Nmero 24 novembro/dezembro/janeiro - 2011 Salvador Bahia Brasil - ISSN 1981-1861 -

POSSIBILIDADES DE TRANSFERNCIA A TERCEIRO DE

CONTRATO PBLICO. LIMITES DA SUB-ROGAO E
SUBCONTRATAO. A HIPTESE DO PAGAMENTO
DIRETO DA ADMINISTRAO S EMPRESAS
SUBCONTRATADAS.
Carlos Pinto Coelho Motta

Professor de Direito Administrativo da PUC-MG. Autor de

numerosos livros em Licitaes e Contratos. Advogado.

Alcia Paolucci Nogueira Bicalho

Advogada especializada em Direito Administrativo.

Consultoria e contencioso no atendimento de entidades
pblicas e empresas privadas.

1. Prembulo
Honrado pelo convite para apresentar esse tema, venho, como
estudioso e aprendiz de Direito Administrativo Aplicado, aportar aos caros
participantes um caso concreto extrado da minha experincia profissional. Essa
vivncia proporcionou interessante e oportuna reflexo a propsito
precisamente das possibilidades efetivas de transferncia a terceiro de contrato
Pblico, bem como dos limites e condies impostos pelo direito positivo brasileiro
s figuras jurdicas da sub-rogao e da subcontratao. A consulta na qual
baseamos essa exposio proporcionou ainda como necessrio tributo
racionalizao processual to demandada pela complexidade da Administrao
Pblica moderna um estudo adicional acerca da possibilidade e vantagens
prticas do pagamento direto efetuado pela Administrao s empresas
subcontratadas.
A consulta formulada a este expositor por uma empresa paraestatal
ressaltava sua relevante misso institucional, calcada em lei especfica, e
devidamente registrada, sob a forma de metas governamentais e programas

finalsticos, nas leis oramentrias federais. Tais programas, como sabido,

envolvem um conjunto de processos licitatrios acobertados por oramento
pblico, regidos basicamente pela Lei 8.666/93 (Lei Nacional de Licitaes) e
suas alteraes, e vinculados observncia das orientaes dos rgos de
Controle Interno e Externo, destacadamente o e. Tribunal de Contas da Unio.
Na referida estatal, encontravam-se em execuo diversos contratos
administrativos decorrentes de regular proceder licitatrio, tendo por objeto a
execuo, sob o regime de empreitada por preo unitrio, de importantes obras
infra e superestruturais. A observao factual da equipe consulente, ao longo das
execues contratuais, apontava decisivamente para a necessidade de efetivar
subcontrataes parciais, nos moldes do permissivo do art. 72 da Lei n. 8.666/93.
Tal providncia teria como objetivos: (a) racionalizar a execuo oramentria,
financeira e contbil; (b) conferir maior agilidade gesto contratual de vrias
frentes de trabalho concomitantes; e (c) atender ao requisito legal de emprego de
mo de obra, materiais e insumos existentes nos locais da execuo (fomento,
art. 12, IV da Lei 8.666/93).
Levantava-se, ainda, a hiptese de efetuar o pagamento dos valores
referentes s subcontrataes diretamente, pela Administrao s
subcontratadas, visando em especial evitar a elevao de custos de execuo
decorrentes de bi-tributao inerente ao regime tradicional de pagamento,
efetivado pela empresa contratada s subcontratadas. Informava a equipe
consulente que, tanto os editais de concorrncia, como os instrumentos de
regncia das diversas contrataes formalizadas, haviam j previsto a
possibilidade de subcontratao parcial do escopo contratado, e do pagamento
direto ao subcontratado. Indagavam, destarte, sobre a licitude e viabilidade
jurdica de tais previses.

2. O compartilhamento da execuo do contrato pblico por terceiro.

Doutrinariamente, tanto em pareceres como em aulas e palestras,
sempre perfilhamos a tese da validade do instituto jurdico da subcontratao,
como medida de grande utilidade operacional no sentido do compartilhamento da
gesto contratual, apenas limitado pelos condicionamentos expostos no art. 72 da
Lei Nacional de Licitaes.
O artigo 72 da Lei 8.666/93 trata da subcontratao, que definida
como o cometimento de obras, servios ou compras a outra empresa que no a
contratada originria, desde que devidamente autorizado pelo contratante. Existe
aparente contradio entre esse artigo (que permite a subcontratao, dentro de
limites) e o art. 78, VI, que inclui a subcontratao (assim como a associao, a
cesso, a fuso, a ciso ou incorporao), entre as hipteses de resciso
contratual.
Para o deslinde dessa aparente contradio, h que focalizar
previamente a concepo do contrato administrativo como intuitu personae,
porquanto concretizado em funo de um licitante especfico detentor de
2

condies jurdicas, tcnicas, financeiras e fiscais, em virtude das quais foi

formulada a melhor oferta nas condies do edital. Essa constatao inicial e
irrefragvel no significa que outra pessoa no possa compartilhar a execuo
contratual, em nome da agilidade e eficincia do desempenho e, obviamente,
desde que no haja prejuzo Administrao.
Nessa linha, cabe trazer a referncia doutrinria, de extrema
preciso tcnica, da lavra do emrito Marcelo Caetano:
Os contratos administrativos so concludos intuitu personae, isto ,
tendo em ateno as qualidades, idoneidade e garantias de certo e
determinado indivduo ou empresa.
Por isso os contratos devem ser executados pela prpria pessoa
com quem foram concludos.
Esta regra , porm, completada por outra: a execuo do contrato
pode prosseguir por pessoa diferente daquela com quem
inicialmente foi estipulado quando as prestaes no tiverem por
objeto servios de carter pessoal e a Administrao consinta na
substituio, tendo em conta as exigncias legais relacionadas com
a capacidade e idoneidade do cessionrio ou sucessor.
Assim, o contraente particular pode transferir voluntariamente, no
todo ou em parte, as obrigaes assumidas por virtude do contrato,
para pessoa certa e determinada, quando a lei consinta e mediante
autorizao da Administrao (trespasse, arrendamento, sublocao
ou subconcesso). (Grifos nossos) 1
Por sua vez, Hely Lopes Meirelles, em vrios pontos de sua vultosa
obra, deixa clara sua posio de que o contrato pessoal, mas no
personalista, admitindo a sub-rogao, a cesso, e a subcontratao, em nome
da competncia na execuo, e sempre submetida aprovao da Administrao
contratante:
Modernamente, a complexidade das grandes obras e a
diversificao de instalaes e equipamentos dos servios pblicos
exigem a participao de diferentes tcnicos e especialistas, o que
fica subentendido nos contratos desse tipo; o que se veda o
traspasse de encargos contratuais a terceiros, com liberao do
contrato original, sem prvia anuncia da Administrao (Lei 8.666,
art. 78, VI). (Grifos nossos). 2
Um dos pressupostos de todo contrato administrativo a
previsibilidade, que, alis, constitui premissa bsica do planejamento. Entretanto,
certo que o horizonte de execuo contratual no totalmente ou
absolutamente previsvel. Observe-se que uma das mais respeitadas correntes da
teoria do planejamento, na atualidade, o chamado planejamento situacional,
1

CAETANO. Marcelo. Princpios fundamentais do direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense,

1977, p. 237.
2
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1996, p. 189.

que leva em conta a intervenincia de fatores aleatrios, e amplia as margens de

incerteza nas avenas pblicas, justificando a afirmativa do clssico Gaston Jze,
segundo o qual toda teoria que no se acomoda aos fatos leva em si mesma sua
condenao. 3
A subcontratao pertence, pois, esfera das contingncias
administrativas. Lembra Lcia Valle Figueiredo, citando Juan Manuel Teran, que
nas doutrinas dominantes afirma-se que os atos jurdicos so queridos, e os
fatos, independentes da vontade. 4
No direito comparado, a Comunidade Europia, na Directiva
2004/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, adota a subcontratao,
exigindo transparncia, nos termos de seu art. 25:
No caderno de encargos, a entidade adjudicante pode solicitar, ou
ser obrigada por um Estado-Membro a solicitar, ao proponente que
indique na proposta qual a parte do contrato que tenciona
subcontratar com terceiros, bem como quais os subcontratantes
propostos. Esta indicao no interfere na questo da
responsabilidade do operador econmico principal.
Sobre o tratamento dado ao tema do direito comparado, em pases
como a Espanha, a Argentina, e na Comunidade Europia, h importantes
referncias a merecerem registro, tanto legislativas 5 quanto doutrinrias. 6 A mais
recente doutrina brasileira reflete o desenvolvimento atual do tema. 7
3

JZE, Gaston. Los principios generales de derecho administrativo. Trad. Garcia Oviedo. Madrid:
Reus, 1928, p. 20-21.
4
TERAN, Juan Manuel. Filosofia del Derecho, p. 121-122, citado e traduzido por FIGUEIREDO,
Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 1994, p. 335. Nesta linha, vide:
MEIRELLES, Hely Lopes. Estudos e pareceres de Direito Pblico., vol. XI. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1991, p. 90-91.
5
Real Decreto Legislativo 2/2000, 16 de junho. Contratos de las administraciones pblicas.
Madrid: Civitas Biblioteca de Legislacin, 6. ed., 2001, p. 134.
115. Subcontratacin 1. Salvo que el contrato disponga lo contrario o que por su naturaleza y
condiciones se deduzca que ha de ser ejecutado diretamente por el adjudicatario, podr este
concertar con terceros la realizacin parcial del mismo. 2. La celebracin de los subcontratos
estar sometida al cumplimiento de los seguientes requisitos: a) Que en todo caso se d
conocimiento por escrito a la Administracin del subcontrato a celebrar, con indicacin de las
partes del contrato a realizar por el subcontratista. No obstante, para los contratos de carcter
secreto o reservado, o cuando su ejecucin deba ir acompaada de medidas de seguridad
especiales, de acuerdo con disposiciones legales o reglamentarias, o cuando lo exija la proteccin
de los intereses esenciales de la seguridad del Estado, la subcontratacin requerir siempre
autorizacin expresa del rgano de contratacin. b) Que las prestaciones parciales que el
adjudicatario subcontrate con terceros no excedan del porcentaje que, superior al 50 por 100 del
importe de adjudicacin, se fije en el pliego de clusulas administrativas particulares. En el
supuesto de que tal previsin no figure en el pliego, el contratista podr subcontratar hasta un
porcentaje que no exceda del indicado 50 por 100 del importe de adjudicacin. c) Que el
contratista se obligue a abonar a los subcontratistas y suministradores el pago del precio pactado
con unos y otros en los plazos y condiciones que no sean ms desfavorables que los establecidos
en el artculo 99.4 para las relaciones entre Administracin y contratista. 3. Los subcontratistas
quedarn obligados slo ante el contratista principal que asumir, por tanto, la total
responsabilidad de la ejecucin del contrato frente a la Administracin, con arreglo estricto a los

pliegos de clusulas administrativas particulares y los trminos del contrato, 4. En ningn caso
podr concertarse por el contratista la ejecucin parcial del contrato con persona inhabilitadas para
contratar de acordo con el ordenamiento jurdico o comprendidas en alguno de los supuestos del
artculo 20, con excepcin de su letra k), de la presente Ley o que estn incursas en la suspensin
de clasificaciones.
Cdigo de Contratos Pblicos de Portugal, Decreto-lei 10/2008.
Artigo 316. mbito - Na falta de estipulao contratual ou quando outra coisa no resultar da natureza do
contrato, so admitidas a cesso da posio contratual e a subcontratao, nos termos do
disposto nos artigos seguintes. [...] Artigo 320. Recusa de autorizao subcontratao - Observados os
limites previstos no artigo 317. e sempre que o potencial subcontratado se encontre habilitado e rena as
capacidades tcnica e financeira, nos termos previstos nos artigos anteriores, o contraente pblico apenas
pode recusar a subcontratao no contrato ou negar a sua autorizao na fase de execuo quando haja
fundado receio de que a subcontratao envolva um aumento de risco de incumprimento das obrigaes
emergentes do contrato. Artigo 321. Responsabilidade do co-contratante - Nos casos de subcontratao, o co
-contratante permanece integralmente responsvel perante o contraente pblico pelo exacto e pontual
cumprimento de todas as obrigaes contratuais.
6
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho
Administrativo. Vol. I, 10. ed., Madrid: Civitas, 2001, p. 759.
La legislacin de contratos del Estado admite la posibilidad de las cesiones de contratos y de los
subcontratos con carcter general (arts. 114 y 115 LCAP).
La cesin del contrato implica la sustitucin de la persona del contratista a todos los efectos, de
forma que el cesionario queda subrogado en todos los derechos y obligaciones que correspondan
al cedente (art. 114.3 LCAP). Propiamente hablando se trata de una verdadera novacin del
contrato por cambio de la persona de una de las partes. As la calificaba con acierto el artculo 52
del Reglamiento de Contratacin de las Corporaciones Locales de 1953, ahora derrogado por la
LCAP (disposicin derrogatoria nica, apartado 1.b): En las subastas ser admisible la novacin
por cesin de los derechos del adjudicatario a otras personas. As lo indica tambin la exigencia
de escritura pblica que impone el artculo 114.2.d LCAP.
En el subcontrato, sin embargo, no hay tal subrogacin. Los subcontratistas quedan obligados
solamente frente al contratista principal, que sigue sendo plenamente responsable ante la
Administracin por la totalidad de la obra, servicio o suministro (art. 115.3 LCAP).
Tanto la cesin como el subcontrato constituyen excepciones a la regla general del carcter
personalsimo de los contratos administrativos, en cuya conclusin es fundamental la
consideracin de las cualidades del contratista. Por esa razn, su procedencia est expresa y
precisamente limitada por la Ley. []
La cesin est sujeta a la autorizacin expresa y previa de la Administracin contratante. Tiene,
pues, carcter esencial, ya que sin ella no puede operar siquiera la sustitucin de la persona del
contratista que la cesin pretende. En el supuesto del subcontrato, la autorizacin, antes
preceptiva, se ha sustituido por el artculo 114.2.a LCAP por una comunicacin escrita a la
Administracin del subcontrato a celebrar con indicacin de las partes del contrato a ejecutar por
esta va, salvo para los contratos de carcter secreto o reservado, y aqullos cuya ejecucin haya
de ir acompaada de medidas de seguridad especiales en los que ser exigible siempre la
autorizacin previa.
DROMI, Jos Roberto. La licitacin pblica. Buenos Aires: Astrea, 1980, p. 54-56.
La cesin del contrato. Intransferibilidad contratual. Excepcin. Salvo que el contrato lo autorice
ab initio, sin autorizacin expresa de la Administracin, el co-contratante no puede ceder o
transferir los derechos y obligaciones emergentes del contrato o la cualidad de parte contratante
respecto de las prestaciones reciprocas a cumplir, para introducir un tercero en lugar suyo en la
relacin administrativo contractual, pues no hay impersonalidad en los contractos pblicos. [...]
El subcontrato difere de la cesin; en el primero, el co-contratante de la Administracin sigue
siendo el responsable directo de la ejecucin contractual. El subcontratista no se convierte en
parte del contrato principal, ni sustituye al co-contratante de la Administracin. El subcontrato slo
tiene en cuenta la ejecucin por un tercero de una fraccin o de un elemento del objeto del
contrato principal.
Mientras que en la cesin del contrato, el cesionario ingresa en la relacin contractual primitiva en
calidad de parte sustituyente; en la figura del contrato derivado, tambin denominado subcontrato,
el subcontratante o subcontratista no integra la relacin bsica, por el contrario, se forman dos

A subcontratao prevista j no Decreto 2.300/86, cujo texto foi

repetido na Lei n. 8.666/93 encontra-se, hoje, definitivamente absorvida e
incorporada prxis administrativa brasileira; sua aceitao e licitude evidenciamse na evoluo do instituto na prpria legislao nacional, como se comentar
pontualmente adiante.
O fato que o carter intuitu personae do contrato pblico no
rgido ao ponto de engessar variaes eventualmente possveis, vantajosas e
necessrias quanto figura do contratado originrio, admitindo-se no direito
ptrio, a teor do que se observa em outros pases, a possibilidade da execuo
contratual compartilhada com terceiro, como ocorre no caso da subcontratao.

3. Subcontratao e sub-rogao
Indagar-se-ia, por conseguinte, de que forma (ou formas) poderia a
execuo do contrato ser compartilhada ou assumida por outrem, que no o
prprio contratado adjudicatrio.
Os institutos que viabilizam essa tese so a subcontratao,
expressa nos termos do art. 72 da Lei 8.666/93; a sub-rogao, tratada no art.
346 do Cdigo Civil aplicvel supletivamente ao contrato pblico, nos termos do
art. 54 da LNL; e a cesso, delimitada pelo art. 78, VI, da mesma LNL. O aludido
inciso VI faz meno expressa a vrias alternativas virtualmente intervenientes no
contrato: a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do
contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, bem como a
fuso, ciso ou incorporao. Abre-se assim o leque de institutos jurdicos aptos
a amparar a formalizao da assuno do contrato por terceiro, podendo dar justa
causa resciso apenas quando no admitidas no edital e no contrato
Quanto figura especfica da subcontratao parcial, objeto da
consulta que serviu de base para a presente exposio, no enseja maiores
dificuldades interpretativas, tendo sido prevista no art. 62 do Decreto-lei 2.300/86
e, a seguir, perfilhada pelo art. 72 do atual Estatuto das licitaes e contratos, Lei
relaciones o situaciones jurdicas diferentes: una originaria o primigenia, el contrato base y otra
derivada o subcontrato.
Empero, la subcontratacin autorizada por la Administracin, le otorga al subcontratista accin
direta contra la misma.
7
ENEI, Jos Virglio Lopes. Project finance: financiamento com foco em empreendimentos. So
Paulo: Saraiva, 2007, p. 290.
O subcontrato muito comum no contexto de empreitadas, fabricao e fornecimento de
produtos industrializados, arrendamento e locao etc. e o contrato-base do qual deriva so
exemplos de contratos coligados j h muito conhecidos e praticados no mundo, tendo inclusive
sido objeto de interessantes monografias, algumas das quais propugnam por uma teoria geral dos
subcontratos. (Nota 530 Vide Pedro Romano Nartinez, O subcontrato, cit., p. 19, citando
Baccigalupi, Appunti per uma teora del subcontratto, RDComm, v. 41, p. 181 e s., 1943, e Lpes
Vilas, El subcontrato; Grasso, Il subcontratto.) Trata-se de coligao necessria e unilateral, pois o
subcontrato dependente do contrato-base, mas no o contrrio. A invalidade e ineficcia do
contrato-base propagar-se-o necessariamente ao subcontrato, mas a invalidade e ineficcia
deste no afetaro normalmente aquele.

8.666/93, que o substituiu. A letra legal expressamente autoriza que, em cada

caso, possa a Administrao flexibilizar a execuo do objeto contratado,
mediante sua subcontratao parcial a terceiro, observadas, certo,
determinadas cautelas visando a segurana na prestao da obrigao
contratada, sem risco para a Administrao. 8 A jurisprudncia corrobora tal
afirmativa:
A subcontratao de empresas por parte da vencedora do certame
no se afigura ilegal, porque prevista e autorizada na legislao
atinente espcie. 9
Com efeito, com pequenas alteraes redacionais de natureza
superficial, o instituto da subcontratao tem figurado ininterruptamente em nosso
direito pblico, condicionado apenas previa anuncia da Administrao.
Pontue-se que, na Lei 8.666/93, a literalidade do art. 72
(especificamente autorizativo da subcontratao parcial), ao prosseguir o
paradigma do Decreto-lei 2.300/86 (art. 62), no submete o uso do instituto
previso editalcia ou contratual. Apenas menciona o limite admissvel pela
Administrao. Descortina-se, ento, uma amplitude interpretativa que pode at
mesmo prevalecer sobre a leitura mais restrita da norma, resultante da
combinao entre os arts. 78, VI e 72 da Lei de licitaes.
Evidencia-se, pois, na Lei em vigor, a anuncia da Administrao como ato
fundamental na formalizao da subcontratao, uma vez que retrata a
inexistncia de prejuzo ao interesse e ao errio pblicos, sob os aspectos
tcnico e financeiro, que se pressupem devidamente avaliados pela
contratante, por ocasio da subcontratao. A autorizao prvia tem por
finalidade, justamente, que a Administrao verifique as condies da empresa
que executar parte do contrato, quer se trate ou no de anterior licitante
mesmo que a responsabilidade permanea recaindo, a final, sob a prpria
contratada original, conforme determina o texto legal. Tal anuncia, a nosso
ver, possui clara similitude com a consensualidade.
Outrossim, a legislao supracitada no faz mais que explicitar, em
palavras semelhantes, a discricionariedade deferida Administrao, mediante
anlise caso a caso, para autorizar a subcontratao de segmentos da execuo
do objeto contratado observadas, certo, determinadas cautelas visando a
segurana na prestao da obrigao contratada, e evitando riscos para a
Administrao.
Nestes termos, a providncia absolutamente lcita e no constitui
fraude ao procedimento licitatrio (como possam pretender alguns analistas), mas
8

Quanto s cautelas a serem observadas na subcontratao, nos termos do art. 72 da LNL, vide
TCU, Acrdos 1529/2006, 1112/2006 e 521/2007. Doutrinariamente vide FERRAZ, Srgio e
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Dispensa e inexigibilidade de licitao. So Paulo, Malheiros, 1994, p.
90; MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Parecer. BDA n. 4, 1997, p. 423; RIGOLIN, Ivan
Barbosa. Subcontratao. FCGP, ano 6, n. 71, nov. 2007, p. 7-11.
9
TRF 1a. Regio, ApCv 2005.01.00053271-0-DF, FCGP n. 51, mar. 2006, p. 6944.

possui amplo e slido suporte legal e doutrinrio. No custa ressaltar que na

subcontratao no h sub-rogao, ficando os subcontratados obrigados
somente frente ao contratado principal o qual, consoante anterior citao de
Enterra, segue sendo plenamente responsvel ante a Administrao pela
totalidade da obra, servio, ou fornecimento. Com efeito, o que resguarda
expressamente a Lei n. 8.666/93 no art. 72, que permite a subcontratao sem
prejuzo das responsabilidades contratuais e legais do contratado.
Por outro lado, o conceito de cesso contratual implica diferente
conotao, no se tratando de execuo compartilhada, mas sim da transferncia
total da execuo da obrigao a terceiros. Derivado do latim cessio, de cedere
(ceder, traspassar), designa o contrato pelo qual a pessoa cedente transfere a
outra, cessionria, crditos ou direitos de que seja titular. O cessionrio ento o
substituto ou sub-rogatrio do cedente ou sub-rogante, podendo exercer todos os
direitos e aes que competiam a este sobre o objeto da cesso.
Portanto, embora ambos os institutos (cesso e subcontratao)
visem a transferncia da execuo do contrato administrativo, o conceito de
cesso contratual distingue-se profundamente daquele de subcontratao e no
h como confundi-los. A cesso possui extenso jurdica e factual mais
abrangente do que a subcontratao, operando-se entre a Administrao e o
cessionrio, e gerando transferncia integral, com sub-rogao total, de direitos e
deveres. J a subcontratao preserva e enfatiza a responsabilidade exclusiva do
contratado originrio, que, por expressa determinao legal (art. 72 da LNL), no
se transfere ao subcontratado. Dada a importncia dessa distino, cabe reiterar
e sintetizar sua explicitao, para abater qualquer dvida:
-

no instituto da cesso de contrato, substitui-se integralmente,

para todos os fins e efeitos, o contratado da Administrao,
assumindo o cessionrio todas as obrigaes e direitos
inerentes execuo contratual, como se fora o prprio
contratado original, ou seja, sub-rogando-se integralmente em
tudo, e para todos os efeitos legais;

no instituto da subcontratao, o subcontratado assume uma

parcela da execuo contratual, permanecendo o contratado
originrio como responsvel pelo resultado, e, portanto,
mantendo intactas suas obrigaes e direitos inerentes
execuo contratual.

Por tal motivo que a subcontratao contrato efetivado entre as empresas,

comparecendo a Administrao na condio de anuente. Isto porque a
subcontratada assume parte da execuo contratual em nome e no interesse
direto da contratada originria, que comparece, ento, na condio de sua
contratante, sem trespasse de direitos e obrigaes Administrao.

Artigo1
4. Permissivo legal, estrutura jurdica e condicionantes da legalidade
do pagamento direto subcontratada
Entretanto, apesar da subcontratao consistir em relao jurdica de direito
privado, estabelecida entre particulares mediante prvia anuncia da
Administrao; e apesar de manter o contratado originrio todos os seus
direitos e obrigaes perante o Poder Pblico, h certamente um ponto de
convergncia de interesses e direitos do contratante originrio e seu
subcontratado, em relao Administrao Pblica: a origem dos recursos
que, a final, remuneraro ambos.
Observa-se que a estrutura tradicional de remunerao da subcontratao
que pressupe, num primeiro momento, pagamento da Administrao a seu
contratado, e, num segundo momento, deste a seu subcontratado vem
gerando discusses e inconvenientes, em especial no tocante bi-tributao
que enseja, e amplamente conhecida providncia adotada pelas empresas
para evitar seus efeitos, identificada na constituio de sociedade em conta de
participao para operar a subcontratao, neste caso, sem anuncia prvia da
Administrao, com riscos ao contratado originrio, e em prejuzo da atestao
a que a subcontratada faria jus legitimamente.
O problema se resume ao seguinte: em razo das naturais e inevitveis
obrigaes tributrias a que se submetero subcontratada e sua
subcontratante (pelas mesmas razes ou fatos geradores, em relao a um
mesmo objeto), ou seja, em razo da bi-tributao que o pagamento da
subcontratada pela subcontratante impe, em alguns casos as empresas
optam por no formalizar a subcontratao nos termos do art. 72 da LNL,
solucionando a questo mediante constituio de Sociedade em Conta de
Participao (SCP) com vistas execuo contratual compartilhada. 10
Essa prtica da subcontratao efetivada pela via transversa da sociedade
criada para tais fins pode at ser lcita sob o aspecto do direito comercial, mas
tem conseqncias deletrias sob o aspecto do direito pblico. De um lado,
resta desprestigiada a Administrao Pblica e violada a Lei de Licitaes. De,
outro, restam prejudicadas todas as empresas envolvidas no negcio: (a) as
subcontratadas, que deixaro de obter a atestao tcnica relativa ao escopo
contratual por elas efetivamente executado; (b) as contratadas originrias, que

10

Jos Edwaldo Tavares Borba (Direito societrio. 9. ed., Rio de Janeiro, 2004, p. 93-95) explica que, muito
embora includa no ttulo do Cdigo Civil que trata das sociedades, faltam chamada sociedade em conta de
participao o patrimnio prprio, a personalizao e a plurilateralidade que caracterizam essencialmente as
sociedades. Na SCP, um ou mais scios participantes fornecem recursos a serem aplicados por um
operador, designado como scio ostensivo, em fins convencionados. O operador aplica tais recursos em
nome prprio, e eventual falncia incidir apenas sobre ele. O objetivo final , via de regra, obter capital de
risco para um empreendimento determinado. Sua constituio no exige formalidades (v. art. 992 do C.C.);
sua utilizao cresce na rea de incorporao imobiliria e, em outros pases, em fundos de investimento.

ficam sob o risco de resciso contratual e da aplicao de medidas punitivas

por parte da Administrao.
Como se diz no popular: pior a emenda do que o soneto.
Nesse contexto, solues jurdicas lcitas vm em socorro da distoro
observada nas subcontrataes.
Conforme comentado, as subcontrataes detm efetiva relevncia factual na
atualidade, em especial nos contratos de obras. Na moderna engenharia, em
razo da dimenso e diversidade de parcelas que compem o escopo
contratual, cada vez mais as empresas necessitam da colaborao de diversos
executores, buscam parceiros e exercem a gesto de seus servios no mbito
do contrato. Um exemplo habitual a construo de prdios por empreitada,
com subcontratao de mdulos especializados como sistema de ar
condicionado, colocao de vidros, sistema de elevadores etc. Tais
contingncias fortalecem cada vez mais o instituto da subcontratao, que
deve ser objeto de disciplina mais definida, a fim de superar eventuais
dificuldades.
Nesse cenrio que vem tomando corpo a discusso sobre a possibilidade de
pagamento direto pela Administrao ao subcontratado, providncia essa,
objeto de com previso editalcia e contratual pela empresa consulente.
A abordagem do tema parte necessariamente da distino bem ntida dos
seguintes conceitos:
- A subcontratao o instituto jurdico previsto na legislao de direito pblico
(art. 72 da LNL), que legitima um terceiro (subcontratado) a executar parte do
escopo contratual, mediante prvia anuncia do Poder Pblico; portanto, a
subcontratao tem natureza obrigacional quanto s parcelas do escopo
contratual a serem executadas pelo subcontratado. Regra geral, o
subcontratado remunerado pelo subcontratante, que indicado no empenho
ou ordem de servio como beneficirio integral dos valores devidos pela
Administrao por fora do contrato administrativo.
- O pagamento direto uma pactuao, uma clusula especfica de natureza
obrigacional financeira, tendo como obrigado a Administrao Pblica e, como
beneficirio, o subcontratado; trata-se de previso apta a viabilizar uma relao
direta, estritamente limitada ao pagamento pela Administrao a esse terceiro,
com a finalidade de eliminar problemas como a bitributao, a conseqente
elevao de custos e a necessidade de adoo de expedientes tais como
constituio de sociedade em conta de participao. Tudo isso sem prejuzo

10

das regras da subcontratao, em especial a preservao

responsabilidades legais e contratuais do contratado originrio.

das

A nosso ver, o tema do pagamento direto deve ser discutido na doutrina e na

jurisprudncia sob o aspecto do direito adquirido pelo credor, tendo por base os
ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. o que diz o art. 63
da Lei 4.320/64, que elenca a documentao necessria a amparar os
pagamentos feitos pela Administrao Pblica ao particular, seu contratado,
selecionado por meio de regular proceder licitatrio.
Nessa concepo, sob o aspecto legal, o crdito total relativo aos valores
devidos pela Administrao por fora do contrato administrativo , como dito,
integralmente detido pelo contratado originrio, beneficirio do empenho ou da
ordem de servio que lhe assegura o recebimento dos valores, nos termos do
contrato. O art. 63 citado, indica a documentao necessria a aparelhar o
direito do credor da Administrao sendo este, em princpio, numa
interpretao restritiva e literal, especificamente aquele contratado por fora de
licitao.
Prevalece ainda, tradicionalmente, na subcontratao, que o subcontratado,
meramente por fora da relao jurdica decorrente da subcontratao, no
passa a ter direito ao(s) crdito(s) relativo ao escopo que lhe foi cometido; ele
detm tal direito perante seu subcontratante, que o remunerar com os valores
decorrentes do empenho ou ordem de servio. Nessa concepo, o contratado
originrio mantm a responsabilidade integral pela execuo e, evidentemente,
o direito ao respectivo crdito, tambm integral.
Em contraposio, constata-se no campo do direito administrativo
atual uma nova corrente interpretativa plausvel e mais consentnea com a
realidade. Admite-se que os respectivos subcontratados sejam remunerados
diretamente pela Administrao, desde que observadas cautelas e condicionantes
de legitimao para o pagamento (pela Administrao) e recebimento (pelo
subcontratado), sob regras estritas estabelecidas nos instrumentos editalcio e
contratual.

Trata-se de evidente e inegvel tendncia evolutiva. A possibilidade

de pagamento direto a subcontratado vem persistentemente figurando nas
maiores contrataes no Pas, impondo-se como condio natural e necessria
s j estabelecidas subcontrataes em que pesem as fortes resistncias
encontradas pelo Controle Externo, em especial o Tribunal de Contas da Unio.
E como era de se esperar, como decorrncia de uma evoluo
natural, a prpria legislao ptria veio em socorro da at ento tmida previso
da providncia do pagamento direto a subcontratado, trazendo um permissivo

11

expresso e disciplina definida do tema. O marco de tal inovao e da introduo

legislativa do permissivo legal de pagamento direto ao subcontratado est
identificado na Lei Complementar n. 123, de 2006. O 2 do art. 48 articula-se
com o inciso II do mesmo artigo para estabelecer que, caso seja exigida no edital
a subcontratao de microempresa ou de empresa de pequeno porte,
os empenhos e pagamentos do rgo ou entidade da administrao
pblica podero ser destinados diretamente s microempresas e
empresas de pequeno porte subcontratadas.
Essa norma reiterada no extenso art. 7 do Decreto 6.204/07, texto
regulamentador do regime licitatrio das micro e pequenas empresas, contido na
LC 123/06; o 6 do referido art. 7 repete a redao de seu paradigma,
reafirmando a destinao direta dos pagamentos empresa subcontratada.
Tais disposies guardam certa simetria (mutatis mutandis) com o
art. 5, 2, II, da Lei de Parcerias Pblico-Privadas (Lei n. 11.079/04). Ao
estabelecer as clusulas necessrias do contrato de parceria, o dispositivo citado
desta Lei admite prever, adicionalmente, a possibilidade de emisso de
empenho em nome dos financiadores do projeto em relao s obrigaes
pecunirias da Administrao Pblica.
Portanto, o pagamento direto propriamente dito no encerra novidade: vem
sendo discutido e, em linhas gerais, recusado pelo TCU, mas se firmou com
atualidade e realidade na prtica da redao dos instrumentos convocatrios,
e, em especial, na legislao contempornea sobre contrataes pblicas.
Tivemos a oportunidade de comentar em ocasio anterior, 11 que o
pargrafo nico do art. 1 do Decreto 6.204/07 reflete essa viso ortodoxa do
mbito de aplicao do Decreto: segundo o texto estrito da norma, esta atingiria
to-somente a Unio e serviria apenas como modelo consultivo para os Estados e
Municpios na elaborao de suas normas prprias. Nesse particular, permitimonos expressar entendimento mais amplo e flexvel, haurido na prtica
interpretativa tradicional e j consolidado na rea de licitaes e contratos.
Tal prtica, ao longo do tempo, vem reconhecendo que normas
regulamentares que prosseguem normas gerais de licitao e contrato (art. 22,
XVII da Constituio Federal) podem e devem ter efeito transitivo direto aos entes
da Federao, efetivando um maior alcance nas esferas poltico-administrativas.
Alinham-se inmeros exemplos, como os Decretos 30/91, 449/92. 1.070/97,
3.555/00, 3.931/01, 5.450/07, entre outros.

11

MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Apontamentos ao regulamento licitatrio das microempresas e

empresas de pequeno porte Decreto N. 6.204/0., Revista Znite de Licitaes e Contratos - ILC,
Ano XIV, n. 166, dez. 2007, p. 1183; publicado tambm no BLC n. 6, 2008, p. 543-569.

12

Segundo essa linha genrica e benevolente de interpretao alis,

perfilhada pelo STF em concretas manifestaes 12 os Estados, Municpios e o
Distrito Federal podem legitimamente seguir a regulamentao da Unio, no
vazio legal local, sem serem compelidos urgentemente a elaborar normas
prprias. 13
Contudo, cada qual no seu tempo, tais entes devero traduzir a Lei
segundo a respectiva realidade administrativa, como j o fizeram alguns, 14 no
sentido de atender s peculiaridades e caractersticas que suscitam, via de regra,
certa adaptabilidade em aspectos procedimentais.
Na mesma linha interpretativa, por bvio, no sentido de que os arts.
42 a 49 da LC n. 123/06 constituem normas gerais de licitaes e contratos, de
natureza ordinria, porquanto emitidas por fora da competncia constitucional da
Unio para legislar sobre normas gerais de licitaes e contratos (art. 22, XXVII
CF/88), o Prof. Maral Justen Filho tratou objetivamente do tema da abrangncia
da legislao sob foco, afirmando:
VI.2.1 A natureza geral das normas sobre o tema
A soluo albergada no art. 47 da LC n. 123 reflete a determinao
constitucional no sentido da titularidade pela Unio da competncia
privativa para legislar sobre normas gerais em matria de licitao.
Isso significa que a Constituio reservou para os entes federativos
a competncia legislativa privativa para edio das normas
especficas,
Assim sendo, o art. 47 simplesmente veiculou normas gerais e
amplas [...].
Mais ainda, a questo apresenta relevncia porque foi adotada
soluo tipicamente prpria daquela espcie de lei complementar
que no exaure a disciplina de um determinado tema, como acima j
referido. Ou seja, pretendeu-se que os arts. 47 e 48 da LC n. 123
seriam o fundamento de validade de leis ordinrias veiculadoras da
disciplina especfica sobre o tema.
O grande problema reside em que nenhum dispositivo constitucional
previu a existncia de lei complementar com essa configurao, tal
como apontado ao incio deste estudo. Ou seja, os dispositivos dos
arts. 47 e 48 no tm natureza de lei complementar, ainda que
tenham a aparncia correspondente figura.
12

STF, Rp 1153/RS, Rel. Min. Aldir Passarinho, RTJ n. 115-03, p. 1008, DJ de 25/10/85; vide
ainda OLIVEIRA, Antnio Flvio de. Interpretao dos arts. 42 a 49 do Estatuto das
microempresas e empresas de pequeno porte. FCGP, ano 6, n. 69, 2007, p. 71-77.
13
Sobre o tema do vazio legal, vide PONTES DE MIRANDA. Comentrios Constituio de 1967
com Emenda n 1. Tomo II. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2. ed., 1973, p. 177; MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 14. ed., 1989, p.
107; TCITO, Caio. Temas de direito pblico. 2 vol., Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 1300.
BORGES, Alice Gonzalez. Normas gerais no Estatuto de Licitaes e Contratos Administrativos.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p. 26 e 41.
14
At o momento verificam-se alguns exemplos, como o Municpio mineiro de Lagoa Santa
(Decreto municipal 866/2007) e o prprio Estado de Minas Gerais (Decreto estadual 44.630/2007.

13

Reiterando o que se afirmou anteriormente, a eficcia jurdica dos

referidos dispositivos deriva da competncia da Unio para editar lei
ordinria veiculadora de normas gerais sobre licitao. 15
Acerca da amplitude e natureza da disposio contida no art. 48 da
LC 123/06, o mesmo preclaro autor identifica seu carter de norma geral,
transitiva direta, equivalente lei ordinria:
1.4 A Natureza Ordinria das Normas em Questo
Essa longa introduo destina-se a evitar dvidas sobre a
circunstncia de uma lei complementar ter disciplinado licitaes
administrativas. Visa a deixar claro que as referidas normas no tm
regime jurdico prprio de lei complementar, mas valem como se
fossem lei ordinria. Assim se passa porque a CF/88 no previu que
essa matria seria prpria de lei complementar.
Editou-se lei complementar por razes de natureza tributria. A
CF/88 previu que o regime tributrio especfico e prprio das
pequenas e microempresas seria definido por meio de lei
complementar.
Como se v, o Congresso Nacional optou pela produo de um
nico diploma legislativo para disciplinar diversos ngulos do regime
jurdico das pequenas e microempresas. Uma lei complementar era
indispensvel para estabelecer o tratamento tributrio diferenciado e
privilegiado. Mas a veiculao de regras sobre licitao teve por
fundamento a norma do art. 22, inc. XXVII, da CF/88. Trata-se do
dispositivo que reconhece competncia privativa da Unio para
veicular normas gerais sobre licitao e contratao administrativa.
[...]
Isso significa que as normas sobre licitao contidas na LC n. 123
apresentam natureza de lei ordinria e sua prevalncia em face das
regras da Lei n. 8.666/93 derivaria do princpio da posteridade (a lei
posterior revoga a anterior), no em vista do princpio da
superioridade (a lei superior prevalece sobre a inferior) nem do da
especialidade (a lei complementar prevalece sobre a lei ordinria,
em matria a ela reservada constitucionalmente).
Logo, cabe adotar o tratamento hermenutico prprio das leis
ordinrias a propsito dos arts. 42 a 49 da LC n. 123. 16
Assim, o art. 48 da LC n. 123/06 uma norma geral sobre licitaes,
donde se conclui que a regra ali prevista, segundo a qual os empenhos e
pagamentos do rgo ou entidade da administrao pblica podero ser
destinados diretamente s microempresas e empresas de pequeno porte
subcontratadas estende-se igualmente a quaisquer empresas subcontratadas, na
forma do art. 72 da LNL, e no apenas s micro e pequenas empresas
focalizadas na lei complementar (mas na verdade ordinria no tocante ao regime
licitatrio-contratual, sob a tica do art. 22, XXVII da Carta Magna).
15

JUSTEN FILHO, Maral. O Estatuto da Microempresa e as licitaes pblicas. So Paulo:

Dialtica, 2007, p. 77.
16
Ibid., p. 16.

14

Isto porque, como visto acima, no que se refere s normas de

natureza tributria, trata-se de lei complementar; mas no que se refere s normas
atinentes s licitaes e contrataes pblicas, trata-se, efetivamente, de lei
ordinria, portanto, de norma geral. Nessa condio, o art. 48 da LC 123/06, na
verdade inova e complementa o art. 72 da LNL, especificamente no que se refere
ao permissivo legal de pagamento direto ao subcontratado com emisso de
empenho.
Reforando a aplicabilidade do art. 48 da LC 123/06 s empresas de
grande porte na condio de norma geral, transitiva direta, adicione-se a
argumentao ainda do Prof. Maral quanto ao problema jurdico da
discriminao entre pequenas e grandes empresas, em comentrio ao art. 45.
Segundo o autor,
No entanto, e rigorosamente, o mesmo fundamento que justifica a
validade da soluo prevista na LC 123 impe a generalizao do
tratamento jurdico equivalente para todos os licitantes. [...]
Estabelece-se um tratamento jurdico diferenciado entre os
licitantes, fundado em critrio discriminatrio relacionado sua
condio econmica. 17
Assim, lcito afirmar que a destinao dos empenhos e
pagamentos da Administrao Pblica diretamente s subcontratadas prevista
na Lei Complementar n. 123/06 e no Decreto Federal 6.204/07 uma norma
geral de licitaes e contratos, aplicvel s empresas subcontratadas (quaisquer
empresas, e no apenas s micro e pequenas empresas) na forma do art. 72 da
LNL combinado com o art. 48, 2 da LC 123/06.
Em obra prefaciada pelo Min. Marcos Villaa, Cludio Altounian, jurista e
tcnico do TCU, afirma no ser admissvel que o rgo ou entidade pblica
realize pagamentos ou outras aes diretamente subcontratada. 18 A ns
parece, contudo, data mxima vnia, que o autor fundamenta seu
entendimento na figura da sub-rogao, tratada nos arts. 346 a 351 do Cdigo
Civil que no se confunde com a subcontratao tratada no art. 72 LNL.
Lembre-se que, conforme j tratado em tpico anterior deste trabalho, a
subcontratao no se confunde e no possui a mesma extensividade de
efeitos configurados na sub-rogao, nem mesmo no caso de pagamento
direto ao subcontratado, situao perante a qual, como dito, a subcontratao
no alterada em seu regime jurdico. Com efeito, o pagamento direto ao
subcontratado no elidir a responsabilidade da contratada pela fiel execuo
contratual, j que tal responsabilidade permanece intocada, em se tratando de
subcontratao, nos termos expressos do art. 72 da Lei n. 8.666/93.

17

Ibid, p. 74.
ALTOUNIAN, Cludio Sarian. Obras pblicas: licitao, contratao, fiscalizao e utilizao.
Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 230.

18

15

Ainda, a formalizao da subcontratao com previso de pagamento direto

subcontratada, com anuncia da Administrao, suficiente a se gerar
documento formal em prol da legalidade do pagamento pela Administrao a
terceiro (o subcontratado). Nesse contexto, a documentao exigida do
contratado originrio, nos termos do art. 63 da Lei n. 4.320/64, necessria a
legitimar e justificar o pagamento direto no mbito da subcontratao,
consistiria basicamente em: (i) contrato principal; (ii) contrato de
subcontratao, com previso de pagamento direto subcontratada; (iii)
respectivo termo aditivo devidamente publicado na Imprensa Oficial; (iv) o
empenho (ou documento pertinente, conforme praxe das estatais) expedido a
favor do subcontratado; (v) boletins de medio dos servios visados pela
subcontratante; e documentao afim, necessria liquidao da despesa.
Destarte, a exigncia do art. 63 da Lei 4.320/64 ser regiamente
atendida pelo subcontratado para fins de comprovao do crdito decorrente do
empenho (ou documento pertinente, conforme praxe das estatais), no caso de
pagamento direto ao subcontratado, mediante os instrumentos aptos a comprovar
sua legitimidade (ou condio de credor da Administrao) em relao ao crdito
referente parcela do escopo contratual por ele executada; ou seja, o
subcontratado deter instrumentos que legitimaro a Administrao a pagar um
terceiro, que no seu contratado originrio.
Lembre-se, margem, que: primus, o referido terceiro no lhe
estranho, mas sim um subcontratado autorizado; e, secundus, que o pagamento
direto ao subcontratado (com base em empenho ou documento pertinente,
conforme praxe das estatais) tem extenso estritamente sob o aspecto financeiro,
ou seja, de remunerao j que, por fora de expressa disposio legal (art. 72
da LNL), as responsabilidades legais e contratuais jamais sero transferidas ao
subcontratado, em razo do prprio regime jurdico do instituto.
Veja-se a redao do citado dispositivo da Lei n. 4.320/64, que
Estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos
oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito
Federal:
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito
adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos
comprobatrios do respectivo crdito.
1. Essa verificao tem por fim apurar:
I. a origem e o objeto do que se deve pagar;
II. a importncia exata a pagar;
III. a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
2. A liquidao da despesa, por fornecimentos feitos ou servios
prestados, ter por base:
I. o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II. a nota de empenho;
III. os comprovantes da entrega do material ou da prestao efetiva
do servio.
16

Portanto, fcil observar que todos os elementos constitutivos e

comprobatrios do crdito e, portanto, do direito do subcontratado, e da
legitimidade da Administrao liquidao (direta) da despesa decorrente da
subcontratao, junto ao subcontratado, restaro devidamente atendidos,
porquanto a respectiva verificao de regularidade decorrer da comprovao:
(a) da origem e do objeto que se deve pagar: escopo do contrato de
subcontratao, com previso de pagamento direto
subcontratada, alm do respectivo aditivo ao contrato principal
(atendimento aos incs. I dos 1. e 2.);
(b) da importncia a ser paga: nota fiscal / fatura e relatrio de
medies da subcontratada, atestados pela contratada principal,
bem como documento hbil a legitimar a liquidao da despesa
diretamente subcontratada, emitido pela estatal (empenho,
subempenho ou outro documento pertinente, conforme prxis
das estatais), tudo vinculado aos documentos da subcontratao
(atendimento aos incs. II dos 1. e 2. e III do 2.);
(c) da identificao do subcontratado indicado no respectivo contrato
de subcontratao (atendimento ao inc. III do 1.).
Alicerada em tais condicionantes (e, at mesmo, em previso legal
assumida a partir da interrelao entre o art. 72 da LNL e o art. 48, 2 da LC n.
123/06), a providncia do pagamento ao subcontratado, com emisso direta de
empenho, ser lcita e no comportar questionamentos sob o aspecto de
legalidade, seja luz da legislao sobre contrataes pblicas, seja luz da
legislao sobre finanas pblicas.
Assim, o terceiro ter condies de se equiparar ao contratado, para
os fins da Lei n. 4.320/64; a Administrao ter legitimidade para pag-lo, sem o
risco de violar as restries do art. 72 LNL, no que se refere a no se estabelecer
trespasse de obrigaes ao subcontratado tudo lastreado em documentao
compatvel, delimitadora e definidora da natureza e extenso das obrigaes
(operacionais e financeiras) assumidas entre as partes, Administrao, contratado
originrio, na condio de subcontratante, e subcontratado.
O que no se deve admitir conforme reiteradamente decidido pelo
TCU o trespasse do contrato a terceiro com sub-rogao. Essa hiptese s se
caracterizar diante de subcontratao total e no a parcial expressamente
permitida pelo art. 72 da LNL. Alis, a redao da Lei (art. 78, VI) sob esse
aspecto confusa, pois no h como se interpretar uma subcontratao total, a
no ser como cesso integral do contrato; nesse caso, independente do nomen in
iuris, a subcontratao total acabar por ensejar uma cesso indesejada. A nosso
ver, luz do art. 72 LNL, para que seja genuinamente uma subcontratao, esta
dever ser sempre parcial, nos limites previamente admitidos pela Administrao,
e mantidas as responsabilidade legais e contratuais do contratado originrio.

17

No h que argumentar que o pagamento direto desfiguraria a

subcontratao, gerando transferncia de responsabilidade; definitivamente, tal
relao no seria suficiente a operar tal condio, mesmo porque o art. 72 LNL
no autoriza a hiptese.
Vemos, portanto, a subcontratao com pagamento direto como soluo vlida,
lcita, representando otimizao na dinmica e na gesto contratual, e
apresentando-se como instrumento apto superao de patologias hoje
injustificadamente observadas nas necessrias relaes de subcontratao.
Cumpre aduzir pertinente doutrina da Professora e Ministra do Supremo
Tribunal Federal, Crmen Lcia Antunes Rocha:
Ao interpretarmos / aplicarmos o direito no nos exercitamos no
mundo das abstraes, porm trabalhamos com a materialidade
mais substancial da realidade. Decidimos no sobre teses, teorias
ou doutrinas, mas situaes do mundo da vida. No estamos aqui
para prestar contas a Montesquieu ou a Kelsen, porm para
vivificarmos o ordenamento, todo ele. Por isso o tomamos na sua
totalidade. No somos meros leitores de seus textos para o que
nos bastaria a alfabetizao mas magistrados que produzem
normas, tecendo e recompondo o prprio ordenamento. 19

5. Posicionamento do Tribunal de Contas da Unio quanto matria

Portanto, como foi visto, o pagamento direto ao subcontratado, vinculado
subcontratao, no implicar cesso (de contrato, de crdito ou de
obrigaes), e tampouco sub-rogao de contrato. A jurisprudncia auxilia
nessa distino, alinhando-se vrias decises do TCU referentes a
subcontratao com pagamento direto.
Em funo das conhecidas crticas tcnica redacional do art. 78,
VI LNL, que autoriza a transferncia e o compartilhamento da execuo contratual
s avessas, diversas decises foram proferidas, algumas delas confusas e
paradoxais, sobre o efetivo alcance dos dispositivos que amparam tais figuras
legais.
No entanto, o assunto foi assentado a partir da clebre Deciso
420/2002 Plenrio, que se fixou como leading case, e na qual o d. Ministro
Augusto Sherman CAVALCANTI refere-se, inicialmente, sub-rogao (implcita
a no-vinculatividade desta aos casos de subcontratao), no sentido de:
"8.5 - firmar o entendimento de que, em contratos administrativos,
ilegal e inconstitucional a sub-rogao da figura da contratada ou a
diviso das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de
19

STF, Recl 5.164-1, DJ de 19/06/07.

18

forma solidria, por contrariar os princpios constitucionais da

moralidade e da eficincia (art. 37, caput, da Constituio Federal), o
princpio da supremacia do interesse pblico, o dever geral de licitar
(art. 37, XXI, da Constituio) e os arts. 2., 72 e 78, inciso VI, da Lei
8.666/93." (grifos nossos). 20
E, acolhendo as razes do Parecer da lavra do i. Procurador-Geral
do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio, Lucas Rocha Furtado,
o d. Relator A. Sherman manifesta-se nitidamente favorvel ao instituto da
subcontratao, ressaltando que o que se veda a transferncia de obrigaes,
ou seja, a sub-rogao, conforme se observa:
32. A concluso, que se faz imperativa, que, de todas as espcies
mencionadas no art. 78, inciso VI, a nica permitida luz da
interpretao sistemtica a subcontratao de parte do objeto
contratado. Qualquer outra forma que transfira, junto com a parcela
subcontratada, as responsabilidades pela execuo do objeto,
repelida.
33. Entendimento contrrio admitir-se a transferncia de parte do
objeto inicialmente contratado juntamente com as responsabilidades
contratuais, direitos e obrigaes cederia espao contratao
direta. E, esse movimento representa fraude direta ordem
constitucional positiva e legislao infraconstitucional no que toca
ao dever de licitar.
34. Essa situao seria veiculadora, ainda, de iminente risco para a
Administrao, j que a empresa sub-rogada, por ser escolhida pela
Contratada, no sofreria, necessariamente, anlise dos critrios
exigidos para contratao com o Poder Pblico, como, por exemplo,
idoneidade, qualificaes tcnica e econmico-financeira, habilitao
jurdica e, entre outros, regularidade fiscal.
35. O resultado lgico-jurdico a que se chega a partir da anlise
desse quadro no admite, a toda evidncia, que seja tolerada a
substituio da figura da contratada quanto s responsabilidades
que emergem do contrato ou mesmo a diviso, de forma solidria,
dessas responsabilidades. (grifo nosso). 21
87. O d. Relator reporta-se, consistentemente, ao posicionamento
do Prof. Lucas Rocha Furtado em caso similar precedente:
21. O Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado, falando nos autos do
TC 007.045/2001-2, levado apreciao deste Plenrio
recentemente, manifestou que:

20
21

Deciso 420/2002-Plenrio.
Ibid.

19

A nosso ver, a Lei n 8.666/93, em seus artigos 72 e 78, inciso VI,

ao prever a possibilidade de subcontratao, reflete, entre outras
coisas, preocupao do legislador em garantir a viabilidade de
execuo do contrato administrativo mesmo ante a eventuais
circunstncias que impeam o contratado de executar a totalidade
de obra, servio ou fornecimento.
regra de exceo, visto que o interesse da Administrao pelo
cumprimento do contrato na forma originalmente avenada. No
til Administrao promover licitaes em quantidade que
extrapole ou que fique aqum daquilo que julga ideal para manter
assegurado o interesse pblico, mas, tambm, no lhe proveitoso
permitir que a ausncia de licitao comprometa a igualdade entre
os potenciais concorrentes, sob pena de prejuzo de seus prprios
interesses. Em outras palavras, a faculdade conferida Contratada
pelo artigo 72 da Lei n 8.666/93 para subcontratar parte do objeto
evita que a Administrao venha a ter de promover outras tantas
licitaes como forma de complementar a execuo do contrato. Por
outro lado, a faculdade ali conferida tambm no deve servir burla
dos princpios inerentes a qualquer processo licitatrio. [...]
29. Ainda nos autos do TC 007.045/2001-2, anotou o ilustre
Procurador-Geral:
De acordo com o que consta das citadas normas, nos possvel
afirmar que qualquer forma (subcontratao, cesso, transferncia,
fuso, ciso, incorporao) pela qual se opte para transmitir direitos
e obrigaes a outrem:
1) no pode isentar a contratada de suas responsabilidades
contratuais e legais;
2) somente pode-se lanar mo de tais mecanismos se
previamente autorizados pela Administrao, para o quantitativo e
para as partes do objeto contratado que essa especifique; e
3) a previso da transmisso de direitos e obrigaes, para que
possa ser levada a efeito, precisa estar prevista tanto no edital
quanto no contrato.
Cumpridas todas essas premissas, entenderamos possvel tal
transmisso no fosse pelo fato de que o integral cumprimento de
todas elas no permite o uso e a aplicao de outro instituto que no
seja o da subcontratao. 22
Em outro importante Acrdo, cite-se o alerta contido no voto do i.
Ministro Ubiratan Aguiar quanto comprovao da capacidade do subcontratado
para desempenho das atividades a ele cometidas:
17. Concordo com o Ministro Benjamin Zymler, entretanto, quando
ele ressalta que imperioso que a empresa resultante da fuso,
22

Ibid.

20

ciso ou incorporao preencha os mesmos requisitos de habilitao

exigidos inicialmente. O preenchimento desses requisitos resguarda
a administrao de possveis problemas que poderiam ocorrer em
cada um desses processos, como o comprometimento da sade
financeira da empresa, a perda da capacidade tcnica para executar
determinados servios (no caso de uma ciso, por exemplo), ou a
ausncia de regularidade fiscal da empresa sucessora. Tal
necessidade , ate mesmo, uma conseqncia do art. 55, inciso XIII
da Lei n 8.666/93, que estabelece que o contratado deve manter,
durante todo o contrato, as condies de habilitao exigidas na
licitao. Tambm fundamental, como bem ressaltou o MinistroRevisor, que o contrato seja mantido nas exatas condies em que
foi originalmente ajustado. 23
Ainda na Deciso 375/2002 Plenrio, cujos autos figuraram no
contexto da Deciso 420/2002, chama-se ateno para o seguinte, no tocante ao
pagamento direto:
De forma semelhante a emisso de faturas pela Subcontratada
seguida de sua apresentao diretamente Prefeitura caracteriza
mais uma vez a transferncia de responsabilidades tpicas da
Contratada que, em regra so transmissveis a outrem sob pena de
ferir
princpio
mor
da
subcontratao
consistente
na
responsabilidade nica da Contratada perante Contratante,
inclusive por atos e omisses da Subcontratada. 24
De fato, luz da Lei 4.320/64, poderia virtualmente configurar-se
irregularidade, caso a efetivao de pagamento direto subcontratada se
processasse: (i) desacompanhada de lastro jurdico vinculado subcontratao
celebrada com intervenincia da contratante; (ii) desacompanhada de ressalvas
quanto preservao das responsabilidades da subcontratante, nos termos do
art. 72 LNL, entre outras cautelas adiante elencadas.
Nesse sentido, no Acrdo 502/2008 (ECT), o Relator Min. Ubiratan
Aguiar condenou o pagamento direto ao subcontratado, porquanto realizado sem
amparo legal, concluindo:
9.2.2 abstenha-se de efetuar pagamentos diretos a subcontratadas,
tendo em vista a falta de amparo legal, uma vez que no h
qualquer relao jurdica entre a Administrao Pblica e o terceiro
subcontratado, impossibilitando a realizao de uma das fases da
despesa, a saber, a liquidao, a qual deve ter por base o respectivo
23
24

TCU, Acrdo 1108/2003 Plenrio, DOU de 25/08/03.

TC 007.045/2001-2, Deciso 375/2002- Plenrio, DOU de 26/04/02.

21

contrato, ajuste ou acordo; a nota de empenho; e os comprovantes

da entrega do material ou da prestao efetiva do servio, conforme
dispe o art. 63, 2., da Lei 4.320/94. 25
Portanto, o pagamento direto amparado na legislao j comentada,
e, ainda, nas disposies contratuais, com processualizao adiante sugerida em
detalhe, a nosso ver supriria com segurana a deficincia e irregularidade
tratadas no acrdo supra indicado, porquanto se estabeleceria uma relao
jurdica entre Administrao Pblica e subcontratada, estritamente para os fins de
pagamento, ressalvadas as responsabilidades da contratada originria, nos
termos do art. 72 da LNL.
Com efeito, da forma como efetivado o pagamento direto no caso
supra citado, analisado pelo TCU, realmente ressentiu-se a liquidao da despesa
de documento apto a amparar o pagamento a um terceiro que, de fato, naquelas
circunstncias, no detinha legitimamente qualquer crdito perante a
Administrao, mas sim perante sua subcontratante.
O tema foi analisado pelo TCU ainda no Acrdo 448/2002 Obras
da BR 235, da relatoria do Min. Adylson MOTTA. No caso, conforme se observa
da deciso, o Tribunal entendeu que se tratasse de sub-rogao disfarada de
subcontratao, porquanto extrapolou a mera obrigao ali prevista, de cesso de
crdito, estabelecendo um indevido vnculo entre Administrao e subcontratada.
Afora as irregularidades observadas no caso, especificamente quanto
subcontratao, impe-se uma ntida evidncia: o que o Tribunal efetivamente
condenou foi o fato de que a tal subcontratao gerara um vnculo contratual
direto entre a Administrao e a empresa, vedado na forma do art. 72 da LNL.
Sobre o tema observa-se ainda o Acrdo 282/2007 Comit
Organizador dos Jogos Pan-Americanos, da relatoria do Min. Marcos Vinicios
VILLAA. 26 No Relatrio e no voto, admite-se no apenas a subcontratao, mas
o pagamento direto ao subcontratado, desde que previsto no instrumento
convocatrio; h referncia cesso de crdito, sempre invocando a necessidade
de documento hbil a amparar a despesa, conforme a Lei n. 4.320/64. Vide:
50. Em sntese, a legislao impe que a liquidao da despesa
deve ser feita com base em contrato, ajuste ou acordo, ou seja,
deve existir uma relao jurdica entre a Administrao Pblica e o
credor.

25
26

DOU de 14/03/08.
Plenrio, DOU de 09/03/07.

22

... no havendo relao jurdica entre a Administrao Pblica e a

subcontratada (terceiro) no possvel haver liquidao da despesa
e, consequentemente, o respectivo pagamento. [...] 27
De fato, havia irregularidade no pagamento direto nestes termos
procedido, porquanto ressentiam-se as partes de ttulo hbil a legitim-lo. Tal
deficincia sempre poder ser suprida pela previso de pagamento direto
mediante emisso de empenho (ou documento pertinente, conforme praxe das
estatais) em favor da subcontratada, nos termos do permissivo legal, e
observadas as limitaes do art. 72 LNL.
Cumpre portanto reiterar que o mero pagamento direto, nesses
temos devidamente disciplinado, limita-se estritamente ao crdito da
subcontratada, e no s demais condies do contrato, admitindo-se inclusive
ressalvas explcitas no pertinente documento, (i) quanto inocorrncia de efeitos
de sub-rogao e (ii) quanto manuteno das obrigaes da contratada
originria perante a Administrao.
No Acrdo ora examinado h registro de orientao da Znite
Consultoria Jurdica, em defesa da viabilidade do contratado proceder at cesso
de crditos ao subcontratado (o que, alis, no se cogitou no caso da consulta
que serviu de ilustrao ao tema), tornando-se assim possvel o faturamento
direto a terceiros. Registrando tratar-se de tema controvertido, a Consultoria
citada sustenta que cesso de crdito no cesso de contrato, e que no h
ilicitude em fazer a cesso de crditos em contratos administrativos, pois no
existiria qualquer hiptese de risco ou comprometimento do interesse pblico,
nem transferncia de deveres e responsabilidades do contratado. A referida
equipe faz uma anlise da Lei n. 4.320/64 e do Decreto n. 93.872/86, alegando
que a exigncia de contrato, ajuste ou acordo ( 2 do art. 63 da Lei n. 4.320/64)
para liquidao da despesa no quer dizer que ela somente possa ser realizada
em favor de contratado direto. Defende que os documentos comprobatrios de
crdito a que se refere o caput do art. 63 seriam os boletins de medio, os
contratos de subempreitada e as notas fiscais do subcontratado, apresentados
juntamente com o contrato principal. 28
A referida Consultoria aplica as premissas expostas a um caso
concreto ento analisado, concluindo que no h ilegalidade ou impropriedade
na sistemtica prevista no Edital e no contrato em relao ao pagamento direto a
subcontratados. Seja sob a tica do direito contratual, seja sob a tica da
legislao atinente contabilizao de despesas pblicas, no se vislumbra
qualquer bice jurdico sistemtica pretendida. (grifos nossos). 29

27

Plenrio, DOU de 09/09/02.

Citado no Acrdo 282/2007, DOU de 09/03/07.
29
Ibid.
28

23

Com efeito, se a transferncia de responsabilidades no decorre do

texto legal que regulamenta a subcontratao, no h de decorrer do pagamento
direto, observadas as devidas cautelas e ressalvas, em respeito ao interesse
pblico tutelado.
Mais grave do que se admitir a tese do pagamento direto,
submeter-se insegurana gerada por uma srie de subcontrataes veladas por
detrs de sociedades em conta de participao. Muito mais prejudicial ao
interesse pblico do que pagar diretamente quele a quem ela prpria admitiu
assumir parcialmente a execuo contratual, a Administrao sequer ter
conhecimento formal da ocorrncia da subcontratao. Assim, com amparo no
permissivo legal ora indicado, e observada a estrutura jurdica e pressupostos
apontados nesta razo, restariam superadas as anomalias apontadas pelo TCU
nos acrdos citados, versando sobre pagamento direto ao subcontratado.
Finalmente, no Acrdo 1595/2005 (Petrobrs, Rel. Min. Guilherme Palmeira),
analisa o TCU a possibilidade de o edital e o contrato admitirem a
subcontratao com pagamento direto, incluindo cautelas e critrios,
recomendando a estatal a reavaliar as compras de equipamentos e materiais,
ou promover a sistemtica do pagamento direto aos fornecedores, buscando
reduzir os custos de aquisio.30
Ainda, quanto aplicabilidade da jurisprudncia do Tribunal de Contas da
Unio, cabe citar o Min. Adylson Motta, no voto condutor do Acrdo
1915/2003, que apresenta com exemplar simplicidade, socorrido pela objetiva
doutrina norte-americana, o alcance e as limitaes da atuao do rgo
julgador:
a principal funo dos rgos julgadores decidir os casos
concretos que lhe so submetidos, e no produzir doutrinas
lastreadas em amplos princpios, vocacionados aplicao de
diversas outras situaes que versam sobre temtica afim. Como
apropriadamente tem exortado o brilhante jurista americano Carl
Sunstein, vamos decidir um caso de cada vez, limitando-nos a
examinar as questes que so imprescindveis prolao de um
juzo no tocante matria em exame (cf. One Case at a Time:
Judicial Minimalism on ter Supreme Court, Harvard University Press,
2001). 31

5. Sugesto prtica para a processualizao da subcontratao com

pagamento direto
30
31

DOU de 01/09/06.
Acrdo 1915/2003, DOU de 23/12/03.

24

Portanto, pessoalmente, reiteramos entendimento favorvel subcontratao,

tanto em nosso Eficcia nas licitaes e contratos, 32 como em palestras e
consultorias, sustentando o posicionamento de que o pagamento direto no
impacta negativamente a legalidade da subcontratao, no ensejando subrogao contratual e liberao do contratado originrio quanto a suas
responsabilidades contratuais e legais.
Apresentamos, a seguir, sugesto de operacionalizao e cautelas
para a adoo das medidas sob estudo, que se apresentam como solues de
indiscutvel viabilidade, alm de realidade jurdica solidamente aceita no direito
administrativo, com farto apoiamento legal e doutrinrio. Assim, sugerimos que a
subcontratao e o pagamento direto subcontratada devem ser objeto de
processualizao conforme segue:
(a)

o Contratado originrio deve submeter apreciao da

empresa ou entidade pblica Contratante o pedido de prvia
anuncia para subcontratao, com apresentao do(s)
pretendente(s) subcontratado(s) e respectiva documentao
(arts. 27 a 31 LNL);

(b)

uma vez aprovado o limite da subcontratao, conforme

critrios da Contratante, dever a mesma ser autorizada por
despacho da autoridade competente, com amparo em clusula
contratual autorizativa da providncia;

(c)

subcontratante e subcontratada devero celebrar o contrato de

subcontratao, no qual a Contratante comparecer na
condio de interveniente anuente, contendo todos os
elementos de praxe, e, ainda,
(c.1) a previso do pagamento direto ao subcontratado, dos
valores referentes parcela objeto da subcontratao;
(c.2) a ressalva expressa de que o pagamento direto no afeta
a disciplina jurdica da subcontratao, conforme erigida no art.
72 LNL, no caracterizando sub-rogao, e reiterando-se que o
Contratado principal permanece responsvel pelo cumprimento
de suas obrigaes contratuais e legais perante a Contratante,
limitando-se a referida disposio ao aspecto financeiro do
contrato, estritamente nos limites e para os fins da
subcontratao autorizada;

32

11. ed, Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 640-647, e p. 905-906.

25

(d)

o Contratado originrio e a empresa Contratante devero

formalizar termo aditivo ao contrato, cujo extrato dever ser
publicado na Imprensa Oficial, na forma da Lei, o qual ter por
escopo a alterao contratual processada por via da
subcontratao, com apostilamento da publicao do extrato no
contrato (arts. 60, 61 e 65 LNL);

(e) formalizados tais instrumentos, a subcontratada processar o

faturamento dos servios diretamente Contratante, mediante
a apresentao da nota fiscal e demais documentos tratados
na Lei n. 4.320/64, e nos seguintes termos:
(e.1) contrato principal, contrato de subcontratao e respectivo
termo aditivo;
(e.2) nota fiscal / fatura, e comprovao efetiva da prestao
dos servios (relatrio de medio ou documento equivalente,
visado pela contratada principal);
(e.3) formalizao pela Contratante do respectivo documento
contbil correspondente ao empenho, a que se refere o inc. II,
2. do art. 63 (subempenho ou documento equivalente,
decotando do empenho integral destinado contratada
principal, o valor a que far jus a subcontratada), hbil a
legitimar o pagamento do crdito da subcontratada diretamente
pela Contratante;
(f) recebida a documentao, a Contratante efetivar a liquidao e
pagamento da despesa, condicionados ao cumprimento das
regras do art. 63 da Lei n. 4.320/64, acima indicadas, bem
como entrega de toda a documentao de praxe exigida
pelas estatais para tanto, e nos termos do contrato (com
comprovao da situao de regularidade jurdica, fiscal,
trabalhista e previdenciria, art. 71 da LNL e Enunciado 331 do
TST);
(g)

no momento da liquidao da despesa, dever ocorrer o

controle das exigncias criadas, referentes subcontratao
com pagamento direto.

109. Nesse ponto, merece anotao e registro a Resoluo n. 1023, de 30 de

maio de 2008, do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
CONFEA, que dispe sobre Anotao de Responsabilidade Tcnica e o Acervo
Tcnico Profissional, a qual entrar em vigor em 1. 01/10. Entre seus
dispositivos relevantes destacam-se em especial: (i) o art. 33, que dispe sobre
a forma de registro da ART a que se obrigaro os profissionais no caso de
subcontratao ou subempreitada e (ii) o art. 66, segundo o qual o atestado
que referenciar servios subcontratados ou subempreitados deve apresentar

26

anuncia do representante legal da contratante originria ou ser acompanhado

de documento que expresse essa anuncia.

7. O pagamento direto no contexto do direito administrativo contemporneo

Como foi visto, o regime jurdico dos contratos pblicos permite que
as partes encontrem formas adequadas para no onerar a contratao, sendo
lcito o ato de anuncia da Administrao subcontratao com previso de
pagamento direto ao subcontratado, como forma de reestruturao legtima da
operao.
Enfim, cumpre observar que as solues arrojadas e criativas tm
sido apoiadas e mesmo disseminadas no contexto Direito Contemporneo. As
recentes tendncias na evoluo do Direito Administrativo caminham, cada vez
mais, no sentido da flexibilizao e adaptabilidade contratual em face da
incerteza. Acurados estudos doutrinrios sublinham esse vetor, presente tanto
nos contratos de colaborao (prestao de servios, realizao de obras) como
nos de atribuio (uso de bem pblico, etc.).
Nesse cenrio, tm razo os autores norte-americanos Osborne e
Gaebler em sua famosa exortao a reinventar o governo ..., esquecer muitos
dos antigos instrumentos de interveno estatal na economia e incorporar formas
de ao conjunta entre o pblico e o privado. 33
Em atualizada linha terica, Marcos Juruena Villela Souto atenta
para a idia de que o contrato a formatao jurdica casustica, de um conjunto
de decises econmicas e polticas. E acentua a importncia do juzo poltico e
tcnico sobre os interesses em jogo, as possibilidade econmicas das populaes
envolvidas, as alternativas de investimentos e sua rentabilidade. Por essa via,
chega naturalmente ao basilar e j amplamente comentado conceito de eficincia:
o bom atendimento de resultados esperados que vai traduzir a
noo de eficincia. Tal princpio (da eficincia) no tem uma idia
fechada, representando a sntese de otimizao de vrios outros
princpios, em funo de um determinado objetivo parmetro de
avaliao do dever da boa administrao.
Isso leva revalorizao dos princpios como normas jurdicas.
Reconhecida a impossibilidade de o legislador alcanar todos os
fatos da vida moderna por meio da generalidade da lei, cada vez
mais se faz uso de conceitos jurdicos indeterminados, a serem

33

OSBORNE, David e GAEBLER, Ted. Reinventando o governo. Braslia, MH Comunicao,

1997.

27

interpretados diante do caso concreto, reforando o papel do

princpio como parmetro para a interpretao desses conceitos. 34
Finalmente, o autor destaca o processo de interpretao e valorao
atribudo, como poder-dever, ao administrador pblico:
A eficincia se atinge no resultado que procura conjugar e ponderar
todos os interesses envolvidos, num processo de valorao, luz
dos princpios acolhidos pelo ordenamento jurdico e pela
sociedade. Essa valorao representa a essncia da atividade
administrativa.
Surge, ento, em novo desafio, a partir do reconhecimento dessa
nova realidade, de que a lei confere poderes para atendimento de
uma finalidade, mas nem sempre todos esses parmetros de
atuao ou de resultados so explicitados de modo expresso em
seu texto, fruto, exatamente, desse distanciamento do legislador
(genrico) em relao complexidade dos fatos numa sociedade
plural. 35
O eminente jusfilsofo e publicista, Diogo de Figueiredo Moreira
Neto, em recentssimo livro, discorre sobre a arte da interpretao e consigna,
apropriadamente, que a aplicao do Direito muito mais rica do que a mera
aplicao da lei como entendida pelo positivismo jurdico. Assinala a atual
demanda de uma sria reflexo sobre a necessidade de aggiornamento no
apenas da ordem jurdica, como tambm de sua hermenutica aplicativa. 36 E
prossegue:
Esse cuidado se impe muito a propsito de uma persistncia ainda
observada da interpretao caracteristicamente positivista,
exageradamente formalista e estritamente atrelada ao conceito de
legalidade por subsuno, estranhamente refratria aos acelerados
progressos do Direito Pblico contemporneo.
A boa hermenutica, contudo, deve ser a doutrinariamente
atualizada, para evitar que se interprete o novo com olhos no
espelho retrovisor, para usar uma imagem intuitiva. 37
Nesse contexto, as solues que, embora em princpio
aparentemente arrojadas, se apresentem como lcitas, devem ser acolhidas e
aplicadas, observadas as cautelas pertinentes, face ao princpio da juridicidade e
aos desenvolvimentos do direito administrativo contemporneo.

34

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo em debate. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2007, p. 34.
35
Ibid., p. 37.
36
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do Direito Administrativo psmoderno. Belo Horizonte: Frum, 2008, p. 25.
37
Ibid., p. 25.

28

Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:

Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
este texto cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:
MOTTA, Carlos Pinto Coelho. BICALHO, Alcia Paolucci Nogueira. Possibilidades de
Transferncia a Terceiro de Contrato Pblico. Limites da Sub-rogao e
Subcontratao. A Hiptese do Pagamento Direto da Administrao s Empresas
Subcontratadas. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico
(REDAE),
Salvador,
Instituto
Brasileiro
de
Direito
Pblico,
n.
24,
novembro/dezembro/janeiro,
2011.
Disponvel
na
Internet:
<http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-24-NOVEMBRO-2010-CARLOSMOTTA-ALECIA-BICALHO.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx
Observaes:
1) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso
ao texto.
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