LA APERTURA ECONMICA.

1990-1994
En agosto de 1990 inici su gobierno la administracin Gaviria. En octubre de 1990 a tres meses de
inaugurada sta, el Conpes estableci un nuevo cronograma de ejecucin de las reformas del rgimen de
importaciones y de la desgravacin arancelaria para el perodo 1990-1994 (Documento Conpes 2494, octubre
29 de 1990). Se establecieron los siguientes lineamientos:
1. Se eliminaron las licencias previas de importacin durante el ltimo trimestre de 1990. Slo se mantendran
en este rgimen los bienes bajo el mecanismo de franjas de precios, bienes amparados por razones de
seguridad nacional y otros productos agropecuarios.
2. Se mantendran los niveles de proteccin, incluso aceptndose subir los aranceles para los bienes que as lo
requiriesen.
3. Se disminuiran de 14 a 7 los niveles arancelarios, con el nimo de simplificar la estructura tarifaria. Se
deseaba llegar a tres niveles antes de tres aos.
4. Se reducira de manera gradual el nivel promedio de aranceles y la sobretasa. La desgravacin arancelaria
se iniciara en 1991, con rebajas al final del ao. El programa, buscaba eliminar el sesgo antiexportador:
Se estableci que el arancel mximo, que en ese momento era del 50% con una sobretasa del 13%, deba
llegar a un mximo del 15% con una sobre tasa del 8% en 1993 y que en diciembre de 1993 el gravamen
consolidado promedio que a finales de 1990 se encontraba en un 34.6%, deba haber llegado aun nivel
promedio del 15% con cuatro niveles arancelarios. La estructura arancelaria vigente fijada el 6 de noviembre
de 1990 perdurara hasta septiembre de 1991. Este cronograma de liberacin fue aprobado por el Consejo
Nacional de Poltica Aduanera -Conpa- en diciembre de 1990.
En 1990 el rgimen arancelario fue objeto de tres reformas (Cuadro 9.15). La primera se efectu en el mes de
marzo (decreto 686) y sus principales componentes fueron la reduccin de 23 a 13 niveles arancelarios, la
definicin de un arancel igual para bienes semejantes, la correccin de protecciones negativas, la disminucin
de costos al aplicar menores tasas arancelarias a insumos que no eran producidos nacionalmente y el estmulo
ala inversin mediante la aplicacin de menores tasas a bienes de capital. A esto se sum la reduccin de la
tasa arancelaria promedio del 26.6% al 23.5% y la promedio (ponderado por las importaciones efectivamente
realizadas en 1989) pas del 23.2% al 18.0%. Se establecieron aranceles del 20% y 30% para los bienes de
capital y materias primas e insumos consumidos por la industria y producidos internamente, del 50% para los
bienes finales producidos nacionalmente y del 0.1% para los bienes de capital y materias primas para la
agricultura. La disminucin de las tasas arancelarias estuvo acompaada de una reduccin de la sobretasa
generalizada a las importaciones del 18% al 16%.
En septiembre de 1990, mediante el decreto 2184, se realiz una segunda reforma al rgimen arancelario, con
carcter ms selectivo. Fue as como se redujo el nivel de las tarifas cobradas a las importaciones de bienes de
capital y los insumos no producidos nacionalmente y utilizados por la industria, con el propsito de facilitar la
reconversin industrial. Adicionalmente se disminuyeron las tasas arancelarias aplicadas a las sustancias
bsicas utilizadas por la industria farmacutica y las cobradas a bienes terminados del sector. Con estas
modificaciones, la tasa de arancel promedio cay del 23.5% al 22.1%. De otra parte, se elimin la exencin
del pago del arancel del cual gozaba el sector oficial y se redujo la sobretasa general al valor CIF de las
importaciones del 16% al 13%. Fue as como la suma promedio del arancel y la sobretasa disminuy 4.2
puntos porcentuales, al pasar del 38.6% al 34.4%.
En octubre de 1990 (decreto 2755) se llev acabo una nueva modificacin al rgimen arancelario con el
objetivo de hacer ms transparente la poltica de manejo de las importaciones y disminuir la incertidumbre del
sector productivo. Fue as como se simplific an ms la estructura tarifaria y se redujo de 14 a 9 el nmero
de niveles arancelarios. Como resultado de las modificaciones introducidas con la reforma, el arancel
promedio simple disminuy del 22.1 % al 21.1% y el ponderado con las importaciones de 1989 baj del
16.5% al 16.4%.
La proteccin efectiva para todo el universo arancelario pas del 60.4% al 59.0% y para el caso concreto de
los bienes de consumo duradero y no duradero, se incrernent ligeramente al pasar del 104.3% al 105.6% (7).
En diciembre de 1990, mediante el decreto 3095 se especificaron los niveles arancelarios que regiran a partir
del primero de enero de 1992 y se definieron los siguientes criterios de desgravacin para los aos de 1993 y
1994: a. desgravacin gradual (8). b. reduccin de los niveles arancelarios. c. proteccin efectiva positiva. 4.
fijacin de un arancel mayor en la medida en que un producto entrara a hacer parte de un proceso ms
avanzado de la cadena productiva.
Con las nuevas modificaciones se pretenda disminuir el nivel conjunto del arancel y la sobretasa del 33.5%
vigente en noviembre de 1990 al 27.0% en 1992, al 19.8% en 1993 y al 14.6% en 1994; y la proteccin

efectiva -incluido el arancel y la sobretasa- del 59.0% en 1991 al 47 .2% en 1992, al 32.44% en 1993 y,
finalmente, al 24.85% en 1994.
Los cambios arancelarios ocurridos entre 1989 y 1990 disminuyeron los niveles promedio de proteccin
efectiva de los diferentes sectores industriales (CIIU tres dgitos) pero mantuvieron finalmente la estructura
relativa de proteccin tradicionalmente vigentes en Colombia. Los sectores que mantuvieron niveles de
proteccin nominal promedio ms altos con respecto del total industrial fueron: prendas de vestir (47.5%);
calzado (46.3%), tabaco (42.5%), plsticos (40.3%). Los sectores con una menor proteccin nominal fueron
refinera de petrleo (11.1% ), construccin de maquinaria (14.9%), bases metlicas de metales no ferrosos
(15.0%) y bsicas de hierro y acero (15.3%). En cuanto a la proteccin efectiva otorgada se observ un mayor
nivel promedio para los sectores de fabricacin de productos alimenticios (137.5%), textiles (82.5%), calzado
(82.1 %), tabaco (80.2%). Los sectores con una menor proteccin efectiva fueron construccin de maquinaria
y equipo (16.3%), qumicos industriales (21.0%), fabricacin de equipo profesional y cientfico (22.3%) y
bases de hierro y acero (24.1 %) (Cuadros 9.3 y 9.4).
Para agosto de 1991 el pas se encontraba pasando por un perodo de alta inflacin (Captulo 1) y el
comportamiento del sector externo no era el esperado. Si bien las exportaciones haban crecido ligeramente,
especialmente las menores, esta era una tendencia iniciada desde mediados de la dcada del ochenta. Las
importaciones, en cambio, haban cado en trminos de dlares corrientes cerca del 11%, incrementndose
nicamente las importaciones de bienes de consumo en casi un 10% (Conpes, Documento 2549, agosto 26.
1991). Estos resultados iban en contrava con los objetivos de la apertura que buscaba, por una parte, orientar
progresivamente parte de la produccin hacia los mercados externos y aumentar sustancialmente la
participacin de las exportaciones en el PIB, y por otra, facilitar el acceso a insumos y bienes de capital
forneos con el fin de reactivar la economa y elevar la capacidad productiva de la industria domstica.
La incertidumbre sobre la evolucin de la balanza de pagos como resultado del colapso del Pacto
Internacional del Caf condujo a la administracin Gaviria a acelerar la devaluacin mientras se adelantaba la
apertura gradual de importaciones. Los efectos previsibles de la liberacin arancelaria reforzaron la idea de
mantener una tasa de cambio competitiva que soportara el proceso de liberacin comercial. No obstante, el
ritmo de la devaluacin condujo a estimular el incremento de los precios internos, hecho que oblig a realizar
un programa de ajuste interno en 1991, una de cuyas principales medidas fue la intervencin del Banco de la
Repblica en las operaciones de mercado abierto -OMA- para contrarrestar los efectos monetarios de la
acumulacin de reservas. Este programa contempl tambin la reduccin del gasto pblico as como la
decisin de acelerar el programa de liberacin de importaciones, que originalmente estaba previsto para tres
aos.
El desbalance de la cuenta corriente y las expectativas generadas por la gradualidad de la apertura comercial
hicieron que a mediados de 1991 se acelerara el programa de desgravacin arancelaria, con el fin de impulsar
las importaciones (9) y de esta manera disminuir las presiones sobre la tasa de cambio. Adems, con esta
medida se pretenda eliminar la incertidumbre y se evitaba el aplazamiento de las decisiones de inversin por
parte de los agentes econmicos. Estas acciones produjeron como resultado un crecimiento de la demanda
agregada interna a niveles superiores al 10%, todo lo cual llev a un significativo crecimiento del PIB hasta
alcanzar 5.3% en 1993, 5.7% en 1994 y an 5.8% en 1995. El programa de estabilizacin macro deba
mantener un estricto control en el gasto pblico que, sin embargo, no se logr, pues pas del 11.2% del PIB
en 1990 al 16.4% en 1994; todo lo cual configuraba una dinmica expansiva del gasto no sustentable bajo un
esquema de estabilidad macroeconmica.
La administracin Gaviria abandon los conceptos gradualistas dada la postergacin de los flujos de
importaciones como resultado de la expectativa generada a los importadores frente a futuras liberaciones
arancelarias (Documento Conpes 2492, octubre 29,1990). Ello condujo a una acumulacin innecesaria y
perversa de divisas que a mediano plazo podra producir inestabilidad en la balanza de pagos. Con base en la
coyuntura que atravesaba la economa, el gobierno decidi dejar de lado el gradualismo en la apertura
comercial.
La ley 9a de 1991 derog el decreto 444 de 1967 y cre nuevas reglas institucionales de juego en el manejo
del comercio exterior. Se elimin el monopolio del Banco de la Repblica sobre el control de divisas, con lo
cual el grueso de las operaciones financieras empez a realizarse a travs de los intermediarios financieros. Se
liberaliz el rgimen de inversin extranjera, consagrando la igualdad de derechos entre inversionistas
nacionales y extranjeros (Captulo 4). La reglamentacin de dicha ley correspondi a la Junta Monetaria del
Banco de la Repblica primero y, luego, ante su supresin, a la Junta Directiva del mismo, dada la autonoma
del Banco Central estipulada en la Constitucin de 1991.

En septiembre de 1991, mediante el decreto 2095 , se redujo el arancel promedio nominal al 18.5% para
bienes de consumo, al 9.2% para materias primas y al 9.6% para bienes de capital, en contraste con lo previsto
con anterioridad, ya que se haba planeado que estas medidas seran desarrolladas en un perodo de tres aos.
Con las nuevas modificaciones la proteccin nominal promedio se ubic en el 11.7% , la proteccin efectiva
para la produccin domstica se situ en el 26.2% y el nmero de niveles arancelarios se redujo a cinco. De
esta forma, se adelant en junio la desgravacin prevista para 1992 y en agosto la planeada para 1994 (Cuadro
9.16).
En febrero de 1992 se consolid una nueva estructura arancelaria (promedio nominal del 11.7% y efectiva
promedio del 21.5%), se redujo el nmero de niveles arancelarios a cuatro y la sobretasa a las importaciones
fue eliminada. Estas modificaciones al rgimen arancelario se realizaron con el propsito de cumplir con las
obligaciones que el pas adquiri con sus socios del Pacto Andino y, en particular, con el compromiso que se
haba llevado a cabo con Venezuela para establecer un arancel comn entre ambos pases.
Los movimientos arancelarios adelantados en 1992 durante la aceleracin del proceso de apertura marcaron
un cambio en los niveles de proteccin otorgados a los diferentes sectores industriales (CIIU tres dgitos). Los
sectores que mantuvieron niveles de proteccin nominal promedio ms altos respecto del total industrial
fueron: prendas de vestir (19,8%), muebles de madera (19.6%), calzado (19.4%), fabricacin de productos
alimenticios (17.8%), plsticos (17.8%), textiles (17.56%). Los sectores con una menor proteccin nominal
fueron tabaco (5.97%), qumicos industriales (8.7%), equipo profesional y cientfico (11.0% ), construccin
de maquinaria excepto elctrica (12.7%). En cuanto a la proteccin efectiva otorgada se observ un mayor
promedio para los sectores de fabricacin de productos alimenticios (58.5%), fabricacin de otros productos
alimenticios (38.74% ), muebles de madera (36.5%), textiles (34.8%), plsticos (33.7%) y calzado (30.6%).
Los sectores con una menor proteccin efectiva fueron tabaco (5.97%), qumicos industriales (8.7%),
fabricacin de equipo profesional y cientfico (11.0%) construccin de maquinaria excepto elctrica (12.77%)
(Cuadros 9.3 y 9.4).
En el frente del control a las prcticas desleales, se adopt el sistema de precios de referencia y oficiales pata
las importaciones de textiles, confecciones, algunos productos agrcolas y automotores. Adicionalmente, se
tomaron medidas legales pata atacar el fenmeno del dumping y los aumentos de importaciones que
perjudicaran la produccin nacional.
En cuanto al desempeo de la industria manufacturera durante el perodo de apertura, se debe mencionar que
creci a ritmos anuales que oscilaron entre el 1.2% en 1990 y el 6.3% en 1993, mientras el PIB registr una
tasa promedio de crecimiento del 4.5% anual en el perodo 1990-1995. Los sectores productores de bienes de
consumo durable vieron incentivado su crecimiento a partir del impulso dado por la demanda interna. Por su
parte, varios sectores se favorecieron del menor costo relativo de las importaciones -maquinaria y equipos,
materias primas- (Captulo 12).
Las importaciones aumentaron al tiempo que las exportaciones cayeron de forma inesperada, como
proporcin del PIB. El proceso de revaluacin real se mantuvo hasta mediados de 1994, lo cual afect
negativamente el objetivo de dinamizar y diversificar las exportaciones nacionales. La misma revaluacin,
coincidiendo con la disminucin de las restricciones cuantitativas, favoreci el crecimiento de las
importaciones y si bien las de bienes de capital crecieron (19.8% entre 1990 y 1996), se observ un verdadero
auge de importaciones de bienes de consumo crecieron en promedio, entre 1990 y 1996, un 33%, con un
mximo de1100% entre 1992 y 1993-. Es necesario aclarar que las importaciones de bienes estrictamente
clasificados como bienes de capital, en el sentido de una relacin directa con la actividad productiva, fue de
apenas en promedio un 31 % del valor de las importaciones realizadas entre 1991 y 1994 de bienes agrupados
bajo el rubro general de bienes de capital.
La apertura econmica es uno de los legados que los colombianos asocian inmediatamente con el
expresidente Csar Gaviria Trujillo. Sin embargo, esta idea naci antes de que llegara al poder. El presidente
nmero 55 del pas recuerda con claridad que los primeros que hablaron del tema fueron los economistas que
editaban la revista Estrategia econmica y financiera, algunos de los cuales lo asesoraron durante su ejercicio
como Ministro de Hacienda de Virgilio Barco.
Gaviria ya haba salido de ese gobierno cuando la idea de los economistas cobr vida el 22 de febrero de
1990, casi al final de la administracin Barco, a partir del documento Conpes 2465, titulado Programa de
modernizacin de la economa colombiana, que se convirti en el primer paso hacia la globalizacin del pas.

A diferencia de lo que ocurra en otras naciones del vecindario, la apertura en Colombia no fue el resultado de
una crisis econmica o por exigencia de un organismo internacional, sino porque esa era la direccin que
estaba tomando el mundo. Y nadie se quera quedar atrs.
Personas como Rudolf Hommes y Armando Montenegro, que trabajaban en la revista y fueron mis asesores
en el Ministerio, tenan claro que eso era lo que se deba hacer y luego vinieron a implementarlo al formar
parte de mi equipo econmico.
Por eso, tres meses despus de posesionarse como jefe de Estado, Gaviria expidi un nuevo documento
Conpes, el 2494 del 29 de octubre de 1990, con el que puso el acelerador para sacar adelante la apertura.
Tenamos claro que bamos a desmontar los aranceles de forma gradual, en un lapso de tres aos y, adems,
el primer paso fue eliminar la licencia previa.
La apertura, que era ms ambiciosa que los tratados de libre comercio firmados recientemente por el pas, le
dio un giro completo a la forma de hacer empresa en Colombia. Adems, no tuvo que pasar por el Congreso,
ni contar con la aprobacin de la Corte Constitucional. Era potestad del Ejecutivo y del recin nombrado
ministro de Desarrollo Econmico, Ernesto Samper Pizano.
As mismo, el proceso de apertura no estuvo sujeto a reuniones previas con posibles afectados o beneficiados,
simplemente fue una decisin de gobierno que todos los aranceles iban a bajar, sin exclusin. El plan era
disminuir el nivel conjunto de arancel y sobretasa del 33,5% vigente en noviembre de 1990, a 14,6%, en
1994.
Gaviria atribuye el escaso debate que suscit la apertura econmica al hecho de que simultneamente se
discuta la Constituyente y la atencin del pas estaba centrada en ella.
Acelerador a fondo
En junio de 1991, ya con el proceso en marcha, los resultados no fueron los esperados. Las importaciones, en
vez de crecer, disminuyeron, pues ante la expectativa de que los aranceles seran ms bajos a futuro, muchos
pospusieron sus compras del exterior, lo que trajo como resultado revaluacin e inflacin.
La nica salida era acelerar la apertura. En vez de hacerla en tres tramos, decidimos que lo mejor era aplicar
toda la rebaja arancelaria de una vez, recuerda el expresidente, quien hoy no duda de lo acertada que fue su
decisin, al confirmar los grandes cambios generados por esta decisin. Estaba y sigue convencido de que ese
era el camino y la prueba es que el pas continu negociando tratados de libre comercio.
La decisin de acelerar la apertura la adopt Gaviria luego de una charla con Nicanor Restrepo, lder en la
poca de Suramericana, una de las compaas del poderoso Sindicato Antioqueo. Gaviria cuenta que
Restrepo le pidi que no retrasaran ms las medidas porque la economa estaba padeciendo la incertidumbre
de una baja de aranceles con cuentagotas.
Ms que una oposicin a la apertura comercial, recibimos quejas porque para algunos el proceso fue muy
rpido, pero creo que el error fue haber comenzado de forma gradual. Vivimos inicialmente unos resultados
negativos que hubiramos podido evitar con un desmonte arancelario inmediato. Es ms, cuando se hizo toda
la rebaja, la economa reaccion y el pas creci, comenta Gaviria.
Frente a la percepcin de que el agro fue la principal vctima, Gaviria considera que ms que la apertura, lo
que afect al campo en ese momento fue una acumulacin de acontecimientos adversos: la sequa de 1992, el
racionamiento, la cada de los precios internacionales y, principalmente, la decisin del Banco de la Repblica
que, con su recin adquirida independencia, dej de entregar subsidios a la produccin agropecuaria.
Adems, el campo colombiano tiene un problema estructural que lo hace crecer menos que el resto de la
economa, cosa que no ocurre en los pases vecinos, explica.
Con o sin razn, lo cierto es que hay una verdad de a puo y Gaviria la dice sin tapujos: sin apertura, hoy el
pas sera muy distinto.