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Unesco, 7, place de Fontenoy, 75700 Pars, Francia.
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Unesco 1989
Se pueden reproducir y traducir los textos publicados (excepto cuando
est reservado el derecho de reproduccin o de traduccin) siempre
que se indique el autor y la fuente.
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Juan Carlos Tedesco (Argentina). Director de la Oficina Regional de la Unesco para la Educacin en Amrica
Latina y el Caribe (OREALC). Fue profesor en la Universidad de la Plata (Argentina) y en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Sus trabajos de investigacin versan sobre la sociologa de la
educacin y el proceso de desarrollo. Autor de Educacin y sociedad en Argentina (1971, reeditado en 1979 y 1981),
Conceptos de sociologa de la educacin (1980, traducido al portugus en 1982) y El desafio educativo: calidad y
democracia (1986).
* Ponencia presentada durante el taller organizado por el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin (28
de noviembre-2 de diciembre de 1988) con motivo de su X X V aniversario sobre el tema "Hacia una planificacin
estratgica de la educacin".
En este sentido, estimo importante encabezar estas reflexiones con una doble
advertencia. La primera, obvia pero no por ello menos necesaria, se refiere a la
necesidad de evitar los riesgos de extrapolar ciertos problemas, categoras de anlisis y
estrategias de solucin propias de determinados contextos. La segunda, ms especfica,
est destinada a colocar el anlisis que sigue en el marco de la situacin particular de
una regin del Tercer Mundo (Amrica Latina) que ha sentido intensamente las
consecuencias de la expansin del modelo del Estado moderno.
El texto ha sido dividido en tres secciones. En la primera de ellas se resumen las
principales proposiciones efectuadas por algunas corrientes de la sociologa y la ciencia
poltica contempornea acerca del Estado en los pases dependientes. El objetivo de esta
seccin consiste en colocar el anlisis del rol del Estado en la educacin en el marco
global del anlisis del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil y con el conjunto
de los actores sociales. La segunda seccin est destinada a describir el comportamiento
del Estado con respecto a la educacin en los ltimos aos, a partir del impacto de la
crisis econmica y social que viven los pases de Amrica Latina. La tercera seccin del
documento intenta presentar algunas reflexiones sobre el futuro de las relaciones entre
Estado, educacin y sociedad, en el marco de un proceso de desarrollo que pretenda
satisfacer objetivos de crecimiento y equidad. En este contexto, se formulan algunas
reflexiones sobre las perspectivas de la planificacin educativa.
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Estado y sociedad
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Desde el punto de vista econmico, por fin, se sealan las escasas posibilidades de
resolver los problemas de empleo en el marco de dificultades cada vez mayores para
mantener altas tasas de crecimiento.
El acuerdo bsico entre los diferentes sectores sociales edificado sobre la
abundancia de recursos y las altas tasas de crecimiento es cada vez ms frgil y
estimula tendencias a particularizar y desagregar las negociaciones a nivel local o
regional [Schmitter, 1986].
Estas crticas (y esta crisis), sin embargo, sobrevienen tras un prolongado periodo
durante el cual el Estado democrtico-capitalista de los pases desarrollados funcion
con un alto grado de congruencia y legitimidad entre sus promesas y sus resultados. Tal
como puede apreciarse a travs de los indicadores de gasto pblico y gasto social como
porcentaje del PIB para los pases europeos, la credibilidad y congruencia de la que
goz la propuesta de democracia capitalista en los aos de la postguerra estuvo basada
en las reales posibilidades de satisfacer, desde el Estado, las demandas de los diferentes
sectores sociales. Las evidencias disponibles indican que, a pesar de la crisis econmica
de los aos setenta, los gastos en materia de servicios de proteccin social de dichos
pases continuaron creciendo hasta alcanzar porcentajes que oscilan entre el 20 y el 30%
del PIB [Born, 1986; Rassekh y Vaidenau, 1987].
En el mismo sentido, tambin es posible sostener que este modelo de Estado ha
funcionado sobre la base de u n alto grado de articulacin entre los diferentes rdenes
de la estructura social: los actores sociales se correspondan con las fuerzas polticas y
con las formas de participacin en el Estado.
La crisis del Estado benefactor, en todo caso, es un producto endgeno a las
democracias capitalistas desarrolladas y se produce cuando ya ha sido resuelto un
importante conjunto de problemas, tales como:
-la incorporacin social de toda la poblacin, o dicho en otros trminos la
constitucin de la ciudadana como categora universal;
-la vigencia de un sistema institucional legtimo, a travs del cual se toman
decisiones que son aceptadas; y
-la existencia de un cierto ordenamiento administrativo eficiente, sea a cargo del
Estado (modelo francs) sea a cargo de la sociedad civil (modelo sajn) [Badie y
Birnbaum, 1982].
La articulacin y el consenso no eliminan la existencia de conflictos. Sin
embargo, el rango de legitimidad existente es lo suficientemente alto como para
absorberlos y mantener el funcionamiento bsico de la sociedad.
La ciencia poltica y la sociologa se han ocupado reiteradamente del problema del
Estado en las sociedades dependientes y, en particular, en Amrica Latina. Resulta
difcil resumir aqu los conocimientos disponibles, pero no sera exagerado sostener que
un estado del arte sobre este tema permitira apreciar que, en realidad, predominan los
interrogantes y las perplejidades antes que las aseveraciones comprobadas.
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Los temas presentados hasta aqu permiten analizar el vnculo entre Estado y
educacin en las sociedades dependientes y sus perspectivas futuras en el marco de la
problemtica general del Estado y la sociedad.
Desde un punto de vista terico general, y a pesar de la diversidad de situaciones
nacionales, es posible sostener que en Amrica Latina el desarrollo educativo estuvo
vinculado ms al sistema poltico e ideolgico que al sistema productivo. Tal como ha
sido reconocido en diversas investigaciones, la educacin se ha expandido ms que
otros servicios sociales y las aspiraciones educativas de la poblacin tambin son
superiores tanto a sus posibilidades individuales como a las posibilidades del sistema
para satisfacerlas. El salto educativo intergeneracional producido en la mayor parte de
los pases de Amrica Latina entre los aos 1950 y la actualidad, por ejemplo, es muy
significativo: an hoy, en un pas donde la educacin se expandi temprana y
ampliamente como Argentina, un tercio de los estudiantes que ingresan en la
universidad provienen de hogares cuyos padres no tienen la escuela bsica completa.
Los factores polticos y culturales que se asocian con este fenmeno son de diverso tipo
[Rama, 1984], pero en todo caso el Estado jug un rol protagnico en la
satisfaccin de las demandas educativas. Dicho rol ha sido notoriamente ms importante
en la cobertura de la enseanza bsica. Sin embargo, la incorporacin al sistema
educativo de sectores sociales tradicionalmente excluidos estuvo acompaada por dos
fenmenos importantes: la supervivencia de altas tasas de exclusin a travs de un
elevado ndice de fracaso en los primeros grados (es decir, vinculado al aprendizaje de
los cdigos culturales bsicos) y la creciente diferenciacin interna en circuitos de
escolarizacin de calidad m u y diferente, asociados estrechamente a la distincin
estatal-privado. Esta diferenciacin asume rasgos y amplitud diferente segn los pases,
pero existen evidencias segn las cuales aun en aqullos donde exista una fuerte
tradicin de escuela estatal de alta calidad, la diferenciacin y segmentacin interna han
aumentado considerablemente en los ltimos aos [Braslavsky, 1985].
En el marco de la actual crisis econmica, esta situacin tradicional ha sufrido
algunos cambios importantes. Trataremos de sintetizar estos cambios en cuatro aspectos
distintos: la cobertura del servicio educativo, la calidad, la asignacin de recursos y la
capacidad de gestin [Tedesco, 1987].
Con respecto a la cobertura del servicio educativo, se destacan tres fenmenos
principales: a) la expansin de la preescolaridad, con fuerte participacin del Estado; b)
el incremento de los ndices de fracaso escolar en la escuela bsica; y c) la diversidad de
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situaciones con respecto a la matricula del nivel medio y superior, pero con tendencia a
expandir el rol del Estado en su cobertura.
La interpretacin de estos fenmenos puede resumirse como sigue:
Con respecto a los sectores de bajos ingresos, la crisis ha provocado la
interrupcin del proceso de incorporacin a los niveles educativos medio y superior y el
deterioro de sus posibilidades de aprovechamiento de las oportunidades de acceso a la
enseanza bsica.
Con respecto a los sectores medios, existe una mayor variedad de situaciones. En
trminos generales, se aprecia un aumento de las demandas hacia el Estado, y una
respuesta positiva de su parte. El ciclo preescolar y los niveles medio y superior son,
como se sabe, ciclos ocupados por los estratos sociales medios y altos. El aumento de la
responsabilidad del Estado en estos niveles estara destinado a satisfacer las demandas
de los sectores medios que no tienen o han perdido capacidad para asumir privadamente
los costos del servicio educativo. Lamentablemente, las informaciones disponibles no
permiten profundizar el anlisis de estos problemas. Sin embargo, y como hiptesis de
trabajo, podra postularse que el aumento de la responsabilidad del Estado en los
servicios educativos dirigidos a las capas medias de la poblacin estara asociado al
aumento de la diferenciacin interna: la educacin brindada por el Estado estara
adquiriendo caractersticas cada vez ms masivas y la educacin privada sera cada vez
ms elitista.
Con respecto a la calidad de la educacin, la creciente diferenciacin interna
plantea serias dudas sobre la capacidad del Estado para garantizar un mnimo de
homogeneidad cualitativa asociada a la idea de unidad e identidad nacional y cultural.
El anlisis de este problema es sumamente complejo, tanto por su naturaleza como por
la ausencia de informaciones pertinentes. Sin embargo, hay dos aspectos que nos
interesa destacar: el referido al fracaso escolar, y el referido al problema de la
homogeneidad cultural en el marco de un proceso acelerado de cambio cientficotcnico.
Las informaciones estadsticas disponibles ponen de manifiesto que la eficiencia
de los sistemas educativos es baja y que en los ltimos aos y en algunas regiones
como Amrica Latina la situacin se ha agravado [Unesco, 1987]. El fracaso escolar,
como se sabe, est concentrado en los primeros grados de la escuela bsica y, en
consecuencia, asociado precisamente al aprendizaje de los cdigos culturales bsicos.
La relativa incapacidad del Estado para garantizar este logro educativo mnimo
responde a mltiples factores de orden cultural, poltico, econmico y pedaggico
[Tedesco, 1983]. Pero en el nivel de anlisis que aqu estamos desarrollando, parecera
evidente que el fracaso est vinculado a la negacin por parte del Estado de un
componente significativo de la cultura nacional.
Los anlisis sobre este tema han comprobado reiteradamente que, en realidad, el
sistema educativo difunde como patrn cultural "universal" los hbitos de los sectores
medios y altos urbanos. Esto se pone de manifiesto en el lenguaje, los valores, las pautas
de socializacin y, fundamentalmente, las habilidades cognoscitivas que el sistema
presupone para el xito en el aprendizaje escolar. El fracaso en el desempeo de los
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Perspectivas futuras
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Asignacin de recursos
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en conocimientos (el software o soporte lgico). En estos contextos, las demandas hacia
el sistema educativo se orientan a que garantice una buena formacin bsica que
permita posteriores desempeos en la produccin y en el consumo de bienes y servicios.
Asimismo, las demandas se orientan a una mayor flexibilizacin de los sistemas de
pasajes de una modalidad educativa a otra, a la descentralizacin de la responsabilidad
por la ejecucin de los programas educativos acompaada de un aumento en la
capacidad de evaluacin, de orientacin hacia prioridades nacionales, etc. E n los pases
del Tercer Mundo, en cambio, la prioridad la educacin an carece del consenso
necesario. Se admite la necesidad de mantener la expansin educativa y garantizar a
todos el derecho a la educacin, pero estas intenciones no se traducen en polticas
pblicas. La debilidad de los sectores privados, por su parte, tampoco permite que su
aporte constituya una alternativa al Estado. En muchos casos, el sector privado pugna
por apropiarse de mayores cuotas de recursos pblicos que, de esa forma, son
destinados a financiar los niveles y los establecimientos a los que concurren los grupos
sociales de mayores ingresos relativos. En otros, sin embargo, aunque se asignen
porcentajes importantes de recursos nacionales para educacin, el problema consiste en
que el tamao global de los recursos disponibles ha disminuido significativamente, sea
por los pagos de la deuda externa, por la recesin econmica o por ambos factores a la
vez.
En el caso de los pases del Tercer Mundo, en consecuencia, es pertinente sostener
la necesidad de recuperar la iniciativa en cuanto a revalorizar el papel de la educacin
desde el punto de vista del proceso de desarrollo y crecimiento. Obviamente, esta
recuperacin no puede efectuarse sobre las mismas bases que en el pasado.
En este sentido, uno de los dilemas ms graves que enfrentan estos pases consiste
en definir si la prioridad en la asignacin de recursos debe orientarse a la base del
sistema o a la cpula. La lgica de las demandas sociales fortalece la asignacin a la
cpula, ya que los sectores medios y altos estn en mejores condiciones para expresar
sus demandas y, adems, se ven sometidos al proceso de devaluacin de sus
credenciales educativas, que estimula la posesin de mayor cantidad de aos de estudio
para mantenerse en la competencia por los puestos de cpula del mercado. La
constatacin del crecimiento espreo de los niveles postsecundarios del sistema
educativo, asociado a las consecuencias polticas y sociales que plantea la exclusin
educativa de vastos sectores de poblacin, justifican el reclamo de reorientar las
decisiones en la asignacin de recursos del Estado hacia la base del sistema.
Sin embargo, es preciso no generalizar ni subestimar por completo la importancia
que reviste desde el punto de vista de los intereses nacionales y desde la perspectiva
de un proceso de desarrollo endgeno la asignacin de recursos pblicos para el
fortalecimiento de la capacidad cientfico-tcnica en los pases del Tercer Mundo. Al
respecto, la crisis econmica ha agudizado an ms la debilidad tradicional de la
actividad cientfica en los pases dependientes. Pero, al mismo tiempo, las posibilidades
de consumir tecnologa importada tambin se han reducido y slo con un incremento
significativo de la capacidad tecnolgica endgena ser posible el crecimiento.
Obviamente, los pases del Tercer Mundo enfrentan estos dilemas desde puntos de
partida muy diferentes. En trminos generales, sin embargo, parecera en lo que respecta
a la base, nadie discute la necesidad de universalizar el acceso; en lo que respecta a la
cpula, en cambio, se sostiene la necesidad de limitar y seleccionar en funcin de
determinados criterios (la capacidad de absorcin del mercado de trabajo, los mritos
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pero ahora desde el punto de vista cultural, reaparece el tema de los mecanismos de
concertacin en el marco de los cuales, si bien se abandona la pretensin de un modelo
homogneo y nico, sera posible establecer un acuerdo bsico sobre reglas de juego, de
convivencia y de respeto mutuo. En este contexto, el rol del Estado se definira ms que
por la imposicin de un patrn o modelo cultural determinado, por su estimulo a la
vigencia de valores y formas organizacionales que reflejen dicho acuerdo bsico. Entre
los valores mencionados frecuentemente por su asociacin estrecha con estrategias de
desarrollo endgeno, y en cuya difusin a travs de la socializacin escolar el sistema
educativo tendra que cumplir un papel significativo, se encuentran la solidaridad, la
creatividad, la participacin y la eficiencia.
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Estrechamente asociado con el punto anterior, pero visto ahora desde el ngulo de
la administracin educativa, corresponde analizar el problema de la responsabilidad en
la gestin de los servicios educativos. Las discusiones sobre el punto incluyen dos tipos
de problemas distintos: el rol del Estado y del sector privado; el rol del Estado central y
de los organismos locales (provincias, municipios, distritos, etc.).
En los ltimos aos ha tenido lugar un fuerte desarrollo de corrientes de opinin
favorables a la privatizacin por u n lado y a la descentralizacin de la administracin
estatal por el otro. Los argumentos en favor de estas opciones difieren segn los autores
y las experiencias y tal vez la nica conclusin que sea posible formular es la
imposibilidad de analizar estos temas en trminos generales.
La importancia del contexto social, poltico, econmico y cultural en el cual se
definen cada una de las opciones mencionadas es fundamental para determinar el valor
y el carcter de sus orientaciones. La descentralizacin de la administracin educativa,
por ejemplo, puede ser efectuada tanto en el marco de procesos polticos democrticos y
participativos como en el marco de procesos autoritarios y socialmente concentradores y
excluyentes [Pescador y Torres, 1985; PIIE, 1984].
Los modelos organizativos de la gestin educacional no son fines en s mismos,
sino instrumentos que facilitan u obstaculizan el cumplimiento de determinados
objetivos. Desde este punto de vista, el problema central que enfrentan los sistemas
educativos en los pases del Tercer Mundo radica en el bajo nivel de responsabilidad por
los resultados que se aprecia en los estilos de gestin administrativa vigentes
particularmente en el sector estatal.
Resulta habitual asignar a la centralizacin administrativa y a la uniformidad
curricular la explicacin de la escasa cultura de responsabilidad por los resultados que
caracteriza al funcionamiento de los sistemas educativos. En el mismo sentido, tambin
existe un generalizado consenso en atribuir a las estrategias de autonoma institucional,
descentralizacin y participacin comunitaria en la administracin escolar la virtud de
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Planificacin educativa
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Por ltimo, cabe preguntarse acerca de las consecuencias de este anlisis con
respecto a la planificacin educativa. El tema es muy vasto y actualmente es objeto de
una atencin considerable. Escapa, por supuesto, a los lmites de este trabajo un anlisis
exhaustivo de las perspectivas futuras de la planificacin educativa. Slo haremos dos
reflexiones principales, con el objeto de resumir las consecuencias ms significativas
del anlisis efectuado en las pginas anteriores.
En primer lugar, parecera posible predecir un proceso de fortalecimiento del
aparato estatal, particularmente en los pases afectados por un alto endeudamiento
externo. Diversos autores [Lagos, 1988; Gurrieri, 1987] han indicado los principales
factores que explican la necesidad de dicho fortalecimiento. Desde el punto de vista
econmico, se ha mencionado el rol del Estado en: a) la negociacin de la deuda
externa; b) la obtencin de financiamiento internacional; c) el aumento de la tasa de
inversin; y d) la formulacin de una estrategia de reconversin industrial. Desde el
punto de vista poltico, el fortalecimiento del Estado aparece vinculado a su rol como
garante de los mecanismos de concertacin entre los diferentes sectores sociales. AI
respecto, es interesante recordar lo planteado por M . Crozier [1987], para quien cuanto
mayor es la cantidad y la libertad de los actores para expresar sus intereses y demandas,
ms necesaria es la organizacin y la gestin. Si bien dicha organizacin no tiene
necesariamente que ser una organizacin estatal, parecera que slo el Estado tiene
capacidad para asociar a todos en la gestin de problemas comunes. Este planteamiento
de Crozier, formulado por los pases capitalistas desarrollados, se enriquece en el caso
de pases del Tercer Mundo por el rol que le corresponde al Estado en la ampliacin de
los niveles de participacin de los sectores excluidos.
Obviamente, fortalecer el aparato estatal no significa ampliar sus niveles de
intervencin y su tamao. Ya se ha sealado, al menos para Amrica Latina, la paradoja
de la existencia de un Estado grande pero dbil. Fortalecer el Estado significa, desde
esta perspectiva, dotarlo de una adecuada capacidad planificadora [Gurrieri, 1987] que
permita enfrentar los problemas que plantean, entre otros, los siguientes factores: a) la
escasez de recursos; b) la complejidad creciente en los procesos de toma de decisiones y
la necesidad de articular los diferentes niveles y sectores; y c) la superacin de las
exigencias de la coyuntura (situacin de emergencia) con los requerimientos del
mediano y largo plazo.
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