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2014
APRESENTAO
A Escola de Desenvolvimento Social do Estado de So Paulo
EDESP tem a grata satisfao de apresentar os Cadernos
de Estudos EDESP Assistncia Social em Debate, uma
compilao de textos organizada pela equipe desta Escola
para comemorar os dois anos de sua fundao.
A proposta desta publicao promover uma leitura reflexiva
a respeito de algumas noes fundamentais que balizam a
histria recente da Assistncia Social no Brasil, pontuada
por mudanas nos marcos legais e pela adoo de novos
paradigmas de formulao de polticas sociais que respondam
aos desafios decorrentes das desigualdades sociais no pas.
Tendo em vista o conceito de Educao Continuada que
norteia as aes educativas da EDESP, os textos apresentados
nas pginas a seguir oferecem subsdios conceituais aos
profissionais que atuam no campo socioassistencial, como
gestores, tcnicos, conselheiros municipais e estaduais e
profissionais de entidades sociais focados no enfrentamento
da pobreza e na promoo da incluso social.
Boa leitura!
ROGERIO HAMAM
Secretario de Estado de Desenvolvimento Social
INTRODUO
Esta primeira edio dos Cadernos de Estudos EDESP Assistncia Social em Debate uma compilao de quatro artigos que discutem temas pertinentes implementao da
poltica de Assistncia Social no Brasil, como o desenvolvimento do Estado de bem-estar social, a adoo de novas polticas sociais, o papel estratgico do Estado na incluso social
e os desafios da gesto financeira como processo tcnico
e poltico.
Os textos organizados nesta publicao, apresentados ori
ginalmente em apostilas dos cursos promovidos pela Secretaria de Desenvolvimento Social SEDS em 2012, abrigam
diversos olhares sobre a Assistncia Social, porm articulados
pelo prisma de autores envolvidos com o tema nos mbitos
acadmico e profissional.
O artigo que abre este Caderno, Bem-Estar Brasileira: origens, estrutura, princpios e desafios, demonstra como a conformao jurdica e institucional do Estado Social deve ser
compreendida luz do seu processo histrico de formao,
enfatizando que o projeto social do Estado brasileiro precisa
ser constantemente atualizado.
O texto A Poltica Nacional de Assistncia Social de 1988 e a
Nova Poltica de Assistncia Social Iniciada em 2004 aponta
cinco novos desafios para os gestores e operadores da Poltica Nacional de Assistncia Social, ao considerar a articulao
de medidas, processos, servios e programas sociais a chavemestra para a incluso e o desenvolvimento de grupos marcados pela vulnerabilidade social.
O artigo intitulado A Rede no Contexto da Poltica de Assistncia Social discute como vrias redes podem ser construdas,
acionadas e alimentadas pelos processos de gesto, levando
em conta o desafio de pensar e construir a interveno em
rede e com as redes, entendendo-as como instrumento estratgico de universalizao e aprofundamento de direitos.
Por fim, o texto O Financiamento Pblico da Assistncia Social destaca a sistemtica de gesto e de anlise dos principais avanos e desafios do gasto pblico, levando em conta
algumas estratgias para a estruturao do financiamento e
do controle social em meio correlao de foras sociais e
polticas envolvidas na administrao dos recursos pblicos.
SUMRIO
ESTUDO I
BEM-ESTAR BRASILEIRA: ORIGENS, ESTRUTURA, PRINCPIOS E DESAFIOS
ESTUDO II
A POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DE 1988 E A NOVA
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL INICIADA EM 2004
21
1. Para relembrar! 22
2. A consolidao da poltica de Assistncia Social no sculo XXI
24
3. A Nova Poltica de Assistncia Social de 2004: novos desafios
26
ESTUDO III
A REDE NO CONTEXTO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
Fernando A. Brando 51
O Pacto federativo 52
1. Introduo 52
2. O Financiamento da Assistncia Social: dever do Estado
53
3. O SUAS e a Nova Lgica para o Financiamento
55
4. As Transferncias Fundo a Fundo
57
5. Medidas de Garantia de Aplicao dos Recursos
na Finalidade Pactuada - Os Pisos
58
ESTUDO I
BEM-ESTAR
BRASILEIRA:
ORIGENS, ESTRUTURA,
PRINCPIOS E
DESAFIOS
BEM-ESTAR BRASILEIRA:
ORIGENS, ESTRUTURA,
PRINCPIOS E DESAFIOS
*Daniel Cabaleiro Saldanha
cada gerao de direitos corresponde um modelo de Estado organizado em torno da proteo a esse ncleo normativo-garantidor. Enquanto a primeira gerao se reporta ao
chamado Estado liberal, a segunda gerao forma o substrato
normativo-axiolgico do Estado social, o qual, contemporaneamente, tenciona converter-se em Estado democrtico de
direito, tornando efetivos os direitos de terceira O Estado liberal
gerao. O Estado liberal nasce como reao ao
ancien rgime, para garantir as liberdades individ- nasce como
uais primrias, o direito propriedade privada e reao ao
os direitos polticos. O Estado, tambm chamado ancien rgime,
gendrmico em aluso ao aparato de segurana
pblica, manifestao concreta da presena do para garantir
Estado, encontra o contentamento de seu destino as liberdades
na garantia vida, no direito de livre manifestao
do pensamento, na garantia da livre iniciativa e na individuais
liberdade de culto, satisfazendo-se em tutelar o primrias, o direito
valor fundamente da liberdade.
propriedade
Como paradigma poltico e jurdico dominante privada e os
entre o fim do sculo XVIII e a Primeira Guerra direitos polticos
Mundial, quando conhece seu primeiro choque, o
Estado liberal foi o arranjo institucional e poltico do capitalismo nascente, permitindo sua expanso como sistema de
produo, merc, inclusive, de sua vocao universalista.
A ecloso da Primeira Guerra e suas consequncias deletrias
confrontaram o modelo liberal com suas chagas: a incapacidade de garantir minimum minimorum vital a todos os concidados. Assim diz-nos Fbio Lucas sobre a derrocada no
modelo liberal:
A vitria do liberalismo na Revoluo Francesa, a ascenso da burguesia,
a destruio do poder autocrtico, o extermnio do absolutismo trouxeram
novos padres de vida para a humanidade, no mundo ocidental. A prpria
rotina do pensamento, o linguajar cotidiano foram tocados pela nova hierarquizao de valores. Os ideais liberais galgaram a crista dos acontecimentos,
na mar montante dos valores histricos a que se apegaram. Assentadas
as bases do regime liberal, atendidas as reivindicaes da burguesia vitoriosa, um otimismo generalizado tomou os espritos. Os direitos polticos do
homem eram apregoados com nfase e calor. Os princpios de igualdade e
liberdade representavam peas valiosas do relicrio poltico. Mas a verdade
que o regime liberal apenas fez prevalecer os privilgios de uma classe: a
burguesia. Os direitos to eloquentemente proclamados constituam prerrogativas de uma minoria apenas, da classe detentora de poder econmico
bastante para promover a efetivao de seus reclamos. A liberdade, palavra
mgica com que se tentou arrebatar os entusiasmos, permaneceu para a
grande maioria como simples palavra. Sua aplicao efetiva, por exemplo,
no campo das regras contratuais, no era todavia experimentada, uma vez
que a liberdade de contratar exige, precedentemente, do contratante, a
posse de um objeto sobre o qual recasse tal liberdade. Ora, os bens da vida
se concentravam nas mos de poucos.4
4 LUCAS, Fbio. Contedo social nas constituies brasileiras. Belo Horizonte: Faculdade de Cincias Econmicas, 1959. p. 15.
especializao;
coordenao e formalizao;
previsibilidade e imparcialidade;
economicidade.
Da extramos outra caracterstica do Estado social: a burocracia tem peso especfico, opera como um ncleo de poder
prprio, fazendo do saber do servio capital poltico.
Essa influncia se deve, em essncia, a sua estrutura enraizada, coordenada e disciplinada, ao esprit de corps, aos conhe
cimentos especficos e seu monoplio, em especial os conhecimentos jurdicos e sua estabilidade. O papel de fator neutral
da burocracia, a qual, em essncia, pr-ordenada a manter
um equilbrio de poderes e transies, vem sendo minado por
um fenmeno recente, especialmente saliente no Brasil contemporneo, que a politizao da burocracia. Nesse sentido, quanto menos transparente se torna o entrelaamento
normativo e mais inchada se torna a burocracia, tanto mais
o Executivo subtrai-se ao controle parlamentar, de modo que
os partidos tentam sujeitar esse poderio da burocracia a seu
controle. O fator neutral converte-se em fator casa.
16 WEBER, Max. The theory of social and economic organization. Nova Iorque: Simon and Schuster, 1997. pp. 324 ss.
5. Concluses
A conformao jurdica e institucional do Estado social deve
ser compreendida luz de seu processo histrico de formao.
O projeto social do Estado no pode ser tido como o
dogma de uma interveno holstica e total, mas, antes, como gesto experimental do futuro, que precisa ser
constantemente atualizada.
As estratgias de proteo social tm um objetivo precpuo:
tutelar o mnimo existencial na ausncia de condies prprias
do indivduo para o fazer (princpio da subsidiariedade). Notese que a estratgia de proteo se articula com o valor
trabalho, medida que a agncia daquelas ocorre, em geral,
nos momentos de cessao da atividade laborativa.
No deve haver apego aos meios, mas aos objetivos.
A crise do Estado social, que se anuncia na Europa, tende a
anunciar a emergncia de um novo paradigma, em cujo mbito deve permanecer a essncia protetiva, mas, agora, abrindo
espao para os influxos:
democrtico (exigncia de governana);
gerencial (reviso das estratgias de fomento);
performativo (exigncia de reviso dos modelos de exerccio
da proteo);
poltico (ponderao entre universalizao e subsidiariedade);
estratgico (exigncia de redefinio programtica).
*Sobre o autor:
Bibliografia
BERCOVICI, Gilberto. Constituio e Estado de exceo
permanente: atualidade de Weimar. Rio de Janeiro: Azougue,
2004.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson
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Bibliografia complementar
ALBINO DE SOUZA, Washington Peluso. Conflitos ideolgicos
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ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madri:
Centro de Estudios Constitucionales, 1993.
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral das
constituies escritas. Revista Brasileira de Estudos Polticos,
Belo Horizonte, Universidade Federal de Minas Gerais, n. 601, pp. 25-98, jan.-jul. 1985.
Teoria geral do constitucionalismo. Revista de Informao
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jul.-set. 1986.
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade
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brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 1990.
BOBBIO, Norberto. Direita e esquerda: razes e significados
de uma distino poltica.
Trad. Marco Aurlio Nogueira. So Paulo: Unesp, 1995.
p. 28.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 5. ed.
So Paulo: Malheiros, 1994.
_______Do Estado liberal ao Estado social. 5. ed. Belo
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_______Do pas constitucional ao pas neocolonial: a derrubada
da Constituio e a recolonizao pelo golpe de Estado
institucional. So Paulo: Malheiros, 1999.
_______Teoria do Estado. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1995.
BOUCAULT, Carlos Eduardo de Abreu (coord.). Histria e
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COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos
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DAL RI JNIOR, Arno. O Estado e seus inimigos. Rio de
Janeiro: Revan, 2006.
Saraiva,
ESTUDO II
A POLTICA NACIONAL
DE ASSISTNCIA
SOCIAL DE 1998 E A
NOVA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL
A POLTICA NACIONAL DE
ASSISTNCIA SOCIAL DE 1998 E A
NOVA POLTICA DE ASSISTNCIA
SOCIAL INICIADA EM 2004
*Maria do Carmo Brant de Carvalho
1. Para relembrar!
No Brasil do sculo XX, pouco se avanou na consolidao de
uma poltica de assistncia social. Embora reconhecida como
prtica pblica imprescindvel ante o grave quadro de pobreza
de parte majoritria de sua populao, no alou condio
de poltica pblica. Havia no imaginrio societrio e tambm
no de gestores e formuladores da poltica social uma resistncia a essa poltica percebida como subsidiria e transitria.
Com o alcance de um Welfare State no seria necessrio um
campo da assistncia social; todos os cidados estariam cobertos por polticas bsicas e universais (sade, educao,
previdncia social, trabalho...).
No foi o que aconteceu no Brasil nem tampouco no mundo;
a pobreza persistiu e as desigualdades sociais cresceram.
No Brasil, a Poltica de Assistncia Social foi reconhecida
como poltica de Estado muito tardiamente. At o fim do sculo XX, a assistncia social em nosso pas foi fortemente
assumida pela sociedade-providncia, seguindo os padres
de benemerncia, seletividade, tutela e filantropia. De fato, at 1988 a assistncia social no De fato, at 1988
era reconhecida como misso do Estado; este atu- a assistncia
ava supletivamente.
social no era
Ao se apresentar na carta constitucional de 1988 reconhecida como
como funo de seguridade social, a assistncia misso do Estado;
social passa a integrar o trip da proteo social, este atuava
embora esse trip tenha se constitudo de forma
fragmentada, sem um projeto comum: poltica de supletivamente
sade para todos os cidados; previdncia social como segurana devida ao trabalhador; assistncia social para aqueles
que, vivendo nas malhas da vulnerabilidade social, necessitam da proteo do Estado.
Sua inscrio na carta constitucional de 1988 foi o primeiro
passo para ser reconhecida como poltica pblica estatal de
proteo social.
Desde ento, se afirmou como poltica inquestionvel em sua
relevncia social. Inovou e institui mecanismos de proteo
social no contributiva enquanto direito do cidado; e ganhou
robustez junto parcela da populao atingida por conjunturas, contextos ou processos produtores de vulnerabilidade
social.
Com o SUAS, h
uma clara
retomada
pelo Estado
de uma ao
pblica delegada
tradicionalmente
Os benefcios monetrios ou em espcie no mbito
da assistncia social sempre foram considerados a iniciativas
insumos imprescindveis na proposta de cobertura filantrpicas da
da proteo social.
sociedade civil
A LOAS (1993) j havia institudo o Benefcio de
Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC), que o
benefcio monetrio de prestao continuada para idosos e
pessoas portadoras de deficincia incapacitadas para o trabalho. E nos anos recentes foi criada uma profuso de novos
benefcios temporrios (Bolsa Famlia, renda mnima, agente
jovem e outros de deciso dos Estados ou municpios).
Podemos afirmar mesmo que programas robustos de transferncia de renda marcam a Poltica Nacional de Assistncia
Social. Cerca de 13 milhes de famlias esto cobertas pelo
programa Bolsa Famlia. Resultados de seu impacto podem
ser evidenciados na reduo da pobreza e, ainda que timidamente, nas taxas de desigualdades de renda.
preciso lembrar que outros benefcios assistenciais foram
introduzidos nas demais polticas setoriais com vistas a promover acesso e equidade no usufruto de bens e servios de
ateno bsica. o caso, por exemplo, da locao social na
habitao, da merenda escolar na educao ou do aviamento
de receitas na sade.
3 Consultar capacita SUAS, 2008.
As vulnerabilidades sociais so cumulativas, interdependentes e concentradas em coletivos (famlias e territrios/comunidades). A experincia brasileira, diferente de outros pases
da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE), inovou ao incidir sobre a famlia e o territrio.
A Poltica de Assistncia Social, destinando-se preferencialmente a unidades grupais (famlias e comunidades), e no a
indivduos, maximiza seus efeitos protetivos.
Para muitos profissionais, os benefcios apresentam-se como
um reassistencialismo da poltica pblica; para outros, representam um reconhecimento do direito do cidado (com renda
insuficiente ou nula) a transferncias monetrias. Nesse caso,
eles projetam uma nova gerao de poltica social e um ainda
tmido projeto de redistribuio da riqueza produzida.
rial da poltica social e, simultaneamente, integrar-se ao conjunto da poltica social; articular-se proativamente na ao
intersetorial com as demais polticas.
Os novos valores sociopolticos pressionam gestores pblicos
a inovar arranjos e desenhos da poltica e programas sociais:
quer-se polticas fundamentadas na lgica da cidadania,
mas com clara direo em favor de aes integradas
em torno do cidado e do territrio como eixos de um
desenvolvimento sustentvel;
quer-se foco no territrio e em suas populaes como
portadoras de identidades, saberes, experincias e projetos de
futuro que precisam ser reconhecidos no fazer dos servios.
Os cidados querem dos servios pblicos abertura para
sua participao;
quer-se romper com a nfase nas vulnerabilidades e carncias da populao, apostando-se ao contrrio no reconhecimento e no destaque de suas potencialidades e fortalezas;
quer-se novas relaes entre Estado e sociedade civil para
recuperar a confiana social perdida7.
Costumamos dizer que a gesto da poltica pblica tornou-se
complexa. Obedece a diretrizes gestoras de descentralizao,
territorializao da poltica, autonomia dos servios, participao deliberativa da sociedade (prescritas na Constituio
federal de 1988 e em leis infraconstitucionais) e outras, como
a intersetorialidade, derivadas das presses mais recentes na
busca da efetividade da poltica.
Tanto a intersetorialidade na conduo da ao pblica
quanto o princpio de compartilhar aes com organizaes da sociedade civil so uma consequncia das demandas colocadas ao Estado na gesto contempornea da
ao pblica.
H um claro consenso de que nenhuma poltica por si s
ganha efetividade social. Nenhum servio pode tudo: carece
de complementaridades multissetoriais; da mesma forma, carece da participao das redes sociais presentes no territrio.
Tambm a territorializao ganha novo reconhecimento: os servios esto no territrio, pertencem ao coletivo
6 Gom, 2004.
7 Uma das atribuies inerentes ao Estado desenvolver a confiana social pblica. Os agentes dos servios pblicos tm uma atribuio nobre,
que gerar confiana social pblica. Quando a confiana social est perdida, o servio perde igualmente seu atributo principal, que qualificar a
cidadania. A confiana a prpria potncia, a prpria fora ou o trampolim que nos impulsiona (Teixeira, 2006).
Segundo desafio: o crescimento alarmante das desigualdades sociais e condies de vida na pobreza agravadas nos
grandes centros urbanos e no isolamento rural.
Diante das enormes desigualdades sociais, da pobreza e da
excluso, a poltica pblica tensionada entre duas opes
diversas: uma que busca enfrentar as desigualdades sociais e reduzi-las; e outra que busca acomodar e minorar as
condies adversas resultantes da desigualdade social.
Muitos estudiosos contemporneos constatam que, na Amrica Latina, estamos instaurando preferencialmente um Estado
de Proteo Social, na perspectiva de minorar os efeitos da
desigualdade social.
Afirma-se assim uma poltica de proteo social e nela a
assistncia social tem prioridade absoluta com nfase em
um conjunto de transferncias e prestaes no contributivas
distintas das prestaes contnuas dos servios sociais bsicos8,9.
A funo de assistncia social registrou um gasto de exato
1% do PIB em 2004. um montante expressivo. Supera o
gasto pblico somado em Habitao, Saneamento, Gesto
Ambiental e Cultura. (Afonso, 2006. p. 15)
Afonso assinala ainda a opo nacional por gastos crescentes
nos programas de transferncia de renda e sua expressiva
concentrao no governo central (72% do gasto nacional),
enquanto os municpios pesam muito mais do que os Estados
(19% contra 9%). (Afonso, 2006. p. 15)
As metas de cobertura atingidas pelos programas de transferncia de renda, no Brasil, atestam uma ruptura em relao aos
focos anteriores da poltica social.
8 A implantao do SUAS e o carter macio do Bolsa Famlia deixaram explcitas duas formas de financiamento federal na assistncia social: a)
fundo a fundo, direcionada para os servios socioassistenciais; e b) valor de transferncia em benefcio direto ao cidado. Trata-se de dois modos
de transferncia: uma entre rgos pblicos, ou melhor, fundos pblicos, e outra direta ao beneficirio. Essa segunda forma de montante muito
superior ao financiamento dos servios.
9 Sobre o Estado de proteo social na Amrica Latina, consultar Claudia Serrano, Cepal , 2005.
Os territrios marcados pela alta vulnerabilidade social introduzem um crculo perverso e reiterativo de mo dupla: por um
lado, populaes que resistem s poucas, rarefeitas e descontnuas intervenes pblicas; por outro, polticas pblicas que
no chegam a esses territrios na forma de equipamentos/
servios com um articulado espectro de possibilidades de ampliao de repertrio sociocultural e alterao de qualidade
de vida.
H mesmo um risco que atravessa todos os servios pblicos
e suas intenes de mudana. Os servios, em nosso caso
o CRAS, enredam-se rapidamente num processo homogeneizador: CRAS/famlia/territrio (coletivo); e assim ratificam
a segregao de oportunidades culturais.
Por mais que o CRAS faa investimentos na famlia, sem interveno simultnea no territrio, no se reduzem duradouramente os efeitos de vulnerabilidades sociais cumulativas.
fluncia comunicativa e domnio de outras linguagens de forma a se sentir competente para acessar as riquezas da sociedade e obter ganhos de pertencimento e reconhecimento de
sua cidadania, para assim enfrentar decisivamente a precariedade habitacional e de qualidade de vida.
Portanto, temos outro desafio: o da inovao de agendas,
metodologias, estratgias e processos de proteo social.
Tanto o programa Brasil Sem Misria quanto o projeto Bandeirantes, no Estado de So Paulo (e programas similares em
alguns outros Estados), nos abrem oportunidades de inovao
e nos instigam a repensar agendas e processos protetivos.
Como partir das demandas e interesses da famlia invertendo uma agenda de oportunidades ainda hoje centrada nas
decises governamentais e a oferta de pacotes padronizados?
Como reconhecer e caminhar a partir de agendas definidas
pela famlia?
Como alterar qualidade de vida investindo mais assertivamente na habitabilidade e no conforto socioambiental?
Como conhecer e partir dos saberes vividos pelos grupos
em situao de vulnerabilidade? Como revelar e valer-se de
seus aprendizados prvios, seus talentos e foras para mover
novos aprendizados?
Como operar grupos socioeducativos e de convivncia colocando efetivo foco no desenvolvimento da capacidade comunicativa, porta necessria ampliao de capital sociocultural
(motor indispensvel de mudanas)?
Como articular os agentes das cadeias produtivas presentes
no territrio e, com elas, propiciar incluso produtiva?
Como propiciar aos jovens uma formao que incida efetivamente no desenvolvimento de competncias para circularem
em seu meio com maior autoconfiana?
Como motivar e enfrentar a inrcia que toma conta dos mais
pobres na busca de padres de vida mais dignos?
Como processar ganhos de inventividade na proteo de
populaes moradoras de rua, em situao de drogadio ou
fortemente violadas nos seus direitos?
Essas e muitas outras questes nos instigam a propor inovaes de agendas metodolgicas/processuais.
Sem dvida, para tal, os trabalhadores sociais necessitam
de formao. Porm, a prpria formao carece de inovao: os profissionais formam-se na ao/reflexo/ao, na
Bibliografia
AFONSO, Jos R. Las relaciones intergubernamentales dentro de Brasil. Revista de la CEPAL. Santiago do Chile, n. 84,
pp. 135-57, dez. 2004.
Novos desafios descentralizao fiscal no Brasil: as polticas sociais e as de transferncias de renda. Documento
apresentado no XVIII Seminrio Regional de Poltica Fiscal,
realizado na CEPAL/ILPES, em Santiago do Chile, 23-26 jan.
2006, na sesso 7 Gobiernos Subnacionais y polticas sociales. Disponvel em: <http://www.iets.org.br/biblioteca/
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ESTUDO III
A REDE NO CONTEXTO
DA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL
Essas teorias sero superadas em suas limitaes e dicotomias mais no final do sculo XX, quando os movimentos sociais lutam tanto por inovaes no mundo da cultura quanto
por reivindicaes, participaes e integrao no mundo da
poltica institucional. O dilogo entre as duas tendncias vai
se intensificar a com landermans, Kriesi e Tarrow (1988), Eyerman e Jamison (1996) e Ayres (1997) (conforme relatrio
do Ncleo de Estudos sobre Movimentos Sociais PUC
SP, 1999).
O conceito de rede vai, assim, sendo trabalhado interdisciplinarmente, inspirado quase sempre por vrias correntes do
chamado pensamento sistmico e das teorias da complexidade, adequando-se a cada campo de estudo e pesquisa. E,
em paralelo, continua sendo empregado em antigas e novas
formas de organizao social que passam por relaes familiares e interpessoais, pelo campo dos movimentos sociais do
Estado e de suas polticas, sendo assimilado inclusive pela
esfera da produo e da circulao de mercadorias e servios.
Principalmente depois dos avanos tecnolgico e dos meios de comunicao, o termo rede passou a ser bastante
disseminado e at banalizado. a imagem mais usada para
designar sistemas ou desenhos organizativos que envolvem
grande quantidade de elementos, dispersos no espao geogrfico, mas com alguma comunicao entre si. Isso significa
que muito do que se chama, hoje, de rede (como as cadeias
de servios, unidades fabris, emissoras de TV etc.) no passa
de sistemas hierarquizados, com controle central, de onde
emanam decises e regras a que as unidades descentralizadas
devem obedecer.
Confundem-se, assim, organizaes capilarizadas e estruturas tentaculares com redes. Mas, quando o poder no se distribui, no se constituem redes.
Faz-se fundamental, portanto, uma reflexo conceitual mais
densa sobre o tema, detalhando principalmente suas propriedades. O conceito se torna exigente ao ser visto como
alternativa estratgica, com potencialidade para processos
capa zes de responder a demandas de articulao, conectividade e descentralizao das esferas contemporneas de
interveno social, que so hoje mais complexas e visam
transformao social.
Colocam-se como a grande possibilidade de ao coletiva,
para os movimentos sociais, os programas de desenvolvi
mento social sustentvel, polticas pblicas com carter includente e emancipatrio, que, por sua multidimensionalidade,
exigem uma gama ampla de parcerias e, consequentemente,
horizontalidade no processo de organizao e empoderamento dos atores responsveis por conduzi-los.
O desafio no
O desafio no enfrentamento dos problemas sociais
e das novas postulaes por direitos, alm de se
enfrentamento
fazer transversal s vrias reas de interveno,
dos problemas
tem exigido dos sistemas de gesto processos
cada vez mais inovadores. Alm dos ganhos trazisociais e das
novas postulaes dos pela tecnologia, a inovao tem que se fazer
pela criatividade, pela produo de ideias e por
por direitos tem
novas formas de pensar e agir, demandando estudos e pesquisas de vrias reas de conhecimento.
exigido dos
sistemas de
Principalmente para assumir o carter emancigesto processos patrio e includente, o processo de desenvolvi
mento social necessita investir pedagogicamente
cada vez mais
na capacidade de participao cidad e na capainovadores.
cidade de fazer polticas, pelas quais se demo
cratiza a prpria poltica e o poder. Necessita, principalmente,
ampliar a base de agentes decisores e empreendedores.
Assim, h que se ampliar, dinamizar e refinar ao mximo
as abordagens realidade social, e, para isso, a criao de
parcerias e atuao articulada tem sido a grande alternativa. A rede tem sido em princpio a possibilidade de as intervenes serem integrais e abrangentes e fonte de drstica
reorganizao das relaes de poder, como afirma Manuel
Castells (2000).
Mas, nesse enfoque, a rede no pode ser tomada apenas como
um padro organizacional, um jeito de dispor de elementos e
instituies de maneira horizontal (como pensa certa tecno
cracia do planejamento). Ela, alm de potencializar a possibilidade de articular pessoas e instituies em funo de inte
resses e demandas coletivas, temticas, programas e aes
afins, deve investir na capacitao de agentes e na participao da prpria populao; constitui-se numa possibilidade
estratgica no processo de criao de consensos, criao de
coeso e corresponsabilizao exerccio fundamental no
fortalecimento da democracia e da publicizao do Estado e
das organizaes da sociedade civil.
Com esse carter,
Com esse carter, a rede no se configura apenas
a rede no se
como soma de servios, mas como uma articulao de resposta a uma demanda ou problemtica
configura apenas
social, ganhando condies de mais efetividade
como soma de
nos resultados e alteraes almejadas na realiservios, mas como dade. Deve ser, portanto, estruturada sob a tica
da responsabilidade pblica.
uma articulao
de resposta a
Portanto, ela prima por reestruturar as relaes de
poder pela horizontalidade e respeito autonomia
uma demanda
de seus integrantes, caracterizando- se por reunir
ou problemtica
pessoas e instituies com objetivos comuns,
social
numa estrutura de organizao absolutamente
democrtica e descentralizada na tomada de decises.
abertura obtido que ir potencializar e maximizar as possibilidades de descentralizao e extenso das conexes para
todas as direes e com o meio externo. Como em ondas ou
crculos cada vez mais amplos, as conexes e as relaes
se expandem, conectando novas redes ou redes externas
j estabelecidas.
E dessa possibilidade de abertura emerge seu dinamismo organizacional. Os limites da rede sero empurrados na proporo
dessa soma de propriedades. Na perspectiva democrtica de
realizao de trabalho coletivo, com livre circulao de informaes, liberdade de opinio, disponibilidade negociao e
deciso compartilhada, sero criadas formas de organizao,
facilitando a interao entre os participantes, desenvolvendo o estabelecimento de parcerias e alianas, que funcionaro de forma participativa e cooperativa nas aes conjuntas
ou articuladas.
Os propsitos comuns e os compromissos alianados no compartilhamento de valores assumidos coletivamente firmam uma espcie de cdigo
de conduta tica de respeito e reconhecimento
mtuo, que orientar os procedimentos e a atuao. As diferenas e especializaes sero vistas
como fundamentais para que a ao ganhe complementao e globalidade, levando a competio
a ser gradativamente substituda pela cooperao
valor fundamental para a ao conjunta ou articulada.
As redes so
estruturas flexveis
que se sustentam
em formas no
institucionais de
organizao. Por
isso, requerem
um modo de
operao distinto
do funcionamento
das formais e
hierrquicas
Nessa direo ser essencial o cuidado com a circulao de informaes. fundamental que os
mecanismos utilizados sejam formais e facilitados
a todos os participantes, que devem ter acesso a
todas as informaes veiculadas. Alm de circular
livremente e com a possibilidade de ser emitida
por todos os pontos, a comunicao deve trazer a legitimidade das fontes, sendo objetiva, voltada aos pactos e propostas alianadas e realimentada com retornos.
A interao implica Finalmente, pode-se afirmar que, embora o sistema de atuao em rede requeira um sistema abcomunicao
erto, democrtico, no contraditrio tambm
intensa e
pensar que ele possa alternar sistemas de governana ou assumir uma governana colegiada.
influncias
coletivas entre
O interessante, no entanto, que isso se faa no
os participantes,
s com participao, mas numa gesto de planejamento, monitoramento e avaliao, principaltroca de saberes
mente se esse processo se der de forma estrate conhecimento,
gica e situacional. Um planejamento que se faz e
essenciais para o
refaz pela atualizao constante do conhecimento
acompanhamento da realidade, que se instrumentaliza de monitoramento processual e que reordena sistematicada ao.
mente a ao parametrado por definio precisa
de indicadores de resultados. Sendo, ainda, responsabilizadora, tal governana se far eficiente e eficaz e, portanto mais
efetiva que os comandos habituais.
Os pactos obtidos pela coeso grupal e por consensos na
verdade sero mais acompanhados por processos de autocontrole e autorregulao. O respeito aos propsitos e aos
valores comuns e sua atualizao e repactuao permanente
sero os garantidores do sucesso das realizaes e mantero
a rede em movimento.
tuies autnomas filiadas (federaes, associaes de entidades, fruns etc.) ou organizaes complexas, compostas
de unidades dispersas territorialmente. Mesmo no mbito de
polticas, fundamental que os servios e programas descentralizados ou no se articulem entre si, estabelecendo a completude interna necessria, compondo seu campo prprio de
forma coerente. Embora num primeiro momento essas redes
possam ser acionadas com tais parmetros, ser o cruzamento entre elas que criar uma dinmica mais competente na
prtica. A territorializao possibilitar a proximidade da realidade local, nas peculiaridades de seus problemas e situaes,
para um diagnstico mais preciso e uma ao mais adequada.
E a fomentao de microrredes temticas em seu interior possibilitar uma ao cruzada e mais criativa, sem dvida.
assistencialismo e o clientelismo. E, caracterizada pela primazia estatal, mas complementando-se com a contribuio da
sociedade civil, no s no controle, mas tambm na prestao de servios, v-se na urgncia de capacitao contnua e
permanente no s de seus prprios recursos humanos, mas
tambm dos quadros das organizaes privadas, com vista ao
ajustamento s novas diretrizes e princpios de ao.
Assim, a parceria e a atuao em rede vai possibilitar o ajustamento conceitual e referenciador das atuaes nas funes
estabelecidas proteo social / vigilncia social / defesa de
direitos e hierarquizao pela Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial, j num novo sistema de regulao, que
vise completude e integralidade das aes no mbito socioassistencial, com vista reconstruo da especificidade e
do campo prprio da Poltica de Assistncia Social.
As polticas
pblicas tm
sido exigidas a
somar esforos
e competncias
para atuao com
resolutividade. A
realidade mutante
e complexa exige
de todas elas
amplo processo
de conhecimento
da realidade,
flexibilidade e
agilidade
Tambm importante considerar que, para alm da articulao institucional, nesses microterritrios, conta-se com ampla
possibilidade de agregar os movimentos e as dinmicas comunitrias. A gesto por proximidade encontra presena ativa de
redes sociais informais e pode ainda fortalecer seus vnculos
de pertencimento e participao.
E os fluxos e as conexes entre CRAS e CREAS exigem comunicao entre essas micro e as macrorredes municipais para
atenes mais especializadas no mbito dos graus de complexidade. Mesmo as condicionalidades exigidas pelo PTR,
que envolvem sade e educao, j fornecem a base para
alianas e pactos municipalizados e territorializados.
Assim, neste novo contexto, composto dos novos postulados
normativos, os gestores da Assistncia Social esto tendo que
se conduzir completamente abertos e preparados colaborao com outros entes institucionais, com outros setores, com
outros gestores, com subordinados e superiores, para que a
rede se faa em todas as direes interna e externamente.
Bibliografia
CAPRA, F. A teia da vida uma nova compreenso cientfica
dos sistemas vivos. So Paulo: Cultrix/ Amana-Key, 2001.
CASTELLS, M. A Sociedade em rede. So Paulo: Paz e
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da conectividade e da auto-organizao. Braslia: WWF
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NORMA OPERACIONAL BSICA / PNAS 2004. Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional da Assistncia Social. Braslia, nov. 2004.
NORMA OPERACIONAL BSICA / SUAS 2005. Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional da Assistncia Social. Braslia, jul. 2005.
RESOLUO 109. Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais MDS / SAS D.O. Braslia, 25/11/2009.
PROTOCOLO DE GESTO INTEGRADA DE SERVIOS, BENEFCIOS E TRANSFERNCIAS DE RENDA NO SUAS MDS /
SAS Comisso Intergestores Tripartite. Braslia, 2010.
ESTUDO IV
O FINANCIAMENTO
PBLICO DA
ASSISTNCIA SOCIAL
*Fernando A. Brando
1. INTRODUO
Durante sculos, os servios requeridos pela populao, no
mbito da assistncia social, foram fornecidos exclusivamente
pelas entidades filantrpicas e tambm pelas organizaes
no governamentais (ONGs), que passaram a integrar esse
cenrio histrico a partir do fim da Segunda Guerra Mundial1.
Todas essas entidades de assistncia social, eventualmente
ou sistematicamente, recebiam recursos dos governos na forma de subveno.
A influncia dos
movimentos
sociais na
Assembleia
Constituinte
resultou na
definio da
Assistncia
Social como
uma das polticas
integrantes da
Seguridade
Social, junto com
a Sade e a
Previdncia.
A influncia dos movimentos sociais na Assembleia Constituinte resultou na definio da Assistncia Social como uma das polticas integrantes da Seguridade Social, junto com a Sade e a Previdncia.
1 As ONGs surgiram da ao da Organizao das Naes Unidas (ONU), que institucionalizou um programa voltado para o desenvolvimento e a
superao da pobreza denominado desenvolvimento de comunidade. A capacitao das comunidades era obtida por intermdio de organizaes
que recebiam recursos dos governos e da prpria ONU para produzir e difundir conhecimentos nas comunidades (AMMANN, S. B., 1992).
2 Nessa poca, os programas nacionais estavam reduzidos ao estabelecimento de metas regionais a serem alcanadas pelas entidades, j que a
oferta de servios pblicos por organismos estatais era, praticamente, inexistente e de baixa qualidade.
O modelo sistmico previsto pela LOAS pressups a superao de um legado de pouca organicidade, fragmentao institucional, poucos
recursos, aes pontuais e baixa capacidade tcnica. Entretanto, as metas de reduo de gastos
e de dficit pblico nortearam o reordenamento institucional da rea, com o consequente o
arrefecimento da capacidade do Estado de prover
servios (LIMA).
Em dezembro de 2003, a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social aprovou construir uma agenda para 2004,
para que, sob a coordenao do Ministrio da Assistncia Social, seja implantado, o Sistema nico de Assistncia
Social SUAS , de forma descentralizada, regionalizada e
hierarquizada, com base no territrio.3
Em outubro de 2004, por meio da Resoluo 145, o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) aprovou a nova
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), que estabeleceu os princpios e as diretrizes para institucionalizar a gesto
descentralizada e participativa, buscando assim promover as
regras estabelecidas pela Constituio Federal de 1988 e pela
LOAS. Em julho de 2005, o CNAS aprovou a nova Norma
Operacional Bsica da Assistncia Social (NOB/SUAS).
Nesse contexto, a PNAS 2004 e a NOB/SUAS 2005 objetiva, no campo do financiamento, enfrentar, pelo menos, trs
grandes desafios:
a) Agrupar todos os recursos dos oramentos pblicos destinados Assistncia Social em unidades oramentrias especficas, nos trs nveis de governo;
3 Relatrio da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, dez. 2003. III Deliberaes, Painel III, 2.
b) Estruturar e dar capacidade de gesto aos Fundos de Assistncia Social para que possam garantir financiamento, de
forma continuada, a servios, programas, benefcios e aes
de Assistncia Social, eliminando assim de vez a descontinuidade e a ineficcia no gasto pblico;
c) Consolidar, mediante incentivos financeiros, a estruturao
de servios e programas em consonncia com os princpios e
as diretrizes da LOAS, afastando as prticas assistencialistas
e clientelistas.
Alm da reorganizao oramentria e financeira, a PNAS
2004 havia formulado crticas aos critrios ento vigentes
para alocao do financiamento, tais como:
- iniquidade das distribuies dos recursos, concentrao no
financiamento de servios nas cidades mdias e grandes e
nas regies Sul e Sudeste;
- excessiva segmentao do financiamento por faixa etria,
ciclo de vida e vulnerabilidade especficas;
- fixao de valores per capita que atribuam recursos com
base no nmero total de atendimentos e no na conformao
dos servios s necessidades da populao;
- recursos financeiros engessados por uma srie histrica
de beneficiados;
- relao complexa, demorada e descontinuada no estabelecimento de convnios para repasse de recursos;
- exigncia de uma prestao de contas detalhada e complexa
sem nenhuma efetividade em mensurar a consecuo dos objetivos financiados.
Criaram-se
ento quatro
tipos de gesto:
dos municpios,
dos Estados, do
Distrito Federal e
da Unio. A gesto
dos municpios foi
dividida em nveis:
inicial, bsica
e plena.
8. AVANOS E DESAFIOS
8.1 DIMENSIONAMENTO DO GASTO PBLICO COM
ASSISTNCIA SOCIAL
O Caderno SUAS, n. 5, de 2010, calcula o gasto total na
Poltica de Assistncia Social em 49,5 bilhes, assim distribudos: 38,9 bilhes gastos pela Unio (78%); 3,5 bilhes
gastos pelos Estados (7,5%); e 7,1 bilhes gastos pelos
municpios (14,1%).
A participao dos Estados e dos municpios no cofinanciamento vem se mantendo proporcionalmente estvel ao longo
da srie 2004 a 2010, conforme se depreende da anlise da
tabela 9 que integra o Caderno SUAS, n. 5.
A prestao de contas do fundo a fundo se d essencialmente por declarao, mediante o preenchimento, pelo gestor, de um relatrio eletrnico disponibilizado pelo Sistema
SUASweb. Esse relatrio deve ser avaliado e aprovado pelo
Conselho, tambm de forma eletrnica, antes de seu envio
ao FNAS.
CONCLUSO
Os avanos obtidos pela implantao do SUAS demonstram
que o pacto federativo pela poltica vem se impondo, que a
estruturao gradativa do modelo de gesto descentralizado
e participativo previsto na Constituio Federal de 1988 est
em macha, mas ainda existem muitos desafios a serem superados. A heterogeneidade das capacidades institucionais,
financeiras e tcnicas precisam ser enfrentadas e apostar
fortemente na qualificao tcnica para permitir o avano do
conjunto e o amadurecimento do sistema.
* Sobre o autor:
Graduado em Economia pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, com 35 anos de experincia na rea de
planejamento, administrao, logstica e finanas, adquirida
na gesto pblica e privada. Experincia em gesto, formulao e implementao de polticas sociais (sade e assistncia social); Vivncia em cargos executivos no setor pblico e
privado Diretor Administrativo/Financeiro, de Planejamento
e Gesto, Gerente de Finanas, de Controle e de Custos, Subsecretrio, Secretrio Adjunto. Atualmente trabalha com Economia e Gesto Pblica.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICA
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BOSCHETTI, Ivanete; OLIVEIRA, Sandra. Impreciso conceitual e pulverizao de recursos federais na Funo Assistncia Social Revista Ser Social n.12. Braslia: UnB, 2002.
BRANDO, F. A. Notas informativas. Braslia: Ministrio do
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Cofinanciamento e responsabilidade federativa na poltica
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LIMA, A.M.L.D. de. A descentralizao, o ambiente e as
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