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20933
Opciones Para Reformar
El Financiamiento de la Enseanza Superior
Jamil Salmi
GabrielenaAlcal
December 1998
HumanDevelopmentDepartment
LCSHIDPaper Series No. 35
Jamil Salmi
Gabrielena Alcal
December 1998
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Introduccin
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El mundode la enseanza
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y
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comolo ejemplifica
muy conservadoras,
son instituciones
"Aproximadamente unas ochenta y cinco institucionesestablecidas en el Mundo
Occidental haca mil quinientos veinte, existen an hoy con formas reconocibles,
con funciones similares e historas ininterrumpidas,incluyendo la Iglesia Catlica;
los Parlamentos de Irlanda y de Gran Bretaa algunos cantones suizos, y setenta
universidads. Reyes que reinan, seoresfeudales con vasallos, y gremios con
Pero esta setenta universidads, sin
monopolios todos han desaaecido.
embargo, est todava en el mismo lugar en los mismos edificios, con profesores y
estudiantes que hacen casi las mismas cosas, y mantienen una estructura de
` (Kerr, 1982:152).
autoridad que casi no ha ccambiadlo.
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Grfico 3
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Matrcula
la
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Crecimiento
en la Enseanza Superior por grupo de pases en Amrica Latina.
(PromedioAnual1980-1990)
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Grfico 4
Derechos de Matrcula como Proporcin de los Gastos Corrientes
en las Universidades Pblicas. (Porcentaje)
Corea
46.0
Jordania
40.0
Irlanda
_30.3
Estados
25.3
Chile
25.3
Janmaica
24.0
Ecuador
23.0
Viet Nn
22.0
Espa~a
19.8
Singap~
19.8
CostaRica
-Ttzquia
15.6
14.7
8abados
14.7
Indonesia
12.6
Nigeria
12.1
K-ya
10.5
N~ucva
&iandia
10.5
FilipinaS
__
9.7
Uganda
9.7
Colombia
9.3
China
8.4
Talandia
Ruanda
5.9
_FuBcaala 5.9
Palc5~
5.8
Japn
Egipto
3.8
Rumania
3.7
Hondua
3.8
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Hun~a
2.1
GuatarnaJa
2.1
Francia
1.3
Bolivia
s1.3
10
15
20
25
Fuente: SaLrnii,
Banco Mundigl 1995.
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35
40
45
50
11
Grfico 5
Derechos de Matrcula como Proporcin de los Gastos
Corrientes en Universidades Pblicas de algunos Pases de
Amrica Latina, 1995.
Chi_
36%
Costa Rica
16%
Jamaica
15%
Colombia
Ronduma
3%
Bolivlo
3%
Guatemal
2%
Ecuador
2%
s%
10%
20%
30%
40%
Porcentaje
12
CHILE
Poblain
Estucantes
0-20%
4.2%
21-40%
41-60%
6.6%
9.4%
6140%
1&.9%
81-100
32.0%
nms ricos
Fuente: Bnr,
J. J. y G. Briones, 1980.
VENEZUELA
Grupos
de Poblacin
Instituciones
Privadas
1.0%f
4.5%
14.1%
42.4%
38.0%
Ms Ricos
Cbasa Mecha
MediaBja
Trbjadores
Marginales
22.3%
38.6%1
32.4%
6.5%S
0.2%
Instituciones
Pblicas
5.9%
21.7%
42.9%
27.1%
2.4%
Ecuador
Ingreso Familiar
(miles de sucres)
Menos
de 1000
Instituciones
privadas
Instituciones
pblicas
15.5
38.2
38.4
1000-2000
27.2
2100-3000
18.8
13
3100-4000
12.2
3.9
ms de 4000
25.9
5.2
No respondieron
0.4
1.3
Total
100
100
# de encuestados
239
309
13
Distribucinde los
Distribucinde los
aspirantes
seleccionados
Alto
5.30
7.9
10.9
Medio alto
29.6
35.7
67.7
Medio
39.06
38.9
19.4
Medio Bajo
20.5
15.1
1.6
Bajo
5.6
2.4
0.4
100.0
100.0
100.0
NivelSocioeconmico
n/c
Total
Fuente:Fundayacucho,1997.
14
Para dar apoyo financieroa los estudiantes, muchos pases han establecidoprogramas de
crditos que deben ser pagados despus de la graduacin. Desafortunadamente,hasta hoy las
experienciascon sistemas de crditos, de cincuenta pases tanto industrializadoscomo en va de
desarrollo,siendo la mitad de estos pases Latinoamericanos,no han sido muy satisfactorias. La falta
de viabilidadde estos sistemasde crdito se debe fundamentalmentea tres factores: primero, tasas de
inters muy subvencionadas,segundo, altas tasas de incumplimientode pago, y, tercero, gastos
administrativosmuy altos. Anlos programas que han funcionadorelativamentebien,especialmente
ICETEX en Colombia y FUNDAPEC en RepblicaDominicana, son modestos desde el punto de
vista de sus tamaos, puesto que no cubren ms del diez por ciento de la poblacinestudiantil. No es
seguro que se pueda manteneruna administracineficaz si se intentase ampliarestos programas de
manera significativa.
Algunos pases, por ejemplo Australia, Suecia y Ghana, han adoptando un sistema de
crditos ligadosa los ingresos. Segn este mtodo, los pagos corresponden a una proporcin fija del
ingreso de los graduados. As, en teora, este sistema puede ser ms eficaz y equitativo que los
programas tradicionales de crditos. Pero para lograr esos objetivos, se necesita una fuerte
capacidad administrativapara recaudar el dinero de los crditos, como por ejemplo a travs del
sistemade seguridadsocialo a travs del sistemaimpositivo.
El actual sistema de ayuda financiera en Suecia comenz en 1989, con la caractestica de
que todos los estudiantesmenoresde 45 aios que necesitenayuda financieratienen derecho a recibir
una beca del estado y un prstamo hasta un mximo de 12 perodos o 6 aos de estudios. La
cancelacindel prstamo debe comenzar 6 meses despus del ltimo pago recibido y es ligado al
ingreso del estudiante. El pago lo recolecta el "National Board of Students", quien verifica con la
oficinade impuesto el salarioanualde los estudiantesy toma el 4% de este. En 1997, la deuda total
acumuladaera de 94 billonesSKR, mientras que la devolucin por parte de los graduados llegaba
solo a 0,82 billonesSKR- A pesar de que el 90% de los estudiantes cancelanel prstamo, el monto
recolectado es bajo y con una tasa de desempleo alrededor del 10 al 12 por ciento, algunos ni
siquierapagan. Adicionalmente,los estudiantes nunca saben cuando pueden terminar de pagar su
deuda. Todo esto contribuyea que el sistema se esta volviendo insosteniblehasta el punto que el
gobiernoha anunciadouna revisindel sistemay esta considerandovolver a prestamostradicionales
de amortizacin.
Para que un sistema de crdito estudiantilsea eficiente es necesario que se cumplan por lo
menos los siguientesrequerinientos:un manejo institucionaleficiente;una buena gerenciafinanciera;
criteriosy mecanismos eficientespara determinar quienes son elegiblespara el crdito, focalizacin
de subsidios y posterganiento o exoneracin del pago; marco legal adecuado que asegure
obligatoriedaddel pago; y una maquinariaefectivapara la recoleccinde este.
15
3. Apoy de
Recuadro
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prstamosy crditos (Wu, 1997).La siguientematriz muestralas diferentesformas de financiamiento
disponiblesa las universidadesen general.
Cuadro 2
Matriz de la Diversificacinde los Recursos.
Gobierno
Aporte PresupuestarioDirecto
Estudiantes
Industria
Graduados
Pago de Matrcula
Programasde Carrera
Cursos Libres
ActividadesProductivas
Servicios
Consultora
Investigacin
Pruebas de Laboratorio
Produccinde Bienes
Productos Agrcolas
Productos Industriales
Donaciones
Directas
Indirectas(tarieta de crdito, etc.)
Fuente:Elaboracinpropia, 1997.
Medidas No Financieras. Las medidaspara movilizarrecursos suplementariosparecen ser
ms efectivascuando pueden ser integradasen una estrategiacomprensivade reformas. A travs del
mundo, los sistemas de educacinsuperiorpresentan importantesvariacionesen su funcionamiento,
pero estas vanaciones no se reflejantanto en la capacidad de recursos disponiblesque tiene el pas
como en los diferentestipos de politicaseducativaspblicas.
La experienciade algunospases asiticossugiereque las decisionesestratgicastomadas por
cada pas para orientar y controlar el paso y el tipo de crecimientode la matrcula son al menos tan
importantes como la cantidad de recursos pblicos disponiblespara financiar el desarrollo de la
17
18
Grfico 6
Proporcin de Estudiantes Matriculados en Instituciones Privadas, 1993.
(Porcentaje)
Filipinas
84.6
Corca
78.3
Japn
75.0
Indonesia
63 .0
India
60=5
Bangladesh
57.3
Jordania
32.6
Zaire
25.0
Nepal
24.2
EstadosUnidos
22.6
Tailandia
17.7
Ruanda
15.0
Malasia
11.2
PapuaNuevaGuinea
6.9
Kenya
5.0
Zimbabwej
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5.0
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20
30
40
se
60
70
se
90
19
Grfico 7
Proporcin de Estudiantes Matriculados en Instituciones Privadas en Amrica Latina,
1970-1994. (Porcentajes)
3 59
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50h
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Fuente: GLaras,
1996, grfico 2.6, pag. 49.
El proceso de diferenciacinen Latinoamnrica
se ha desarrolladoconsiderablementetanto en
lo pblico-priyado,como en las distintasformas de lo no-universitario.El sector privadoha logrado
alcanzarmuchos resultados,ha podido adaptarse a las necesidadesdel mercado ofreciendocarreras
cortas y de rpido acceso al mercado. Sin embargo, en este proceso de diferenciacinse ha tendido
a satisfacerla demanda delmercado descuidandomuchasvecesla calidadde los programas.
En muchos casos, la situacin financiera empeor no solamente como resultado de la
disminucinde los recursos sino tambin como resultado de la utilizain ineficazde los recursos
disponibles.n algunos paises, el rpido crecimientode la matrculaha resultado en la proliferacin
de institucionespequeasno rentables. Otras fuentes de la ineficaciainstitucionalson la baja relacin
alumno/docente,las altas tasas de repeticiny desercinestudiantil,y las bajastasas de graduacin.
En Brasil,por ejemplo,la relacinalumno/docentees muy baja en las universidadesfederales,siete a
uno en promedio, de modo que los gastos unitariospor estudianteson muy altos (ver grfico 8). En
Venezuela, el costo por graduado es siete veces ms alto en las universidadespblicas que en las
20
El Papel Cambiante del Estado. Bajo qu condicionesestas reformas pueden tener xito? Cul
es el papel del Estado en esta perspectiva? Qu cambios son necesarios en trminos de
gobemabilidady marco poltico? En casi todos los pases del mundo, el gobiernotradicionalmente
ha ejercidoun papel dominantecon respecto al financiamientoy la gestin de la enseanza superior.
Sin embargo, este rol preponderante del Estado surgi en circunstanciaspoliticasy econmicasmuy
diferentes a las actuales. Particularmente, la disminucinde los presupuestos y los cambios del
mercado del trabajo han obligado a los gobiernos a transformar los modos de intervencin en la
educacin supenor. En muchos pases del mundo, vemos que la relacin entre el gobierno y las
institucionesde educacin superior se vuelve cada vez ms indirecta, ms de supervisin que de
intervencin,ms basada sobre incentivos que dirigista. Eso no significaque el papel del estado sea
menos importante. Pero, en lugar de que el Estado contine siendo el principal proveedor de
educacinsuperior, la responsabilidadms importante del gobiemo debera ser la de desarrollar un
marco poltico apropiado para coordinar, acreditar, y ofrecer incentivos a todas las institucionesde
educacinsuperior, tanto pblicascomo privadas.
21
Grfico 8
Pblicas(US $ 1994).
Universidades
de
Costos Unitarios
6,997
Bmail
Colombia
3 ,405
3,353
Venezuel
2.670
Argentina
1,902
Uruguay
,855
-u
Cbilc
1,776
Paraguay
1,516
Costa Rica
1247
Panam
LZ66
Cuba
1,065
Mxico
945
Nicamgua
708
ElSalvador
699
Ecuador
Bolvia
621
Honduras
584
Guatemala
550
424
Rcp.Dom
Haiti
400
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
22
Grfico 9
Presupuesto para la Educacin Superior como Porcentaje del Presupuesto Educativo, 1994.
Venezuela
43.6
Brasil
35.5
Nicaragua
133.9
Guatemala
28.6
Bolivia
26.8
Panam
22.7
Costa Rica
22.1
Ecuador
21.4
Honduras
20.4
Uruguay
20.4
Colombia
19.9
Paraguay
19.3
Chile
19.1
Argentina
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Cuba
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* Brasil
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* Nicar a*Honduras
5 -
0.2
0.4
0.6
Gasto educacin
0.8
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del PIB
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no ha logrado conseguir el visto bueno del Consejo Nacional de Rectores, que todava est
considerandola posibilidadde aprobar o no la nueva maestra. Cabe mencionarque este problema
de falta de flexibilidadno es particulara AmricaLatina. Una comisinindependientede evaluacin
de los problemasde la Universidadde Oxford,Reino Unido,ha concluidorecientementeque
"una de lasfrustraciones ms comunes que encontramosfue el senfido de no poder
llevar a cabo cambios. Por supuesto, canbios ocurren a veces, pero an cuando
suceden, el proceso es extremadamentelento. Hay tambin la suposicin implcita
en el proceso actual que todas las actividades actuales deben de continuary que
nuevas actividades pueden ser solamente adcionales; hay pocos intentos de
establecer prioridades entre solicitudes de recursos compitiendo - o solamente de
lograr consistencia 1"
Una gestin acadmica dinmica requiere de una flexibilizacindel diseo de
curriculumsy programas. En muchos casos, el perodo de cuatro aos de estudios puede no
ser apropiado y otros sistemas deberan ser estudiados. Todo esto es posible si las
institucionesde educacinsuperiortienen suficienteautonoma.
Adems del nivel acadmicode sus estudiantes,lo que determina el renombre de cualquier
universidad es la calidad de sus profesores. En un mundo de la enseanza superior siempre ms
competitivo, las diferentes institucionestienen que ofrecer incentivos profesionalesy financieros
ventajosos para atraer y retener a profesorese investigadorescalificados. Eso exigela capacidad de
eliminarla rigidez trada por las escalas de salarios de la administracinpblica y el concepto de
"empleo de por vida" vigentes en casi todas las universidadespblicas en Amrica Latina. Es
igualmente importante evaluar las cualidadesrequeridas para los "gerentes" de las universidades,
detenninandoqu tipo de lideresson necesariospara cambiarla cultura gerencialde las instituciones
de educacinsuperior.
Finalmente,desde el punto de vistade la gestinfinanciera,cabe mencionarla importanciade
un manejo eficaz de los recursos disponiblesen base a instrumentosmodernos de control de gestin.
Eso empieza con el establecimientode un buen sistema de informacin que produzca datos
detallados sobre los gastos y los costos de los distintosprogramas y departamentos. A partir de
estos datos, se pueden definir y aplicar reglas precisas de gestin combinando los aspectos
acadrnicosy las dimensionesfinancieras.
Rendicin de Cuenta. Adems de una mayor autonoma, las institucionesde educacin
superior deben rendir cuentas por su funcionamiento. Esto implicael control de la calidad de los
productos de las institucionesde educacin superior en trminos de docencia e investigacin, la
adecuacinde sus programasy la eficienciaen la utilizacinde los recursos pblicos.
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