revistaprelac

Sobre la calidad
de la educacin y su
sentido democrtico

Giovanni Cifuentes

Fernando Reimers y Eleonora Villegas-Reimers

Profesor de Educacin Internacional, Estados Unidos.
Profesora, Estados Unidos.

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Este trabajo incorpora ideas desarrolladas por los autores en un informe

presentado al Dilogo Regional en Educacin organizado por el Banco
Interamericano de Desarrollo y publicadas en Fernando Reimers y Eleonora
Villegas-Reimers: Educacin para la ciudadana y la democracia: Polticas
y programas en escuelas secundarias de Amrica Latina y el Caribe. En
Espnola, V. (editora): Educacin para la ciudadana y la democracia en un
mundo globalizado: une perspective comparative. Banco Interamericano
de Desarrollo, Washington DC, julio de 2005.

Sobre la calidad de la educacin y su sentido democrtico

LA RELACIN ENTRE CALIDAD

y sentido de la educacin
Durante las ltimas dcadas, los esfuerzos de maestros, administradores educativos y otros
actores interesados en la educacin en Amrica Latina han logrado colocar la preocupacin por
la calidad en el centro de la agenda educativa de todos los pases en la regin.
Logrado el acceso casi universal a la escuela, y el que los alumnos estn un nmero significativo
de aos en ella, es claro que los esfuerzos por ofrecer oportunidades de aprendizaje deben pasar
de la preocupacin por lograr el acceso a la escuela a la preocupacin por garantizar que los
alumnos aprendan.
Sin embargo, existe el riesgo de que esta preocupacin por la calidad de la educacin se
convierta, en la prctica, en una inquietud autorreferida al interior de la escuela y de los sistemas
educativos. Una comprensin autorreferente sobre la calidad significara, por ejemplo, que las
acciones destinadas a lograr mejoras en la eficacia de las escuelas para que los estudiantes
aumenten su desempeo estuviesen slo centradas en pruebas basadas en el currculo. Es decir,
sin un examen crtico de la pertinencia de ste, sin un anlisis de la adecuacin de sus niveles
de exigencia, sin una discusin de la correspondencia entre las competencias necesarias para
expandir las opciones de las personas en la vida, y de las oportunidades que representa el
currculo.
La siguiente caricatura ilustra lo que representara esta visin limitada que iguala la calidad
de la educacin con el mejoramiento relativo de la eficacia escolar. Imaginemos un sistema en
el cual grupos fundamentalistas lograsen que en el currculo de biologa se enseara la doctrina
del diseo inteligente para explicar el origen de la vida, y lograse eliminar las referencias a la
teora de la evolucin. Supongamos que los profesores hiciesen un excelente trabajo enseando
dicha teora y que, en pruebas de desempeo acadmico basadas en dicho currculo, la mayora
de los estudiantes demostrara conocer a cabalidad sus fundamentos. Desde una perspectiva
autorreferente este sistema tendra altos niveles de calidad y sera injusto cuestionar su calidad
evaluando a sus alumnos con pruebas sobre la teora de la evolucin, puesto que la enseanza
de dicha teora no constituye un objetivo de su currculo.

EDUCACIN PARA TODOS.

91

revistaprelac

Desplacemos ahora el anlisis desde este ejemplo hacia

otras competencias para evaluar la calidad de un sistema
educativo. Por ejemplo, las competencias de lectura tal y
como son evaluadas en las pruebas de PISA2. Es claro que
PISA define las competencias lectoras de forma amplia y
exigente, evaluando competencias cognitivas de orden
superior. Lo hace de este modo como resultado de un
planteamiento conceptual que considera dichas competencias
como necesarias para participar productivamente y para
ejercer ciudadana en sociedades basadas en conocimiento.
Sin embargo, son justas estas pruebas como indicadores
de la calidad en sistemas educativos donde las oportunidades
de aprendizaje expresadas en los propsitos del currculo,
los programas de estudio y libros de texto y en la relacin
entre profesores y estudiantes en las aulas no estn alineadas
con una visin tan exigente de lo que significa la competencia
lectora?
En este artculo argumentamos que para ofrecer
oportunidades de aprendizaje que efectivamente expandan
las opciones y la libertad de las personas dicho anlisis
sobre qu significa la calidad de la enseanza y del
aprendizaje no slo es justo sino necesario. Nuestra tesis
central es que la definicin de la calidad de la enseanza
no puede estar desvinculada de la definicin de los propsitos
de la educacin. Porque la enseanza tiene o no calidad en
funcin de algunos propsitos, de criterios normativos que
reflejan visiones valricas, as como relaciones de hecho
entre lo que se aprende en la escuela y el contexto social
en el cual deben desempearse los egresados de ella.
La calidad que distingue a escuelas y sistemas educativos
autnticamente efectivos de aquellos efectivos slo en un
sentido autorreferente es aquella que tiene relacin con estos
propsitos, con las formas en que distintas opciones de
poltica o estrategias pedaggicas contribuyen al logro de
dichos propsitos y que es compartida por los actores
centrales del sistema en los distintos niveles de operacin.
Esta conceptualizacin de la calidad que la ata a una visin
clara de la contribucin al desarrollo de competencias con
significacin fundamentalmente fuera de la escuela
representa un desafo conceptual y poltico de orden superior
en la conduccin y gestin de la educacin.
La tarea de definir y de negociar polticamente los
propsitos de la educacin es ms compleja que la de lograr
pequeos incrementos en el desempeo de las escuelas
dentro de los parmetros establecidos, no cuestionados y
expresados en el currculo existente. Desde esta perspectiva,
la evaluacin de programas e intervenciones educativas es
tambin ms compleja, porque reconoce que el juicio sobre
la efectividad de diversos programas educativos debe
referirse, necesariamente, a cmo estos efectos son valorados
por distintos grupos de la sociedad.
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De nuevo un ejemplo ilustra las implicaciones de esta

perspectiva.
Supongamos un contexto en el cual la incidencia del
sida es alta, ms entre nias jvenes que entre nios. La
evidencia indica que esta situacin es resultado de que una
proporcin de ellas tiene relaciones sexuales con hombres
de ms edad. Supongamos, incluso, que la intervencin de
un programa educativo sobre los riesgos de contagio de
sida debido a tener relaciones con hombres mayores tuvo
dos efectos: una reduccin en la tasa de contagio como
resultado de una baja de las relaciones sexuales entre mujeres
jvenes y hombres mayores y, al mismo tiempo, un aumento
en el porcentaje de jvenes hombres y mujeres que tienen
relaciones sexuales. La valoracin por parte de los padres
de estos alumnos/as sobre la conveniencia de introducir este
programa en el currculo de la escuela depender del grupo
de riesgo en que sus hijos estn. Para aquellos cuyas hijas
pertenecen a un grupo de alto riesgo, un programa de este
tipo puede permitir adquirir conocimientos y competencias
que signifiquen la diferencia entre salud y enfermedad; sin
embargo, para aquellos cuyas hijas e hijos no son activos
sexualmente, la introduccin de un currculo que aumente la
probabilidad de que lo sean no tiene los mismos beneficios.
Dado que el tiempo de instruccin es uno de los recursos
ms valiosos en la construccin de oportunidades educativas,
y que el destinado a promover el desarrollo de ciertas
competencias no puede destinarse al desarrollo de otras, es
comprensible que distintos grupos esperen que el foco de

Magaly Robalino Campos

PISA: Programme for Indicators of Student Achievement (en espaol,

Proyecto Internacional para la Produccin de Indicadores de Rendimiento
de los Alumnos) establecido por la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmico (OCDE).

Sobre la calidad de la educacin y su sentido democrtico

la escuela est centrado en desarrollar aquellas competencias

que consideren ms importantes para sus hijos, y que es
ms difcil que stos puedan desarrollar en otras instituciones.
Lograr una negociacin de los propsitos de la escuela
explcita y satisfactoria a los diferentes grupos es una tarea
ms compleja y difcil que hacer una negociacin tcita, y
centrarse en los propsitos de la escuela ya establecidos en
los planes y programas de estudio.
Pero, aun cuando los fines de la educacin permanezcan
implcitos y la discusin sobre la calidad de la educacin
sea autorreferida, la educacin contina siendo una actividad
intencional, orientada por propsitos. Los fines de cualquier
programa de estudios reflejan propsitos y una visin sobre
qu es importante ensear y cmo hacerlo. Ellos no pueden
ser examinados crticamente cuando las intervenciones
educativas son evaluadas en trminos de sus efectos relativos
en el desempeo de estudiantes, por medio de pruebas
sobre las habilidades cognitivas que reflejan dicho currculo,
si no van acompaados de una discusin ms amplia sobre
qu competencias evalan dichas pruebas y de la
significacin de stas en el contexto social en el que se
desempean los estudiantes.
En este artculo sostenemos que un tipo fundamental de
competencias que debera orientar la definicin de calidad
de la educacin en Amrica Latina, es el de aquellas que
permiten ejercer de forma efectiva la ciudadana en una
sociedad democrtica.

UN SENTIDO DEMOCRTICO
para la educacin
En los comienzos del siglo XXI, los gobiernos
democrticos de Amrica Latina confrontan un desafo: el
de hacer que la democracia funcione para el comn de las
personas. Encuestas de opinin sealan, por una parte, que
el apoyo en Amrica Latina hacia este sistema es frgil, y
que la satisfaccin con la democracia es an ms baja, como
muestra la tabla del Anexo 1. En promedio, el apoyo y
satisfaccin con la democracia en Amrica Latina es ms
bajo que en la Unin Europea, frica, Asia e India, y en
niveles comparables con los pases de Europa oriental3.
Igualmente, encuestas sobre tolerancia con la diversidad,
requisito del funcionamiento de una sociedad democrtica,
revelan preocupantes indicios de intolerancia.
El desafo de la democracia est dado, en parte, por la
evolucin democrtica de la regin, que ha ampliado las
expectativas sobre qu significa ser ciudadano y participar.
De cara a estas expectativas ms amplias, los gobiernos
democrticos deben conseguir que las instituciones pblicas
y las normas sociales permitan la participacin efectiva,
frecuente y en distintos niveles de todas las personas. Por
ejemplo, durante buena parte de los siglos XIX y XX, distintos
grupos de personas mujeres, indgenas, minoras raciales
y en ocasiones las minoras religiosas no tuvieron los mismos
derechos polticos que los hombres blancos o mestizos de
mayora catlica. A todas luces, estas desigualdades son
inaceptables, vistas desde las aspiraciones de las sociedades
ms democrticas del siglo XXI. Frente a estos nuevos
estndares de igualdad fundamental de todas las personas,
a esta concepcin ms moderna de ciudadana, resultan
alarmantes las actitudes excluyentes e intolerantes ante los
derechos polticos de algunos de estos grupos. Un caso
es el de Mxico, donde el 59% de los estudiantes de 14
aos que, culminando la secundaria, estn de acuerdo con
la idea de que las mujeres deberan mantenerse al margen
de la poltica, en comparacin con 15% de jvenes que
opina lo mismo en otros pases de la OCDE4. Estos datos
indican que en la sociedad mexicana deben ser desarrolladas
con urgencia algunas
actitudes bsicas
fundamentales para el
funcionamiento de
una sociedad democrtica.

3
4

Informe de prensa Latinobarmetro 2002. www.latinobarometro.org

Felipe Tirado y Gilberto Guevara: Educacin Cvica: Un Estudio
Complementario. Mimeografiado, 2005, p. 31.

Giovanni Cifuentes

La educacin contina
siendo una actividad
intencional, orientada
por propsitos.

EDUCACIN PARA TODOS.

93

revistaprelac

Hacer que la democracia funcione para todas las

personas requiere consolidar instituciones democrticas en
el conjunto de significados y valores ampliamente compartidos
por la mayora de la poblacin, as como en sus competencias
para participar polticamente de forma efectiva. Es decir,
requiere consolidar una cultura democrtica en el sentido
ms amplio.
Una cultura democrtica descansa, en parte, en las
competencias y disposiciones de la mayora de la poblacin:
en la valoracin de la libertad propia y la de los dems; en
la valoracin de la justicia; en la internalizacin de un sentido
de responsabilidad por el propio destino; en la comprensin
de que la preservacin de libertades individuales requiere
de instituciones que atiendan al bien comn; en el
conocimiento generalizado de los derechos y obligaciones
fundamentales de los ciudadanos; en el conocimiento de la
Constitucin, de las leyes, de las instituciones polticas y de
la historia de las mismas; en la disposicin a participar en
los diversos espacios que afectan el destino de las personas
el familiar y vecinal, el comunitario, el del gobierno local y
nacional y en las competencias para deliberar y participar
efectivamente.
Estas competencias para la participacin democrtica
requieren de habilidades y disposiciones que permitan pensar
por cuenta propia y en forma crtica, comunicarse adecuadamente, tener acceso y utilizar el conocimiento disponible
sobre diversos temas, aprender continuamente, trabajar con
los dems, comprender la importancia y los mecanismos de
dicha participacin, y entender y valorar las diferencias que
distinguen a las sociedades cerradas y totalitarias de las
sociedades abiertas y democrticas. Conocer las instituciones
polticas y los espacios y formas de participacin; poder
informarse y comprender los principales temas de discusin
de la agenda pblica y entender el contexto histrico que
les da significacin; desarrollar altos grados de tolerancia
por la diversidad y la capacidad de razonar sobre temas
complejos en los que es esencial ponerse en el lugar del
otro, y reconocer que hay intereses y puntos de vista legtimamente diversos que deben reconciliarse en una agenda
de accin colectiva.
Estas competencias no son innatas, se adquieren y
perfeccionan en distintas instituciones sociales: la familia, el
trabajo, las entidades religiosas y las educativas. En ciertas
familias, los nios aprenden observando a los adultos de su
alrededor cmo participar polticamente, cmo contactar a
funcionarios electos para exigir sus derechos, o cmo
comunicar sus propias ideas y organizar a otros para avanzar
propsitos comunes. En ciertas ocupaciones, igualmente,
es posible desarrollar estas competencias. Por ejemplo, en
la docencia es posible perfeccionar la capacidad de

94

Giovanni Cifuentes

comunicar ideas, organizar grupos y negociar intereses

diversos. La prctica con los estudiantes permite a los
profesores desarrollar habilidades y disposiciones fcilmente
transferibles a la esfera poltica. Debido a estas competencias,
que les permiten participar efectivamente, en muchos pases
los profesores conforman un grupo polticamente importante,
no slo por el nmero de votos que representan en las
elecciones, sino por su capacidad de comunicacin y de
organizacin. En ciertas instituciones es factible aprender a
reconocer y apreciar divergencias de puntos de vista y
desarrollar la tolerancia por dicha diversidad. Pero, y de igual
manera, en otras instituciones puede aprenderse a discriminar
a las personas sobre la base de su raza, su gnero, su
orientacin sexual, su condicin social de origen o su religin
o cultura, todas formas de intolerancia incompatibles con la
convivencia democrtica.
De entre todas las instituciones que facilitan la adquisicin
y perfeccionamiento de destrezas para la convivencia
democrtica, la escuela es la que puede distribuir ms
equitativamente en todos los ciudadanos las competencias
para participar efectivamente en una democracia.
El desarrollo de competencias para la ciudadana
democrtica precisa una visin completa de lo que esto
significa. Requiere pensar en los contenidos y propsitos de
la educacin en su sentido ms amplio en todas las
asignaturas y en el conjunto de procesos que el currculo
busca desarrollar; reflexionar sobre cmo distribuir a los
estudiantes en las instituciones educativas cuntas
oportunidades de interactuar con grupos diversos tendrn
en sus particulares centros educativos; balancear el papel
de los padres, estudiantes y el Estado en la gestin del
sistema educativo; as como de espacios cvicos donde
distintos grupos puedan expresar y negociar sus intereses
con relacin a los propsitos de la educacin.
Entindase que la visin amplia que estamos proponiendo
es diferente a la distincin comn que se hace al discutir si
la educacin para la ciudadana democrtica debe ser una
asignatura en el currculo (educacin cvica) o un eje
transversal que cruce diferentes asignaturas. Proponemos
que la formacin para la ciudadana democrtica debe
abarcar, ciertamente, ambos mbitos, en tanto que el desarrollo
de conocimientos y habilidades como resultado de un foco
deliberado en el currculo es un aspecto fundamental de

Giovanni Cifuentes

Sobre la calidad de la educacin y su sentido democrtico

Educar para la
ciudadana
democrtica requiere
pensar en forma
integral y profunda la
organizacin completa
del sistema educativo.
educar para esta habilidad. Pero, a la vez, dicha educacin
debe ser mucho ms que un foco explcito en el currculo.
Debe reflejarse en el clima del aula y de la escuela en
cuanto que las didcticas activas promueven las
competencias para la participacin, reflejarse en la gestin
y organizacin de las escuelas en cuanto a que la forma en
que profesores y directores se relacionan entre s y constituyen
importantes lecciones cvicas con otros miembros de la
comunidad; atender a la asignacin de estudiantes a distintas
escuelas, para evitar la creacin de sistemas educativos
donde los estudiantes de menores ingresos, indgenas o
inmigrantes son segregados en instituciones con maestros
menos formados o experimentados, ya que esto enva un
mensaje clarsimo en relacin a la justicia en la asignacin
de recursos y esfuerzos de los servidores pblicos. En fin,
proponemos que educar para la ciudadana democrtica
requiere pensar en forma integral y profunda la organizacin
completa del sistema educativo.
En Amrica Latina es importante reconocer que el educar
para desarrollar competencias ciudadanas no es un foco
alterno, o complementario, al nfasis del currculo en el
desarrollo de destrezas acadmicas convencionales, dada
la alta desigualdad de estas sociedades y la forma en la cual
con frecuencia el sistema educativo refleja y reproduce esta
desigualdad, por la va de instaurar expectativas de logro
diferentes para distintos grupos de estudiantes u ofreciendo
condiciones de aprendizaje diversas a estudiantes de distinta
condicin social.
Ms an, debe proponerse que el desarrollo de
competencias para la ciudadana democrtica incluye y
orienta da sentido al nfasis en el desarrollo de destrezas
acadmicas convencionales. As, por ejemplo, en muchas

sociedades latinoamericanas los estudiantes cuyos padres

tienen los ms bajos niveles de ingresos, aprenden a leer de
manera muy deficiente, o desarrollan limitadas competencias
aritmticas o cientficas. Esta segmentacin del sistema
educativo en la oferta de oportunidades de desarrollo de
competencias fundamentales debe ser una preocupacin
esencial en los esfuerzos de ciudadana, pues las
competencias ciudadanas incluyen ciertamente estas formas
cognoscitivas fundamentales para participar en el siglo XXI.
Este nfasis en dichas competencias fundamentales del
modelo que proponemos en este trabajo da especificidad a
una propuesta para desarrollar ciudadana en Amrica Latina.
En la literatura ms conocida sobre qu significa desarrollar
ciudadana en pases de la OCDE, este acento en las
competencias fundamentales no aparece, quiz como
resultado de que la segmentacin social en esta materia es
menor en los pases que la forman que en Amrica.

INCORPORAR LA DISCUSIN
sobre el sentido democrtico de
la educacin en las reformas
Tres razones justifican el estudio de las acciones para
desarrollar un sentido de ciudadana democrtica en la
escuela secundaria. La primera es que la cultura democrtica
en Amrica Latina est en transformacin. Las expectativas
de sectores crecientes de la poblacin son que la democracia
funcione y se profundice, para reflejar los intereses de la
mayora porque la legitimidad misma de la democracia
descansa, en parte, en lograr dicha profundizacin. Este
desafo no puede ser subestimado. Cmo pueden las
escuelas formar a jvenes comprometidos con valores
democrticos cuando otras instituciones los sistemas de
justicia, electoral, de partidos polticos; las instituciones
productivas, las familias, las instituciones religiosas, por
ejemplo reflejan y reproducen valores y prcticas autoritarias?
Cmo promover las actitudes democrticas en contextos
donde los gobiernos o las oposiciones polticas no autorregulan
su participacin con normas ajustadas a la prctica
democrtica?
Es claro que en procesos de cambio social ms amplios
la accin de las escuelas slo puede contribuir parcialmente
a la formacin de una cultura democrtica, porque otros
cambios institucionales son esenciales. Sin embargo, las
escuelas pueden facilitar y apoyar dichas transformaciones,
aunque no puedan producirlas por s solas. Frente a este
desafo, la respuesta de las instituciones educativas es
fundamental: las polticas que no sean parte de la solucin
sern por omisin parte del problema de no avanzar en la
profundizacin de una cultura democrtica.
EDUCACIN PARA TODOS.

95

96

La creciente
asertividad de los
jvenes supone en la
escuela secundaria su
renovacin o el riesgo
de desaparecer, de ser
reemplazada por otras
instituciones.

UNESCO/Dominique Roger

Una segunda razn para plantearse la contribucin de

la escuela secundaria a una nueva cultura democrtica en
Amrica Latina radica en el hecho de que su reforma est
en el centro de la agenda educativa contempornea de la
regin. Es previsible que, en las prximas dcadas, los
esfuerzos de las sociedades y los gobiernos latinoamericanos
estn centrados en la universalizacin del acceso a la escuela
secundaria, y con ello en la discusin deliberada de las
preguntas de qu, para qu y cmo formar a los jvenes en
este nivel.
La discusin relativa a la funcin ciudadana de la escuela
secundaria es parte, pues, de una discusin ms amplia:
qu hacer con la escuela secundaria en Amrica Latina.
Resulta apropiado que, al plantearse la universalizacin en
el acceso y culminacin de la educacin secundaria, dicho
debate se plantee en forma ms general sobre cules han
de ser los propsitos de dicha educacin, una vez
universalizada. Por lo mismo, es congruente con el desarrollo
poltico de la regin asumir que estos propsitos han de
estar alineados con la construccin de la ciudadana
democrtica.
Una tercera razn, para examinar en qu forma la escuela
secundaria contribuye a la creacin de una nueva cultura
democrtica, descansa en que el tema del desarrollo de la
identidad social y ciudadana de los jvenes representa una
preocupacin reciente y creciente en las sociedades de la
regin. Las instituciones extraescolares como los medios
de comunicacin, las TIC, los movimientos sociales y, desde
la otra orilla, los grupos criminales organizados presentan
abundantes oportunidades y estmulos que compiten por la
atencin y el inters de los jvenes frente a la escuela. Es
ante los jvenes que las instituciones y prcticas educativas
obsoletas y deficientes evidencian su fracaso de forma ms
palpable.
Frente a las pedagogas ineficaces de la escuela primaria,
expresadas principalmente en el fracaso acadmico de los
estudiantes y en las altas tasas de repitencia, la respuesta
de los adolescentes es la desercin. Al preguntarles a muchos
de ellos por qu lo hacen, su respuesta es simple: porque
no me interesa. Para el joven es ms fcil descubrir la falta
de sincrona, irrelevancia y desconexin entre las prcticas
de una escuela y un currculo decimonnicos y el mundo y
la sociedad en la cual est inmerso. La creciente asertividad
de los jvenes supone en la escuela secundaria su renovacin
o el riesgo de desaparecer, de ser reemplazada por otras
instituciones en las cuales los jvenes encuentren la
preparacin adecuada, y el reconocimiento o la aceptacin
para enfrentar las demandas cambiantes de su mundo.

UNESCO/Alberto Jonquires

revistaprelac

Sobre la calidad de la educacin y su sentido democrtico

En la medida en que una de las dimensiones de este

mundo es la poltica, que exige la definicin de ciudadana
entre los jvenes, una escuela secundaria sin relacin con
las tensiones y dilemas de formar identidad ciudadana en
un contexto de cambio de cultura poltica en Amrica Latina
ser percibida cada vez ms como irrelevante y desconectada
de las exigencias del mundo real en el que viven los
adolescentes. En una poca en la cual las brechas culturales
intergeneracionales son cada vez ms importantes, si la
escuela no los ayuda a contestarse las preguntas sobre
quin soy?, cules son las formas de avanzar en mis
intereses en esta sociedad?, cules son los espacios en los
que puedo participar?, y si tampoco aborda los problemas
complejos que confronta la ciudadana en sociedades
democrticas, estar cada vez ms desfasada de las
preocupaciones de las generaciones jvenes. Es fundamental
que la escuela prepare a los jvenes para tomarse a s
mismos histricamente en serio, as como para comprender
el nexo entre el desarrollo de los acontecimientos pblicos
y su propia responsabilidad personal.

UN MODELO para conceptualizar

la educacin para la ciudadana
democrtica
De la definicin de las competencias y disposiciones
para la ciudadana democrtica, tal y como las hemos
expuesto anteriormente, se desprende una conceptualizacin
de las experiencias escolares que contribuyen a que este
proceso sea integral y sistmico, acumulativo, y centrado en
las experiencias cotidianas de los jvenes en la escuela5.
Educacin para la ciudadana integral y sistmica
La integralidad de la educacin para la democracia
est referida a la movilizacin de todos los espacios de la
escuela para incidir en los dominios del desarrollo de los
jvenes: cognitivo, social, emocional, valrico y actitudinal.
Esto slo es posible al pensar en la educacin en sentido
amplio; es decir, no slo como los contenidos o procesos

que se desarrollan en un sentido estricto en una asignatura,

sino como el conjunto de experiencias que, en su totalidad,
tienen lugar en la escuela y las cuales derivan de la cultura
escolar en sentido general, de la composicin sociodemogrfica del universo estudiantil, de los modelos de rol que
constituyen el cuerpo docente y administrativo, de la forma
en que est organizada la utilizacin del tiempo y las relaciones interpersonales en la institucin escolar6. Esto quiere
decir que es difcil ensear relaciones democrticas aun si
la discusin de las mismas es un tema explcito del currculo
en instituciones caracterizadas por relaciones autoritarias.
No ser eficaz ensear el respeto a los derechos humanos
en una asignatura si la escuela est caracterizada por
relaciones de gnero irrespetuosas. No es posible promover
una cultura de apego a la legalidad incorporando contenidos
en el currculo para ello si los estudiantes saben que una
proporcin de los maestros tienen sus cargos como producto
de pago de sobornos o de trfico de influencias. En particular,
cuando se ensea a adolescentes, es fundamental que haya
un buen alineamiento entre los propsitos de la escuela y
del currculo en los diferentes niveles de organizacin de la
institucin escolar.
El carcter sistmico de la educacin para la ciudadana
democrtica se refiere a la interdependencia y a las sinergias
que surgen en la accin simultnea en los distintos espacios
sealados anteriormente. As, las concepciones de igualdad
de gnero que pueden aprender los jvenes son influenciadas
simultneamente por los contenidos explcitos del currculo,
por el currculo oculto en las prcticas docentes el tiempo,
la atencin y el estmulo que reciben hombres y mujeres
jvenes, por los modelos de rol que tienen en la proporcin
de maestros, directivos y supervisores que son hombres y
mujeres, en las relaciones de gnero que existen entre el
personal docente y en la cultura escolar en su sentido ms
amplio7. En aquellas instituciones educativas donde los
avances de ndole sexual de profesores y directivos sobre
alumnas y alumnos no sean severamente contenidos y
sancionados, esto en combinacin con qu oportunidades
existen para maestras y maestros, junto con el currculo y
los procesos de instruccin configurar una poderosa
leccin moral sobre las relaciones de gnero aceptadas en
la institucin escolar.

Para una discusin ms detallada de este modelo vase F. Reimers y E.

Reimers: Open Schools, Open Societies. The Challenges of Educating
for Democracy in Latin America. En J. Harrington y J. Kagan: Westview
Press. En prensa.
Esta diferenciacin entre el enfoque minimalista de la educacin cvica
tradicional y el enfoque maximalista de la formacin ciudadana es discutida
por David Kerr (2002): An International Review of Citizenship in the
Curriculum. En Steiner-Khamsi, G., Torney-Purta, J., y Schwilole, J. (eds.):
New Paradigms and Recurring Paradoxes in Education for Citizenship:
An international comparison. Londres, Elsevier Science Ltd.
Para un anlisis del papel de las desigualdades de gnero en la gestin
escolar en Mxico, vase Reimers, F.: Principally Women. Gender in the
Politics of Mexican Education. En Randall, L. (ed.): The Changing Structure
of Mexico (en prensa).

EDUCACIN PARA TODOS.

97

 UNESCO/Dominique Roger

revistaprelac

Educacin para la ciudadana democrtica acumulativa

El carcter acumulativo de la educacin para la democracia tiene
relacin con la medida en que los aprendizajes a lo largo del continuo
de desarrollo de los estudiantes descansan sobre aprendizajes anteriores,
formando as cadenas de oportunidades donde lo que se aprende en
un momento facilita, o dificulta, aprendizajes subsecuentes. Por ejemplo,
uno de los aprendizajes ms bsicos y fundamentales para valorar la
propia libertad es que cada persona pueda descubrir su propia voz,
su capacidad de articular ideas, de expresarlas; es decir, descubra su
propia individualidad. Experiencias muy tempranas facilitan el hallazgo
de esta voz: tener oportunidades de ser escuchado, poder escribir
ensayos que reflejen un punto de vista propio, poder leer textos que
reflejen los intereses propios. En fin, recibir atencin como persona.
En la medida en que los nios y luego los jvenes puedan encontrar
en las escuelas experiencias que les comuniquen que son valorados
como personas individuales, que son respetados, ser ms fcil que
encuentren esa voz y que aprendan a respetar la individualidad y la
libertad de los dems. La ausencia de estas experiencias tempranas
har ms difcil descubrir la propia capacidad de pensar, el desarrollo
de ideas originales o la valoracin de la libertad. Esta concatenacin y
carcter acumulativo de los aprendizajes escolares tiene una clara
expresin en la adquisicin de las competencias bsicas de lectoescritura.
Sin la capacidad de leer con altos niveles de comprensin, en momentos
posteriores de sus trayectorias educativas les ser imposible estudiar
en profundidad historia y difcil seguir las deliberaciones sobre asuntos
pblicos. Sin las competencias fundamentales de comunicacin no es
posible construir oportunidades ms avanzadas de educacin ciudadana.
Educacin para la ciudadana democrtica cotidiana
Si bien compartimos la tesis de John Dewey de que se ensea en
la manera en que se ensea, pensamos que los propsitos de la escuela
incluyendo la medida en que stas promueven una cultura democrtica
se expresan tambin en a quin ensean, qu intentan ensear, cun
bien lo ensean, quin lo ensea, en qu clima escolar y en qu contexto
sociocultural.
Los propsitos cvicos de la escuela manifiestan todos estos aspectos
del proceso educativo, no slo en los objetivos abiertos y explcitos de
las polticas educativas y del currculo ni en los contenidos de los libros
de texto. En consecuencia, para examinar en qu medida las escuelas
preparan a los jvenes para la ciudadana democrtica, es necesario
tener una mirada amplia y profunda que vaya ms all del anlisis de
los contenidos de las asignaturas de educacin cvica.
98

Sobre la calidad de la educacin y su sentido democrtico

A continuacin explicamos los componentes de este

marco conceptual para analizar la relacin entre educacin
y desarrollo de cultura democrtica. Al hacerlo presentaremos
informacin derivada de la encuesta del Latinobarmetro
referida anteriormente, as como informacin complementaria de otras fuentes cuando sea pertinente. Presentamos
un anlisis ms detallado de los resultados de dicha encuesta
en una seccin posterior.
Las experiencias escolares que ayudan a los estudiantes
a desarrollar las destrezas y disposiciones consistentes con
el participar y mantener sociedades democrticas resultan
de un sistema de oportunidades interrelacionado, en el que
cada nivel de posibilidad facilita oportunidades subsiguientes
para desarrollar las capacidades y disposiciones para ser
libre.
A nivel micro, y en el centro de este sistema integrado
de oportunidades, estn las posibilidades de interaccin
social y de experiencias de los estudiantes, y de ellos con
los docentes, que presentan a los jvenes medios de elegir
en forma congruente con sus aspiraciones de corto y largo
plazo. Junto a las mltiples oportunidades para aprender a
elegir, hay otras para desarrollar destrezas que son esenciales
para funcionar en una sociedad moderna compleja. Los
jvenes necesitan, por ejemplo, desarrollar la capacidad de
leer a altos niveles de comprensin, esencial para participar
efectivamente en la mayora de las sociedades modernas
en el siglo XXI, y porque esta capacidad abre otras
oportunidades8. Aprender a leer y a escribir, y mantener y
perfeccionar esta habilidad, ofrece amplias oportunidades
para fomentar el ejercicio de la libertad.
Los nios y los jvenes pueden leer materiales diversos,
tener la oportunidad de escribir a partir de sus intereses o
no hacerlo. En una visita que realizamos en el ao 2003 a
algunas escuelas medias en el sur de Chile, en las que el
Programa Enlaces apoyaba salas para la enseanza de

En este sentido es de hacer notar que las competencias lectoras

representan un objetivo mvil, dependiendo de cul es el nivel de
competencia que permite participar. La concepcin decimonnica que
define la habilidad lectora como la habilidad de leer y escribir el propio
nombre o un prrafo sencillo, tal vez apropiada a las exigencias de
ciudadana de hace dos siglos, claramente no permite participar en una
sociedad basada en el conocimiento. Esta es la justificacin de que el
estudio comparado de la OCDE, el estudio de Pisa, mida niveles avanzados
de comprensin lectora, los cuales son bajos en todos los pases de la
OCDE, y particularmente bajos en los cinco pases latinoamericanos que
participaron en dicho estudio.

UNESCO/Dominique Roger

El desarrollo de
competencias para la
ciudadana democrtica no
es una alternativa al
desarrollo de competencias
acadmicas.

tecnologa, varios de los estudiantes expresaron que lo ms

valioso para ellos del tiempo que destinaban a esta actividad
consista en que era la nica en la que podan hacer proyectos
de investigacin que respondieran a sus intereses. En este
contexto, el aprendizaje del uso de Internet, o de plataformas
sencillas de procesamiento de palabras y de presentacin
de ideas, es un instrumento para innovar permitiendo a los
estudiantes aprender a partir de sus intereses. En visitas a
escuelas realizadas en el ao 2005 en San Luis Potos
(Mxico), constatamos cmo la implementacin del Programa
Nacional de Lectura que proporcion cuentos infantiles y
literatura diversa a escuelas pblicas posibilitaba en algunos
casos que cada estudiante tuviese oportunidad de escoger
qu textos leer, una forma importante no solamente de
estimular la prctica de la lectura, sino de reconocer y
legitimar los diversos intereses de los nios.
El clima pedaggico y el tipo de didcticas en uso en
las escuelas, los estndares acadmicos y la calidad de la
educacin en el logro de dichos estndares, son aspectos
fundamentales en una agenda de educacin para la
democracia. Como mencionamos anteriormente, el desarrollo
de competencias para la ciudadana democrtica no es una
alternativa al desarrollo de competencias acadmicas. Por
el contrario, las competencias para ejercer ciudadana en
sociedades complejas requieren de destrezas acadmicas.
Este nivel medular para el desarrollo de competencias
democrticas no fue incluido en la encuesta que aqu
reportamos, y debera ser un rea prioritaria para una agenda
de investigacin futura.

EDUCACIN PARA TODOS.

99

revistaprelac

Adems de estas experiencias cotidianas para desarrollar

las capacidades de ser libre y de hacer elecciones, el
currculo de instruccin puede desarrollar especficamente
las destrezas y disposiciones para la ciudadana democrtica
abriendo momentos explcitos en los cuales los estudiantes
puedan reflexionar o aprender contenidos que les ayuden
a comprender qu es necesario para que funcionen relaciones
o sociedades democrticas. Bien por medio de una asignatura
destinada abiertamente a este propsito o de modo integrado
y transversal en varias de ellas, los estudiantes pueden
aprender cules son los derechos humanos universales; en
qu medida stos estn protegidos o no en las leyes e
instituciones en su sociedad en el presente y en el pasado;
aprender y reflexionar sobre la diversidad; aprender y discutir
sobre participacin en el mbito local, estatal y nacional;
discutir sobre el desempeo de lderes electos; conocer las
instituciones polticas y su historia. Estos constituyen los
contenidos ms tradicionales de la educacin cvica centrada
en el estudio de las instituciones democrticas; otros
contenidos pueden centrarse en el estudio de la diversidad
cultural de un pas, las relaciones de gnero y de la sexualidad,
o materias complejas que incidan sobre la identidad,
individualidad y su relacin con los dems.
Para guiar estas oportunidades, los maestros deben
estar bien educados y preparados para modelar frente a los
estudiantes qu significa pensar por cuenta propia, valorar
la libertad de investigacin y la independencia de pensamiento
y apreciar y respetar la diversidad y los derechos de los
dems. Hay datos que indican que los maestros en varios
pases de Amrica Latina, no constituyen modelos de rol
particularmente tolerantes o democrticos. Una encuesta a
maestros de escuelas pblicas, realizada en Mxico, arroj
que el 29% menciona como obligacin ciudadana el respeto
a la ley, y que slo el 18% el respeto al derecho ajeno.
nicamente el 41% consider que el pueblo debe obedecer
siempre las leyes9; uno de cada cinco de dichos maestros
no aceptara que un indgena o una persona de otra raza
viviera en su casa; un tercio no permitira que una persona
de otra religin viviera en su casa, y dos de cada cinco no
dejaran que un homosexual viviera en sus casas. Estas
actitudes de los maestros mexicanos reflejan, y contribuyen
a reproducir, actitudes intolerantes similares en la poblacin
en general. Una encuesta nacional sobre discriminacin en
la sociedad mexicana revel que nueve de cada diez mujeres
perciben que existe discriminacin por condicin de ser
discapacitados, indgenas, homosexuales, personas mayores,
minoras religiosas y extranjeras. Una de cada tres reporta
haber sido discriminada en el ltimo ao, y tambin una de
cada tres indica que ha sido segregada en su trabajo10.

Encuestas recientes a maestros en Argentina, Per y

Uruguay ilustran tambin altos niveles de rechazo a la
diversidad. Los ms altos porcentajes de discriminacin
negativa son, como en el caso de Mxico, contra los
homosexuales. El 20% de los maestros en Uruguay, el 34%
en Argentina y el 55% en Per no aceptaran tener
homosexuales como vecinos. Hay tambin un fuerte rechazo
sobre la base de la nacionalidad, la etnia o la condicin
social de origen. El 11% de los maestros de Uruguay, el 15%
de los de Argentina y el 38% de los de Per discriminan
contra personas sobre la base de su nacionalidad o etnia.
Hay tambin discriminacin contra los habitantes de las
villas miseria entre el 16% de los maestros de Per, el 33%
de los maestros de Uruguay y el 52% de los maestros de
Argentina11. Hay rechazo no slo hacia personas originarias
de pases vecinos, sino hacia inmigrantes de otras latitudes
y personas sobre la base de su religin. Alrededor del 19%
o el 20% de los maestros de Per discriminan contra personas
rabes y judas, contra japoneses, chinos, ecuatorianos,
paraguayos y chilenos. Los niveles de discriminacin sobre
esta base son ms bajos en Argentina y Uruguay. En
Argentina, el 9% de los maestros discrimina contra los
bolivianos, el 6% contra los chilenos y el 4% contra los rabes,
judos, japoneses, ecuatorianos y paraguayos.
Es este aspecto, el desarrollo directo de conocimientos
y actitudes cvicas es comnmente identificado con educacin
para la ciudadana. Dimensin sin duda muy importante pero,
como hemos explicado, insuficiente. Parte esencial de la
formacin ciudadana es el desarrollo de competencias
cognitivas, expresadas entre otras formas en el conocimiento
profundo de la historia de un pas, de los movimientos sociales
y de los cambios polticos con consecuencias sobre el
carcter democrtico de la sociedad. Las reas disciplinarias
ms directamente relacionadas con el desarrollo de estas
competencias son historia, estudios polticos y educacin
cvica. Sin embargo, las competencias que hacen a la
ciudadana pueden y deben ser trabajadas transversalmente,
en el resto de las asignaturas del currculo, as como en
actividades complementarias que estimulen la disposicin
a la accin y que incidan sobre las esferas actitudinal y
valrica. El aprendizaje en servicio (service learning), por
ejemplo, es una forma de involucrar a los estudiantes en el
anlisis y solucin de desafos locales y de integrar estas
formas de apoyo y participacin con su aprendizaje
acadmico.

9
10
11

100

Fundacin En Este Pas. Mxico, 2002.

Secretara de Desarrollo Social. Mxico (2005): Encuesta Nacional sobre
Discriminacin.
Tenti Fanfani, Emilio (2003): Les immigrs a lcole. La xenophobie des
enseignants en Argentine, Perou et Uruguay. Buenos Aires, Instituto
Internacional de Planificacin de la Educacin, p. 4.

Sobre la calidad de la educacin y su sentido democrtico

12
13
14
15

frente al Estado), democrtica (la ciudadana como

pertenencia a una comunidad que se autogobierna) y
republicana (la ciudadana como un mbito de virtudes
especficas); b) necesidad de ajustes a la secuencia planteada
para la formacin ciudadana en el nuevo currculo vigente
desde 1998 enfatizando un cierre al final de la educacin
media centrado en institucionalidad democrtica; c) reparo
de dos vacos observados en el currculo educar acerca
de riesgos para la democracia, y sobre conductas antisociales
y fundamentos del sistema penal, as como enriquecimiento
de los contenidos sobre economa, observados como
insuficientes; y d) sugerencias metodolgicas sobre
enseanza escolar de la ciudadana, centradas en un abordaje
que combina clases lectivas y estudio formal tradicional, con
debates y experiencias de servicio a la comunidad y de
participacin en instancias de gobierno estudiantil15.

Las competencias que hacen a la

ciudadana pueden y deben ser
desarrolladas transversalmente, en el resto
de las asignaturas del currculo, as como
en actividades complementarias.

UNESCO/Dominique Roger

No existe informacin sistemtica sobre el grado de

conocimiento pertinente a la ciudadana democrtica en
todos los pases de Amrica Latina. Sin embargo, los datos
parciales sugieren que es necesario profundizar los esfuerzos
que existen en esta materia. En 1998, Chile y Colombia
participaron en un estudio internacional sobre conocimiento
y actitudes cvicas de los estudiantes en la escuela secundaria.
Apenas la mitad de los jvenes chilenos y el 77% de los
colombianos podan identificar correctamente entre cuatro
opciones de respuesta quin debera gobernar en una
democracia. Considerando que es posible acertar
correctamente aun sin conocer nada, 25% de las veces estos
bajos porcentajes de estudiantes que conocen que en una
democracia gobiernan los representantes electos por el
pueblo son preocupantes. Lo es tambin el que un tercio de
los estudiantes chilenos consideren que en una democracia
deben gobernar los expertos12.
En Mxico, la proporcin de egresados de bachillerato
que piensa que en un sistema democrtico deberan gobernar
los expertos es del 50%, y apenas el 41% identifica como
correcta la opcin que seala a los representantes elegidos
popularmente13. Es igualmente bajo el conocimiento del
contenido de las constituciones; de la funcin de las
organizaciones cvicas, las leyes, las elecciones peridicas,
los partidos polticos y el Congreso; la identificacin de
ejemplos de corrupcin y la funcin de la diversidad de
prensa. En el mismo pas, uno de cada tres maestros indica
que los egresados de secundaria son personas que tratan
de evadir las normas (37%), prefieren competir que cooperar
con los dems (33%) y valoran ms sus intereses que los de
la comunidad (27%)14.
Los esfuerzos ms claros por introducir asignaturas
especficas para la educacin para la democracia estn en
Chile, Colombia y Mxico. En Chile, el Ministro de Educacin
dispuso en 2004 una comisin nacional de alto nivel para
evaluar en qu medida el currculo promova la ciudadana
democrtica. La comisin invit a entregar su juicio evaluativo
sobre el currculo de formacin ciudadana a un amplio
espectro de actores, incluido el Ministerio de Educacin,
sostenedores privados de educacin, expertos del mundo
de la investigacin tanto nacionales como extranjeros,
formadores de profesores y parlamentarios. Las principales
propuestas de la comisin fueron: a) la definicin concordada
por todos los sectores de un concepto de ciudadana
democrtica, que integr conceptos y nfasis propios de las
tradiciones liberal (titularidad de derechos que hacer valer

Torney-Purta y Amadeo, 2004, pp. 50-51.

Tirado y Guevara, 2005, p. 23.
En Este Pas, 2002.
Respuesta del Ministerio de Educacin de Chile a la Encuesta del Dilogo
Regional.

EDUCACIN PARA TODOS.

101

En Colombia hay un programa de competencias

ciudadanas, transversal en todas las reas del currculo y
con atencin especial en la asignatura de ciencias sociales.
Este programa busca que toda la comunidad educativa se
comprometa con el desarrollo de habilidades cognitivas,
socioafectivas y comunicativas para mejorar la convivencia
pacfica, la participacin y responsabilidad democrtica y la
valoracin de las diferencias. La definicin de estndares
de competencias ciudadanas, la inclusin de dichas
competencias en el Sistema Nacional de Evaluacin, el
nfasis en la formacin de ciudadana como prioridad poltica
y el apoyo de estas prioridades con estrategias de
identificacin de experiencias locales y difusin de
experiencias internacionales han estimulado una variedad
de acciones prometedoras en las escuelas colombianas.
Recientemente, su Ministerio de Educacin, en colaboracin
con la Fundacin Empresarios por la Educacin, public el
informe Quince experiencias para aprender ciudadana
y una ms, que difunde algunas de las mejores prcticas
en esta materia y es un excelente ejemplo sobre una manera
de reconocer y difundir la innovacin pedaggica que han
desarrollado grupos de maestros de escuela en esta rea16.
En Mxico, la educacin para la democracia se refleja
en una asignatura obligatoria de formacin cvica y tica,
cuyo objetivo es proporcionar elementos conceptuales y de
juicio para que los jvenes desarrollen la capacidad de
anlisis y discusin necesaria para tomar decisiones
personales y colectivas que contribuyan al mejoramiento de
su desempeo en la sociedad. Se busca que los alumnos
aprendan a considerar y asumir su entorno social como un
ambiente propicio para el ejercicio de actitudes comunitarias
y cvicas 17 . Adems, seis entidades implementan la
asignatura de formacin ciudadana hacia una cultura de la
legalidad, planteada como una iniciativa de los responsables
del sector educativo en el estado de Baja California frente
a fenmenos como la corrupcin, la delincuencia y el crimen
organizado. El programa apoy la introduccin de una
asignatura optativa en el plan de estudios que permitiera a
los alumnos la reflexin y la adopcin de una cultura de la
legalidad. Por otra parte, el Instituto Federal Electoral ha
jugado un importante papel en el desarrollo de currculo para

Si bien en la regin hay

esfuerzos incipientes para
promover la vinculacin
de la comunidad con
las escuelas, estn
concentrados en la
educacin primaria.

UNESCO/Dominique Roger

revistaprelac

la formacin de ciudadana democrtica en las escuelas,

preparando materiales en colaboracin con el Center for
Civic Education que han sido difundidos en el pas e
integrados en el Sistema Nacional de Actualizacin Profesional
de los Maestros. Dichos contribuyen a la promocin profesional
de los docentes. Los esfuerzos de formacin de personal
docente an son modestos, dadas las dimensiones del pas
y de los desafos de consolidar una cultura democrtica.
Existe una licenciatura en Educacin Secundaria con
especialidad en formacin cvica y tica, pero la mayora de
los profesores que ensean esta asignatura en la escuela
secundaria no son egresados de dicha especialidad.
Adems de las oportunidades especficas en el currculo
para formar competencias para la vida en democracia, es
necesario que estas oportunidades estn insertas en un
contexto institucional que respete a los jvenes y a sus
familias. Si bien en la regin hay esfuerzos incipientes para
promover la vinculacin de la comunidad con las escuelas,
estn concentrados en la educacin primaria. En secundaria
son escasas las oportunidades para que los jvenes participen
directamente en actividades que les permitan desarrollar
habilidades de negociacin, de concertacin y de gestin.
Las reformas de la educacin secundaria en curso en varios
pases de la regin son una excelente oportunidad para
invitar a los jvenes a participar en la definicin de los
propsitos de la escuela para lograr el desarrollo de
competencias que permitan una efectiva ciudadana
democrtica.

16

17

102

Ministerio de Educacin Nacional y Fundacin Empresarios por la

Educacin (2004): Quince Experiencias para Aprender Ciudadana y
Una Ms. Bogot (Colombia).
Respuesta del Ministerio de Educacin de Mxico a la Encuesta del
Dilogo Regional.

Sobre la calidad de la educacin y su sentido democrtico

A su vez, estas relaciones entre jvenes, docentes y comunidades estn insertas en un sistema
de normas institucionales que
gobiernan la gestin escolar influyendo en la seleccin de
maestros, el nombramiento de
directores y el clima social de la
escuela. En algunas ocasiones,
estas normas tcitas contradicen
abiertamente una cultura de respeto a la legalidad y la democracia,
por ejemplo cuando los maestros
compran las plazas, los directores o supervisores requieren
favores sexuales de las maestras o estudiantes, los sindicatos
o partidos polticos exigen a los profesionales de la docencia
participacin en actividades ajenas a las especficas de la
escuela a cambio de apoyo para poder llevar a cabo su
tarea.
En los contextos en que son llevadas a cabo prcticas
ilegales en las escuelas venta de calificaciones, cobro de
cuotas ilegales, la cultura institucional refleja as las tensiones
entre tratar de consolidar valores democrticos modernos y
los valores autoritarios tradicionales contrarios a la democracia
que presenta. No es de extraar, entonces, que la encuesta
sobre educacin cvica administrada a jvenes de entre 14
y 17 aos en Chile y Colombia mostr su incapacidad de
reconocer algunas amenazas para la democracia, como la
corrupcin, el nepotismo y el control de los medios de
comunicacin18. Dicho estudio seala repetidamente que
los estudiantes experimentaron el conocimiento cvico como
terico, como desconectado de su realidad inmediata. En
relacin con los datos de Estados Unidos, encuentra la mayor
brecha entre los estudiantes chilenos y colombianos en la
capacidad de interpretar los principios cvicos representados
en situaciones concretas cotidianas como artculos de
18

19
20

21
22

diarios, panfletos o historietas, y no en el conocimiento de

hechos bsicos que caractericen a la democracia en teora19.
El que la institucin educativa est gobernada por cdigos
no democrticos que contradicen los contenidos explcitos
del currculo de educacin cvica, probablemente explique
que los jvenes latinoamericanos aprendan a ser ciudadanos
en teora pero no en la prctica.
En una encuesta reciente llevada a cabo en El Salvador
sobre las formas en que los ciudadanos comunes
experimentan situaciones de corrupcin de modo ms
frecuente, un gran porcentaje seal que su mayor experiencia
directa radicaba en la solicitud de pagos ilegales en escuelas
pblicas, dos veces ms que la solicitud de sobornos en
centros de salud, tres veces ms que la solicitud de sobornos
en ministerios o que la solicitud de sobornos por parte de la
polica20. Este hallazgo no indica necesariamente que la
corrupcin sea ms elevada en el sistema educativo de El
Salvador que en otros pases; acaso tan slo que ste es
uno de los pocos pases en los que ha habido la intencin
de estudiar empricamente las manifestaciones de la
corrupcin en la gestin educativa y de otros servicios
pblicos. En esta encuesta, las personas con mayores niveles
de escolaridad estn ms inclinadas a pensar que la
corrupcin es necesaria para enriquecerse. En efecto, el
33% de los graduados universitarios est de acuerdo con la
afirmacin para hacerse rico es necesario ser corrupto, en
comparacin con el 30% de quienes han completado el
bachillerato, con el 25% de quienes han completado la
escolaridad bsica y con el 22% de quienes han completado
la primaria21. Dicho estudio seal, en forma difana, la
relacin entre la extensin de la corrupcin y la desilusin
sobre la democracia: Una consecuencia directa de la
corrupcin es la desilusin que sobre la democracia puede
generar en la ciudadana. La Encuesta del Milenio 2000 de
Gallup Internacional, que entrevist a cerca de 57 mil personas
en 60 pases, comprob que all donde hay mayor corrupcin,
mayor es la desilusin con la democracia22.

Judith Torney-Purta y Jo-Ann Amadeo (2004): Fortalecimiento de la

Democracia en las Amricas a travs de la Educacin Cvica. Washington
DC, Organizacin de Estados Americanos, p. 66.
Ibdem.
Jos Miguel Cruz y lvaro Martn de Vega: La Percepcin sobre la
Corrupcin en las Instituciones de El Salvador. Los Ciudadanos Hablan
sobre la Corrupcin. San Salvador, Universidad Centro Americana, Instituto
Universitario de Opinin Pblica, p. 58. El 16% de los encuestados
reportaron haber sido vctimas directas de solicitudes de soborno en
escuelas pblicas.
dem, p. 45.
dem, p. 17.

EDUCACIN PARA TODOS.

103

revistaprelac

Las escuelas que respetan a los

estudiantes y a sus familias, y que
modelan para ellos respeto, apertura
y transparencia, son comunidades
fuertes, enfocadas en el aprendizaje.

UNESCO/Alberto Jonquires

104

No era parte del propsito de la encuesta analizada en este informe

explorar estos aspectos de la cultura institucional de la escuela en el
sentido ms amplio. Pero el estudio de estas normas especficamente
de cmo las prcticas administrativas de la gestin educativa reflejan o
desvirtan propsitos democrticos debe ser una prioridad en la agenda
de investigacin sobre este tema en la regin.
Las escuelas que respetan a los estudiantes y a sus familias, y que
modelan para ellos respeto, apertura y transparencia, son comunidades
fuertes, enfocadas en el aprendizaje, administradas de forma transparente
para el logro de propsitos pblicos. A su vez si van a contribuir al
desarrollo de una cultura democrtica, escuelas que son comunidades
fuertes y que brindan a todos los nios oportunidades de aprender a
niveles de excelencia, y sobre todo oportunidades de elegir, operan en
un sistema mayor de instituciones y aspiraciones sociales comprometido
con brindar experiencias similares a todos los alumnos.
El sistema de interdependencias que hemos descrito incluye
experiencias de alta calidad y consistentes a nivel micro que permiten
internalizar la capacidad de elegir, que permiten a los estudiantes descubrir
y desarrollar su propia voz, lo que incluye oportunidades en el currculo
para aprender sobre la democracia y libertades, y requiere de maestros
bien preparados para modelar y valorar la libertad de hacer investigacin
por cuenta propia y la independencia de criterio. Estas escuelas se
relacionan con los jvenes y sus comunidades de forma respetuosa, y
tienen maestros y directivos escolares que demuestran ellos mismos que
pueden relacionarse entre s de forma respetuosa, honesta y abierta en
el microcosmos de la escuela y en la gestin de la micropoltica escolar.
Igualmente, estas escuelas requieren de un compromiso social mayor de
educar a todos a niveles de excelencia y para la vida en democracia.
Estas condiciones interdependientes forman un sistema de crculos
concntricos de influencia, al centro del cual estn las experiencias de
los jvenes en la escuela; y, en el crculo ms externo, el compromiso de
la sociedad en educar a todos los jvenes con niveles de excelencia.
Ms que unidireccionales, las relaciones entre los componentes de
este sistema son de interdependencia, puesto que hay ciclos de
retroalimentacin de cada elemento al resto, y tambin ciclos de
realimentacin de los resultados de cada nivel que en el tiempo impactan
a otros componentes. Por ejemplo, a medida que los jvenes tienen en
la escuela experiencias que les permitan valorar las diferencias y la
libertad, se comprometern ms con apoyar una educacin de alta calidad
para todos. A su vez, este mayor compromiso social con una educacin
de calidad posibilita experiencias de mayor calidad a nivel micro.

Sobre la calidad de la educacin y su sentido democrtico

UNESCO/Jack Ling

CONCLUSIONES y sugerencias
En Amrica Latina, y durante la ltima dcada, los
esfuerzos recientes de reforma educativa se inspiran en
buena parte en el deseo de responder a las aspiraciones
democrticas de dar a todos los ciudadanos igualdad de
oportunidades para participar en economas y sociedades
basadas cada vez ms en conocimientos.
Los esfuerzos por universalizar el acceso a la educacin
secundaria, las polticas de discriminacin positiva para
reducir las brechas en la calidad de la educacin, y el nfasis
en mejorar las competencias bsicas de los egresados de
primaria y secundaria, reflejan la aspiracin de preparar a
nivel bsico para participar y deliberar en sociedades
democrticas.
Esta forma de entender la relacin entre educacin y
democracia est justificada parcialmente en estudios
empricos. Una investigacin sobre el nexo entre educacin
y actitudes democrticas basado en una encuesta
administrada en 48 pases incluyendo Chile, Costa Rica y
Mxico, encontr que las personas con ms aos de
escolaridad eran las que tenan actitudes ms democrticas23.
Otro estudio sobre el mismo tema, pero realizado en dichos
tres pases latinoamericanos, concluy que si bien la mayora
de los adultos encuestados no confiaban en las otras personas
(lo cual sugiere un bajo nivel de cultura cvica), el 30% que
confa en los dems tena niveles educativos mayores y ms
probabilidades de haber culminado estudios secundarios y
universitarios24. En estos tres pases, el nivel de confianza
interpersonal es bajo; pero lo es ms entre quienes tienen
menor escolaridad y en los pases con poblaciones con
menor nivel de escolaridad. Una relacin semejante entre
educacin y confianza interpersonal fue hallada por Robert
Putnam en Estados Unidos25. En una encuesta administrada

23

24

25

26
27

Moreno, A. (2001): Democracy and Mass Belief Systems in Latin America.

En Roderick Ai Camp (ed.): Citizen Views of Democracy in Latin America.
Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 27-50, p. 35.
Power, T. y Clark, M. (2001): Does Trust Matter? En Roderic Ai Camp (ed.):
Citizen Views of Democracy in Latin America. Pittsburgh, University of
Pittsburgh Press, 51-70, p. 59.
Putnam, R. (1995): Tuning in, Tuning out: The Strange Disappearance of
Social Capital in America. Political Science and Politics, 27(4), p. 665.
Citado en Power y Clark, ver nota 15.

en 17 pases en 2002, en promedio slo el 19% dijo que era

posible confiar en la mayora de las personas; estas cifras
varan desde el 3% en Brasil, pas que tiene los indicadores
educativos ms bajos de la regin, al 36% en Uruguay, nacin
con altos indicadores educativos en la zona26.
Pese al convencimiento de que educar a todas las
personas con altos niveles de calidad es una condicin
necesaria para la ciudadana democrtica, el reconocimiento
de la necesidad especfica de profundizar en la definicin
de las competencias esenciales para la ciudadana
democrtica, en la identificacin de las metodologas ms
apropiadas para desarrollarlas, y en los sistemas de apoyo
y evaluacin para llevarla a escala, dichas metodologas
constituyen un debate ms reciente. En la mayora de los
pases, este ha sido un debate ms de especialistas que uno
generalizado a todas las comunidades de educadores en
sentido amplio, y menos an a los diversos grupos de inters
que convergen alrededor del tema educativo. La educacin
para la formacin de la ciudadana democrtica es, en Amrica
Latina, un tema incipiente y escasamente basado en el anlisis
de evidencia emprica sobre qu funciona y con qu resultados.
Algunos Ministerios de Educacin han formado comisiones
de estudio para analizar el tema y formular propuestas. No
son conocidos an los resultados de la labor de dichas
comisiones reflejados en prcticas docentes innovadoras y
menos an en competencias de los estudiantes que hayan
demostrado ser particularmente prometedoras. Por el contrario,
el anlisis de las competencias cvicas de jvenes de entre
14 y 17 aos en Chile y Colombia y de jvenes de 14 aos
en Mxico seala importantes carencias, mayores en los
casos de Chile y Mxico que en el de Colombia. Si bien los
estudiantes colombianos, y en menor grado los chilenos y
los mexicanos, conocen las caractersticas ideales de una
democracia formal, tienden a ver dicho conocimiento como
ajeno a su propia realidad27. Estos estudios sealan, en
particular, un dficit en la educacin cvica en la escuela
primaria. Sealan igualmente la incapacidad de los jvenes
de reconocer como impedimentos a la democracia prcticas
como la corrupcin o el nepotismo. Uno de los estudios seala
que los profesores, tanto en Colombia como en Chile, estn
deficientemente preparados para formar para la ciudadana
democrtica, que consideran que sera mucho ms efectivo
un enfoque integrado a lo largo de todo el currculo, y no en
una asignatura especfica, y que tienden a apoyarse
principalmente en el estudio de documentos originales como
las constituciones de los pases, lo cual sugiere una forma
tradicional y limitada de apoyar la adquisicin de conocimiento
sobre la institucionalidad democrtica, pero no la capacidad
de participar democrticamente.

Latinobarmetro, 2002. Reporte de prensa. www.latinobarometro.org.

Judith Torney-Purta y Jo-Ann Amadeo (2004): Strengthening Democracy
in the Americas through Civic Education. Washington DC, Organizacin
de Estados Americanos, p. 48. Vase tambin Felipe Tirado y Gilberto
Guevara: Educacin Cvica: Un estudio Complementario, 2005, p. 31.

EDUCACIN PARA TODOS.

105

revistaprelac

1. Definir las competencias que hacen efectiva a una ciudadana democrtica. Es necesario
continuar desarrollando y promoviendo la discusin sobre las competencias que hacen a la
ciudadana competente. La evaluacin misma de la democracia y su calidad es un proceso.
Costa Rica lleva a cabo un interesante proyecto, la Auditora Ciudadana sobre la Calidad de
la Democracia, cuyo propsito es ponderar las expectativas de los ciudadanos en relacin
a sta28. Sobre la base de este tipo de estudios ser posible operacionalizar las competencias
y disposiciones necesarias para la ciudadana efectiva. Mxico ha realizado en el ltimo tiempo
un importantsimo estudio sobre discriminacin, cuyos resultados fueron difundidos por medio
de la prensa. Este tipo de iniciativas es muy valioso para estimular la discusin pblica sobre
los componentes especficos de la ciudadana democrtica.
2. Identificar las brechas entre las competencias de una ciudadana efectiva y los conocimientos,
habilidades y actitudes de los estudiantes y egresados del sistema escolar. Trabajos de
investigacin como el Estudio Internacional de Educacin Cvica brindan informacin muy
valiosa sobre los conocimientos y disposiciones cvicas de los alumnos. Lamentablemente,
slo dos pases latinoamericanos Chile y Colombia han participado en dichos estudios, y
ms recientemente Mxico ha incorporado algunas preguntas de dicha investigacin a una
evaluacin de egresados de bachillerato. Estos as como encuestas peridicas tipo
Latinobarmetro estudios de opinin, como aquel sobre corrupcin discutido en este trabajo
y realizado en El Salvador, permiten comprender en qu medida hay correspondencia entre
las demandas que la democracia hace sobre la ciudadana efectiva y las competencias y
visiones de los ciudadanos concretos en cada pas. Conocer las brechas entre las demandas
de la democracia y los resultados que produce el sistema educativo permitir definir propsitos
especficos para la formacin ciudadana en la escuela.

UNESCO/Victor Manuel Camacho Victoria

Qu opciones permitiran avanzar en la formacin de ciudadana democrtica desde la escuela?

3. Promover foros democrticos para negociar los propsitos de la educacin secundaria. Como
han sealado los tericos del estudio de la educacin democrtica, no hay una sola manera
de definir de qu forma educar para sta29. Es por ello que una teora democrtica se orienta
a formas participativas de definir los propsitos de la escuela. Los esfuerzos en curso de
expansin de la escuela secundaria en Amrica Latina son una excelente oportunidad de
capitalizar dicha expansin para adelantar formas abiertas y amplias de definicin y de
discusin sobre los propsitos de la escuela.
4. Identificar en la escuela cules son las experiencias que contribuyen al desarrollo de
competencias de ciudadana democrtica en el contexto latinoamericano, lo que requiere un
ambicioso trabajo conceptual y de investigacin. Congruentemente con la tesis de que hemos
avanzado en que la educacin ciudadana trasciende una asignatura en el currculo, ser
necesario estudiar las pedagogas en uso en las escuelas, las formas y oportunidades de
participacin de los estudiantes en los centros educativos, y los efectos de las mismas en el
desarrollo de competencias, habilidades y capital social.
5. Realizar investigaciones comparadas y analizar evidencia emprica entre varios pases y a lo
largo de amplios perodos histricos, que permita una mejor conceptualizacin sobre las
formas efectivas de educacin ciudadana.

28
29

106

Proyecto Estado de la Nacin: Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la

Democracia. San Jos (Costa Rica).
Amy Gutmann (1987): Democratic education. Nueva Jersey, Princeton
University Press.

Sobre la calidad de la educacin y su sentido democrtico

6. Preparar programas especficos para la educacin ciudadana y materiales educativos que

puedan apoyar a los docentes y estudiantes en actividades de probada efectividad. En
particular, profundizar el estudio de la historia y del gobierno, incorporando contenidos
comparados que documenten de qu manera la participacin y accin social y de los individuos
han promovido la democratizacin de las sociedades (por ejemplo, estudiando el movimiento
de derechos civiles en Estados Unidos, o la cada del rgimen del apartheid en Sudfrica);
estudiar procesos histricos que han resultado en la reduccin de las libertades y derechos
ciudadanos (el surgimiento del nazismo en Alemania y los genocidios recientes de Ruanda y
Darfur, entre otros); igualmente, incorporar el estudio comparado de los regmenes autoritarios
en Amrica Latina y sus efectos en las libertades de las personas y en sus derechos.
7. Crear programas de formacin de profesores y directivos y administradores escolares para
desarrollar competencias que les permitan apoyar una educacin ciudadana de alta calidad.
8. Desarrollar y evaluar experimentos especficos para la formacin de programas de educacin
ciudadana innovadores que puedan ser ensayados en el marco de las reformas de educacin
secundaria de diversos pases de la regin, con el fin de probar el conocimiento ms
actualizado sobre el material, y permitir evaluar a escala la factibilidad y costos de llevar a
cabo dichas experiencias. Por ejemplo, evaluar modelos de educacin en servicio (service
learning) y estudio de la historia.
9. Crear redes de investigacin y prctica que articulen a investigadores y a comunidades amplias
de educadores en varios pases de la regin y con pases de otras partes del mundo, con el
fin de intercambiar conocimiento basado en la prctica en este campo.
10. Planificar e implementar programas continuos de desarrollo profesional para los maestros, con
un foco en educacin ciudadana y para la democracia. Ningn programa innovador ser
completamente exitoso, si los maestros que lo van a implementar no estn bien preparados
en el rea.
Anexo 1
Porcentaje de personas que indican que la democracia es preferible
a otras formas de gobierno y que estn satisfechas con ella
La democracia es preferible a otras formas de gobierno

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela

1995
76%
41%
52%

49%

52%
52%
80%
60%

1996
71%
64%
50%
54%
60%
80%
52%
56%
51%
42%
53%
59%
75%
59%
63%
80%
62%

1997
75%
66%
50%
61%
69%
83%
41%
66%
48%
63%
52%
68%
71%
44%
60%
86%
64%

1998
73%
55%
48%
53%
55%
69%
57%
79%
54%
57%
51%
72%
71%
51%
63%
80%
60%

2000
71%
62%
39%
57%
50%
83%
54%
63%
45%
64%
45%
64%
62%
48%
64%
84%
61%

2001
58%
54%
30%
45%
36%
71%
40%
25%
33%
57%
46%
43%
34%
35%
62%
79%
57%

2002
65%
52%
37%
50%
39%
77%
47%
40%
45%
57%
63%
63%
55%
41%
55%
77%
73%

Fuente: Latinobarmetro. Citado en The Economist, 28 de julio de 2001, volumen 360, nmero 8232. Cifras para
2002 de Latinobarmetro: Informe de Prensa Latinobarmetro 2002. Apoyo a la democracia es el porcentaje de
personas que estuvieron de acuerdo con el texto: la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno.
La satisfaccin con la democracia es el porcentaje de personas que dijeron que estaban muy satisfechas o
satisfechas con la forma en que la democracia funciona en sus pases. www.latinobarometro.org

Satisfaccin con
la democracia
2002
8%
24%
21%
27%
11%
75%
16%
38%
35%
62%
18%
59%
44%
7%
18%
53%
40%

EDUCACIN PARA TODOS.

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