ingo Wolfang. Os direitos fundamentais sociais na
Constituio de 1988. Revista Dilogo Jurdico. Ano I Vol. n01 Abril
de 2001, Salvador, Bahia.
___. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais. 3 ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed.
So Paulo: Malheiros, 2004.
TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdncia e assistncia social:
legitimao e fundamentao constitucional brasileira. Rio de Janeiro:
lumens iuris, 2003. p. 2015.

488