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AULA ZERO
Saudaes, caros alunos! Depois de uma longa e ansiosa espera pela
comunidade concurseira, finalmente foi publicado o edital do Senado!
O presente concurso oferecer uma vaga para a rea de Consultoria e
Assessoramento em Oramentos. Minha participao em sua preparao ser
nas
disciplinas
de
Direito
Financeiro
Administrao
Financeira
Oramentria.
Muito bem, vamos s apresentaes: eu me chamo Graciano Rocha Mendes,
sou
auditor
do
TCU,
aprovado
no
concurso
de
2008;
professor
de
Administrao Financeira e Oramentria e de matrias correlatas; psgraduando em Oramento Pblico pelo Instituto Serzedello Corra (ISC/TCU).
Vamos falar de nosso curso. Costumo dizer que uma grande vantagem desse
curso online est na agregao da matria em uma s publicao. Se
voc tentar reunir, por conta prpria, todas as referncias necessrias para
cobrir o contedo edital, vai amontoar mais de uma dezena de normativos
que no vai utilizar completamente , alm de livros e materiais esparsos.
Com nossas aulas, alm de ter acesso a todo o contedo, bem mastigado,
voc ainda ver os comentrios e nfases conforme o comportamento das
bancas nos ltimos anos.
Como a FGV no tem um nmero expressivo de questes de nossa matria,
muitas vezes recorreremos a questes de outras organizadoras, mas sempre
no nvel de cobrana esperado para nossa prova.
Algumas questes sero comentadas durante a prpria aula, ilustrando a
forma de cobrana recente do assunto. Outras sero propostas ao final, para
resoluo individual.
Para quem quiser se exercitar antes da resoluo, as questes comentadas
durante as aulas estaro reproduzidas ao final dos arquivos, sem gabarito
visvel, para quem quiser enfrent-las em estado puro, juntamente com as
no comentadas. O gabarito de todas ficar na ltima pgina.
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Princpios oramentrios.
O oramento pblico: histria, evoluo e natureza jurdica.
Aula 01
(9/1)
conceitos,
tcnicas,
vantagens,
limitaes,
Aula 02
(16/1)
Integrao
planejamento-oramento.
Plano
Plurianual:
contedo,
prazos,
classificaes.
Crditos
adicionais.
Aula 03
(23/1)
Aula 04
(30/1)
Aula 05
(6/2)
Aula 06
(13/2)
Responsabilidade Fiscal.
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matria
de
Direito
Constitucional
(estranhamente
GRACIANO ROCHA
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PRINCPIOS ORAMENTRIOS
Os princpios oramentrios consistem ora em normas, ora em simples
orientaes aplicveis elaborao e execuo do oramento pblico.
Em vrios casos, a legislao e a prpria Constituio refletem a adoo desses
princpios em seus dispositivos. Apesar disso, no possvel entender esses
princpios como determinaes rgidas; eles so cercados de excees e
flexibilizaes, como ficar claro no decorrer de nossa aula.
Legalidade
O oramento deve ser aprovado e publicado como lei.
Uma das discusses mais antigas sobre o oramento pblico diz respeito ao
conflito entre sua forma e seu contedo.
Quanto forma, desde que os primeiros documentos contbeis foram
apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em pases europeus e
nos Estados Unidos, a ttulo de pedido de autorizao de gastos, o
oramento ganhou estatura de lei. Assim, a expresso lei do oramento
mais que secular os Parlamentos aprovam os oramentos na forma de leis
desde o sculo XIX.
Atualmente, o princpio da legalidade oramentria encontra-se, entre outros,
no seguinte trecho da Constituio:
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planejamento
da
Administrao
Pblica
atividades
tipicamente
administrativas.
Isso
contrasta
bastante
com
as
leis
normais,
que
se
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na
descompromisso
opinio
do
pblica
governo
em
quanto
geral,
tendo
execuo
do
como
alvo
oramento
o
em
(CESPE/AGU/2008)
oramento
um
ato
administrativo
da
administrao pblica.
2.
3.
(FCC/ANALISTA/MP-PE/2006)
Os
decretos
de
transposio,
decretos
referidos
na
questo
tratam-se
de
modificaes
nas
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Unidade/totalidade
O oramento deve ser uno.
A unidade um dos ancestrais dos princpios oramentrios. Encontra-se
normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece normas gerais de direito
financeiro, obrigatrias para todos os entes federados.
ALei4.320/64representouumavanonapocadesuaedio.Elatrazia
osconceitoseprocedimentosmaisavanadosarespeitodautilizaodo
dinheiro pblico. Porm, como se v, ela j bastante antiga, e a
atividade financeira dos entes federados brasileiros precisa de
atualizaes.
por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edio de
uma lei complementar que atualize as normas gerais de direito
financeiro. Enquanto isso no ocorre, diversas atualizaes
relacionadasaodireitofinanceiroeaooramentopblicosoinstitudas
anualmente,comasLeisdeDiretrizesOramentrias.
No art. 2, a Lei 4.320/64 estabelece que A Lei do Oramento conter a
discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de
unidade, universalidade e anualidade
Desses outros princpios, falaremos em seguida.
Pelo princpio da unidade, o oramento pblico deve ser uno, uma s
pea, garantindo uma viso de conjunto das receitas e das despesas.
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4.
previsto
na
Constituio
de
1988,
significa
que
6.
Universalidade
O oramento deve abranger todas as receitas e despesas.
O princpio da universalidade e o recm-visto, da unidade/totalidade, so
complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o
oramento. Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregao das receitas e
despesas do governo em poucos documentos (num s agregado, de
preferncia), a universalidade estabelece que todas as receitas e despesas
devem constar da lei oramentria.
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segundo
lio
do
professor
Giacomoni,
princpio
da
Algunstrechosacimapoderocausarestranhamento.queessahistria
dealeioramentriaautorizaraarrecadaodareceitanoseaplica
mais.
At a Constituio de 1967, isso era verdade, mas, de l para c, os
tributos e sua arrecadao so regulamentados por leis prprias. A lei
oramentria,atualmente,noautorizaaarrecadao,apenasaprev.
Aarrecadaoocorrehavendoounooramentopublicado.
Entretanto,noraroencontrarquestesqueserefiramaesseaspecto
demaneiratradicional,jque,historicamente,afunodooramento
tambmfoideautorizaodaarrecadao.
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(FCC/ANALISTA/TRT-GO/2008)
9.
referncia
prtica
atual,
etc.
etc.,
tratando
da
autorizao
Oramento Bruto
O oramento deve apresentar valores brutos, sem deduo.
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12
deveria
entrar
em
caixa,
ocultao
desse
fato
geraria
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Anualidade/Periodicidade
O oramento deve limitar-se a um perodo de tempo.
Trataremos agora do terceiro princpio oramentrio mencionado pelo art. 2
da Lei 4.320/64.
Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princpio de que o oramento
deve ser elaborado e autorizado para o perodo normalmente de um ano est
ligado antiga regra da anualidade do imposto, vigente at a Constituio de
1967. Como j estudamos, at esse momento a lei oramentria que
autorizava a arrecadao tributria para um exerccio, para cobrir as
despesas pertencentes a esse mesmo exerccio.
Portanto, a disposio sobre o princpio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda
vlida, tanto no art. 2, j estudado, quanto no art. 34 (O exerccio financeiro
coincidir com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a
terminologia da lei oramentria anual.
A elaborao do oramento para um perodo limitado de tempo favorece a
atividade de planejamento, pois, dessa forma, possvel programar a
aplicao dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas
nos prazos estabelecidos.
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exerccio,
de
crditos
adicionais
(especiais
extraordinrios)
tratarmos
dos
crditos
adicionais,
que
constituem
novas
princpio
da
anualidade
promulgado
nos
ltimos
quatro
meses
do
exerccio
corrente,
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Quanto questo 14, ela aborda justamente o que a doutrina indica como
exceo ao princpio da anualidade, como vimos. Sendo assim, o princpio no
invalidado pela hiptese descrita. Questo ERRADA.
Exclusividade
O oramento deve tratar apenas de matria financeira.
Esse um dos princpios mais manjados em concursos pblicos. Figurinha
carimbada!
Segundo a doutrina, a lei oramentria deve conter apenas matria financeira,
no trazendo contedos alheios previso da receita e fixao da
despesa.
O princpio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmao inicial do art.
165, 8, da CF/88:
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17
princpio
oramentrio
que
resta
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18
da
questo
indica
que
estamos
tratando
do
princpio
da
exclusividade, como deve ter ficado evidente depois dos ltimos comentrios,
e no da especializao. Questo ERRADA.
Na questo 18, a hiptese referida trata de uma exceo ao princpio da
exclusividade (letra B).
No Afetao/No Vinculao
As receitas do oramento devem ter livre aplicao.
Esse princpio oramentrio tambm tem um p no Direito Tributrio. Desse
ramo
do
direito,
cabe
trazer
para
nossas
anotaes
conceito
de
arrecadao vinculada.
No Brasil, existem cinco espcies tributrias: impostos, taxas, contribuies de
melhoria, contribuies e emprstimos compulsrios.
Os tributos podem ser arrecadados j com uma destinao legal para a
aplicao dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos
provenientes dos tributos podem estar livres, para aplicao em despesas
conforme as decises do administrador pblico, sem interferncia legislativa.
Assim,
existem
espcies
tributrias
com
arrecadao
vinculada,
para
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20
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21
tem
sentido
relacionar
Os
recursos
legalmente
vinculados
Princpio
oramentrio
que
est
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Especificao/Especializao/Discriminao
O oramento deve ser detalhado.
Historicamente, nos pases em que o oramento foi primeiramente adotado
como pea institucional, observou-se a exigncia, feita pelos parlamentos, de
discriminao das receitas e despesas por parte do Executivo. Os
controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a
sua aplicao. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de
forma detalhada tambm favorecia a tarefa de controle do oramento.
Esse
mandamento
perdurou
na
evoluo
da
pea
oramentria,
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23
O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigncia inicial, nos
pases em que se originou o oramento pblico, quanto discriminao das
receitas e despesas.
Para a Lei, tambm era necessrio disponibilizar informaes detalhadas, na
LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos pblicos, e para evitar que
as decises sobre a aplicao da arrecadao ficassem concentradas nas
mos dos gestores, fora das vistas do controle externo.
Entretanto, o que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior
complexidade do oramento, foi a necessidade de um meio termo quanto ao
princpio da especificao.
Por um lado, um oramento excessivamente detalhado pode se tornar uma
pea sem correspondncia com a realidade, j que as circunstncias no
momento da execuo do oramento podem fugir aos pequenos detalhes
fixados na LOA.
Ao mesmo tempo, a edio de um oramento totalmente genrico, com
dotaes globais, significa a renncia, pelo Parlamento, de seu papel de
controlador, o que tambm desrespeitaria vrios princpios constitucionais e
no seria benfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo.
Bem, agora que j delineamos o princpio da discriminao, vamos falar das
excees/flexibilizaes.
A
doutrina
reconhece
alguns
exemplos
de
exceo
ao
princpio
da
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24
pagamentos
de
dirias
servidores
etc.
(todas
seriam
dos
programas
especiais
de
trabalho
(PETs),
grandes
SUPERIOR/MIN.
oramentria,
em
SADE/2008)
consonncia
O
com
detalhamento
o
princpio
da
da
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25
para
controle
operacional
contbil
e,
ao
mesmo
tempo,
Tendo
em
vista
os
princpios
contabilizao
pelo
valor
lquido
atende
ao
princpio
de
racionalidade.
(B) as fundaes pblicas, desde que independentes do errio central, no
precisam integrar o oramento.
(C) as dotaes globais atendem ao princpio da especificidade da despesa
pblica.
(D) vincular imposto despesa no contraria qualquer princpio de
oramento.
(E) a autorizao para abertura de crditos suplementares excepciona, na
lei oramentria, o princpio da exclusividade.
A questo 23 reflete justamente o meio termo que deve ser alcanado quanto
ao princpio da discriminao. Questo CERTA.
No caso da questo 24, so demonstrados os dois lados a serem observados
quanto ao princpio da discriminao: a origem dos recursos e sua aplicao.
Questo CERTA.
A questo 25 est ERRADA, j que a obedincia ao princpio da discriminao
no conflita com o da unidade.
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do
oramento
bruto
(no
existe
princpio
oramentrio
da
Clareza
O oramento deve ser de fcil compreenso.
Segundo o princpio da clareza, o oramento deveria ser apresentado
numa linguagem acessvel a todos que precisassem ou se interessassem em
acompanh-lo.
Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao oramento, que
agrega informaes financeiras, legais, administrativas, contbeis e de
planejamento, sem falar num pano de fundo poltico, difcil trazer realidade
o cumprimento desse princpio.
Uma sugesto do prof. Giacomoni a elaborao de peas comentadas
sobre a programao oramentria, a partir de anexos da LOA. Dessa forma,
se o oramento em si no pode ter sua linguagem simplificada, pela natural
necessidade de codificao, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela
de se compreender a complexidade de seu contedo.
Issofoiadotadonaesferafederalapartirdaelaboraodooramento
de 2011: alm da proposta tcnica de oramento, foi editada uma
cartilha especial, chamada Oramento Federal ao Alcance de Todos,
quebuscaexpor,deformamaisamigvel,comodevesedaraaplicao
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derecursosfederaisnasdiferentesreasdogoverno,duranteoexerccio
de2011.Essapublicaoestnolinkabaixo,valevisitar:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias
/sof/100901_orc_fed_alcance_todos.pdf.
De
acordo
com
princpio
da
Equilbrio
As receitas e despesas devem equilibrar-se entre si.
Uma forma simples de entender o princpio do equilbrio considerar que deve
haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas
pblicas no sejam afetadas por dficits.
Entretanto, aprofundando mais o raciocnio sobre o tema, registram-se duas
formas de encarar esse princpio.
Em primeiro lugar, o equilbrio formal do oramento observado quando a
lei oramentria prev receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes,
sob a vigncia da Constituio de 1967, o equilbrio formal do oramento
chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta:
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zela
principalmente
pela
publicao
de
um
oramento
equilibrado.
Porm, na prtica, o que se verifica hoje que os recursos prprios do
governo no so suficientes para cobrir suas despesas. O equilbrio formal
do oramento garantido pela contratao de operaes de crdito dinheiro
emprestado. Na LOA, os valores das operaes de crdito so considerados
receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3 A Lei de
Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de
crdito autorizadas em lei).
Pelo exposto, o fato de um oramento ser publicado de forma equilibrada no
implica o equilbrio das contas pblicas. com essa preocupao que se
fala em equilbrio real, ou equilbrio material. Essa, inclusive, foi uma das
principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assim, sob essa tica, busca-se evitar o crescimento desordenado das
despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o
comprometimento das receitas a ponto de no sobrarem recursos para
amortizar a dvida pblica.
Conclui-se, desse modo, que o equilbrio material est mais ligado
execuo equilibrada do oramento do que sua publicao com
montantes iguais de receita e despesa.
Para garantir o equilbrio material, o governo pode lanar mo de diversos
expedientes: manuteno de metas de supervit, enxugamento de despesas
de custeio, abertura de crditos adicionais apenas com recursos j arrecadados
etc.
sendo
possvel
contrair
dvida
pblica,
desde
que
seja
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29
So
princpios
oramentrios
gerais
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30
alternativa
da
questo
31
que
traz
srie
correta
de
princpios
Publicidade
O oramento deve ser amplamente divulgado.
A relevncia que o oramento assume na vida da sociedade torna necessrio o
conhecimento amplo do contedo da LOA pelas pessoas, j que naquele
instrumento sero notadas as polticas pblicas e prioridades escolhidas pelo
governo.
Entretanto, aparece novamente a discusso relativa clareza do oramento:
como assegurar, simultaneamente, o entendimento da pea oramentria pelo
cidado comum e a necessria complexidade do instrumento, tendo em vista a
multiplicidade de informaes que o integram? Esse um desafio ainda a se
superar.
No obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgao, o princpio da
publicidade
concretizado,
sobretudo
pela
disponibilizao
das
leis
Pelo
princpio
da
publicidade,
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31
Bem, dileto aluno, nossa aula demonstrativa fica por aqui. Espero que o
contedo apresentado tenha sido suficiente para demonstrar nossa abordagem
durante o curso.
Aguardo voc na Aula 01. Podemos nos falar por meio do frum de dvidas, ou
ento pelo email professor.graciano.rocha@gmail.com.
Forte abrao, at a prxima!
GRACIANO ROCHA
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32
RESUMO DA AULA
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
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33
princpio
conhecimento
da
do
publicidade,
pblico,
por
oramento
meio
de
deve
ser
levado
ao
instrumentos
oficiais
de
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34
(CESPE/AGU/2008)
oramento
um
ato
administrativo
da
administrao pblica.
2.
3.
(FCC/ANALISTA/MP-PE/2006)
Os
decretos
de
transposio,
previsto
na
Constituio
de
1988,
significa
que
6.
7.
(FCC/ANALISTA/TRT-GO/2008)
9.
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35
princpio
da
anualidade
promulgado
nos
ltimos
quatro
meses
do
exerccio
corrente,
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36
18. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007)
princpio
oramentrio
que
resta
tem
sentido
relacionar
Os
recursos
legalmente
vinculados
Princpio
oramentrio
que
est
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37
23. (CESPE/TCNICO
programao
SUPERIOR/MIN.
oramentria,
em
SADE/2008)
consonncia
O
com
detalhamento
o
princpio
da
da
controle
operacional
contbil
e,
ao
mesmo
tempo,
Tendo
em
vista
os
princpios
contabilizao
pelo
valor
lquido
atende
ao
princpio
de
racionalidade.
(B) as fundaes pblicas, desde que independentes do errio central, no
precisam integrar o oramento.
(C) as dotaes globais atendem ao princpio da especificidade da despesa
pblica.
(D) vincular imposto despesa no contraria qualquer princpio de
oramento.
(E) a autorizao para abertura de crditos suplementares excepciona, na
lei oramentria, o princpio da exclusividade.
27. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009)
De
acordo
com
princpio
da
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38
sendo
possvel
contrair
dvida
pblica,
desde
que
seja
So
princpios
oramentrios
gerais
Pelo
princpio
da
publicidade,
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39
QUESTES ADICIONAIS
34. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) O princpio da legalidade, um dos primeiros
a serem incorporados e aceitos nas finanas pblicas, dispe que o
oramento ser, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um
processo legislativo completo, isto , um projeto preparado e submetido,
pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciao e posterior
devoluo ao Poder Executivo, para sano e publicao.
35. (FCC/TCNICO/MPU/2007) De acordo com o disposto na Constituio
Federal, em seu artigo 167, em matria oramentria, permitido ao
Poder Executivo a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes
diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais.
36. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princpio da unidade o que preconiza a
existncia de um nico documento oramentrio, consolidando as receitas
e despesas dos municpios no oramento dos estados, e dos estados no
oramento da Unio.
37. (CESPE/CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princpio da unidade, tambm
chamado de princpio da totalidade, no respeitado no Brasil, pois a
Constituio Federal (CF) estabelece trs oramentos distintos: fiscal, de
investimentos das empresas estatais e da seguridade social.
38. (FCC/ANALISTA/TRT-18/2008)
princpio
da
universalidade
admite
oramentria
previsto
na
Lei
4.320/1964
na
Constituio Federal/1988.
40. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2007) De acordo com o princpio oramentrio da
universalidade,
(A) todas as receitas e despesas devem constar da lei oramentria, para
fins de controle pelo Poder Legislativo.
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40
As
fundaes
pblicas,
desde
que
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princpio
da
exclusividade
na
elaborao
da
lei
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(A) do equilbrio.
(B) da clareza.
(C) da discriminao.
(D) da no afetao.
(E) da unidade oramentria.
52. (FCC/ANALISTA/TRT-02/2008) O princpio oramentrio da afetao de
receitas, previsto no art. 167 da Constituio Federal brasileira, adotado
em nosso pas sem qualquer tipo de ressalva.
53. (FCC/ANALISTA/TRT-09/2010) O princpio oramentrio que define que
nenhuma parcela da receita de impostos poder ser posta em reserva
para cobrir certos e especficos dispndios, salvo as excees previstas em
lei, denominado Princpio da Reserva Legal.
54. (FCC/PROCURADOR/TCE-MA/2005) No caso do Municpio e sob o princpio
oramentrio da no afetao de receita, os impostos no devem se
vincular a rgo, fundo ou despesa, exceto quando sua aplicao financie
(A) exclusivamente a Educao e a Sade.
(B) a Educao; a Sade; as garantias s operaes de crdito por
antecipao da receita (ARO) e o pagamento de dbitos junto Unio.
(C) a Educao e os programas de assistncia criana e ao adolescente.
(D) as garantias a emprstimos realizados pelo Governo Federal.
(E) os programas de renda mnima.
55. (FCC/ANALISTA/TRT-MT/2007) Considere as afirmaes abaixo.
I. Todas as receitas e as despesas constaro na Lei Oramentria pelos
seus totais, vedadas quaisquer dedues.
II. A Lei Oramentria no conter qualquer dispositivo estranho
estimativa da receita e fixao da despesa, exceto as ressalvas previstas
na Constituio.
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43
Todas
as
receitas
despesas
sero
oramentria,
poder
haver
frustrao
da
arrecadao,
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45
GABARITO
1
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
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