Mas Alla de La Reinvencion Del Gobierno

DAVID ARELLAN GAULT
Prlogo
ese enfo~ue d.isperso, ~ompues

to de muy diversas comentes, contradictorio en vanos de sus
postulados, sin embargo, ha inspirado una gran cantidad de refQ.tt
mas administrativas de gran escala alrededor del mundo.
Esta moda administrativa, que algunos defienden, no sin oposicin, que es tambin un nuevo paradigma, est compuesta por
una gama importante de teoras, herramientas, discursos, retrica
y dogmas que devienen de la economa, de la ciencia poltica, del
gerencialismo, de la teora de las organizaciones. Sin embargo, la mayor parte de los estudiosos y practicantes de la administracin pblica y del gobierno conocen en realidad ms la retrica, el discurso
gerencialista y las apologas de los reformadores, que los fundamentos analticos, las discusiones tericas, las bases conceptuales de
lascorrientes que componen a la NGP. En elcontexto hispanoparlante, esto se ve agravado todava ms por la gran confusin que existe
respecto a la inmensa diferencia entre el marco histrico e institucional que las administraciones pblicas de pases iberoamericanos han construido a lo largo de siglos, del de aquellos pases que
crearon los principios de la NGP (ms bien de tradicin anglosajona, muchos de ellos basados en regmenes parlamentarios conocidos como Westminster).
Este libro es .el resultado de una serie de proyectos de investigacin y reflexiones tericas que inici, con la colaboracin de
diversoscolegas. en.el ao ~()()(), Bstas investigaciones, todas diferen-
A NUEVA gesti?n pblica ~ NGP),
{SI
.... 1.
DAVID ARELLANO GAULT
tes, pero de alguna manera relacionadas a una lnea de reflexin

comn, buscaban justamente llenar este vaco conceptual y de
reflexin, sistematizando las bases y fundamentos organizacionales y econmicos de la NGP, adems de vincularlas con el estudio
sistemtico de la reforma probablemente ms ambiciosa e importante de este tipo de enfoque: la reforma a los sistemas presupuestarios. Despus de debatir continuamente en el grupo respecto de
la solidez de la NGP como inspiradora de reformas administrativas
sustantivas, llegamos a la conclusin de que las reformas presupuestarias se convierten en realidad en el instrumento ms inclusivo
de reformas estilo NGP. Esto porque este tipo de reformas implican el proceso de transformacin de prcticamente todos los aspectos de la relacin gubernamental contempornea: desde la relacin
con el Congreso o el parlamento hasta la reforma a los sistemas
de servicio civil, pasando por la implementacin de sistemas de
calidad, transparencia de informacin, planeacin estratgica y
todos los dems instrumentos de reforma administrativa.
De esta manera, el presente libro es una coleccin de artculos que, sin embargo, buscan dirigir a una reflexin clara y a llenar
un hueco conceptual sobre la NGP, como primer objetivo. Como
segundo, se presentan los anlisis y los estudios de caso de diversos
pases, sobre todo de Amrica Latina, especialmente donde reformas presupuestarias estilo NGP se han implementado.
La primera parte del libro consta de tres captulos ntimamente relacionados. En el primero, se busca desmenuzar el debate respecto la NGP, sus fuentes, su origen diverso y contradictorio. El
objetivo de este captulo es desmistificar el anlisis de la NGP, ubicando con claridad dnde en realidad esta "lo nuevo", en dnde
no, cmo se relaciona con la "administracin pblica tradicional",
por qu es un enfoque administrativo que no puede escapar a las
condiciones histricas, al debate no acabado del papel del gobierno
en sociedades contemporneas. Adems, se arriesga una reflexin
al respecto de las lecciones que esta discusin deja para pases de tradicin poltica y administrativa diferente como Amrica Latina.
Se propone no quedarse en el debate un poco ocioso de si podemos
o no implementar estos meeanismos1Jl'Ppuestdspt la NGP (auto-
PRLOGO
nomizacin de las organizaciones gubernamentales, rendicin de

cuentas descentralizada, controles por incentivos y resultados ms
que por procesos) debido a lo diferente de nuestros regmenes. Al
contrario, se plantea, no es la retrica engaosa de la NGP la que nos
servir para decidir el tipo de gobierno y de sociedad que desearnos construir en nuestros pases, pero s la discusin que est en
la base de la NGP, que es una respuesta alternativa a la que ofreca la
administracin pblica "tradicional". En las bases de esta discusin, nuestros aparatos administrativos y los mecanismos de gobernanza social y poltica de la administracin pblica s pueden
encontrar soluciones viables y vas de reforma efectivas.
En el captulo 2 de esta parte, se realiza un esfuerzo importante por ordenar y clarificar las mltiples fuentes del anlisis econmico contemporneo que dan sentido y lgica a una gran cantidad
de las propuestas de la NGP: presupuestos por resultados, evaluacin
por desempeo, transparencia de informacin, innovacin gubernamental, son conceptos conocidos de la NGP, pero poco se conoce
en realidad sus orgenes conceptuales dentro de la discusin econmica. De la misma manera, es dentro de la discusin econmica
de la burocracia y las organizaciones que se han gestado los ms
congruentes diagnsticos respecto a las relaciones entre el aparato gubernamental y los sistemas de representacin poltica, y el
efecto que stas tienen en la estructura institucional del gobierno.
Gracias a estos diagnsticos la NGP parte de una reflexin sustantiva: ningn cambio de tcnica administrativa por s misma puede
reformar la dinmica gubernamental. Es necesario transformar
los marcos institucionales, los juegos estratgicos que se juegan
.en el espacio de la relacin administrativa y poltica de cualquier
rgimen.
En el captulo 3 de esta primera parte, se realiza un esfuerzo
similar a la del captulo anterior, pero esta vez centrando el anlisis
en las fuentes desde la teora de la organizacin que dan sentido
a la NGP. A diferencia de la tendencia bsica de la NGP a recuperar
aquellos conceptos econmicos ligados al nuevo institucionalismo econmico y de la eleccin pblica (public choice), desde el
ngulo organizacionalla diversidad de enfoques es evidente. En
este captulo se muestra cmo, el gerencialismo, si bien ubicado

como predominante en la retrica de la NGP, no es sino la versin
simplificada y resumida (muchas veces de manera excesiva) de una
serie de debates dentro de la teora de la organizacin y de la propia evolucin del debate de la burocracia en la propia disciplina
de la administracin pblica.
La segunda parte del libro se concentra en el estudio de las reformas presupuestales al estilo de la NGP. En este captulo 4 de
esta segunda parte se realiza un estudio introductorio, donde se
evala la lgica y congruencia de los postulados que, desde la NGP,
se han realizado respecto a los efectos y virtudes de la implementacin de presupuestos por resultados. Se analizan los casos de Nueva
Zelanda, Australia, Reino Unido y por ltimo de Mxico, observando que pese a las grandes diferencias entre los pases (en todo sentido, poltico, cultural y econmico) los dilemas de estos presupuestos parecen ser los mismos: generan la creacin de un nuevo
juego institucional, donde el poder, la lucha poltica no desaparece (como algunas versiones de este tipo de presupuestos asumieron). Al contrario, este nuevo juego parece todava no totalmente
definido, y es la capacidad de los actores polticos y sociales por
adaptar y cambiar estas reglas las que al final dan sentido al cambio generado por estos presupuestos (ms que los esperados concretamente por la teora de la NGP).
Con base en la estructura propuesta de anlisis en el captulo
anterior, se presentan en el captulo 5 cinco estudios de caso
descriptivos (Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Venezuela) donde
se realizaron estudios de campo. * En estos pases se entrevistaron
a diversos actores gubernamentales y no gubernamentales y se
recopil informacin para comprender cmo los ajustes organizacionales e institucionales (identificados en el captulo anterior) aparecen de nueva cuenta en estas experiencias: la compleja negociacin
de resultados e impactos entre ministros, agencias financieras del
gobierno y las organizaciones gubernamentales; el difcil proceso
de autonomizacin de los organismos gubernamentales, el arduo
Se cont con apoyo de la Fundacin Hewlett para el desarroUo de ~ estudios de caso.
PRLOGO
proceso de implementacin del nuevo papel de las autoridades

financieras del gobierno en esta dinmica de presupuestos por
resultados.
En el captulo 6 de la segunda parte, se hace una reflexin
sobre los dilemas y potencialidades de los presupuestos por resultados a la luz de la discusin de la literatura y de los estudios de caso
desarrollados en este apartado. Se plantea la necesidad, como
casi en cualquier otro esfuerzo desde la NGP, de que se revalore la
variable poltica, la capacidad de negociacin y convencimiento
que estas reformas implican. Se advierte sobre la problemtica de
confiar ciegamente en la teora neoinstitucionalista que ve todo como
un asunto de creacin de instituciones "correctas" y racionales en
trminos econmicos. El proceso de construccin de estas instituciones es muchas cosas, menos un proceso exclusivamente tcnico,
ya sea de diseo institucional o de diseo gerencial.
De esta manera, este libro busca dar mayor claridad tanto a los
instrumentos y fundamentos de la NGP, como de los lmites y dinmicas que estos instrumentos e ideas generan en contextos particulares. El debate sobre la NGP es muy importante, ya que ms que
discutir respecto a la pertinencia cultural o poltica de sus ideas, es
importante tambin analizar las dinmicas, las respuestas, las estrategias que se han experimentado en diversas realidades. En todo
caso, es evidente que tenemos que ir ms all de la reinvencin del
gobierno, que con sus excesos discursivos y sus lmites metodolgicos ha llevado la calidad del debate al respecto de la reforma gubernamental a simplificaciones a veces burdas incluso. La NGP es
una serie de corrientes que pueden ser tiles, pueden ayudar profundamente al cambio de los gobiernos en diversos pases, pero a
condicin de que comprendamos sus fundamentos y los profundos y complejos mecanismos y dinmicas que se gestan cuando se
busca la transformacin de comportamientos, instituciones y organizaciones gubernamentales.
Primera parte
La nueva gestin pblica
CAPTULO
DAVID ARELLAN GAULT
Nueva gestin pblica: dnde est lo nuevo?

Bases para el debate de la
reforma administrativa
artculo, hace algunos aos, defend que la actual moda

administrativa conocida corno la nueva gestin pblica, ms
que llevamos hacia una "posburocracia" (Barzelay; 1992), nos llevaba a una "ultraburocracia" (Arellano, 1995). La idea principal
de esta aseveracin resida en que las pretensiones retricas de la
nueva gestin pblica (NGP o New PublicManagement en ingls), por
un gobierno ms eficiente que se administra de una manera ms
parecida a la forma en que lo hacen las organizaciones privadas, en
realidad son el sntoma de un cambio profundo en el espacio social y tecnolgico donde se mueve la administracin pblica y no
tanto un cambio de paradigma en trminos organizativos (Moe,
1994). En otras palabras, vista la NGP como un todo, no estarnos
enfrentando el surgimiento e implementacin de nuevas ideas, ni
mucho menos de programasy propuestas totalmente originales en el
sector pblico. Tampoco es que la NGP se haya reproducido por
doquier debido a la fuerza de las ideas, al poder y razn de los intev lectuales defensores del nuevo institucionalismo econmico y el
gerencialismo. Es cierto que en algn sentido, algunas de las ideas
de la NGP van a contracorriente de la visin weberiana de la burocracia. Pero en diversos momentos es claro que en realidad se estn
abriendo nuevos derroteros para la burocracia weberiana.
Gracias a la tecnologa de la informacin y a la capacidad de
mover y procesar datos, por ejemplo, se eleva la capacidad de establecer decisiones normativas y tcnicas, difcilmente disputables en
N UN
.""
[13]
14
la arena poltica sin por lo menos presentar una opcin igual de

slida en lo tcnico. De la misma manera, la expansin y sofisticacin de los contratos y los sistemas de incentivos calculados a travs
de mecanismos de costos de transaccin y teoras de agente principal, en lugar de llevarnos a una dinmica contraria a la burocracia
weberiana (tal como la idea de posburocracia plantea), nos acercan
al reino del dominio formal de las reglas y las normas en los contratos organizacionales e institucionales tal como la burocracia weberiana pretende.
Hood (1994) defiende que de alguna manera, utilizando la
metfora de la extincin de los dinosaurios, lo que est cambiando
es el "hbitat" donde creca sanamente la burocracia de la era industrial. Siguiendo con la metfora, Hood establece que en todo caso
la transformacin que se vive no es similar a que la vieja administracin pblica, como dinosaurio grande y lento, haya perecido en
un proceso acelerado de extincin debido a la cada de un meteorito (en este caso las ideas de la NGP) que destruyera de un solo golpe
la fuerza y la capacidad de existencia del gigante.
La "informativizacin" del mundo en general ha creado las condiciones para una administracin pblica que rompe con varias de
las restricciones tecnolgicas que la burocracia que estudi Weber enfrent, y que ahora efectivamente le permiten establecer un
sistema de informacin que hace slido el dominio de la regla, las
normas y la direccin hacia resultados calculables (ideal de la burocracia weberiana). El desarrollo de mecanismos de direccin basados en resultados, el fortalecimiento de la rendicin de cuentas a
partir de la medicin de productos e impactos, el desarrollo de contratos que explcitamente controlan o dirigen el oportunismo y el
egosmo "racional" de los seres humanos, no va en contra de la lgica
weberiana sino todo lo contrario, estn en total concordancia con
el espritu de la burocracia que tipific Weber.
De alguna manera, cuando analizamos a la NGP, es difcil separarla tanto del contexto de toma de decisiones sobre el que se sostiene (como Barzelay, 2000, nos ha enseado ltimamente) como
de la retrica que la sustenta (Hood y [ackson, 1991). Entender
la NGP como un paradigma dominante, nuevo, que en la prctica se
NUEVA GESTIN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO?
15
impuso por la simple fuerza de su racional, es por dems ingenuo

o propio de los reformadores que se ven obligados a convencer a
como d lugar a los participantes y al pblico de la bondad de sus
reformas. Ni la NGP se ha impuesto por la capacidad o racionalidad
de sus ideas, ni es una serie ordenada de ideas enteramente nuevas, ni la "vieja administracin pblica" ha dejado de funcionar o
dar respuesta a problemas prcticos. En otras palabras, la NGP no es
tan diferente como se suele pensar a la argumentacin de lo que
conocemos como la era de la administracin pblica progresiva (APP)
ni ha resuelto, con pruebas cientficas validadas y controladas, los
dilemas ms importantes (ticos, sociales, de innovacin y equidad)
que la APP enfrent (Arellano, 2000). La NGP es una corriente innovadora en muchos sentidos, pero es necesario ubicarla en su real
dimensin para apreciar sus aportaciones y sus lmites, ms all de
la retrica propia de los reformadores y apologistas de la NGP.
Esto es un punto importante del debate en los pases donde
la NGP ha sido implementada, con resultados positivos, a veces, y
en otras creando nuevos problemas y enfrentando fallas tanto de
implementacin como consustanciales al argumento gerencialista
(Pollit et al., 1998; Kettl, 2000) El rgimen poltico, la cultura del
aparato pblico, la naturaleza de los problemas pblicos, la historia del rgimen y las relaciones entre sus partes son elementos claves
para comprender la decisin de poltica que lleva a un gobierno a
proponer reformas estilo de la NGP. Como Barzelay defiende (Barzelay, 2000), la implementacin de la NGP es en realidad una decisin
donde los actores gubernamentales y polticos toman una decisin de poltica pblica, con razones estructurales y coyunturales de
por medio.
Si esto es cierto, si no hay tal paradigma integrado de la NGP
y no existe una ola modernizadora que tenga su propia fuerza
sostenida por una racional impecable, qu podemos decir al respecto cuando hablamos de la implementacin de reformas estilo NGP
en pases en vas de desarrollo como Mxico y en general la Amrica Latina? Pues es factible observar que las cosas tampoco son
/ todo lo claras y transparentes, dado el tremendamente distinto
V "hbitat" en el que las administraciones pblicase desenvuelven
16
en estos pases. Para comenzar, en muchos de estos pases no se

ha implantado en realidad hasta el momento una administracin
pblica propia de la era de la APP ni podemos por tanto implementar reformas "ortodoxas" propias de la NGP. En todo caso, lo que
observamos, en el caso de Mxico al menos, es el desarrollo de
una burocracia alejada del control del legislativo (la estrecha relacin entre estos actores es supuesto nmero uno de la NGP en pases
como Nueva Zelanda, Reino Unido y Canad), que ha creado endogmicamente sus propios mecanismos de rendicin de cuentas, que
se ajusta a la dinmica poltica con unas reglas que lejos estn de
hacerla un actor transparente y delimitado de la lucha por el
poder. Es una burocracia pues que ha crecido y se ha profesionalizado a la sombra de un sistema poltico que toma el control de
este actor como parte del botn de la batalla por el poder, que lo usa
de lleno en la arena electoral y poltica como instrumento y manipulable brazo derecho. Hablar en este contexto de problemas agente-principal, de lanzar el gerencial grito de batalla de la NGP "let
the managers manage" y justificar el incremento de la calidad y la
rendicin de cuentas a travs de sistemas de convencimiento administrativo, no puede estar ms fuera de lugar.
La construccin de los mecanismos de control y direccin weberianos son apenas el paso lgico para burocracias de este tipo. Y
si se comprende que la NGP es en realidad una propuesta que se
explica a la luz de las consecuencias de la evolucin y crisis de las
formas especficas de accionar de la administracin pblica y su
relacin con el sistema poltico, el dilema de reforma de los aparatos administrativos en pases como Mxico no son tan confusas.
No se trata de escoger entre los esquemas de accin propios de la
APP o de la NGP, de discernir entre lo "viejo y equivocado" y lo "nuevo
y correcto", sino de comprender los cambios tecnolgicos y de gobernanza en sociedades contemporneas, las desventajas y ventajas de
las opciones de gestin que se nos ofrecen como viables para resolver
problemas especficos en un contexto poltico particular (que como
dice Barzelay; son en todo caso opciones tomadas y analizadas desde
marcos de decisin de polticas.en contextos particulares).
NUEVA GESTIN PBLICA: oNDE EST LO NUEVO?
17
El presente captulo busca justamente dar forma a esta argumentacin, intentando clarificar un falso debate entre la generacin
de un paradigma nuevo (la NGP) que hace desaparecer al viejo (la APP),
y donde los esquemas de accin estn reducidos a una serie de par- /
metros tericos particulares, el nuevo institucionalismo econmico
y el gerencialismo, de manera irremediable. Si observamos con claridad, la NGP no es realmente una opcin radicalmente distinta de
analizar la administracin pblica, sino una importante recreacin
de los problemas gubernamentales contemporneos a la luz de los
cambios en el contexto sociotecnolgicoy de gobernanza que se enfrentan en el siglo XXI. Una recreacin que est realizando importantes apuestas analticas y polticas, que tiene importantes limitaciones, que est cambiando la faz de la administracin pblica en
diversos pases, ms por las nuevas dinmicas que se generan y
las reacciones a stas, que por la pureza de sus argumentos tericos o la fortaleza de sus marcos analticos. El anlisis de las arenas
polticas especficas sobre las cuales estos esquemas adquieren vida y
aplicacin, dan probablemente una mejor posicin para observar
los lmites y las potencialidades de los nuevos esquemas (relativamente hablando) sobre los viejos.
De esta manera, en el presente artculo se busca comprender
cmo la NGP es diferente de la APP no por ser un cambio paradigmtico, que modifica radicalmente las fuentes del anlisis pblico, sino
por proponer un cambio (una apuesta en realidad con riesgos implicados) de nfasis y estrategias de accin gubernamental y de las relaciones entre el aparato, el Poder Legislativo y la sociedad, en un rgimen poltico particular. Es un cambio importante, sin lugar a
dudas, no es objetivo de este artculo negarlo.Y un cambio con graves implicaciones muchas de las cuales todava estamos por ver si
resultan en algo mejor, pues no hay nada asegurado ni probado sistemticamente en las reformas estilo NGP. Gran parte del xito de
propuestas de reforma y cambio depende ms de la habilidad de los
yactores polticos y burocrticos para construir la viabi~idad especfica de ciertas estrategias, dado el contexto poltico y social, que de
la pura fuerza y virtud de las ideas a implementar.
18
El argumento del captulo se presenta en tres partes. En la primera se discute respecto a la novedad de los argumentos de la NGP
respecto de la APP. Se observa cmo en realidad los problemas que
la NGP enfrenta son los mismos de la APP: el control poltico de la
burocracia, la capacidad de aislar de influencias polticas coyunturales, el accionar gubernamental, todo esto en un contexto poltico particular. El argumento sustantivo que la NGP propone parte
del desgaste de las soluciones tipo APP (desgaste que comenz
muy temprano en la historia) y del cambio de nfasis en el tipo de
soluciones. Ms que hacer una propuesta paradigmtica distinta, se
recuperan nuevas capacidades tecnolgicas de control y se proponen cambios en ciertas instituciones de gobernanza. En la segunda
parte, estas soluciones particulares se describen, mostrando cmo
en todo caso son apuestas argumentativas que arriesgan soluciones especficas a ciertos desgastes de los aparatos pblicos contemporneos: ante los poderosos pero anquilosados sistemas de servicio civil, generar incentivos al control del aparato pblico por
resultados aun si esto significa abrirlo al dominio de los intereses
econmicos y sociales (cuestin nada trivial pues segn la APP el aparato gubernamental debera estar aislado y protegido ante estos
intereses). En la ltima parte, de reflexiones finales, se discute la importancia de esta argumentacin para comprender la agenda de
reforma de los aparatos pblicos en realidades especficas, en este
caso Mxico y Amrica Latina en general.
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
PROGRESIVA
(APP)
A LA NUEVA
GESTIN PBLICA
(NGP),
UN CAMBIO RADICAL?
EL SURGIMIENTO de la concepcin contempornea de la administracin pblica (AP) es posicionada por muchos a finales del siglo
XIX y principios del XX en Estados Unidos y nombrada por algunos corno la era de la administracin pblica progresiva (APP). Se le
ha catalogado como la era "progresiva" debido a la conceptualizacin muy extendida en ese momento de que el papel del gobierno
19
implicaba un compromiso sustantivo con el desarrollo general de

una nacin, como motor principal incluso. Las races de la APP, como
lo ha mostrado Guerrero (2000) datan de la tradicin alemana del
cameralismo. En este documento asumiremos que tal corriente, la
APP, realmente existe, pues es fcilmente demostrable que aquellos
criterios fundadores de Wilson (1887), Goodnow (1900), fueron
atacados prcticamente de inmediato y dados por muertos por
Waldo (1937), Simon (1947), y Dahl (1981). As, siguiendo la
metfora ldica de Hood, la NGP "derrot" a un dinosaurio que
llevaba por lo menos 30 aos muerto. Por lo tanto, se debe estar
consciente de que sostener la existencia de una corriente homognea de la APP es sumamente dbil. Pero es til para los fines de esta
discusin, que justamente apuntan a desmantelar el mito de la
muerte de la vieja o tradicional administracin pblica y el nacimiento de una nueva y renovada en la NGP.
La importancia y trascendencia de la APP se debe en mucho a
que los supuestos sustantivos que le dan vida son recurrentes a diferentes gobiernos en diferentes realidades. Si tuviramos que resumir en muy pocas palabras diramos que la APP se basa en la observacin de que, por un lado, el gobierno es pieza sustantiva del
desarrollo econmico y social de una nacin, es un motor funda- V
mental, que requiere de un aparato administrativo grande, fuerte
y efectivo. Pero por otro, un gobierno dejado solo, sin vigilancia,
es un gobierno seguramente corrupto e incompetente (o peor, un
gobierno con una burocracia ms poderosa que los polticos electos legtimamente). Esto ltimo debido a la dificultad de dirigir una
accin racional y eficiente en un gobierno democrtico que separa
necesariamente la definicin de las polticas (a travs de representantes y funcionarios electos, por lo tanto legtimos para tomar
decisiones por la sociedad) y su ejecucin en un cuerpo especializado (es decir no necesariamente electo, y por lo tanto, en teora, no
legtimo para tomar decisiones por los ciudadanos) y profesional.
La separacin de poderes, el equilibrio que se busca entre stos en
un sistema democrtico, implica necesaria e irremediablemente que
la accin gubernamental est imbuida de influencias polticas, de
grupos y actores de la poltica, en el corto y largo plazOl.Por lo tanto,
20
en una 'sociedad "moderna", que enfrenta competencia econmica

internacional, complejas relaciones internacionales, crecimiento
del impacto tecnolgico, y una poblacin diferenciada y plural,
la administracin pblica influye (legtima e ilegtimamente) en la
arena y las decisiones polticas, est construida y permeada por
los vaivenes de la lucha por el poder y toma decisiones de alto
impacto social (decisiones no tomadas por polticos y funcionarios
electos necesariamente).
De alguna manera, implcitamente, la APP fue constituyendo una
serie de supuestos para interpretar esta realidad (Peters, 1996;
Hood, 1994). Primero, que la influencia poltica sobre la AP es en
general perniciosa debido a la naturaleza oportunista y cambiante
de los polticos profesionales. Sin claras fronteras, los polticos
podran usar al aparato administrativo para su propia conveniencia. En la arena econmica la situacin era compleja tambin. En
una sociedad en pleno crecimiento industrial, los problemas ms
recurrentes los representaban empresas tendientes a convertirse
en monopolios y oligopolios, fuentes de poder sumamente grandes, capaces de influir en las decisiones gubernamentales (por su
peso) en su beneficio y en contra del beneficio colectivo.
Ante estas circunstancias, la APP asumi que la relacin con la
arena poltica deba ser clarificada al extremo y que el mtodo dela AP no poda ser el de los negocios privados, pues los problemas
que enfrentaba y el contexto que le daba vida eran radicalmente
distintos. Adems, implcitamente se asentaba, la calidad tica
tendra que ser el principal ingrediente de su gestin, pues cualquier intento de hacer eficiente a la AP, sin considerar estos elementos polticos y econmicos, llevara a sistemas inequitativos, que
favoreceran a los ms poderosos poltica y econmicamente.
Para resolver esta problemtica, la APP identificaba dos vas de
solucin posibles: una, mantener vigente el aforismo de los "padres
fundadores" de Estados Unidos que estableca que el gobierno es un
mal necesario que hay que controlar. Siendo la nica manera lgica
de controlarlo el mantenerlo pequeo, limitado, amarrado (Federalist
Papers, 1981). Pero en una sociedad industrial, en pleno crecimiento,
esto era imposible, se arga (Wilson,.1887). Necesariamente se
NUEVA GESTIN PBLICA: ,DNDE EST LO NUEVO?
21
haca indispensable que la AP fuera separada, mejor, aislada de las

influencias polticas y econmicas, llena de intereses particulares y
mecanismos para influir sobre las decisiones pblicas.
Adems de esta separacin, artificial claro, pero necesaria hasta
cierto punto, es indispensable -continuara el argumento de la APPla creacin de una serie de mecanismos tambin artificiales pero
necesarios, que construyeran la "particularidad" de las reglas de
accionar de la AP: ante el podero de los intereses econmicos, un
slido aparato burocrtico, tcnico, capaz de dar sentido a la poltica pblica en su impacto econmico; ante los vaivenes de los polticos electos, un sistema artificial (y algunos pensamos que en trminos organizacionales, anacrnico, Frant, 1993; Arellano, 2001)
de desarrollo del personal burocrtico con sus propias reglas y
aislado de la influencia poltica (el servicio civil de carrera); ante
la dificultad de tomar el criterio de eficiencia y racionalidad econmicas como el criterio bsico de accin, dadas las posibilidades de
ser capturado por los intereses polticos y econmicos, el desarrollo
de un sistema detallado, rgido, en constante perfeccionamiento, de
reglas, procesos y normas, vigilados constantemente por instancias
tcnicas e incluso por organismos independientes externos al aparato burocrtico (Peters, 1996).
La AP de la era progresiva, entonces, tena una clara determinacin en la constitucin de un sistema especfico, de particulares
caractersticas, que construa su propio lenguaje, fuera de la administracin de negocios y de la argumentacin econmica basada
en el ptimo de Pareto. De alguna manera se estaba conciente de lo
complejo da la tarea, e incluso de lo artificial de algunos de los mecanismos(como el servicio civil de carrera en vez de un sistema ms
flexible y descentralizado de administracin de personal). Pero
habra que aceptar que era una solucin importante al dilema de
los aparatos gubernamentales en sistemas democrticos representativos, donde la influencia poltica y la separacin de poderes
crean un marco institucional oscuro y dispar para la toma de decisiones ejecutiva dentro de un gobierno.
La burocracia del capitalismo, de alguna manera interpretada
por Weber como una construccin social, requera del desarrollo
22
de una compleja infraestructura, de rdenes, procesos e instituciones para el caso particular de la administracin gubernamental. El
seguimiento de la accin a travs de expedientes requera, por ejemplo, no slo de detallados expedientes, sino adems de las estructuras de capacitacin y luego de vigilancia que aseguraran la neutralidad poltica y la solvencia tcnica de tales procedimientos. No se
poda confiar tal sistema, ni a las buenas intenciones de los polticos, ni a las bondades de una tecnologa que poda inferir a priori
los resultados de una accin burocrtica. Por ello, la APP tendera
a una preferencia expresa por el uso y diseo de mecanismos artificiales y complejos para la distribucin colectiva de los recursos,
ms que en el uso de mecanismos "naturales" de mercado; o de la
construccin de abigarrados mercados artificiales de competencia
laboral de carrera burocrtica, ms que de la utilizacin de administradores contratados bajo criterios del mercado laboral abierto.
I / ' Resumiendo entonces, el "progresivismo" dio cuerpo a una parV ticular percepcin del problema del gobierno, en un momento histrico determinado. Este momento, puede ser visto como la revuelta de una clase media cansada de la maquinaria corrupta de
los polticos, interactuando con los grandes capitalistas y mafiosos teniendo como visin tanto la eliminacin del monopolio (ley
anti trust), la lucha contra la pobreza y la desigualdad (la Gran Sociedad le llamaron en EE.UU.) yel debilitamiento de las influencias
nepotistas y de corto plazo de los polticos va la creacin de un
servicio civil basado en el mrito (Hood, 1998). La lista de las lneas
de accin de la APP contienen entre otros: la regulacin gubernamental generalizada y administrada por tecncratas, la formacin
de una carrera en el servicio pblico estructurada con reglas transparentes para evitar el "compadrazgo" yel nepotismo de los polticos, y el desarrollo de sistemticas normatividades que redujeran
la probabilidad, va el detalle de la ley y lo especfico de la norma,
de actos corruptos o socialmente inequitativos.
De cierta forma, estos fueron los principales pilares de la APP,
puesto que, entre otras razones, llevaba a una confaaza fundamental en la capacidad administrativa de corregirse a s misma. Es decir,
si bien se parte de tW<l desconfianza natura}. a la dinmica poltica
"
23
para dirigir los asuntos del gobierno, se imponen en la prctica nuevos mecanismos administrativos, nuevos aparatos burocrticos
encargados de vigilar y asegurar la "neutralidad" de la accin administrativa. Como dice Hood (1998: 91), en todo caso la destitucin de la APP como paradigma implicara que han desaparecido o
se han controlado efectivamente cuestiones tales como el poder de
e; .los agentes econmicos y de las mafias organizadas, la tendencia
;r de los polticos al nepotismo y a la corrupcin si no son vigilados o
si no se tienen sistemas que limiten tales tendencias.
' . \ A principios de 1970, se consolidaron importantes argumentos
/:;lericosque buscaran minar las bases de la APP. Desde la econo. vrna con William Niskanen (1971) Y desde la propia disciplina de
la administracin pblica con liver Ostrom (1973). El sustento
principal de estos autores es que en realidad el juego poltico que
afecta la dinmica gubernamental es mucho ms complejo que una
visin de la poltica y la administracin separadas por un abismo
tcnico. De hecho, nos dicen estos autores, las estructuras de la administracin pblica se mueven en una dinmica de actores polticos y burocrticos que defienden sus intereses a partir de una visin
oportunista y calculadora. Es decir, en marcos organizativos e
institucionales particulares, los actores, tanto en la poltica como
en la burocracia (y por supuesto en la sociedad) calculan constantemente el impacto de tales limitaciones y buscan espacios estratgicos de accin para proteger sus intereses. No hay tal cosa, tal como
una base tcnica homognea que haga que los actores dejen de
preocuparse por el oportunismo inherente en el accionar de otros
actores o que obligue o incentive a estos a interpretar las reglas de
manera diferente segn su conveniencia, por ejemplo. Desde esta
V perspectiva el juego no se llama mejora tecnolgica continua de la
administracin y sus espacios, sino creacin de mecanismos organizacionales e institucionales para generar los comportamientos racionales que a la sociedad convienen ante polticos y funcionarios oportunistas y racionales (es decir, calculadores de su beneficio).
I
Visto de esta manera, la APP puede ser interpretada como la
coartada conveniente de ciertos grupos que buscan proteger los
intereses, bsicamente el de las propias burocraciasaasegurn-
24
dales empleo, dificultando su evaluacin por resultados (va

servicio civil), limitando la competencia externa (va la creacin
de seudo mercados protegidos) y la capacidad poltica de control
sobre los aparatos administrativos (va la compleja red de procesos de presupuestacin y gasto, y el escudo que la profesionalizacin de los cuadros impone).
Esta interpretacin elimina deJacto el argumento de que existe
una arena administrativa separada de los intereses polticos, y de
que la nica solucin posible a los problemas pblicos tenga que ver
con la construccin de una esfera institucionalizada y protegida
de los vaivenes polticos pero vigilada por los encargados del accionar gubernamental. Por el contrario, siguiendo esta interpretacin
econmica del fenmeno gubernamental, es indispensable transformar el paradigma que ha sostenido a la AP en las ltimas dcadas.
Es importante enfatizar que en esta visin crtica de la APP, que
con el paso del tiempo se convertira en la base de la NGP, debe ser
entendida justamente como una visin que intenta cambiar los
supuestos sobre los que se parte para comprender la accin gubernamental. Ms correctamente, sustituye ciertos valores argumentativos con otros valores. Para empezar, existe un cambio que va
de una percepcin colectivista de la accin social a uno individualista. Bajo esta concepcin, el orden social no deviene de la imposicin de un orden general impuesto desde arriba, sino de un permiso otorgado desde los individuos para generarse un orden desde
abajo. De esta manera, los intereses diversos que en una sociedad
se expresan, no necesariamente por razones o por la fuerza de
valores ticos de ciertos grupos o individuos van a acomodarse en
un juego de suma positiva. Por el contrario, ante la falta de esquemas institucionales de incentivos daros dirigidos a la lgica egosta
de los individuos involucrados, tanto los que regulan la accin
colectiva como los regulados buscarn proteger sus propios intereses. En otras palabras, las reglas del juego deben explcitamente
acomodar la bsqueda del inters general a travs de los intereses
especficos de los individuos. Dado este esquema complejo de
agregacin de intereses, difcilmente se puede encontrar un sistema
de agregacin justo y eficiente. Por ello, el mercado. generalmente
NUEVA GESTIN PBLICA: DNDE EST LO NUEVO?
25
dar mejores resultados que esquemas basados en jerarquas (Williamson, 1975).

En definitiva, el supuesto argumentativo (es decir, es a final
de cuentas un valor general ms que una conclusin devenida de
evidencia emprica slida e irrefutable; Hood y [ackson, 1991) que
cambia la percepcin de la naturaleza del gobierno y que alimentar prcticamente todas las propuestas instrumentales de esta
corriente ser recuperar el conocido "Principio del puerco" de
Tomas CarIyle: los seres humanos, de los ms ricos a los ms pobres,
son inherentemente racionales, calculadores, oportunistas y egostas. Veamos un poco ms a detalle esta lnea de argumentacin.
El argumento econmico desde la administracin pblica

Ostrom arguye que la visin weberiana y wilsoniana de la AP, si bien
resolva determinados problemas como la compleja combinacin
de una administracin pblica con capacidad de accin y a la vez
rendidora de cuentas (fundamental a cualquier rgimen democrtico), tambin obligaba a pagar grandes costos. Al plantearse la posibilidad de separar efectivamente accin de decisin poltica, la
APP pretendi construir un andamiaje cientfico que hiciera posible
tener una esfera separada de la administracin, sustentada en criterios ticos. Es decir, la accin racional cientfica aseguraba congruencia administrativa, constante mejora tcnica y una va universal a
la mejora continua. En otras palabras, si se cometan errores en la
accin administrativa, estos eran resolubles a la luz de nuevas tcnicas, nuevos planes, nuevos instrumentos. El aparato gubernamental era entonces un todo homogneo, dirigido por criterios tcnicos
siempre mejorables, en un camino permanentemente en ascenso
hacia la eficiencia.
En la prctica. sin embargo, la dinmica poltica del aparato
gubernamental, contina Ostrom, mostraba una realidad muy diferente. Los estudios clsicos de Selznick (1949), Blau y Schoenherr
(1971 ), por mencionar algunos, dibujaban una fotografa de la AP
muydisimil: tomadores de decisin en redes de poltica. necesitados de resolver problemas intrincados, donde las reglas, las nor'i{;
29420
26
mas, los objetivos no eran suficiente gua para actuar con eficacia. Tomadores de decisin entonces que utilizaban herramientas
diversas, cooptando, negociando, utilizando como gua no slo el
inters general, sino el de sus organizaciones y oficinas, e incluso
los intereses de su grupo o de grupos externos a la organizacin.
Segn Ostrom, dos graves consecuencias se sufriran de cerrar
los ojos a esta realidad: una consecuencia prctica que tiene que
ver con el control desmedido por procesos y la desconfianza sistemtica a la accin gubernamental. En otras palabras, un aparato
pblico, por un lado protegido de la competencia y afectado por
mltiples intereses, y por el otro maniatado para actuar efectivamente por un sistema de normas y regulaciones excesivas, creadas por el propio mecanismo de proteccin de la burocracia de la
influencia poltica. La segunda es la consolidacin de una visin
hipcrita sobre el anlisis del sector pblico: toda solucin era un
incremento de lo mismo, ms tica y mejor tcnica administrativa,
nunca un cambio poltico, un diagnstico de las bases estructurales del comportamiento administrativo en las organizaciones e
instituciones gubernamentales. Ostrom culmina su estudio propugnando por romper esta visin, a sus ojos, limitada y falsa de la
AP y fortalecer el principio de que un buen gobierno es un gobierno
controlado, pero controlado por eficiencia, por mecanismos de
medicin de resultados, que comprenda la realidad de las redes
de poltica en las que se mueve la burocracia en las democracias
contemporneas. Ostrom, as, abra la puerta al anlisis econmico
de la AP que hemos dibujado ms arriba pero que conviene ahondar
un poco ms a profundidad (Ostrom, op. cit.: 131-132).
Las bases econmicas del comportamiento burocrtico

La teora econmica fue encontrando nuevos diagnsticos a la
realidad de un gobierno que ni actuaba siempre bajo la direccin
del inters general, ni poda resolver todo tcnicamente, ni era un
actor congruente y sistemtico. El problema no era slo tcnico o
administrativo, sino poltico y de diseo institucional.
Ya Adam Smith lo deca: "Nunca se hallan mejor administrados
los servicios pblicos que cuando la recompensa [de los funciona-
27
rios] sigue al desempeo efectivo y se halla ajustada a la diligencia

empleada en el cumplimiento" (Smith, 1958: 636). Ms recientemente, los estudios de Olson (1971) sobre la accin colectiva,
buscaron mostrar que sta puede llevar a resultados subptimos
debido a la propia dinmica de la racionalidad individual por el
oportunismo intrnseco a tal racionalidad. sta, enfrentndose a
situaciones que necesitan de cooperacin entre diversos individuos,
a falta de incentivos especficos, llevara a la aparicin de un fenmeno racional en trminos de la lgica individual, pero altamente
problemtica en trminos de la dinmica colectiva: los "polizones"
(free riders). Las organizaciones (entre ellas los gobiernos) son productoras de bienes colectivos, bienes que son sustantivos para todos
los participantes. Pero como estos bienes se otorgan a todos los miembros, y no es posible (o viable) discriminar a alguien del beneficio
de estos bienes, entonces es absolutamente lgico (en un mundo de
seres humanos oportunistas) que los individuos tomarn la decisin de no cargar con los costos de crear bienes que de todas maneras sern otorgados por la organizacin (por eso lo de polizones).
rJ
Los diferenciales de informacin, la capacidad de los seres
humanos para esconder sus preferencias, llevan a un mundo muy
diferente del que pensaba la administracin pblica clsica: un
mundo de seres humanos oportunistas, manejadores de esferas de
poder a travs de los diferenciales de informacin, que manejan
estas circunstancias para su beneficio, jugadores de juegos (de "dilemas de prisioneros", a "juegos de gallina" y a otros juegos estratgicos) y creadores de mecanismos institucionales generadores de esquemas de incentivos (Horn, 1995; Miller, 1990; Moe, 1997; Ostrom,
1986; Rose-Ackerman, 1986).
l// Cuando estos esquemas analticos son llevadosa la accin gubernamental en sentido estricto, los argumentos son sorprendentes: las
democracias estn construidas institucionalmente para ser inefiientes administrativamente (Niskanen, 1971). En un mundo de
ti informacin asimtrica, de actores oportunistas, es lgico que los
diferentes grupos jueguen con base en estas capacidades. De esta
manera, la separacin de poderes, consustancial a tlJla democraca, genera un juego colectivo subptimo..Los representantes de .la
28
sociedad, elegidos para hacer manejable la toma de decisiones en

una democracia contempornea, tienen determinados intereses
propios y de grupos, cierta cantidad de informacin, y dentro de
un juego poltico determinado por las posibilidades de eleccin
y reeleccin. Los"ejecutores", las burocracias electas y las designadas, juegan un papel diferente en un juego tambin distinto. En
el caso de las burocracias designadas, por ejemplo, tienen una cantidad de informacin mayor que los representantes respecto a los
problemas reales y los mecanismos ms efectivos para resolverlos.
Conocen que su existencia, siguiendo a Niskanen, depende del
presupuesto y que este presupuesto depende de una decisin de los
./ representantes. El juego estratgico entre estos dos actores es un
juego de asimetras de informacin y poder que llevan a una accin
ineficiente. Esto porque los representantes son la principal preocupacin de las burocracias y los representantes tienen en reali/ dad una desventaja de informacin con respecto a aquellas. Con
ello, las burocracias son capaces de negociar presupuestos que no
estn ligados ni a la satisfaccin de la sociedad ni a la produccin
de resultados controlados por los representantes (Niskanen, op.
cit.: 22).
Cabe aclarar que Niskanen no fue el primero que formaliz estos

estudios del comportamiento burocrtico. Ya Van Mises (1996) Y
Downs (1967) haban avanzado al respecto. De la misma manera,
el esquema de Niskanen ha sido criticado profusamente desde su
aparicin (Dolan, 2002; Dunleavy, 1991; Horn, 1995; Lynn, 1991).
Sin embargo, las bases conceptuales que inaugur siguen siendo
vlidas, incluso mejoradas y ampliadas aun por sus crticos. La dinmica institucional es ms compleja de lo que Niskanen planteaba
y las combinaciones de comportamientos polticos y ~urocrticos
son ms numerosas, pero la percepcin de que el aparato administrativo de un gobierno no puede ser separado del marco institucional de la poltica, de la naturaleza del comportamiento a la luz de
los incentivos presentados por las normas, las reglas del juego, ser
una constante desde el punto desde este marco analtico.
Cualquier solucin tcnica y administrativa a los problemas de
eficiencia y eficacia del sector pblico, es laconc1usin de este tipo

\//
29
de anlisis, es insuficiente y seguramente incapaz de generar cambios duraderos. Los cambios administrativos, las mejoras en las tcnicas administrativas como tal, no transforman el diseo y la estructura institucional, los marcos de normas que generan incentivos para
que los agentes socialesdirijan sus comportamientos de cierta manera
(o dirijan "racionalmente" el oportunismo individual para hacerse
J
/~ menos daino e incluso positivo). Mientras el diseo institucional
v/
no cambie, cualquier tcnica administrativa se ver atrapada por
el juego de actores racionales, oportunistas y en contradicciones de
accin colectiva.
Hasta aqu el argumento econmico ha planteado bsicamente
un nuevo diagnstico: actores racionales en esquemas de accin
colectiva generan marcos institucionalizados de accin, que buscan
justamente crear contratos especficos, donde la discrecionalidad
es controlada a partir de mecanismos mutuos de control y acuerdo.
Acuerdos siempre incompletos, por supuesto, pues difcilmente
la discrecionalidad se puede reducir en un mundo de actores libres,
oportunistas, con escalas de preferencia diferentes, y capaces de utilizar la incertidumbre (informacin asimtrica, posibilidad de actuar
oportunistamente) como arma para alcanzar sus objetivos.
Cmo cambian estos marcos institucionalizados de accin?
Definitivamente no solamente a travs del uso de tcnicas administrativas, o por simple voluntad poltica. Es necesario construir
nuevos juegos, nuevos marcos de instituciones (reglas del juego que
~os actores hacen propias y las constituyen en gua de su accin). La
economa da idea de los nuevos mecanismos a construir, o al menos
l/de sus reglas: contratos ms precisos en trminos de los incentivos y
los efectos, reduccin de los marcos de asimetra de informacin,
derechos de propiedad ms precisos, introduccin de esquemas competitivos de mercado o cuando menos creacin de cuasi mercados.
~.. Pero es justamente aqu, cuando la argumentacin econmica
deja paso a propuestas gerencialistas. Los esquemas argumentativos de la economa son claramente insuficientes para en realidad
~pulsar un cambio institucional. Los nuevos contratos, los esquet/ mas agente principal, la definicin de mecanismos de regulacin,
la creacin de cuasi mercados, son guas, pero no instrumentos de
30
cambio preciso. La introduccin de la mayor parte de estos esquemas en la prctica gubernamental, requiere de acuerdos con las diferentes partes de la burocracia (para que la comprenda, para que
tenga la capacidad de implementarla, para que se creen los documentos normativos), de capacitacin, de evaluacin y seguimiento,
incluso de promocin y convencimiento. Un contrato por desemV peo para un funcionario de alto nivel, por ejemplo, requiere de la
definicin operativa de resultados, de la comprensin de la composicin organizacional, del armado de un equipo de trabajo que sostenga el compromiso. Es en este punto donde la tcnica econmica
deja de ser til, necesitndose una forma explcita de lograr que los
actores sociales concretos comprendan y acaten las nuevas reglas del
juego. La retrica gerencialista otorga los elementos para dar un sentido ms simple, claro y directo a este proceso de cambio.
NGP:
fuentes de una reconfiguracin en la administracin pblica
En la dcada de los setenta, una serie de reformas al sector pblico

comenzaron a ser implementadas en pases como Reino Unido,
Nueva Zelanda y Australia. Estas reformas particulares fueron
tomando una lgica congruente bajo la agenda de la ocoe en los
ochenta.
Tomando como base muchos de los argumentos que hemos
revisado brevemente de Niskanen y Ostrom, se acu el trmino
nueva gestin pblica (NGP) para denotar un profundo cambio en los
estilos gerenciales en el sector pblico. Hacer entendibles y aplicables las propuestas de reforma emanadas de la economa, requera de una retrica y de un discurso de cambio, de un lenguaje propio
que hablara de profundas transformaciones en las bases y supuestos
de la APP. El discurso de entrada en este sentido fue uno gerencialista, que abogaba por romper el supuesto mito de las diferencias de
gestin entre el sector privado y el sector pblico. En trminos generales, amplios diagnsticos devenidos de la economa que hablaban
de problemas de diseo institucional en las democracias, encontra- L1
ron salida prctica bajo la idea de que los instrumentos generales ,
31
que hacen a las empresas privadas eficientes, podran ser replicados, por lo menos simulados, en el sector pblico.
En resumen, algunos autores sintetizaran esta supuesta revolucin con la llegada de un nuevo paradigma, que va de un nfasis
?Jn la poltica pblica a uno en las capacidades gerenciales, de un
I fuerte nfasis en los procesos a los resultados, de jerarquas ordenadas a competencia en espacios de mercados o cuasi mercados, de
seguridad en el trabajo y salarios precisos para la burocracia, a evaluacin del desempeo y firma de contratos especficos amarrados
a la obtencin de ciertos resultados (Aucoin, 1991; Pollit, 1993).
; /Con el fin de dar mayor claridad a las bases de este supuesto
cam?io, hemos construido un cuadro (vase cuadro 1) que recupera
en sntesis estas modificaciones paradigmticas (con base en Ferlie
et al., 1996; Hood, 1994; Gruening, 2001).
Es posible observar que en este listado general de "confrontacin" de paradigmas, existen aparentemente diferencias sustantivas entre la NGP y la APP. Pero como la columna de posibles impactos deja entrever, la diferencia radical y la bondad particular de
la NGP comienza a ponerse en entredicho.
Una primera razn de esto es que la NGP no se ha implementado de una manera sistemtica, de tal forma que permitiera la evaluacin de sus polticas o propuestas. Paradjicamente, un enfoque
que en la retrica habla de evaluar por resultados especficos, sin
embargo, no se ha aplicado la regla a s mismo. Los problemas que
autores como Pollitt et al. (1998) YNorman (2001) han encontrado
para evaluar los efectos concretos de las polticas estilo NGP en Reino
Unido y en Nueva Zelanda son sintomticos. En la prctica encontramos ms bien resultados mixtos (James, 2001; Christensen y
Laegrid, 2001), con posibles xitos de cambio y mejora de tiempos o de recursos y con efectos negativos en trminos de relaciones
gubernamentales, claridad de los sistemas de informacin y en las
relaciones legislativo-agencias gubernamentales (Campos y Pradhan, 1997; [ulnes y Holzer, 2001; Pollitet al., 1998; Arellanoet al.,
2000).
Una segunda razn, la de las dudas sobre la "novedad" de los
conceptos de la NGP, es un poco ms dbil pero desde 1m cierto
32
punto de vista importante. Es dbil por un lado pues puede ser

ocioso buscar argumentos similares en propuestas del pasado, sacndolas del contexto. Los ejemplos que nos han dado al respecto Hood
(1998) YGruening (2001) son claros: en todo caso la novedad de la
NGP NO radica necesariamente en una diferencia radical entre conceptos del "pasado" y los "modernos", sino en la combinacin de los
elementos, instrumentos y estrategias propuestas de reforma, en el
contexto particular de gobiernos contemporneos. De esta manera,
Vpor ejemplo, la NGP es una combinacin intrincada, pragmtica
(por lo tanto muchas veces contradictoria en trminos de argumen/to~,) entre el nuevo institucionalismo econmico y el "gerencialis. ~o". El primero recuperando doctrinas claves para el sector pblico
su reforma como: competencia en vez de monopolio, transparencia en vez de subsidios escondidos, estructura de incentivos ms
que modernizacin administrativa perenne. El segundo incorporando ms bien la dimensin organizacional, traduciendo las estructuras de incentivos en sistemas de comportamiento gerencial, movilizando la competencia ms en la bsqueda de un nuevo ethos para
la burocracia que en la generacin de "celdas" dinmicas donde la
burocracia ya no pueda escapar de la vigilancia. De esta manera,
como Barzelay (2000) demuestra, en la prctica la NGP va recuperando en ciertos contextos aquellas combinaciones que le son ms
convenientes a los tomadores de decisin involucrados: en el caso
de Aucoin (1999), uno de los libros paradigmticos de la NGP, Barzelay muestra cmo en su interpretacin de Nueva Zelanda, se
recuperaron aquellas partes de la teora de la eleccin racional que
no hacen inviable una implementacin de "acuerdos" entre "agentes
y principales" (ministros y burocracias en este sentido), recuperando de alguna manera una de las tesis principales de la APP: la relacin
entre polticos y burocracias requiere de instrumentos sofisticados
de vinculacin que claramente rebasan los criterios simples de eficiencia y racionalidad econmica administrativa.
Sera ocioso negar la importancia del argumento y la retrica de
la NGP, Yla diferencia fundamental que busca crear respecto a las
doctrinas ms generales-de-laera Sin embargo, es claro que estamos frente a una opci6nquetiene su propia retrica, exagerada y
Vy
NUEVA GESTIN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO'!
33
./
rimbombante como cualquier propuesta que se va convirtiendo

en dominante, en crculos de toma de decisin. En todo caso, la
:",\ NGP es una coleccin de argumentos, doctrinas, proverbios, sagas,
[' tcnicas y experimentos que enfrentan los mismos dilemas que
enfrent la APP hace ya ms de un siglo, en un contexto diferente,
ms mvil y plural. Los enfrenta con nuevas combinaciones,
"<ti atrayendo nuevos discursos y tcnicas, encontrando (lgicamente)
( resultados mixtos en su implementacin.
La "ortodoxia" de la APP, se dijo ya antes, muri en la dcada de
los treinta. Lo que sigui ha sido una serie de experimentos, bsques, aprendizajes sobre nuevas bases. La NGP ha sido probablemente
i
1ms exitoso de estos experimentos para armar un argumento rela. tivamente congruente y darle sentido terico y una base instrumental relativamente homognea.
Probablemente uno de los factores que hace ms ruido cuando
.:. .J se habla de la NGP es su pretensin (a veces presuncin) de universa./vlidad (muy claro en ciertos estudios escritos por economistas principalmente). Es claro, adems, que la NGP naci fundamentalmente
i. de una tradicin analtica y de un contexto poltico particulares,
vpero con claras y a veces engredas ambiciones de generalizacin.
Esta combinacin es muy importante de comprender, pues si bien
/ es cierto que la NGP nace en pases de regmenes polticos que algunos denominan "Westminster", esto no implica que sus doctrinas no hayan sido reconstruidas con un argumento general y
que intenta tener validez transversal y longitudinal. En otras palabras, la NGP pretende poseer una fuerte argumentacin sobre el
entendimiento del comportamiento poltico y el burocrtico en sociedades democrticas contemporneas. Con lo que su adaptacin
(I\a realidades distintas, si bien se considera en trminos generales
"'como complejo (Schick, 1998), no es considerado como imposible.
Es muy importante clarifiearque, efectivamente, la argumentacin de la NGP est basada en el diagnstico de pases con sistema
poltico "Westminster". Su intencin de ser un argumento generar' \ lizable no puede pasar por alto este hecho. Algo hay en esta argumentacin de un implcito "imperialismo" argumentati~. Pero no
debe perderse de vista el corazn del argumento detrs de la NGP,
~.
"'tJ
IdeaJunza de la NGP
Retrtca del cambio

de la NGP
Argumento de la APP que la idea fuerza

de la NGP intenta sustituir
Gerencialismo al estilo Las "probadas" tcnicas

de la iniciativa privada de! sector privado permiten visualizar variables
fundamentales que eviten el desperdicio de recursos y posicionen al
cliente como razn de ser
de la administracin.
El proceso y la norma son mecanismos creados por las legislaturas y la

administracin para evitar no slo
la corrupcin, sino la inequidad en
el tratamiento hacia los diferentes
grupos sociales. La eficiencia no es el
nico valor de la AP sino e! trato legal, justo y equitativo.
Contratos y creacin de la creacin de competencompetencia y cuasi mer- cia entre unidades de servicio reduce costos, permicado
te la evaluacin y elimina
subsidios a grupos de inters.
La lgica del mercado y de la competencia, es tambin una lgica de

intereses particulares. La accin burocrtica asegura un trato legal y justo, mientras que la competencia y e!
mercado estn dirigidos a la ganancia y el triunfo del ms fuerte sobre
el dbil.
Impactos posibles de la
NGP
Postivos: Bsqueda de mecanismos de mejora regulatoria y tcnicas administrativas cambiantes y adaptativas.

Negativos: Debilitamiento de la conciencia
de rendicin de cuentas y complejizacin de
los sistemas de control. Excesiva retrica gerencialista (con rasgos tecnocrticos) como
solucin a problemas sociales graves y complejos.
Positivos: Mejora en los mecanismos de accin burocrtica ante una vigilancia y un
control externo ms objetivo y mesurable.
Implementacin de nuevas opciones de coordinacin. Focalizacin en la eficiencia de la
accin.
Negativos: La regulacin se hace compleja.
Requiere de sistemas tcnicamente ms complejos para asegurar vigilancia sistemtica de
la sociedad sobre las agencias y las personas
responsables de los resultados y las consecuencias de mediano y largo plazo. En otras
palabras, es muy difcil establecer contratos
completos para especificar la naturaleza de
los servicios requeridos, haciendo que los contratistas utilicen su oportunismo para otorgar servicios de baja calidad social.
Evaluacin del desem- El servicio pblico debe

enfatizar la productivipefio
dad del trabajo de los servidores pblicos, haciendo la rendicin de cuentas
un asunto medible y transparente.
El servicio civil de carrera permite

proteger el trabajo de la administracin pblica de las influencias de
corto plazo de los polticos. La profesionalizacin, permanencia en la
carrera administrativa y sueldos seguros y transparentes, asegura una
burocracia profesional, neutra y alejada del track poltico.
Discrecionalidad geren- La rendicin de cuentas

cial inteligente basada efectiva es aquella que demuestra la eficiencia y la
en resultados
eficacia, no el seguimiento de normas y procedimientos.
La administracin de programas requiere de un seguimiento escrupuloso de las normas y procesos que aseguren el cumplimiento de los objetivos
definidos desde el poder legislativo
y una rendicin de cuentas precisa y
mensurable.
Positivos: Introduccin sistemtica de conceptos de productividad. Recuperacin del

valor del trabajo pblico. Mejor y ms intensa
dinmica laboral en el sector pblico.
Negativos: Las dificultades para medir desempeo razonable y transparentemente implica la creacin de complejos sistemas de
control. Estos sistemas tienden a ser bastante
imperfectos, siendo relativamente fcil burlarlos, simularlos y adaptarlos por los individuos y los grupos. La retrica de estas
reformas se convierte en el mayor activo ante
la dificultad de mostrar resultados concretos
y sostenidos.
Positivos: Recupera la necesidad de administracin inteligente y capaz como requisito de
la accin pblica. Pugna por hacer ms realista la percepcin social sobre el papel y la
importancia de las burocracias en el accionar
de un "buen" gobierno.
Negativos: Deja poco clara la relacin entre
accin gerencial y control legislativo y social
de tal accin. La retrica de la NGP tiende a
fortalecer la primera y a menospreciar la segunda. Se tiende. implcitamente, a sostener
y fortalecer una neo dicotoma poltica-administracin.
(Continuacin)
Idea fuerza de la
NGP
Retrica del cambio

de la NGP
Control por resultados Controlar por resultados

no slo es ms eficiente,
sino que reduce las inercias burocrticas y los nichos de poder que esconden bajo la proteccin de
complejos procesos y trmites.
Argumento de la APP que la idea fuerza

de la NGP intenta sustituir
El control por procesos es clave,

ante la dificultad de asegurar resultados especficos enfrente de problemas de alta complejidad donde
actan otros agentes sociales aparte
del gobierno, y sobre todo cuando
implica la transformacin de comportamientos sociales. En tales niveles de incertidumbre y de las complejas relaciones intergubernamentales
e interagencias, el ms seguro mecanismo de control es el proceso.
Impactos posiblesde la
NGP
Positivos: Induce a una reforma completa e

integral de los aparatos administrativos, acercndolos a clarificar las agendas de accin y
los resultados a obtener. Cambia las dinmicas de reflexin y anlisis en los propios aparatos e incluso en las legislaturas, al enfocarse
a resultados como parte del anlisis.
Negativos: Tendencia a sobre enfatizar que
los cambios complejos que estos sistemas de
control por resultados requieren en las estructuras polticas se solucionan con anlisis tcnicos y no con procesos de negociacin y
acuerdos polticos.
NUEVA GESTIN PBLICA, WNDE EST LO NUEVO?
37
cuestin que ha sido pasada por alto algunas veces (Rami, 2001):
las "fallas de mercado" y las "fallas de gobierno" no son monopolio
de realidades culturales especficas, sino fenmenos generales de
sociedades compuestas de individuos racionales y egostas. Con ello,
las realidades polticas pueden ser muy distintas (Westminster,
corporativistas, colectivistas, etctera). Sin embargo, el fenmeno de burocracias con intereses propios, capturas sistemticas del
inters social por grupos econmica o polticamente poderosos,
agendas polticas escondidas detrs de polticas gubernamentales (o
estructuras gubernamentales e inclusodiscursos o defensas dogmticas del "derecho pblico", Rami. Op. at.), forman parte del diagnstico general.
Seguir con el debate.
NGP= moderno, nuevo, verdadero VS. APP= arcaico, viejo,
equivocado es tan falso como plantearlo.
NGP= Sistemas Westminster VS. APP y regmenes tradicionales, latinos, corporativistas.
En todo caso es importante ubicar en el debate las diferencias

argumentativas fundamentales, las bases conceptuales y los requisitos polticos. Y comprender las diferencias polticas y de los regmenes polticos sin duda, pero no como taxonomas con claras fronteras
y por lo tanto con vas divergentes de accin y solucin, sino como
opciones que se tienen para tomar decisiones, instrumentar e implementar ideas y proyectos en contextos de sociedades plurales que
construyen el inters general a travs de una compleja combinacin entre acuerdo y debate, negociacin y conflicto, confrontacin y
consenso.
Probablemente la discusin sea ms productiva si se toman en
consideracin aquellos elementos que son ms difciles de cambiar
de una estructura institucional determinada en un pas especfico
y se contrasta con la decisin, o la apuesta incluso, de si debe de
cambiar tal estructura y si es viable cambiarla. Para entonces
enfrentar el dilema de construir un aparato gubernamental que
al mismo tiempo rinda cuentas y sea eficiente. Siempre tomando
38
como marco de referencia una sociedad democrtica que abre

amplias avenidas a la influencia poltica y econmica de los grupos para imponer sus intereses sobre los del inters general,
donde las burocracias son tambin actores interesados (stakeholders dira la literatura especializada). Encontrar una lgica eficaz
de reforma administrativa ante estos condicionantes, sea probablemente una va ms productiva que la de plantearse dicotomas
paradigmticas y recetas generales de reforma administrativa.
REFLEXIONES FINALES.
LA REFORMA POSIBLE Y NECESARIA

EN PASES COMO MXICO
en consideracin las condicionantes que hemos descrito

hasta ahora, es interesante cambiar de foco de atencin respecto a
reformas administrativas en pases en desarrollo y en transicin a la
democracia como Mxico.
En Mxico, como en muchos lugares de Amrica Latina, la
burocracia gubernamental, y en general la arena gubernamental,
tiene un doble papel de amplia importancia poltica: ser el espacio
real de la lucha por el poder, la arena poltica pues, y por otro
lado constituirse como el espacio objetivo de representacin social.
Debido a la debilidad de los mecanismos propios de las democracias en un contexto de baja participacin poltica, la arena
gubernamental constituy por muchos aos el espacio real por
donde pasaban las decisiones fundamentales de un rgimen. La
carencia de mecanismos de pesos y contrapesos efectivos, ha
implicado la formacin de burocracias poderosas, algunas veces
slidas y compactas, pero dbilmente vigiladas y diferenciadas de
la actividad poltica. Cuestiones como un servicio civil de carrera,
el desarrollo de uno o varios mecanismos de vigilancia apoyados
por los medios de comunicacin, las universidades y la sociedad
en general y un mecanismo diferenciador entre las decisiones de
los poderes legislativos y el diseo de polticas pblicas (de':ltro
adems de la escasa diferenciacin entre funcionarios designados
y funcionarios electos sistemticamente en pases latinoamericaTOMANDO
NUEVA GESTIN PBLICA: LDNDE EST LO NUEVO?
39
nos), no fueron considerados avances necesarios a desarrollar en un

pas como Mxico, ante un aparato gubernamental que funge de
Jacto como una arena poltica. Por estas mismas razones, el aparato gubernamental se convirti en la prctica en la estructura institucional de representacin, donde los diversos grupos sociales
negocian o presionan para obtener respuesta a sus necesidades.
Los fundamentos de la APP, como puede observarse, no se
aplicaron sistemticamente en esta realidad nacional. La separacin poltica-administracin era un estorbo para el manejo discrecional del aparato pblico por parte del rgimen. No slo por ello,
pues los lazos clientelares y patrimoniales de la burocracia con
los grupos sociales eran fuente de legitimidad gubernamental. La
creacin de un sistema que protegiera al aparato administrativo
de los vaivenes polticos no era indispensable, pues en su lugar
estaba un sistema de prebendas que permitan estabilidad en el
aparato burocrtico: para los sindicalizados va los lazos clientelares entre partidos polticos, sindicatos y ejecutivo;y para los mandos
medios y superiores va la formacin de camarillas o la proteccin
informal de redes semiprofesionales que a la larga se fueron consolidando para crear un cuerpo profesionalizado (de manera informal) de funcionarios de nivel medio. El contrapeso de los poderes
Legislativo y Judicial es dbil, permitiendo a la vez un sistema
que se autorregula endogmicamente (a veces muy tarde, ya cuando
severas crisis estn en pie) con mecanismos de vigilancia formales
(en constante adaptacin a circunstancias particulares) relativamente efectivos pero siempre manipulables segn ciertas reglas
polticas. El sistema de rendicin de cuentas, lgicamente, ha estado
en control por parte del rgimen, haciendo difcil por lo tanto la
existencia de una ley de libertad de informacin.
Es claro que un sistema de este tipo est lejos de ser un ejemplo de un sistema administrativo tipo de la APP. En realidad es un
sistema muy diferente, con problemas similares, pero en trminos
estructurales muy heterogneo. Es claro que un sistema de este
tipo permite tambin que sus aparatos administrativos y polticos sufran de constantes"capturas" (como lo diagnostic la NGP) ,
pero estas capturas estn institucionalizadas, no son lagunas o
40
errores de un aparato burocrtico vigilado y profesional. De la

misma manera, este aparato administrativo se ve preocupado ms
por sus asuntos que por los de los ciudadanos (sus dientes dira la
NGP), pero parte de "sus asuntos" son atender los intereses clientelares de su representacin poltica. En este caso, entonces la
burocracia no es del tipo que la NGP asume: una burocracia altamente institucionalizada, suficientemente hbil para construir e
imponer su propia agenda va las polticas pblicas diseadas
desde el Legislativo y las altas esferas del Poder Ejecutivo (funcionarios electos). Los problemas de "agente y principal" aqu no
conciernen a la dificultad de hacer a la burocracia obedecer los
lineamientos de la poltica ms que sus propios requerimientos
institucionales, sino la de cadenas mltiples de agentes y principales, con agendas de diferentes niveles, concernientes a intereses
y grupos polticos de muy distinta ndole.
Barzelay (2000) ha defendido enfticamente que es indispensable preguntarse dos cosas para hablar en serio de la implementacin de ideas de la NGP en un pas en especfico: qu razones llevan
a los tomadores de decisin gubernamentales de un pas a implementar reformas administrativas?, qu objetivos de poltica se
persiguen en el proceso y cmo se van adaptando a la realidad institucional? Definitivamente este pareciera ser un camino ms fructfero a mantenerse en la discusin de dicotomas conceptuales o
luchas entre paradigmas que difcilmente tienen un slido y nico
marco de referencia.
Para el caso de pases como Mxico, la agenda no est entonces en discutir si se deben de aplicar los principios de la NGP o si
sta es imposible de implementar por razones tecnolgicas o de
cultura (es decir, porque no estamos preparados o porque la "cultura" poltica es muy diferente). Efectivamente, laNGPfue creada
en culturas polticas diferentes y bajo condiciones de un "hbitat" de la administracin pblica (y necesariamente por tanto del
sistema poltico) muy distintas. Pero la pregunta fundamental es:
por qu queremos reformar a nuestros aparatos gubernamentales y qu objetivos querernos alcanzar dadas nuestras condiciones
polticas y sociales?
NUEVA GESTiN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO?
41
Es indudable que nuestras administraciones pblicas deben

cambiar y es tambin claro que la utilizacin a ciegas de ideas de la
NGP estn fuera de lugar ante las condiciones que encontramos en
pases como Mxico. Pero ambas premisas no nos llevan a negar la
t?')J utilidad de diversos principios de la NGP para la reforma en tales
realidades.
As como el punto de partida de la NGP en los pases anglosajones ha sido el liberar a la burocracia de la sobreregulacin, dndole un sentido a la accin gubernamental ms tcnico por resultados y dirigido a la sociedad (evaluado por la atencin al "cliente"),
en pases como Mxico estos principios van acompaados de una
serie de objetivos de mayor alcance: evitar que la administracin
pblica sea la arena poltica del rgimen, estableciendo los mecanismos institucionales para separar la carrera poltica de la administrativa, asegurando un nivel alto de vigilancia poltica y social sobre
las acciones del aparato administrativo. El marco analtico de la
NGP nos ensea que al transformar nuestra visin del aparato
pblico como un cuerpo profesional y tico de la funcin pblica,
por una donde el aparato es un cuerpo flojamente acoplado de
grupos e individuos con intereses en un marco institucional que
define las reglas del juego, nuevas posibilidades de cambio y reforma se abren (Arellano et al., 2000a). Implementar un sistema de
calidad total, de atencin al cliente, de contratacin y competencia
o un presupuesto por resultados en un aparato poco vigilado, con
dbiles esquemas de rendicin de cuentas, y con un servicio civil de
carrera poco transparente o inexistente que hace del aparato un
manipulable instrumento de la poltica, puede ser poco efectivo
a menos que se complementen esas acciones con la necesidad de
fortalecer al mismo tiempo los mecanismos de control, vigilancia
y transparencia de la administracin pblica, para ubicarla en un
espacio social distinto: del espacio de representacin social clientelar a la de caja de resonancia de los intereses sociales y de la
toma de decisiones de poltica pblica.
En otras palabras, ninguna reforma administrativa que se conciba as misma como una transformacin exclusivamente tcnica,
basada en palabras como "calidad", "innovacin", "cliente", "evala-
42
y,
.J
cin por resultados" tendr posibilidades de xito en el corto

plazo en "hbitats" administrativos altamente dientelares (al ser
un mecanismo de representacin social como hemos referido anteriormente), poco responsables (al ser la vigilancia tanto del Congreso como dentro del Ejecutivo poco integradas y capaces), basados en la lealtad pero poco profesionales (al ser el servicio civil
inexistente o dbil), acostumbrados a la opacidad informativa y
la sobrenormativizacin (como mecanismos de diluir responsabilidades, tomando decisiones de manera autoritaria y poco dado
a la negociacin y la cooperacin) (Guerrero, 2000).
La reforma administrativa en pases como Mxico es mucho
ms que una reforma tcnica o administrativa en sentido estricto.
Implica un esfuerzo de transformacin de los marcos polticos y los
juegos institucionales. La discusin no es si debemos abandonar
las ideas de la vieja administracin pblica, o si podemos implementar las ideas de la NGP devenidas de realidades polticas distintas. La cuestin es la inteligencia para enfrentar los problemas
especficos y valerse de las herramientas adecuadas a las necesidades de transformacin de los aparatos administrativos en "hbitats" como ste.
Para comenzar, una de las lecciones fundamentales de lo que
hemos denominado la administracin pblica progresiva (APP) no
puede ser olvidada en estos contextos: los aparatos pblicos pueden ser capturados por los intereses econmicos y polticos por lo
que es necesario "aislarlos" de alguna manera para asegurar equidad y continuidad. La gestin gubernamental es, en este sentido,
ampliamente distinta de la administracin de empresas. El criterio de eficiencia es bsico, pero no puede ser el nico que gua la
accin gubernamental. Legalidad, separacin de la carrera administrativa de la carrera poltica, aislamiento institucional de las decisiones de poltica de los vaivenes polticos, administracin basada
en principios de equidad y proteccin de los diferentesgrupos
sociales bajo principios arraigados en el debate. poltico que define
el "inters general", parecen ser fundamentales en realidades
como la mexicana. Desarrollar una administracin pblica institucionalmente protegida de los vaivenes polticos implica slidos
43
marcos normativos, fuertes instrumentos procedurales, capaces de

dirigir la decisin de poltica bajo criterios transparentes y ampliamente vigilados por el Congreso y otros organismos sociales. Implica a su vez fortalecer la carrera administrativa, creando cuerpos
profesionales, con reglas claras y respetadas para ascender en la
escalera jerrquica y con suficiente autonoma para darle continuidad a los programas gubernamentales.
}J Como toda construccin institucional, sta tiene altos costos.
Aquellos que hemos discutido en este artculo como parte del diagnstico de la NGP., Pero parece evidente que es necesario avanzar en
yt'este sentido, creando un "hbitat" ms profesional, transparente
y basado en la legalidad, sobre todo con un claro entendimiento
de que el aparato administrativo es ms que un cuerpo tcnica~ente manipulable, siendo en realidad una parte importante del sistema poltico, afectando intereses de diversos grupos sociales y
formando parte de la lucha poltica. Pero aqu es donde las lecciones de la NGP pueden ser tiles.
L,/ Un aparato vigilado y dirigido por resultados, por desempeo,
creando marcos de incentivos para innovar y mejorar la calidad
del accionar pblico, construyendo poco a poco los espacios de
mayor autonoma para la toma de decisiones, en un espacio legal
y de transparencia, no parecen ser imposibles ni indeseables en
t7tas circunstancias. Lo fundamental es comprender que las ideas
\,-,e'administrativas "innovadoras" de la NGP (presupuesto por resultados, evaluacin del desempeo, indicadores de calidad, esquemas
de incentivos para generar accin colectiva eficiente) se han sustentado, en diversos pases, en regmenes administrativos transparentes, vigilados ampliamente, dentro de marcos normativos
slidos y eficaces, con servicios civiles de carrera institucionalizados (tanto en sus costos como en sus beneficios) y sobre todo con
una amplia capacidad de sus aparatos para debatir y discutir con los
actores polticos y sociales las implicaciones de estas reformas y
de sus acciones.
Es sobre esta lnea de anlisis que estamos convencidos es ms
vfiuctfera la discusin en pases como Mxico. Las reformas son
urgentes y es necesario involucrar en el debate a actoses sociales
44
diversos, al aparato legislativo, a organismos sociales. La reforma

administrativa debe sustentarse en muchos ms elementos que
en la percepcin simplista de la implementacin de ideas "innovadoras" de la NGP surgidas en realidad en una discusin poltica
e institucional mucho ms amplia, como esperamos haber mostrado en el presente artculo.
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CAPTULO 2
ANTONIO DE RARo, GILBERTO GARCA,
JOS RAMN GIL, EOGAR RAMREZ*
Lasfuentes econmicas de la nueva gestin pblica.

Sobre los aportes de la economa para el estudio
del funcionamiento de las burocracias pblicas
INTRODUCCIN
NDIVERSAS ocasiones se ha mencionado que la nueva gestin

pblica (NGP) es una amalgama de corrientes y herramientas, con mtodos y enfoques epistemolgicos diversos (Arellano,
2000; Bozeman, 1993; Cabrero, 1997). Sin embargo, pocos se han
abocado a la tarea de desenmaraar esa amplia gama de ideas y
conceptos para descubrir sus fuentes originales y tener un mejor
entendimiento de la NGP. Dentro de las bases tericas de este
movimiento de la administracin pblica, claramente se distinguen
dos grandes grupos argumentativos y metodolgicos diferentes.
Por un lado, se encuentra el grupo terico que se desprende de la
sociologa, la teora de las organizaciones, y el movimiento gerencial (dentro de las cuales destacan los conceptos de calidad total,
liderazgo, nuevas prcticas directivas, estructuras organizativas
horizontales, enfoque al cliente, entre otras). Por otro lado, se ubican el grupo de propuestas y argumentos que se reconocen motivadas por criterios econmicos, o desprendidas de argumentos surgidos en la teora econmica. En este captulo proporcionamos al
lector una breve sinopsis de las principales propuestas de este segundo grupo, al que algunos, no sin cierta pedantera, denominan
las fuentes "duras" de la NGP. En todo caso, el trmino duro simplemente hace referencia al rigor metodolgico que sustenta el an Los autores son profesores asociados de la Divisin de AdmIlliStracin Pblicadel QbE.
[491
50
1\. DE HARO, G. GARCA, IR GIL Y E. RAMREZ
lisis econmico. Rigor que es su mayor fortaleza ya la vez su mayor

debilidad.
La NGP es, quizs, la integracin ms completa y ambiciosa que
de manera explcita una corriente administrativa realiza de los
c.onceptos y argumentos tericos derivados de los estudios econmicos. Claro est que tanto Fayol como Taylor, por mencionar
algunos, retomaron explcitamente ideas de Smith y Bentham.
Hebert Simon obviamente es el ejemplo ms conocido del uso de
la teora econmica para comprencler el comportamiento en las
organizaciones. Sin embargo, dentro de la NGP, diversos autores
se han planteado a la vez en el mbito de la gestin y al mismo
tiempo han declarado explcitamente su intencin de encontrar
un marco terico ms slido en la economa, tanto para diagnosticar lo que sucede en el gobierno contemporneo como en prescribir las soluciones a sus males.
No obstante, cabe advertir que los conceptos que la NGP ha ido
recuperando de la economa, no han sido retomados de un nico
marco terico del pensamiento econmico; por el contrario, los
argumentos son tomados y, generalmente, abreviados de muy
diversas fuentes de la economa. La diversidad de bases tericas,
utilizadas de manera pragmtica, ha dado forma a una disciplina
que a pesar de procurar el aval de la ciencia econmica muestra
grandes contradicciones debido a la escasa claridad de las fuentes
que frecuentemente utiliza. El pragmatismo de la NGP le permiti
resumir bajo un mismo "paquete" aspectos tan diferentes como la
descentralizacin, la privatizacin de organismos pblicos, el control del presupuesto por resultados, la creacin de nuevos servicios civiles de carrera, la autonoma y competencia entre agencias
pblicas, entre otros. La NGP retom conceptos sueltos que venan
manejndose desde diversas escuelas del pensamiento econmico
y, que por su profundo rigor y muchas veces rigidez analtica, se
encontraban aisladas en el mbito acadmico. Como consecuencia del discurso de la NGP, los anlisis de la economa perdan su
asepsia valorativa de ser anlisis positivos de la realidad, para
convertirse en argumentos normativos que deban guiar las nuevas formas de gobernar.
LAS FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
51
El presente captulo aporta una posible clasificacin de las

principales corrientes, argumentos y conceptos que han surgido
desde la economa para el estudio de lo relativo al Estado y las burocracias. Esta clasificacin se desprende de la distincin por grandes temas o agendas de estudio. Los temas se traducen en preguntas de investigacin (normativas), stas son:
Qu? (Qu deben hacer las burocracias?). Desde la economa

esta pregunta se ha traducido como: Cul es el papel del
Estado en la economa?, cundo se justifica la intervencin
del Estado?, cules actividades debe realizar el Estado y
cules deben dejarse a la iniciativa privada?, por qu o cundo
es conveniente que los servicios pblicos sean ofrecidos por
particulares?, cul es el papel regulador del Estado?, etctera.
Quin? (Quiny cmo sedebera determinar lo que harn las burocracias?). Ms all de justificar la intervencin del Estado en
diversas reas de la economa y la sociedad, se reconoce que
los recursos pblicos son escasos y que los programas y acciones pblicas estn en competencia por esos recursos. La ciencia econmica tambin se ha dedicado a estudiar los mecanismos de decisin social o eleccin pblica. En este grupo de
investigaciones se disciernen preguntas tales como: Cul es el
modelo de toma de decisiones ms adecuado para elegir polticas pblicas?, cul es el ratio centralizacin/descentralizacin ms eficiente?, cmo deben construirse eficientemente
los pesos y contrapesos (check and balances) en un estado democrtico?, cmo debe determinarse el presupuesto?, cul es el
papel de las burocracias en la toma de decisiones pblicas y la
designacin del presupuesto?, etctera.
Cmo? (Cmo deben funcionar las burocracias para realizar eficiente
y eficazmente lasfunciones quelehan asignado?). El anlisis micro
de las burocracias tambin es mbito de estudio de las nuevas
corrientes de economa. Estos estudios parten de reconocer
que los funcionarios pblicos tienen intereses particulares que
no necesariamente coinciden con aqullos de la organizacn.
Los anlisis econmicos de la burocracia estudian el compor-
52
A DE HARO, G. GARCA, JR GIL Y E. RAMREZ
tamiento oportunista de los funcionarios pblicos. A partir

de ellos han surgido propuestas de cambios en los incentivos.
.Algunas preguntas de esta rea de estudio son: Cmo son
los incentivos de los burcratas?, cul es el diseo institucional que propicia mayor eficiencia y eficacia en la administracin pblica?, qu tipo de contratos se deben disear para
la concesin de servicios pblicos?, etctera.
Esta clasificacin permite distinguir entre las propuestas argumentativas generales sobre el papel del Estado, las relativas a la
forma en la que se toman las decisiones pblicas y el papel de las
burocracias en ellas, y aqullas relativas a los cambios de incentivos dentro de las agencias gubernamentales. En principio, es
una clasificacin que va de lo macro a lo micro, del estudio de las
funciones del Estado, al estudio del comportamiento de los burcratas, pasando por el estudio de las burocracias en su relacin con
el Congreso y la toma de decisiones pblicas. 1 La clasificacin pretende identificar fcilmente los vnculos existentes entre las propuestas surgidas desde la economa y las promovidas desde el
discurso de la NGP. Como se asentar posteriormente, los vnculos
no son siempre directos. La economa fue desarrollando su marco
terico de forma independiente al marco terico y argumentativo
de la administracin pblica.
La siguiente seccin presenta un panorama general de la evolucin a lo largo de la historia moderna del anlisis del pensamiento
econmico sobre el tema del Estado y la administracin pblica.
En las secciones de las pginas 57,67 Y77 se presentan los argumentos tericos ms importantes que respaldan los enunciados normativos que responden a las preguntas planteadas: qu, quin y
cmo? Finalmente, en las conclusiones se abordar nuevamente
la relacin entre la economa y las propuestas de la NGP.
1 Deben reconocerse la diferencia entre los estudios que toman a la burocracia como
un todo, por ejemplo Niskanen (1971) o Wildavsky (1964), de aquellos que estudian el
comportamiento, incentivos y restricciones de los burcratas en particular, por ejemplo
Downs (1967) o Tullock (1965).
53
SOBRE LA EVOLUCIN DEL ESTUDIO.

DEL ESTADO y LA ADMINISTRACIN PBLICA
DENTRO DE LAS ESCUELAS ECONMICAS
DESDE su inicio, el estudio de la economa ha mantenido un permanente inters por lo pblico y el Estado. Este inters resalta en
las primeras obras de la economa como ciencia autnoma (Adam
Smith, David Ricardo, Malthus y otros). Siguiendo de manera similar la tendencia que se suscitaba en los estudios de administracin
pblica -sobre la distincin que entre poltica y administracin que
sealaba Wodrow Wilson a finales del siglo XIX-, el anlisis econmico fue separndose cada vez ms del estudio de la estructura
y accin del cuerpo administrativo gubernamental, al tiempo que
comenz una desvaloracin de la connotacin poltica como
variable digna de considerarse. Muestra de ello fue la prdida
paulatina de inters por crear escuelas de economa poltica durante la primera mitad del siglo xx. Las escuelas de economa poltica marxista y keynesiana perdieron influencia, mientras que las
escuelas con mtodos de anlisis de mayor rigor matemtico y
cuantitativo adquirieron mayor fuerza. En especfico, la escuela
neoclsica o del llamado liberalismo econmico, que propugnaba
por la conformacin de un "Estado mnimo", dej fuera de sus estudios la incorporacin de los factores polticos y las restricciones
institucionales dentro de sus anlisis. Desde la perspectiva liberal, la solucin al problema de la eficiencia econmica es simple:
dejar al Estado slo la funcin mnima de asegurar el respeto de
las libertades individuales (Hayek, 1960).
La rigurosidad del liberalismo econmico con respecto a sus
propios supuestos le exiga tomar los valores (polticos, ticos o cualesquiera otros) como exgenos. Slo de esta forma se poda presentar un anlisis positivo del comportamiento de los individuos.
El libre mercado tendra que ser la regla, la injerencia del Estado
la excepcin. Las libertades individuales y los derechos de propiedad deban mantenerse para as poder consumar las oportunidades
de intercambio que llegaran al mximo bienestar social.
No obstante, a partir de los aos cincuenta la economa neoclsica fue aceptando poco a poco que existan siutaciones en las que
54
A. DE HARO, G. GARCA, J.R. GIL Y E. RAMREZ
el equilibrio competitivo del libre mercado era inalcanzable, La

evidencia emprica y el desarrollo de modelos econmicos sobre
la existencia de situaciones en las que los particulares no tendran
incentivos a la competencia, el intercambio y la inversin, como
por ejemplo los monopolios naturales y los bienes pblicos, dieron pauta a la aceptacin de las llamadas "fallas de mercado". Es
as como la economa neoclsica acept la creacin de una economa normativa para justificar la intervencin del Estado. Los orgenes positivistas de esta escuela hacan, sin embargo, exigente el
anlisis tcnico de cualquier intervencin gubernamental: nicamente cuando se probaran beneficios sociales sin disminuir los
beneficios de alguno de los individuos (criterio de Pareto) o cuando
existieran beneficios sociales que pudieran compensar las prdidas de quienes sean perjudicados por la intervencin (criterio Kaldor-Hicks), entonces s, el Estado podra realizar una poltica
pblica para regular, proporcionar un servicio pblico, o cambiar
los precios relativos.
La rigurosidad de los criterios mencionados y la casi nula incorporacin a esta economa normativa de los aspectos polticos e
institucionales que afectan la actuacin del Estado generaron la
siguiente conclusin: si se suscitaban problemas o desviaciones
en la accin gubernamental de acuerdo con lo previsto por la teora, stas slo seran atribuibles a la mala interpretacin del gobierno
o a la "intromisin" de los actores polticos en la implementacin
de las polticas pblicas y no por errores en el diseo tcnico. El
aspecto tcnico era, por definicin, infalible; la intrusin poltica
generaba, por naturaleza, perversin.
Desde luego, las crticas al modelo neoclsico y las fallas de mercado no dejaron de aparecer. La cuestin de los valores y las formas de decisin pblica sobre las polticas de gobierno segua como
una de las grandes interrogantes. Si bien era cierto que se aceptaba que el gobierno poda solucionar ciertos problemas de eficiencia y alivianar las diferencias de equidad, no haba certeza de
cmo elegir entre qu asuntos pblicos deban tener prioridad en
el uso de los recursos escasos del Estado, ni tampoco sobre si el
uso de esos recursos fuera menos costoso que los beneficios que
55
se obtendran al solucionar la falla de mercado. Ante este vaco,

surge en los aos sesenta la escuela de la eleccin pblica (EP),
tambin denominada en ocasiones como la de nueva economa
poltica (EP).2
A travs de la escuela de la EP, la economa volva a acercarse
nuevamente al estudio de la administracin pblca. Dentro de
los temas que estudia la EP destacan las relaciones entre los rganos de representacin y las burocracias, la evaluacin de la eficiencia de estas ltimas y, sobre todo, los procesos de toma de decisiones pblcas. Una de las prncipales aportaciones de esta escuela
fue el reconocimiento de las fallas que provoca la intervencin
del gobierno en la economa (fallas de gobierno). Los autores de
la EP afrman que la burocracia puede interpretar mal (delberadamente o no) el resultado poltico de unas elecciones o de las demandas pblcas de servicios pblicos y, por lo tanto, poda haber
sobreoferta o suboferta de ellos. Adems, los organismos pblcos
(burocracias), generalmente de gran tamao, enfrentaban no
slo los problemas tpcos de ineficiencia operativa (denominada
ineficiencia-x) debidos a las incapacidades de monitorear el desempeo de sus trabajadores, sino tambin la nula existencia de un
marco de precios para poder comparar si sus niveles de gasto e
inversin eran adecuados o excesivos.
William Niskanen, un economista contemporneo y cercano
a los autores de la EP, fue quien proporcion las bases del anlisis
moderno de las burocracias. De acuerdo con el modelo formal que
presenta Niskanen a prncipios de la dcada de los setenta (y que ha
sido sujeto de mucho anlsis y crtica posterior), se concluye que
la produccin de bienes y servicios gubernamentales estar siempre guiada por el inters de maximizar la preferencia de la burocracia: su presupuesto pblco. Su modelo muestra a la burocracia
como un agente monopolista en la provisin de bienes y servicios
pblicos ante sus compradores, los diputados de las legislaturas.
La teora de la burocracia de Niskanen fue muy novedosa en
su momento y se constituy con el paso del tiempo en una refe2 Denns Mueller define a la eleccin pblica corno "el estudio econmico de la adopcin de decisiones que pertenecen a situaciones de no mercado, o simplemente. la aplicacin
de la economa a la ciencia poltica" (Mueller, 1993).
56
A. DE HARO, G. GARCA, ].R. GIL Y E. RAMREZ
rencia obligada. Sin embargo, tena varias inconsistencias y limitaciones. El carcter monopolista de las burocracias se conclua por
su posicin de oferente nico y su capacidad de manipulacin del
conjunto de alternativas que los polticos escogen, en otras palabras, por su control de la agenda basado en la autoridad (Bendor,
1990). La evidencia emprica mostraba, no obstante, que era poco
realista esta posicin; ms bien el control de la agenda se basaba
en asimetras de informacin (Miller y Moe, 1983).
La teora del comportamiento burocrtico de Niskanen fue
reforzada posteriormente con la incorporacin de los supuestos
de informacin incompleta y asimtrica que se venan desarrollando para el estudio de las decisiones individuales en los mercados de seguros, fianzas, agricultura, etctera. Los autores de la
economa de la informacin criticaban tambin a la economa
neoclsica; pero ellos lo hacan desde la ptica de que existan
restricciones cognoscitivas y tecnolgicas para que los individuos
pudieran escoger la decisin que maximizase su bienestar. La
adquisicin de informacin no es gratuita, por lo que los individuos se conforman slo con tener aquella informacin que les satisfaga sus intereses para decidir (Simon, 1947). Yaen el anlisis de
la EP las decisiones acerca del presupuesto y gasto pblico eran
tambin situaciones parecidas a las descritas para los individuos
consumidores. En las decisiones sobre presupuesto, los parlamentos se satisfacan con aceptar grandes propuestas en las que no conocan los detalles de costos y resultados especficos.
El reconocimiento de problemas de informacin dentro de las
relaciones burocracia-parlamento, incit an ms a que la ciencia
econmica estudiara la administracin pblica. Otro enfoque de
anlisis, muy ligado al de las fallas de informacin es el del modelo
de agente-principal formalizado por Ross (1973). Los modelos de
agente-principal tienen dos componentes esenciales: la informacin asimtrica y el conflicto de intereses. El agente sabe algo que
el principal ignora, y existe el peligro de que el agente explote
estratgicamente esa ventaja. Estos modelos estaban siendo utilizados para analizar la divergencia entre los intereses de los accionistas y los directivos de las empresas. La analoga con la reladn
entre ministerios y parlamentos, as como entre ministros y subal-
57
ternos, era evidente." Los anlisis metodolgicamente ms formales

de las burocracias pblicas, as como gran parte de las propuestas de
la NGP, se basan sustancialmente en modelos derivados de la teora
del agente-principal.
La incorporacin de los supuestos del comportamiento "estratgico" u "oportunista" de burcratas y actores pblicos, tambin
haba tenido sus orgenes en otros autores crticos al modelo
neoclsico. Van Neumann y Morgensten (1944) haban desarrollado la llamada "teora de juegos" para entender las decisiones
de los individuos en contextos en los que el resultado final dependa de la actuacin de todos los individuos involucrados. La
teorade juegos demostraba que los individuos decidan estratgicamente dentro de las posibilidades que el contexto (institucional)
defina, tomando en cuenta lo que hicieran los dems individuos.
Los burcratas, obviamente, tambin cumplan estas premisas de
racionalidad; su contexto: los contratos laborales y de rendicin
de cuentas dentro de la administracin pblica.
Un concepto que se volva fundamental a partir del reconocimiento de las limitantes de informacin en las burocracias y el comportamiento oportunista de los burcratas era el de "institucin".
Segn Douglass North, las instituciones son las "reglas del juego", o
ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que
dan forma a su interaccin. En este mismo sentido, las instituciones reducen la incertidumbre para la vida diaria y constituyen una
gua para la interaccin humana (North, 1995). El concepto de institucin connota la presencia de reglas compartidas que son vistas
como vinculantes por los actores sociales,y que estructuran sus actividades y sus interacciones recprocas.
La llamada escuela del nuevo institucionalismo econmico (NIE)
estudia cmo las restricciones jurdicas y de costumbres, as como
las limitantes para efectuar o forzar los contratos o dems transacciones del mercado afectan las decisiones de los individuos. Los
costos de transaccin-son un aspecto clave en el NIE, tan importante que para muchos NIE y teora de los costos de transaccin son
una misma escuela (Ayala, 1999).
3Vase Przeworsky (1997) para una descripcin amplia de los tipos de relacin agen
te-principal en las relaciones de Estado y dentro de la adminiS\f1dn pblica.
60
A. DE HARO, G. GARCA, .R. GIL Y E. RAMREZ
El pionero de los estudios de los costos de transaccin es Ronald Coase. En 1937 se public su artculo "The nature of the
firm" en el cual plantea las preguntas de por qu existen las empresas y por qu la actividad econmica no se organiza enteramente
en transacciones del mercado. En su artculo, Coase arguye que para
llevar a cabo transacciones de mercado es necesario descubrir con
quin deseamos transar, informar a la gente que deseamos intercambiar y en qu trminos, conducir negociaciones que lleven a
un convenio, redactar el contrato y llevar a cabo la inspeccin necesaria para asegurarnos que los trminos del contrato se cumplan.
Estas operaciones son, a menudo, muy costosas; suficientemente
costosas para evitar muchas transacciones que se llevaran a cabo
en un mundo en el que el sistema de precios funcionase sin costos
(Coase, 1937).
liver Williamson, rescata la teora de la firma de Coase y afirma que los costos de transaccin son el equivalente econmico
de la friccin en los sistemas fsicos. De acuerdo con Williamson
(1991 ) son los costos de la transmisin de derechos de propiedad
exclusivos, o en otras palabras, son aquellos que surgen como
resultado de disear y establecer contratos IX ante de la transmisin
de derechos, y de vigilar ex post su cumplimiento. Por medio del
estudio de los costos de transaccin, Williamson habra de desarrollar la teora de la organizacin interna, tambin denominada
como nueva teora de la firma. En Mercados y jerarquas: anlisis e
implicaciones antitrust (Williamson, 1975) analiza la conveniencia de utilizar mecanismos de mercado versus relaciones de jerarqua para la realizacin de contratos o transacciones. La ventaja
del uso de unos u otros, o de una combinacin "hbrida" de ambos
se derivara de la existencia de costos de transaccin para la elaboracin de contratos completos o para forzar su cumplimiento en
tribunales. Las implicaciones para el estudio de las burocracias pblicas eran evidentes, ya que el tema de las privatizaciones o el seguimiento de empresas pblicas sigue en debate."
4 Williamson dice que las burocracias pblicas pueden ser estudiadas bajo los lentes
de los costos de transaccin. El autor advierte, no obstante, que existen diferentes tipos de
burocracias (Williamson, 1999).
61
Aunque en un principio el NIE era una propuesta bsicamente

cualitativa, y que por lo tanto no tena gran aceptacin en el 'crculo
de los economistas duros, actualmente sus conceptos y teoras son
discutidas en y complementadas por las escuelas de los derechos
de propiedad, teoras de contratos, derecho y economa, teora de la
agencia y economa de la informacin, las cuales son ms cercanas al enfoque neoclsico.
El NIE Y su constante debate y acercamiento con otras teoras
abrieron definitivamente la caja negra de las burocracias. Se reconoca finalmente la importancia de estudiar los factores institucionales en las que se desenvuelven los funcionarios pblicos y los
actores polticos. Es pertinente recalcar que gran parte de los sealamientos de Williamson y el NIE ya haban sido claramente discutidos por diversos autores de la teora de las organizaciones, entre
ellos Chester Barnard (1938) y Michael Crozier (1974).
La figura anterior muestra la cronografa del surgimiento de
los principales documentos que fundamentan los actuales estudios de las burocracias pblicas, el comportamiento de burcratas y
las funciones del Estado en lo general. Con estas bases ser entonces ms sencillo analizar las preguntas normativas sobre la burocracia gubernamental que la teora econmica ha proporcionado
a la NGP como una de sus bases ms importantes.
QU? (Qu DEBEN
HACER LAS BUROCRACIAS?)
UNA VEZ introducidos los elementos clave de la teora econmica

que en el siglo xx fueron acercndose paulatinamente al estudio
de los gobiernos y sus burocracias, nos adentraremos en las tres
preguntas normativas que proponemos pueden clasificar de mejor manera la aportacin de la economa a la NGP.
Uno de los temas recurrentes en los textos de NGP es la insistencia sobre la privatizacin de servicios pblicos y la reduccin del
tamao del Estado. El discurso lo ha planteado con una metfora
"dejar al gobierno llevar el timn y no los remos". Queda claro que
la NGP responde as a las polticas de privatizacin de la dcada de
62
A. DE HARO, G. GARCA, ).R. GIL Y E. RAMREZ
los aos ochenta. Osborne y Gaebler afirman que "la privatizacin

no es la nica respuesta"; dicen que "hay cosas que las empresas
hacen mejor que el gobierno, pero que hay otras que el gobierno hace
mejor que las empresas" (Osborne y Gaebler, 1992: 81).
Desgraciadamente, el discurso de diversos seguidores de la NGP,
no siempre tiene claridad cuando se utilizan conceptos que devienen del anlisis econmico. La respuesta sobre qu debe hacer el
gobierno (o el Estado) no es clara. Corno ya se discuti, la escuela de las fallas de mercado no proporcionaba un criterio suficiente
claro sobre cmo priorizar qu acciones deban acceder a los escasos recursos pblicos. Adems, las fallas de mercado, tampoco dejaban claro el papel del Estado ante los problemas de informacin y
costos de transaccin, ni sobre cmo disminuir las fallas de gobierno
de desperdicio, corrupcin y bsqueda de rentas.
A continuacin, presentaremos los principales conceptos y
argumentos sobre las funciones del Estado en la economa para las
cuatro principales corrientes del pensamiento econmico ligadas
con las propuestas de la NGP: el modelo de competencia perfecta
de la economa neoclsica, las teoras de las fallas de mercado, la
escuela de la eleccin pblica y el nuevo institucionalismo econmico.'
El Estado mnimo
de la economa neoclsica
El inters individual, dentro de un marco de interaccin mutua,
conduce a la competencia del mercado, que es la mano invisible
"que gua a los intereses privados ya las pasiones de los hombres
de toda sociedad". En estas lneas de La riqueza de las naciones de
Adam Smith se encuentra la primera formulacin de intuitiva de lo
que hoy se conoce corno el Primer Teorema del Bienestar.
Este teorema indica que el mercado competitivo es la mejor
manera de asignar eficientemente los recursos, es decir, si existen
5Esta clasificacin ha sido tomada de Ayala (1999). omitiendo las teoras macroeconmicas y las de crecimiento econmico tambin esgrimidas por el autor que, sin embargo. S\J
relacin con el discurso de la NGP es ms lejana.
.
63
las condiciones para que los mercados funcionen libremente, bajo los
supuestos del modelo de competencia perfecta, la oferta y demanda
de los mercados permitir que los recursos de la sociedad sean
asignados de la manera ms eficiente.
El modelo de competencia perfecta de la teora neoclsica
indica dos exigencias bsicas para el adecuado funcionamiento de
una economa de mercado: l. igual poder no econmico; y 2. comportamiento precio aceptado por todos los agentes. El requisito de
"igual poder no econmico" es una clusula de no discriminacin:
as, por ejemplo, la influencia del poder poltico o el uso de la
fuerza para realizar transacciones, quedan completamente excluidos. El comportamiento precio aceptante requiere la existencia de
un gran nmero de consumidores y productores, cuyas decisiones
no se vean limitadas por la presencia de barreras a la entrada en
los mercados. Cuando se imposibilita la libre concurrencia a los
mercados, los agentes econmicos pueden limitar la oferta, elevar
los precios y aumentar sus beneficios, por lo que no se llega al
equilibrio competitivo de mayor eficiencia social.
El primer teorema de la economa del bienestar destaca las
importantes propiedades normativas del sistema de precios competitivos de mercado con propiedad privada. Indica que el Estado
debera intervenir nicamente en el mantenimiento del orden
legal, de la seguridad y defensa de la nacin, asegurando los intercambios econmicos a travs del sistema de precios.
La superioridad del equilibrio competitivo del sistema de
precios sobre cualquier intervencin gubernamental es reafirmada
con el Segundo Teorema del Bienestar. Este teorema afirma que
una economa competitiva puede alcanzar todos los puntos ptimos siempre y cuando la distribucin de recursos sea la correcta.
Es decir, aun suponiendo que existan razones ticas o sociales para
suponer que el equilibrio competitivo actual no es justo (digamos, por ejemplo, que exista una injusta distribucin del ingreso),
una nueva .asignacin eficiente puede conseguirse a travs de los
mercados competitivos, sin la necesidad de la \tervencin del Estado ms que para asegurar la redistribucin de los recursos.
64
El Estado como corrector

de lasfallas del mercado
Las teoras de las fallas de mercado se han constituido en el gran
elemento normativo de la economa moderna. Las fallas de mercado fueron una respuesta al modelo basado en un mercado perfectamente competitivo, que evidentemente no exista en la realidad. Con el reconocimiento de restricciones tecnolgicas y de
informacin para la competencia, para las compensaciones por
daos y beneficios, y para la accin colectiva beneficiosa para todas
las partes, se acept que el Estado poda intervenir en el mercado.
Dicha intervencin no deba ser permanente, sino nicamente
mientras se restaurara el nivel de equilibrio competitivo. Adems,
deba sustentarse en un anlisis tcnico de los costos y beneficios de
la accin.
Las cuatro grandes fallas de mercado son: los fallos en competencia, los bienes pblicos, las externalidades y los problemas de
informacin.
Fallas en competencia
El caso ms conocido de fallas en competencia es la existencia
de monopolios. Cuando existen barreras a la entrada en los mercados, los monopolios pueden limitar la oferta, elevar los precios
y aumentar sus beneficios con costos sociales irrecuperables. Las
barreras a la entrada ocurren por ventajas tecnolgicas iniciales,
actuacin de grupos de presin o por restricciones a la transferencia de derechos de propiedad. Generalmente, la opcin que se
ha optado en la mayor parte de los pases es la creacin de regulaciones de competencia. A travs de ellas se limitan las concentraciones o uniones de empresas de un mismo sector y se castigan
los convenios entre empresas que intenten sacar alguna ventaja
monopolstica en los mercados.
Uno de los casos ms estudiados en la economa son los monopolios naturales. Se dice que existe monopolio natural en industrias que presentan costos medios decrecientes para cualquier nivel
de produccin, debidos a la existencia de fuertes costos fijos,
65
generalmente de alta especificidad. Estos costos fijos operan como

barreras tecnolgicas a la entrada. Ejemplos tpicos son los de las
empresas productoras de energa elctrica, los servicios de telecomunicaciones, el abastecimiento de agua potable, y el transporte
areo o ferroviario. La alternativa de poltica pblica ms comn
para los monopolios naturales ha sido la produccin directa
por parte del Estado; pero a partir de los aos ochenta, la tendencia
ha sido privatizar o concesionar estos servicios pblicos. Como se
discutir ms adelante, las modernas teoras de contratos sugieren que es mejor regular estos servicios o financiar su distribucin
que seguir produciendo directamente.
Otras fallas de competencia son los monopsonios (un demandante), oligopolios (pocos oferentes) y los oligopsonios (pocos demandantes).
Bienes pblicos
El concepto de bien pblico es referido en la literatura econmica, no como aquel bien suministrado por el Estado, sino
como aquel bien que posee caractersticas que lo hacen de consumo "pblico" y no "privado". Los ejemplos tradicionales son la
defensa nacional y los faros de navegacin. Estos son los llamados
bienes pblicos puros, los cuales tienen dos propiedades bsicas:
la primera de ellas es que no cuesta nada que una vez una persona
haya disfrutado de sus beneficios, otra persona lo haga. A esta
propiedad se le conoce como "no rivalidad" en el consumo; formalmente, es el hecho de que un individuo adicionalmente disfrute del bien que tiene un costo marginal nulo. La segunda
propiedad es que es difcil o muy costoso impedir que se disfrute
del bien pblico una vez provedo. Esta caracterstica es conocida
como "no exclusin".
Estas caractersticas inhiben que el mercado provea estos bienes. Las empresas privadas no tienen forma de cobrar por el uso de
estos bienes debido a la imposibilidad de exclusin y, aun si se
pudiera cobrar, el precio socialmente ptimo debera ser cero ya
que el costo marginal es nulo.
Mientras que la justificacin de intervencin del Estado para
la produccin de bienes pblicos puros quedasns o menos clara,
66
A. DE HAR, G GARCA, /.R. GIL Y E. RAMREZ
cuando los bienes slo cumplen alguna de las dos caractersticas

mencionadas, la propuesta de poltica es un poco ms ambigua.
De acuerdo con Savas (1988), la incapacidad de exclusin ms
que la de no rivalidad es la que genera la justificacin de produccin estatal de bienes. Savas argumenta que los bienes en los que
slo se presenta la no rivalidad pueden proveerse de manera privada a partir del cobro de cuotas de entrada (por ejemplo, el uso de
parques, albercas, museos). En los bienes en los que la exclusin
es muy difcil o costosa pero el consumo s impone costos a los dems
(por ejemplo, pescaderas, pastizales y bosques), la propuesta de
poltica no es muy clara, ya que depende del contexto institucional en el que ocurra. Las medidas tomadas para la administracin
de este tipo de bienes (tambin llamados "comunitarios") son la regulacin estricta y/o la asignacin de derechos de propiedad a organizaciones de productores o consumidores.
Externalidades
Cuando las actividades de una persona o la produccin de una
empresa generan costos o beneficios a otros agentes de la economa se est en la presencia de externalidades. Las externalidades
en las que se le impone un costo a otros son conocidas como externalidades negativas, mientras que cuando se generan beneficios
a otros se les conoce como externalidades positivas. La justificacin del Estado ante problemas de externalidades no es evidente,
Ronald Coase en su artculo "The Problem of the Social Cost"
demostr que si los derechos de propiedad estn bien definidos y
los costos de transaccin son bajos, dos empresas o dos agentes
econmicos pueden ponerse de acuerdo mediante mecanismos de
transferencia para la compensacin de esas externalidades. As,
si una empresa genera ruido yeso afecta negativamente a una familia, el mercado podra dar solucin exigiendo la compensacin
por los daos causados. La nica restriccin es que los derechos de
propiedad (en este caso sobre el ruido o el silencio) estn bien asignados y no existan altos costos de transaccin para que la compensacin pueda darse.
. Como queda claro con el teorema de Coase, la real fallarem de
mercado es la falta de instrumentos jurdicos para la compensa-
67
cin. En situaciones donde existe un gran nmero de afectados por

la externalidad, como por ejemplo los ciudadanos que viven en
una ciudad y sufren de la contaminacin de empresas y automviles, la compensacin por los daos a su salud es prcticamente
imposible. Cuando el nmero de participantes aumenta, la accin
colectiva para exigir la compensacin por los daos se vuelve
muy costosa debido a los costos de coordinacin y los problemas
de polizn (freerider).6
Debido a lo anterior, la recomendacin de poltica suele ser
la regulacin que limite y castigue la produccin de externalidades negativas, por ejemplo imponiendo niveles mximos para la
emisin de contaminantes y multas para aquellos que los infrinjan. Recientemente, tambin se ha promovido la utilizacin de
vouchers como mecanismo de cuasi-mercado (MCM) para la solucin de problemas de externalidades negativas. La mecnica de los
vouchers es que se pone a la venta un nmero limitado de derechos de
propiedad (en palabras sencillas, derechos de contaminar), las
empresas que ms se beneficien econmicamente por adquirir
esos vouchers son las que los adquirirn. El mercado llegar al
ptimo que los diseadores de la poltica hayan definido. Este
tipo de poltica pblica se aplica tambin a los bienes comunitarios que habamos mencionado anteriormente. La naturaleza de los
bienes comunitarios genera externalidades y por lo tanto su tratamiento es similar. En bienes comunitarios, como las pescaderas, los pescadores generan una externalidad negativa (costos) a
los dems pescadores ya que disminuyen sus posibilidades de
pesca. Estos costos son mayores entre ms se disminuya la capacidad de la pescadera.'
6 Mancur Olson hace notar que "a menos de que el nmero de personas en un grupo
sea suficientemente pequeo, o a menos de que exista la coercin o algn otro dispositivo
especial para que los individuos acten en pro de un inters comn, los seres racionales
guiados por su propio inters 'no actuarn para lograr el inters comn o de grupo" (Olson,
1965). Entre ms grandes sean los grupos ms habr la posibilidad de que haya "polizones"
o free-riders. Unfree-rider es quien consigue un beneficio sin contribuir al costo de crear ese
beneficio. La accin colectiva en grupos grandes se inhibe, y se imposibilita en el peor de
los casos, cuando existen free-rider,
7Elinor Ostrom (1999) desarroll las bases del estudio de los bienes comunitarios y
su relacin con los factores institucionales.
A. DE HARO. G. GARCA, JR. GIL Y E. RAMREZ
68
Las externalidades positivas tambin son tema de las polticas

de intervencin de gobierno. Por ejemplo, aunque los servicios educativos y los de salud provoquen esencialmente beneficios privados a quienes los consuma, se dice que generan tambin beneficios
a toda la sociedad por los aumentos en productividad, disminucin
de delincuencia y disminucin de epidemias. La salud, la educacin,
as como muchos otros bienes y servicios que se hayan considerado como beneficiosos para toda la sociedad podran justificarse
por medio del criterio de externalidades positivas. Sin embargo,
como quedar claro en el siguiente apartado, las preferencias por
estos bienes no son claramente distinguibles. Los ciudadanos
siempre procurarn que el Estado suministre estos bienes; pero no
estarn de acuerdo a que les cobren ms impuestos por ellos. Nuevamente son problemas en los mecanismos de compensacin.
Informacin asimtrica
De acuerdo con los supuestos del modelo neoclsico, una
asignacin ptima de recursos requiere que la informacin entre las
partes participantes en una transaccin sea completa para ambos.
Sin embargo, existen situaciones en las cuales la informacin
resulta incompleta o asimtrica para algunas de las partes y el
mercado no puede suministrarla a todos los participantes.
Los estudios relacionados con la informacin asimtrica han
identificado dos problemas importantes. El primero se conoce como
riesgo moral y se refiere a una situacin en la cual existe informacin
asimtrica ex post dentro de una relacin contractual. Las acciones
posteriores que tome una de las partes contratantes pueden estar
ms all de los clculos y previsiones que la otra parte tena. En los
mercados de seguros, por ejemplo, los asegurados pueden incidir en
mayores acciones de riesgo y tener mayores accidentes, los cuales
generaran prdidas al asegurador. Otros ejemplos similares son los
contratos de arrendamiento, los de tratamiento mdico, o los de
reparacin de automviles. En todos ellos, existe la posibilidad
de que una de las partes contratantes obtenga beneficios adicionales por las diferencias en informacin.
Otro segundo problema de informacin es conocido como seleccin adversa. ste se refiere a una situacin de informacin asm-
69
tri ca exante, en la que el mercado no llega a su mximo potencial

ya que los participantes no conocen- toda la informacin especfica y relevante de los productos del mercado. El ejemplo utilizado
por el pionero en estos estudios, George Akerlof, fue el del mercado de autos usados. Akerlof demostr que cuando existe informacin asimtrica en la calidad de los bienes o productos, aqullos
de buena calidad tendern a subvaluarse. En el caso estudiado,
los autos buenos tendrn que bajar de precio puesto que los posibles compradores no saben si compran un auto bueno o malo.
En el extremo, los autos buenos no se vendern puesto que los
oferentes obtendrn prdidas sustanciales (Akerlof, 1970). La
seleccin adversa es un problema de informacin muy frecuente
en los mercados de crdito y seguros.
Por lo anteriormente discutido, se justifica que el Estado provea o asegure la provisin de informacin. Los problemas de informacin se pueden resolver por dos medios: uno es el desarrollo de
convenios en los que los diferentes actores se comprometan a
darse la informacin necesaria, otro es por medio de la creacin de
leyes que obliguen a determinados agentes econmicos, incluso al
mismo gobierno, de entregar la informacin que sea necesaria
para un mejor funcionamiento econmico y social. Habitualmente
los gobiernos establecen regulaciones con relacin al etiquetado
de los productos, la informacin sobre el contenido, la fecha de
caducidad y otros. Asimismo, proporcionan toda una serie de registros voluntarios y obligatorios tales como las cdulas profesionales, el catastro de propiedades, el registro de vehculos, etctera. A
partir de estos mecanismos regulatorios se logra disminuir el fenmeno de suboptimizacin por falta de informacin o de informacin asimtrica.
Eleccin pblica y fallas degobierno:

la necesidad de cuidarel contrato social
y el poder monoplico del Estado
Las decisiones de los individuos son tomadas dentro de las restricciones que le impone su entorno. Entre estas restricciones estn
70
las que impone e! propio Estado, e! cual crea incentivos (negativos y positivos) para influir sobre las decisiones de las personas.
Estos supuestos muestran una visin de! gobierno como un ente
racional y que busca su propio beneficio. En la perspectiva de la
eleccin pblica (EP), el Estado juega dos papeles. Uno como un
contrato social entre gobernantes y gobernados y otro como un ente
monopolstico.
El Estado como contrato social
Para la EP e! Estado es e! resultado de un contrato que se establece entre los individuos y el Estado, conforme al cual, e! gobierno
provee a la sociedad de bienes y servicios pblicos y; por su parte,
los ciudadanos aportan los recursos financieros y el apoyo social al
gobierno. Los ciudadanos participan en la conformacin de! Estado
porque perciben compromisos e incentivos para actuar de manera
colectiva. La teora contractualista se sustenta en la concepcin de
Hobbes sobre el Estado Leviatn. Los grupos sociales admiten la
coercin y los costos atribuibles a las acciones de gobierno a cambio
de beneficios derivados de un orden constitucional legal y la provisin de bienes pblicos. La intervencin pblica es admitida como
un "mal necesario" (Buchanan y Tullock, 1962).
El Estado como monopolio
El Estado es una organizacin con poderes exclusivos sobre un
cierto mbito de asuntos de inters general, destacando e! monopolio de cobrar impuestos y el monopolio de proveer ciertos bienes
pblicos, principalmente la defensa y seguridad nacionales. El
gobierno, adems, puede manipular la oferta de bienes pblicos
aumentndola o disminuyndola en aquellos rubros que le permitan alcanzar sus objetivos estratgicos de largo plazo, o bien en los
objetivos de corto plazo que le permitan ganar una reforma legal,
presupuestal, etctera, y por supuesto, unas elecciones locales o
generales.
En la versin ms radical de la EP, d Estado es una mquina que
distribuye premios, recompensas y recursos, con la mnima tica
71
y que adems carece de restricciones; adems, es un aparato dominado por grupos de inters para distribuir prebendas y dar privilegios a cambio de apoyo poltico. Tullock desarroll el concepto de
"bsqueda de rentas" para describir la actitud de inversionistas,
grupos de presin o funcionarios pblicos para obtener ganancias
derivadas de la accin pblica (por ejemplo, a travs de licitaciones,
concesiones, o permisos exclusivos) para volverse monopolios. Se
reconoce as que las polticas regulatorias pueden favorecer o perjudicar a ciertos grupos en particular (Tullock, 1967).
Las implicaciones normativas
del reconocimiento de las fallas
de gobierno en el diseo de
polticas pblicas
La escuela de la eleccin pblica ha desarrollado distintas
teoras o enfoques que tienen una relacin cercana con su visin
de Estado: teora de constituciones, teora de las fallas de gobierno, teora de la bsqueda de rentas, teora de las votaciones y
teora de la burocracia. Todas ellas no tan slo buscan ser anlisis
descriptivos (positivos) de las realidad poltica, sino que pretenden ser normativos. Los autores de esta literatura establecen
postulados bsicos para estructurar los procesos de decisin de
las instituciones polticas. Entre stos, destacan las de cuidar los
balances entre poderes y la rendicin de cuentas. Slo as podr
disminuirse el poder monoplico del Estado.
Otra conclusin relevante de la EP y las fallas de gobierno
es que las polticas pblicas no son neutrales, ni se disean en
el vaco. Por el contrario, reflejan los intereses de grupos dominantes y de los grupos o coaliciones que controlan al Estado.
Adems, las polticas pblicas involucran juicios de valor que
slo pueden abordarse desde una perspectiva normativa. Los
libros de textos recientes del anlisis de polticas pblicas reconocen la importancia de explicitar los valores y tornar en cuenta las distribuciones futuras en beneficios y costos de las alternativas.
72
El nuevo institucionalismo econmico,

El Estado en la determinacin de los
derechos de propiedad y el respeto de los contratos
Desde la perspectiva del NIE, el intercambio no depende nicamente, o de manera decisiva, de los precios de equilibrio, sino del nivel
de costos de transaccin. Si los costos de transaccin se elevan significativamente en algn punto, la cancelacin del intercambio es
definitiva, Los costos de transaccin incluyen los costos atribuibles a la toma de decisiones, la planeacin y ejecucin de proyectos, los arreglos y negociaciones institucionales y el establecimiento
de contratos. Tambin se abarcan los costos de informacin, vigilancia y cumplimiento de contratos y los de proteccin de los derechos de propiedad.
Los costos de transaccin del NIE no tan slo reconocen la existencia de contratos incompletos, sino tambin la posibilidad de
que los contratos no cumplan su promesa y que, por tanto, deba
recurrirse a mecanismos externos para la solucin de disputas.
Usualmente se supone que los dictmenes de las cortes no tienen
costo y que son un foro eficaz para presentar y resolver las disputas contractuales. La teora de los costos de transaccin elimina
estos supuestos y analiza la falta de informacin que pueden tener
los jueces sobre algn problema en especfico.
El NIE le otorga al Estado un papel preponderante en la economa en la determinacin de los derechos de propiedad, el respeto
a los contratos, reduccin de conflictos y disminucin de incertidumbre. Para esta escuela, el Estado debe participar activamente
en la vigilancia del cumplimiento de las "reglas del juego", lo cual se
relaciona estrechamente con el ejercicio de la fuerza para obligar su
cumplimiento.
Una de las obligaciones del Estado es la de garantizar la estabilidad de la economa, con el fin de que las personas tengan un
ambiente adecuado para resolver y tomar decisiones. La definicin
yel aseguramiento de los derechos de propiedad se vuelven fundamentales. Las reglas de sucesin y transmisin de derechos deben
ser claras ya que las ambigedades generan costos de transaccin
73
que disminuyen las posibilidades de intercambio. Ms all de la

definicin de derechos de propiedad, las estructuras que faciliten
la solucin de disputas y la adaptacin a condiciones cambiantes se
vuelven en parte esencial de la organizacin econmica.
QUIN? (QUfN y CMO
SE DEBIERA DETERMINAR
LO QUE HARN LAS BUROCRACIAS?)
El problema de la toma de decisiones

El teorema de Arrow demuestra que la eleccin social siempre
viola alguno de los axiomas establecidos, y que esperar que los
mtodos de eleccin social sean al mismo tiempo racionales,
claros e igualitarios es esperar demasiado (Blair y Pollak, 1982).
Cmo es posible entonces, si el resultado de este teorema es
negativo, que observemos en todos los contextos sociales elecciones pblicas? Cmo se estructura la accin colectiva? Cmo los
gobiernos toman las decisiones? Cmo el Congreso aprueba el
presupuesto? Cmo los individuos en las organizaciones estructuran una estrategia coherente de comportamiento? Del anlisis
econmico se han desprendido una serie de explicaciones de cmo
sucede en realidad la eleccin social, dejando atrs la discusin
de cmo debera realizarse. Entre los principales estudios destaca la
posicin de la regla de la mayora y el concepto de equilibrio de
Lindahl, la paradoja de la votacin distinguida por M. de Condorcet, las preferencias unimodales y el teorema del votante mediano
(Black, 1948) y la votacin probabilstica.
A travs de estos estudios se seal que las personas no podan
mostrar sus preferencias por una accin gubernamental frente a
otra y que .la agregacin de los gustos o preferencias entre un grupo
de personas y otro era prcticamente imposible; por lo que sentenci la incapacidad del gobierno para encontrar (elegir) soluciones democrticas y eficientes. Una cuestin interesante de la
escuela de la eleccin pblica es~ue no tan slo reconoca la ineficiencia gubernamental en trmos de las distorsiones que poda
74
A. DE HARO, G, GARCA, j,R. GIL Y E. RAMREZ
generar en el mercado y en trminos de los costos administrativos

que podran generarse, sino que, adems, sealaba que estas fallas
gubernamentales podan ser producto de intereses polticos o
econmicos particulares. La ineficiencia gubernamental era entonces inherente al proceso poltico en la toma de decisiones. A partir
de los estudios sobre la eleccin pblica se reconoci la existencia de
una arena poltica en la que pueden haber ganadores y perdedores, en la que ciertos grupos de inters pueden tener influencia significativa en la agenda de gobierno y el presupuesto.
Niskanen
En este apartado se explica el comportamiento burocrtico partiendo del supuesto de que la burocracia es racional y, por tanto,
el burcrata es el actor econmico por excelencia en la prestacin
de servicios por parte del gobierno. Podemos entender por burcrata al empleado de tiempo completo de una oficina gubernamental, por lo que el burcrata, como individuo, no es ni ms ni menos
eficiente, honesto, trabajador o digno de admiracin que algn
otro trabajador que no sea burcrata (Niskanen, 1971: 23). Mucha
de la literatura que intenta explicar las caractersticas de las burocracias y el comportamiento de los burcratas (Weber, 1947), tienen
una concepcin integradora del Estado, en donde los intereses
particulares de los individuos estn subordinados a ciertas metas generales, por lo que parte del supuesto de que las preferencias
individuales sean poco relevantes para los resultados organizacionales del ente estatal.
Supuestos
Sin embargo, algunos autores no estn de acuerdo respecto a que
el burcrata maximizara el bienestar general o los intereses del
Estado (Niskanen, 1971; Moe, 1989), ya que una afirmacin como
sta, no estara considerando los intereses particulares del burcrata ni su naturaleza como individuo egosta y preocupado por
su propio bienestar.
75
Para algunos autores como Niskanen (1971), la funcin de

utilidad del burcrata estara compuesta por elementos como: su
salario, las ganancias extras derivadas del puesto, la reputacin
pblica, el poder, el patrocinio, los resultados de la oficina, la facilidad de hacer cambios y la facilidad en la administracin de la
oficina. Para este autor el presupuesto contendra la mayora de
estos elementos, por lo que sera correcto establecer que lo que el
burcrata maximiza es su presupuesto (Parkinson, 1962; Downs,
1967). Sin embargo, no se podra asegurar que siempre es as, por
lo que el comportamiento no sera generalizado en todas las situaciones posibles (Dunleavy, 1991).
As, para determinar cul ser su comportamiento debemos
anticipar cules son los elementos que conforman su funcin de
utilidad. De acuerdo con Niskanen, la funcin de utilidad de un
burcrata est conformada por su salario, las compensaciones, la
reputacin pblica, el poder, el patronazgo, el monto de las actividades burocrticas y la capacidad de conseguir los intereses pblicos y la reforma y manejo de la burocracia.
Todos estos elementos, excepto los dos ltimos, se convierten
en una funcin monotnica del total de presupuesto que obtiene
la burocracia. Si bien cada una de ellas guarda una proporcin diferente con el presupuesto, se ven beneficiadas en caso de que el presupuesto se incremente. Por lo tanto, la utilidad de la burocracia
depende en gran medida del monto del presupuesto, y su maximizacin siempre ser la estrategia que domine el comportamiento
de este tipo de organizacin.
Maximizacion del presupuesto

Niskanen anuncia que la maximizacin del presupuesto estar en
ocasiones relacionada con explotar el poder de monopolio de la
burocracia en el mercado de factores, o en su condicin de proveedor nico de ciertos bienes y servicios ante los ciudadanosclientes. Asimismo, distingue dos diferentes motivaciones en los
burcratas que lejos de hacersqun contrapeso refuerzan el comportamiento de los empleados de la burocracia y el de los oficiales de la oficina presupuesta!.
76
A. DE HARO, G. GARCA, /.R. GIL Y E. RAMREZ
Para los empleados de la burocracia un mayor presupuesto

significa, aunque no necesariamente, mejores condiciones de
empleo, mejores promociones y compensaciones. Los encargados
de la oficina presupuestal y de las polticas del Ejecutivo y Legislativo estarn constantemente presionando a la burocracia para
que provea de mayores actividades. Estas organizaciones tienen
los incentivos y el staff necesarios para generar constantemente
nuevos programas y demandar de la burocracia mayores actividades, la que en todo momento mantiene constante la asimetra
en la informacin y el poder de monopolio y monopsonio.
De acuerdo con esta concepcin, las reglas del juego presionan
a todos aquellos jugadores que tienen desviaciones de acuerdo con
el comportamiento promedio. Por ejemplo, un burcrata totalmente comprometido con los resultados en favor del bienestar
pblico que tenga su trabajo, no maximizar el presupuesto sino
los resultados que obtenga. Sin embargo, al no ser un ser omnisciente requiere del resto de la organizacin para acceder a la informacin que su actividad demanda, as como para articular adecuadamente sus acciones en pro de la obtencin de resultados
adecuados.
Al estar en contra del comportamiento colectivo y en detrimento de los intereses del resto de la burocracia, su estrategia tarde
o temprano ser vista como intil y tender a modificarse. Incluso
si su empresa tuviera xito (en la obtencin de la cooperacin y la
informacin del resto de la organizacin) no tendr la suficiente
capacidad para aprehender lo que la sociedad requiere; no conoce la
funcin de utilidad social ni tiene la posibilidad de agregar los
intereses de la comunidad y transformarlos en respuestas oportunas e inteligentes a travs de polticas gubernamentales.
Esta postura cambia la concepcin de la administracin pblica ortodoxa, que asuma que el gobierno y sus grupos eran dirigidos por el bien comn, basados en el conocimiento cientfico y
el dominio de las tcnicas administrativas. En este sentido, las
posturas de autores como Downs (1967) abren la posibilidad de
aceptar que los burcratas llevan a cabo un papel poltico. El cual
debe ser controlado por medio de las relaciones y los espacios
77
institucionalizados en los que la propia burocracia se mueve, y no

por medio de la moral o la ciencia. En este sentido, el trabajo de
Niskanen ha permitido sostener otras propuestas sobre el mejor
mecanismo de control de la burocracia.
Aceptando como vlida la propuesta del burcrata maximizador del presupuesto, cabra preguntarnos si los incrementos en
el presupuesto no tendran algn lmite, ya que un buen vendedor de promesas e ideas podra hacer crecer su presupuesto en un
porcentaje considerable. La respuesta que tenemos la da la propia
interaccin entre el burcrata y la agencia que lo financia, ya que
esta agencia est esperando resultados traducidos en productos
y servicios proporcionados a la ciudadana y si el presupuesto no
se transforma claramente en estos resultados, muy probablemente
en el siguiente periodo se sancionar dicho comportamiento
(Niskanen, 1971).
De acuerdo con Niskanen, la burocracia tiene dos caractersticas: los miembros de la organizacin no se apropian de la diferencia entre los costos y los beneficios; es decir, no se benefician
por hacer lo mismo con una menor utilizacin de los recursos; los
ingresos de la organizacin provienen de una fuente distinta al
beneficio directo de la venta en el mercado de los bienes y servicios; en una empresa privada -por tanto no burocrtica-los beneficios se obtienen a partir de la venta en el mercado de los bienes
o servicios producidos; la organizacin burocrtica se alimenta de
otras fuentes de ingreso, que constituyen total o parcialmente los
recursos con los que opera la organizacin.
Adems de las dos caractersticas distintivas de la burocracia de
otras formas de organizacin ya mencionadas, se encuentra la
manera en que la organizacin interacta con el ambiente, o propiamente dicho con tres grupos de influencia: la organizacin que
provee a la burocracia de los recursos econmicos; los ofertantes
de trabajo y materiales de produccin y; en algunos casos, los clientes
por los bienes y servicios que provee.
La mayora de las organizaciones burocrticas son financiadas por organizaciones encargadas del presupuesto que a su vez son
patrocinadas a travs de los impuesto~r, y en las que sus miembros
78
no encaran una actividad con representatividad popular y en cuyo

seno, a partir de su particular experiencia, pueden perpetuarse durante varios aos.
Evidentemente, la relacin entre estas dos organizaciones es
estrecha y mutuamente importante; por un lado, la agencia financiadora es la encargada de aprobar los recursos que sern asignados a la burocracia, as como los mtodos en que sta ser controlada y evaluada en su desempeo. Por el otro, la burocracia provee
a la agencia financiadora de servicios que no puede obtener de
otra fuente.
Relacin monopolistica de Niskanen

En el marco de esta relacin que Niskanen describe como mutuamente monoplica, la burocracia ofrece un conjunto de servicios
por los que espera obtener un monto presupuestal, donde siempre
est relacionado el nivel de servicios proporcionado con el nivel
de presupuesto esperado. No se trata de la transaccin propia de
mercado en la que se ofrece un servicio a cambio de un precio unitario, sino combinaciones de diferentes bloques a cambio de distintos montos presupuestales.
El poder mutuamente monoplico permite que la burocracia
pueda comportarse como discriminador de precios, lo que indica que
tiene la capacidad de decidir cunto es lo que le es conveniente
ofrecer en el mercado de servicios que la agencia financiadora
demanda.
Si como establecimos anteriormente, y siempre siguiendo el
anlisis de Niskanen, la relacin entre los productos que ofrecen
ambas organizaciones es dependiente -servicios y presupuesto-, es
posible establecer una funcin que determine el nivel de presupuesto
que la burocracia espera obtener de acuerdo con nivel de servicios
que ha otorgado. Hablamos bsicamente de lo que ahora podramos considerar una funcin de presupuesto por actividades y no
por resultados.
La discusin se centra en el nmero de camas de hospital proveidas por los servicios de salud pblicos, en el total de enferme-
79
ras, mdicos y medicinas, y no en el incremento en las expectativas

de vida de la poblacin como resultado de las polticas de salud
emprendidas por la burocracia. Niskanen establece que la relacin
entre las actividades y el impacto de stas en la poblacin est
clara para la burocracia, mas no para la agencia financiadora. Ello
propicia que el presupuesto slo est relacionado a las actividades, y no a los resultados (Arellano, 2000).
En qu parte de esta funcin est expresada la demanda de la
sociedad por los bienes y servicios que provee la burocracia? De
acuerdo con este modelo, y a lo que perciba Niskanen, en ninguna
parte. segn este sencillo modelo, nada obliga a la burocracia a
internalizar las demandas sociales; la burocracia es un cuerpo de
individuos racionales con estabilidad en sus posiciones laborales,
que manejan la informacin de sus propias actividades y que no
responden ante los ciudadanos a travs de las elecciones.
Oficina presupuestal
De esta manera, la burocracia induce una gama de preferencias de
la oficina presupuesta! a las que despus responde por medio de su
actividad. Esta facultad se genera por su capacidad de manejar la
agenda gubernamental. Slo si la oficina presupuestal comprendiera lo que la sociedad realmente demanda, y adems de tener los
incentivos para adecuar su demanda de actividades burocrticas
a los resultados que espera la sociedad, tendra que tener la informacin necesaria sobre los procesos que se requieren en la burocracia para conseguir los resultados esperados, y aun tener las herramientas, siempre en manos de la burocracia, para saber si los
resultados demandados por la ciudadana han sido conseguidos por
medio de las actividades de la burocracia.
Los problemas de asimetra en la informacin y de lejana que
mantiene la burocracia con la sociedad disminuyen conforme la
organizacin se hace pequea. Esto sucede en los gobiernos locales,
y algunas instituciones pblicas con caractersticas burocrticas
(Ostrom, 1974). Esto tambin signit'ifaque el problema se exacerba
cuando nos referimos a organtzacnes mayores y por lo tanto
80
A. DE HARO, G. GARCA. ].R. GIL Y E. RAMREZ
ms lejanas del control social, como es el caso de los gobiernos estatales y los gobiernos nacionales.
La informacin relevante en nuestro anlisis perteneciente a la
oficina presupuesta! -y que por lo tanto es inters de la burocracia
conocer- es la propia funcin presupuesto-actividad burocrtica. En
sta se manifiesta la disponibilidad que tiene la oficina presupuestaria para intercambiar recursos presupuestales por actividades
burocrticas. Es decir, se trata de la informacin que manifiesta
cunto valora la oficina de presupuesto las actividades que realiza
la organizacin burocrtica, cul es el mnimo de presupuesto que
se requiere para un determinado conjunto de actividades burocrticas. Si la burocracia desea conocer anticipadamente esta funcin
-tratando de eliminar la asimetra de informacin existente- tiene
varias alternativas.
Sin embargo, la capacidad de la oficina de presupuesto para
obtener la informacin sobre los verdaderos costos, o los ms eficientes, de la organizacin burocrtica para realizar sus actividades es poca. Si bien ambas organizaciones se desempean como
monopolios (la oficina de presupuesto es una agencia monoplica
de recursos, y la organizaci n burocrtica lo es de actividades) Niskanen establece que los incentivos relativos y la facilidad de la
informacin que se mantiene en la relacin de estas dos organizaciones confieren a la organizacin burocrtica un poder de
monopolio dominante.
Monopsonio
en el mercado defactores
La relacin monoplica de la burocracia se mantiene en todas las
relaciones que desempea. Para los fines del captulo, cobra principal importancia la que lo une al mercado de factores de produccin. La mayora de las organizaciones privadas -por tanto no
burocrticas en ciertos trminos- se desenvuelven en el mercado
competitivo de factores de produccin. A l recurren para contratar a los ofertantes de trabajo y adquirir los materiales que requieren para realizar su produccin.
8i
En este mercado se desempean como precio-aceptantes, pues

no tienen la capacidad por s solos de determinar el precio y la cantidad de oferta. Tan slo pueden concurrir a este mercado y, de
acuerdo con el precio existente, determinar cunto de los factores
de produccin adquieren, pues la enorme cantidad de organizaciones privadas que cotizan ofreciendo y demandando factores
de produccin hacen que las acciones emprendidas por una sola de
ellas se diluyan y tengan un efecto final insignificante en la determinacin del precio y cantidad de equilibrio (Varian, 1993).
Totalmente distinto es el poder que tiene la organizacin burocrtica en este mercado de factores. Corno lo hemos sealado anteriormente, la organizacin burocrtica realiza actividades que le
son, en la mayora de los casos, exclusivas. Estas actividades exclusivas generalmente requieren de factores de produccin que son,
igualmente, exclusivos para estas actividades. Esto le permite a la
organizacin burocrtica desenvolverse con exclusividad en un segmento especializado dentro del mercado total de factores, y por
tanto, adquirir el poder de monopsonio.
Este poder para influenciar el precio al que se ofertan los
factores de produccin permite que la organizacin burocrtica
presione para que stos sean lo menor posibles." Para ejemplificarlo,
Niskanen ofrece el caso de los oficiales que desempean tareas similares en la organizacin privada y burocrtica y sin embargo son
mejor pagados en el sector privado.
La segunda es la administracin de ciertos sectores que se
consideran pblicos, donde la burocracia no paga por su utilizacin.
El ejemplo clsico de esto es el espectro para las frecuencias de
comunicaciones; son propiedad del Estado, por lo que se rentan a
la organizacin privada, pero son utilizados por la burocracia de
8 Eugene Devine (1970) realiz un estudio en donde comprueba que existe una discriminacin en los salarios ofrecidos por los hospitales administradesperla burocracia en los
gobiernos locales de Estados Unidos en comparacin con los hospitales administrados por
organizaciones privadas. Hay dos razones bsicas para que exista el poder de monopsonio
en la burocracia. La primera es que cuando un individuo realiza una especializacin que se
orienta aun sector que esadminstradopor la burocracia (sector pblico) las oportunidades
de empleo se restringen y su posicin se debilita al momento de negociar el precio de su
actividad profesional.
82
manera gratuita. .Qu hace relevante a este poder de monopsonio?

Su utilizacin para incrementar el presupuesto y las actividades
de la burocracia.
Alternativas ante el burcrata
maximizador del presupuesto
Diversos autores de la eleccin pblica, principalmente Ostrom

y Niskanen, anotaron la importancia de crear nuevos arreglos
institucionales que introduzcan mayor transparencia en el ejercicio
de la accin gubernamental, incentivos contundentes que generen
eficacia con respecto al cumplimiento de los objetivos planteados,
mecanismos de mercado o cuasimercado que propicien eficiencia,
e instrumentos polticos adecuados que legitimen las decisiones de
poltica pblica.
Niskanen ofrece tres tipos de.soluciones para adecuar el comportamiento de la burocracia a las necesidades de la sociedad. A
partir de cada una de ellas se desprenden distintas estrategias que
se pueden adoptar para adecuar el comportamiento de la burocracia a las necesidades de la sociedad moderna en un contexto
democrtico.
La primera de ellas la describe como "alternativas burocrticas",
y corresponden a los cambios en la estructura de la burocracia y
cambios en los incentivos que configuran su comportamiento. Se
trata de una revisin de los procesos que se siguen en la produccin
de las actividades gubernamentales y, a partir de ello, un cambio
en los incentivos que los guan, generalmente encaminados a
crear un ambiente de competencia entre las agencias burocrticas
que produzcan bienes y servicios similares.
La competencia entre las agencias persigue la intencin de
romper con el monopolio burocrtico en las actividades que anteriormente le eran exclusivas, como una sola estructura. Para
realizar este esquema se requiere incrementar la coordinacin y
el control presidencial (o del Ejecutivo) sobre los programas que
se ejecutan. Se trata de un cambio en las reglas de juego, en el
marco institucional de la burocracia.
LAS FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVA C~STIN PBLICA
83
La competencia entre las agencias burocrticas no es la nica

estrategia dentro de lo que Niskanen describe como "opciones burocrticas". Otra de las alternativas posibles es el cambio en los
incentivos de los burcratas. Una opcin que Niskanen explora
es crear la figura de senior dentro del aparato burocrtico, cuya
funcin es inducir a la burocracia a maximizar no el presupuesto
total sino la diferencia entre el presupuesto que le es asignado y el
costo mnimo que puede obtener en la produccin de bienes y
servicios. Es una estrategia que se puede comprender mejor si la
analizamos desde la perspectiva analtica de la teora del agenteprincipal.
La segunda de las alternativas es el mercado. Para desarrollarla,
Niskanen se pregunta si la estructura e incentivos de la burocracia deben ser modificados sustancialmente para provocar los resultados deseados, por qu no pensar en que sean los mercados privados los que surtan los bienes y servicios que tradicionalmente provee
la burocracia. Despus de todo, contina Niskanen, el mercado
privado ya contiene la estructura y los incentivos que son necesarios para realizar eficientemente sus funciones.
La principal ventaja de esta opcin, menciona, es que reduce
el poder de monopolio de la burocracia y la necesidad de comits
que revisen que el precio y la cantidad proveda de bienes y servicios
sea la adecuada. Este control se generara a partir de la competencia entre las organizaciones privadas que ingresasen al mercado
antes dominado por la organizacin burocrtica. Evidentemente,
existen ciertas actividades, bienes y servicios que pueden ser, con
muchas dificultades, un mecanismo de mercado, y otras cuyo traspaso parece imposible. En este segundo grupo, que Niskanen reconoce, propone la implementacin de mecanismos de no mercado.
Finalmente, la tercera alternativa, llamada "poltica", se enfoca
a los cambios necesarios en el sistema poltico, principalmente en
lo referente al Poder Legislativo y su relacin con el Ejecutivo.
Bsicamente, se trata de acercar los intereses de la poblacin a los
representantes electos, los que a su vez cuenten con mejores mecanismos para transmitir y vigilar que la organizacin burocrtica
se apegue a dichos intereses. Si bien esta opcin es interesante,
84
resulta compleja y conviene ms a la modificacin del sistema de

partidos que a la organizacin propia de la burocracia, que son el
inters central de este estudio.
CMO? (CMO DEBEN FUNCIONAR
LAS BUROCRACIAS PARA REALIZAR
EFICIENTE Y EFICAZMENTE
LAS FUNCIONES QUE LE HAN ASIGNADO?)
Los GOBIERNOS no son entes monolticos; por el contrario, las decisiones gubernamentales no son tomadas de forma unnime, ni tampoco se siguen siempre al pie de la letra. Adicionalmente, cada
miembro de las burocracias mantiene cierto margen de control ocultando informacin relevante para evaluar su desempeo. Cmo
lograr un mejor gobierno ante la presencia de tantos intereses
encontrados? Se entra al tema del diseo institucional de gobiernos e implementacin de polticas. Queda pendiente el anlisis de
cmo debe funcionar el gobierno para realizar las funciones que
se le han encomendado de la forma ms eficiente y eficaz posible.
La pregunta de investigacin es cmo lograr que nuestros gobiernos acten eficiente y eficazmente en un ambiente generalmente
cambiante en el cual interactan seres humanos con intereses propios. El tema ha sido discutido desde muy diversos ngulos en las
escuelas de economa.
El reconocimiento de la importancia de los arreglos institucionales ha provocado el surgimiento de escuelas o corrientes tericas
autnomas. stas se encuentran tanto en la economa, como en la
sociologa y la historia. La escuela del nuevo institucionalismo econmico provey un nuevo impulso al estudio de las burocracias, los
comportamientos burocrticos y las relaciones gubernamentales.
El siguiente apartado presentar los orgenes de esta escuela y sus
conceptos bsicos.
La necesidad de mejorar el desempeo del gobierno, que es
un reclamo generalizado en todos los estados democrticos, mano
tiene como esperanza que las herramientas y recetas prcticas dictadas por los estudios de gerencia pblica resulten eficaces. La
85
propuesta de la nueva gestin pblica est fuertemente apoyada

en los estudios econmicos que a mediados del siglo xx comenzaron a abordar el anlisis del comportamiento burocrtico. Para
poder repensar, el gobierno se parte de un esfuerzo por entender
el comportamiento del cmulo de individuos, grupos y organiza- .
ciones que lo conforman, es decir,la burocracia. Slo a partir de este
conocimiento es posible intentar pronosticar y dirigir la actuacin de
los individuos que conforman las estructuras del gobierno, en el
inters de acercar las acciones pblicas a los resultados que espera
la ciudadana. Es en esta complicada labor, en donde encontr
sentido y espacio la perspectiva econmica para iniciar sus estudios
del comportamiento burocrtico.
El estudio del comportamiento de la burocracia, aplicando los
mtodos del anlisis econmico, se ha convertido, en las ltimas
dcadas, en una constante bsqueda de la teora que explique, pronostique, y mejore el funcionamiento de las organizaciones compuestas de actores. Estos actores, atendiendo al principal supuesto
del mtodo utilizado por el anlisis econmico, por naturaleza se
desenvuelven de manera racional en una sociedad cuya dinmica
se basa en la posibilidad de llevar a cabo la accin colectiva de sus
miembros.
El enfoque econmico aplicado a los estudios de la gestin
pblica parte de la idea de un individuo racional (en nuestro caso el
burcrata) dirigiendo sus acciones de acuerdo con un marco de
preferencias ordenadas. Donde el grado de satisfaccin derivada
de su actividad est determinado por el nivel en que satisface su
funcin personal de utilidad. Siguiendo con el argumento, los grupos sociales se componen siempre de individuos cuyo comportamiento es racional. Estos sujetos racionales, son motivados a establecer una estrategia en tomo a la de otros individuos, al perseguir
sus propios intereses, dentro de espacios organizacionales (Arrow,
1970).
Existen motivaciones particulares que crean una divergencia
entre la funcin social y los intereses privados (Downs, 1967),
debido a que los individuos llevan acabo sus acciones de acuerdo
conun bagaje aeumuladode las consecuencias causadas a partir
86
A DE HARO, G. GARCA, J.R. GIL Y E. RAMREZ
de elecciones anteriores, pero siempre con relacin a sus propios

intereses,
Se puede comenzar por aclarar que la maximizacin de utilidades es parte de un comportamiento racional, aunque el salario
del directivo sea independiente de los ingresos de la organizacin
(Scitovsky, 1943), Aunado a lo anterior, Alchian (1950) plante
que aunque un directivo de una organizacin pueda estar maximizando algn otro elemento que no sea las utilidades, en el largo
plazo tendr que tomar esta estrategia, pues ser la que le asegure
la sobrevivencia de la organizacin, En el caso de las organizaciones burocrticas, debemos tomar en consideracin que son monopolios, y un comportamiento tericamente comprobado de los monopolios es la maximizacin de las utilidades, Sin embargo, se ha
comprobado que los administradores de grandes organizaciones
monoplicas, aun privadas, tienen un rango de comportamiento
discrecional, dentro de las restricciones de ganancias necesarias
(Williamson, 1964), por lo que no necesariamente debemos esperar este tipo de comportamiento racional en el burcrata.
Los estudiosos de la eleccin racional y en especial del comportamiento econmico han aportado elementos para la perspectiva,
que de la burocracia, tiene la NGP. Sera difcil entender los postulados de esta corriente sin las bases de una teora que explique cmo
los burcratas actan al interior de las agencias gubernamentales,
y cmo esta actuacin da como resultado la poca eficiencia y eficacia de los programas gubernamentales, a pesar de (o de acuerdo
con) los controles democrticos de un gobierno moderno con un
marco institucional bien desarrollado. De esta forma, es necesario
comprender la forma en que la eleccin racionalidad individual
se agrupa para formar un aparato burocrtico coherente y ordenado, aunque con respecto a su propia lgica.
Ante las grandes interrogantes que desat el estudio de Arrow;
Anthony Downs (Inside Bureaucracy, 1967) se dedic a desarrollar
una teora que estableciera cmo se desarrolla el proceso de decisin en la burocracia; es decir, cmo se predice el comportamiento
colectivo en contextos fuera del mercado y en contextos democrticos. Downs estableci la premisa de que los oficiales burocrti-
87
CoS, al igual que otros agentes de la sociedad, estn motivados significativamente, mas no nicamente, por satisfacer sus propios
intereses. A partir de ello, y basado en los clsicos estudios de Simon, Tullock, Riker, Buchanan, entre otros, desarroll tres hiptesis centrales:
Los burcratas tienden a atender sus propias metas de manera racional, por lo que actan de la manera ms eficiente
posible para cumplir sus objetivos dada una serie de restricciones de informacin y capacidad limitada. No se trata de
tener al alcance todas las alternativas posibles y elegir entre
ellas la ptima, sino de estructurar una estrategia racional
con los elementos de accin posibles, viables. La organizacin burocrtica est compuesta de individuos, con racionalidad limitada, maximizadores de su utilidad. Es decir, que ante
una gama de costos en "tiempo, esfuerzo, o dinero", los individuos prefieren obtener una meta mayor a una que sea menor
con la misma utilizacin de estos recursos.
Los burcratas tienen en general un complejo conjunto de
metas que incluyen el poder, el ingreso, el prestigio, la seguridad, la conveniencia, la lealtad, y otros que le son preferidos por
encima del inters pblico (cualquiera que ste sea). Downs
desarrolla cinco tipos de burcrata, cada tipo guiado por metas
distintas. Sin embargo, en todos ellos permanece constante la
motivacin de cumplir sus propios intereses.
Todas las funciones de las organizaciones sociales tienen
una fuerte influencia en la estructura interna y el comportamiento de sus miembros y viceversa. Esta posicin adoptada por
Downs refleja su rechazo a la posibilidad de analizar exclusivamente lo que sucede dentro de la organizacin.
Al describir el medio ambiente en el que las decisiones son
tomadas, Downs rechaza la idea de un contexto que se mueve a
travs de la informacin perfecta o completa. En vez de ello,
adopta una posicin en donde considera que debido a los costos
para obtener la informacin, los tomadores de decisin tienen
88
A. DE HARO, G. GARCA, IR. GIL Y E. RAMREZ
slo limitadas capacidades para elegir alternativas, por lo que la

incertidumbre jams es eliminada (pues de antemano el tomador de
decisiones se sabe lejos de la alternativa "ptima", que por definicin es nica; la mejor).
A partir de un anlisis de cmo se relaciona la burocracia con el
ambiente, as como en sus propias estructuras, Downs determina
que s existe una accin colectiva entre los burcratas de forma que
les lleva a cumplir sus propias metas, aun cuando existan diferentes
tipos de objetivos entre los mismos individuos de la organizacin.
El resultado final, depende del marco en el que los burcratas interacten, es decir, depende de las reglas del juego.
Si deseamos aplicar el modelo de maximizacin utilizado en los
estudios de la organizacin privada para determinar la oferta ptima de bienes y servicios ofrecidos por la organizacin burocrtica,
nos enfrentamos a importantes y tal vez insalvables restricciones.
La primera de ellas se desprende del objetivo que se persigue a
travs de la burocracia. Si dijimos que en la empresa privada ste
siempre ser un inters econmico -maximizacin de beneficios
medidos en trminos monetarios- en la burocracia los objetivos son
tan distintos entre una y otra organizacin, que por ahora en lo
nico que podemos estar de acuerdo es en que el objetivo no se establece a partir de la consecucin de beneficios monetarios. Incluso,
al no existir un mercado por los bienes y servicios gubernamentales se desconoce cul es el precio (o alguien conoce cul es el precio
al que los ciudadanos-consumidores podemos conseguir que un
programa de poltica social se extienda en una unidad ms?). Es
importante establecer que la teora econmica ha realizado artificios para calcular cul es el precio por bienes y servicios no existentes en el mercado, pero aun con estos artificios el clculo del
importe que debiera ser pagado por cada una de las mltiples actividades gubernamentales es complicado e inexacto.
Otra importante restriccin para aplicar el modelo de maximizacin de la empresa privada en la organizacin burocrtica es
la precisin de la informacin que tiene del costo en que incurre
al producir los bienes y servicios que ofrece. Sien una empresa prvada pudisemos saber con exactitud cul es el costode adherir una
89
unidad ms a la produccin, en una empresa burocrtica tal vez

slo se pueda apreciar cul fue el presupuesto total ejercido de su
accin en un lapso de tiempo determinado.
Para conocer con certeza cul es el costo de introducir a una
persona ms en un programa de poltica social, necesitaramos primero establecer con claridad cules de los insumas existentes en
las organizaciones burocrticas que intervienen en el diseo y aplicacin de la poltica social se destinan especficamente a la produccin del programa en cuestin, y cunto cuesta a estas organizaciones generarlos. Este nivel de detalle requerira conocer incluso
.cuntas horas de trabajo de la secretaria y del conserje de la oficina
correspondiente se dedican exclusivamente al programa de poltica
social analizado, y cuntas secretarias y conserjes son los que producen los insumas necesarios para el programa; asimismo, sera
necesario saber cunta luz, agua, mobiliario y gasolina se destinan
exclusivamente a la produccin del programa social. Luego, tendramos que construir con stos y otros elementos una funcin de
produccin con la que finalmente podramos establecer en cunto
tendramos que elevar los insumas para generar una unidad ms
del programa; slo as sabramos con exactitud cunto cuesta llevar
la poltica social a un individuo adicional.
Queda claro que resulta prcticamente imposible establecer
la oferta burocrtica a partir del modelo de optimizacin seguido
por la empresa privada. Es aqu, a partir de la bsqueda de un modelo que explique cul debe ser la oferta ptima de bienes y servicios prestados por la organizacin burocrtica, donde empieza la
diferenciacin de las aproximaciones de los estudios organizacionales desde la concepcin econmica.
Si anteriormente pudimos establecer que los estudios econmicos compartan una base terica, aun en los estudios organizacionales, sustentada en la pretensin de maximizacin de utilidad
(en nuestro caso de la utilidad de la organizacin burocrtica), en lo
referente a la determinacin de la oferta gubernamental ptima
se pueden encontrar marcadas diferencias.
Ludwig van Mises (1944), por ejemplo, establece que en la
ausencia de objetvos monetarios, ~ organizacin burocrtica
90
A. DE HARO, G GARCA, J.R. GIL Y E RAMREZ
debe ser manejada de acuerdo con criterios de regulacin y monitoreo que permitan aproximar al ptimo social las actividades de
sus miembros. Desde esta ptica, la oferta burocrtica esgrima un
permanente problema de informacin a partir de la existencia de
un agente y un principal que debe ser resuelto.
Otra perspectiva que analiza la oferta burocrtica ptima, es
aquella que se fundamenta en los supuestos de la eleccin racional e indica que la organizacin pblica maximiza, tal como lo hace
la empresa privada, su presupuesto con base en el anlisis de alternativas de poltica posibles y una funcin conocida de beneficio social. Esta maximizacin no es diferente de la que realizara cualquier
empresa privada en un ambiente de monopolio. En esta perspectiva, el gran reto parte de empatar los intereses de la sociedad con
quienes se desempean en la burocracia.
Entonces, ya sea porque la accin colectiva entre los burcratas lleva a un exceso en la cantidad de oferta de la burocracia o
por las dificultades para definir sta o porque los intereses individuales de los burcratas no coinciden con los de la sociedad, el
gobierno es ineficiente e ineficaz debido al egosmo del comportamiento burocrtico. La perspectiva econmica de la burocracia
encuentra que cualquiera de estas circunstancias no se debe ms
que a la falta de moral de los servidores pblicos.
En la perspectiva econmica de la burocracia, se percibe que
los actores racionales y maximizadores del beneficio individual no
proceden en el vaco. Se mueven en espacios institucionales, es
decir, estn restringidos por reglas en su actuacin. Estas instituciones promueven comportamientos particulares, dependiendo de
su diseo, pueden promover la bsqueda de eficiencia y eficacia
en las organizaciones o la corrupcin, la ineficiencia e ineficacia.
Para comprender el comportamiento de los individuos en la sociedad, es necesario entonces la comprensin de la forma en que las
instituciones funcionan, es decir, la manera en que las reglas del
juego, a las que estn sujetos los burcratas, afectan su comportamiento estratgico y racional.
La percepcin de la ineficiencia gubernamental es el motivo
que hace voltear a los tericos de la economa hacia el estudio de la
LAS FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVA GESTIN PUBLICA
91
burocracia. El anlisis econmico de las organizaciones se inicia

con el desnimo causado por el fracaso de las grandes y ambiciosas
polticas emprendidas por el Estado benefactor. Es decir, parte de
la pretensin de que comenzando con el estudio del comportamiento de la burocracia, podramos entender el comportamiento de
otras formas de organizacin que presentan condiciones similares y cuya definicin de conducta ptima se encuentra establecida
en la teora normativa de los bienes pblicos (Niskanen, 1971).
CONCLUSIONES
LA NUEVA gestin pblica ya no parte de la idea tradicional de la

administracin pblica, de que el burcrata trabajar por el bienestar general, dando poca importancia a sus propios intereses. Ya no
estamos hablando tampoco de un ente homogneo al que se poda
denominar "la administracin pblica", sino de un conjunto heterogneo de individuos con intereses y capacidades muy diversas.
En el caso del estudio del comportamiento burocrtico, ste no
se da en una situacin de total libertad en cuanto a la eleccin de
las diferentes alternativas, sino que adems de las limitaciones y
restricciones propiamente econmicas, nos enfrentamos a un medio
ambiente especfico de las instituciones y organizaciones de un gobierno representativo en un contexto occidental (Niskanen, 1971).
En este mismo contexto es en donde la NGP hace su arribo tratando de explicar y controlar el comportamiento de las burocracias
y dirigirlos mediante una serie de incentivos positivos y negativos
hacia un comportamiento ms eficiente, eficaz y que d como resultado un mejor servicio a la ciudadana. Muchas de las herramientas
que hoy identificaramos con la NGP tienen su sustento en la creacin de un marco institucional adecuado para controlar el comportamiento de los burcratas y as tener mejores resultados.
Para discutir la contribucin del anlisis econmico a la aproximacin metodolgica propuesta en los estudios de la nueva gestin pblica (NGP) es fundamental el anlisis de Niskanen sobre el
comportamiento burocrtico, en el que se describen las bases
racionales mediante las cuales las burocracias actan en espacios
92
A. DE HARO, G. GARCA, JR GIL Y E. RAMREZ
institucionalizados. El comportamiento econmico-racional de

la burocracia en sociedades democrticas la conduce a maximizar
lo que siempre es la primera preferencia de la organizacin burocrtica: el presupuesto pblico (siempre ligado a la oferta de bienes gubernamentales). En otras palabras, los estudios de Niskanen
tratan el dilema sobre las democracias, que han diseado un sistema
institucional que incentiva a la burocracia, con base en un comportamiento absolutamente racional, a dirigir sus acciones, paradjicamente, a la ineficiencia. El sistema de pesos y contrapesos (check
and balances) constituye un ejemplo interesante de estas limitantes
y paradojas (Derthick, 1990).
A partir de los estudios de Niskanen, en los que se pone de
manifiesto el desfase existente entre los intereses que mueven las
acciones de los funcionarios electos, los objetivos del cuerpo burocrtico y las necesidades de la sociedad en un contexto democrtico,
se desprenden aproximaciones del anlisis econmico que pretenden dar solucin al problema de la oferta burocrtica. Estas propuestas (eleccin racional, nuevo institucionalismo econmico y de la
teora del agente-principal, entre otras) refieren mtodos que consideran eficaces para controlar el comportamiento burocrtico y regular la oferta de actividades o servicios gubernamentales, en la perenne
bsqueda de hacer del gobierno una organizacin que responda
adecuadamente a los intereses expresos de la sociedad. Su apuesta
se basa en el cambio del marco institucional del sistema democrtico, y por tanto de los incentivos que modelan el comportamiento de los agentes burocrticos (Moe, 1989).
De acuerdo con este anlisis, y a los estudios de la economa
aplicados al comportamiento de la burocracia, se ha encontrado que
el marco institucional de las democracias conduce irrestrictamente
a que los gobiernos sean ineficientes. Este argumento genera importantes consecuencias.
La primera de ellas es que si es verdad que el diseo de las democracias lleva a la ineficiencia, se rompe con la perspectiva de que la
burocracia est compuesta de actores mayoritariamente ineficientes
y corruptos. No es la suma de sus acciones particulares y carentes
de tica, determinadas por sus propias incapacidades, lo que
93
desarticula la accin del gobierno; es el propia diseo estructural

en el que estos actores se desenvuelven lo que genera las consecuencias no deseadas de la accin del gobierno (Derthick,
1990).
La segunda implicacin es que si existe una ineficiencia endmica en las democracias, se rompe con la idea de que el cambio en
el comportamiento y resultados de la accin del gobierno son
estrictamente una cuestin de adecuada instrumentacin de tcnicas y herramientas administrativas (Arellano et al., 2000; Moe,
1984; Dilulio, 1994). De acuerdo con la idea generada por el
anlisis econmico de la burocracia, estas tcnicas y herramientas
administrativas se convierten en meros paliativos que no rompen
con las causas estructurales de la ineficiencia gubernamental, sustentadas en el propio diseo institucional de las democracias (Derthick, 1990).
De esta manera, si el cambio gubernamental no se da slo a
travs de tcnicas y herramientas administrativas, el inters de
reformar al gobierno pasa por romper con la estructura de incentivos emanada del marco institucional que de manera perversa
permite -y alienta- a los agentes burocrticos a utilizar el diseo
de las democracias en beneficio propio, y que los estimula a estructurar su comportamiento de acuerdo a una estrategia que racionalmente los aleja del comportamiento socialmente deseado.
Esta apuesta rompe con uno de los supuestos fundamentales
de la administracin pblica clsica,en el que se asume que los cambios en el sistema burocrtico se dan por medio de la aplicacin del
mtodo cientfico-administrativo a las acciones del gobierno, as
como por el fortalecimiento de la tica de losindividuos que se desempean en la organizacin burocrtica (Wilson, 1887). Nuevamente,
la conclusin del estudio econmico atenta contra la creencia de
que basta conformar las agencias gubernamentales con personal
capacitado profesionalmente para el desempeo eficiente de las
tareas pblicas, y ticamente apto para adecuar su comportamiento
al que resulta socialmente deseado. Los estudios de la economa al
comportamiento de la burocracia indican que sin importar la capacidad tcncde'los funcionarios pblicos yno obstante la sociali-
94
A. DE HARO, G. GARCA, .R GIL Y E. RAMREZ
zacin de un marco de comportamiento tico, la oferta burocrtica ser siempre mayor a la que la sociedad, con pleno acceso a la
informacin, hubiera elegido.
El argumento anterior encuentra su mayor soporte en el hecho
de que los estudios de la economa aplicados al anlisis de la burocracia se han sustentado de manera consistente en la concepcin de
un sujeto que tiene en el individualismo, el egosmo y el oportunismo factores que lo definen, y como tal estructuran su comportamiento dentro de la agencia gubernamental. El anlisis de la teora
econmica tiene su gnesis en la concepcin del hombre como un
ente oportunista, siempre a la bsqueda de aprovechar de manera
racional los resquicios que el propio diseo institucional le cede
para estructurar su accin, de forma tal que constantemente se encuentre maximizando su funcin de utilidad personal. Por lo tanto,
que cualquier cambio con pretensin de funcionar debe partir de
una transformacin del marco institucional (Downs, 1967).
Algunos autores han cuestionado el poder explicativo y la generalizacin de estos supuestos (Dilulio, 1994). Adems, la importancia de las estructuras de poder ha quedado claramente relegada
en el anlisis propuesto por esta perspectiva. Al final de cuentas, se
asume que existe una forma racional de definir las estructuras de
incentivos y las instituciones que le son "correctas". Esta es una definicin de poder que de acuerdo con otros estudios sera ampliamente cuestionable. Sin embargo, hasta el momento, el modelo
econmico de la burocracia es una fuente recorrida y sugerente que
la gestin pblica ha incorporado en su anlisis y, sobre todo, en el
diseo de estrategias que muestren cundo se tiene en la estructura
burocrtica la respuesta a los problemas de la sociedad y cmo se
deben instrumentar sus acciones.
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CAPTULO
EDGAR RAMREZ, JESS RAMREZ
Gnesis y desarrollo del concepto

de nueva gestin pblica.
Bases organizacionales para el replanteamiento
de la accin administrativa y su impacto
en la reforma del gobierno
INTRODUCCIN.
PLANTEAMIENTO DEL CONCEPTO
DE NUEVA GESTIN PBLICA
CTUALMENTE presenciamos
un debate acerca de la mejor forma

de conceptualizar un trmino que se ha vuelto tanto incmodo como prometedor: la (the New Public Management). Sobre
todo, este debate se ha iniciado a raz de su polmico desarrollo,
logrado a costa de integrar enfoques de diversa naturaleza e ndole
con la pretensin de poder explicar tanto el funcionamiento de las
organizaciones pblicas, como el comportamiento de los responsables de dirigirlas. Sus defensores proclaman que asumir este "nuevo"
modelo permitir revitalizar a las organizaciones pblicas, ubicndolas en su justa dimensin y realidad administrativa acorde a nuestros tiempos, disear elementos explicativos ms contundentes
acerca de problemas, tecnologas y relaciones; as como desarrollar la capacidad de prescribir modelos de comportamiento que permitan, para decirlo en una sola palabra, modernizar al sector pblico.
Nuestro argumento parte de mostrar que la nueva gestin pblica (NGP) proviene de estudios y desarrollos originados en la teora
y la prctica de la administracin pblica en los Estados Unidos de
Norteamrica, el cual, es justo puntualizar, deviene de un marco
institucional particular y distinto al de otras realidades. Este
marco institucional se caracteriza, entre otros much~ rasgos, por la
primaca del individuo sobre cualquier otro actor social, lo cual
[99]
100
EDGAR RAMREZ y JESS RAMREZ
implica que el gobierno haya sido visto como "un mal necesario"
para la sociedad norteamericana. Este rasgo ha sido bsico para el
desarrollo del campo disciplinar de la administracin pblica, dado
que en el fondo el problema consiste en definir y disear los mecanismos que permitan: a) restringir la actuacin del gobierno, h)
reducir su accin al mnimo permisible para que sea lo mejor posible, e) garanticen eficiencia en su actuacin y d) permanecer en
todo momento controlado por la sociedad.
Es as que sobre esta base conceptual y de principios que ha
devenido el desarrollo de la teora de la AP, con un debate guardado
en sus entraas entre dos posturas encontradas,' por un lado, la
cientificidad de las acciones del gobierno, es decir, la bsqueda de
la eficiencia y mxima productividad, mientras que por la otra
est la enorme preocupacin por la capacidad de control de tales
acciones, relacionado sobre todo con el carcter democrtico de la
sociedad. La discusin terica y acadmica al tratar d mediar entre
este debate, ha dado origen a distintas propuestas que con distinta magnitud y perspectiva defienden o rechazan alguno de estos
dos aspectos fundamentales planteando dos extremos analticos: la
cientificidad de la eficiencia o la legitimidad democrtica. 2
I Puesto que el sentido de este captulo no es el de dar una discusin ms amplia respecto a las implicaciones del desarrollo terico o una filosofa propia de este campo disciplinar,
dejaremos anotado simplemente que el haber considerado a la teora ya la prctica de la administracin pblica como dos campos separados, dicotmicos o de plano antitticos -cuando
desde luego no lo son- ha impedido el planteamiento de una teora propia, como lo apunta
Wamsley (1996). En este sentido es importante apuntar que lo que conocemos como el desarrollo de la teora de la administracin pblica se ha realizado ms como un campo, el campo de la
administracin pblica (y la nueva gestin pblica no escapa a esto) integrado por teorizaciones
(theorizing about) acerca de dimesiones y espacios contitutivos del fenmeno organizado, generales en su concepcin pero parciales en cuanto a la separacin de un orden organizado del orden
social imperante. Por tanto, afirmamos que ms que una teora en el sentido estricto de la palabra, reconocemos enfoques en permanente lucha y contradiccin por mantener o lograr la hegemona explicitiva o prescriptiva (planteamiento que nos recuerda la famosa negacin de
Wittgestein acerca de la existecia de una filosofa y la aceptacin nicamente de un filosofar).
2 Sabemos que el debate acerca de estos extremos es mucho ms complejo de lo que en
apariencia parecera sugerir, puesto que detrs de esta argumentacin est la trascendencia de
la revolucin conceptual que el planteamiento weberiano de la burocracia engendr, sobre todo
en el hecho de que permite explicar la eficacia de las sociedades industriales frente a las sociedades tradicionales, ya que en efecto, lo propio de la burocracia es organizar las diferentes
tareas independientemente de los agentes encargados de ejecutarlas. As como en una factora, el proletario est separado de sus medios de produccin, de los cuales no es propietario
y cuyo ordenamiento general se le escape. el bur6crataque ya no es dueo de su caIgO corno
GNESIS Y DESARROLLO DEL CONCEPTO
101
El debate que se genera entre estos extremos, centrado en aspectos como el objeto de estudio, el mtodo y la propia existencia de
la administracin pblica como disciplina, desemboca, en la mayora de las ocasiones, en un divorcio entre el discurso acadmico y
la realidad. Al respecto, propuestas tales como las polticas pblicas, y recientemente la nueva gestin pblica asumen la necesidad
de darle un carcter pragmtico al estudio de las acciones del
gobierno.
De esta forma la discusin entorno al estudio de la administracin pblica -siguiendo la tradicin norteamericana- se ha
desarrollado en etapas tales como: a) la ortodoxia; b) la heterodoxia; e) la corriente neoclsica; d) las polticas pblicas; e) la nueva
administracin pblica;}) la nueva economa poltica; g) la gestin
pblica y; h) la Nueva Gestin Pblica.
As, el trmino nueva gestin pblica (NGP), erigindose como
corolario del problemtico desarrollo de la teora de la administracin pblica, se usa comnmente para describir el estudio y la prctica de hacer que las organizaciones pblicas y, por extensin, el
gobierno, funcionen adecuadamente. Ciertamente este es un conen el antiguo rgimen [es decir, antes de la Revolucin francesa, donde los cargos pblicos (notario, juez, etctera) eran propiedad de sus titulares] porque aqul est integrado dentro de
un universo regido nicamente por las leyes de la divisin del trabajo. Entonces zpor qu una
administracin fundamentada en semejantes principios es ms eficaz? Porque hace crecer,
en proporciones considerables, la calculabilidad de los resultados, ya que el sistema se define
independientemente de las cualidades y los defectos de los ejecutantes" (Pierre Muller,
2000; l l Y ss.). As, se vuelve posible pronosticar que una decisin tomada en la cspide ser
aplicada por la base sin odio ni pasin" y sin que sea necesario negociar de nuevo cada vez
el conjunto del sistema de decisin. No es por azar que Max Weber fuera contemporneo
de Taylor: en ambos casos, est la idea segn la cual el desempeo (peiformance) industrial
o administrativo pasa por una voluntad de eliminar la incertidumbre ligada al comportamiento humano. Es el carcter impersonal, deshumanizado y rutinizado de la burocracia lo
que explica su eficacia social, tanto para provecho del gobernante como del empresario
(vase sobre este punto Philippe Bernoux, La sociologie des organisations, Pars, Seuil, 1985).
Pero estas caractersticas tienen su otra cara de la moneda. De una parte, la "perfeccin"
misma de esta herramienta o mquina organizativa, la burocracia, la hace dificil de controlar
por parte del hombre poltico quien es por definicin, un aficionado. De otra parte, el formalismo reglamentario y la impersonalidad de la burocracia, acaso, no traen consigo el germen
de una negacin de su eficacia? A partir de la concepcin weberiana de la burocracia como
vector de racionalizacin del mundo se llega, por otros caminos, a las inquietudes de los filsofos de la modernidad. y es precisamente a estas preguntas que va a intentar responder la
teora de las organizaciones. (Pierre Muller,2000: 12).
102
cepto demasiado amplio y general que propicia, entre otras cosas,

que una gran cantidad de teoras y estudios, de lo ms dismiles, sean
ubicados dentro de las fronteras que delimitaran este trmino.
Otra indefinicin de la corriente de la nueva gestin pblica,
ms all de la precisin del trmino, est radicada en la deteccin
de su origen, dimensin que constituye una disputa que se centra
en la adjudicacin de la paternidad del enfoque entre Estados
Unidos y Francia por un lado, y por otro, entre las escuelas de administracin de negocios (management), como de polticas pblicas
(policies sciences) (Cabrero, 1997; Bozeman, 1998).
y por si esto fuera poco, tericos surgidos y formados desde el
campo, ahora desacreditado, de la administracin pblica ("viejo"
enfoque que a pesar de todo se niega a ser borrado ante la emergencia de lo "nuevo") afirman que la gestin no es sino una nueva
fase del estudio de la administracin pblica; mismo que fue inaugurado hace poco ms de un siglo por Woodrow Wilson con el establecimiento de la dicotoma poltica y administracin, en la que se
daba a esta ltima un carcter meramente instrumental, supeditado a las decisiones del poltico. 3
A este respecto es interesante observar cmo responden a esta
argumentacin, los defensores de la nueva gestin pblica, oponiendo una serie de diferencias que pretenden establecer una
frontera epistemolgica y metodolgica con la administracin
pblica. Entre tales diferencias destacan que "la gestin pblica pone
su foco de atencin en la estrategia (ms que en los procesos administrativos), en las relaciones nterorganizacionales (ms que en las
relaciones intraorganizacionales), y en la interseccin entre poltica pblica y gestin (management)".'
En virtud de estos antecedentes pareciera cierta la frase de que
"intentar precisar el concepto de gestin pblica es como definir el
3Vase Donald F. Kettl, "Searching for Clues About Public Management: Slicing the
Onion Different Ways". en Barry Bozeman, op. cit., pp. 55-68.
4 Esta visin de la gestin pblica fue la que prevaleci durante la National Public
Management Research Conference realizada en septiembre de 1991 en la Universidad de
Syracuse, reuniendo a 73 investigadores y tericos de la gestin pblica. La mayora de las
ponencias presentadas entonces se renen en el libro de Bozeman, op. cit., del que se toma
esta cita, p. XIII.
\03
amor: todo el mundo habla de l, todos argumentamos en favor

o en contra, todos decimos cmo debera ser y cmo no debera ser,
todos creemos que lo practicamos, pero nadie podemos dar una definicin concreta... ".
Para acercarse a un intento de definicin, algunos autores lo
tratan de ubicar a partir de la discusin -que resurge una vez
ms- sobre el tamao y funciones especficas del estado frente a la
iniciativa privada y el resurgimiento de espacios de accin colectiva (situacin conocida genricamente como proceso de reforma
de Estado). Aunque por otro lado, se plantea que en el seno de las
organizaciones privadas, surge un movimiento muy poderoso y con
grandes alcances, el nombrado movimiento gerencial (managerial),
dentro del cual destacan las denominadas "revoluciones" tanto de
la calidad total como de la excelencia, logrando un gran impacto
en el mbito gubernamental.
Estando as las cosas, la definicin de un trmino de gerencia
pblica tiene que hacer referencia necesariamente a la accin o prctica social desempeada por profesionales en posiciones de responsabilidad con relacin a la toma de decisiones en organizaciones pblicas. Cierto es que todo aquel que intente definir a la NGP
en estos trminos, se encontrar con una gama de best practices
incomparables (Arellano, 2000; Kettl, 1998), as como una caja
de herramientas con mtodos y enfoques epistemolgicos diversos (Bozeman, 1998; Cabrero, 1997). Aunque en opinin de
autores como Gernod Gruening, esto ha sido posible por el simple hecho de que la NGP engloba a su vez un grupo de corrientes
que, verdad es que no son nuevas, pero paradjicamente surge de
stas algo novedoso, que es la mezcla de las mismas para desarrollar una mejor administracin pblica. En estos trminos se puede
definir a la NGP como un recipiente de conceptos, ideas, tcnicas y
herramientas diversas (Gruening, 1998).
De esta aproximacin tendremos entonces que la naturaleza
de la NGP no es la de una estructura constante o determinada, sino
el de una estructura en construccin permanente basada en el pragmatismo, lo que propicia y conforma una dinmica permanente de
pblicas (actores tan variados como polticos, sociales y econm-
104
para buscar reformas sobre las estructuras de gobierno (Gruening, 1998). Organismos internacionales como la OCDE,5 el Banco
Mundial," y el FMI mediante sus reportes, informes, guas e investigaciones son ejemplo de ello.
COS)
'La ocot con su programa Public Management (Puma) ha realizado estudios en sus
pases miembros y muestra resultados favorables que "deberan ser tomados como ejemplo"
por aquellos pases que busquen consolidar una reforma administrativa eficiente. Lo cierto
es que se presenta un amuestra de los posibles resultados que la aplicacin de las herramientas de la gestin pblica pueden producir y no lo que seguramente producirn. Algunos de
los factores crticos que presenta la ocoa son los siguientes;
Instrumentos de mejoria: l. de la economa; y 2. del desarrollo administrativo.
Se busca efectividad en los programas y orientacin hacia los resultados.
Definicin clara de objetivos y delegacin de responsabilidades.
Analizar los costos y beneficios de los programas y polticas pblicas.
Dar imformacin adecuada.
Rendicin de cuentas; l. en el desempeo; 2. en la base de costos; y 3. en los resultados.
Se busca consolidar un sistema de incentivos y sanciones.
Mayor discrecionalidad en el manejo de los recursos.
Autonoma de gestin de los administradores (unidades responsables).
Considera el contexto cambiante mediante un proceso adaptable.
Medicin y evaluacin del desempeo por medio de medidas e indicadores.
Medir la calidad de los servicios pblicos. Visin cliente-ciudadano.
Administracin por resultados. Sistemas basados en el desempeo por medio de
reportes, objetivos, auditoras, contratos y presupuestacin.
Un staff especial, capacitado y entrenado para realizar las funciones que implica
todo el proceso de control de gestin y evaluacin del desmpeo.
Evaluacin parlamentaria por medio de mayor autonoma e independencia de la
misma, reduciendo las aprobaciones detalladas, realizando evaluaciones multianuales y
auditoras.
"El banco Mundial, por medio del imforme sobre el desarrollo mundial elaborado en
1997, establece que cualquier proceso de reforma no puede limitarse a reducir la funcin del
Estado. En cambio, apuestan a un acomodo de la funcin del Estado a su capacidad y aumentar la capacidad del Estado mediante la revitalizacin de las instituciones pblicas. La primera
parte, acomodar la funcin del Estado, sugiere que el Estado debe concentrar toda su capacidad en las tareas que puede y debe realizar; en otras palabras deber ser selectivo y concentrado
en los aspectos fundamentales. Para ello, deber asentar bien los cimientos por medio de los
siguientes puntos;
.
l. establecimiento de un ordenamiento jurdico bsico;
2. mantenimiento de un entorno de polticas no distorsionantes, incluida la estabilidad macroeconmica;
3. inversin en servicios bsicos e infaestruetura;
4. proteccin de los grupos vulnerables;
5. defensa del medio ambiente;
6. encauzar la fuerza de la opinin pblica;
7. conseguir una reglamentacin ms flexible;
8. aplicar mecanismos autorreguladores: y
9. elegir instrumentos eficaces y basados en el mercado.
El siguiente paso, hablando sobre la capacidad del Estado, es el de construir sobre
estos mismos cimientos, es decir, cuando el Estado no tiene la exclusividad y el monopolio
se deber contar con;
l. una poltica social gl~bal que acabe con la inseguridad econmica en el hogar;
\05
En esta concepcin de la nueva gestin pblica como un proceso de induccin de comportamientos, prcticas y estructuras en
construccin permanente destacan dos argumentos constitutivos
que marcan el origen y la tendencia de la nueva gestin pblica argumentos fundamentales y significativos, aunque no aparentes, que
son los que en ltima instancia nos permiten refinar el concepto
de nueva gestin pblica esto es:
Por un lado est el argumento que gua y propone los espacios
y los supuestos de actuacin gubernamental, guiados por las variables de eficiencia y eficacia ante y a partir de lgicas de actuacin
de los actores, rediseadas o replanteadas a partir de supuestos,
principios y bases normativas construidas desde la argumentacin
de la nueva economa poltica principalmente, lo cual conduce a proponer y discutir cuestiones que rebasan el funcionamiento interno
de las organizaciones gubernamentales dirigindose a cuestiones
crticas como el tamao del Estado, razones para su intervencin
y su relacin con espacios de accin colectiva reconstituidos como
el mercado o la sociedad civil.
Por otro lado, est el argumento centrado en prescribir el modelo
de organizacin-estructuracin gubernamental a niveles tanto
intra como interorganizacional en y ante un espacio pblico reconfigurado. De este argumento se infiere que la vertiente gerencial (managerialism) es un ingrediente que viene a modificar radicalmente la
concepcin y manejo de las organizaciones pblicas (Rainey, 1991),
planteando alternativas para una serie de variables organizacionales tales como la estructura organizativa (prescribiendo estructuras ms horizontales, modelo reticular; definiendo una vertiente
econmica), lasprcticas directivas (mayor delegacin, menor control
y ms autocontrol; definiendo una vertiente poltica), los sistemas de
representacin (cultura empresarial, tica y valores comunes como plataforma de accin; la misin y la visin podran considerarse
igualmente en este sentido; definiendo una vertiente ideolgica) y los
2. reglamentacin eficaz;
3. poltica industrial;
4. gestin de la privatizacin entre otros.
106
EDGAR AAMREZ y JESS RAMREZ
modelos de personalidad (gerentes pblicos con deseo de xito, emprendedores y entusiastas; definiendo una vertiente psicolgica)
(Aubert y De Gaulejac, 1993: 24 y ss.).7
Como se puede ver, el primero de los argumentos tratar de
justificar epistemolgicamente la capacidad de los modelos de nueva
gestin pblica para afectar los diseos institucionales y las realidades polticas particulares en donde irn a actuar, pensamos que
ste seria la raz o fundamento econmico del modelo de NGP. El
segundo argumento est orientado a justificar metodolgicamente
el modelo, en tanto propone el rediseo estructural y organsmico
de los aparatos de actuacin gubernamental; en estos trminos
estarian los fundamentos organizativos de la NGP. De estos dos tipos de argumentaciones en tanto fundamentos separamos los
que buscan la legitimidad para la accin y los que buscan la racionalidad en la accin.
7 A pesar de su aparente simplicidad, estas variables organizativas dan forma a la gestin
(managerialism) como uno de los sintomas caractersticos de nuestra sociedad industrial, de
donde el planteamiento weberiano surge como mximo exponente y puente entre las reflexiones europeas sobre la burocratizacin del mundo y los trabajos de origen estadounidense sobre
el funcionamiento de las organizaciones, que como plantea Habermas "para Weber la burocratizacin es un fenmeno esencial para entender las sociedades modernas (... ) en razn de
su eficiencia, las reformas de organizacin de la economa capitalista y de la administracin
moderna del Estado se imponen igualmente en otros sistemas de accin, a tal punto que las
sociedades modernas ofrecen, aun al profano, la imagen de una sociedad de organizaciones
(Habermas, 1987: 336). Qu es entonces la burocracia, segn Marx Weber? Es una forma
social fundamentada en la organizacin racional de los medios en funcin de los fines (Weber,
197I; 26 Y ss.). Sin embargo, ahora los fundamentos del nuevo tipo de sociedad que se est
configurando -denominada posmoderna por algunos- se caracteriza por la gestin, tanto conforma una encrucijada "sociornental" entre sistemas econmicas, polticos, ideolgicos y psicolgicos de las sociedades ultraorganizadas actuales.
Este sistema sociomental parece ser un polo de referencia del mundo desarrollado,
motor del liberalismo poltico y econmico y pauta psicolgica como ideolgica, de donde la
organizacin managerial se basa en un modelo reticular compuesto por una multiplicidad de entidades en constante interaccin, definiendo configuraciones adaptadas a las circustancias del
entorno; de aqu entonces que la funcin primordial de la gestin sea producir organizacin, en
el sentido de poner en marcha dispositivos que permitan resolver conflictos que aparecen da
a da y lograr una convivencia ordenada de los elementos que se encuentran en tensin permanente. Para ello, se propone lograr la adhesin de todos proponiendo una idea comn,
articulando una serie de creencias y de principios tales como legitimidad del beneficio, la
preocupacin de la persona, dar el mejor servicio posible al cliente, la sintona entre progreso
social y progreso econmico, la bsqueda de la calidad, etctera.
En resumen, el gestor deber adems de saber compartir valores, resolver situaciones
complejas que se vayan presentando mediante la aplicacin de tcticas propias de la gestin que
permitan que la organizacn evolucione y se adapte a desafos que van surgiendo (Aubert
y De Gaulejac, 1993: 24 y ss.).
107
Para efectos de este captulo nos centraremos nicamente en

el segundo argumento, tratando de explicitar los fundamentos organizaciona1es del modelo de nueva gestin pblica. Para ello plantearemos de manera muy breve en una perspectiva histrica los
orgenes de la nueva gestin pblica en trminos de la evolucin
por escuelas ms representativas, ordenadas en trminos de un locus
y un focus de actuacin. Seguidamente revisaremos los principales
elementos que se han definido a la NGP y terminaremos con una
revisin breve de los principales problemas metodolgicos de la NGP.
HACIA UNA COMPRENSIN
DE LOS ORGENES DE LA
NUEVA GESTIN PBLICA
LA EYOLUCIN del estudio de la administracin pblica podra

dividirse en muy diversas etapas, dependiendo de las intenciones
que se tengan. Para este captulo intentaremos mostrar la forma
en la que diversos hallazgos o propuestas de otro campo del conocimiento han influido en el desarrollo de los estudios sobre administracin y especialmente sobre la administracin pblica, estamos refirindonos a la Teora de la Organizacin.
A pesar de que no es clara la relacin entre la teora de la
organizacin y la disciplina del estudio de la administracin, es
decir, cual alimenta a cual (Ibarra y Montaa, 1992), se intenta mostrar la manera en que las nuevas corrientes en el estudio de las organizaciones contribuyeron a cambiar las propuestas sobre administracin pblica. Con este desarrollo se intentar mostrar que la
NGP no surge espontneamente, sino que es producto de mltiples
contribuciones de otras corrientes de la disciplina.
La administracin pblica clsica: el culto a la eficiencia

a) La ortodoxia
y la metfora de la mquina
La eficiencia y el control de los recursos pblicos fueron, sin

duda, dos de los principales aspectos considerados por los prime-
lOS
ros estudios de administracin pblica (Denhardt, 1993; Harmon

y Mayer, 1999; Lynch, 1983). Estos valores sustituyeron, en las
primeras dcadas del siglo xx, a otros que empezaban a perder
importancia porque, en cierta medida, se consideraban alcanzados, la democracia o la libertad son ejemplos de estos valores. En
este contexto tiene lugar el argumento que da inicio a una serie de
estudios de la administracin pblica en Estados Unidos: la separacin entre la poltica y la administracin del gobierno (Wilson, 1887).
Desde la perspectiva de Wilson, la toma de decisiones en los
sistemas democrticos no tiene porque entorpecer la accin del
gobierno, ni hacerla ineficiente, debido a que las decisiones se toman en un campo diferente de la vida pblica, es decir en el sistema
poltico, cuyo escenario se encuentra bsicamente en el Congreso.
As, una vez que el Congreso dicta las leyes se deber proceder a
su implementacin por parte de un grupo de administradores neutrales y con capacidad para llevar a cabo de manera eficiente su
labor," Por tanto, la toma de decisiones tendra lugar en la arena
poltica, pero una vez realizada sta, la implementacin de las polticas sera un procedimiento meramente administrativo (tcnico),
con lo cual se consider posible y suficiente la aplicacin de las
mismas tcnicas y modelos empleados en la administracin de
los negocios privados para que el gobierno funcionara eficientemente (Wilson, 1887; Denhardt, 1993).
La administracin cientfica promovida por Frederick Taylor
(1912), tom gran importancia para la administracin pblica. En
esta corriente, se consideraba como prioridad evitar el desperdicio
en las organizaciones y conseguir el mayor grado de eficiencia posible. Para la administracin cientfica, solo exista una forma correcta
(one best way) de realizar cualquier actividad, la cual se podra conocer mediante la observacin y la aplicacin del mtodo cientfico.
8 De esta forma, la mejora en el desempeo del apartado burocrtico gubernamental
-reflejado sobre todo en el uso ms eficiente de los recursos-, se fortalece ante la posibilidad
de que la administracin pblica dispusiera de objetivos definidos claramente por el sistema
poltico, a efecto de lograr hacerla funcionar de la misma forma en que opera la administracin de cualquier empresa, con tcnicas administrativas capaces de lograr que los objetivos y
metas fueran alcanzados.
109
As, con el uso del mtodo cientfico la administracin conseguira

obtener principios y reglas universalmente vlidas.
La propuesta de la administracin cientfica tambin daba importancia al diseo de las organizaciones, donde el poder se concentraba en las esferas superiores y se distribua a travs de un aparato
jerrquico (Harmon y Mayer, 1999). Entre otras recomendaciones
de la administracin cientfica estaban: establecer cientficamente
cada elemento o proceso del flujo de trabajo; seleccionar, ensear
y capacitar al trabajador; cooperar con l para que cada actividad
se haga de acuerdo con el mtodo cientfico; favorecer la divisin
del trabajo entre obreros y directivos para que ambos tuvieran el
mismo grado de responsabilidad pero con procedimientos claramente definidos, para que cada quien pudiera realizar sus funciones de acuerdo con sus capacidades, eliminando el desperdicio de
cualquier recurso (Taylor, 1912).
El modelo de administracin cientfica tuvo repercusiones en
las propuestas para organizar la administracin pblica, entre las
ms importantes estn las de Luther Gulick (1937); Gulick y Urwick (1937); White (1926) YWilloughby (1927). El trabajo de estos
autores fue muestra de la bsqueda de principios que pretendan
estructuras administrativas que pudieran responder a la problemtica de las organizaciones pblicas, por medio de asemejarla con
la administracin de empresas privadas. Por una parte, se argumentaba sobre la posibilidad de que el mtodo cientfico se usara
en el estudio de la administracin pblica, de tal forma que la
ciencia produjera lneas de accin que mejoraran la eficiencia de
las organizaciones (Willoughby; 1927). En este mismo sentido, el
trabajo de Gulick buscaba dar pautas generales para solucionar
problemticas de las organizaciones, definida bsicamente por las
ineficiencias de stas.
Los elementos del trabajo de los administradores o gerentes
era ya reconocido para este grupo de autores. Gulick (1937) introduce el acrnimo (en ingls) POSDCORB..9 Gulick intenta racionalizar la administracin pblica al estilo de T~~lor, entre otras cosas,
9Resultado de los elementos del trabajo de un director: organizacin, provisin de
personal, direccin, imformacin y presupuestacin.
110
porque su argumento implicaba una clara divisin del trabajo con

actividades separadas y organizadas sistemticamente. Gulicky y
Urwick le otorgaron una gran importancia a la divisin del trabajo
como mecanismo para conseguir eficiencia en el funcionamiento de
las organizaciones pblicas; sin embargo, de acuerdo con Harmon y
Mayer (1999) Urwick tambin consider al factor humano como
un elemento clave dentro de las organizaciones, estableciendo al
liderazgo como un elemento crtico para mejorar la coordinacin
del trabajo.
En resumen, podramos caracterizar el modelo de organizacin,
propuesto por los clsicos ortodoxos, como un modelo con una
estructura jerrquica verticalmente definida y con un poder centralizado que se distribuye a travs de la estructura. El control es
personal, centralizado y burocrtico. Su expresin en el mbito
pblico, mostr una gran preocupacin por controlar a los empleados a efecto de que no ocurrieran desvos de recursos pblicos para
fines o beneficios personales. De esta manera se disean y establecen procesos que pretenden disminuir la actuacin discrecional de los funcionarios, evitando que hagan uso ilegtimo de los
recursos pblicos.
Para el modelo ortodoxo es muy relevante observar el resultado del proceso. Se asume que si el proceso se cumple tal y como
est establecido, es posible que los objetivos para los que fue previsto el proceso se cumplan adecuadamente, cualesquiera que stos
sean. Con base en este modelo, es posible entender por qu las
crticas que recibe este grupo de autores va en el sentido de la falta
de consideracin del elemento humano en su anlisis. Las crticas
partiran entonces por establecer una concepcin ms humanista
en el entendimiento de las organizaciones, sus procesos y sus problemas, pero la crtica avanzara mucho ms all de estas consideraciones al centrar su crtica en el logro mayor de esta corriente: la
separacin o dicotoma entre la poltica y la administracin; en
virtud de que si era posible descalificar este argumento -central
para el modelo- las prescripciones diseadas por los ortodoxos
difcilmente resolveran por s solas el problema de la eficiencia
organizativa con control poltico del gobierno por parte de la
sociedad.
III
b) La heterodoxia: los primeros golpes

a la metfora de la mquina
Ante la incapacidad de prescribir el funcionamiento de las organizaciones pblicas con relacin a un entorno complejo, surgen
una serie de propuestas alternas, que pretendan complementar el
anlisis introduciendo nuevos elementos. Se pretenda refutar algunos de los supuestos establecidos por la ortodoxia. Por una parte,
se planteaba la dificultad por continuar el estudio y anlisis de la
administracin pblica cimentada en la nocin de separacin
entre poltica y administracin (Appleby, 1949).
De acuerdo con Appleby, los administradores no son neutrales,
como lo argumentaba Wilson, sino que tienen intereses personales y
pueden actuar estratgicamente al interpretar las leyes y traducirlas en polticas. Adems, los funcionarios pblicos tienen la posibilidad de influir sobre el proceso de decisin de la poltica, ya
que los administradores constantemente aportan elementos para
el debate en el Congreso, con lo que pueden dar un sesgo a la informacin y obtener algn tipo de beneficio (Appleby. 1949). y por
si esto fuera poco, estn dispuestos a evadir el cumplimiento de
las reglas, incluso, con la intencin de cumplir con los fines que
le impone la organizacin (Selznick, 1949; Peters, 1996).
Debido a la alta influencia de los administradores sobre el proceso poltico, se lleg a generar el temor de que el aparato burocrtisco pusiera en peligro la democracia. Para Waldo (1948) esta
posibilidad era preocupante, ya que la ciencia de la administracin pblica podra no respetar los valores morales que un buen
gobierno debera considerar, con el pretexto de suprimirlos por el
uso de la eficiencia como valor superior. Sin embargo, l mismo
acepta que la autocracia en las organizaciones pblicas es el precio
a pagar por mantener la democracia en una sociedad. De esta
forma, la eficiencia como valor y principio de la administracin
pblica empieza a ser cuestionada, aunque no se llega a hacerlo
explcitamente.
Las consideraciones sobre el factor humano no se limitaron a la
participacin de la burocracia en la arena poltica de la toma de
decisiones. Chester Barnard (1938) abord otra dimensin en las
112
organizaciones: la cooperacin. Barnard incorpora al elemento

humano en sus estudios de las organizaciones al considerar a las
relaciones informales que se dan dentro de las organizaciones y
lo diferencia del funcionamiento que se muestra en los manuales
y organigramas que definen las relaciones formales.
Barnard (1968) reconoce que la comunicacin interorganizacional es otro aspecto bsico para que la cooperacin tenga lugar
en las organizaciones. 10 Para Barnard la metfora de la organizacin como mquina es inaceptable en virtud de la complejidad que
le imprime a las organizaciones el elemento humano.
Resumiendo, desde la perspectiva heterodoxa es muy cuestionable la posibilidad de que los burcratas, siendo parciales, participar "libremente" en la implementacin de las decisiones que
se toman respecto a las polticas pblicas. Asimismo, esta nueva
corriente imprime una nueva dimensin al anlisis de las organizaciones pblicas: el factor humano como fuente y origen de
complejidades e incertidumbres en los procesos de implementacin de las decisiones. Dejar de considerar a los individuos como
autmatas que se dedican a cumplir rdenes es un avance que hay
que reconocer como producto de esta nueva orientacin en el estudio de la administracin pblica. La nueva concepcin se acerca ms
a considerarlos como individuos estratgicos, que evaden reglas ya
sea para cumplir objetivos de la organizacin o para dejar de
hacerlo (Crozier, 1974).
Sin embargo, hay que puntualizar que aunque estas aportaciones cuestionaron seriamente los principios de la propuesta
ortodoxa, no llegaron a desarrollar un euestionamiento acabado al
argumento de la eficiencia como valor de la administracin pblica,
y slo incluyeron mayor complejidad en el anlisis, en la medida
que se introdujeron los factores poltico y humano. Tampoco se
cuestionaron los principios de la administracin como mecanismo
ordenador de la accin organizada.
IOReconoce tres tipos de rdenes que pueden dar los superiores: las inaceptables, las
cuestionables; estas ltimas, son lasque generalmente se acatan. Desde la prespectiva, si se como
binan las rdenes incuestionables con el fomento de la autoestima de los empleados es posible
generar el desarrollo de la cooperacin.
JI3
Con estas dos corrientes revisadas -ortodoxia y heterodoxia- se

cumple el ciclo conocido como la concepcin clsica de la administracin pblica. El segundo gran ciclo se inaugura a partir del
desarrollo de crticas de nuevo cuo. Estas crticas tuvieron igual
o mayor impacto que las anteriores al introducir una mayor complejidad en el anlisis, introduciendo una perspectiva novedosa:
el estudio de los procesos decisorios que tienen lugar en las organizaciones.
La administracin pblica neoclsica:

la importancia de la decisin
Una de las ms duras crticas hechas al modelo POSDCORB de Gulick fue realizada por Herbert Simon (1946), a partir del cuestionamiento de los principios de la administracin pblica. La crtica
se centra en las contradicciones intrnsecas de stos y la ambigedad con que se pueden definir los "principios". Por una parte, Simon
encuentra que no es posible aplicar todos los principios de la administracin al mismo tiempo, porque para cada uno de ellos siempre
exista al menos otro que propona acciones en sentido contrario.
Adems, ante este dilema la ciencia de la administracin no daba
argumentos para priorizar alguno de ellos. Por otra parte, la gran
ambigedad en los principios obstaculizaba su utilidad debido a
la enorme dificultad para definirlos. Ante estas insuficiencias de los
pretendidos "principios" Simon prefiri llamarlos proverbios,
dada la dificultad para identificar el momento y la situacin adecuada en que se deberan aplicar. i t
A partir de estas crticas es que podemos afirmar que el enfoque neoclsico de la administracin pblica introduce un mayor
grado de complejidad en el estudio y concepcin de las organizaciones. Desde esta perspectiva, la complejidad del funcionamiento
de las organizaciones no se corresponde al anlisis que ha utilizado la metfora de la organizacin como una mquina (Margan,
1998: 22).
1 1Otro terico que lleg a cuestionar la utilidad de los principios de la administracin
fue el mismo Waldo (1948), en parte porque se basaban en los aspectos funcionales de las
organizaciones y no en los institucionales.
114
Del enfoque neoclsico se retoma entonces el grado mayor de

complejidad en el anlisis, introducido por el estudio de los procesos
decisorios en las organizaciones, porque al igual que Barnard se
considera el factor humano como fundamental. Las principales consideraciones al respecto tienen su origen en el anlisis de Simon
( 1946) Yes continuada por otros estudiosos que llegan a proponer
una visin de las organizaciones como anarquas organizadas,
basndose en el estudio de la decisin (Del Castillo, 1995).
Los resultados de los estudios concentrados en el anlisis de los
procesos decisorios dentro de las organizaciones, fue el cuestionamiento de la racionalidad con que los individuos actan dentro
de estos espacios, con lo que se introduce una diferenciacin entre el
comportamiento que en teora los individuos observaran y la forma
en que se compartan realmente. El principal cuestionamiento a
los enfoques ultrarracionalistas se define en torno a los lmites
inherentes al factor humano: la incapacidad de considerar y comparar todas las opciones posibles antes de tomar una decisin.
Simon por ejemplo, destaca las lneas de accin o premisas decisorias, las cuales fijan pautas para que los individuos tomen decisiones organizacionalmente racionales.
De esta forma, los individuos toman sus decisiones reduciendo
la complejidad ms que considerndola en toda su dimensin. Dentro de los estudios sobre los procesos decisorios es posible considerar tambin otros estudios como el de Graham Allison (1988) el
cual encuentra la posibilidad de analizar desde tres perspectivas
los procesos mediante los cuales se llega a una decisin. Las tres
perspectivas desde las que analiza un mismo proceso decisorio
son: la racional, la organizacional y la poltica.
A pesar de que los estudios iniciales de Simon no aportaron un
avance significativo en el rea de la administracin pblica (Baan, 1997), s consigui que se considerara la necesidad de replantear algunos de los conceptos. Quiz la principal incorporacin de
esta complejidad al estudio de la administracin pblica se vea reflejada en la propuesta de las polticas pblicas (Lindblom, 1959).
Si se propone el anlisis simoniano como alternativo al mtodo
tradicional de hacer las polticas pblicas, el diseo y concepcin
115
de stas se ve seriamente replanteado al surgir la posibilidad de

crear las polticas de manera incremental; es decir, cuando un administrador tiene que elegir entre diferentes polticas para cumplir
con determinado objetivo, ste lo hace con los elementos de que
puede disponer en ese momento y con base en su propia experiencia; evidentemente la decisin adoptada no ser la ms adecuada, pero tiene la ventaja de poder infringirle modificaciones
marginales a posteriori, de tal forma que la poltica se adecue gradualmente en la medida que el decisor supere los lmites de su
racionalidad.
La perspectiva incremental se expresa en las polticas pblicas
si aceptamos que importa ms el control sobre los productos de la
organizacin que sobre los recursos, y su posible desvo. Postura
que se asemeja al anlisis sistmico (o el ciberntico, para ser ms
precisos) de las organizaciones como cajas negras, en donde los procesos que tienen lugar no son claramente visibles ni entendibles. Por
este motivo, el control slo se puede llevar a cabo mediante la observacin de los resultados, que es lo nico claramente mensurable. La
observacin de los resultados permite obtener una retroalimentacin al sistema y evitar as que los fines sean desplazados si se
controla a las organizaciones de acuerdo con los productos que
genera; aunque claro, los lmites de sta propuesta estn en la
imposibilidad de evitar los posibles desperdicios en que pudiera
incurrir una organizacin.
La nueva administracin pblica:

organizaciones ms humanas y democrticas
Los importantes movimientos sociales de la dcada de los sesenta
influyeron fuertemente sobre un grupo de pensadores que intentaron introducir nuevos valores en el estudio de la administracin
pblica, principalmente conceptos como equidad y democracia en las
organizaciones, pero no slo como factores necesarios en la sociedad, sino como elementos importantes para introducir en el diseo
de las organizaciones y en sus procesos decisorios, con el fin de mejorar el desempeo de la administtacinpblica. Para estos autores,
116
la democracia no es un componente exclusivo del sistema poltico,

no basta con que ah se desarrolle.
Dentro de esta corriente se plantea la necesidad de introducir
la democracia en las organizaciones pblicas. ste ser el planteamiento que mejor identifica y diferencia a la ves, a los estudios de la
administracin pblica con los de la nueva administracin pblica
(NAP) (Denhardt, 1993).
Los tericos de la NAP tuvieron profundas diferencias con los
llamados "tradicionalistas", dado que la consecuencia a fortiori, de la
operacionalizacin de los planteamientos de las llamadas escuelas clsica y ortodoxa, era la necesidad de que las organizaciones
pblicas fueran autrquicas para que la democracia existiera fuera
de ellas, es decir en el sistema de gobierno.
La democratizacin en mbito interno de las organizaciones,
como complemento a la democratizacin en el ambiente que operan, es una visin que encuentra sus orgenes en las propuestas humano-relacionistas y sus expresiones en los desarrollos de algunos
tericos del estudio de las organizaciones. Estn por un lado los estudios de Abrahm Maslow (1943) YElton Mayo (1964) que tuvieron
una importante influencia en otros autores corno Chris Argyris
(1957), Douglas McGregor (1957) y Warren Bennis (1966).
Apoyados en la necesidad de una gestin participativa, McGregor, Argyris y Bennis insisten en la importancia de la democratizacin dentro de las organizaciones. En sus respectivos estudios,
encuentran dificultades para que individuos "psicolgicamente
sanos" trabajen en las organizaciones. Se les dificulta conciliar, la
autorrealizacin de los individuos con los objetivos impuestos por
las organizaciones formales. De esta manera enuncian que si los
individuos requieren de mecanismos que concilien ambos aspectos,
entonces el trabajo de los administradores es conciliar objetivos contrapuestos.
Adems, afirman que las organizaciones de corte "tradicional"
no favorecen el desarrollo de la autoestima de los trabajadores
porque no permiten que los individuos desarrollen sus incativas.P
QMcGregor propone dos teoras de la administracin: X e y, la primera corresponde a la
concepcin clsica de los trabajadores, es decir, individuos se autoadmnistren, de manera que
la autogestin sea compatible con el logro de los objetivos de la organizacin (McGregot, 1957).
JI?
Para remediar estos problemas, y mejorar el desempeo de las organizaciones, propone la necesidad de redisear las organizaciones
descentralizando, delegando funciones y evaluando el desempeo de empleados de acuerdo con los objetivos que se impongan
ellos mismos.
Adems de aspectos administrativos, tambin se desarrollan
aspectos organizacionales, como es el caso de Argyris (Harmon y
Mayer, 1999). Este autor propone factores para lograr que individuos sanos se relacionen con las organizaciones." La principal
lucha de Argyris es contra la opresin que las organizaciones
imponen a los individuos con sus reglas y procedimientos, sofocando la autonoma de stos y dificultando la autorrealizacin. Para
dar solucin a esto propone las tcnicas de desarrollo organizacional, que comulga con la teora "Y" de McGregor; asimismo, propone la sensibilizacin de los individuos de tal forma que las
decisiones informales fortalezcan a la organizacin con la formacin de un proyecto colectivo.
Para Bennis (1967) la democracia en las organizaciones es un
imperativo para que stas puedan sobrevivir, puesto que permite que
los individuos concilien sus objetivos personales con los de la organizacin. Los elementos organizacionales que permiten desarrollar la democracia en las organizaciones son: la comunicacin plena
y libre, el apego al consenso en la toma de decisiones, preponderancia del conocimiento tcnico y la competencia sobre la jerarqua,
la capacidad de crear las condiciones para que los individuos expresen sus emociones; aceptar que el conflicto a nivel de los objetivos
organizacionales e individuales es inevitable.
Desde esta perspectiva, la democracia en las organizaciones es
impostergable,'! dada la necesidad de la adaptacin a la creciente
13Por ejemplo, reducir el sentimiento de pasividad y subordinacin de los individuos
frente a la administracin, as como disminuir la posibilidad de que Jos individuos sean objetos
de actos unilaterales por parte de sus superiores; incrementar las posibilidades de que los empleados encuentren condiciones para ser responsables; encontrar la posibilidad de que los individuos expresen sus sentimientos por la organizacin formal, el control y el liderazgo de los jefes;
por ltimo, considera la necesidad de crear un ambiente informal que ajuste al individuo a la
organizacin formal.
14Bennis (1967) prevena sobre el futuro de las organizaciones, las cuales tenderan a ser
ms complejas, al menos en su conceptualizacin por los estudiosos del fenmeno. Uno de los
lIS
complejidad ambiental. En este sentido, de acuerdo con Denhardt

(] 993) Golembiewsky argumentaba que la teora de la organizacin
tradicional que enfatiza factores tales corno la autoridad de arriba
hacia abajo, el control, la jerarqua y la rutina organizacional no
favorece el desarrollo de las organizaciones simultneamente al
desarrollo de los individuos. Pero ms alldel aspecto interno de
las organizaciones, Golembiewsky encuentra en el entorno y el
ambiente los factores que hacen necesaria la participacin ms
activa de los individuos en las organizaciones.
Para Golembiewsky la descentralizacin en las organizaciones
es fundamental por dos razones: a) porque los problemas entre
los individuos y las organizaciones deberan resolverse en trminos
polticos y morales ms que con tcnicas gerenciales y, b) porque
los beneficios morales de la descentralizacin traeran beneficios
de incremento de la productividad. Estos elementos permitirn a
las organizaciones de tipo burocrtico evolucionar no sustituirla,
impulsando cambios en torno al grado de consenso para la colaboracin, apertura de los sistemas de gestin y confrontacin de
argumentos y retroalimentacin en las organizaciones.
Con estos antecedentes nace un nuevo enfoque para la reforma
de la administracin pblica. Despus de una reunin en el auditorio de Minnowbrook, de la Universidad de Syracuse en 1968, un
grupo de jvenes estudiosos de la administracin pblica conjuntaron sus intenciones de introducir nuevos valores en los aparatos
pblicos y fundar una nueva administracin pblica (NAP). Dos de
los principales autores de este circulo son Frank Marini (1971) Y
George Frederickson (1971).
Una de las principales intenciones de esta corriente era que la
administracin pblica se ocupara por impulsar la igualdad entre
los individuos, ya que desde su perspectiva hasta esos momentos
cambios ms importantes seria la concepcin del hombre como un factor ms complejo que un
simple botn de la maquinaria, el conqpto de poder basado en la colaboracin; de la misma
forma prevena de la concentradn del poder como elemento obsoleto y del conflicto no disfuncional, Las principales criticas que reciben los autores humanistas se relacionan con la ausenda de una explicacin de los mecanismos mediante los cuales sera posible que las organzacones tradujeran en mejores resultados sus mtodos democrticos,
GENESIS YDESARROLLO DEL CONCEPTO
l19
el gobierno haba mostrado ms preocupacin por atender a

clientelas minoritarias, desatendiendo a los grandes grupos marginados en sus programas. Adems, pugnaban por la necesidad de
que los administradores se comprometieran con la igualdad social,
en lugar de considerarse neutrales. De esta forma, el compromiso
con la igualdad debera considerar forzosamente la necesidad de
crear estructuras flexibles, dado que:
La descentralizacin, la devolucin (del gobierno a la sociedad),
(la administracin por) los proyectos, los contratos, la mayor
sensibilidad (de los funcionarios), el desarrollo de organizaciones, la expansin de la responsabilidad, la confrontacin y participacin del cliente son conceptos esencialmente contraburocrticos que caracterizan la NAP. Tienden a favorecer el cambio
tanto burocrtico como poltico y, por ello, a aumentar las posibilidades de igualdad social (Frederickson, 1971: 49).
La NAP propona el diseo de una burocracia menos preocupada por la instauracin de agencias y ms ocupada por los resultados de los programas; por ello su propuesta por impulsar una
administracin pblica con equipos que trabajaran por proyectos
se transformara el tipo de relacin jerrquico piramidal clsico de
la AP. Asimismo, consideraban de gran importancia aceptar como
algo normal las variaciones en los resultados de las polticas, en
el desempeo de los funcionarios, e incluso la tolerancia a ciertos
grados de ineficiencia e ineficacia. Asimismo, la NAP muestra
preferencia por que las bases de la organizacin tengan un cierto
grado de autonoma. De esta forma se generaba un franco enfrentamiento con dos valores aceptados por los ortodoxos, la eficiencia
contra la equidad y la jerarqua contra la participacin (Harmon
y Mayer, 1999).
Bajo esta perspectiva, el funcionario y el burcrata deberan
participar activamente en la toma de decisiones haciendo uso de
su discrecionalidad a efecto de privilegiar a los ms desprotegidos
y conseguir una redistribucin ms jusq del ingreso y una mayor
igualdad. Pero quiz este intento por crear una administracin p-
120
blica dirigida a resultados con equidad social pero sin una propuesta muy clara del grado de control de los funcionarios sea el eslabn dbil de la propuesta de la NAP, debido a que muestra claramente
que esta corriente de pensamiento tiene tendencias normativas (Baan, 1997).
Definitivamente esta corriente' deposita demasiada confianza
en la burocracia, ya que no logra un enlace congruente entre la
libertad de accin con una alta discrecionalidad por parte de los
burcratas y su grado de responsabilidad en la mejora del desempeo en las organizaciones. En otras palabras, muestra demasiada
confianza en que los administradores responderan a las expectativas de la NAP slo porque sera lo moralmente correcto.
La nueva economa poltica:

el poder del individualismo metodolgico
Adems de los cuestionamientos morales hechos por la NAP, el estudio de la administracin pblica enfrent dudas sobre su pretendida
cientificidad. De acuerdo con Vincent Ostrom (1974) las crticas
de autores como Waldo, que cuestion la existencia de la dicotoma poltica-administracin, o Robert Dahl, que estableci tres
problemas para que la administracin pblica se convirtiera en
ciencia, generaron fracturas y crisis en los avances obtenidos
hasta el momento, de hecho Waldo anuncia una "crisis de identidad" y Ostrom una "crisis de confianza" en los estudios y la prctica de la administracin pblica.
Como alternativa a estas crisis, Ostrom (1974) propone introducir nuevos valores que permitan a la AP salir de sus recurrentes
crisis y lograr una normalidad cientfica. 15 Para conseguir su propsito, Ostrom (1974) propone como aporte para la discusin la
introduccin de un nuevo mtodo para el estudio de la AP, as como
el diseo de un objeto de estudio, diferente hasta lo entonces considerado (el ser explcito en este aspecto es quiz su mayor fortaleza). Ostrom (1974) plantea que el estudio de la toma de deci150strom realiza esta declaracin inspirndose en el anlisis de Thomas I<uhnn respecto
a las revoluciones cientficas y crisis de paradigmas (vase Ostrom, 1974).
121
siones colectivas como mtodo y objeto de estudio debera ser

importados del campo de la economa, ciencia que segn l, es la
que haba demostrado mayor solidez metodolgica y explicativa.
Esta "importacin" metodolgica permitira a la AP contar con
mayor fortaleza en sus argumentaciones y consecuentemente a los
estudios que se desarrollaran. La propuesta de Ostrom sobre la
toma de decisiones colectivas en el estudio y la prctica de la administracin pblica, se complementa grandemente con las ideas
y planteamientos desarrollados por Buchanan y Tullock (1962).
A partir de un argumento simple pero poderoso -el egosmo
humano-, estos autores intentan mostrar que el bien comn no es
ms que el resultado de la sumatoria del bienestar logrado por cada
individuo, quienes merced a su comportamiento individual-egosta
requieren del gobierno para llegar a consensos sobre decisiones colectivas. As, se retoma la idea establecida por los padres fundadores
del federalismo norteamericano (Ostrom, 1974) de que el gobierno
es un mal (porque lo costoso de su financiamiento y mantenimiento) pero necesario (por su capacidad de imponer reglas, incentivos y castigos en tanto elementos indispensables para alcanzar el
consenso en las decisiones colectivas) para generar el bien comn.
Entonces, argumentando la necesidad de existencia del gobierno
en razn de su capacidad para llegar a la toma de decisiones colectivas y maximizar as el bienestar individual, lo que se hace indispensable es generar los marcos de actuacin de ste, generar espacios acotados de actuacin gubernamental que permitan en todo
momento el control poltico de la sociedad. As, los costos que implica llegar al consenso son "no deseables" pero necesarios, de manera tal que lo colectivamente deseable es que los costos de llegar al
consenso (y por ende costos imputables al gobierno) sean lo menor posible. De esta manera se podra considerar como parmetro
de eficiencia en el gobierno el logro de la mayor suma de beneficios individuales con el menor costo posible.
Con esta propuesta, Ostrom (1974) introduce al anlisis de la
administracin pblica la: teora de la eleccin pblica como un
elemento que permite desarrollar una metodologa para su estudio. Con esta perspectiva se permite una crtica implacable a los
122
clsicos y ortodoxos, en su intencin por demostrar que las decisiones no deberan de emanar de una sola fuente de poder, ya que la
jerarqua en las organizaciones no es necesariamente la forma
ms eficiente de solucionar los problemas. Un ejemplo de otras formas eficientes de toma de decisiones es el arreglo organizativo que
Ostrom denomina una administracin pblica democrtica.
La teora de una administracin pblica democrtica de Ostrom
(1974) establece como principios que: a) que la toma de decisiones deber fragmentarse con el fin de limitar y controlar el poder;
b) que deber abandonarse la dicotoma poltica-administracin,
debido a que las reglas administrativas importan polticamente a
los individuos; e) que la existencia de policentricidad y disposiciones multiorganizaciones favorecen la sana competencia, y d) que
el propsito de la organizacin pblica en su operacin es conseguir el menor costo en tiempo y recursos. De acuerdo con esta
propuesta, las organizaciones pblicas deben considerar los reclamos y preferencias de los individuos, en virtud de la nueva perspectiva de actuacin de los aparatos pblicos, de donde "la eficiencia
del productor que no sirve al consumidor no tiene significado
alguno" (Ostrom, 1974: 54).
Las afirmaciones que sustentan el anlisis de la perspectiva de
la nueva economa poltica, en su aplicacin dentro del campo de la
administracin pblica, establecen que:
La teora de la eleccin pblica aporta elementos cientficos tiles para el anlisis de la toma de decisiones en la administracin pblica.
Ofrece una concepcin razonable de la motivacin humana para la cooperacin.
Hace proposiciones para hacer a la administracin pblica
ms eficiente y democrtica.
Sin embargo, como ha ocurrido con otras escuelas que hemos
revisado, su fortaleza constituye al mismo tiempo su debilidad. Dentro de las principales crticas a esta perspectiva encontrarnos la falta
de solidez y mltiples cuestionamientos que se le pueden hacer a la
123
validez del postulado acerca del individualismo {dada la posibilidad de que el individuo o las sociedades pueden tener valores comunitarios sustentados en otro tipo de visin del mundo y la comunidad). Otro cuestionamiento hacia la propuesta de Ostrom es la
ampliacin del trmino de inters individual, en donde se pueden
incluir elementos como el altruismo, ya que esto hace al trmino
demasiado ambiguo para servir de elemento de anlisis.
Adems, la idea de que los costos de los procesos colectivos de
decisin son una "carga" para los individuos no necesariamente es
cierta, ya que en ocasiones es la forma o proceso en que se llega
a una decisin lo que las comunidades valoran ms que el propio
resultado del proceso. Asimismo, la descentralizacin que propone
Ostrom no es necesariamente productora de gobiernos ms democrticos o morales. Por ltimo, la teora de la eleccin pblica se
puede someter casi a las mismas crticas que el pensamiento econmico occidental, como el sacrificio de la moral colectiva vo las
necesidades comunitarias por el atomismo individualista, lo cual
nos remite a que la principal aportacin de los tericos de la
eleccin racional a saber, incorporar a la discusin la turbulencia
del entorno en el que se desarrolla la vida de las organizaciones
pblicas, se diluye ante una perspectiva centrada y ocupada slo del
presente perdiendo orientacin respecto al contexto social.
La gestin pblica:
ehacta un revisionismo de la ortodoxia?
Entre los principales elementos que dieron lugar a nuevas propuestas, para reconfigurar la administracin pblica 16 podemos considerar las dificultades para seguir manteniendo grandes aparatos
gubernamentales, interviniendo en casi todos los aspectos de la vida
pblica, pensamos sobre todo en las configuraciones burocrticas
16 Peters (1996) argumenta que existen dos elementos adicionales que influyen en el
disefio de los procesos actuales de reformas en el gobierno: la existencia de un populismo de
izquierda. que critica constantemente a las grandes estructuras burocrticas consideradas
ineficientes e insensibles hacia quienes deben de servir; yla complejizacin de las instituciones econmicas y sociales, que debido a su heterogeneidad y complejidad se convierten en
instituciones difciles de gobernar.
124
de la dcada de los setenta por causa de las crisis econmicas. 17 Pero,

la atencin de la sociedad no solo cuestion el tamao del Estado, tambin lo oblig a probar y comprobar la eficacia de su funcionamiento (Cabrero, 1997).
Ante las demandas de mayor eficiencia y eficacia exigidas al
gobierno, se genera la necesidad inaplazable de legitimar y justificar su existencia. Ya no basta con proveer servicios, o tener la intencin de buscar el beneficio colectivo, la legitimidad no reside en
el qu o en el cunto, sino en el cmo. Bajo esta reconfiguracin del
papel que debe jugar el gobierno y la heterogeneidad de las demandas del pblico (no slo son en el sentido de eficiencia y eficacia,
sino tambin de ms calidad y mejor trato para los ciudadanos)
parece difcil para que los cuadros administrativos de concepcin
weberiana inflexible puedan dar resultados adecuados (Barzelay,
1998; Osborne y Gaebler, 1994).
Con estos antecedentes, la orientacin hacia la gestin pblica
surge a finales de la dcada de los setenta y principios de los ochenta. Nace con la intencin de formar administradores pblicos con
herramientas de cambio que respondan ms a las necesidades de los
practicantes de la administracin pblica." Estas herramientas
seran parecidas a las utilizadas en el ambiente de los negocios."
17 Sin embargo, cabe sealar que esta es una de otras tantas dimensiones que se relaciona
con el papel que el gobierno debera de jugar en la economa, de lo que se desprenden ideas
tales como la reduccin del tamao del Estado, la subcontratacin de productos y servicios, la
reduccin del presupuesto y gasto, as como la introduccin de mecanismos de competencia en
la administracin pblica, Pero estas "recetas" no incluyen la parte organizacional de la propuesta, la cual permite dar cabida a la evaluacin del desempeo, la democratizacin de las organizaciones y los procesos decisorios y la incorporacin de las tcnicas administrativas del sector
privado. Quizs entonces, el eslabn que vincule a dos tipos de propuestas es la evaluacin del
desempeo, dado que se vincula a la necesidad del Estado de justificar su existencia y funcionamiento a travs de la competencia y su competitividad con las organizaciones privadas y por
otra parte es el eslabn que une la falta de mecanismo que aseguren que los modelos organizativos ms flexibles, orgnicos democratzadores y desprovistos de regias rgidas, obliguen a los funcionarios a actuar con responsabilidad, buscando responder siempre con resultados ante los
nuevos esquemas organizacionales que amplan sus marcos de discrecionalidad.
1REl modelo de polticas pblicas necesitaban "algo nuevo" en los aparatos pblicos que no
estuviera relacionado con la vieja AP y que reflejara en su operacin y diseo la importancia crtica de la fase de la implementacin, por lo que se invent la gestin pblica (Bozernan, 1988).
19Una de las explicaciones de esta importacin, de modelos. la explica Baon (1997)
con la concepcin actual del Estado. De acuerdo con Ban, la concepcin del Estado corresponde al "Estado de bienestar" en el cual residen todos los intereses de la sociedad sustentado
en la doctrina neoliberal, y la intervencin legtima en la prestacin de servicios del gobierno
125
As, en las escuelas donde se enseara gestin pblica, el contenido de los cursos sera muy parecido al que se presenta en las
escuelas de negocios en donde se forman y preparan a los gerentes
para las empresas privadas. De esta forma, aspectos como liderazgo, tcnicas de gestin y de anlisis fueron trasplantados de
las empresas privadas al gobierno. Los ms importantes ejemplos
de este trasplante fueron estilos ms humanistas de gestin, el
presupuesto base cero, la administracin por objetivos, la medicin del desempeo y la gestin estratgica (Gruening, 1998). De
esta manera los "transplantes" realizados del mbito privado al
pblico se realizaron inspirados en las dimensiones, que como lo
propone Deming (2000), estn implicadas en el trmino gestin:
l. La gestin, una estrategia corporativa y una prctica de los negocios. Esta dimensin considera a los modelos de direccin y
organizacin desde una perspectiva tcnica que permiten incrementar los beneficios y la eficiencia en los negocios. Esta perspectiva es altamente racionalista" en su nfasis por el control y
la jerarqua, pero slo en el contexto de las organizaciones pblicas. Algunos ejemplos de propuestas que han implicado este
tipo de perspectiva son los modelos ortodoxos de planeacin
estratgica, el pago por resultados y la reinvencin del gobierno a la manera de Osborne y Gaebler (1994).
2. Elgerente diferenciado del lder. Los gerentes tratan siempre de
mantener el statu quo y son adversos al riesgo, mientras que los
lderes toman riesgos. Una forma simple de diferenciarlos es
que los gerentes son personas que "hacen las cosas correctamente", mientras que los lderes son personas que "hacen cosas
correctas".
est dada por la existencia de fallas de mercado. En este contexto, que muestra la primada del
mercado y la libertad individual, se crea una falta de diferenciacin de los modos administrativos de las empresas de negocios y de la administracin pblica. De esta manera, se proponen
los mtodos de gestin privada como capaces de revitalizar la eficiencia y eficacia en las orga.
nizaciones pblicas.
20Es importante reconocer que en las empresas privadas la eficiencia casi siempre da
por resultado el incremento de las ganancias y por eso se toma como valor en s mismo; sin
embargo, cabe recordar que en las organizaciones pblicas la eficiencia no da por resultado
directo otros objetivos como la redisttibl1cin del ingreso o la justicia social,
126
EDGAR RNvIREZ y JESS RAMREZ
3. El gerendalismo como una ideologa. Desde esta perspectiva,

el gerencialismo se erige en ideologa, con una visin analtica de las herramientas, para que los gerentes tomen decisiones informadas para la consecucin de un fin. Desde esta
dimensin propuesta de fortalecimiento y gestin de la cultura de la organizacin o la empresa, es posible, a la manera
de Peters y Waterman (1982), quienes establecen el trnsito de
haber considerado en momentos iniciales a las organizaciones como pequeas sociedades a una perspectiva que nos habla
que las sociedades son como grandes organizaciones.
Estas tres dimensiones tienen en comn que el valor primario
es la eficiencia econmica; creen que las herramientas tcnicas les
sirven a los gerentes para resolver problemas; as como una conciencia de clase que les sirve a los gerentes para mantener su hegemona y unificar sus fuerzas por medio del dominio de la literatura y
la visin del gerente como un agente moral que busca el bien, no
solo de las organizaciones, sino de la sociedad en general (Deming,
2000).
De esta concepcin, la que ms destaca es la de gestin como
una herramienta de los negocios, y es la que ms se asemeja a la concepcin de la gestin pblica. As lo muestra la gran influencia del
libro de Peters y Waterman (1982), En busca de la excelencia. Una
de las propuestas importantes en los principios de la dcada de los
ochenta, en la que se concentra el espritu dominante en la gestin
privada y con el que se intent dar origen a la gestin pblica. Este
libro, mostraba que la mayora de las empresas exitosas de los Estados Unidos utilizaban mtodos de gestin ms humanos y orgnicos como complemento a la orientacin racional, as como cierto
manejo cultural para dirigir a los empleados. Con estas ideas se empieza a intentar implantar estructuras ms orgnicas en las organizaciones pblicas y cobran importancia las corrientes como desarrollo
organizacional y gestin de la calidad total.
En esta perspectiva, se toma conciencia que no basta con que
se aplique la ley para obtener resultados, que hay que tener organizaciones capaces de diagnosticar y predecir con rapidez y flex-
127
bilidad. Pero adems, tienen que ser competitivos en el plano econmico, siendo eficientes en el uso de los recursos, protegiendo la
primaca de la ley y la igualdad de los ciudadanos.
Sin embargo, dentro de esta perspectiva se enfrentaron problemas tanto en la prctica como en los intentos por hacer teora. Por
una parte, no se encontr alguna teora que pudiera amarrar en un
solo grupo conceptual todas estas corrientes. De acuerdo con Bozeman (1988) esta corriente no se estableca como un nuevo paradigma conceptual que pudiera permitir a los estudiosos de la administracin pblica conseguir avanzar en la investigacin y teorizacin.
En la prctica, a pesar de su pragmatismo, esta corriente cay en
errores muy semejantes a los de la ortodoxia como intentar reducir
la complejidad e ignorar el elemento poltico.
La nuevagestin pblica
La nueva gestin pblica se conforma como un cuerpo terico capaz
de aglutinar un gran nmero de propuestas en torno a s mismo. No
obstante la amplitud de propuestas que incorpora, es posible destacar cuatro tendencias que se asocian en las variantes de esta corriente, independientemente del pas (Hood, 1991): a) los intentos por
reducir el tamao del gobierno y replegar su campo de accin; b) la
privatizacin de empresas pblicas o de propiedad del gobierno, as
como la creacin de cuasi-mercados; c) la automatizacin de la informacin; y d) el desarrollo de agendas globales de gobierno.
De acuerdo con Hood (1991), la nueva gestin pblica se caracteriza por el uso y la defensa de siete doctrinas principales: l. la
participacin de profesionales de la administracin; 2. explicitacin
de estndares y evaluacin del desempeo de las agencias mediante
ellos; 3. nfasis en el control de los resultados; 4. desagregacin de
unidades en el sector pblico; 5. cambio en la competencia entre las
agencias del gobierno; 6. nfasis en las tcnicas de gestin del sector
privado y, 7. alta disciplina en el uso de los recursos del gobierno.
Para algunos autores, existe la consideracin de que la nueva
gestin pblica no es tan nueva como se presenta, ni tiene un sustento terico importante. De acuerdo con Baan (1997) (quien no
128
hace ninguna diferencia entre la gestin pblica y la nueva gestin

pblica) las teoras de la administracin pblica que estn en boga
son un reflejo de la concepcin del Estado y de los movimientos
polticos que los sustentan, aunque los criterios para implantarla
sean dbiles as corno la coherencia interna de la teora que los
sustenta. Por ejemplo, los gobiernos conservadores no acaban de
dejar la idea de la dicotoma entre poltica y administracin.
Para otros (Gruening, 1998), la NGP no es un nuevo paradigma
en el estudio de la administracin pblica, dado que una gran parte
de las propuestas de la NGP no son nuevas, sino que tienen sus
orgenes en otros desarrollos tericos anteriormente realizados." Lo
que s se considera como novedoso es la mezcla de conceptos, herramientas y propuestas que realiza esta corriente. El alto grado de
pragmatismo de la, as corno la diversidad de influencias que tiene,
se aprecia en su propuesta de controlar a los gerentes de las organizaciones pblicas por medio del mercado.
En el cuadro 1 se resume nuestra propuesta para definir las
etapas del estudio de la administracin pblica (cada una identificada corno una corriente) hasta llegar a lo que conocernos como
nueva gestin pblica De la misma forma, se introducen dimensiones de anlisis para las etapas, necesarias para entender el
21 Entre las propuestas que se retoman dentro del modelo de la NGP destacan: losrecortes
presupuestales, que tienen su origen en casi todas las escuelas de polticas pblicas, la privatizacin, claramente originada en el estudio de las escuelas gerencialistas; la separacin de la provisin
de la produccin, propuesta anteriormente por Ostrom y la nueva economa poltica; la subcontratacin. que haba sido aportacin de la corriente de la eleccin racional desde la perspectiva
de los costos de transaccin, as como de la nueva administracin pblica. Por otra parte, los
cargos a los usuarios y uso de vouchers fueron tambin propuestos anteriormente por los estudios
de eleccin pblica; el concepto de cliente se manejaba ya por la nueva administracin pblica;
la competencia entre las agencias del sector pblico tambin tiene origen en la eleccin pblica.
De la misma forma, la libertad para manejar los recursos tiene importantes orgenes en
los modelos de organizacin ms orgnicos; la separacin de poltica y administracin tiene sus
orgenes desde la escuela clsica de la administracin pblica; la descentralizacin tiene un gran
nmero de seguidores entre corrientes previas; la evaluacin porresultados tambin se aplica en
el anlisis de polticas e incluso en la NAP con la propuesta de McGregor; la medicin de losresultados tiene ms o menos los mismos orgenes que los anteriores: la planeaaon estratgica y el
nuevo estilo gerencial puede verse como resultado del estudio humanista de las orgardzacones y de
la teora del agente principal. Por ltimo, las propuestas relacionadas con democratizacin y
participacWn ciudadana pueden verse como resultado de los desarrollos de la nueva admiastracin pblica.
129
avance de las propuestas de la administracin pblica originadas

en el estudio de las organizaciones. Para el desarrollo de esta matriz analtica se mapean primero los autores que se han considerado
como los ms representativos, despus se retoma el argumento analtico propuesto por Golembiewski (1974) para caracterizar cada
fase de desarrollo de la administracin pblica vista en trminos
de un loros y elfocus; entendiendo por el primero al espacio institucional o el "lugar" en donde se concentrarn los estudios sobre el
campo, como es el caso de la burocracia como arena de relacionalidad que ha sido utilizado recurrentemente; para el segundo entenderemos aquella dimensin especfica del campo de estudio en donde
se especializan o concentrarn las prescripciones. Por ltimo, se
considera una dimensin referida al problema cientfico o critico'? al
que cada una de las corrientes tratar de dar respuesta.
ALGUNAS CLASIFICACIONES
DE LA NUEVA GESTiN PBLICA
Los ESTUDIOS que se han relacionado con la nueva gestin pblica

han sido muy diversos en su foco de estudio y en los niveles
analticos adoptados. Sin embargo, se han realizado esfuerzos para
22 La nocin de criticidad no est tomada en el sentido dado por Kant, sino en el que
el trmino tiene en el espaol (muy anterior, por cierto a Kant). Por tanto. el sentido de lo
crtico en un problema de construccin cientfica debe ser considerado en su estructura
lgica, como una operacin que tiene que ver con la clasificacin, en tanto incluye la discriminacin, la distincin y la comparacin. En estos trminos, hay diversas maneras en las
que tiene lugar la construccin cientfica La teora del cierre categorial establece, tomando
como hilo conductor la tipologa tetrdica de los funtores (nominativos, predicativos. determinativos y conectivos) respectivamente los cuatro modos de posibilidad siguientes:
la d4inicin;
el modelo;
la clasificacin;
la demostracin.
As, los procedimientos que, a partir de relaciones dadas, establecen otros trminos,
simples o complejos, dentro del sistema, son de cuatro tipos:
las taxonomas (clasificaciones descendentes distributivas);
las tipologas (ascendentes distributivas);
los desmembramientos (descendentes atributivas); y
las agrupaciones (ascendentes atributivas).
Por tanto, afirmamos que la idea de clasificacin tiene mucho que ver con la idea de
"crtica" (crticar es clasificar en ltima instancia).
CUADRO
CORRIENTES PRINCIPALES EN LA EVOLUCIN

DE ADMINISTRACIN PBLICA
Corriente
Ortodoxia
Heterodoxia
Neoclsicos
&lticas
pblicas
Autores representativos
Locus
Wilson, Weber, Taylor, Gu- -La burocracia a partir de la

lick, Urwick, White y Wi- separacin poltica-adminisIloughby
tracin.
-El papel ejecutor de la AP ..
Appleby, Barnard, Waldo -Las decisiones sobre las
y Dahl.
polticas pblicas en e! "juego" democrtico.
H. Simon.
La dinmica organizativa.
Las coaliciones.
El control de las premisas de
la decisin.
Laswell, Lindblom.
-La accin gubernamental
en relacin con actores diversos.
Focus
Problema crtico
Principios de la administracin, Cmoburocratizar mejor?

su organizacin, la eficiencia y
e! control.
El pape! poltico y social de la Cmocontrolar a la burocracia
burocracia.
como actorpoltico?
La racionalidad limitada de los
decisores.
La toma de decisiones en las
organizaciones.
La racionalizacin del proceso
de intervencin gubernamental.
El proceso de las polticas pblicas.
Cmoracionalizar a las organizaciones?
Cmo racionalizar la accin del

gobierno?
AIgyris, McGregor, Bennis, El bienestar social, la demo- Participacin de la burocracia

Nueva
administracin Golembiewski, Marini y cracia, la tica y otros valores en el proceso redistributivo y
de bienestar social, democratiFrederikcson.
relacionados.
pblica
zacin de las organizaciones.
Individualismo metodolgico.
Ostrom,
Niskanen,
BuchaLa
eficiencia
en
la
toma
de
Nueva
nan, Tullock y Olson.
decisiones colectivas.
economa
poltica
Tcnicas gerenciales.
Gestin pblica Bozeman, Peters, Water- Sociedad compleja.
Estructuras flexibles, adaptables.
man, Drucker, Sherwood, Contexto turbulento.
El valor agregado al cliente.
Recursos escasos.
Murray.
Nueva gestin Osborne y Gaebler, Boze- -Espacio pblico redefinido -privatizacin.
man, Barzelay, OCDE, Gore, y diferenciado del guber- -descentralizacin.
pblica
-recortes presupuestales.
namental.
Moe.
--evaluacin de desempeo.
-La reforma de Estado.
-subcontratacin.
-separacn de la produccin y
provisin.
Cmo democratizar a la burocracia en funcin de valores sociales

compartidos?
Cmo democratizar a la administracin Pblica enfuncin del
nuevo concepto de ejiciencia?
Cmo desburocratizar a la burocrtica?
Cmo desburocratizar en funcin de la reforma delEstadoy la
redefinicum de lo pblico?
132
agruparlos de tal forma que adquieran cierta coherencia como

corriente de anlisis o simplemente para simplificar su entendimiento. Para efectos de este apartado, consideramos que las principales clasificaciones de estos estudios estn en las que realizaron Ferlie, Ashburner, Fitzgerald y Pettigrew ( 1996) Yla de Hood
y [ackson (1997).
La clasificacin de Ferlie,
Fitzgerald y Pettigrew
(Ferlie, Ashburner, Fitzgerald y Pettigrew, 1996: 9 y ss.) consideran que aunque las propuestas de NGP siempre se encuentran dentro
de los parmetros de la administracin pblica tienen diferencias
importantes que se deberan considerar. Para este efecto crean una
clasificacin de cuatro modelos de NGP.
Modelo 1:
el manejo de la eficiencia
Este modelo representa un intento por hacer del sector pblico
una entidad lo ms parecida a la de los negocios, de alguna forma se
podra considerar como un enfoque neotaylorista, dado que la centralidad de esta propuesta considera una creciente atencin en el
control financiero, haciendo ms con menos. Se requiere un fuerte
apoyo en la gestin general, gestin por jerarqua; mejores mtodos de auditar, mtodos ms transparentes de revisar el desempeo;
creciente inters en darle responsabilidad a los consumidores, con
un importante papel del sector no gubernamental; desregulacin del
mercado laboral; un modelo de gestin menos burocrtico y ms
gerencial. Este modelo es bsicamente el que aplic en Inglaterra
la primera ministra M. Tatcher, en el que se ve a la administracin
pblica ms como un problema que como una posible solucin.
Modelo 11: el diseo estructural:
achicamiento y descentralizacin
En este modelo se puede apreciar el achicamiento de las estructuras de gobierno, la bsqueda de mayor flexibilidad, un alejamiento
133
de los altos grados de estandarizacin, descentralizacin de responsabilidades estratgicas y presupuestales, incremento de la subcontratacin; y, una separacin entre el pequeo centro estratgico y
la gran periferia operativa.
Los principales indicadores de este modelo son: la creacin de
cuasimercados ms elaborados, un trnsito de la gestin por jerarqua a la gestin por contrato; subcontratacin de las actividades
no estratgicas; reduccin drstica del papel del sector pblico,
desarrollo de la gestin por influencias, as como del papel de las
redes de poltica y un sistema de servicios caracterizados por la flexibilidad y la calidad.
Modelo III:
en busca de la excelencia
Este modelo se asocia con los xitos de los best sellers en materia de gestin (como Peters y Waterman, 1982. xitos surgidos
a principios de los ochenta y que representan en parte la aplicacin de las escuelas de las relaciones humanas), mismos que exhiben un gran inters por la forma en que las gerencias cambian e
innovan y la influencia de modelos como el de desarrollo y el
aprendizaje organizacional. Los estudios realizados bajo esta ptica
revelan la importancia de los modelos, destacan el papel que juega
el compromiso de la alta administracin, el desarrollo de decisiones
de abajo hacia arriba y los factores que estimulan las innovaciones en el sector pblico.
Un concepto que se torna como central en este tipo de argumentaciones es de la cultura corporativa.P la cual es primordial porque "puede actuar como un pegamento que favorece el compromiso organizacional, que ha demostrado ser ms efectivo que la
gestin jerrquica"; adems del liderazgo provenido de pequeos
equipos o redes y de gerentes carismticos. Los indicadores de este
modelo son: la orientacin abajo hacia arribafnfasis en el desarrollo
23 El aseguramiento de la cultura corporativa, para este modelo, depende de la proyeccin de la visin hacia el cuerpo directivo, los programas de cambio cultural, la atencin en las
formas carismticas de liderazgo, los programas intensivos de entrenamiento. el desarrollo
de una identidad de los empleados con la organizacin mediante polticas generales y operativas, lemas. logotipos, etctera.
134
y aprendizaje organizacional, concepcin de la cultura corporatiya como "pegamento", descentralizacin profunda y radical,
orientacin hacia un desempeo medido por resultados.
Modelo IV:
orientacin al servicio pblico
Este ltimo modelo representa una fusin entre las ideas de
gestin del sector pblico y el privado, reenergetizando la gestin
del sector pblico gracias a la consideracin de las respectivas
misiones de las agencias (Osborne y Gaebler, 1992; Barzelay,
1998). La legitimidad de este modelo gravita en la propuesta de un
nuevo estilo de gestin que clama haber roto con los aspectos "patolgicos" del pasado. Esta propuesta se centra fuertemente en el
control de los servicios pblicos por parte de los usuarios locales
y ciudadanos. El principal indicador de este modelo es la concentracin creciente en la calidad de los servicios prestados, empeados en el cumplimiento de una misin organizacional con miras
a alcanzar la excelencia en el sector pblico.
Este modelo implica un diseo organizacional que relaciona
tanto la redefinicin del sujeto de atencin (en este caso considerar un usuario ms que un cliente en la relacin organizacin-ciudadano), como el fomento de la participacin, como medio de
legitimar la gestin en el sector pblico a efecto de descentrar el
poder de decisin de los funcionarios designados hacia los cuerpos
locales electos y consecuentemente prestar mayor atencin al desarrollo de aprendizaje social.
La propuesta de clasificacin
de Hoody [ackson
Estos autores (Hood y Iakson, 1997) identifican a la nueva gestin pblica como una filosofa, es decir, un conjunto de doctrinas,
de relativa coherencia entre las justificaciones que se proponen
para ellas, dado que la mayora de las doctrinas actuales muestran ciertas contradicciones. Para Hood y Iackson, una filosofa.
es una combinacin de respuestas a las preguntas: qu?, quin?,
135
y cmo? Preguntas que estn ligadas a una combinacin de

justificaciones en tanto argumentos o razones esgrimidas o utilizadas para defender una doctrina particular (curioso ver que la
mayora de las doctrinas se enuncian en trminos de eficiencia,
eficacia, equidad, efectividad, honestidad, confiabilidad, adaptabilidad y solidez). Ejemplos de filosofas son el cameralismo (diseada en tomo al problema de cmo el Estado puede encabezar el
crecimiento econmico), y el gerencialismo (sobre la promocin
de la eficacia mediante las actividades de gerentes profesionales).
Por su parte, las doctrinas son "enunciados de consejos" que tratan de proponer lneas de accin sobre lo que se debera hacer en
la administracin; las doctrinas administrativas generalmente no
guardan relacin con ninguna corriente poltica o ideolgica y pueden ser aceptadas por muy diversos grupos polticos.
Si nos detenemos en este punto, es interesante la afirmacin
de Hood y [ackson: "si la NGP se considera una filosofa, los diversos estudios o trabajos de esta filosofa se pueden considerar doctrinas". Como idntificar o pulsar a una doctrina, sencillo, vemoslas
a travs de seis caractersticas recurrentes: a) Son ubicuas, siempre habr doctrinas de cmo hacer algo con xito; b) descansan
sobre datos y lgicas flexibles, con ejemplos encontrados de forma
casual o selectiva; e) triunfan sobre otras doctrinas mediante un
proceso social, desdean a sus rivales y las tratan como herejas
o ideas anticuadas; d) a menudo son contradictorias (a la manera
de los proverbios identificados por Simon (1946) la existencia de
los unos va en sentido contrario de los otros); e) frecuentemente
son inestables, estn sujetas a nuevos estilos y modas;j) tienden
a rotar, las doctrinas completamente nuevas son poco comunes,
generalmente las doctrinas se reciclan.
Desde esta perspectiva podramos ubicar los estudios de NGP
en tres esferas:
1. Las doctrinas tipo, qun? Representadas por aquellas
que proponen el perfilideal del funcionario o empleado para
cumplir con una determinada funcin. Describen cul es la
mejor manera o criterio para seleccionar a un emplegdo,
136
2. Las doctrinas tipo, qu? Integradas por directrices acerca

, de las configuraciones organizacionales, ocupadas por el tipo de
organizacin que debera disearse para cumplir con un objetivo particular y de cmo estructurar sus componentes. Operan
los aspectos relacionados con la estructura de la organizacin, en funcin del grado de por ejemplo, qu tan incluyentes deben ser las responsabilidades, los proveedores nicos o
diversificados, la disyuntiva entre hacer o comprar, la uniformidad de las unidades de organizacin, la escala de produccin, y el orden de las unidades internas de la organizacin.
3. Las doctrinas tipo, cmo? Relacionadas con los procedimientos o mtodos que deberan operarse en las organizaciones. Estas doctrinas incluyen percepciones relacionadas con la
forma en que se distribuye la autoridad, el ejercicio delliderazgo, el manejo de la informacin, el manejo de casos particulares, y la operacin de los procesos de control.
"PRINCIPALES ELEMENTOS
DE LA CORRIENTE DE LA
NUEVA GESTIN PBLICA
EL ESTUDIO del entorno es tal vez la aportacin ms importante de la

NGP como modelo de reforma en las organizaciones pblicas. Si
la "vieja" teora de la administracin pblica concentr su anlisis en el interior de las organizaciones -estructuras, relaciones, obstculos en el trabajo, toma de decisiones-, la nueva gestin pblica
propone, en cambio, considerarque las relaciones interorganizacionales, es decir la influencia de fuerzas externas a las organizaciones
gubernamentales juegan un papel clave en su funcionamiento. Se
proponen entonces diversos niveles de anlisis del entorno: el
interno (sistema institucional y sectorial), el inmediato (sistema poltico) , el regional o nacional y el internacional.
Abrir el anlisis al entorno, implica reconocer tambin la gran
influencia que ejerce la poltica y los juegos de poder en la toma
de decisiones ~mamentales.Ms all de la dicotoma tradicional entre poltica y administracin, se resalta la influencia de dfe-
137
rentes actores polticos en el desenvolvimiento cotidiano de las

organizaciones pblicas; dichos actores pueden ser formales (Ejecutivo, cmaras, partidos y ONG) o bien informales (medios de comunicacin, opinin pblica, grupos de presin, como lo plantean
Bozeman y Straussman (1990: xi).
... public management is the management of political authority. Most management jobs and managerial tasks have much
in common, regardiess of the nature of the organization. But
when political authority enters the management game, the
game changes, and so do many of the rules ...
Desde la perspectiva de la nueva gestin pblica la presencia
de otros actores y su impacto en el desenvolvimiento de la organizacin hacen indispensable el reconocimiento de ciertas estrategias de accin. La gestin pblica propone desarrollar sistemas
organizacionales mucho ms flexibles en los que la sociedad (sobre
todo la que est organizada, sectorizada y focalizada) sea un interlocutor permanente y activo, corresponsable y copartcipe en las
actividades consideradas de inters pblico. Por tal razn, las estrategias para la negociacin y el acuerdo sern fundamentales
para el gerente pblico, quien tendr que aprender a trabajar en
conjunto en coordinacin con la sociedad, sin dejar que intereses
especficos modifiquen el rumbo de la organizacin pblica.
Por tanto, se confiere al gerente pblico de una gran importancia como agente negociador y conciliador de intereses quien, adems
de sus funciones meramente administrativas, deber jugar ahora un
papel clave como lder de una organizacin pblica. Sin embargo,
no son pocos los tericos de esta corriente que sealan la necesidad de extender el planteamiento a otros niveles jerrquicos dentro de la institucin, reconociendo la necesidad de desarrollar las
habilidades gerenciales de mandos medios e, incluso, de algunos
miembros clave del personal operativo.
Frente al claro agotamiento de la teora "tradicional" de la administracin pblica, como cuerpo de ideas tericas capaz de dar respuesta a las crecientes y cada vez ms complejas demandas de la
138
sociedad, la nueva gestin pblica se propone no como una disciplina o cuerpo terico consolidado, sino como un enfoque orientado a la accin que proporcione algunas ideas prcticas que
permitan responder a los retos actuales de las organizaciones pblicas. Con esto se pretende que la NGP se caracterice por ser innovadora, prescriptiva, propositiva, orientada a futuro y a la produccin
de resultados.>
Algunos tericos de esta corriente abogarn en favor de una
"sana separacin" entre teora y prctica de la gestin, afirmando
que la teora no debe' ser guiada por la prctica y el conocimiento
tcito, sin embargo, la mayora de los autores coinciden en la necesidad de mantener ligadas ambas actividades."
En contraste con la situacin en las disciplinas tradicionales,
las teoras de la gestin pblica son construidas, probadas y
aplicadas en la prctica. Los tericos en gestin pblica deben,
y no pueden evitar estar incorporados en la prctica de la
gestin pblica. An ms, mientras las teoras sobre la gestin pblica y la prctica deben mantenerse separadas, ya que
representan formas diferentes de actividad social, las dos no
pueden estar separadas en su contenido sustantivo o en sus
mutuas e interactivas influencias. Esto significa que las comunidades intelectual y practicante estn ms que inextricablemente ligadas ... 26
En virtud de esta cercana entre teora y prctica, los estudios
de caso han constituido una de las formas ms utilizadas en la investigacin y docencia de la NGP dada la inextricable profusin de
retos y restricciones al aparato gubernamental, al intentar conciliar el reto de impulsar la democracia, la insercin en un mundo
24" ... Las teoras (en gestin pblica) permiten a los gerentes decir (o hipotetizar) por
qu ciertas acciones, comportamientos y resultados observados ocurren (o pueden ocurrir) y
a prescribir arreglos o medidas que puedan llevar a un intencionadamente mejor desempeo
gubernamental" (Lynn, 1998: 13).
25 Para opiniones en contra de la separacin entre teora y prctica vase por ejemplo,
Frost y Weschler (1993: 19-24) y Kettl (1998: 55-68). Para opiniones a favor vase Barry
Bozeman (1993).
26 Frost y Wechsler (1993: 20-21).
139
que se globaliza (al menos en lo que a mercado y comunicaciones se

refiere) con la emergencia de una mayor participacin ciudadana
en la gestin de problemas de orden pblico.
Hacer frente a estos retos implica que las polticas econmicas y sociales se vuelvan ms inteligentes (en tomo a los grados de
racionalidad, legalidad y argumentacin en tanto ingredientes
indispensables de una poltica) a partir del entendimiento de los
contextos y dimensiones intra e nter organizativas que definitivamente imponen un enorme reto al manejo, es decir, a la gestin
de las organizaciones pblicas que en trminos actuales significa:
garantizar la transparencia y la equidad en las acciones pblicas,
la responsabilidad poltica en el uso apropiado de los recursos y
el mantenimiento de la disciplina fiscal.
La integracin genrica de los elementos de la corriente de la
NGP se podran resumir en tres categoras: a) elementos referidos
al diseo de modelos y propuestas de cambio; b) elementos que
establecen las estrategias de implementacin; yc) los elementos
que se orientan a la afectacin del marco poltico-institucional de
los contextos en los cuales se implantar el modelo. Estas tres
dimensiones se relacionan de manera tal que las tres dimensiones referidas expresan una recursividad mutua que deriva en una
influencia mutua entre los elementos que relaciona. As, los modelos de NGP se expresaran a travs de la siguiente frmula:
Propuestas de NGP
Elementos para el diseo

+ Elementos para la implementacin
Elementos para la afectacin
del marco poltico institucional
Esta ordenacin de elementos y mecanismos de diversa ndole

plantea la cuestin de, cmo es que los modelos de NGP relacionan los elementos de la prctica organizativa en la esfera micro con
los elementos de la poltica pblica en la esfera macro? No ha
sido respondida. El reto es elaborar un conocimiento especfico que
nos ayude a entender mejor la naturaleza de la gestin pblica.
En principio, para superar estos problemas es necesario aceptar la
complejidad, ambigedad, multidimensionalidad ge los procesos
,~/
140
de ejecucin de las polticas y aprender de la experiencia organizacional:

Reconocer la insuficiencia de vas puramente ordenadoras. No
es posible pensar ms en imponer la dictadura de "orden y
progreso" al caos.
Aprender a realizar una adecuada estructuracin de la agenda de
decisiones.
La red de contactos.
E! compromiso del personal.
Las polticas de imagen organizacional y de relaciones con el
medio.
La innovacin y la flexibilidad.
Desarrollar capacidades para lidiar con la complejidad.V
Relacin estructura-estrategia-evento.
Tipo de teora
Locus
Focus
Descriptiva
Normativa
Separacin de la poltica de
la administracin.
Recortes presupuestarios.
Privatizacin.
Separacin de la provisin
y la produccin.
Subcontratacin.
Cargos a los usuarios.
Concepto de cliente (en trminos del individualismo metodolgico) .
Uso de vouchers.
Estudios de caso.
Concepto de cliente (en trminos de valor agregado).
Competencia entre agencias.
Evaluacin por resultados.
Descentralizacin.
Autocontrol.
Suposicin
Instrumental
Mejoramiento de la rendicin
de cuentas.
Libertad de gestin y autonoma.

Medicin de resultados.
Planeacin estratgica.
Management.
Cambio de estilo gerencial.
Uso de incentivos para funcionarios.
Uso de tecnologa de informacin.
Empowerment,
27 Una propuesta promisoria por explorares la que surgede uno de los campos centralesen
la gestinpblicade avanzada,el de la gestinintegubemamental. En ella se parte del concepto
de que en generallas otganizaciohes pblicas nunca logransus objetiVos de manera aislada.
141
Para clasificar estos elementos principales de la NGP proponernos el siguiente cuadro 2 considerando los cuatro tipos de desarrollos tericos que de acuerdo con Stephen K. Bailey la administracin pblica puede retornar: a) una teora descriptiva, referida a
una descripcin de las estructuras jerrquicas y su relacin con las
diversas tareas del ambiente; h) una teora normativa, que estudia
las metas o valores que los funcionarios deberan de considerar
para el.diseo de sus polticas; e) una teora a partir de supuestos
que buscara un entendimiento riguroso de la realidad de las personas (administradores); y d) una teora instrumental, referida al
refinamiento creciente de las tcnicas gerencialistas para la eficiencia y eficacia de los objetivos pblicos.
PROBLEMAS METODOLGICOS
DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
Los DEBATES actuales a los que nos han conducido las construcciones tericas acerca del comportamiento humano en las organizaciones, el "realismo" positivista y el creciente trnsito del
modernismo a una era posmoderna, no han podido resolver la
problemtica tarea de construir una teora acerca de la administracin pblica en su relacin con el nuevo tipo de Estado y el
ideal de sociedad que se quiera lograr. Desde un "realismo ingenuo" se pretende transitar de un paradigma burocrtico a uno
posburocrtico, de una vieja administracin pblica a una nueva
gestin pblica o de un viejo enfoque centrado en las normas y
la ley a uno nuevo que se oriente a la accin, el contexto y la
negociacin.
Pareciera que el problema radica en establecer el trnsito de
un sistema cerrado a un sistema abierto, pasar de la necesidad por
la planeacin-anticipacin a la adaptacin e innovacin. Pero, ser
este el centro de la discusin?, es la pasin por la eficiencia la
que verdaderamente pueda revitalizar a los apa,ratos administrativos mediante los cuales acta el Estado y se ejerce el gobierno?
Dados los frecuentes extremos a los que el reduccionismo metodolgico ultrarracionalista que algunos de los enfoques utilizados
142
nos acercan, resulta necesario aceptar los riesgos de adoptar acrticamente un modelo de gestin pblica desarrollado en contextos
tan particulares como el norteamericano, riesgo que equivale tanto
como el de adoptar la creencia de que la ciencia y la tecnologa
pueden por s mismas proporcionar mejores niveles de vida, lo cual
sugiere una concepcin del desarrollo demasiado simplista si se
enfatiza la dependencia en la tecnologa y el tecncrata como el
actor principal.
Sin duda,la problemtica emerge de la concepcin racionalista
que a ultranza se ha utilizado para conciliar la administracin y
la poltica. El modelo tecnocrtico asume que la realidad emprica
del efecto de lo poltico en la gestin se puede minimizar con el
uso de tecnologas "racionales" presumiendo que stas dan independencia al tecncrata en relacin con los valores polticos y
ticos del entorno. De esta forma es que en el contexto histrico
actual, la lgica posburocrtica busca acercarse an ms a la neutralidad valorativa propuesta en el modelo burocrtico, pero
afirmndose ms en la manipulacin cientfica de la informacin
que se utiliza en la toma de decisiones que en la impersonalidad
de la autoridad legal-racional.
Pero entonces, en dnde se tienen que lograr los cambios?,
slo en el mbito micro (gestin) o en el mbito macro (polticas
pblicas)?, cmo conciliar las posibles interconexiones de los problemas organizacionales con los condicionantes estructurales de
un marco poltico-institucional especfico? Estos cuestionamientos
problematizan el papel del gerente pblico como agente de cambio, replanteando su entorno de actuacin: deber centrarse en realizar
transformaciones organizacionales o deber tratar de modificar sus
relaciones con los mbitos externos. En resumen, parece que la
discusin retomara la vieja querella propuesta por Weber, hace ya
casi un siglo, entre el poltico y el cientfico, la respuesta an est en
al aire.
Una propuesta sugerente plantea que la modernizacin de la
administracin pblica debe buscar un equilibrio entre tres criterios
fundamentales: eficiencia, eficacia y legitimidad (Cabrero! 1997).
Propuestas de esta tesitura nos evitaran "jugar" con racionalida-
143
des o criterios excluyentes aceptando que hay una distincin entre

herramientas o mtodos y criterios de la NGP.
El desarrollo de la nueva gestin pblica ha propuesto nuevos
retos tanto a la comprensin como a la prctica de la administracin de lo pblico. Tantas implicaciones ha tenido que pareciera que
incluso ha trastocado factores de cambio institucional en pasescomo
el nuestro, al grado de ser utilizada como acicate para los esfuerzos no slo de reforma o modernizacin del espacio publiadministrativo, sino que se propone como elemento soporte para los procesos de "apertura democrtica", combate a la corrupcin, cambio de
cultura en los servidores pblicos, "nuevo" puente en las relaciones
Estado-sociedad o elemento dignificador de los propios servidores pblicos y de los ciudadanos interesados (sus clientes).
Los elementos que aparecen como deseables en las estrategias
de todo aparato pblico que se quiera reformar deber considerar: nuevas lgicas de integracin y funcionamiento de las organizaciones pblicas, radicalmente distintas en su concepcin y
manejo; y, el desarrollo de nuevos elementos para la actuacin de
los aparatos gubernamentales.
CONCLUSIONES
LA REVISIN de las corrientes de administracin pblica, realizada en

este captulo, nos permiten apreciar que la administracin pblica
no tiene una filosofa propia, que nutre su legitimidad con valores
que obtiene de otras ciencias (Debbasch, 1981), que la eficiencia
(en el sentido estrictamente econmico) es un claro ejemplo de
estos valores importados. A la par que diversos valores en boga
han influido sobre la necesidad de reformular el objeto de estudio
de la administracin pblica, las preguntas criticas se han ido transformando, influidas por factores externos al mero estudio de la disciplina. As, la ausencia de un lagos definido en el estudio y la prctica
de la administracin pblica le ha restado posibilidad de arribar
a una normalidad cientfica, dado el hecho de constantemente
rehacer y replantear el objeto de estudio. Esta enorme movilidad
cuasi-paradigmtica nos orilla a una clasificacin de las corrientes o
144
etapas de estudio de la administracin pblica de acuerdo con

otros parmetros analticos: ellocus y elfocus.
Las distintas combinaciones de estos dos ejes ha generado
que las escuelas sobrepongan la importancia de uno sobre el otro
(Golembiewsky, 1977). El caso que hemos podido notar de excepcin es justamente la NGP, en donde se otorga casi igual peso al
puntal econmico (que le ayuda a definir el locus) y el puntal organizacional (que le ayuda a definir el focus). De esta forma encontramos que la NGP intenta influir en dos dimensiones de la actividad
del gobierno; por un lado, en la redefinicin de las funciones del
Estado, a partir de la acotacin de su campo de accin en la llamada
reforma del Estado y por otro, estn las posturas con las que se
pretende dar solucin al viejo problema de hacer la tarea del Estado
ms eficiente y eficaz.
Para cumplir con lo anterior, esta corriente basa su anlisis y
propuesta en dos pilares dominantes que le pueden proveer legitimidad. Para lo primero se ha retomado al liberalismo econmico y la
corriente de "eleccin racional" a partir de las cuales se sustentan
las prescripciones sobre el tamao del aparato de gobierno, as como
el comportamiento de los individuos (tanto burcratas como consumidores). La segunda es la teora de la organizacin.s" con la que se
da soporte a propuestas como autonoma de gestin, evaluacin por
indicadores de desempeo, desarrollo del liderazgo de gerentes,
cultura organizacional, etctera.
El origen de la NGP en los pensamientos econmicos y organizacionales genera una extraa (e incluso contradictoria) convivencia de estos dos fundamentos analticos, a los que se intentan fusionar a efecto de darle mucho ms consistencia a la perspectiva de la
NGP. El aspecto clave en donde se hace evidente la "mezcla" de estas
perspectivas es el control. Especficamente la forma de control de
los funcionarios y empleados del gobierno.
Por una parte, est la propuesta claramente originada en el
pensamiento econmico de formacin de cuasi-mercados. Con stos,
28Cabe recordar que la teora de la organizacin no es una disciplina con un paradigma dominante, por lo que los estudios de eleccin pblica, as como la racionalidad econmica que lo sustenta, son corrientes que se consideran tambin dentro de la teora de la
organizacin.
145
se obligara a las dependencias a competir entre s, con el fin de

reducir el costo e ineficiencia de los procesos colectivos de toma
de decisiones; asimismo se conseguira controlar la discrecionalidad de los gerentes. Por otra parte, la racionalidad organizacional
lleva a que los gerentes controlen sus organizaciones por mecanismos burocrticos, pero que a la vez se vean fortalecidos por el uso de
prcticas democrticas de gestin, en ambientes que favorecen la participacin y el desarrollo de nuevas culturas organizacionales.
La combinacin de los mecanismos de control es la respuesta
directa de la NGP a la problemtica que origin su nacimiento: la
crisis de legitimidad del Estado (Cabrero, 1997). Ante una sociedad ms demandante, y con necesidades muy diversas y heterogneas, aparece como respuesta el acercamiento de los gobiernos a la
sociedad y el otorgamiento de mayor autonoma (Ostrom, 1974).
El regreso de los gobiernos a la sociedad se ha ligado al otorgamiento de mayor libertad de accin a los gerentes (basndose en
experiencias exitosas del tipo "Reinventando el Gobierno").
Sin embargo, tambin se reconoce la necesidad de ejercer control sobre los gerentes que adquieren mayor discrecionalidad
para disponer y hacer uso de los recursos pblicos. A este dilema se
ha respondido, por una parte con la vieja idea (propuesta desde la
aparicin de la NAP) de que la moral de los servidores pblicos, por
s sola, obligara a que la libertad de accin de los gerentes pblicos se encaminara a dar respuestas ms giles a las problemticas
y demandas de la sociedad.
Por otra parte, se ha buscado controlar a los funcionarios evaluando los resultados de las agencias por indicadores de su desempeo, ms que por el cumplimiento de reglas y procedimientos rgidos. Con este aspecto, se cumple con la prescripcin de evaluar los
impactos de los productos de las organizaciones en la solucin de
los problemas que se atacan. Asimismo, las diversas reformas y propuestas tienen soporte en aquellos aspectos tericos que sustentan la consideracin delfactor humano. Organizaciones en las que
el consenso, obtenido por medio de la introduccin de mecanismos
democrticos de gestin, juega un papel importante para la lgica
de accin organizada.
146
No obstante, en la autonoma de gestin que prescribe la NGP

existen claros intentos de acotar la discrecionalidad. Esta aparente
contradiccin se debe a una concepcin ms humanista de las
organizaciones, que se queda en cierta forma incompleta. Considerar que los intentos por generar un cambio cultural, promoviendo un nuevo tipo de liderazgo con una gestin ms participativa y democrtica, resolvern los problemas ocasionados por
la complejidad humana de caer nuevamente en viejos errores y
desencantos (como los que aprecia McGregor en los gerentes que
acaban cayendo en la tentacin de imponer su voluntad).
En la propuesta de la NGP se aprecia una gran apuesta por
solucionar los problemas de gestin con mecanismos corno administracin de la calidad o reingeniera de procesos. Que dicho sea
de paso, se aplican bajo supuestos difciles de cumplir, corno racionalidad lineal o existencia de individuos cooperativos, por lo que
se pierde la perspectiva de complejidad que le dan los factores
poltico y humano. 29
Pareciera que la esperanza de que la dicotoma poltica-administracin sea realidad ha provocado una tendencia contradictoria sobre la percepcin de la complejidad de la accin del gobierno.
Por una aparte, se reduce la complejidad (en los supuestos del
modelo) a introducir tcnicas que buscan ambientes de trabajo
cooperativos, con ms participacin de los niveles operativos,
ms flexible, con decisiones tomadas por consenso y con un gran
esfuerzo de culturizacin y sensibilizacin de los nuevos valores,
en sntesis mecanismos "managerales" de gestin. Sin embargo, la
complejidad de administrar recursos humanos (con todas sus implicaciones) no desaparece por el hecho de dejar de considerarla en
los supuestos del modelo.
Por otra parte, la reforma del Estado que ha evidenciado la
necesidad de disear una nueva configuracin del espacio pblico,
as como el incremento de la participacin del Congreso (Niskanen, 1971) incrementa el factor poltico en el diseo y gestin de las
polticas pblicas. El entorno de las agencias se toma ms complejo
29I.a complejidad del factor humano se puede encontrar desde las relacionesparalelas de
poder (Crozier) hasta la existencia de redes de poltica, que escapan del control de los gerentes que centran sus esfuerzos en el funcionamiento de una sola agencia.
147
y turbulento, por las nuevas dinmicas de funcionamiento del Estado, y donde herramientas como la planeacin estratgica son rebasadas frecuentemente por la complejidad poltica.
Lejos de lo que se esperara, la complejidad poltica se incrementa a la luz de la reforma del Estado que involucra desde aspectos
como la gestin, el papel econmico del Estado, la relacin entre
Estado y sociedad, el redimensionamiento de lo pblico (ms all
de lo gubernamental). Pero adems, esta nueva complejidad no slo
existe fuera de las agencias, sino tambin al interior de stas por
todos los factores que no permiten que la dicotoma sea una realidad, en virtud de que cualquier miembro de una agencia es tambin parte de la sociedad.
Estas dificultades del paradigma de la NGP generan una serie de
contradicciones o dilemas no resueltos an (AreIlano, 2000). Por
una parte, tenemos la bsqueda de organizaciones flexibles, con
libertad de accin para los gerentes, con objetivos como equidad,
que favorecen la participacin de la sociedad, encabezadas por
lderes; pero por la otra, an persiste la necesidad de mantener
las organizaciones pblicas controladas, desde el uso de los recursos pblicos hasta su incidencia en la solucin de problemas, con
mecanismo ms o menos institucionalizados, con decisiones tomadas con base en la tcnica, es decir, organizaciones ms cercanas a los aparatos burocrticos que tanto se criticaban.
Quiz estemos presenciando el nacimiento de gobiernos que
mantengan equilibrio entre el uso de mecanismos de gestin burocrticos (como los de la propuesta ortodoxa) y las herramientas
gerenciales que le den a la administracin pblica nuevas posibilidades de adaptacin a los contextos turbulentos y altamente
complejos que caracterizan la funcin pblica.
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WHITE,
Segunda parte
Los presupuestos por resultados
CAPTULO 4
DAVID ARELLANO GAULT, JOS RAMN GIL,
JESS RAMREz, NGELES ROTANO
Nueva gestin pblica en accin:

procesos de modernizacin presupuestal.
Una exploracin en trminos organizativos:
Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y Mxico
INTRODUCCIN
OS PROCESOS de reforma de la administracin pblica que iniciaron en la dcada de los ochenta bajo el discurso de generar
un gobierno cada vez ms eficiente y efectivo, estn entrando en una
fase de intensa recomposicin. Despus de los procesos de privatizacin muchas veces llevados a cabo sin un claro marco metodolgico (Boneo, 1985) y sin un diagnstico claro de la afectacin
negativa que tal proceso generara en la capacidad del Estado y de
los gobiernos para mantener un mnimo de gobernabilidad (como
diagnostica el Banco Mundial, 1997), se ha generado en la presente dcada una propuesta de reforma que propugna un gobierno
modesto (Crozier, 1989) pero capaz de enfrentar y dirigir con xito
los problemas pblicos.
El marco general que ha guiado a este tipo de reformas, ha adquirido una sorprendente homogeneidad a lo largo y ancho del mundo.
Una reforma "gerencalista" parece estar guiando la dinmica de
transformacinyde consolidacinde las capacidadesgubernamentales para los prximos aos.
Como parte de lo que se ha denominado la nueva gestin
pblica (New Public Management, NGP), las propuestas de reconfiguracin del sector pblico con miras a generar gobiernos que
sustenten su actuacin en trminos de resultti0s obtenidos y de
impactos reales observados, se estn haciendo comunes en una gran
[155]
156
D. ARELLANO GAULT. IR. GIL,
RAMREZ YA. ROjANO
cantidad de pases. Todo esto adems, con al apoyo decidido de

diversos organismos internacionales como la OC DE y el Banco
Mundial, entre otros.
En diversos foros, se escucha hablar que la NGP es una moda
administrativa ms. Sin embargo, un grupo importante de pases
no se han quedado solamente en reformas administrativas y organizacionales aparentemente condenadas a morir en el corto plazo,
sino que han impulsado como punta de lanza de la reforma una
serie de proyectos que tienen como finalidad transformar uno de
los mecanismos de accin principales de cualquier gobierno: la
presupuestacin. Los procesos de presupuestacin han venido
apareciendo como un elemento indispensable de las reformas administrativas cuando se quiere dirigir a los gobiernos a actuar con
base en la obtencin de resultados y no slo o principalmente en
el control de recursos y gastos.
En otras palabras, diversos gobiernos (incluyendo a Mxico)
han considerado como pieza sustantiva de una reforma integral de
la administracin pblica a la transformacin del proceso presupuestal, de uno orientado al control de los gastos a uno orientado
a la bsqueda sistemtica de resultados especficos. Los argumentos bsicos de los que defienden esta propuesta son bastante
conocidos ya: es con base en una reforma al proceso presupuestal,
que una buena parte de los incentivos y lgicas de comportamiento de los agentes pblicos se pueden transformar; es el presupuesto
y su proceso, la gua principal que los funcionarios pblicos tienen
para relacionarse entre s y con los ciudadanos; es en la dinmica
de construccin del presupuesto que definen las reglas mnimas de
control y desempeo de las agencias gubernamentales. Por ello,
transitar de un presupuesto pensado para controlar el gasto y vigilar su aplicacin en espacios rgidos de definicin programtica a
un presupuesto dirigido a resultados medibles y observables por
la ciudadana, aparecen en diversos pases como la pieza clave del
xito de una reforma gerencialista del sector pblico.
Adems, una de las principales preocupaciones respecto a
las reformas gerencialistas ha sido el tema de rendicin de cuentas
(Arellano, 1999). Dirigir a las organizaciones y sus agentes a buscar resultados sin preocuparse por la rendicin de cuentas de los
NUEVA GESTIN PBLICA EN ACCIN
157
recursos, los impactos, las responsabilidades y las consecuencias de

largo plazo de las acciones gubernamentales, es uno de los grandes riesgos de una visin simplista del "paradigma posburocrtica" (Barzelay, 1992). Sin embargo, si la reforma tiene como base
una slida definicin conceptual, legal e institucional del presupuesto, muchos de estos temores, por lo menos en teora, se ven reducidos. Un presupuesto dirigido a resultados, pero con reglas de
interaccin claras entre las agencias asignadoras y controladoras
del gasto, no slo asegura que existe una lnea clara de secuenciacin entre gastos y resultados, sino que permite definir los mecanismos a travs de los cuales las agencias gubernamentales (entidades
y dependencias en la definicin formal mexicana) van adquiriendo autonoma de gestin sin perder congruencia y control sobre el
aparato gubernamental en general. Adems, existe la ventaja, continan los defensores de estas propuestas, de que el uso de tcnicas
e instrumentos econmicos como la teora agente-principal, harn
mucho ms racional el proceso de alcance de objetivos a travs de
la creacin de incentivos e instituciones "correctas", para reducir las
probabilidades de oportunismo ante una lgica de actuacin de
las agencias gubernamentales ms descentralizadas.
En efecto, las reformas gerencialistas y los presupuestos orientados a resultados llevan ineludiblemente a una consecuencia: al
incremento de la autonoma de accin operativa de los agentes y
las organizaciones gubernamentales. El argumento sustantivo es
que esta autonoma en la gestin de las organizaciones gubernamentales, incrementa la posibilidad de que respondan inteligentemente a los problemas sociales y acten de manera informada
y comprometida en su solucin. Pero sin un control adecuado, el
desorden y la incongruencia en las actividades generales de la administracin pblica sera una consecuencia no deseada de este tipo
de reformas.
Pero con un presupuesto que genere las reglas y las instituciones adecuadas para al mismo tiempo que se dirige estratgicamente
a la organizacin y se le permite autonoma de gestin se tengan
los instrumentos para vincular gasto con resultados de una manera confiable, este riesgo se reduce y las ventajas de~nerar un cuerpo
administrativo innovador y pensante se incrementan.
158
D. ARELLANO GAULT, j.R. GIL. j RAMREZ YA. ROjANO
Los presupuestos dirigidos a resultados, parecen ser una pieza

sustantiva del xito de las reformas contemporneas, Sin embargo, el camino no es fcil, Diversas experiencias en el mundo
donde se ha implementado este tipo de reformas presupuestales
estn hoy revalorando y reevaluando sus resultados. Estudiar algunas de estas experiencias, concretamente Australia, Reino Unido
y Nueva Zelanda es uno de los objetivos de este documento,
Adems de las lecciones que pueden aprenderse de otras experiencias, es importante analizar el Estado en que la propuesta de
un presupuesto dirigido a resultados se encuentra en Mxico. En
el marco del Programa de Modernizacin Administrativa (Promap
1995-2000), en 1997 se comenz a implementar la nueva estructura programtica (NEP) y el desarrollo de un sistema de evaluacin
del desempeo (SED). Entre otros proyectos de reforma, estas dos
piezas sustantivas de trabajo institucional han comenzado a generar los elementos y los espacios para la transformacin del
proceso presupuestal en Mxico. Si bien su implementacin est
iniciando, es importante poder hacer una comparacin con otras
experiencias para hacer resaltar los retos que su instrumentacin
est enfrentando y los que seguir enfrentando en el futuro.
As, el objetivo sustantivo de este documento es generar un espacio de anlisis sistemtico sobre la reforma presupuesta! en Mxico, particularmente aquella reforma dirigida a transformar el proceso presupuestal teniendo como gua sustantiva la obtencin y
medicin de resultados. Para ello, nos proponemos hacer una exploracin bsicamente documental con respecto a este tipo de reformas que otros pases han instrumentado. Es importante destacar
que ste no es un estudio comparativo que busque extrapolar y
generalizar. Tal esfuerzo requerira de otro tipo de trabajo metodolgico que no es intentado en este momento (vase Yin, 1984).
Esta es una exploracin ad hoc (es decir bajo ciertos parmetros predefinidos explcitamente) que busca resaltar los dilemas que este
tipo de estrategias de reforma estn enfrentando en el camino: En
otras palabras, hemos encontrado en el proceso de estudio de otras
experiencias, problemas similares a los que se est enfrentando la
reforma presupuesta! en nuestro pas, y otros problemas que dado
el grado de desarrollo de la propuesta en Mxico todava no son
159,
observables, pero que tienen una buena probabilidad de serlo en

el futuro inmediato. Resaltar estos problemas que no importando
las grandes diferencias entre los pases analizados, sin embargo son
problemas comunes, tiene una buena probabilidad de estar observando situaciones clave que pueden ser advertidas con anticipacin
y con ello obtener lecciones prcticas y estratgicas pertinentes.
De esta manera, hemos escogido realizar un anlisis que
ponga nfasis en tres elementos sustantivos de la reforma:
Analizar reformas que se plantean la medicin de desempeo
y la direccin de la accin por resultados.
Mecanismos legales y normativos que fueron generados para
dar legitimidad, orden y legalidad al proceso de reforma.
Las transformaciones en la relacin agencias controladoras
del gasto y dependencias, entidades o dems agencias gubernamentales.
A partir de hacer el anlisis de cada experiencia con esta base,
se busca resaltar las lecciones y los dilemas que la propia reforma
va generando y que sintetizamos en tres elementos de anlisis:
el papel de las agencias controladoras;
la autonomizacin de las organizaciones gubernamentales; y
los puntos particulares de incertidumbre que las reformas
generan en la dinmica gubernamental.
Para la realizacin de esto se propone estudiar tres casos reconocidos internacionalmente como experiencias indispensables
a conocer por su ambicin y complejidad: el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda. En todas estas experiencias, la reforma
gerencial del gobierno ha implicado tener como pieza sustantiva
una reforma presupuestal dirigida a objetivos y resultados. Adems,
las transformaciones legales e institucionales han sido un pivote
elemental de legitimacin del proyecto, generando una compleja
transicin y cambio en las relaciones entre age~cias controladoras y supervisoras del gasto y las dems agencias gooernamentales.
Si bien es claro que las diferencias polticas, histricas y econmi-
160
D. ARELLANO GAULT, j.R. GIL,
J.
RAMREZ y A. ROjANO
cas entre estos casos (todos adems pertenecientes al sistema de

Commonwealth britnico) y Mxico son enormes, creemos que
se pueden obtener lecciones importantes para el caso mexicano y
en general para diversas reformas en curso, Como podremos observar, los principales dilemas identificados a nivel internacional (el
asentamiento de un nuevo papel de las agencias controladoras y
el desarrollo de mayr autonoma de gestin en las organizaciones
gubernamentales) aparecen en cada una de las experiencias, y se
pueden comparar (aunque sea de manera inicial) ciertas similitudes y diferencias sustantivas, pudiendo analizar estrategias concretas que se han intentado con diferentes resultados.
De esta forma, se analizarn los casos ya definidos en terminas
de sus antecedentes, del marco legal y normativo que han utilizado
para legitimarse e instrumentarse, as como de las transformaciones
que buscan generar tanto dentro de las propias agencias gubernamentales, como de su relacin entre s, todo a partir de inducir un
proceso presupuestal que dirija la accin gubernamental a la obtencin de resultados ms que simplemente a la administracin de programas. No est de ms repetir que las diferencias histricas, polticas, econmicas y sociales entre estos pases son enormes. Por ello, de
manera explcita no se propone realizar todava un estudio que enfatice las diferencias, mucho menos por tanto que evale el impacto de
las reformas. Si bien proporcionaremos algunos datos para ello, no es
el objetivo de este documento.
Por ltimo, en las conclusiones, se realiza la comparacin a
travs de las categoras definidas, proponiendo lecciones y nuevas
vas de anlisis que podrn explorarse a partir de los dilemas de
instrumentacin de este tipo de presupuestos.
NUEVA ZELANDA
Aspectos generales
Nueva Zelanda es un pas pequeo con una poblacin de 3.4
millones de habitantes (OCDE, 1993), con un sistema de gobierno
parlamentario y unicameral. En Nueva Zelanda existe una monarqua constitucional. El Estado es independiente y soberano. El
161
Tratado de Waitangi (1840) establece a Nueva Zelanda como una

colonia britnica, por lo que los poderes de la Corona recaen en la
Reina IsabellI, quien tiene el ttulo de reina de Nueva Zelanda.
La reina nombra al gobernador general, quien es su representante
en el pas y es propuesto por el primer ministro por un periodo de
cinco aos con poderes muy limitados. En Nueva Zelanda no
existe constitucin escrita.
Las elecciones en Nueva Zelanda se realizan cada tres aos
con un sistema bipartidista: el Partido Laborista y el Partido Nacional. La legislacin le corresponde al parlamento de Nueva Zelanda compuesto por el soberano (representado por el gobernador
general) y por la Cmara de Representantes. Las principales funciones del parlamento son la promulgacin de leyes, constituir el
gobierno, supervisar la administracin gubernamental y autorizar los gastos de dinero pblico (OCDE, 1993). El jefe de Gobierno
es el primer ministro y es el dirigente del partido poltico que ha
obtenido la mayora en la Cmara de Representantes. Una vez nombrado, ste debe formar un gobierno y asignar las carteras entre
los ministros.
No todos los ministros son miembros del gabinete, el gobierno
actual comprende 18 ministros que forman parte del gabinete y cinco ministros que no forman parte de ste. Los ministros tienen
reas especficas de responsabilidad llamadas "portafolios" y pueden ser asistidos por ministros asociados o subsecretarios parlamentarios (vanse organigramas 1 y 2).
El principal rgano responsable del presupuesto es el ministerio
de Finanzas y de ste depende el Departamento de la Tesorera. El
informe del presupuesto es enviado por el ministerio de Finanzas en
nombre del gobierno. La Tesorera asesora en la elaboracin del
presupuesto anual y participa en la elaboracin de documentos
presupuestarios (OCDE, 1995).
Antecedentes de la reforma administrativa

Antes de las reformas administrativas, Nueva Zelanda se caracterizaba por un control centralizado del sector estatal con una
economa regulada y subsidiada, protegiendo el mercado interno.
ORGANIGRAMA
ORGANIZACIN DE.LA ADMINISTRACIN

CENTRAL EN NUEVA ZELANDA
Cmara
de
Representantes
Monarca
Consejo de Estado
Agencias parlamentarias
Controlador e interventor general
Oficina del empleado
Oficina del ombudsan
Comisario parlamentario
del medio ambiente
Oficina del consejero parlamentario
Comisin de los servicios
parlamentarios
Comisario para el respeto
de la vida privada
Ministerios
Otrosservidos del
Estado
Ministenos
centrales
Primer ministro
y gabinete
ejecutivus
37 ministerios
Comisin de la
funcin pblica
Empresas propiedad
del Estado
(Consejos de
administracin)
Entidades propiedad
de la Corona
(Consejos de
administracin)
Fuerzas de
defensa polcia
Fuente: Administracin Pblica: Modelos delospaisesde 14 OCDE, OCDE. 1993. p. 252.
ORGANIGRAMA
JERARQUA TPICA
DE UN MINISTERIO EN NUEVA ZELANDA
Ministro
~~~~-----.
Asesores
corporativos
f---
Director
Director
Ejecutivo
intermedio
Ejecutivo
intermedio
Personal
Personal
Jefe ejecutivo
de
departamento
Director
Ejecutivo
intermedio
Personal
Director
Director
Ejecutivo
intermedio
I
I
Ejecutivo
intermedi:J
Personal
Personal
Fuente: Administracin Pblica: Modelos de /os paises de la ocoe; OCDE, 1993, p. 251.
D. ARELLAN GAULT,
164
r.s.
GIL,
RAMREZ
yA
RfANO
El gobierno era propietario de las mayores empresas (p. ej. comunicaciones y transportes, Banca de Nueva Zelanda, produccin
. de petrleo y gas, etctera) que con la reforma se privatizaron.
Los cuadros siguientes muestran el proceso de privatizacin llevado a cabo desde 1987 hasta 1998 y los cambios del empleo en
el sector pblico a partir de 1989 y hasta 1997.
PROCESO DE PRIVATIZACIN
(Millones de dlares de Nueva Zelanda, aos fiscales)
1987/1988
1988/1989
1989/1990
1990/1991
1991/1992
1992/1993
1993/1994
199411995
1995/1996
1996/1997
199711998
1998
Total
Fuente:
1999. p. 57.
OECO
1,128
1,475
1,448
5,378
518
1,974
793
364
1,013
1,823
O
487
16,401
Economic Surveys. Speeial Features. Structural policies. The economic strategy. New Zealand.
La administracin pblica estaba organizada en departamentos y el Estado por medio de la State Services Commissioner regulaba a los empleados del servicio civil, sus condiciones de trabajo
y salario. Cada departamento tena alguien a la cabeza que serva
indefinidamente. Los departamentos tenan poca discrecin en
el manejo de sus recursos y se basaban en tareas establecidas a ante
y generalmente no se rendan cuentas en funcin de los resultados
(OCDE, 1997).
Hasta principios de la dcada de los setenta Nueva Zelanda
tena una tasa de crecimiento similar al resto de los pases de la
OCDE, as como bajo desempleo y precios estables (vanse cuadros
1 y 2). Esa estabilidad econmica se deba en gran parte a las preferencias en relaciones de mercado que el Reino Unido tena con -
165
EMPLEO EN EL SECTOR PBLICO

TOTAL DE EMPLEOS EN EL SECTOR PBLICO (MILES)
Ao
Gobierno central
Gobierno local
Total empleos en el sector pblico
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
290.1
271.8
253.3
245.6
235.7
233.2
224.4
230.7
44.2
46.7
47.0
42.2
39.6
39.1
38.1
40.0
1997
238.0
39.3
334.3
318.5
300.3
287.8
275.3
272.3
262.5
270.7
277.3
Fuente; Elaboracin propia con base en datos de la OCDE.
Nueva Zelanda, lo que finaliz en la dcada de los setenta cuando el Reino Unido entr en un mercado comn.
A mediados de los setenta el crecimiento econmico de Nueva Zelanda se vio afectado y el gobierno respondi con mayores
controles e incremento a los subsidios. En la dcada de los ochenta las condiciones econmicas fueron an ms graves (vase
cuadro 2). Tal situacin fue producto de un sistema de gobierno
en el cual los objetivos polticos se pretendan alcanzar a travs
de (Mascarenhas, 1996):
Una serie de programas cuyos objetivos no eran claros.
Gastos en programas financiados con impuestos y asignados por el parlamento.
Asignaciones a los departamentos para programas que rara
vez estuvieron ligados a los objetivos departamentales.
Control en las asignaciones basado en los insumas.
Es hasta 1984 con la llegada al poder del Partido Laboral que
el pas se ve inmerso en una serie de reformas por medio de un
marco legal. Las principales reformas institucionales en el sector
pblico fueron (Boston, 1996): State-Owner Enterprises Act 1986,
166
O. ARELLANO GAULT. ).R. GIL, J. RAMREZ y A. ROJANO
State Sector Act 1988, Public Finance Act 1989 y Fiscal Responsibility Act 1994.
La reforma fue introducida en tres fases (Mascarenhas, 1996):
en la primera fase, el gobierno reexamina el papel del Estado en
la economa a travs de la demarcacin de los respectivos papeles
del sector pblico y privado, y resaltando al mercado como gua
para la economa en lugar del modelo de Estado interventor.
La segunda fase de la reforma incluye el establecimiento de
departamentos del servicio pblico en empresas autnomas propiedad del estado regidas, por la State-Owner Enterprises Act. La
fase tres, la cual centr las reformas en el ncleo del sector pblico,
se inici en dos. partes: la introduccin de la State Sector Act en
1988 y la Public Finance Act de 1989.
Las reformas enfatizaron en crear incentivos, para alcanzar
lo que se esperaba de los administradores del sector pblico, las
cuales incluyeron (Scott y Gorringe, 1989):
Dar mayor responsabilidad a los jefes de departamentos
asociada con mayores recompensas y castigos.
Reducir el control en insumos.
Poner nfasis en la especificacin de outputs, ampliamente
definidos, e
Introducir sistemas de informacin para medir los resultados.
Por medio de las reformas institucionales se han separado
poltica y operaciones, contratos basados en relaciones jerrquicas y rigurosos sistemas de administracin por resultados, lo que
ha mejorado la rendicin de cuentas de ministerios al parlamento,
de servidores pblicos a ministros y a travs de stos al parlamento
(Aucoin, 1995).
State-Ower Enterprises Act (1986)

o Ley de Empresas de Propiedad Estatal
La reorganizacin de los departamentos gubernamentales y otras
agencias del sector pblico fue implementada primero a travs de
CUADRO
CRECIMIENTO DEL PIB EN ALGUNOS PASES DE LA OCDE, 1955-1973

(Promedio anual de la tasa de crecimiento (por ciento))
PIB
PIB per cpita
1955-1960
AustMlia
Canad
Dinamarca
Finlandia
Irlanda
Pases Bajos
NlIeJ1a Zelanda
Reino Unido
Total
OCDE
Fuente:
DECD
2.0
0.7
3.9
3.2
1.9
2.5
1.8
2.3
2.1
1960-1965 1965-1970
2.6
3.7
4.4
4.6
3.4
3.6
2.8
3.3
3.9
1970-1973 1955-1973
3.7
3.1
3.8
5.2
4.2
4.5
1.6
1.7
3.6
Eanomil: S""'o/" Nueva Zelanda. abril, 1975. p. 9.
2.7
4.8
3.6
4.9
3.6
3.3
2.6
3.3
4.2
2.4
2.9
4.0
4.3
3.3
3.4
2.2
2.2
3.4
total
1955-1960
1960-1965
1965-1970
1970-1973
1955-1973
4.3
3.4
4.6
4.1
1.3
3.9
4.0
2.7
4.6
5.7
5.2
5.3
3.7
5.0
4.9
3.2
5.2
5.7
4.8
4.6
5.3
4.7
5.7
3.0
2.1
4.7
4.8
6.0
4.2
5.1
4.9
4.2
4.6
3.0
5.2
4.7
5.1
4.7
4.9
3.5
4.7
4.1
2.8
4.2
3.3
CUADRO
INDICADORES DE RESULTADOS MACROECONMICOS EN ALGUNOS PASES DE LA OCDE

Nueva Zelanda
Crecimiento
del PlB l
19631973
19731983
19831997
Crecimiento del PIB
per cpta'
19631973
19731983
1983-1997
Inflacin1963-1973
1973-1983
19831997
Crecimiento
de la Inversin'
1963-1973
1973-1983
1983-1997
3.5
1.3
2.3
1.9
0.5
1.3
5.3
13.4
6.0
6.6
0.0
5.7
Estados Unidos
Japn
Alemania
Francia
Italia
Reino Unido
Canad
Australia
3.4
5.4
2.8
2.7
5.3
2.4
3.5
4.4
2.1
3.0
9.3
3.2
3.1
4.4
1.6
3.1
5.3
2.3
2.0
4.8
2.7
2.0
2.6
3.2
1.0
2.1
7.9
2.3
2.6
3.6
1.7
0.9
4.4
1.8
1.5
4.1
2.3
1.9
2.9
1.1
2.4
3.6
1.5
lA
3.4
1.1
2.1
3.6
8.2
3.5
n.d.
8.1
4.6
10.9
3.5
4.1
5.3
16.6
6.2
13.3
lA
3.5
5.0
2.1
4.5
3.7
9.3
3.1
4.0
1I.2
5.1
7.2
2.6
4.6
13.2
2.0
5.3
4.0
6.8
3.6
7.0
-6.5
2.3
3.3
-1.0
3.0
4.7
1.8
5.1
7.1
6.6
4.7
5.2
2.6
4.4
1.1
Crecimiento de la
productividad
del trabajo1963-1973
1973-1983
19831997
Tasa de empleov '
1963-1973
1973-1983
1983-1997
Tasa de desempleo1963-1973
1973-1983
1983-1997
Balance de
cuenta corriente
(proporcin de PIB)2
1963-1973
1973-1983
1983-1997
1.3
0.2
1.0
2.0
0.3
1.2
7.8
2.3
2.1
4.2
1.9
1.2
404
2.1
1.8
5.3
2.0
2.2
3.4
1.6
1.7
1.8
0.7
1.0
2.7
1.5
1.4
72.6
73.2
70.0
61.7
64.0
70.5
71.2
69.8
72.6
68.8
65.1
63.1
6604
64.0
59.7
57.1
55.5
52.6
71.3
69.1
68.4
62.3
64.9
68.7
67.2
65.6
66.8
0.2
1.8
6.6
4.7
7.2
6.5
1.2
2.0
2.7
0.8
4.0
8.2
2.3
504
10.5
4.0
5.5
10.0
2.1
5.8
9.2
4.9
7.9
9.8
1.9
5.6
8.6
1.0
-5.5
-4.2
0.3
-0.1
-1.9
1.3
0.3
2.6
0.8
0.6
0.6
-0.3
0.2
lA
-0.9
0.1
0.1
0.0
-1.0
-1.8
-2.8
-2.3
-2.4
-2.9
-4.7
lA
Fuente: oeco,Economic Surveys. Special Features. Sttucturalpolicies. The economic strategy. NuevaZelanda. 1999, p. 69.
, Volumen, promedio anual.
'Promedio del periodo.
3 Promedio anual.
Empleo total como IDt porcentaje de la poblacin en edad de trabajar, 15-64 aos.
D. ARELLANO GAULT, j.R. GIL,). RAMREZ YA. ROjANO
170
un proceso intenso de las nuevas leyes, Una de las leyes aprobadas

fue la State-Ower Enterprises Act (SOE) que estableci un nmero de organizaciones como empresas autnomas propiedad del
Estado y cuya operacin fuera rentable.
La State-Ower Enterprises Act, dividi las actividades del
sector pblico en las tradicionales y las comerciales; las primeras
propias de la Corona y las segundas fueron organizaciones pblicas
que se manejan con principios propios de las empresas privadas,
Las empresas se separaron de acuerdo con el sector al que pertenecan y la formulacin de las polticas qued a cargo del ministerio
sectorial. A las empresas se les otorg libertad de contratacin de
insumos incluyendo la facultad de endeudarse (Petrei, 1997).
Algunos de los componentes clave del modelo de empresas
estatales son los que establecen una clara identificacin y separacin del papel de los ministros y administradores, as como el reporte actual de los resultados logrados previas especificaciones de los
objetivos (Pallot, 1998).
La State-Owned Enterprises Act establece una reestructuracin de las organizaciones del Estado, las cuales van a operar bajo
una concepcin de empresas privadas, lo que determina la necesidad de establecer nuevas reglas polticas y administrativas para
los principales actores gubernamentales. Esto se da de manera casi
inmediata y por medio de la legislacin: la State SectorAct en 1988
y la Public Finance Act en 1989 que vinieron a reforzar y complementar las reformas iniciadas por la SOE.
State Sector Act (1988)

o Ley del Sector Estatal
Dos aos despus y como seguimiento de la Ley de Empresas de
Propiedad Estatal se emprendi la reforma de la funcin pblica
de Nueva Zelanda. As, la State Sector Act (SSA) modific las condiciones para designar a los jefes ejecutivos (chieJexecutive);1 redefini las relaciones y responsabilidades de los jefes ejecutivos
frente a los ministerios; y otorg a los jefes ejecutivos la respon1Antes
conocido como secretario o jefe permanente,
. 171
sabilidad de la mayor parte de la gestin de personal y financiera,

que anteriormente eran administrados desde el centro por la State
Services Commission y por la Tesorera (OCDE, 1993).
La State Sector Act (SSA) reorganiz el servicio pblico y cambi las relaciones entre ministros y jefes ejecutivos. Esta ley reemplaz al jefe permanente en los departamentos del gobierno por
jefes ejecutivos a travs de un contrato por tiempo limitado con
la posibilidad de renovarlo. El jefe ejecutivo es responsable de la
administracin del departamento y tiene poderes similares a un
empleado del sector privado (Mascarenhas, 1996). En pocos meses el servicio civil de carrera que prevaleca en el gobierno desde
1913 fue prcticamente abolido (Gregory, 1999).
Actualmente los jefes ejecutivos son designados a travs de
un proceso transparente llevado a cabo por la State Services
Commissioner, tomando en cuenta la opinin de los ministerios
en la asignacin. La convocatoria es dada a conocer en los principales peridicos del pas y algunas veces en pases como Australia, Canad y el Reino Unido.
Cada departamento se relaciona con el ministro a travs de los
jefes ejecutivos. Las responsabilidades departamentales de cada jefe
ejecutivo son negociadas en acuerdos anuales entre el jefe ejecutivo y el ministerio responsable. Estos acuerdos especifican las prioridades a seguir, los objetivos establecidos y los resultados particulares a alcanzar. Se enfatiza que el jefe ejecutivo es responsable de
los resultados del departamento. As, a los jefes se les da responsabilidad total al frente del departamento, incluida la contratacin
o despido de su personal, as como la negociacin de acuerdos
colectivos o individuales (OCOE, 1997).
La ley tambin estableci el Senior Executive Service.? ste
ocupa un nivel inmediatamente abajo del jefe ejecutivo, con la
intencin de mitigar cualquier implicacin negativa en la cooperacin interdepartamental y coordinacin poltica, ya que en el
transcurso de las reformas se favorecieron las agencias independientes sobre las interdependientes, de hecho fue desmantelada
Service
cuadro
:la .Stnior.~tive
es un.pequei\o
de "senior" que acta como una
fuerza de cohesin en el servidO pbliCo pl!1' que aet\k como un todo (Boston, 1996).
172
D ARELLANO GAULT, ].R. GIL, . RAMREZ y A ROJANO
la estructura de comits interdepartamentales (Gregory, 1999).

El jefe ejecutivo tiene el derecho de asignar a los funcionarios del
Senior Executive Service; sin embargo, con la intencin de mantener integridad, unidad y cohesin del servicio pblico, se debe
consultar a la ssc (Bastan, 1996).
Los camhios relativos a las asignaciones, condiciones de empleo, y poderes y responsabilidades de los jefes ejecutivos, fueron
establecidos en la State Sector Act a travs de cinco objetivos
centrales.
Hacer el sistema de asignacin ms abierto y flexible.
Clarificar la funcin y la responsabilidad de las varias partes
involucradas en las designaciones de los jefes ejecutivos.
Preservar la neutralidad poltica del servicio pblico dando
al mismo tiempo a los ministerios una explicacin legal, de ser
posible, para rechazar las recomendaciones de la ssc y hacer sus
propias designaciones.
Crear incentivos a los jefes ejecutivos para lograr los resultados de una manera ms fcil.
Proporcionar facilidad a los ministerios para monitorear y
valorar los resultados de sus jefes ejecutivos.
La SSA establece que cada jefe ejecutivo es responsable ante
el ministerio asignado por: las obligaciones del departamento
(incluyendo las impuestas por la ley o por las polticas gubernamentales); la disponibilidad de aconsejar al ministro asignado o
a otros ministros de la Corona; las actividades generales del departamento; y, la eficiencia, eficacia y administracin econmica de
las actividades de los departamentos (Bastan, 1996).
Public Finance Act (1989)

o Ley de Finanzas Pblicas
La Public Finance Act (PFA) fue complemento de la State Sector
Aet en el mbito de la gestin financiera. Bajo esta ley se cambi
de un control por los insumas (inputs) a un mayor, nfasis en los
NUEVA GESTiN PBLICA EN ACCiN
173
resultados por medio de los outputs y outcomes. 3 El nfasis en la

gestin financiera pas del control de inputs a medidas de output
y outcome (Bastan, 1996).
La Public Finance Act intenta alcanzar mejores resultados
de los departamentos gubernamentales y tiene tres objetivos
interrelacionados (ministerio de Finanzas):
obtener valor y mayor productividad de los recursos que
entran al sector pblico;
mantener mayor control sobre el gasto pblico; y
asegurar que las disciplinas que han sido adoptadas en la economa puedan tambin aplicarse en el sector pblico.
La PFA provee que las asignaciones sean evaluadas por clases
de outputs ms que por inputs este cambio da a los jefes ejecutivos
una amplia discrecin para la seleccin de los inputs, que generan
los outputs. La PFA establece especificaciones ex ante de outputs
(bienes y servicios) concibe el presupuesto y asignaciones posteriores como "contrato por resultados" el cual especifica la asignacin de recursos por la oferta de outcomes (impacto en la comunidad) (Mascarenhas, 1996).
Como cada departamento depende de un ministerio y est
encabezado por un jefe ejecutivo, el papel del ministerio es de comprador de los outputs y el de los jefes ejecutivos es el de ofrecer stos.
Las asignaciones se dan a los ministros quienes tienen discrecin
para adquirir los outputs de la fuente que ellos prefieran. En la
mayora de los casos los departamentos son los oferentes, excepto en sectores donde los outputs son provistos por entidades de la
Corona. Algunos departamentos ofrecen sus productos a dos o
ms ministerios, cada uno de los cuales tiene una relacin de compra con ste. En estos casos, el ministerio con mayores compras
al departamento es designado como el ministerio responsable, el
3 La implementacin de un sistema basado en la rendicin de cuentas hizo necesario
una clara distincin entre outputsy outeomes. Los outputs son los bienes y servicios producidos
por los departamentos y los outaJmes son los resultados o impactos de los outputs en la sociedad. Los outputs son responsabilidad de los jefes ejecutivos y los outcomes de los ministros
(OCDE.I997).
174
D. ARELLANO GAULT, j.R. GIL, j. RAMREZ y A. ROjANO
cual ve los intereses propios del gobierno, incluyendo las condiciones financieras del departamento y su capacidad de desarrollo, El
ministerio responsable negocia un acuerdo anual de resultados
con los jefes ejecutivos (OCDE, 1997).
Estos acuerdos especifican los resultados que se esperan de
los jefes ejecutivos, enfatizando las prioridades a seguir el siguiente ao. En los primeros aos de las reformas, la forma y el contenido de los acuerdos de resultados variaba en su contenido entre
los departamentos; despus se volvieron altamente estandarizados, lo que llev a una nueva prctica para estructurar los acuerdos,
sta fue a travs de Strategic Result Areas (SRA) del gobierno y las
Key Result Areas (KRA) de los departamentos (Pallot, 1997).
Las SRA y KRA han sido introducidas como respuesta a la percepcin de las reformas, particularmente en el sentido de que se
han descuidado los intereses colectivos, la evaluacin de los outcomes" y la orientacin a corto plazo de la poltica. Las Strategic
Result Areas representan objetivos a mediano plazo, son el puente
poltico entre los objetivos del gobierno a largo plazo (articulados
en un documento de 1993 denominado Ruta para el 2010) Yel enfoque a un ao del presupuesto departamental, acuerdos de resultados y planes operativos (OCOE, 1977). De acuerdo a las Strategic
Result Areas, cada departamento establece sus Key Result Areas,
los cuales forman la base para los acuerdos de desarrollo anuales.
Las SRA definen objetivos; las KRA se asemejan a medidas de output,
estas KRA identifican los bienes y servicios necesarios para que se
cumplan las SRA.
Esta ha sido una medida aceptada por parte de los ministros
y de los jefes ejecutivos; ya que las Strategic Result Areas permiten a los ministros alinear ms fcilmente sus prioridades a aquellas del gobierno, y pueden tambin reclamar recursos adicionales
con el argumento que son respuesta a las iniciativas del gobierno.
Por su parte, los jefes ejecutivos tambin aceptan este nuevo
proceso porque esto les da una indicacin ms clara de los resultados que de ellos se espera (OCDE, 1997).
4 Algunos outcomes pueden derivar de compras especificas de outputs; muchos no ... los
outalmes son resultado de factores que muchas veces no son competencia del gobierno (OCDE,
1997).
175
El mayor problema que se ha encontrado en la implementacin

del presupuesto por resultados ha sido (Mascarenhas, 1996): que
las agencias difieren en la clarificacin de los outputs y outcomes y
en la claridad de las relaciones entre sus outputsy outcomes. Existen
casos donde la relacin causa-efecto entre outputs y outcomes puede ser establecida, sin embargo, cuando esta relacin no es fcil de
establecer se recurre al anlisis poltico para la eleccin de objetivos o metas.
Fiscal Responsability Act 1994
o Ley de Responsabilidad Fiscal
La Fiscal Responsability Act (FRA) establece los principios en que
deber sustentarse la poltica fiscal; norma la publicacin de los
distintos actos con consecuencias fiscales; y especificalo que el gobierno deber publicar en relacin con los resultados de su actuacin e intenciones y propuestas para el corto y largo plazo.
Los cinco principios bsicos que deben regir la poltica fiscal
en Nueva Zelanda son: (Pelrei: 167):
Reduccin del nivel de endeudamiento.
Mantenimiento de un nivel prudente de deuda.
Conservacin de un nivel patrimonial adecuado que permita atenuar los efectos de eventos futuros adversos.
Manejo prudente de riesgos fiscales.
Sistema impositivo razonablemente predecible.
La informacin financiera debe ser acorde con la prctica
contable generalmente aceptada (GAAP), sta fue establecida corno
un cuerpo independiente bajo la Financial Reporting Act (1993)
por el gobierno de Nueva Zelanda para prever prcticas de manipulacin financiera y asegurar el control del gasto pblico.
La Ley de Responsabilidad Fiscal detalla los informes .que el
gobierno debe dar a conocer y seala a los funcionarios responsables de proveer la informacin que se concn:ta en: "Un Informe
176
D. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, J. RAMREZ YA. ROJANO
sobre poltica presupuestaria y estrategia fiscal; las actualizaciones econmicas y fiscales y otros informes" (Pelrei: 173).
El informe sobre poltica presupuestaria y estrategia fiscal
destaca los lineamientos estratgicos del presupuesto. La publicacin del informe se verifica en marzo de cada ao, sealando
explcitamente las prioridades en materia de gastos e ingresos y ordenando lo relativo a los fines de poltica econmica, precisando de
qu manera el gobierno pretende alcanzar los objetivos (control
de gasto, reduccin de la deuda, disminucin gradual de los impuestos, manejo de riesgos y estabilidad econmica) y explicando tambin la poltica de corto y largo plazo.
Existen varios tipos de actualizaciones que se van dando de
acuerdo con la economa y sobre la ejecucin del presupuesto.
Cada actualizacin incluye una compatibilizacin de los objetivos originales con la realidad; unade ellas se establece cuando se
presenta el presupuesto, otra a mitad del ao fiscal y la tercera,
de cuatro a seis semanas antes de las elecciones.
Los otros informes se refieren a los Estados financieros anuales y semestrales. Cada organismo debe presentar listados financieros anuales. Desde 1992, se presentan a los ciudadanos en su
carcter de "accionista" del Estado, informes muy similares a los del
sector privado. Los estados financieros incluyen el Estado patrimonial, el Estado de resultados, el cuadro de movimientos de
caja y anexos con el estado de la deuda, pasivos contingentes con
sus notas contables, ingresos y gastos extrapresupuestarios y manejo de fondos fiducidiarios.
Proceso presupuestario
La administracin financiera es uno de los xitos del modelo de
Nueva Zelanda. En un periodo corto (18 meses aproximadamente),
todos los departamentos transfirieron la contabilidad y el presupuesto efectivo a una base creciente y se aplicaron estndares
comerciales en la preparacin de acuerdos presupuestales y financeros. Los departamentos tienen la responsabilidad de manejar
sus propias cuentas bancarias y de preparar a tiempo y oportuna-
177
mente la hoja del balance y otros acuerdos financieros (OCDE,

1993).
.
En Nueva Zelanda se mantiene estrictamente inmvil el control financiero anual, lo que impide a los departamentos utilizar
los fondos no utilizados de un ao financiero al siguiente. La
Public Finance Act estipula que, excepto como acuerdo entre el
ministro de Finanzas y el ministerio responsable por el departamento, un supervit no es ejercido por ste. Lo que ha llevado a
que la mayora de los departamentos agoten todos sus recursos
provistos anualmente (OCDE, 1997).
El ciclo presupuestario consiste de una serie de fases, las
cuales encajan con un proceso completo de estrategia colectiva y
rendicin de cuentas (Bastan, 1996). Las fases son:
Fase
Fase
Fase
Fase
Una
estratgica (octubre-diciembre).
presupuestal (diciembre-febrero).
de revisin colectiva (febrero-abril).
de realizacin del presupuesto (abril-mayo).
fase de revisin expost (julio-septiembre).
La fase estratgica implica que los ministros de manera conjunta establezcan la estrategia a seguir en los prximos tres aos,
permitiendo una visin integral de la estrategia fiscal al separarla
de los detalles en las asignaciones presupuestarias. Cada ministerio con informacin recibida de los departamentos determina su
estrategia y los objetivos para un periodo de tres aos. Estas estrategias son analizadas por el ministerio de Finanzas y se discuten en el gabinete.
Los ministerios y los departamentos realizan sus borradores
de presupuesto para el ao siguiente y hacen una revisin para
los dos aos siguientes, se presentan las polticas y recursos clave.
A su vez se preparan los acuerdos de contratacin e indicadores de
resultados. Al mismo tiempo, en diciembre, el Ejecutivo publica
un documento, preparado por la Tesorera (requerido por la Ley de
Responsabilidad Fiscal) que contiene la actualizacin de las proyecciones fiscales econmicas para los prximos t.re$ aos. Los mi-
178
D. ARELLANO GAULT. j.R GIL. . RAJ\1REZ y A. RO/ANO
nisterios y los departamentos preparan sus presupuestos dentro

de la estrategia de presupuesto integral, acuerdan las Key Result
Areas consistentes con las Strategic Result Areas y llegan a acuerdos de compra (Boston, 1996).
La fase de revisin colectiva se ha establecido para mitigar problemas tradicionales de disputa entre la Tesorera y los departamentos, los conflictos de intereses entre los ministros y para asegurar
la identificacin de las partes involucradas en las disputas. Las
discusiones giran en torno a los niveles bsicos de cada programa,
que son los montos incluidos en el periodo anterior y corresponden
a un nivel de ejecucin bajo el supuesto de que no hay cambio en
las polticas. Entre los meses de febrero a abril se hace una revisin
de estos niveles bsicos y se analizan y consideran nuevas iniciativas. Estas proyecciones se hacen en trminos nominales, sin
considerar incrementos de los precios (Petrei, 1997).
Una vez que la Tesorera ha revisado los tres aos del presupuesto con consistencia en la estrategia fiscal integral del gobierno;
y las disputas entre la Tesorera y los departamentos son escuchadas por el Comit de Control de Gasto, el cual resuelve disputas
menores. Antes del 31 de marzo de cada ao la Tesorera publica
el Budget Policy Statement o biforme de Poltica Presupuestaria que
contiene los objetivos y prioridades del presupuesto y las intenciones fiscales a corto plazo (Boston, 1996). El parlamento revisa
los lmites de gasto (baselines) para el siguiente ao fiscal y los dos
siguientes, se evala que sean consistentes con los principios de responsabilidad fiscal administrativa y los acuerdos previos de largo
plazo de poltica presupuestal. En el mes de junio se aprueba una
asignacin provisional de fondos.
Entre mayo y julio el ministro de Finanzas hace la presentacin ante el parlamento, se especifican las estimaciones para el
siguiente ao y las proyecciones para los dos siguientes aos. Durante los meses de agosto y septiembre el presupuesto es entonces
revisado por el Comit del Gabinete en Control y Gasto Pblico.
El comit distribuye entre comits especficos la revisin de los presupuestos presentados por cada ministerio y departamento.
179
Las nuevas iniciativas son consideradas y en septiembre se

establece un debate sobre las estimaciones presupuestarias en el parlamento. Finalmente, las decisiones tomadas se establecen en la ley
de asignacin del presupuesto que es en octubre. La Ley de Asignaciones Presupuestaria es un documento detallado en el que se
distribuyen los fondos presupuestarios y ocurre despus de que el
ejercicio fiscal ha iniciado, el cual comienza el lo. de julio (Petrei,
1997).
A partir de febrero de 1996 la Cmara de Representantes puede proponer cambios en el presupuesto, aun cuando ya se haya iniciado su ejecucin. Si los cambios son significativos, el Ejecutivo
puede presentar un veto que debe contener un anlisis de la propuesta en discusin y las razones del Ejecutivo para vetarlo. El veto no
puede ser revertido por el parlamento (Petrei, 1997).
Uno de los principales problemas encontrados en la esfera financiera es que los departamentos perciben que el presupuesto
operativo frecuentemente es colocado arbitrariamente, aunado a
que es menos de lo requerido para permitirles realizar todas sus
responsabilidades, lo que ha ocasionado tensin entre la Tesorera
y algunos departamentos operativos. Las reformas no han superado los problemas de asignacin; por un lado, los recursos no son
totalmente asignados con base en los precios de los inputs; por
otro lado, el sistema de contabilidad de costos no est lo suficientemente desarrollado para hacer posible al gobierno la asignacin
de fondos con base en los costos de los outputs (OCDE, 1997).
El cambio de controles de inputs a asignaciones y presupuestos
por outputs ha cambiado el papel de la Tesorera y de otras agencias.
En lugar de manejar directamente los recursos humanos y financieros, el nuevo papel de las agencias centrales es el de administrar el sistema completo de rendicin de cuentas' y monitorear y
evaluar los resultados de los departamentos. El papel de la Tesorera es particularmente importante, y se ha establecido que esta
organizacin detenta fuertes ejercicios de control sobre los departamentos.
s La rendicin de cuentas por medio de acuerdos parecidos a contratos, con la extensin que se ha dado en Nueva Zelanda, no se ha dado en ningn otro pas (Gregory; 1999).
180
o. ARELLANO GAULT, J.R. GIL,). RAMREZ YA. ROJANO
En aos recientes, la Tesorera ha buscado clarificar sus relaciones con los departamentos a travs de (ocns, 1997): a) el establecimiento del ncleo de expectativas de resultados que son
comunes a todos los departamentos; h) emitiendo un escrito de
relaciones anuales que deje de ser un diseo particular de la Tesorera y se valoren los resultados del departamento; yc) un escrito
anual de retroalimentacin donde se examinen los resultados
especificados en la misiva de relaciones.
El ncleo de expectacin de resultados identifica la obligacin
mutua de la Tesorera y los departamentos de mantener abiertos
y confiables los canales de comunicacin, los requerimientos propios y de compra de todos los departamentos y las obligaciones
estatutarias. Esta lista es completamente extensiva y se revisa
cada ao para incorporar nuevos requerimientos,
La misiva de relaciones es un comunicado confidencial de la
Tesorera para cada jefe ejecutivo especificando a qu se le debe dar
especial atencin durante el ao. Este escrito es bosquejado por Tesorera y finalizado en negociaciones con el departamento afectado. La carta de retroalimentacin comenta lo concerniente a los
resultados del departamento en comparacin con aquellos especificados en la carta de relacin. La carta de retroalimentacin es confidencial, pero se provee una copia al State Services Commission.
El proceso presupuestario aun cuando es hecho bajo una base
anual, est enmarcado bajo un contexto multianual; por medio de
las Strategic ResultAreas, las Key ResultAreas y la Fiscal Responsability Act, lo que enfatiza la visin integral y estratgica en la
asignacin de los recursos, as como tambin el control de stos
y menores mrgenes de decisiones arbitrarias por parte de los funcionarios.
Comentarios finales
Las reformas administrativas en Nueva Zelanda surgieron como
respuesta a un nuevo contexto econmico a nivel internacional,
una economa cerrada que le haba permitido al pas mantener un
crecimiento sostenido ya no responda a la realidad econmica
de la dcada de los ochenta.
ISI
Los cambios que se adoptan se sustentan en un marco legal

que impregna el sector pblico. La State-Owner Enterprises Act,
1986, reorganiz las organizaciones pblicas y estableci la concepcin de empresas propiedad del Estado que operaran con principios propios de las empresas privadas. Lo que hizo necesario un
cambio en el manejo de los recursos humanos y financieros que
otorgar la autonoma y flexibilidad necesarias para administrar
empresas rentables, donde el Estado es por un lado proveedor de
los recursos y comprador de los productos.
La State Sector Act de 1988 cambi la estructura de asignacin
de los recursos humanos que prevaleca en las empresas pblicas.
Ahora los jefes ejecutivos, quienes son responsables de los departamentos, son nombrados a travs de un concurso abierto y por un
tiempo determinado, y la permanencia en el puesto est en funcin
de los resultados. La relacin entre el jefe ejecutivo y el ministro responsable se ha hecho ms transparente a travs de acuerdos anuales donde se negocia lo que el ministerio espera obtener del departamento (productos) y la responsabilidad del jefe ejecutivo de
proveer stos.
La modificacin en la asignacin de los recursos financieros
se dio por medio de la Public Finance Act 1989, en sta se establece
que las asignaciones sean hechas por resultados ms que por insumos; as se concibe el presupuesto a travs de un contrato por
resultados entre los ministros y los jefes de departamento. Esto otorga la libertad a los jefes ejecutivos para suministrar sus recursos;
a su vez, los ministros adquieren los productos de la fuente que
ms les conviene, lo que permite una relacin de mercado que facilita que las empresas funcionen como empresas privadas.
La State-Owner Enterprises Act, la State Sector Act y la Public Finance Act se pueden identificar como la primera fase en la
reforma administrativa del sector pblico en Nueva Zelanda. Estas
tres leyes se complementan y permiten llevar a cabo la asignacin
del presupuesto en funcin de los resultados, a su vez que se ejerce un control de los recursos pblicos.
Una segunda fase de las reformas se da con la adopcin de una
visin integral de lineamientos a seguir a corto y largo plazo. La
182
D. ARELLANO GAULT, J.R. GIL,]. RAMREZ YA. ROJANO
Public Finance Act contempla los principios macroeconmicos en

el largo plazo, as como el seguimiento de stos de manera constante. Por otro lado, las Strategic ResultAreasy las Key ResultAreas,
siguen objetivos a mediano y corto plazo encauzadas integralmente, lo que ha permitido resolver problemas que enfrent la gestin
pblica en su primera fase de reformas.
Si bien es cierto que el tiempo puede ser relativamente corto
para poder determinar el xito o fracaso de las medidas adoptadas,
s es claro un marco institucional que respalda las reformas a travs del cual es posible identificar a los actores involucrados, las
responsabilidades respectivas y los objetivos que se deben seguir;
permitiendo as una mayor transparencia en el uso de los recursos pblicos y la flexibilidad necesaria para su administracin.
REINO UNIDO
Aspectos generales
El Reino Unido comprende Gran Bretaa (Inglaterra, Escocia y
Gales) e Irlanda del Norte. Su poblacin es de casi 60 millones
de habitantes (OCOE, 1998). El Estado es unitario con caractersticas muy particulares como el hecho de no tener un sistema judicial
nico, no contar con una Constitucin escrita. A su vez, su sistema
de gobierno est compuesto por diferentes sistemas de administracin local y la descentralizacin de una buena parte de las funciones administrativas centrales (OCDE, 1993).
El Reino Unido est regido por un monarca constitucional y
gobernado por un parlamento nico establecido en Londres. El
Poder Ejecutivo recae en el presidente del partido poltico que ha
obtenido mayora en la Cmara de los Comunes o primer ministro quien es ratificado por la reina. El primer ministro nombra al
resto de los ministros que conforman el gabinete.
El parlamento es la mxima autoridad legislativa compuesta
por la Cmara de los Lores y la Cmara de los Comunes. El Reino
Unido mantiene una doctrina tradicional de soberana parlamentaria lo que significa que ninguna entidad ni individuo tiene el
183
poder de modificar o anular la legislacin aprobada por el parlamento.

La Cmara de los Comunes es la Cmara electa del parlamento y est formada por 659 miembros (OCDE, 1998), sus funciones
son: la aprobacin de la legislacin (destacando las leyes fiscales en
el marco del presupuesto anual) yel control de la administracin
pblica y de las actividades del Ejecutivo. El control detallado lo
llevan a cabo comisiones de investigacin departamentales as
como los debates y las respuestas ministeriales ante la Cmara;
los ministros deben responder ante la Cmara Baja de todos los
actos y omisiones de sus departamentos (OCDE, 1993). La mayora
de los ministros son miembros de la Cmara de los Comunes y slo
algunos de la Cmara de los Lores (Petrei, 1997).
La Cmara de los Lores es la Cmara Alta del parlamento,
tiene alrededor de 1,200 miembros (OCOE, 1993) Yla integracin
de sus miembros no es por medio de la eleccin. Est compuesta
por los obispos ms importantes de la iglesia de Inglaterra, posiciones hereditarias, ex polticos y antiguos altos funcionarios, jefes
militares y presidentes de empresas. Los poderes de la Cmara Alta
son limitados, entre sus principales funciones con respecto a la administracin pblica estn: revisin de los proyectos de ley aprobados por la Cmara Baja, control de los textos legislativos delegados
por los ministros en virtud de poderes legales que les corresponden, control de la aplicacin de textos comunitarios a travs de una
comisin especial. En relacin con las cuestiones fiscales esta Cmara no tiene competencia.
En el Reino Unido tradicionalmente los asuntos importantes
se llevan a cabo en el pleno de la Cmara y no por comisiones; no
obstante, stas han sido ms recurrentes, principalmente por la
Cmara de los Comunes, en la cual existen comisiones permanentes y comisiones especiales.
Existe la Comisin de las Cuentas Pblicas, que investiga la utilizacin de los crditos aprobados por el parlamento consultando
a los altos funcionarios y es asistida por la Oficina Nacional de
Auditora (National Audit Office). Formalmente, esta comisin
limita sus investigaciones en asuntos de economa, d~ eficiencia
184
D. ARELLANO GAULT, j.R GIL, j. RAMREZ y A. ROjANO
y eficacia, La comisin tiene un impacto decisivo sobre la gestin

pblica y, en el marco de sus funciones, puede juzgar la adecuacin, regularidad y el precio de actuaciones mucho ms a fondo
que otras comisiones de investigacin (OCDE, 1993) (vanse organigramas 3 y 4).
Los principales organismos de gestin presupuestaria de la
administracin central del Reino Unido son el Ministerio de Hacienda o el Tesoro (Treasury) y la Oficina de la Funcin Pblica y de la
Ciencia (Office of Public Service and Science, orss) la cual es parte
de la Oficina del gabinete (Cabinet Office). El Ministerio de Hacienda es responsable de la estrategia econmica, la poltica fiscal y
el presupuesto anual, y se ocupa de la planificacin y del control
del gasto pblico.
La Oficina del Servicio Pblico, y de la Ciencia juega un papel importante en el mejoramiento de la eficiencia y eficacia del
servicio pblico a travs del programa Next Steps, la aplicacin
de la Carta del Ciudadano (Citizen's Charter), de la unidad de
control de la eficiencia (Efficiency Unit), del Programa de Competencia por la Calidad (Competing for Quality), del Programa Open
Government, entre otros. De la misma manera busca aconsejar al
Primer Ministro en cuestiones de funciones y de normas delservicio
pblico as como en materia de contratacin y carrera administrativa de los funcionarios pblicos. El Ministerio de Hacienda
y la Oficina del Servicio Pblico y de la Ciencia comparten la
responsabilidad de los principios generales y de la organizacin
central necesaria para la gestin de la funcin pblica (OCDE,
1993).
La administracin est dividida en departamentos y ministerios encabezados por un ministro. Las funciones de stos son
tanto legislativas como ejecutivas. Existen casos en que algunos
ministros no tengan un departamento bajo su responsabilidad y
algunas reas donde haya ms de un ministro, como es el caso del
Ministerio de Hacienda donde existen cinco ministros para su
coordinacin (sin embargo todos estn bajo la coordinacin del
canciller de Hacienda o chancellor of the Exchequer) (vanse
organigramas 3 y 4.)

ORGANIGRAMA
185
LA ESTRUCTURA DEL PARLAMENTO Y DEL GOBIERNO

EN EL REINO UNIDO
Primer ministro
y gabinete
Comits
reunidos
de sesiones
I~
National
Audit Office
Fuente: AdministracinPblica: Modelos de lospasesde la OCDE,
Comits
permanentes
OCDE,
1993, p. 302.
Comits
de
integracin
-'
D. ARELLANO GAULT, j.R. GIL, j RAMREZ YA. ROjANO
186
ORGANIGRAMA
Comits
permanentes
del gabinete
Secretaral
del
I
gabinete
Comits
ad hoc
ORGANIZACIN DEL PARLAMENTO

Y DE LOS SERVICIOS PBLICOS EN EL REINO UNIDO
Departamentos
gubernamentales
no ministeriales
Departamentos
gubernamentales
ministeriales
Entidades
Next Steps
Otros organismos
pblicos (excepto
autoridades locales)
Fuente: Administracin Pblica: MOMios de lospaisesde la OCDE,
OCDE,
1993, p. 302.
187
Antecedentes de la modernizacin administrativa

El Reino Unido, igual que varios pases miembros de la GCDE, vio
afectados sus indicadores macroeconmicos desde principios
de la dcada de los setenta con una cada del crecimiento del PIE
y de la inversin; y un crecimiento de la inflacin y de la tasa
de desempleo (vanse cuadros 1 y 2). La poca de la posguerra
favoreci un incremento en el gasto pblico sin mayor consideracin que el contexto macroeconmico y los recursos disponibles (Petrei, 1997). La programacin de los recursos se basaba en
un ao y la planeacin se enfocaba en proveer recursos con un
pobre enfoque en las consecuencias econmicas. Diversos elementos entonces condujeron a un replanteamiento del sistema
presupuestario. Es a partir de la dcada de los sesenta que se producen grandes cambios en la administracin pblica del Reino
Unido (Petrei, 1997).
En 1976 se fijaron lmites de caja en la asignacin del presupuesto, que implicaba la asignacin de un monto determinado por departamento o programa en trminos reales. Cualquier incremento
en los recursos implicaba un incremento en el presupuesto, que no
favoreca el ahorro de los recursos. En 1982 se produjeron cambios
que implicaron la justificacin de cualquier incremento en el gasto, un horizonte a tres aos y la creacin de la unidad de control
de la eficiencia (Efficiency Unit) cuya funcin fue la revisin de
actividades especficas dentro del sector pblico para reducir costos, mejorar el desempeo y hacer ms estrictos los mtodos de
trabajo, sin mayor nfasis en la evaluacin de los resultados (Petrei,
1997).
Sin embargo, no se produjeron grandes cambios ya que se busc la eficiencia tratando ms con problemas de tipo operativo y
de manera aislada, donde los estudios se enfocaban en una sola
organizacin con la intencin de mejorar los mtodos de trabajo.
A lo largo del mandato de Margaret Thatcher como primera
ministro del Reino Unido (1979-1990) la gestin del sector pblico sufri una serie de reformas que se han dado paulatinamente,
las cuales se pueden enmarcar en dos grandes iniciativas: Iniciativa
188
D. ARELLANO GAULT. j.R. GIL,
RAMREZ y A. ROjANO
de la Administracin Financiera en 1982 (Financial Management

Initiative, FMI) Y el Mejoramiento de la Administracin del Gobierno: los siguientes pasos (Improving Management in Government:
the Next Steps) en 1988. Cada reforma ha implicado nuevos requerimientos de datos y documentos, as que las instituciones del
gobierno central ahora negocian, establecen objetivos de resultados,
y deben planear la entrega de reportes financieros en el tiempo. De
la misma manera, deben desarrollar mecanismos para medir resultados y evaluarse, generando medios para rendir cuentas de la
administracin de los bienes pblicos (OCDE, 1997).
Iniciativa de la Administracin Financiera
(Financial Management Initiative, FMI)
La Iniciativa de la Administracin Financiera (1982) se promovi como un medio para desarrollar en cada departamento una
organizacin y un sistema en donde los administradores de todos
los niveles tuvieran (OCDE, 1997):
una clara visin de sus objetivos y un medio para evaluar y,
en la medida de lo posible, medir los resultados en relacin
con esos objetivos;
establecer su responsabilidad para hacer el mejor uso de los
recursos, incluyendo un escrutinio crtico de los resultados;
contar con informacin (particularmente acerca de los costos), instruccin y con consejo experto para ejercer mejor su
responsabilidad.
Se modific el proceso de planeacin de los altos mandos y
los sistemas para delegar el presupuesto, que despus fue emprendido a travs de la resea multi-departamental del presupuesto
(1986). Se cre una pequea unidad administrativa financiera
en la Tesorera la cual se centr en ofrecer consejos y monitorear
los progresos. El FMI contribuy al mejoramiento del sistema de
rendicin de cuentas y los mtodos de medicin de resultados. Sin
189
embargo, se observaron pocos cambios en el comportamiento

organizacional, lo que llev a concluir que las prcticas administrativas no haban cambiado mucho con respecto a las prevalecientes antes de las reformas (OCDE, 1997). Esto condujo a una nueva
iniciativa.
Iniciativa Next Steps
El informe de 1988 denominado Mejorando la Administracin

en el Gobierno: los Prximos Pasos (Improving Management in
Government: the Next Steps) estableci que despus de casi una
dcada de reformas, la libertad de un administrador para dirigir
el servicio pblico segua siendo bastante limitada. Los controles
se daban en los recursos y en los objetivos, as como en los medios
para establecerlos. La seleccin de personal, los despidos, el cuadro administrativo, la promocin, los pagos, las horas de trabajo,
el uso de equipo, entre otros, no se decidan en los niveles respectivos de la administracin, sino que se tomaban en el centro del
servicio civil (OCDE, 1997).
Se consider necesario que los servicios pblicos fueran "tejidos" por los departamentos. Se requera de departamentos pequeos que dirigieran los objetivos y no grandes departamentos
ocupados en programas operativos, como era el caso hasta entonces. La clave del reporte fue la creacin de agencias que realizaran
funciones gubernamentales en un marco institucional especfico.
Bajo esta concepcin, el reto se enfocaba en determinar cules seran las relaciones entre las nuevas agencias y el departamento,
dnde empezara y dnde terminara la responsabilidad de administrar los recursos y de obtener resultados entre la agencia y el
ministerio.
Una agencia Next Steps comenzara con la seleccin de un
servicio como candidato para estatus de agencia. La agencia candidato pasara entonces a travs de opciones prioritarias" tratando
una serie de cuestiones concernientes a la provisin del servicio
y la asignacin financiera, para poder as determinar qu actvi-
190
O. ARELLANO GAULT, J.R. GIL,
1. RAMREZ y A. RO/ANO
dades se desarrrol1aran y con qu tipo de recursos (pblicos o privados). U na vez que se determinara que el producto o servicio sera otorgado y financiado por el gobierno, sera posible confiarlos
a una agencia ejecutiva independiente.
Con la intencin de clarificar las prioridades y los objetivos, la
Iniciativa Next Steps consider que cada agencia tendra un solo
propsito, a partir del cual sus resultados pudieran ser medidos
y valorados. Cada agencia estara dirigida por un jefe ejecutivo
seleccionado de una competencia abierta. A menos que el primer
ministro hubiera autorizado un candidato externo, el jefe ejecutivo sera personalmente responsable frente al ministerio correspondiente por los resultados de la agencia, especialmente con respecto
a los acuerdos de resultados. Una parte del salario de los jefes ejecutivos estara relacionado con el alcance de los objetivos.
Con la creacin de una agencia y la asignacin de su jefe ejecutivo no se detallaron todas las cuestiones concernientes a sus
operaciones. Cada agencia tiene un marco de negociacin con el
departamento correspondiente al inicio y en el transcurso de las
operaciones. Cada agencia es independiente en el sentido de ser
responsable de sus resultados con respecto al uso de los recursos
ya los resultados alcanzados; pero tambin es legalmente dependiente con respecto al departamento el cual es comprador de sus
bienes y servicios, ya que el ministro es responsable ante el parlamento (OCDE, 1997).
El gobierno ha manifestado que las agencias Next Steps no
significan reducir responsabilidades de los ministros ante el parlamento. Lo que s se establece es una distincin entre la responsabilidad de los jefes ejecutivos al frente de una agencia, la cual puede
ser delegada, y la rendicin de cuentas del ministro ante el parlamento, la cual no puede ser delegada (OCOE, 1997).
Las agencias Next Steps requieren que los departamentos deleguen. Se considera que stos pueden supervisar pero no interve- .
nir; sin embargo, el delimitar el campo de accin de las partes involucradas no ha sido fcil. Un estudio de agencias Next Steps en
1991 (Making the Most of Next Steps) concluy que los depar-
191
tamentos intervinieron en decisiones administrativas triviales y

que el Ministerio de Hacienda interviene en la aprobacin de
cuestiones propias de la agencia. La respuesta del gobierno fue que
los departamentos deberan proveer asesora y direccin estratgica y no involucrarse en operaciones rutinarias.
Sin embargo, un estudio en 1994 (Next Steps: Moving On) tres
aos despus, estableci que persistan los problemas en las relaciones departamento-agencia. Se reconoci que exista una considerable brecha cultural en ambos lados; por un lado, los jefes ejecutivos creyendo que la administracin de los departamentos es
un obstculo burocrtico, y por otro, los departamentos viendo
a las agencias como pequeas fortalezas siguiendo sus propias direcciones (OCDE, 1997). Lo que ha llevado a tensiones en la relacin departamento-agencia acerca de la flexibilidad necesaria
para poder administrar.
Aun as, las agencias han reportado mayor eficiencia y algunos argumentan que la creacin de agencias ha terminado con viejos
mecanismos de estandarizacin y control administrativos, si no
en la medida deseada, s lejos de lo que prevaleca antes de las reformas. Se ha considerado que las agencias han representado un
mejoramiento en la organizacin gubernamental y de su permanencia en la entrega de servicios pblicos. Los resultados favorables
se han reflejado en las evaluaciones, inicialmente cada agencia sera evaluada cada tres aos. Actualmente la poltica requiere de una
evaluacin de por lo menos cada cinco aos. Esta evaluacin la
realiza o comisiona el departamento correspondiente, quien confa en medidas de outputs y outcomes, por medio de los clientes o
ciudadanos y revisando las operaciones de la agencia.
A principios de 1995 haba ms de 100 agencias Next Steps establecidas con 353, 000 puestos de servicio civil (OCDE, 1997) lo que
representaba casi dos terceras partes del servicio civil. Ese mismo
ao haba 64 (OCDE, 1997) organismos con el estatus de candidatos que empleaban alrededor de 100,000 puestos de servicio civil.
Con la intencin de conocer el marco institucional en el cual
operan las agencias Next Steps y sus relaciones con los departa-
192
D. ARELLANO GAULT. J.R. GIL,
J RAMREZ y A. ROJANO
mentas y ministerios se tratan de manera separada el marco de

referencia, los acuerdos de resultados, las reformas del servicio
civil y de los departamentos y el papel de los departamentos
centrales (El Ministerio de Hacienda y la Oficina del Servicio
Pblico).
Marco normativo
bajo el cual operan las agencias
(Framework Documents, FD)
Cada agencia Next Steps cuenta con un marco normativo (Framework Documents, FD) que especifica el marco poltico y de recursos dentro del cual sta va a operar. Los FD son negociados por la
agencia y su respectivo departamento, con la supervisin de Hacienda para asegurar la satisfaccin gubernamental. Se negocia con
respecto al papel de la agencia, su direccin y objetivos, las condiciones financieras bajo las cuales tiene para operar, las responsabilidades de los jefes ejecutivos, las relaciones con el respectivo
departamento y con Hacienda, los acuerdos contables y auditoras
y la delegacin de responsabilidad financiera en el jefe ejecutivo
(ocns, 1997).
Se demanda un marco requerido por la agencia que refleje un
grado de independencia y que sea responsable de los resultados;
sin embargo, los FO no abarcan todas las cuestiones inherentes a
la interaccin entre la agencia y el departamento, por lo que cuando hay desacuerdos en los respectivos papeles se buscan entendimientos entre las partes fuera del marco ya establecido.
Para las agencias, las cuestiones sobresalientes y ms controversiales son con respecto a la delegacin de responsabilidades, ya
que se parte del principio bsico de que una agencia puede ejercer
slo la autoridad delegada a sta. Se propuso que respetando los
lmites de caja y los objetivos generales, los administradores tuvieran la libertad de tomar sus propias decisiones con respecto a la
administracin del personal y de los recursos, exceptuando reas
especficas (OCOE, 1997). Sin embargo, se ha cuestionado el otor-
193
gar completa autoridad si una agencia an no ha demostrado suficiente capacidad administrativa.

Si bien, el marco normativo donde se establecen las negociaciones entre la agencia y los departamentos no es un arreglo acabado, s constituye el marco de referencia inicial en las relaciones
entre la agencia y los departamentos.
Acuerdos de los objetivos

Cuando se introdujo la Iniciativa de la Administracin Financiera
(FMI) el gobierno estableci que los objetivos no seran solamente
para mejorar la administracin de los gastos corrientes, sino que
se promovera el mejoramiento en los diferentes aspectos de los
programas. Es en la lgica de las agencias Next Steps que se crean
los diseos para la divisin de responsabilidad entre la agencia y los
departamentos, la agencia para enfatizar en los resultados de outputs
y los departamentos en las medidas polticas (outcomes).
Los objetivos son establecidos por los ministros, despus de
negociaciones con los jefes ejecutivos, se considera que no existen
imposiciones (OCDE, 1997). Generalmente la elaboracin de los objetivos est en funcin de lo realizado el ao previo, en grandes agencias (con ms de 1,000 empleados) muchos de los objetivos permanecen inalterados de un ao al siguiente.
Los objetivos se concentran en eficiencia y outputs, que son
diseados dentro del control directo de la agencia, ms que en
outcomes. Cada agencia se centra en resultados financieros, eficiencia y la calidad del servicio, el nfasis se centra en un pequeo nmero de objetivos claves a travs de los cuales la agencia es juzgada.
Las agencias establecen objetivos internos que son elaborados
en planes corporativos y de negocios, los cuales son las bases para
acuerdos de resultados en el reporte anual. Adems, la Next Steps
Review reporta anualmente cada progreso de la agencia en sus
objetivos clave; los objetivos adicionales y los acontecimientos pertinentes a la calidad del servicio son tratados conforme a la Carta
del Ciudadano (OCOE, 1997). Finalmente, el progreso de los obje-
o. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, J. RAMREZ y A. ROJANO

194
tivos es seguido por los acuerdos peridicos de las agencias, si

bien se cree que la constante medicin y reporte de los resultados
no asegura el mejoramiento de stos, s se est atento a lo que las
agencias hacen para cumplir con los objetivos.
Los objetivos se han convertido en una presin de las agencias
para alcanzar los outputs, mejorar la productividad, cortar tiempos
de respuesta, reducir las quejas de los clientes, rescatar un alto
porcentaje de costos, entre otros. El que los objetivos sean transparentes le facilita a una agencia determinar hasta qu punto ha
alcanzado sus metas y el no cumplimiento de stos repercute en
el jefe ejecutivo, c~n miras a ser destituido.
En 1994, HacIenda y el Comit del Servicio Civil del parlamento recomendaron que los objetivos fueran reemplazados por
acuerdos de resultados anuales entre los ministros y los jefes ejecutivos; la propuesta tuvo ms que ver con las relaciones entre los
departamentos y las agencias que con los resultados, ya que el comit considera las negociaciones sobre los acuerdos de resultados
como una oportunidad para clarificar las relaciones entre la agencia y su departamento, al ofrecer una oportunidad para ajustar
los papeles departamento-agencia con una perspectiva ms amplia
que la tomada en el proceso de fijacin de objetivos (OCDE, 1997).
El gobierno recon~~i? el riesgo de la asignacin del presupuesto a
partir de una preclSlon exacta, ya que los recursos podran dirigirse en reas donde stos fueran de fcil evaluacin, quedando fuera
reas en las cuales la medicin se torna ms complicada.
Los resultados se complementan en la Carta del Ciudadano
con la fijacin de estndares de calidad para los servicios. La Carta fija los estndares en trminos absolutos, as que los usuarios tienen la informacin acerca de los servicios que ellos obtienen. Esta
carta ha tenido gran acogida por parte de los usuarios de los servicios pblicos, lo que ha facilitado su desarrollo; aun cuando ha
tenido algunas crticas se considera que existen visibles mejoramientoS Yuna mayor sensibilidad con respecto a las necesidades
e intereses del cliente o ciudadano (OCDE, 1997).
En 1991, Compitiendo por la Calidad estableci que la provisin de servicios pblicos sera sometida a la competencia. La
195
prueba de mercado es el procedimiento para determinar si es factibie y eficiente contratar determinados servicios, los departamentos haran un informe de sus actividades e identificaran aquellos
que pueden ser sometidos a una prueba de mercado.
Inicialmente, la prueba de mercado dara igual oportunidad
de competencia para oferentes pblicos y privados, y ganara quien
proveyera el mayor "valor del dinero", sin importar que fuera pblico o privado.
Con la intencin de mejorar la presentacin del presupuesto en
1995 se propuso una reforma integral de los mecanismos de informe, seguimiento y control presupuestario, basado en la aplicacin
base devengado como un complemento del enfoque de caja, el cual
prevaleca. Con esto se intenta la asignacin de un precio/costo
de los recursos utilizados, incluyendo bienes, de capital, clasificacin y valorizacin de todos los activos as como su depreciacin,
volumen, los deudores y acreedores, entre otras cosas (Petrei, 1997).
Este mtodo facilita a los gerentes el conocimiento con respecto
a los costos completos de los recursos utilizados, de costos unitarios, la integracin del capital en las decisiones del presupuesto,
entre otras cosas.
Reformas del servicio civily departamentales

Los miembros del servicio civil? se han reducido de manera significativa, la discrecin que se dio a los departamentos en la asignacin de los recursos, tanto humanos como de otro tipo, fue el
comienzo de la reduccin del servicio civil. Al inicio de la reforma
eran ms de 730,000 el nmero de miembros en el servicio civil
ya finales de 1993 fue alrededor de 560,000 (ocoe, 1995). Los
responsables de la administracin del servicio civil son el Ministerio de Hacienda y la Oficina del Servicio Pblico y la Ciencia.
6 Servicio civil se entiende como la comunidad de funcionarios y empleados pblicos
que realizan las actividades propias del gobierno y que no son del servicio poltico. El personal pblico cuyas caractersticas son el ingreso por concurso o examen, ascenso por mritos,
por antigedad. la neutralidad poltica. la profesionalizac6n y la estabilidad en el empleo
(Gasea. 1999).
196
o. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, J. RAJ'v1.REZ y A. ROJANO
Cuando se inici el establecimiento de agencias Next Steps se

asegur que stas seguiran contando con personal del servicio civil;
sin embargo, conforme se avanz en la reforma el gobierno describi el futuro del servicio civil con la frase "unificado pero no uniforme" , lo que implic arreglos diferentes, stos de acuerdo con las
circunstancias. En 1994 el Servicio Civil anunci las intenciones del
gobierno de terminar con los arreglos de salario para ceder la responsabilidad de salarios y de nivel (excepto nivel superior) a los
departamentos y agencias.
Bajo este nuevo rgimen, el incremento en los salarios sera
financiado por el nivel de eficiencia y otros ahorros y el poseedor
del presupuesto ahora sera completamente responsable por los
recursos personales y financieros. Aun as, mucho ha dependido
de la extensin de los arreglos negociados entre los departamentos y las agencias.
El reducir a los departamentos sus tareas, especialmente aquellas relativas a la administracin de personal y financiera, implic
cambios en su organizacin. A partir de los principios Nexts Steps
tales como: una clara especificacin de objetivos, reporte de los
resultados y delegacin de responsabilidad administrativa, el papel de los departamentos tambin ha cambiado. El gobierno ha
presionado a los departamentos para reducir su tamao y concentrarse en el trabajo poltico. La expectativa es que entre ms pequeos sean los departamentos tendern stos a concentrarse en
cuestiones de estrategia ms que a operaciones rutinarias. La
reduccin en el tamao y las operaciones de los departamentos
ha sido fomentada por los Reseas Fundamentales del Gasto
(Fundamental Expediture Reviews, FER) que establecen al departamento en su papel estratgico.
El papel de los departamentos centrales

(La Tesorera y la Oficina
del Servicio Pblico y la Ciencia)
La discrecin administrativa de que dispongan las agencias Next
Steps depende tambin de su relacin con los dos departamentos
>
197
centrales -El Ministerio de Hacienda y la Oficina de Servicio Pblico. Aun con la presin hacia la descentralizacin, se reconoce
que debe permanecer un papel central, la discusin se ha centrado
en cul sera ese papel. Hacienda y el Comit del Servicio Civil
del Departamento han establecido que en la delegacin de poder, el
centro debe tener una idea clara de su papel y los lmites necesarios en la delegacin de ese poder.
Next Steps: Moving On (1994) estableci que las agencias generalmente consideran sus relaciones con los departamentos centrales mejor que con sus propios departamentos, de all que las
iniciativas Next Steps consideren una colaboracin implcita que
muchas veces es cuestionada por sus respectivos departamentos
quienes demandan que el contacto con las agencias sea hecho a
travs de ellos.
Como departamento central, Hacienda estuvo amenazada por
las amplias reformas gubernamentales que cuestionaron su papel
tradicional y los procesos operativos, es la institucingubernamental que ms lo ha vivido en la marcha de las reformas (OCDE, 1997).
Al inicio de las reformas el papel del Ministerio de Hacienda fue
muy amplio, el cual se ha ido adaptando en el transcurso de las reformas. Inicialmente, su papel fue de un control detallado, actualmente Efficiency Unit, Agencias Next Steps, Citizen's Charter y
Competing for Quality son unidades separadas de Hacienda.
Con el paso de las reformas, Hacienda ha visualizado que el
control total de gastos no se fundamenta en la concentracin de
los detalles y ha tomado iniciativas en el desarrollo de los arreglos
de gastos corrientes que dan a los poseedores del presupuesto mayor libertad en el gasto administrativo. Tambin ha promovido la
delegacin del presupuesto, aplicaciones extensas de medidas de
resultados, mejoramiento en informaciones e informacin administrativa y otras iniciativas que han guiado las reformas.
Las reformas han implicado un difcil periodo de ajuste para
Hacienda. Ahora, la "nueva" Hacienda es una activa promotora de
las reformas administrativas a travs de la distribucin de instructivos y manuales con respecto al control de costos corrientes, reportes anuales y explicaciones, el establecimiento de agencias Next
Steps y mucho ms.
D. ARELLANO GAULT, .R. GIL, ,. RAMREZ YA. RO]ANO
198
Inevitablemente, esta transformacin ha tenido mayores implicaciones en el tamao y la estructura del ministerio de Hacienda,
Aun con la descentralizacin, Hacienda todava ejerce controles
como: la aprobacin del gasto en proyectos sobre una" delegacin
limitada"; aprobacin de transferencias en el presupuesto departamental de un gasto a otro; involucramiento en la preparacin
del reporte departamental y la aprobacin de reportes en salarios
y puestos.
PROCESO PRESUPUESTARlO EN EL REINO UNIDO
Mesesantes de que inicieel aofiscal t
Principales eventos
Los departamentos presentan informes

de su posicin.
Primeras discusiones en el gabinete del
gasto pblico. Se confirman los techos.
El comit del gasto del gabinete se rene
9 de julio
para discutir las asignaciones. El secretario
general del comit se rene con todos los
ministros y hace sus recomendaciones.
Del 7 de septiembre al 5 de noviembre Hay reuniones del comit de gasto y hace
las recomendaciones al gabinete. El gabinete discute las asignaciones.
El gabinete decide sobre las asignaciones.
5 de noviembre
El canciller de Hacienda anuncia el nuevo plan de gastos del presupuesto. Se enva el proyecto de presupuesto a la Cmara de los Comunes,
La comisin de presupuesto de la CAOt
mara examina detalladamente las proDel 3 de enero al 2 de febrero
puestas de gastos para el ao fiscal t. Se
publican los informes departamentales,
y el anexo estadstixxxco del presupuesto unificado.
Se publican las estimaciones de gasto
lo. de marzo
Inicia el ao fiscal t.
Abril
Se completa el proceso legislativo sobre
Antes de que finalice julio
aspectos impositivos y de aprobaciones
para gastos.
Ao i.r
12 de abril
10 de junio
Fuente:
OC'OE (1995)
Y Petrei (1997).
199
El presupuesto es preparado por el ministerio de Hacienda y

se puede identificar Un trabajo simultneo en tres fases (Petrei,
1997):
Proyecciones econmicas.
Revisin de los programas de gasto.
Anlisis de cambios impositivos necesarios.
La poltica presupuestaria gubernamental se ubica en un contexto de mediano plazo a travs de la Estrategia Financiera de Mediano Plazo (Medium-Term Financial Strategy MTFS) desde 1980,
la cual provee el marco para la poltica monetaria y fiscal, a partir
de la consideracin de que la poltica monetaria necesita ser apoyada por una firme postura fiscal (ocns, 1995).
Cada MTFS presenta proyecciones fiscales para los siguientes
cuatro o cinco aos, estas proyecciones cubren los requerimientos de prstamos del sector pblico y sus principales componentes
de ingreso y gasto.
Cada ao.el gobierno revisa los planes de gasto para los dos
aos siguientes y formula planes para el tercer ao, bajo dos principios preestablecidos: reducir la relacin gasto pblico/ingreso nacional y asegurar un mejor uso de los recursos (Petrei, 1997).
Desde 1993 7 el gobierno anuncia sus planes de gasto y de impuestos para los prximos tres aos junto con el informe de presupuesto
que se presenta a finales de noviembre.
El Ministerio de Finanzas presenta al gabinete un documento
que contiene las bases de la negociaciones que se darn en el mismo.
El documento se hace a partir de las propuestas recibidas de los departamentos y de proyecciones macroeconmicas. El gabinete en pleno
acuerda lineamientos generales y se establecen los techos que son
comunicados a los departamentos y agencias gubernamentales.
El gabinete se rene en junio para discutir las perspectivas del
gasto pblico y confirmar los techos. Un comit del gabinete, encabezado por el canciller de Hacienda, discute la asignacin de los
7 Anteriormente, las modificaciones impositivas se discutan en marzo y los gastos en
noviembre.
200
D. ARELLANO GAULT. /.R. GIL. /. RAMREZ y A. RO/ANO
recursos para hacer las respectivas recomendaciones al gabinete, sus

discusiones son asesoradas por recomendaciones del secretario
general de la Tesorera, basadas en una ronda de reuniones bilaterales con los ministros, con la finalidad que el comit considere las
preferencias de los ministerios.
Comentarios finales
Bajo dos principales concepciones se han llevado a cabo las reformas en el sector pblico del Reino Unido: la idea de que los servicios sern provistos a travs de acuerdos tipo mercado; y la otra, la
idea de que las organizaciones seran administradas por personas
a quienes se les han dado los recursos y la autoridad para proveer
bienes y servicios de los cuales ellos son responsables (ocns, 1997).
Las reformas en el Reino Unido han: tenido un seguimiento con el
paso de los aos que pretenden cumplir con estos supuestos.
Con la Iniciativa de la Administracin Financiera en 1982, el
Reino Unido emprendi un programa que pretenda delegar responsabilidad a los gerentes acerca de los servicios que stos brindaban; sin embargo, al no proporcionarles los medios necesarios
para que as fuera, las reformas condujeron a una nueva concepcin
de la organizacin pblica a travs de las agencias Next Steps en
1988.
Es alrededor de este tipo de organizaciones que se van generando una serie de innovaciones en el sector pblico (eficiencia,
eficacia, rendicin de cuentas, reformas al servicio civil, nuevo papel de las agencias centrales, presupuesto base devengado, entre
otras) que a lo largo de estos ltimos aos han transformado la
administracin pblica del Reino Unido y adems han sido la pauta a seguir de otros pases. As, la visin de confiar responsabilidad
a los administradores que proveen los servicios ha dado mejores
resultados que controlar desde el centro y la evaluacin por resultados ha contribuido ms a la efectividad de los programas que el
mtodo anterior de control de tnputs.
Sin embargo, hay varios aspectos de las reformas que han
sido cuestionados: la reduccin del Estado, las agencias Next Steps
NUEVA GESTiN PBLICA EN ACCIN
201
como un paso previo a la privatizacin, el futuro incierto del Servicio Civil, la incertidumbre en las relaciones entre los departamentos centrales y las agencias, as como las lneas poco claras entre
responsabilidad administrativa y rendicin de cuentas ministerial,
entre otras cuestiones. Aun as se ha reconocido la revitalizacin
del sector pblico bajo un espritu de competencia, con nuevos mtodos de trabajo, con personal innovador, el otorgamiento de mejores servicios a la ciudadana, entre otros beneficios.
Las reformas en el Reino Unido se han ido dando paulatinamente y ajustndose a las necesidades que surgen en un continuo
escrutinio de "abajo hacia arriba" que pone de manifiesto los reque. rimientos de los jefes ejecutivos para el cumplimiento de los objetivos; y de "arriba hacia abajo" delegando los recursos necesarios
para el cumplimiento de estos objetivos a travs de la institucionalizacin de las reformas. Bajo esta perspectiva, es difcil suponer
que se pudiera regresar a los mtodos tradicionales de la administracin pblica aun con los cambios de poder en el gobierno, las
pautas a seguir probablemente se irn generando a travs de la
continua bsqueda en otorgar bienes y servicios a los ciudadanos
de la mejor manera considerada.
AUSTRALIA
Aspectos generales
Australia es una federacin formada en 1901 por seis Estados (antes
colonias britnicas) y 10 territorios federales, tiene una poblacin
de poco ms de 18 millones de habitantes (OCDE, 1998). Cada Estado posee parlamento propio, Poder Ejecutivo y Judicial. El Poder Legislativo se limita a determinados mbitos; entre otros, el
comercio y los intercambios internacionales e interestatales, los
impuestos, la defensa, las sociedades comerciales y financieras y
asuntos exteriores (OCDE, 1993).
Como reina de Australia, la reina Isabel 11 es jefa de Estado,
el Poder Ejecutivo federal oficialmente recae en ella y es ejercido
por el gobernador general que la representa en el pas. El gober-
202
D. ARELLANO GAULT. J.R. GIL.
J. RAMREZ
y A. RO/ANO
nadar general acta de acuerdo con la opinin de los ministros federales. Los miembros de la Cmara de Representantes se eligen
para una duracin de tres aos, los del Senado por seis aos.
El jefe de gobierno est representado por el primer ministro
quien es el representante del partido que ha obtenido ms escaos en la Cmara de Representantes, presidiendo el gabinete de
ministros. El primer ministro, el primer ministro adjunto y el ministro de Hacienda siempre son miembros de la Cmara Baja; los
otros ministros pueden proceder de una u otra cmara.
El Poder Legislativo, en el mbito fiscal, puede aplicar imposiciones importantes fuera del control de los Estados, lo que explica el control que ejerce el gobierno federal sobre la mayor parte de
los ingresos generados y asignados en Australia (OCDE, 1993).
Ambas cmaras, la de Representantes como la del Senado, se
organizan en comisiones que hacen investigaciones y elaboran recomendaciones sobre cuestiones particulares. Las comisiones pueden
estar constituidas por miembros de una sola cmara o de ambas
y el nmero de sus integrantes es variable (vase organigrama 5).
Cada comisin trata los diferentes temas que afectan al pas: el
empleo, la educacin, el medio ambiente, la hacienda y la administracin pblica, los asuntos constitucionales y jurdicos.
Existen comisiones permanentes encargadas de examinar los
textos de las Leyes y de los reglamentos y las iniciativas de ley.
Las comisiones permanentes de la Cmara de Representantes estn habilitadas para examinar las iniciativas de ley, los informes, las
cuestiones financieras, etctera que les son remitidas por una u otra
cmara del parlamento.
La Tesorera y el Ministerio de Finanzas asumen las principales
responsabilidades presupuestarias. La Tesorera orienta en poltica
econmica, monetaria y de impuestos. Finanzas asesora al gobierno sobre las estrategias y las prioridades presupuestarias, tomando
en cuenta las polticas macro-econmicas y fiscales en vigor. Coordina la elaboracin y el anlisis de las propuestas relativas a los
programas en curso y a los previstos, participa en el estudio y la
evaluacin de los programas de gasto del gobierno y lleva la cuenta
203
ORGANIGRAMA ,5
PRINCIPALES ORGANISMOS DE APOYO AL JEFE

DEL GOBIERNO DE AUSTRALIA Y DE LOS MINISTROS
Primer ministro
Comits del
~;~,,,ro,
gobiern~
asistentes
L-_-=c--~
Servicio del primer!

min istro y
delgobierno
______J I
Gabinete del ]
primer ministr~_
Agencias encargadas de la
administacin pblica
y sus responsabilidades'
Agencias asesoras
de polticas sectorialesI Comisin de la Funcin Pblica, Oficina del Defensor del Pueblo de la Commonwealth, Agencia de
Inspeccin y de proteccin de los mritos, Oficina del inspector-general de los servicios de inteligencia y
de seguridad.
2 Consejo Australiano de Ciencia y Tecnologa. Oficina Nacional de Valoracin, Oficina del Consejo
Asesor de Planificacin Econmica. Oficina de la Comisin de Valoracin de los Recursos. Fuente: Administracin Pblica: Modelos delospases de la OCDE. ocne. 1993. p. 30.
204
D. ARELLANO GAULT, J.R. GIL. J RAMREZ YA. ROJANO
pblica con la que se efectan todas las operaciones diarias dependientes del presupuesto federal (OCDE, 1995).
Desde la implementacin del Financial Management Improvement Programme (FMIP) o Programa de Mejoramiento de la
Administracin Financiera en 1984, los ministerios y los organismos asociados tienen un proceso presupuestal ms estable y
flexible. Este sistema permite a los departamentos ministeriales
funcionar sobre la base de un presupuesto a tres aos y de polticas presupuestarias alargo plazo, tomando en cuenta las implicaciones tanto para aos futuros como para el prximo ejercicio.
Uno de los elementos importantes del programa FMIP ha sido
la introduccin del sistema Programme Management and Budgeting (PMB) o Gestin y Presupuestacin por Programas el cual considera los programas como la base de las decisiones de asignacin
de recursos, siendo el principal instrumento oficial de gestin de
recursos utilizado por el gobierno federal. Al exigir informacin
sobre los resultados alcanzados as como una evaluacin regular
y sistemtica de todos los programas gubernamentales (que permitan apreciar la eficacia), el PMB es un instrumento esencial de
responsabilizacin y gracias al cual se pueden evaluar resultados,
tanto para efectos internos como ante el parlamento (OCOE, 1993).
La Comisin de la Funcin Pblica se cre en 1987 para sustituir al Consejo de la Funcin Pblica, del que se haban delegado
ya un gran nmero de funciones en materia de gestin centralizada de personal y quien la encabeza es el principal responsable
de la aplicacin de la Ley del Servicio Pblico (Public Service Act).
La comisin se encarga, con plena independencia, de las polticas
de contratacin, de promocin, de despidos, de movilidad y de jubilacin del personal. Es tambin responsable de asegurar la igualdad de oportunidades en el empleo y la formacin continua de los
cuadros medios dentro de la administracin pblica de Australia
(OCDE, 1993).
Cada ministerio y agencia es responsable de la contratacin de
personal, a excepcin del personal directivo compuesto por altos
funcionarios (Senior Executive Service, SES), cuyas condiciones de
ingreso y formacin le corresponden a la Comisin de la Funcin
205
Pblica. El SES se cre en 1984, a fin de que el gobierno pudiera disponer de un grupo de funcionarios d~ alto rango capaces de asegurar funciones de asesoramiento y de gestin de muy alto nivel
en los ministerios para incrementar la eficacia de la administracin pblica.
El acceso a la funcin pblica y la promocin dentro de ella se
efectan en el marco de un sistema de concurso abierto basado en
el mrito. La promocin y los cambios de personal que no pertenecen al SES dependen de los jefes de los departamentos y de las
agencias.
Antecedentes de la reforma administrativa

Entre los pases miembros de la ocns, Australia contaba con una
.de las economas ms estables con una de las mayores tasas de
crecimiento del PIE, del PIE per cpita, un buen crecimiento de la
inversin y una tasa de desempleo de las ms bajas (vanse cuadros 1 y 2); sin embargo, a principios de la dcada de los setenta,
corno en el resto de los pases, estos indicadores empiezan a verse afectados. Fue a mediados de esta dcada que se introdujeron
cambios en la administracin del sector pblico de Australia, en
1976 se form la Comisin Real sobre la Administracin Gubernamental en Australia que estableci en el Informe Coombs la necesidad de readaptar el sector pblico para poder ofrecer eficiente
y eficazmente los servicios.
Sin embargo, fue hasta 1983 con el Informe Reid que se destac el nfasis en procedimientos ms que en resultados y la marcada
diferencia que haba entre los propsitos que se establecan y los
que se alcanzaban (Petrei, 1997). Es pues, a partir de entonces que
se plantean cambios en la administracin pblica concernientes
a la descentralizacin en la torna de decisiones con respecto a los
recursos disponibles.
Con la llegada al poder del Partido Laboral (Labor Party), en
1983 se implementa un programa de reforma del gobierno y mejora de la productividad en el sector pblico durante los 13 aos
que permaneci en el poder, hasta 1996 (Johnston, 1998). De
206
ARELLANO GAULT, j.R. GIL. j. RAMREZ YA. ROjANO
los principios que guiaron la reforma fueron obtener un mayor

valor del dinero y restringir el gasto (Xavier, 1998). Se consider
que si los administradores tenan libertad para administrar, podran entonces evaluar la calidad y efectividad de los servicios y
tomaran iniciativas para su mejoramiento.
Desde la implementacin del Financial Management Improvement Programme (FMIP) o Programa de Mejora de la Gestin
Financiera en 1984; se han impulsado iniciativas tendientes a
mejorar el marco presupuestario y reglamentario en que funciona el sector pblico, haciendo su entorno ms flexible. Las iniciativas implican, sobre todo, descentralizacin de la toma de decisiones en materia de asignacin de recursos pblicos, as como
flexibilidad y estabilidad en el manejo de los mismos.
Las reformas pueden ser clasificadas en dos extensas iniciativas: The Financial Management Improvement Programme (FMIP)
y El Programme Management and Budgeting (PMB) (ocos, 1997).
Los cuales se tratan de manera detallada a continuacin.
The Financial Management

Improvement Programme (1984)
o Programa de Mejoramiento
de la Administracin Financiera
En 1984 El Programa de Mejoramiento de la Administracin Financiera (FMIP) fue institucionalizado como el marco para las reformas
de los siguientes aos. El FMIP fue diseado para dirigir actividades
administrativas en un ciclo estratgico que involucra fases integradas de planeacin, presupuesto y asignacin de recursos, implementacin y evaluacin (Halligan y Power, 1992).
La racionalidad que llev a la coherencia y coordinacin de las
actividades administrativas, por medio del Programa de Mejoramiento de la Administracin Financiera, fue para reflejar planes
integrales, programas presupuestarios por tres aos (anteriormente era anual) y programas de evaluacin. As, a travs de estos
documentos formalmente escritos se estableci que el desarrollo
207
organizacional fuera a travs de resultados, en contraste con el

proceso ad hoc que prevaleca (Johnston, 1998).
El FMIP se enfoca en acuerdos que permiten la descentralizacin de las decisiones de los costos corrientes, la flexibilidad de
stos y la realizacin de reportes por medio de una base contable.
Incluye acuerdos de gastos corrientes, dividendos de eficiencia,
flexibilidad sobre recursos no utilizados y prstamos de futuros
presupuestos, descentralizacin financiera, indicadores de resultados y mtodos contables (OCDE, 1997).
Acuerdos de gastos corrientes
Todas las agencias y departamentos dependientes del presupuesto estn sujetas a los acuerdos de gastos corrientes. stos per. miten a los administradores disponer del presupuesto, incluyendo
los gastos asignados para personal, como ellos lo consideren adecuado, con pocas restricciones en la transferencia entre las partidas.
Los gastos corrientes comprenden menos del 10 por ciento del total
de los gastos del Estado (OCDE, 1997), incluyen recursos para gastos y salarios, gastos administrativos y gastos de operacin. Los
gastos corrientes de los departamentos y agencias del presupuesto tienen un lmite de efectivo (cash limiting) en el presupuesto anual,
existen ajustes a los gastos corrientes slo cuando stos no sean
recurrentes y no excedan el 1 por ciento del total provisto (OCDE,
1997), ajustes superiores se negocian entre el departamento y
finanzas.
Estos arreglos han contribuido a flexibilizar la administracin
y establecer cambios fundamentales en las relaciones entre finanzas y los departamentos, aun cuando tambin se han generado
fricciones al negociar cules ajustes sern los autorizados. Los
administradores consideran que la flexibilidad que se provee en
la administracin de los gastos corrientes es una de las pocas
herramientas con que cuentan para el manejo de su presupuesto,
as que cuando el ministerio de finanzas se involucra, los departamentos lo consideran una injerencia en responsabilidades que
les corresponden slo a ellos. Sin embargo, la tensin, inherente
208
o. ARELLANO GAULT, j.R. GIL,
J. RAMREZ y A. RaJANo
al presupuesto, es mucho menor que antes, cuando finanzas y los

departamentos establecan contratos en cada partida de gasto
(OCDE, 1997),
Dividendos de eficiencta
La nueva fase poltica del presupuesto determin ahorros de la
base presupuestaria de los portafolios para nuevas polticas, a travs de un dividendo de eficiencia anual en la base presupuestaria.
Esta deduccin ha sido un intento para que los administradores
produzcan lo mismo o ms con menos recursos y reasignar los recursos a nuevos programas. Para asegurar que los portafolios estn
bajo una disciplina de prioridades y revisin de los programas en
marcha, el Ministerio de Finanzas consider las reasignaciones
de los dividendos de eficiencia como una medida discreta y verdadera de ahorro (Xavier, 1998).
Los portafolios estn obligados a ahorrar fondos para nuevas
polticas, los ministerios tienen un conjunto de polticas prioritarias en donde slo las ms importantes obtienen recursos de los
fondos ahorrados. La importancia de los programas depende de
las prioridades ministeriales, lo que ha representado un mayor
involucramiento de los ministerios en el manejo presupuestario
(Xavier, 1997).
Los dividendos de eficiencia forman parte de los acuerdos
de costos corrientes. Las agencias esperan un dividendo de eficiencia cada ao, desde 1996 es del 1 por ciento, anteriormente fue de
1.25 por ciento (Xavier, 1998) aplicado al presupuesto de gastos
corrientes, el cual se transfiere a un fondo comn. El Ministerio
de Finanzas los considera como un aliciente de los departamentos para mejorar la productividad, algunos directivos los consideran una medida ineficiente de economizar recursos en los costos
corrientes, sin tomar en cuenta su impacto en los servicios brindados por el gobierno (OCDE, 1997).
Hubo una tendencia de los departamentos de ganar esos recursos por medio de incrementar los precios en los servicios, por lo
209
que Finanzas insisti en que deberan ser dividendos obtenidos

de operaciones departamentales (Xavier, 1997). Sin embargo, no se
consider que existieran pruebas suficientes para suponer que los
dividendos de eficiencia hubieran afectado la calidad de los servicios del sector pblico, por lo que stos permanecen y slo han sido
ajustados de 1.25 a 1 por ciento (OCDE, 1997).
Losgrandes portafolios que dirigen las prioridadesgubernamentales como: Salud, empleo, educacin e instruccin y seguridad social, generalmente tienen una posicin privilegiada para emprender
nuevas polticas. Lo que ha ocasionado problemas con portafolios chicos, cuyas polticas pueden no ser prioridades gubernamentales y no sern favorecidos con los ahorros.
La siguiente tabla muestra los recursos destinados a nuevas
polticas y los fondos ahorrados en los ltimos aos.
NUEVAS POLTICAS Y FONDOS AHORRADOS
(A$ millones)
ao
ao
0\
......
"
co
0\
......
Nuevas
polticas
Ahorros
Neto
638
4,125
-3,487
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ao
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......
973 1,621 2,011 1,917 5,308 2,314 2,453

716
866 1,299 2,832 1,967 1,754 1,350
964 1,737
-50 3,554
322 -821
107
'O
0\
0\
-.
LA
0',
0\
-.
1,496
547
949
Fuente: ]ohn Antony Xavier (1997).

'"Excluye ventas y reduccin en asistencia general.
El gobierno en los ltimos aos ha aprobado nuevas propuestas polticas con ahorros o sin stos, como se muestra en el cuadro. Los incrementos en los gastos parecen ser debido a la carga
en los portafolios para, entre otras cosas, combatir el desempleo
y disminuir el sector privado (Xavier, 1997). Lo que debilit la
presin de los portafolios para obtener fondos adicionales para
nuevas polticas en determinadas reas.
D. ARELLANO GAULT. J.R. GIL, j. RAMREZ y A. ROJANO
210
Acuerdos de recursos
Los acuerdos de recursos establecen proveer recursos adicionales
o flexibilidad por un periodo determinado, la mayora de los acuerdos consideran los gastos corrientes y slo algunos incluyen gastos
en programas. Cada acuerdo de recursos es la negociacin final entre
finanzas y el departamento afectado. Para que se den los acuerdos, ambas partes deben estar de acuerdo y establecer las condiciones bajo las cuales los recursos sern disponibles. Los de acuerdos,
de recursos intentan adaptar tanto las necesidades de la agencia
como los intereses del gobierno. Hay 5 tipos principales de acuerdos de recursos (OCDE, 1997):
Acuerdos para que las agencias retengan recaudaciones.
Acuerdos que otorgan recursos debido a la variacin en la
carga de trabajo o niveles de servicio; ste tpicamente tiene
frmulas que enlazan el volumen de inputs y outputs.
Acuerdos que permiten a una agencia disponer de dinero prestado, reembolsable con una tasa de inters.
Acuerdos para la adquisicin de tecnologa que puede ser financiada a travs de prstamos o por ajustes en la proyeccin.
Acuerdos que garantizan un nivel de fondos en un periodo
determinado.
Los acuerdos de recursos han sido promovidos por Finanzas,
sin embargo el proceso se ha dado de manera paulatina por
considerar que stos pueden reducir la flexibilidad del gobierno con respecto a gastos futuros.
Tanto los arreglos de gastos corrientes y los acuerdos de recursos han cedido responsabilidad financiera del centro del gobierno a los departamentos. Sin embargo, con las medidas llevadas a
cabo por Finanzas, la descentralizacin ha sido lenta y desigual
(OCDE, 1997). Se considera que la lnea administrativa an no
tiene la suficiente flexibilidad para administrar sus recursos y que
algunos departamentos han sido renuentes a descentralizar por
temor de rendir cuentas sobre problemas administrativos de los
211
cuales ellos van a tener poco control. Un aspecto que se ha resaltado en la descentralizacin ha sido la falta de expertise e instruccin
en muchas unidades operativas, ya que existe el riesgo de que los
niveles menores no estn preparados para enfrentar mayores responsabilidades.
Uno de los aspectos que se plantean en contra de la descentralizacin es que las unidades generalmente invierten sus recursos
en equipo e incrementan su personal con la finalidad de consumir
el total de su presupuesto antes de que el ao termine, lo que se
cree es de esperarse cuando se traspasa dinero y autoridad antes
de que se adquieran el conocimiento y la experiencia necesarios
(OCOE, 1997).
En Australia se ha visto que los departamentos tienen problemas en sus relaciones con las agencias centrales -en particular
con el Departamento de Finanzas- as como con las unidades
descentralizadas, quizs porque en Australia la separacin de
funciones entre la formulacin de polticas y la ejecucin de programas no est lo suficientemente marcada como en Nueva Zelanda (OCOE, 1997). An as, hay excepciones como es el caso del Departamento de Impuestos y el Departamento de Seguridad Social,
en ambos departamentos las oficinas regionales tienen una gran
responsabilidad con respecto a los recursos, las iniciativas administrativas y los resultados. Estas oficinas preparan planes de
trabajo anuales, evalan indicadores de resultados y se les ha motivado para tomar iniciativas que mejoren las operaciones (OCDE,
1997).
Mtodo de lo devengado
Con la introduccin del Programa de Mejoramiento de la Administracin Financiera, la administracin de las finanzas es llevada
a cabo por los departamentos, anteriormente estaba a cargo del
Departamento de Finanzas, a partir de la dcada de los ochenta
los departamentos hicieron sus propios acuerdos financieros,
incluyendo un acuerdo en activos y responsabilidades; adems de
los reportes tradicionales de caja.
212
D. ARELLAN GAULT. ).R. GIL,
J. RAMREZ y
A. ROjANO
En 1992 se estableci que los departamentos hicieran sus

reportes en una base contable, hubo un periodo de transicin en el
cual los departamentos tenan la opcin de hacer sus reportes en
la base contable o la tradicional de caja. Despus de este periodo
que abarc el ao financiero de 1995 todos los departamentos
deben reportar en una base contable. Aun cuando ms de la mitad de todos los departamentos del Estado y las agencias cambiaron a reportes contables durante la transicin, un estudio llevado
a cabo concluy que los departamentos y las agencias no contaban con los requerimientos suficientes para la implementacin
efectiva de los reportes contables (OCDE, 1997).
Administracin y Presupuestacin porProgramas

(Programme Management and Budgeting, PMB)
La Administracin y Presupuestacin por Programas (1984)
forma parte del Programa de Mejoramiento de la Administracin
Financiera y se enfoca en los propsitos del gobierno y en los
acuerdos de la eficiencia y eficacia de la actividad, ms que en un
nivel de gasto en insumos. Incluye estimaciones, programas presupuestarios, estrategia de evaluacin, trabajo poltico y decisiones
presupuestarias en el gabinete, portafolio de presupuesto y megadepartamentos y esfuerzos para medir los outcomes (OCDE, 1997).
Los ministros defienden las propuestas polticas de su portafolio en una primera fase del proceso ante el ministro de Finanzas
y la Tesorera; y en una segunda fase, ante el Expenditure Review
Committee o Comit de Revisin de Gasto (ERC). Las decisiones
presupuestarias en el gabinete y en el Comit de Revisin de Gasto se concentran en las polticas y gastos implicados en las proyecciones, y los departamentos parten de un marco multianual a
partir del cual estiman sus gastos y ahorros. El PMB opera en un
modelo de decisiones colectivas en el cual el ERC determina el monto y la distribucin del presupuesto (Xavier, 1998).
El programa presupuestario provee una base para la consolidacin en cuestiones de gasto; sin embargo, el gobierno decidi no
usar la estructura del programa como la forma de asignaciones,
213
ms bien la estructura del programa influy en la reorganizacin

de 1987 que cre megadepartamentos agrupados de acuerdo aactividades que contribuyeran al mismo objetivo llamados portafolios o carteras. As, el programa de presupuesto ha sido usado ms
para proveer una perspectiva alternativa y para organizar informacin en resultados que para distribuir fondos.
E! Programa de Acuerdos de Resultados (Programme Performance Statements), reemplazado en 1994-1995 por el Portafolio
Programme Estimates, es una presentacin complementaria que
provee informacin para el parlamento pero no es la base a travs
de la cual se decide sobre el presupuesto (OCDE, 1997). Durante
los ciclos presupuestarios 1993-1994 y 1994-1995 se procur
eliminar la documentacin superflua y el nfasis actual es en la
informacin presentada por los portafolios la cual est organizada por programas.
Las decisiones de programas y presupuesto estn centradas a
travs de proyecciones, el portafolio presupuestario, planes corporativos y de negocios, informacin de resultados, evaluacin de
programas y reportes anuales. El ciclo del presupuesto anual
abarca una serie de eventos comenzando con los lmites de gasto
enlas decisiones de presupuesto, girando a travs del establecimiento de planes estratgicos y prioridades presupuestarias por portafolios, los resultados obtenidos y los proyectados, la evaluacin de
programas de outcomes y el reporte de resultados.
Proyecciones o estimaciones provisionales

Las proyecciones representan decisiones provisionales del gobierno en gastos futuros. Cada presupuesto anual presenta estimaciones provisionales para el ao financiero inmediato y para cada
uno de los tres siguientes aos. Antes de las reformas presupuestarias las deliberaciones anuales del gabinete y del parlamento se
centraban en el ao inmediato, ignorando implicaciones de las
decisiones presupuestarias en los aos siguientes, lo que llev al
incremento del presupuesto de cada ao debido a decisiones pasadas ya que los departamentos promovan programas con costos
214
D. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, J. RAMiREZ y A. ROjANO
bajos en el primer ao y costos altos en los siguientes aos (OCDE,

1997). Las proyecciones pretenden eliminar esta tendencia al tomar
decisiones del presupuesto cada ao, considerando en el futuro el
impacto del gasto.
Las estimaciones de manera provisional depositan recursos
futuros a portafolios y programas; los portafolios consideran las
proyecciones como autorizaciones a fondos futuros y el Departamento de Finanzas los ve como una base para las negociaciones
presupuestales. Las proyecciones se mantienen al da para tomar
decisiones gubernamentales, cada iniciativa debe estimar los
gastos para cada uno de los siguientes cuatro aos, si se acepta la
propuesta, las estimaciones se van ajustando.
Las estimaciones provisionales implican mucho ms que proyecciones multianuales, son punto de partida para decisiones en
presupuestos futuros sobre las cuales los cambios polticos de
ahorro y gasto se evalan. Las proyecciones representan decisiones del gobierno, sin embargo, stas no fijan el presupuesto futuro
ya que se revisan constantemente para reflejar los cambios polticos recientes.
Cartera o portafolio presupuestario

Cada cartera o portafolio es un conjunto de departamentos en el
proceso presupuestario que tienen objetivos comunes y estn
encabezados por un ministro o senior portafolio minister que forma
parte del gabinete, y un junior minister asistiendo en la administracin del portafolio, ste no forma parte del gabinete. As, se crearon megadepartamentos encabezados por uno o ms ministros de
acuerdo con el tamao del portafolio, aunque slo uno forma. parte
del gabinete (vase organigrama 6).
El portafolio presupuestario abarc dos lineamientos principales: agrupar programas y funciones que contribuyeran a los
mismos objetivos; y concentrar prioridades y decisiones de recursos. En 1987 se concentraron los 28 departamentos que existan
en 16 portafolios (Xavier, 1997) agrupando a los departamentos
de acuerdo con sus funciones, lo que se fortaleci como una mejor
arena para la toma de decisiones en el presupuesto (OCDE, 1997).
215
ORGANIGRAMA
ESTRUCTURA TPICA DE UN MINISTERIO

CON CARTERA DEL GOBIERNO AUSTRALIANO
~nistro con cartera*

Personal del ministerio I
con cartera'
Otros ministros'
Personal
de otros ministros'
'------------'
Agencias
I
no ministeriales
~
L-
-=__
l __~l
Secretario adjunto
Servicio
ejecutivo
de nivel
superior
Direcciones/asesores principales
(jefes de seccin)
Fuente: AdministracinPblica: Modelos de lospases de la OCDE, ocnt, 1993. p. 30.

* Normalmente estos cargos se consideran polticos. El gabinete del ministro en ejercicio puede incluir
funcionarios.
216
O. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, ). RAMREZ y A. ROJANO
El portafolio presupuestario opera en dos niveles (Xavier,

1997): en el nivel central o proceso presupuestario nacional a travs del Departamento de Finanzas y el Cabinet Expenditure Review
Committee (ERC); en el segundo nivel, o nivel de portafolio, el portafolio presupuestario requiere un ministro para administrar el
gasto del portafolio y/o un nuevo objetivo poltico.
A nivel nacional el portafolio presupuestario requiere del gabinete para decidir las prioridades del presupuesto en objetivos del
portafolio y gastos totales, nuevas polticas y/o ahorros. Este primer nivel pretende tener una visin integral del presupuesto.
A nivel de portafolio el ministro es el responsable de administrar los gastos de su portafolio y/o los nuevos objetivos polticos. Un
portafolio debe administrar sus recursos para obtener ahorros que
sern destinados a nuevas polticas.
Los acuerdos presupuestarios se llevan a cabo de la siguiente
manera (OCDE, 1997): Cada ministro establece un objetivo para
el total de los gastos, el cual puede incluir ahorros en los programas existentes o designar gastos adicionales para las iniciativas
polticas, el ministro est obligado a presentar un portafolio presupuestal dentro de los objetivos. Se considera que el portafolio
presupuestario da a los ministros considerable discrecin en el
establecimiento de prioridades con los recursos disponibles. Al mismo tiempo que el portafolio del presupuesto es consistente con
el objetivo del gasto, el gobierno puede imponer sus prioridades
cuando stas difieran de las del ministro.
Con las reformas se ha afectado el papel del Departamento de
Finanzas, ya que su trabajo principal con respecto al presupuesto
pertenece a las proyecciones ms que a las particularidades del
gasto. Finanzas se encarga de proporcionar la informacin disponible, estableciendo los papeles y procedimientos para considerar
cambios en los programas, monitoreando las rdenes del presupuesto para asegurar que sean consistentes con la poltica gubernamental y que estn respaldadas por anlisis de asignaciones y datos,
y consideren el impacto del gasto por cambios polticos. As, las
negociaciones de finanzas con los ministros se enfocan en cuestiones
polticas ms que en detalles de gastos (OCDE, 1997).
217
Las proyecciones y el portafolio de presupuesto han propiciado un cambio en la planeacin departamental, sin embargo, se ha
reducido a lo concerniente del presupuesto ms que a una consideracin estratgica de objetivos organizacionales (OCDE, 1997).
Informacin de resultados
Los ministros y administradores reportan a partir de los outcomes y outputs planeados y de los resultados alcanzados. Antes
del proceso presupuestario 1994-1995 los departamentos se sometan a una gran cantidad de informacin de resultados para
respaldar sus presupuestos ante el parlamento. Sin embargo, a
partir de entonces el volumen de informacin de resultados ligado con el presupuesto se ha reducido, ahora el mayor nfasis se da
en una comparacin entre el Estado actual contra los resultados
planeados en el reporte anual, ms que en detallar lo que se hara
con los fondos requeridos en el presupuesto (OCDE, 1997). El gobierno ha determinado que la informacin de los resultados se
extienda a outcomes y no se limite en outputs.
El reporte de los resultados se haba dado a travs de tres fases
(OCDE, 1997): l. notas explicativas con los estimados; 2. acuerdos
de programas de portafolios; y 3. acuerdos de medidas del presupuesto y reportes anuales.
Las notas explicativas fueron un medio de complementar los
estimados con informacin adicional al anlisis del parlamento,
realizadas por cada portafolio. Con la llegada de la Administracin
y Presupuestacin por Programas (PMB), las notas se convirtieron en
medios para justificar los estimados a partir de los resultados obtenidos O los esperados para el siguiente ao.
En 1990, el Departamento de Finanzas consider las notas
explicativas como el documento principal a travs del cual los ministros reportaban al parlamento y al pblico la eficacia de los programas de los cuales eran responsables. Las notas separaron secciones de outcomes y perspectivas, con el propsito de establecer cmo
se realizaban los acuerdos en trminos del progreso o alcance de
planes, objetivos o metas especificadas en la seccin "perspectivas"
de las notas explicativas del ao anterior. La seccin de perspec-
218
D. ARELLANO GAULT, J.R. GIL, j. RAMREZ YA. ROJANO
tivas se estableci para discutir los efectos esperados de cada

variacin en las asignaciones (OCDE, 1997). Sin embargo, los comits parlamentarios consideraron que las notas explicativas contenan demasiada informacin y no se enfocaban en cuestiones
concretas.
A principio de los noventa, las notas explicativas fueron transformadas en Programme Performance Statements (rrs). los PPS
pusieron especial nfasis en estructurar el programa como un
intento de vincular objetivos, recursos y resultados; al igual que
con las notas explicativas, cada portafolio prepar sus propios
PPS, estableciendo un breve acuerdo de cada objetivo del programa (y subprogramas), una descripcin de los principales elementos en cada programa, una extensa descripcin de las actividades
que se establecen con el presupuesto y una lista de nuevos proyectos para el siguiente ao. Sin embargo, no fue fcil concluir lo
que se haba gastado o realizado en cada una de las actividades
reportadas por los PPS; se torn difcil la distincin entre outputs
y outcomes y la informacin de futuros resultados fue escasa y no
hubo una comparacin sistemtica entre resultados y objetivos
(OCDE, 1997). Aun as, hubo cambios en la informacin de los resultados, el Departamento de Finanzas consider que hubo mejoras
en la relevancia, confianza, significancia, consistencia y claridad de
la informacin de los PPS. Desde su punto de vista, el mejoramiento fue debido ms al marco del programa para reporte de resultados que a la calidad de los datos (OCDE, 1997).
Se considera que ahora en los reportes anuales existe mayor
informacin de resultados los cuales comparan los resultados de
los programas contra los niveles planeados, el reporte anual ha
representado la rendicin de cuentas de los departamentos yagencias. Los Programme Performance Statements fue reemplazado
por Portfolio Budget Measures Statements (PBMS), en los cuales
se trata el impacto de las iniciativas de programas en el presupuesto y las proyecciones. El PBMS describen cada iniciativa y estiman
el efecto en gastos futuros, proveen la suficiente informacin de
cmo las iniciativas afectarn los outputs o outcomes. Es un caso
donde el gobierno considera la reduccin de la informacin como
219
adecuada ya que los departamentos y agencias proporcionan lo

requerido por el parlamento (OCDE, 1997).
La evaluacin estratgica
Se considera que la evaluacin es ms cuestin de oportunidad que de rutina, la evaluacin es propicia cuando las condiciones
son adecuadas y no cuando se pide un reporte, por esto el gobierno
ha establecido que la evaluacin no se lleve a cabo del mismo modo
que el presupuesto y los reportes anuales, ya que probablemente
los resultados seran superficiales; por otro lado, esto llevara a
que varios programas permanezcan por aos sin ser completamente examinados.
El gobierno aprob en 1987 una evaluacin estratgica que ha
ganado mpetu al punto que se ha convertido en uno de los principales aspectos de distribuir recursos, la evaluacin incluye la
valoracin retrospectiva de los resultados del programa y el anlisis ex ante de las propuestas del programa.
La sistematizacin se ha dado a travs de tres requerimientos
formales que han sido acordados por el gabinete y se conocen
como la evaluacin estratgica (OCDE, 1997):
Cada portafolio prepara un plan, anual de evaluacin de portafolio (Portafolio Evaluation Plan, PEP) cubriendo la evaluacin que se va a realizar en los prximos tres aos.
Los nuevos propsitos polticos sometidos al gabinete deben
incluir acuerdos para su evaluacin.
La publicacin de reportes completos de evaluacin, lo que
permite una ampla difusin de evidencias en los resultados
del programa y el escrutinio del rigor y la objetividad de la
evaluacin.
El Departamento de Finanzas ha invertido considerables recursos en la promocin de la evaluacin estsatgica, se han patrocinado programas de instruccin a los administradores y se han
publicado manuales. El Departamento de Finanzas peridicamente emite un registro de reportes completos de evaluacin y
220
D. ARELLANO GAULT, .R. GIL,
J. RAMREZ y A. ROjANO
monitorea el proceso de evaluacin, tiene representacin en mucho del trabajo de grupo que se rene para supervisar evaluaciones particulares y ofrece asistencia en el manejo de evaluaciones
individuales,
El Departamento de Finanzas insiste en que el departamento
afectado establece sus "propias" evaluaciones y que ste tiene la
palabra final en la conduccin de cada estudio y de quines participan; sin embargo, finanzas cuida que las evaluaciones se lleven
a cabo como sta lo establece, ya que las evaluaciones estn profundamente ligadas con la asignacin de recursos y se les ve como
una responsabilidad vital de la administracin (OCDE, 1997), En
este sentido, la posicin de Australia es que las evaluaciones sean
conducidas por aquellos quienes manejan los programas, pero el
proceso completo es guiado por los responsables de la asignacin
de los recursos.
Cada portafolio anualmente publica un plan de evaluacin de
portafolio, el Departamento de Finanzas posteriormente transforma el programa revisado de un proceso ad hoc a uno que es catalogado con mucho ms cuidado y prevencin, ya que involucra
otras responsabilidades administrativas. Esto con la intensin de
que el plan sea un conjunto de documentos estratgicos que creen
expectacin de que las evaluaciones sern llevadas en todos los
programas y sern terminados oportunamente, alentando a los ministros a participar en planeacin estratgica y proporcionando
al Departamento de Finanzas su involucramiento al ofrecer sugerencias en prioridades de la evaluacin del portafolio.
Se consideran dos vas a travs de las cuales se describen las
evaluaciones para las decisiones gubernamentales. Una es el proceso del gabinete al examinar las propuestas de iniciativas polticas
y la otra es el trabajo anual en el presupuesto (OCDE, 1997). Cada
sometimiento al gabinete que involucra determinada cantidad en
gastos anuales debe contener un apartado de la evaluacin estratgica de la iniciativa; incluyendo trminos de referencia, cuestiones clave a ser dirigidas, recursos requeridos para la evaluacin
y sincronizacin de tiempo. Sin embargo, en el presupuesto de
1992-1993 el Departamento de Finanzas estableci que slo el
221
30 por ciento de propuestas cumplieron con este requerimiento

(GCDE, 1997) ya que los administradores son renuentes a preparar
los detalles de la evaluacin estratgica y estn ms preocupados
con el trabajo presupuestario, adems estn poco motivados ya
que no es seguro que su propuesta sea aceptada.
El presupuesto es la segunda va para influir en la poltica a
travs de la evaluacin de programas; sin embargo, como en la va
anterior, los resultados no han sido los esperados (OCDE, 1997).
Es decir, existen iniciativas polticas con xito que anexaron la evaluacin estratgica, pero igualmente otras iniciativas que no anexaron la evaluacin estratgica e igualmente han sido exitosas. Lo
mismo ha pasado con los propsitos de ahorro del portafolio o el
Departamento de Finanzas, ya que menos de una cuarta parte
del ahorro ha sido influido por la evaluacin (OCDE, 1997).
Despus de las elecciones de 1996, el gobierno cre la National
Commission of Audit (NCA) que actualiz la funcin de la Australia National Audit Office (ANAO) estableciendo un mecanismo
formal de interrelacin con el parlamento, creando un comit de
cuentas pblicas (Petrei, 1997). La NCA argumenta que se necesita un cambio cultural y estructural en el sector pblico australiano
para realizar mejoramientos sustanciales en la entrega de programas del sector pblico (OCDE, 1997).
Entre las propuestas se ha tratado que la carrera de servicio
civil sea reemplazada por contratos de tiempo determinado en
funcin de los resultados, as como que haya facilidades para el despido de empleados cuyo trabajo no sea satisfactorio y una mayor
aplicacin de prcticas administrativas de las empresas pblicas
en el gobierno.
En el proceso presupuestario de Australia es posible distinguir
tres etapas (Petrei, 1997):
Discusin y fijacin de prioridades.
Estrategia presupuestaria.
Preparacin y presentacin del presupuesto.
222
D. ARRELLANO GAULT, /.R GIL. /. RAMREZ y A. RO/ANO
PROCESO PRESUPUESTARIO EN AUSTRALIA

Mes
Actividades
Ao t-I
Principios de noviembre
Enero
Febrero
Mediados de marzo
Finales de marzo a finales de abril

Principios de mayo
Mediados de mayo
Finales de mayo
Junio
Aot
lo. de julio
En septiembre
y hasta finales de octubre
Mediados de noviembre
Discusin general de prioridades. Emisin

de pautas generales con papel protagnico
del primer ministro, El ministro de Finanzas
y la Tesorera.
Revisin de estimaciones preliminares,
actualizacin de proyecciones por cambio
de parmetros.
Consideraciones del gabinete de estimados
adicionales, actualizacin de proyecciones
y cuestiones del proceso presupuestario. El
Comit de Revisin de Gasto (Expenditure
ReviewCommitte of gabinete, ERC) considera la estrategia presupuestaria. Discusiones
trilaterales entre el ministro de Finanzas, la
Tesoreray los portafolios ministeriales para
revisar las nuevas propuestas polticas. Se
revisan las estimaciones del ao anterior
y el cumplimiento de los programas.
Terminan las discusiones trilaterales. Recopilacin de material para consideraciones
del ERe.
Proceso de deliberaciones del ERC.
Presentacin del presupuesto por la Tesorera ante la Cmara de Representantes.
Empieza el debate en la Cmara de Representantes y las deliberaciones en el Comit de Finanzas del Senado.
Se presenta al Senado los proyectos de
leyes de ingresos.
El Senado considera y aprueba las asignaciones presupuestarias para que sea presentado al Ejecutivo antes del 30 de junio.
Empieza el ao fiscal.
Informes de los departamentos y agencias
de la ejecucin y resultados.
Presentacin de estimaciones adicionales
de gastos.
Fuente: Elaboracin propia con base en Petrei (1997) y
OCOE
(1995).
223
Una primera ronda de discusiones de prioridades es encabezada

por el primer ministro, el ministro de Finanzas y el de la Tesorera,
y posteriormente son discutidas por el gabinete en conjunto. Como
resultado de estas discusiones se emiten pautas concernientes a la
formulacin de programas y ahorros. Al mismo tiempo los ministerios y las agencias revisan sus respectivos programas y se preparan
para las discusiones presupuestarias ante el Expenditure Review
Committee of Cabinet (ERe).
La estrategia presupuestaria inicia con la revisin de proyecciones y un proceso de consultas entre el Ministerio de Finanzas
y los ministerios y agencias ejecutoras, lo que conduce a una primera estrategia de gasto por parte del ERe. La etapa final de discusiones se da cuando cada ministerio defiende sus propuestas ante
el ERC. El proceso presupuestario en Australia opera en un modelo
de toma de decisiones colectivas en el cual el Expenditure Review
Committee of Cabinet (ERC) determina el tamao y la distribucin presupuestaria (Xavier, 1998).
El tesorero presenta el presupuesto a la Cmara de Representantes el cual generalmente no es objeto de discusiones, debido
a que existe mayora del gobierno, posteriormente pasa a la Cmara
de Senadores la que puede aprobarlo o rechazarlo, pero no modificarlo. Finalmente, el Ejecutivo aprueba las asignaciones definitivas antes del 10. de julio, fecha en que da inicio el ao fiscal.
Comentarios finales
Las reforma en el sector pblico de Australia considera la descentralizacin de ia toma de decisiones como fundamental, lo que
ha generado que las agencias tengan una mayor autonoma administrativa. Se ha reconocido que existen tensiones inherentes a la
reforma entre las agencias y los organismos centrales (complicadas
negociaciones de acuerdos de los gastos corrientes, difcil distincin entre outcomes y outputs, desigual coordinacin dentro de las
carteras, entre otras); sin embargo, las reformas han sido un seguimiento con el propsito de corregir o cambiar rutas de accin.
224
D. ARRE LLANO GAULT, I.R. GIL, I RAMREZ y A. ROIANO
Los resultados de los indicadores macroeconmicos, en los tres

pases considerados, reflejan una recuperacin en el crecimiento
del PIE, del PIE per cpita, en la inflacin y en la inversin; sin embargo, la tasa de desempleo se increment considerablemente (vase cuadro 2). Vistos de manera conjunta los resultados parecen ser
favorables.
MXICO
Aspectos generales
Mxico, cuyo nombre oficial es Estados Unidos Mexicanos, est
conformado por 31 Estados y un Distrito Federal que es la ciudad
de Mxico, donde se encuentran establecidos los tres poderes de
la Federacin (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Su sistema poltico se puede considerar como de partido hegemnico pragmtico,
en transicin hacia un sistema ms competitivo y democrtico. En
la actualidad cinco partidos polticos tienen representacin en el Congreso,de los cuales tres cuentan con posiciones importantes y apoyo
electoral de la ciudadana: Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolucin Democrtica y Partido Accin Nacional.
Como es el caso de otros pases con un sistema presidencial, el
Poder Ejecutivo recae en la figura del Presidente de la Repblica,
quien es a un mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno. El
presidente es electo, mediante voto universal, por un periodo de
seis aos sin posibilidad de reeleccin y tiene la facultad de nombrar a todos los miembros de su gabinete, que est integrado por
17 secretaras de Estado, la Procuradura General de la Repblica
y un gran nmero de organismos pblicos descentralizados.
El Poder Legislativo se deposita en el Congreso de la Unin,
integrado por dos cmaras: una de diputados y una de senadores.
Los diputados son electos por periodos de tres aos, mientras
que los senadores ocupan su cargo pOl.' seis aos. En ambos casos
no existe la posibilidad .de reeleccin en el periodo inmediato siguiente.
225
La Cmara de Diputados es la representacin del pueblo mexicano como un todo, por lo que el territorio es dividido en distritos
electorales con un nmero aproximadamente igual de ciudadanos,
existiendo un diputado de mayora por cada distrito. Est compuesta por 500 diputados, de los cuales 300 son electos por el principio
de mayora relativa y 200 por representacin proporcional. Para
elegir a los diputados de representacin proporcional, los partidos
polticos contendientes elaboran listas regionales de candidatos. De
acuerdo con el nmero de votos obtenido por cada partido poltico en cada circunscripcin plurinominal, se toman los nombres
de las listas, en orden de aparicin, para acceder a un lugar en la
Cmara. Es importante enfatizar que la Cmara de Diputados tiene
la facultad exclusiva de aprobar el Presupuesto de Egresos de la
Federacin (PEF), que se realiza anualmente.
La Cmara de Diputados, mediante la Contadura Mayor de
Hacienda, realiza una evaluacin de la cuenta pblica nacional
de cada ao. Cuenta adems con una Comisin de Presupuesto
que revisa como una primera instancia el PEF. ste es presentado por
el Presidente de la Repblica, a travs de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, que concentra la informacin de las diferentes
dependencias y la ajusta a los ingresos proyectados. En una segunda
fase, el PEF es presentado ante' el pleno de la Cmara de Diputados para su aprobacin.
La Cmara de Senadores se considera la representacin de
los Estados integrantes de la Federacin como iguales. Sin embargo, gracias a modificaciones recientes realizadas a la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en las que se consagr
la figura de senador de representacin proporcional, su conceptualizacin y por tanto su funcin se pueden considerar menoscabadas.
Actualmente est integrada por 128 senadores, lo que implica
cuatro representantes de cada Estado y cuatro del Distrito Federal,
de los cuales dos son electos por mayora, uno es asignado a la segunda fuerza electoral y un cuarto corresponde a las personas inscritas en las listas de representacin proporcional de cada uno de
los partidos polticos, quienes no necesariamente son de la entidad
226
D ARRELLANO GAULT, J.R. GIL, j. RAMREZ y A. RO/ANO
federativa en cuestin. El Senado no interviene en la aprobacin

del PEF, sin embargo la Ley de Ingresos de cada ao s tiene que
ser revisada por ambas cmaras. Las labores del Senado se circunscriben a ciertos asuntos como relaciones exteriores, ratificacin de funcionarios, autorizacin para disponer de la guardia
nacional, jurado de sentencia en caso dejuicio poltico, entre otras
(Constitucin ... , 1997).
Tanto la Cmara de Diputados, como la de Senadores pueden

sesionar en pleno o en comisiones, que se establecen de una forma
permanente o temporal para revisar e investigar asuntos de especial
inters ciudadano. Las comisiones estn formadas, en la mayor
parte de los casos slo por diputados o senadores, y su composicin
es producto de la negociacin poltica entre los diferentes partidos.
El Congreso de la Unin tiene la facultad de aprobar impuestos
y en general legislacin fiscal, tendiente a establecer exclusividad
impositiva en ciertas reas de la actividad econmica nacional. De
hecho, el mayor porcentaje de ingresos por concepto de recaudacin, proveniente de los tres mbitos de gobierno (federal, estatal y
municipal), es generado y asignado por el gobierno federal.
Las dependencias del Ejecutivo que participan en el proceso
presupuestario en Mxico son: la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, corno rgano centralizador, las secretaras de Estado
y los organismos descentralizados de la administracin pblica
federal (vase organigrama 7). Los organismos descentralizados
cuentan con autonoma administrativa y legalmente estn constituidos como entidades con razn social y patrimonio propios. Sin
embargo, existe la figura de "cabeza de sector" que se refiere a la
responsabilidad que tiene este tipo de organismos para con alguna de las secretaras de Estado, por lo que al momento de la integracin presupuestal se encuentran de cierta forma tutorlados y
supervisados por alguna dependencia de la administracin central.
A partir de 1995 el gobierno federal inici un proceso de reforma, que entre otros aspectos buscaba modificar el sistema integral
de planeacin-programacin-presupuestaein, nevado a cabo desde
1976. Esta transformacin implica cambios en el sistema de admi
nstracn financiera, el empleo de la planeacin<estratgica, yla
ORGANIGRAMA
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

(Mxico)
Presidencia
de la Repblica
\
I
\
Subsecretara de
Hacienda y
Crdito pblico
Otras secretaras
de Estado
l
l
\ Secretara de Hacienda
y Crdito Pblica
Subsecretara
de
Egresos
Subsecretara
de
Ingresos
-- I
Oficiala Mayor
Instituto Nacion~
Estadstica, GeO;~ff:JI
e Informtica
Procuradura
Fiscal
de la Federacin
l
Servicio
de
Administracin Tributaria
Tesorera
de la
Federacin
228
D. ARRELLANO GAULT, j.R. GIL, j. RAMREZ y A. ROjANO
implantacin en todas las dependencias y entidades de la administracin pblica de una Nueva Estructura Programtica (NEP)
y de un Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) a travs de
indicadores,
La nueva estructura programtica
y el Sistema de Evaluacin del Desempeo
En 1995 el gobierno federal inicia un proceso de reforma administrativa que implic la transformacin del aparato gubernamental
al que se le llam Programa de Modernizacin Administrativa
1995-2000. De acuerdo al diagnstico elaborado por este programa resulta necesario mejorar la eficiencia en los mecanismos de
medicin y evaluacin del desempeo del sector pblico, por lo
que se pretende transformar a la administracin pblica federal en
una organizacin eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de
servicio (Promap, 1996).
En trminos generales, la modernizacin administrativa en
Mxico comprende dos grandes apartados: el primero incluye una
reforma legal y normativa que pretende dar ms transparencia a
las acciones del sector pblico y la devolucin de responsabilidades
y recursos a estados y municipios, acercando el proveedor del servicio con el usuario; y el segundo comprenda una reingeniera organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios.
Para alcanzar lo anterior, dentro de la reingeniera organizacional se contemplaba una reforma al sistema integral de planeacinprogramacin-presupuestacin. Esta ltima reforma implica transformaciones en el sistema de administracin financiera, el empleo
de la planeacin estratgica para orientar el rumbo del sector gubernamental, cambios en la poltica de recursos humanos, y la implantacin en todas las dependencias y entidades de la nueva estructura
programtica (NEP) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo
(SED) a travs de indicadores (SHCP, 1998).
Una de las vertientes de esta modernizacin administrativa es
la modificacin de los mecanismos para formular y ejercer el gasto,
ya que exista una fragmentacin del sistema presupuestario desde
229
la planeacin hasta la evaluacin. Esto debido a que la elaboracin

del presupuesto no indicaba en qu medida las metas establecdas
contribuan a alcanzar los objetivos sectoriales y era difcil identificar los costos de cada accin.
Otras deficiencias en la elaboracin del presupuesto eran: la
insuficiente informacin programtica para controlar la orientacin e impacto en la poltica de gasto; la concentracin de la negociacin presupuestaria en la adquisicin de insumas; la falta de
relacin entre el contenido programtico y el ejercicio del gasto,
lo cual no permite identificar resultados desfavorables en los programas; y el nfasis de la evaluacin en el cumplimiento de las normas ms que en la obtencin de resultados.
De esta manera, la reforma al sistema integral de programacin y presupuestacin tiene su base en el Programa de Modernizacin Administrativa (Promap) y en el Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo (Pronafide). El Pronafide propone
dos innovaciones, la primera es un replanteamiento integral en
la clasificacin y concepcin de las actividades del sector gubernamental y la segunda es la introduccin de indicadores estratgicos, de tal manera que se logre una administracin de los recursos pblicos orientada a resultados.
As, son dos los objetivos de esta reforma al sistema presupuestario: consolidar la implantacin de una nueva estructura programtica (NEP) y promover la evaluacin del desempeo como
procedimiento para dar continuidad y cumplimiento a la misin
ya los objetivos de las dependencias y entidades. Esto implica
un cambio cultural en las etapas del proceso presupuestario, que
se pretende conseguir con la adopcin de categoras y elementos
programticos que se puedan medir (SHCP, UPCP noviembre de
1997).
La nueva estructura programtica es precisamente un conjunto de categoras y elementos programticos que buscan dar orden
y direccin al gasto pblico en su clasificacin funcional. Las
primeras tratan de definir el universo de la accin gubernamental
clasificando el gasto en funciones, subfunciones, programas sectoriales, prograrnasespeciales, actividades institucionales y pro-
230
D. ARRELLANO GAULT, ).R. GIL, j. RAMREZ YA. ROjANO
yectos. Los segundos pretenden proporcionar la informacin que

permita medir los resultados logrados con los recursos pblicos y
son: misin, propsito institucional, objetivos, indicadores estratgicos y metas de los indicadores. La NEP intenta ser un mtodo
que sistematice, ordene y clasifique las acciones de la administracin pblica federal, adems de estimular una mayor autonoma
de gestin.
Esta nueva estructura busca alcanzar un cambio de enfoque
en el desempeo del gobierno cuyos resultados sean que al interior
de cada una de las dependencias y entidades exista un responsable de la funcin o subfuncin, se reconfiguren las estructuras
orgnicas para la coordinacin de las reas de acuerdo con las actividades, se simplifique el proceso de presupuestacin y se evite
la duplicidad de funciones.
De esta manera, el propsito de la nueva estructura programtica de acuerdo con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, es
crear un sistema de planeacin, programacin y presupuestacin
gil, transparente y til, que permita al sector pblico federal elevar el valor agregado de los recursos fiscales, as como transformar
el actual sistema presupuestario para que se convierta en una
herramienta orientada a los resultados.
El sistema de evaluacin del desempeo (SED) es un esquema
que retoma los productos de la NEP para incorporarlos a un modelo de medicin de resultados. Sus objetivos son fortalecer un
cambio en la gestin gubernamental encaminado a la obtencin
de resultados y a la satisfaccin de los usuarios en lugar del desarrollo de actividades, as como analizar el desempeo de las dependencias y entidades vinculndolas con el cumplimiento de sus
objetivos.
De esta forma el SED otorga elementos de apoyo a quienes
toman las decisiones, para promover la credibilidad del gobierno,
mejorar la asignacin de recursos, incorporar nuevas herramientas
tecnolgicas e identificar programas que requieran estudios para
justificar su existencia. As, este sistema supone una integracin
de los siguientes componentes: auditoras al sistema, encuestas a
la poblacin, incorporacin de tecnologas de informacin, con-
231
venias de desempeo y la construccin de indicadores estratgicos distintos a los indicadores del Promap.
Proceso deformulacin del presupuesto

La elaboracin del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin es el producto de los procesos de ajuste, negociacin y
actividades llevadas a cabo en dos niveles. En el primero se encuentra la SHCP y participan la Subsecretara de Egresos, la Unidad
de Poltica y Control Presupuestal (urcr), la Direccin General de
Poltica Hacendaria y las direcciones generales de Programacin
y Presupuesto sectoriales. En el segundo nivel estn las dependencias y entidades del sector pblico, en particular las direcciones
generales de Programacin, Organizacin y Presupuesto y las
unidades responsables (UR) de cada dependencia.
El vnculo entre estos dos niveles se encuentra en las relaciones
entre las direcciones generales de Programacin y Presupuesto Sectoriales (DGPPs) y las direcciones generales de Programacin, Organizacin y Presupuesto (DGPOP) de las diferentes dependencias y
entidades. De tal forma que la elaboracin del presupuesto es el
resultado de las actividades entre las unidades responsables (UR)
y las DGPOP en cada una de las organizaciones gubernamentales, y
de la UPCP, la Direccin General de Poltica Hacendaria y las DGPPS
en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).
Visto en esta forma, la formulacin del presupuesto es un proceso circular entre la SHCP y las dependencias y entidades, en donde
por un lado las UR elaboran los proyectos, analizan su viabilidad y
establecen prioridades con la informacin, que reciben de la SHCP
y por el otro las DGPOP acopian la informacin, la codifican y la envan a las DGPPS quienes la reciben, la analizan y finalmente evalan su pertinencia, para que finalmente la Unidad de Poltica y
Control Presupuestal elabore e integre el PEF que enva a la Cmara de Diputados para su aprobacin.
Los instrumentos que auxilian a las entidades y dependencias
en la elaboracin del PEF son: los lineamientos para la concertacin de la NEP, los lineamientos de polticas de gastos para la formulacin de los POAS, el catlogo de unidades de medida del sector
232
D. ARRELLANO GAULT, .R. GIL, . RAMREZ y A. ROJANO
pblico, el catlogo de las unidades responsables, el catlogo de

dependencias y entidades de la administracin pblica federal, el
catlogo de categoras programticas de la administracin pblica
federal y el manual de programacin y presupuesto.
La formulacin del presupuesto se lleva a cabo en aproximadamente nueve meses distribuidos en cinco etapas: l. Concertacin
de la NEP, 2. referencias nominales de gasto, 3. programas operativos anuales, 4. techos de gasto, y 5. integracin del PEF. Cada una
de estas etapas contiene diversas actividades que se detallan a
continuacin.
Concertacin de la
NEP
Esta etapa consiste en la implantacin de un proceso de planeacin, programacin y presupuesto integral, que oriente el gasto
pblico hacia el cumplimiento de las prioridades nacionales y establezca las bases para su control y evaluacin, a travs del diseo
y desarrollo de indicadores para inducir mejores resultados en la
gestin pblica. Es decir, la consolidacin de las categoras programticas y su vinculacin con los respectivos elementos.
Durante este periodo se requiere de un trabajo profundo y de
amplia participacin por parte del los ejecutores" del gasto, los responsables de la planeacin y del presupuesto, as como de las
dependencias globalizadoras.
La concertacin de la NEP tiene como objetivo consolidar su
implantacin e iniciar la aplicacin del Sistema de Evaluacin del
Desempeo. Las actividades se desarrollan en los meses de junio,
julio y agosto y los responsables son la SHCP, dependencias y entidades. Se realiza una revisin de los documentos base para la
concertacin de la NEP, por parte de la UPCP del lo. al 19 de junio.
Se organizan reuniones y talleres de capacitacin NEP-SED al interior de la SHCP del 18 al 30 de junio, de los que resultan talleres
de concertacin de la NEP-SED del 22 de junio al 31 de agosto. Para
finalizar con la actualizacin del catlogo de categoras programticas con base en la concertacin de la NEP del 16 de julio al
31 de agosto.
8SHCP, Subsecretara de Egresos, UPCP. Lineamientos para la concertacin de la NEP 1999,
marzo de 1998.
233
En la revisin de los documentos base para la concertacin

de la NEP las dependencias y entidades del sector pblico efectan
la revisin de la NEP conforme a lo dispuesto por la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal y su reglamento, para realizar la propuesta para el ejercicio fiscal del siguiente ao. En ella
se asegura que el universo de categoras y elementos programticos propuestos corresponda a la misin que se tiene encomendada y al logro de los objetivos de las polticas pblicas.
En la revisin, la determinacin de las funciones y subfunciones corresponde a la UPCP, en tanto que las DGPPS y los ejecutores
concertarn con la UPCP el resto de las categoras programticas. La
UPCP considerar alternativas como: crear nuevas categoras programticas estandarizadas y de aplicacin general para toda la APF,
incorporar categoras preexistentes en otras funciones y subfunciones, y mejorar las categoras existentes.
La capacitacin consiste en llevar a cabo cursos y talleres para
dar a conocer la NEP. Para llevarlo a cabo las DGPPS acordarn con
los ejecutores su incorporacin a los talleres y cursos para la implantacin de la NEP-SED a travs de la formacin de grupos piloto. En
stos, se espera intensificar los trabajos para establecer el SED Y la
eventual concertacin de convenios de desempeo. A estos grupos
piloto se les proporcionar apoyo y asesora de diversos grupos de
consultora. 9
La concertacin y actualizacin se desarrolla con la participacin de todas las unidades responsables ejecutoras de los recursos
pblicos, con la finalidad de consolidar las categoras programticas ya determinadas y fortalecer los elementos. 10 De manera muy
amplia la etapa de concertacin tiene tres principios bsicos:
l. Efectividad: la SHCP debe identificar a los responsables de las
funciones, subfunciones y actividades institucionales para trabajar directamente con ellos.
9SHCP, Subsecretaria de Egresos, pep, Modernizacin de la Administracin Pblica
Federal, Mxico, 1988.
lO Las categoras programticas son: funcin, subfuncin, programa sectorial, programa
especial, actividad institucional, proyecto institucional, proyecto de inversin. Los elementos
son: misin, propsito institucional, objetivo, indicador estratgico y meta del indicador.
234
D. ARRELLANO GAULT, ).R. GIL, ). RAMREZ y A. ROJANO
2. Esfuerzo sostenido: resultados a largo plazo.

3. Institucionalidad: quiere decir que la NEP debe formar parte de la actividad de las dependencias, esto es, que las capacidades queden en la institucin.
Durante toda esta etapa participan la Subsecretara de Egresos, la UPCP, las OGPPS y las dependencias y entidades. Adems se
busca la suscripcin de convenios de desempeo funcionales o
sectoriales.
Referencias nominales de gasto!'
Las referencias nominales de gasto tienen corno objetivo romper la negociacin inercial que se llevaba a cabo con las dependencias y entidades, al priorizar sus requerimientos de recursos y las
actividades a desarrollar. Asimismo, estimar, de forma preliminar,
las referencias nominales para el siguiente ejercicio fiscal y con ello
establecer las prioridades de gasto a nivel macroeconmico e iniciar su vinculacin con las peticiones de las dependencias y entidades. Las actividades de esta etapa se desarrollan en los meses de
julio, agosto y septiembre, siendo responsables la SHCP, las dependencias y entidades.
Presupuesto preliminar: Se realiza durante todo el mes de julio
y est compuesto por tres fases que son: 1. la elaboracin de la
gua metodolgica, 2. la elaboracin del presupuesto preliminar, y
3. la revisin e integracin del presupuesto preliminar por parte
del subsecretario de Egresos y la UPCP.
Referencias nominales de gasto: la Subsecretara de Hacienda y
Crdito Pblico, la Subsecretara de Egresos y la Subsecretara de
Ingresos desarrollan esta actividad en cuatro fases: l. la revisin
del marco macro de finanzas pblicas de forma preliminar; 2. la
revisin de los ingresos de entidades paraestatales; 3. la revisin de
las finanzas pblicas de forma definitiva; y 4. la revisin definitiva
de ingresos de entidades paraestatales.
11A partir de
esta etapa las fuentes de informacin son: SHCP, Subsecretaria de Egresos,

parala t:tmcert/U1l dela NEP 1999, marzo de 1998; SHCP, Subsecretaria de
Egresos, uPCP, Actualizaei6n del Cronograma de Al:tiPi4des del 1'11'1'; SHeP, Subsecretaria de Egl\!'sos, UPCP, Oficio circular307A101, marzo de 1998.
UPCP. Lineamientqs
235
Para finalizar se determinan los techos de gasto para formular los programas operativos anuales por parte de la Subsecretara
de Egresos,la UPCP y las DGPPS del 16 de julio al 17 de agosto.
Programas operativos anuales
La elaboracin de los programas operativos anuales tiene como
objetivo determinar los niveles de gasto global y por dependencia
y entidad. Se desarrolla del 1o. de julio all Ode septiembre. Las fases
en las que se divide la elaboracin de los POA son: l. elaboracin de
las guas de los programas operativos; 2. envo de instrumentos
de apoyo y techos de gasto para formular los POA; 3. formulacin de
los POA a cargo de las DGPPS, dependencias y entidades; 4. reuniones de los proyectos de inversin con crdito externo; 5. revisin e
integracin de POA; 6. revisin de las propuestas de requerimientos de recursos de las dependencias y entidades; 7. compatibilizar
los requerimientos de recursos con la disponibilidad de los mismos
para negociar y establecer prioridades de gasto; y 8. acuerdos con
las dependencias y entidades en cuanto a prioridades de gasto de
conformidad con los niveles de gasto definidos.
Techos de gasto
Es importante mencionar que esta etapa inicia junto con la
formulacin de los POA y termina poco despus que se formulan. Su objetivo es determinar los niveles de gasto global y por
dependencia y entidad. Se llevan a cabo del 21 de agosto al 18 de
septiembre y la Subsecretara de Egresos es la responsable de su
elaboracin. Se compone de las siguientes fases: l. compatibilizar el.nivel global de gasto con prioridades globales; 2. compatibilizar los niveles de gasto global con los niveles institucionales;
3. determinar los techos de gasto con base en los niveles de gasto
global yen las prioridades acordadas con las dependencias y
entidades; 4. observaciones de las autoridades superiores, responsabilidad del subsecretario de egresos; y 5. comunicacin de techos de gasto a.las dependencias y entidades del 14 al 18 de septiembre.
236
D. ARRELLANO GAULT, IR. GIL,
J. RAMREZ YA. RO)ANO
Proyecto de presupuesto de egresos

El proyecto de presupuesto tiene corno objetivo formular, integrar y presentar el Presupuesto de Egresos de la Federacin a la
Cmara de Diputados y se integra de las siguientes fases: l. elaborar modelo de presentacin del proyecto de PEF que consiste en un
guin tipo exposicin de motivos y la estructura del proyecto; 2.
elaborar los instrumentos de apoyo para formular el proyecto
tales corno: lineamientos de poltica de gasto, Manual de Programacin y Presupuesto, Catlogo de la NEP de la APF, Catlogo de
Ramos, Dependencias y Entidades de la APF, Catlogo de Unidades
Responsables, Catlogo de Unidades de Medida del Sector Pblico y Catlogo de Estados, Municipios y Delegaciones del D.F.;
3. Formular el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin
sectorial e institucional y ramos generales; 4. integrar el Proyecto
de PEF con cifras globales, proyectos de inversin y exposicin de
motivos; 5. observaciones y comentarios de las autoridades superiores, e incorporacin de los mismos; 6. impresin del Proyecto
de PEF; y 7. presentacin del Proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federacin a la Cmara de Diputados el 31 de octubre del ao
anterior al presupuesto que se trate.
Comentarios finales
A pesar de las modificaciones realizadas recientemente en el proceso de elaboracin del presupuesto en Mxico, ste adolece de
una formulacin no sistemtica por parte de muchas de las entidades del sector pblico, que guarda y reproduce vicios administrativos y operativos del pasado.
El grado de capacidad tcnica y las distintas culturas organizacionales de las diferentes organizaciones gubernamentales influyen en el grado de asimilacin e instrumentacin de la NEP y el SED.
Es necesario realizar un estudio ms profundo respecto de las
diferencias organizacionales en la administracin pblica federal,
para poder estructurar planes alternativos de implementacin que
tomen en cuenta factores informales y de diferenciacin entre
sectores, niveles jerrquicos y marcos institucionales.
237
CONCLUSIONES
EL RECORRIDO que hemos seguido para la descripcin de estas experiencias, ha tenido como foco principal de atencin a las transformaciones institucionales, legales y organizativas que dan soporte
y legitimidad al lanzamiento e implementacin de estas reformas
presupuestales. De la misma manera, ha sido importante hacer
nfasis en ciertos problemas y dilemas claves que las reformas gerencialistas del presupuesto estn enfrentando. Lo que es ms interesante observar es que pese a las grandes diferencias (en todos
sentidos) entre los pases analizados diversas similitudes son posibles de arriesgar.
Es importante recordar, sin embargo, que este esfuerzo de exploracin no busca proponer generalizaciones. Para ello hubiera sido
necesario realizar un esfuerzo metodolgico de otra ndole (controlando la variacin y sustentando un marco terico mucho ms
slido). La intencin ha sido otra mucho menos ambiciosa: realizar una exploracin ad hoc, pero plausible o sugerente, con la finalidad de encontrar primeras pistas respecto a lecciones prcticas que
a partir de estas experiencias puedan ser retomadas por otras similares (y claro, lecciones para el futuro de estas mismas experiencias).
Esto se justifica por el hecho de que la experiencia mexicana, en
pleno despegue en este sentido, puede aprender lecciones especficas en el camino, observando crticamente lo que en otros pases
ha sucedido.
De esta manera, el siguiente anlisis busca lecciones posibles
ms que conclusiones definitivas, con base en las mismas categoras definidas en la introduccin a nivel conceptual:
reforma legal o normativa;
reforma institucional u organizacional, )' a nivel de efectos
estratgicos de las reformas;
papel de las agencias controladoras;
autonomizacin de lasorganizqciones gubernamentales, y
espacios de incertidumbre que quedan en el marco de la reforma hacia el futuro.
238
O. ARRELLANO GAULT, 1.R. GIL, 1. RAMREZ y A. ROJANO
El espacio legal y normativo de la reforma:

un apoyo de legitimacin y organizacin fundamental
Cada una de las reformas ha buscado sustentarse en un marco legal

y normativo que permita legitimar e institucionalizar las propuestas de la reforma. De alguna manera, un presupuesto orientado
a resultados, resultados medibles y compromisos tangibles, es sin
lugar a dudas una compleja transicin para cualquier burocracia
gubernamental. Esto es debido a mltiples razones, pero entre ellas
se encuentra el hecho de que muchos de los problemas pblicos
donde los gobiernos actan con miras a resolverlos son altamente
inciertos en su resolucin (Wildavsky, 1993). No necesariamente existen teoras suficientes que definan con claridad las causas
y los efectos sociales. De la misma manera, la definicin de indicadores de desempeo no slo es una actividad acadmica compleja, sino que es polticamente delicada. En efecto, enfrentarse a
problemas complejos y altamente dinmicos generan espacios de
incertidumbre muy altos. Ningn grupo racional se compromete
fcilmente a la obtencin de resultados en espacios de alta incertidumbre (Dilulio, 1994). Simplemente esto sera un suicidio. Ms
an cuando la incertidumbre viene del hecho de que la accin del
gobierno es slo una parte de la solucin, pues existen mltiples
individuos y grupos cuyo comportamiento es clave a su vez en combinacin con las acciones gubernamentales, para resolver un problema u obtener cierto resultado social.
El marco legal y normativo es en este sentido clave. Corno es
posible observar en todos los casos analizados, la transformacin
del marco legal tiene ciertas caractersticas. Principalmente el
hecho de no ser una definicin e imposicin de reglas exclusivamente. En otras palabras, no slo se define que el presupuesto
ser desarrollado a travs de una lgica formal de medicin de
resultados y de desempeo, sino que varias de las leyes o marcos
normativos han sido creados para inducir ciertos comportamientos. De esta manera, no son slo ordenaciones que hacen obligatorias ciertas reglas del juego, sino que se plantean generar ciertos
comportamientos con miras a obtener mayor eficiencia a travs
239
de un proceso que podramos llamar de autonomizacin de las

organizaciones pblicas.
As, podramos decir que en la mayor parte de las iniciativas
de Nueva Zelanda, Reino Unido y Australia, el marco valorativo
general que las sustenta propone generar las bases de una mayor
autonoma de gestin de las organizaciones gubernamentales
(vanse cuadros 3, 4 Y5). Claro, siempre de una manera ordenada
y manteniendo la congruencia de la actividad general del sector
pblico. As, las preocupaciones sustantivas de este marco normativo y legal parecen ser: a) informar y convencer sobre los nuevos
valores que se buscan inducir en el comportamiento de los actores
gubernamentales (eficiencia, innovacin, cuidado de los costos y
no de gastos, visin de resultados); b) generar los mecanismos
legales o institucionales para que estos valores se conviertan en
comportamientos normales para la burocracia; e) generar espacios
de autonoma de las organizaciones gubernamentales; y d) pero al
mismo tiempo el marco general de las reglas del juego para evitar
falta de congruencia o de control mnimo sobre los recursos pblicos.
En este punto particular, el caso mexicano se queda todava un
paso atrs. El marco legal y normativo generado est definido de
tal manera que los incisos a), b) y d) antes descritos son la preocupacin sustantiva, no as el que se refiere al proceso de autonomizacin de la gestin (vase cuadro 6). De alguna manera queda
implcito cuando se habla de inducir a las organizaciones gubernamentales a medir resultados a travs del SED (Sistema de Evaluacin
del Desempeo). Sin embargo, las dificultades y las reglas del juego
a travs de las cuales este tipo de acciones llevar a una organizacin
efectiva y eficiente, autnoma en diversos espacios de gestin para
ello, no parecen estar previstas an a suficiente detalle.
Pese a que estas reformas han sido diseadas tomando en consideracin teoras racionalistas como la del agente-principal (Jensen
y Meckling, 1976; Walsh y Seward, 1990), el problema de la relacin entre agencias controladoras e implementadoras del gasto no ha
sido resuelto.12 La complejidad organizativa de los comportamientos
12 Los lmites de la teora agente principal para interpretar la complejidad de las relaciones organizacionales han sido explorados en Zey, 1998; Perrow, 1986; Hirsch et al., 1987.
CUADRO
RESUMEN DE CATEGORAS CLAVE

Pals
Nueva Zelanda
Reforma institucional de la AP
Reforma legal o normativa
Servicio civil
+ Transformacin de la relacin departamentos-ministerios. Los departamentos adquieren una direccin

ejecutiva temporal sustentada en resultados. Los ministerios "compran"
los servicios de los departamentos.
+ A la direccin de los departamentos se le otorga amplia libertad para
utilizar los recursos, siempre y cuando se sustente en las reglas de prctica contable aceptadas y logre los resultados buscados.
+ Cada departamento tiene sus propias cuentas bancarias.
+ El presupuesto se basa en planes de
tres aos que son revisados por ltimas instancias y negociados de manera continua entre departamentos,
ministerios y parlamento. El presupuesto sigue siendo anual en su aplicacin
+ INICIATIVA DEL SECTOR ESTATAL. Define jefes ejecutivos

para los departamentos. dndoles mayor responsabilidad frente a ministerios y de la gestin financiera. Los dirigentes son contratados por tiempo especfico y atados
a resultados. se designan por proceso de competencia
pblica.
+ INICIATIVA DE FINANZAS PBLICAS. Dirige el presupuesto a resultados. asignaciones por resultados y no por
insumas. Los ministerios compran los servicios que los
departamentos producen. Se realiza un acuerdo anual de
resultados entre departamentos y ministerios tanto
de outcomes como de outputs.
+ AREAs ESTRATGICAS y CLAVES DE RESULTADOS. Las primeras definen los acuerdos de resultados y los planes
operativos desde una visin general de los ministerios.
Las segundas son las definiciones de cada departamento para alinear sus resultados a las reas estratgicas.
+ PRCTICA CONTABLE ACEPTABLE. Manual de control y
uso del gasto.
+ INICIATIVA DE EMPRESAS DEL ESTADO. Define mecanismos propios de la administracin de empresas privadas
para el uso de empresas pblicas.
+ Es abolido el servicio
civil existente desde
1913. Con esto cada departamento y agencia
es responsable de definir sus polticasde seleccin, movilidad, retiro y
salarios de sus empleados.
CUADRO

Pas
Reino Unido
Reforma institucionalde la AP
Servicio civil
+ Creacin de agencias Next Steps.

Negocian y definen objetivos y a partir de esto dejan en libertad a la agencia. Los puestos directivos son definidos por competencia abierta. Una
parte de los salarios estn amarrados a resultados. El departamento
"compra" los servicios a la agencia.
El departamento es responsable ante
e! parlamento.
+ Unidades de control de la eficiencia. Revisan cmo mejorar y medir
la accin de la AP. Generan estndares.
+ Departamentos son responsables
de los outputs (resultados) y las agencias de outcomes (impacto).
+ Iniciativa de administracin financiera. Establece

objetivos, recursos e informacin necesaria para llevar
a cabo las reformas.
+ Iniciativa para mejorar la administracin: Next Steps
(los siguientes pasos). Permite a los departamentos
definir cmo hacer las cosas y dirigir las acciones de las
agencias a los objetivos sin intervenir operativamente.
+ Documentos estructurales (framework documents).
Cada agencia Next Step tiene este marco normativo.
Se negocia con los departamentos para generar autonoma de accin a las agencias.
+ Carta del ciudadano. obliga a las agencias y departamentos a informar especficamente el tipo y calidad de
los servicios. Los ciudadanos tienen mecanismos para
evaluar y proponer.
+ Iniciativa de compitiendo por la calidad. Definicin
de qu tipo de. actividades deben ser realizadas por el
gobierno y cules dejadas a la competencia con el fin de
que los provea quien est mejor preparado.
+ Reforma de! servicio

civil para reducir su control sobre funcionarios.
+ Incremento del salario por eficiencia y resultados. Las agencias y los
departamentos se convierten en responsables
de los salariosde un buen
nmero de funcionarios.
CUADRO

Pas
Australia
Reforma institucional de la AP
+ Cada agencia es responasable de

la contratacin del personal a exepcin del personal del servicio ejecutivo (directivos).
+ El servicio ejecutivo asegura el
desarrollo del personal de alto nivel
del gobierno, con mcanismos de
competencia y profesionalizacin
+ A travs del programa de definiciones de desempeo, se definan
las ligas entre recursos, objetivos y
resultados.
+ Programa de mejora de la administracinfinanciera (1984).

Se establece que el presupuesto se planea para tres aos,
con anlisis y evaluaciones prospectivas del prximo
ao y de las posibles implicaciones en los siguientes
dos. la descentralizacin de la toma de decisiones es
considerada fundamental. se firman acuerdos de diferente tipo para otorgar flexibilidad en el manejo de los recursos. el manejo de los costos corrientes es definido
en un acuerdo de resultados y reglas que una vez firmado es muy flexible. acuerdos para el manejo de recursos
ahorrados. los dividendos de eficiencia son ahorros
acordados que aseguran el mantenimiento de los serv-
Servicio civil
+ Comisin De La Funcin
Pblica. Nace en 1987.
Genera las polticas de

contratacin, despidos,
promocin, movilidad y
jubilacin del sector pblico excepto del servicio ejecutivo, donde se
generan polticas para
retener, profesionalizar
y apoyar a los funcionarios de ms alto nivel.
+ Fue adecuado y mejorado el portafolio de medidas presupuestales y

declaracin de mediciones donde es
clave ligar toda la imformacin a los
impactos alcanzados.
+ tos reportes de todas las agencias
estn sustentados en resultados.
+ Se diferencia entre outputs (resultados operativos) y outcomes (impactos)
cios con menores recursos. estos ahorros se suman en

una bolsa que despus es negociada entre todas las
carteras y agencias para apoyar nuevos proyectos o
proyectos estratgicos. existen acuerdos tambin para
hacer flexibles el manejo de recaudaciones o de adquisicin de tecnologa.
+ Programa de administracin y presupuestacin (1984).
introduce la lgica de construccin de programas gubernamentales como la unidad de presupuestacin y
evaluacin del sector pblico. los programas estn basados en resultados. se definen a travs de proyecciones de gastos que son base de la negociacin presupuestal en el tiempo. existen carteras de departamentos
que atacan problemticas similares con el fin de enfatizar la cooperacin intergubernamental y asegurar
cooperacin en la definicin de prioridades. cada agencia define los mecanismos de evaluacin, pero guiada
y observada por las agencias responsables de asignar
los recursos
+ Existe la propuesta
hoy da de cambiar los
contratos determinados
temporalmente por contratos en funcin de los
resultados.
CUADRO

Pas
Mxico
Reforma institucionalde la AP
Reformalegal o normativa
Servicio civil
+ Buscan una mejor relacin entre + Pronafide: Replanteamiento integral de la + No hay servicio civil generalizade hacienda y DGPOP de entidades y dependencias.
+ Dan un nuevo papel a las unidades
responsables: mayor responsabilidad y
mayor capacidad para asegurar resultados.
+ Se busca una integracin entre las
misiones institucionales, los grandes
parmetros de la planeacin nacional,
las definiciones macroeconmicas, que
al mismo tiempo otorgue una herramienta de planeacin y permita revisar y controlar resultados por parte de
la poblacin.
DGPP
clasificacin de actividades. Introduccin de

indicadores estratgicos de resultados.
+ Promap: Busca generar una organizacin gubernamental eficaz y eficiente, con cultura de
servicio y devolviendo facultades a las unidades
que enfrentan los problemas sociales directamente.
+ Nep: Generar orden y direccin del gasto
pblico a travs de una nueva clasificacin de
actividades. ligar misiones organizaciones, unidades responsables y su accin con respecto a
resultados o impacto alcanzado.
+ Sed: Nuevo modelo de medicin de resultados. indicadores estratgicos para guiar la evaluacin y la administracin. encuestas a la poblacin y convenios de desempeo.
do en el sector pblico.
+ Diversos proyectos de servicio
civil, pero no hay un proceso integral de implementacin todava.
+ Funcionarios son asignados o
removidos por lgicas internas a
las dependencias y entidades o por
la lgica poltica del Poder Ejecutivo.
+ Sin embargo, existe un cuerpo
especializado de funcionarios pblicos que rotan continuamente de
puestos y posiciones pero que de
hecho han seguido una carrera en
el sector pblico.
245
es mucho mayor que la asumida por tal esquema. De alguna manera es fundamental prever la complejidad de otorgar mayor autonoma a las organizaciones gubernamentales (principal manera
desde el punto de vista del gerencialismo para realmente obtener
comportamientos eficientes e innovadores) con el fin de que verdaderamente puedan comprometerse a obtener resultados (y adems
a ser capaces de medirlos exante y expost confiablemente). Demasiada autonoma puede generar caos y desorden en la accin pblica, pero demasiado poca evita que las organizaciones gubernamentales identifiquen su contexto de manera especfica y se
comprometan a actuar con prontitud e inteligencia, reduciendo la
posibilidad de que los actores gubernamentales busquen soluciones concretas a situaciones especficas.
Sin embargo, la complejidad no termina aqu. Tambin es observable la preocupacin de que el equilibrio entre qu tanto control
y qu tanta autonoma no es algo que se pueda prescribir. Es en
realidad una constante lucha entre las agencias controladoras que
buscan la congruencia general y las organizaciones gubernamentales particulares que buscan responder a su contexto de manera
especfica. Los esfuerzos en Nueva Zelanda para precisar normativamente las reas estratgicas y las de resultados (las primeras
para las agencias controladoras, las segundas para las que actan
en especfico) hablan de la bsqueda de este equilibrio, donde las
agencias controladoras se convierten en generadoras de marcos generales pero mnimos (y suficientes), y las organizaciones obtienen
espacios mayores de independencia a partir de criterios estratgicos claros'y resultados especficos medibles. En el mismo sentido
va el Programa de Administracin y Presupuestacin que busca
"amarrar" el presupuesto a programas y generar cooperacin nterorganizacional para la definicin de prioridades y de mecanismos
de evaluacin. En el caso del Reino Unido, la autonomizacin va
las agencias Next Steps ha implicado el desarrollo de marcos normativos (Framework Documents) para dar un espacio de negociacin institucional entre agencias controladoras y organizaciones gubernamentales.
246
D. ARRELLANO GAULT, J.R. GIL, j. RAMREZ YA. ROjANO
El marco legal y normativo, entonces, cubre varios aspectos a

la vez, no slo intentando generar un marco impositivo de acciones obligatorias, sino tambin la generacin de organizaciones e
instituciones que permitan encontrar en la prctica, de una manera
incremental incluso, el equilibrio crtico de una reforma presupuestal dirigida a resultados: qu tanto control, qu tanta autonoma,
y cmo mantener y reproducir los esquemas exitosos de institucionalizacin de estos valores.
Reforma institucional u organizacional:

en busca del equilibrio
El marco legal y normativo debe ser implementado e institucionalizado. La generacin concreta de espacios donde los nuevos comportamientos se deben generar y repetir es una tarea sumamente
delicada. En todas las experiencias se busca que estos espacios organizativos permitan dos cosas: dirigir a resultados a las agencias gubernamentales
y para ello, otorgarles nuevos marcos de relacin con las agencias controladoras.
En el caso de Nueva Zelanda el formato es sumamente directo:
evaluacin por resultados e indicadores especficos y dependencia
laboral de los funcionarios a resultados. Se establece un marco de
negociacin con visin de tres aos, y a partir de ciertas reglas contables predefinidas, las organizaciones gubernamentales tienen alta
autonoma para generar sus acciones (vase cuadro 3). En Reino
Unido el desarrollo de marcos de evaluacin homogneos y detallados ha sido clave, pues las agencias Next Steps, despus de un
proceso arduo de definicin de objetivos y prioridades (e incluso
de anlisis de la pertinencia de su existencia dentro del sector pblico, en vez de que sea el sector privado quien lleva a cabo tales
actividades) son altamente autnomas en su gestin particular
(vase cuadro 4). En el caso de Australia se ha buscado acomodar
a su servicio civil con las exigencias de medicin de resultados en
el desempeo de los funcionarios. Para generar mayor congruencia, han generado portafolios o redes de organismos similares para
poder evaluar mejor los impactos pretendidos y alcanzados (vase
247
cuadro 5). En Mxico se est buscando una mayor relacin de

dilogo entre las agencias controladoras y los organismos gubernamentales (vase cuadro 6). A partir de un proceso de planeacin
estratgica y de reglas ms claras de negociacin, se busca inducir
a que los organismos gubernamentales vayan tomando un papel
ms autnomo, conforme sean capaces de definir los resultados y
los impactos que desean alcanzar. Para esto, los convenios de
desempeo dentro del desarrollo sistemtico del SEO sern claves
para generar los espacios de autonoma bajo un marco de reglas
ms precisas.
Papel de las agencias controladoras:

delcontrol del proceso a la generacin
de las reglas deljuego
Ante las nuevas dinmicas generadas por un presupuesto ligado a
resultados, las agencias controladoras tienen un importante reto en
la transicin: servir como mecanismos para dar viabilidad al proceso
de autonomizacin, pero sin que esto implique generar desorden y
por lo tanto altos niveles de incongruencia en la accin gubernamental. El equilibrio no es sencillo, si pensamos que la responsabilidad poltica y la rendicin de cuentas no es tampoco sencilla de
"distribuir". En otras palabras, para que los gobiernos funcionen
deben ser vigilados y para esto deben existir responsables visibles y
especficos. Las agencias controladoras tienen una visibilidad alta
y una responsabilidad global sobre la actuacin del sector gubernamental, pero por otro lado muchos controles para asegurar el
cumplimiento de ciertas reglas y de la responsabilidad limitan la
capacidad de las organizaciones para enfrentar con flexibilidad
su contexto particular. Por ello, el papel ideal de las agencias controladoras tiende a ser el de generar reglas generales, simples, transparentes y precisas, adaptando a las circunstancias un marco aceptable, mnimo pero efectivo, de las reglas del juego, y ya no controlar
los detalles de la gestin de cada organismo gubernamental.
En los casos analizados se puede apreciar que la tendencia hacia
agencias controladoras de este tipo implica un proceso de aprendi-
248
D. ARRELLANO GAULT. J.R GIL. J. RAMREZ YA. ROJANO
zaje continuo. En el caso de Nueva Zelanda la negociacin de los

parmetros generales por parte de las agencias controladoras es constante. La bsqueda de presupuestos de tres aos ha ayudado a que
tales reglas generales y sus negociaciones sean ms claras, sin embargo existe constante discusin respecto a cmo asegurar la accin
gubernamental en el largo plazo (vase cuadro 7). En el caso del
Reino Unido, los gastos corrientes (salarios del personal burocrtico
por ejemplo) son estrictamente controlados por las agencias controladoras. De la misma manera existen proyectos de delegacin
limitada, donde tales agencias aprueban sus presupuestos (vase
cuadro 8). En el caso de Australia, donde las reglas del juego aparentemente han llegado a un grado significativo de aceptacin, las
negociaciones para generar congruencia en trminos generales en
la actividad pblica continan. De la misma manera, existe amplia
preocupacin en el hecho de que sean las propias organizaciones
las que definan sus propios mecanismos de evaluacin (vase
cuadro 9). Por un lado esto es adecuado dado que se busca que sean
las propias organizaciones las que comprenden mejor al objeto y al
contexto al que se enfrentan. Pero por el otro, pueden generar mecanismos de evaluacin demasiado "blandos" con lo que se perdera
el sentido de dirigirse a resultados si stos no son los adecuados
o si no estn siendo definidos los necesarios y a un nivel lgico o
socialmente demandado. En el caso mexicano, la transicin apenas comienza. La agencia controladora tiene la responsabilidad
de los ingresos, de los gastos y de la presentacin del presupuesto de
la Federacin ante el Congreso (vase cuadro 10). De esta manera,
se encuentra en un proceso de adaptacin, de capacitacin, para
generar las reglas generales y los marcos de actuacin comunes
entre las diferentes partes de la administracin pblica. Uno de los
instrumentos que est siendo probado es el de convenios de desempeo especficos, donde ciertos espacios de autonoma de las organizaciones son aceptadas y definidas a partir de ciertos compromisos y resultados.
Es importante resaltar cmo en la prctica la transicin a un
papel directivo-estratgico por parte de las agencias controladoras
no es slo un asunto de incentivos correctamente diseados ni de
CUADRO

Pafs
Nueva
Zelanda
Papel de las agencias centrales
Autonomizacin de las agencias
Puntos de incertidumbre de las reformas
+ Negocian el plan presupuestario final.

+ Presenta el presupuesto al
parlamento.
+ Define estndares generales y negocia su aplicacin
en cada departamento.
+ Generacin de mecanismos de rendicin de cuentas
y vigilancia abandonando el
control de salarios y manejo
de personal, as como organizaciona1.
+ Alta autonoma de operacin de los

departamentos.
+ Asignacionespresupuestarias son negociadas y controladas por ministerios. los
departamentos tienen poca capacidad de
negociar asignaciones generales.
+ Constante conflicto entre ministerios y departamentos respecto a asignaciones presupuestarias.

+ El sistema de costos no est totalmente desarrollado, con lo que las negociaciones de resultados y de
indicadores para definir presupuestos son sumamente endebles.
CUADRO

Pas
Reino
Unido
Autonamizacitm de las agencias
+ Mantienen estricto control sobre gastos corrientes

+ Definen reglas del juego
entre las diferentes partes
+ Apruebangasto de proyectos de "delegacin limitada".
+ Tesoro est separado ahora de las siguientes agencias: unidades de control

de la eficiencia, Next Steps, carta del
ciudadano y compitiendo por la calidad. estas agencias tienen su propia lgica y autoridad lo que hace el proceso
necesariamente ms flexible.
puntosde incertidumbre de las reformas
+ sobre -Privatizacin va agencias Next Steps.

+ Relacin departamentos y agencias confusa.
+ Futuro del servicio civil incierto.
+ Agencias sobre autnomas y departamentos sobre
controladores. debate respecto al equilibrio que debe
existir ante la falta de indicadores globales e integrales
que rijan el proceso de manera transparente.
CUADRO
Pas
Australia
+ Finanzas otorga la informacin y los procedimientos para la definicin de las

carteras, de los mecanismos
de evaluacin, de los presupuestos multianuales, de los
acuerdos de flexibilizacin
y de la evaluacin de resultados.
+ Monitorea y negocia los
ajustes de los programas y
su congruencia.
+ Vigila cmo las agencias
se evalan.
Puntosde incertidumbre de las reformas
+ Alta autonoma para definicin de

resultados, indicadores, evaluacin e incluso gasto corriente.
+ El grado de flexibilidad sobre el marco
normativo restrictivo est sustentado en
acuerdos diversos.
+ Las carteras (la vinculacin de varios
departamentos y agencias con un mega
ministerio o ministerio controlador),
son mecanismos de coordinacin y negociacin horizontal y vertical.
+ Muy complicadas negociaciones de ajustes y acuerdos de gastos corrientes entre hacienda y agencias.
+ La descentralizacin de decisiones se ha hecho
lenta y desigual.
+ Difcil distincin de outcomes y outputs.
+ Tensiones entre agencias y agencias controladoras
respecto al detalle y tipo de evaluaciones que las agencias deben realizar.
+ Compleja y desigual coordinacin dentro de las
carteras.
CUADRO
10

Pafs
Mxico
Papelde las agencias centrales
+ Establece marco macroeconmico

+ Desarrolla presupuesto y
define ingreso y gasto en la
misma institucin.
+ Define lmites y reglas al
proceso.
+ Induce y capacita para la
inCorporacin de la Nep-Sed
+ Negocia los convenios de
desempeo.
+ Presenta el presupuesto
al Congreso.
+ Qu tanta autonoma van a alcanzar

las entidades y dependencias es incierto.
+ Necesita un proceso de reforma organizativa para incorporar los principios
de la Nep-Sed.
+ El Poa, la Nep y el sed todava no son
una parte integral organizativa para un
buen nmero de agencias gubernamentales.
+ No hay un acuerdo sobre el catlogo
de indicadores de resultados que debe
construirse ni una metodologa de evaluacin general todava.
Puntos de incertidumbre de las reformas
+ Sin servicio civl no es claro cmo incentivar a los

funcionarios a incorporar la lgica de resultados en su
comportamiento.
+ Los convenios de desempeo son todava un instrumento cuyas reglas requieren precisin con el fin
de ser un mecanismo efectivo, qu tanta autonoma
se va a otorgar?, cmo se formulan compromisos?
+ El enlace organizativo es muy dbil: cmo se modifica el proceso organizacional para dirigirse a resultados
y no slo a procesos operativos?, dnde estn los incentivos al cambio?, cules son las reglas para una dinmica de entidades y dependencias ms autnomas?
253
marcos institucionales transparentes. El papel poltico del control

y con ello de la distribucin de responsabilidades y de visibilidad
pblica son asuntos claves en la consideracin de los esquemas de
reforma. El mantenimiento de la congruencia en la actuacin pblica es un asunto poltico de primer orden, y un proceso de autonomizacin mal diseado puede ser un peligro ms grave y a la
larga un proceso ms costoso para la sociedad que el de mantener
una lgica tradicional de actuacin del sector pblico.
Autonoma de las agencias gubernamentales:

control y eficiencia en un juego de equilibrio
La posicin gerencialista sobre la necesidad de reformar a las organizaciones gubernamentales es muy clara: un incremento en la
eficiencia viene necesariamente ligado a un incremento en la flexibilidad y discrecionalidad en el manejo de la organizacin. Conforme sta voltee hacia el pblico, a su contexto particular, funcionarios pblicos con mayores mrgenes de accin y con incentivos
a la innovacin, encontrarn cada vez mejores caminos de resolver
los problemas pblicos o de satisfacer las demandas de la sociedad
(Osborne y Gaebler, 1990).
Por ello el nfasis puesto en los resultados y el desempeo: las
organizaciones gubernamentales que liguen sus acciones a tales objetivos, tendrn una clara lgica de actuacin, lo que permitir que
la gestin particular, la micro gestin propiamente dicha de la organizacin, sea ms libre y ms lgica incluso.
La clave, contradictoriamente, es que se debe obtener una flexibilizacin y liberalizacin de la organizacin gubernamental siempre y cuando los valores generales estn perfectamente acordados
y sean homogneos. Es una contradiccin, pues es organizacionalmente lgico que organizaciones realmente flexibles e innovadoras, puedan cuestionar legtimamente con el tiempo tales valores
generales que a final de cuentas restringen de todas maneras las posibilidades de accin de la organizacin. En otras palabras, la autonoma de las organizaciones.gubemamentales es fundamental, pero la
bsqueda.de -ajustesen el tiempo es sustantiva, pues la congruencia
254
o. ARRELLANO GAULT, J.R. GIL, /. RAMREZ y A. RO/ANO
de los valores globales necesita ser debatida y discutida constantemente por los actores polticos y burocrticos involucrados (incluso por la propia sociedad y sus partes).
Nuevamente aqu no hay recetas, sino slo experimentos, intentos incrementales por guiar este proceso de adaptacin y aprendizaje, En Nueva Zelanda las asignaciones generales del presupuesto
son negociadas por la agencia controladora con el parlamento yen
esto tienen poco poder de negociacin, si bien la autonoma
operativa ya en la marcha es particularmente alta en este caso (vase cuadro 7). En Reino Unido los departamentos se enfrentan a un
nmero importante de agencias controladoras: carta del ciudadano, compitiendo por la calidad y control de la eficiencia. Si bien
el nivel de autonoma de las agencias Next Steps es muy alta, pasan
por un proceso arduo de negociacin y no tienen libertad para manejar sus gastos corrientes (vase cuadro 8). En Australia se acepta
que la autonoma es alta, incluso para el manejo de los gastos corrientes, pero donde la definicin de indicadores de desempeo no son
suficientes para enmarcar un comportamiento congruente del sector pblico en general (vase cuadro 9). De esta manera, existen
acuerdos ad hoc, particulares que se generan constantemente con
el fin de dar un ajuste incremental al proceso de integracin y dadas
las circunstancias. Las carteras o la formacin de redes de organizaciones gubernamentales agrupadas bajo la lgica de que atacan
problemas similares o interrelacionados, ha sido otra manera de
buscar criterios diferenciados pero relativamente globales, para
alcanzar una coordinacin horizontal y vertical. En el caso mexicano, el asunto de la autonoma de las organizaciones gubernamentales es todava muy incierto (vase cuadro 10). La inercia de los
mecanismos tradicionales de presupuestacin y organizacin es
muy resistente. Los instrumentos de la reforma todava no son
incorporados como parte del proceso organizativo en un buen nmero de agencias. No hay todava un acuerdo sobre el catlogo
de indicadores de gestin, ni una metodologa de evaluacin. Los
convenios de desempeo todava estn por probarse y la relacin
autonoma-responsabilidad apenas comienza a ser un punto de
dilogo entre las diferentes partes del aparato gubernamental. Las
255
agencias controladoras tienen todava un control importante sobre el

manejo de gestin de las organizaciones gubernamentales y los mecanismos para generar mayor autonoma estn por desarrollarse.
La reforma a prueba:
altos niveles de incertidumbre
En trminos generales es observable que las reformas gerencialistas
del presupuesto se encuentran en un momento crtico. Su viabilidad y su capacidad para transformar el sector pblico de manera
definitiva estn todava por comprobarse. Los niveles de incertidumbre son muy altos, incluso en aquellos casos donde la implementacin de este tipo de esfuerzos lleva ya varios aos.
En Nueva Zelanda los conflictos por la definicin de las asignaciones presupuestarias son sistemticos. Dado que el sistema
de definicin de costos y cuantificacin de valores y resultados no
est todava completamente desarrollado (y menos la interpretacin cuantitativa de impactos sociales), el espacio para la discusin
y negociacin entre las partes es sumamente desigual y endeble
(vase cuadro 7). En Reino Unido comienza a generalizarse una
profunda confusin entre el papel de los departamentos y de las
agencias. El debate respecto a si hay sobre control por parte de
los primeros o sobre autonoma por parte de las segundas es un
indicador posible de que la transparencia del proceso de evaluacin
y de medicin de desempeo es todava poco clara y sigue siendo
un objeto de debate (vase cuadro 8). En Australia las negociaciones respecto a los ajustes presupuestales o a los mecanismos de
evaluacin son arduas y las bases sustantivas para otorgar homogeneidad a este tipo de negociacin estn todava muy lejos de ser
aceptadas generalizadamente. Esto bsicamente porque es difcil
definir con precisin outcomes y outputs medibles, generales y donde
todos los actores estn de acuerdo o por lo menos hay un consenso
slido para cada caso (vase cuadro 9). La tensin entre las agencias controladoras y las organizaciones respecto al detalle y tipo
de evaluaciones es sumamente difcil por lo tanto. Es probable que
las imposiciones polticas o jerrquicas sigan jugando un papel im-
256
D ARRELLANO GAULT. J,R. GIL. I RAMREZ YA. ROJANO
portante para resolver disputas. El mecanismo de las carteras, pensado para otorgar coordinacin horizontal y vertical ha llevado a
poner de relieve las desiguales capacidades e influencias de que gozan las diferentes agencias. En el caso mexicano, una experiencia
todava en vas de implementacin integral, los puntos de incertidumbre no son diferentes, solamente que estn un paso atrs en
su desarrollo (recordemos que esta reforma presupuestal realmente
comienza en 1997). Los incentivos para el cambio no estn clarificados todava. Los instrumentos para echar a andar los principales elementos del proceso han opacado la bsqueda de los mecanismos para resolver las diferentes contradicciones entre control y
autonoma, que se comienzan a generar a la luz de un presupuesto
dirigido a resultados. El debate y discusin respecto a qu parmetros (y su medicin) son los importantes para evaluar el desempeo, y cmo se interpretan los impactos sociales de manera efectiva apenas comienza. Las posibilidades de generar incentivos
especficos para incorporar los valores de la reforma estn en proceso de implementacin. Adems, la carencia de un sistema de servicio civil generalizado deja poco claros los espacios de definicin
de incentivos especficos y directos para la incorporacin de la
reforma (vase cuadro 10).
Este anlisis exploratorio es todava sumamente parcial e incompleto. Sin embargo, es muy interesante constatar al menos tres probables vas estratgicas de anlisis para el presente y futuro de este
tipo de reformas (desprendindose de las lecciones y dilemas hasta
aqu descritos):
Las reformas presupuestales dirigidas a resultados buscan generar
espacos parala eficiencia delsector pblico a travs dela autonomizacum
de los organismos gubernamentales. Esto debido a que se asume que
las organizaciones que enfrenten su propio contexto especfico
con incentivos adecuados, generarn mejores acciones y resolvern mejor los problemas. Sin embargo, es poco probable que exista
una sola forma de definir "resultados" e "impactos" correctos o que
socialmente no estn a debate. Por ello, el debate y la discusin
de los marcos valorativos a travs de los cuales se definen los
resultados "correctos" o "socialmente deseados" es fundamental.
257
Las reformas de este tipo deben estar conscientes de que este debate de los valores y de los proyectos (es decir de la construccin
del consenso sobre los valores que la reforma quiere impulsar) es
parte del proyecto en s mismo y no un accidente "poltico" que
hay que saltar en el camino.
Las reformas presupuestales dirigidas a resultados requieren de transformar elmarco institucionaly poltico en elque se mueven. Son de alguna
manera"estrategias de choque" que buscan romper inercias burocrticas (por lo tanto polticas) de un nmero importante de actores
y grupos. Sin la generacin de nuevas reglas y nuevos comportamientos, este tipo de reformas son impensables. Qu tanto este
cambio de comportamiento es un asunto tcnico (es decir definido explcitamente por los instrumentos de la reforma) y poltico-organizativo es un grave dilema. La bsqueda del equilibrio entre
el uso de los instrumentos propios de estas reformas (indicadores
de desempeo, planes estratgicos, leyes y normas) y la generacin de espacios flexibles para la negociacin, el dilogo y la capacitacin parece ser una constante prctica. No encontramos ninguna
experiencia donde la reforma sea exclusivamente dirigida por mecanismos tcnicos. Siempre hay una generacin de espacios flexibles
para la negociacin y el aprendizaje. Es importante que las reformas abran este espacio de manera consciente y premeditada. Esto
es debido a que la transparencia del proceso de negociacin es vital
para la credibilidad de la reforma. Debido a que se est luchando
contra una inercia social y poltica de dcadas, sera ingenuo pensar que el sentido comn que est detrs de la propuesta de la reforma es suficiente, aunado a los instrumentos tcnicos, para dirigir
el proceso de ajuste de los comportamientos. Es ms probable que
los actores polticos y burocrticos encuentren nuevas salidas,
formas de escapar del marco valorativo de la reforma sin ser castigados. E incluso que se encuentren nuevas reglas y formas organizacionales que respondan mejor a aquellos inicialmente pensados por
los reformadores. La refonna es un proceso deconstante negociacin, no slo
de instrumentos, sino tambin de valores. Pensar que los valores originales de
la rtfonna sobrevivirn en elcamino intactos, es sumamente improbable.
Reformas de ajustesconstantes y equilibrios contradictorios. De la
misma manera que no hay entonces una seguridad de que POI' s mis-
D. ARRELLANO GAULT, J.R. GIL, J. RAMREZ y A. ROJANO
258
mos los instrumentos y los valores de la reforma se mantengan

incuestionados con el paso del tiempo, es entonces difcil pensar que
existen recetas o caminos nicos para el diseo de las organizaciones y reglas que darn continuidad a la reforma. En todos los casos
analizados, se estn constantemente generando nuevas estructuras, nuevos mecanismos para enfrentar las diversas contradicciones
que la reforma contiene. Contradicciones adems insalvables en
trminos tericos y solamente resolubles parcialmente en la prctica La contradiccin entre organismos gubernamentales autnomos (como
requisito de tjiciencia) y la congruencia valorativa o la rendicin de cuentas
es una de las principales paradojas de este tipo de nformas. Por un lado se
requiere de flexibilidad y de manejo innovador y atencin particular a los contextos especficos de cada organismo como requisito
para asegurar verdadera eficiencia en el sector pblico, pero por el
otro se requiere de cuidar el uso de los recursos pblicos, de los objetivos polticos generales del gobierno y del sistema. Qu tanto
administradores innovadores y pensantes tienen legitimidad para
entonces reformar a su vez los valores globales impuestos por la
reforma? Autonoma s, pero imposicin de los valores generales
parece ser la respuesta de las reformas gerencialistas. Las visiones
agente principal, difcilmente pueden tratar con esta sutileza, con
lo que difcilmente existen recetas para resolver ptimamente este
problema. El ajuste prctico al que se deben enfrentar reformadores y organismos gubernamentales para encontrar un equilibrio en
esta paradoja es uno de los procesos sustantivos. De alguna manera, estos espacios de negociacin y ajuste son la misma vida de
los procesos de reforma, segn observamos en los casos estudiados aqu. Que las reformas gerencialistas sean vistas entonces a la
luz de esta dinmica desde un principio y no como instrumentos
cerrados y neutros que deben ser aplicados sin miramientos, probablemente sea una leccin importante para el futuro de las reformas mismas.
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Riforma al sistema presupuestario (RSP). Avances 1998, versin preliminar,
Mxico, D.F., Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Unidad de
Poltica y Control Presupuestal, enero de 1999.
Sistema de evaluacin del desempeo a travsde indicadores. Gua metodolgica,
Mxico, D.F., Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, UPCP, 1998.
Glosario de Trminos de la Administracin Pblica Federal, Mxico, D.F., Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 1998.
Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administracin
Pblica Federal, publicado en el Diario Oficialde la Federacin, Mxico,
D.F., Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 31 de marzo de
1998.
Informacin en Internet
Cmara de Diputados (www.camaradediputados.gob.mx)
Cmara de Senadores (www.senado.gob.mx)
Presidencia (www.presidencia.gob.mx)
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (www.secodam.gob.mx)
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (www.shcp.gob.mx)
CAPTULO
Presupuestos por resultados en Amrica Latina.

Estudios de caso
siguientes apartados se realiza una revisin descriptiva de los sistemas presupuestales de cinco pases latinoamericanos. Se recupera el caso de Mxico y con un poco de mayor
detalle que en el captulo anterior, los casos de Brasil, Colombia,
Chile y Venezuela.
El grado de desarrollo de los sistemas presupuestales de estos
pases, para ser dirigidos por resultados es todava muy incipiente.
De esta manera, los siguientes casos se presentan con un afn meramente informativo, con el fin de preparar las bases de informacin
para desarrollar casos de estudio ms detallados, una vez que los
sistemas de presupuestos por resultados (si se da el caso) sean implementados con mayor contundencia y claridad. En todo caso
estamos convencidos que la informacin que se presenta en estos
casos de anlisis, ser interesante para todos aquellos que estudian
los sistemas presupuestales y que desean introducirse al estudio
de los sistemas de presupuesto en Amrica Latina, particularmente de aquellos pases que estn proponiendo avanzar sobre la
implementacin -de un sistema basado en la evaluacin de resultados y de desempeo.
N LOS
[265]
EOGAR E. RAMREZ DE LA CRUZ
En camino de un presupuesto
por resultados en Brasil, convergencia
de las reformas administrativa,
presupuestaria y de planeacin
INTRODUCCIN
documento es resultado de un trabajo de investigacin ms amplio, que incluye el anlisis de otras experiencias
de reforma presupuestaria en el mundo. Este documento expone
la reforma brasilea de bsqueda de un presupuesto por resultados. Aunque ninguno de los procesos de reforma en la administracin pblica brasilea hablan explcitamente de presupuesto
por resultados, la mayora de las reformas van encaminadas en el
sentido de vincular el presupuesto con evaluaciones de resultados
de las agencias de gobierno.
Una particularidad de la reforma brasilea es que en ella se entrelazan tres diferentes procesos de reforma que, a pesar de estar
dirigidos en distintas direcciones, persiguen los mismos objetivos.
Estos tres procesos son el proceso de reforma administrativa, el
de reforma presupuestaria y de reforma del sistema de planeacin.
El proceso de reforma administrativa es quiz el que ms explcitamente se dirige de proporcionar mayor libertad a los gerentes
a cambio de evaluarlos por presupuesto. El medio para este objetivo ha sido la creacin de diferentes figuras jurdicas que permitan a las agencias relacionarse en una nueva lgica con el gobierno central. Esta reforma va dirigida sobre todo, a aquellas agencias
encargadas de actividades que no son consideradas prioridad del
Estado, pero que, sin embargo, deben de ser regidas por ste.
L PRESENTE
[267]
268
EDGAR E RAl'vlREZ DE LA CRUZ
La segunda reforma es la reforma presupuestaria. Esta reforma, aunque ms encaminada a evitar la malversacin de los recursos pblicos e incrementar la disciplina fiscal, tambin se dirige a
mejorar los resultados de la administracin pblica. Por ejemplo,
estableciendo que la elaboracin del presupuesto se debe de basar
en un anlisis de los objetivos alcanzados por las agencias de gobierno y las prioridades del Estado. Adems, provee al Poder Legislativo de capacidades para exigir resultados en la eficacia del gobierno. Asimismo, impulsa el desarrollo de mecanismos de control
social sobre las actividades del gobierno.
Por ltimo, la reforma presupuestaria, influida por la ola gerencial impulsa la identificacin de las actividades del gobierno con
un programa definido. Donde cada programa cuenta con un gerente responsable del logro de objetivos y metas. Cada programa,
deber ser evaluado y presentar las evaluaciones al Congreso de la
Unin para que ste asigne los recursos con base en mejores elementos de anlisis.
El anlisis de estas tres reformas est basado en la revisin de
bibliografa, documentos y leyes. Adems de complementarse con
una serie de entrevistas realizadas durante la segunda semana de
junio de 200 l. En cada uno de los apartados se intentan exponer
los diferentes puntos de vista existentes sobre cada reforma. Sin
embargo, por razones de confidencialidad no son citadas textualmente, en la mayora de los casos, las personas entrevistadas. En
la parte restante de este documento se expone la reforma presupuestaria brasilea. En primer lugar se presenta la reforma administrativa, desde sus orgenes hasta la realizada durante el gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso. A continuacin se
presenta el proceso presupuestario en Brasil y sus caractersticas;
as como la reforma que tuvo lugar en ste a partir de la promulgacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal. En tercer lugar, se expone el proceso de reforma del proceso de pla.ieacn, haciendo
particular nfasis en el funcionamiento de los programas de gestin. Finalmente, se presentarn algunas consideraciones finales
sobre los procesos de cambio presentados.
269
EN CAMINO DE UN PRESUPUESTO
LA
REFORMA ADMINISTRATIVA
Las reformas de la administracin pblica:

de los treinta a los setenta
La administracin pblica brasilea no escap a los vicios que han
aquejado a la mayora de los gobiernos de los pases latinoamericanos (Martins, 1995). La herencia colonial y su caracterstico patrimonialismo contribuyeron al desarrollo de vicios como nepotismo,
favoritismo y c1ientelismo que se fueron consolidando a lo largo de
los aos. Adems, los gobiernos populistas brasileos contribuyeron a reforzar y convertir estos vicios en una caracterstica de la
cultural poltica en Brasil.
El primer intento de reformar la administracin pblica en
Brasil tuvo lugar en la dcada de los aos treinta, dentro de un
proceso de reforma del Estado durante la dictadura de Getulio
Vargas. En esta reforma, se intent establecer un sistema meritocrtico de desarrollo profesional. Este sistema se inspir en el servicio
pblico britnico y estableci la posibilidad de que los funcionarios realizaran carreras profesionales con ascensos basados en el
mrito y en concursos. Sin embargo, este intento de desarrollar
una burocracia en la administracin pblica brasilea se distorsion
parcialmente por el predominio de la cultura clientelar enraizada
en el sistema poltico brasileo. As, los instrumentos de estabilidad en el empleo fueron utilizados por los partidos polticos para
desarrollar prcticas dientelares. En esta dinmica, aquel partido
que mayor capacidad tuviera de colocar a sus simpatizantes en el
aparato gubernamental tendra mayor capacidad de negociacin y
apoyo en la sociedad.
Por otra parte, los altos niveles de la burocracia brasilea desarrollaron un par de mecanismos para evitar caer en la dinmica
de ineficiencia que se desarrollaba en el sector pblico. Estos mecanismos les permitieron desarrollar cierto grado de estabilidad y
profesionalidad en el empleo. Un mecanismo se bas en la creacin
de rganos semiindependierttes del gobierno central, hacia los
cuales emigraron; el otro instrumento se bas en el control de la
270
EDGAR E. RAMREZ DE LA CRUZ
informacin y el know how de las actividades del gobierno, que

volvi insustituibles a muchos de ellos.
De esta manera se formaron dos estructuras burocrticas que
convivan en una misma administracin pblica. Por una parte, se
encontraba una lite con un alto grado de profesionalismo y eficiencia; con capacidad de desarrollar sofisticados sistemas de planeacin al nivel de las burocracias ms desarrolladas del mundo.
Por otra parte, se encontraba la mayor parte de los empleados del
gobierno, caracterizados por una abierta desmotivacin en el trabajo y bajos niveles de calificacin; desarrollando trabajos rutinarios,
pero finalmente encargados de la prestacin directa de los servicios pblicos del gobierno. Esta diferencia entre los niveles de la
burocracia llev a que se tuvieran dos percepciones de lo que era
la burocracia brasilea, una la del exterior del pas en constante
contacto con la alta burocracia y la del ciudadano comn (Martins, 1995).
En 1967 se inici un ambicioso proceso de reforma que pretenda dar solucin a esta situacin. La filosofa bsica de esta reforma consideraba, por un lado, la creacin de directrices normativas
centralizadas en el mbito del gobierno federal.' Por otro lado, se
intentaba diversificar la naturaleza de los organismos del gobierno
para promover la descentralizacin del aparato del Estado." Estas
buenas intenciones devinieron en resultados poco alentadores. En
gran parte porque el gobierno perdi el control de la reforma y de
la creacin de las nuevas entidades del gobierno. Esto se evidenci
en un crecimiento desmedido de las organizaciones semiautnomas. A tal grado que hacia la mitad de los aos setenta nadie era
capaz de decir con certeza cuantas empresas pblicas y organismos
semiautnomos existan en el pas.
Adems del desmedido crecimiento de las empresas pblicas,
nunca se logr que stas adoptaran mecanismos gerenciales de administracin. Por estas razones, el gobierno central inici un proceso
de control de las empresas pblicas que, contrario a las expectativas,
1 Como el desarrollo de reformas en los planes de gobierno generales y parciales, y en
la programacin y el presupuesto.
2 Formacin de autarquas, empresas pblicas, fundaciones, etctera.
271
gener algunas consecuencias negativas. En primer lugar, la ausencia de reglas claras para el funcionamiento de las empresas del
Estado gener una permanente tensin en la relacin de stas
con el gobierno central. Las empresas luchaban constantemente
por mantener su autonoma, lo que les permiti desarrollar un
fuerte sentimiento de solidaridad. Por ejemplo, cuando un funcionario externo era designado para poner orden en una empresa
estatal el resto de los empleados se encargaba de boicotear su
trabajo (Martins, 1995).
La carga que las empresas pblicas significaban para las finanzas brasileas fue ms evidente que nunca a finales de la dcada
de los setenta, con la devaluacin del cruzeiro. Entre otros resultados, la crisis financiera del Estado gener una prdida del poder
adquisitivo de los empleados pblicos. Sin embargo, las empresas
estatales no se vieron tan afectadas debido al rgimen favorable
en el que se desempeaban. Por lo que la distancia entre las dos
esferas termin por hacerse ms grande. De esta forma, se podran
identificar dos "tipos ideales" de funcionarios pblicos en Brasil
(Martins, 1995). Por una parte, los burcratas mal pagados, de
baja motivacin, de visin estrecha y de limitado perfil profesional, ubicados en la administracin directa del gobierno. Por otra
parte, el ejecutivo pblico del sector paraestatal, altamente competente, con amplia visin y con una cultura gerencial o tpicamente
empresarial. Estas diferencias en el perfil de los funcionarios generaron una fractura entre las dos esferas de gobierno, al grado que los
ministros del Estado llegaban a tener dificultades para imponer
su voluntad sobre los directores de las empresas pblicas. Al mismo tiempo generaba la necesidad de proveer polticas diferenciadas para el desarrollo de cada tipo de empleado pblico.
La democratizacin del Estado brasileo:

los ochenta y los noventa
Con la restauracin del rgimen democrtico en 1985 ocurrieron
tres sucesos que marcaron la reorganizacin del Estado. El primero
fue la decisin de redisear los altos escalones de la administra-
272
cin pblica; el segundo, las disposiciones con respecto a las estructuras de personal en el gobierno; y la tercera, la nueva naturaleza de las prcticas de corrupcin.
Durante los tres gobiernos democrticos que siguieron a la
dictadura las estructuras del gobierno fueron cambiadas constante
yerrticamente (Martins, 1995). El gobierno del presidente Collar fue especialmente destructivo por la desorganizacin que impuso sobre las estructuras del gobierno federal y por el grado de
desmoralizacin que infligi sobre la burocracia. Durante los cinco
aos de los gobiernos de los presidentes Sarney; Collor e Itamar
Franco se introdujeron reformas arbitrarias casi en todos los ministerios y niveles de gobierno. En el de este ltimo, se introdujeron
seis cambios arbitrarios en menos de un ao en diferentes ministerios o secretaras de Estado.
El presidente Sarney ejecut el plan de reforma heredado de
Tancredo Neves, el cual tena como objetivo acomodar en el gobierno a una amplia coalicin poltica que permitiera garantizar
la transicin del rgimen militar a un rgimen de gobierno civil. La
solucin fue crear todas las secretaras que fueran necesarias para
asegurar la incorporacin de todos los partidos que formaron la coalicin. Se lleg a tal extremo de inconsistencia e improvisacin
que entre los nuevos ministerios se cre el "Ministerio de la Desburocratizacin": que en 1986 fue desaparecido por Jos Sarney
como ministro de Administracin.
El siguiente intento por darle orden a la administracin federal termin formando la Secretara de Administracin Pblica,
dependiente de la Presidencia de la Repblica. La que en 1990
fue reubicada en la Secretara de Planeacin y que regres finalmente a la Presidencia de la Repblica en 1992; no sin antes sufrir
diversas transformaciones. Es fcil darse cuenta que con tantos y
tan acelerados cambios slo se logr desarticular an ms la administracin pblica federal. "Las reformas en la Administracin
Pblica Brasilea han mostrado una permanente falta de visin,
de estrategia y de diagnsticos serios que dirijan los procesos de
cambio"."
3 Ronaldo
C. Garda. en entrevista.
273
Entre la comunidad relacionada con la administracin pblica

brasilea, existe una coincidencia sobre lo destructivo de la administracin del presidente Collor. La reforma del presidente Collar
se instal sobre la necesidad de modernizar el pas, por lo que
incorporaba medidas de ajuste econmico, apertura de la economa, adems de la reestructuracin de los rganos de la administracin pblica. Esta reforma parti de un diagnstico emprico
absolutamente equivocado sobre el objeto de intervencin. En
primer lugar, parti de la idea de que los servidores pblicos haban
sido vilipendiados, a pesar de que, hemos visto que coexistan dos
estructuras en. la administracin pblica, donde una de ellas se
caracterizaba por un tipo de patrimonialismo estamentario." En
segundo lugar, la reforma del presidente Collar, aun a la mala planeacin un inadecuado proceso de implementacin. Entre otros
problemas incluy directrices vagas, ejecucin centralizada, extrema
complejidad, careci de mecanismos de informacin y de planeacin, sin una base legal fuerte y estuvo basada en controles personales (Dos Santos, 1997).
La reforma del presidente Collar encar el proceso de modernizacin basndose en un combate del dficit pblico, por medio
de la reduccin de los salarios, del gasto del gobierno, sin que tuviera detrs de esto una propuesta relativa al redireccionamiento
del Estado y de la administracin pblica. La abrupta prdida de
los salarios lleg a ser del 70% del poder adquisitivo para algunos
funcionarios pblicos, lo que contribuy a un extremo crecimiento
de los casos de corrupcin en el gobierno. En general esta reforma
no cont con el apoyo de las lites de la administracin pblica ya
que implicaba efectos contrarios a los que persegua. Por ejemplo,
la estructura administrativa sufri la formacin de un "megaministerio": Economa, Hacienda y Planeacin. Esta concentracin
de funciones gener un flujo de informacin imposible de administrar; incompatibilidad con los recursos disponibles; insuficiencia para asegurar el sostenimiento de los intereses del Estado ante
los privados; adems de la corrupcin directa que gener.
4Semejante al de las monarquas con seores y gentes a su cargo, es la historia de los
amigos del rey, Dos Santos en entrevista,
274
Dentro de este contexto, en el que no se conseguan presentar

resultados, el Ejecutivo propuso ante el Congreso de la Unin una
enmienda constitucional para darles estabilidad a los funcionarios
pblicos. Sin embargo, l mismo la retir y slo propuso hacerlo
con aquellos servidores pblicos cuyas caractersticas pudieran
justificarlo. Por ejemplo, el servicio exterior, defensora pblica,
fiscalizacin de impuestos, que obtendran estabilidad en sus puestos despus de dos aos de servicio. Mientras que en el resto de la
administracin pblica la estabilidad se obtendra despus de
10 aos.
Para algunos (Bresser, 1995), la ausencia de reformas constitucionales es considerada corno una de las principales causas de los
escasos resultados de las reformas del presidente Collor. Por ejemplo, para Bresser las intervenciones del gobierno del presidente
Collar, en la administracin pblica, sin reformas constitucionales, se restringieron a desorganizar todava ms la estructura burocrtica del pas y a desprestigiar a su personal. Sin embargo, se debe
considerar tambin que el corporativismo no era un fenmeno especfico de los funcionarios pblicos, sino un problema que caracteriza a todos los sectores de la sociedad brasilea.
La Constitucin de 1988
Ms de 20 artculos y diversos prrafos de la Constitucin de 1988

hacen referencia a cambios en la administracin pblica de Brasil,"
los cuales llegan a ser incluso contradictorios (Martins, 1995).
Para nadie en Brasil es un secreto que la Constitucin fue resultado
de un sinnmero de negociaciones y coaliciones ad hoc. Quiz por
esta razn se pueda explicar el comportamiento contradictorio de
los constituyentes con respecto a la estructura del Estado y laadrninistracin pblica.
5 Cabe mencionar que muchas de las reformas constitucionales son en otros pases
motivo de leyes complementarias o reglamentarias, pero casi nunca se elevan a nivel constitucional. Esto se podra interpretar como m uestra de la preocupacin de los constituyentes
por la gran capacidad del Ejecutivo para hacer cambios e interpretaciones a conveniencia en
leyes y reglamentos secundarios.
275
De acuerdo con la Constitucin, las empresas pblicas, estatales, autarquas y fundaciones nicamente podran ser creadas
con la aprobacin del Congreso. Para reducir las diferencias entre
los niveles de gobierno y sus sectores se adopt un criterio unificador de las reglas jerrquicas para todos los organismos del gobierno. La reestructuracin de los ministerios sera necesariamente
sometida a la aprobacin del Congreso. Adems, el ingreso al servicio pblico debera ser sometido a concurso con base en criterios
profesionales.
A pesar de que en las reformas constitucionales se evidenciaba
claridad sobre la problemtica de la administracin pblica, y voluntad poltica por hacer los cambios necesarios, los resultados
fueron contraintuitivos. Por una parte se ofreci el acceso al servicio pblico por mrito, tambin se asegur la estabilidad a los
funcionarios que trabajaban en ese momento, y se les dot de
derechos que no exigan deberes en contrapartida. Esto llev a dar
un paso ms en el mantenimiento del statu qua. Para algunos, esa
reforma lleg a considerarse como un retroceso en la administracin pblica de Brasil. De acuerdo con Bresser (1995), en ese
momento este era un paso hacia atrs considerando las reformas
gerencialistas que surgan en el mundo.
En el plano de la administracin pblica se regres, con la
Constitucin de 1988, a los aos treinta, o sea a la poca en
que fue implantada la administracin burocrtica clsica en el
Brasil. La Constitucin vendr a sacralizar los principios de
una administracin pblica arcaica, burocrtica al extremo.
Una administracin pblica altamente centralizada, jerarquizada, rgida, fundamentalmente basada en la idea del
control por proceso y no por resultados y objetivos, cuando
sabemos que la administracin pblica y tambin la administracin de empresas modernas estn hoy basadas en la descentralizacin, la administracin matricial, en los sistemas de
autoridad funcional conviviendo con los de lnea, en la confianza y en el control de los resultados y no de los procesos
(Bresser, 1995: 2).
276
La reforma del presidente

Fernando Henrique Cardoso
En 1993, por parte de la Escuela Nacional de Administracin Pblica (ENAP), y otras instituciones relacionadas con la administracin pblica, se realiz una serie de investigaciones para tratar de
hacer un diagnstico de la situacin de la administracin pblica
federal. Muchas de las ideas surgidas de este diagnstico fueron
recuperadas por Fernando Henrique Cardoso una vez electo Presidente el 3 de octubre de 1994. En su libro Manos a la obra, el
presidente Cardoso dedica un captulo entero al tema de la reforma del Estado, en el que se prevea una radical reforma administrativa, partiendo de la redefinicin de la relacin entre Estado y
sociedad. En el diagnstico, esta reforma del Estado debera de ser
un derecho de los ciudadanos y una condicin de gobernabilidad
(Dos Santos, 1997). El diagnstico del equipo del candidato presentaba una evaluacin de la administracin pblica directa y una
de la administracin pblica indirecta por separado. En general se
perciba un descontrol en la administracin pblica, lo cual se deba
entre otras razones a la prdida del poder adquisitivo de los salarios de los funcionarios pblicos. Incluso se podra considerar que
existi una destruccin permanente de la memoria administrativa
del pas desde las reformas del presidente Collor, debido a un xodo
de los mejores cuadros de funcionarios pblicos. Ante esta problemtica, la idea del equipo de Cardoso fue recuperar la propuesta
de crear un sistema meritocrtico de administracin pblica, cuya
base de ingreso fuera el concurso y se sostuviera con ascensos basado en los mritos de los funcionarios, y en el desempeo de la
funcin pblica.
Con el fin de dar solucin a esta problemtica se cre el Ministerio de la Administracin Federal y la Reforma del Estado (MAFRE),
el cual se encargara de marcar las directrices para la reforma del
Estado y la modernizacin y promocin de la administracin pblica. Despus de la toma de protesta, el ministro Luis Carlos
Bresser Pereira empez promover medidas de flexibilizacin de
la funcin pblica, apoyando las formas de organizacin con cierto
277
grado de autonoma, estabilidad de los funcionarios y un rgimen

laboral nico. La definicin bsica del modelo se podra denominar corno administracin gerencial, la cual se contrapona al modelo
de administracin burocrtica tradicional (Dos Santos, 1997).
Tambin se empez a promover la formacin de organizaciones sociales que se encargaran de la prestacin de algunos servicios
pblicos. De tal forma que el Estado ya no fuera el responsable
de la prestacin de stos, sino nicamente de su financiamiento. As
participara slo parcialmente en los consejos de administracin
de estas organizaciones. En este modelo tambin era necesaria la
promocin de un cambio cultural en la administracin pblica basado en un nuevo arreglo institucional. De acuerdo con Bresser
(1998), la transformacin consista en cambiar de una cultura
burocrtica con elementos patrimonialistas y clientelistas, an en
vigor, hacia una cultura moderna y gerencial orientada por la
atencin del "ciudadano-cliente".
Es importante considerar que el ministro Bresser se incorpor
al gabinete corno parte personal de la "cuota" del presidente Cardoso, por lo que tuvo plena libertad de nombrar a su equipo (Gaetani, 2000). La mayora de los funcionarios a su cargo haban
sido educados en la Fundacin Getulio Vargas de Sao Paulo, donde
Bresser haba sido profesor de la mayora de ellos. Esto permiti
que la difusin del modelo de gobierno gerencial fuera ms fcilmente compartida por el equipo y difundida al resto del gobierno.
As, el ministerio pudo sostener el desempeo de Bresser como
formulador de poltica, negociador, decisor y, sobre todo, defensor de la reforma.
Con la inauguracin del MAFRE entr en la agenda del gobierno la necesidad de trabajar sobre la reforma gerencial de la administracin pblica. y con ella la idea de que el gran problema de la
administracin pblica eran las reformas constitucionales de 1988.
Por lo tanto, Bresser se perfil como la solucin de un problema que
lleg con una solucin organizaciona1: el MAFRE (Gaetani, 2000).
Por lo que el liderazgo particular de Bresser fue fundamental para el
desarrollo de la reforma del gobierno. Fue el ministro Bresser quien
se encarg de vincular al MAFRE con las ms importantes prioridades
278
del gobierno. Con lo que se consigui que el gobierno del presidente Cardoso enviara en slo algunos meses la propuesta de reforma
al Congreso. El manejo poltico del ministro Bresser permiti
incluso aislar al nico grupo de inters afectado con las reformas
constitucionales, es decir, a los funcionarios pblicos (Gaetani,
2000).
Las contrarreformas constitucionales

A partir de marzo de 1995 inici en el pas una intensa discusin
sobre los alcances que debera tener una reforma constitucional
que impulsara el desarrollo de estas caractersticas en la administracin pblica federal. Durante este tiempo, el MAFRE se dedic a
la elaboracin de una enmienda constitucional. Sin embargo, cuando sta se termin, se dio a conocer que el ministerio no la hara
pblica y tampoco la enviara al Congreso, debido a las mltiples
resistencias que se haba producido hasta el momento." Una nueva
ronda de discusiones defini la nueva lnea de accin: la reforma
constitucional que llevara a una reforma gerencial. De acuerdo con
el ministro Bresser, esta reforma sera una de las ms importantes
en la historia de la administracin pblica de Brasil. "Eu estou convencido que esta refroma vai ficar na historia do Brasil. Getlio
Vargas fez a refroma burocrtica. Fernando Henrique Cardoso ter
feito a refroma gerencial" (Bresser, 1998).
La intencin de esta reforma era posicionar a los funcionarios
pblicos como los principales promotores del cambio en la administracin pblica brasilea, poniendo ms atencin en los resultados que en los procesos. Buscaba tambin generar mecanismos
ms flexibles de organizar la administracin pblica y de la estabilidad de los funcionarios pblicos. Retirando, en la medida de
lo posible, la inamovilidad de los funcionarios heredada de la reforma constitucional de 1988 y cambiarla por una "permanencia esta6
Los principales puntos de la primera propuesta, de acuerdo con Gaetani (2000) eran:
la supresin del rgimen nico de relaciones laborales en el sector pblico, aceptacin de

formas plurales de organizacin del Estado y la creacin de mecanismo que permitieran
reducir los salarios.
279
ble", En trminos generales se buscaba, por una parte, dar mayor

autonoma a los funcionarios pblicos y por otra aumentar sus
responsabilidades. Esto era explicado as por el propio ministro
Bresser:
La antigua administracin pblica desconfa del funcionario,
desconfa de todos, en tanto que la Administracin moderna
parte del presupuesto de que ya se ha llegado a un nivel cultural en que el administrador pblico, el funcionario pblico,
tiene competencia como para autogerenciarse, que en principio es honesto y que debe tener autonoma para administrar
la cosa pblica. Ser fiscalizado, s, pero no a travs de un control de procesos rgido y formalizado, sino a travs de los resultados alcanzados (Bresser, 1995: 2).
En agosto de 1995 se enviaron por el Ejecutivo dos propuestas
de enmienda constitucional, las cuales partan de dos premisas (Dos
Santos, 1997):
la crisis del Estado era producto de la crisis financiera producida por el crecimiento de ste, generado por la Constitucin de 1988; y
la administracin pblica de Brasil, habiendo cumplido las
etapas de la fase burocrtica, se encontraba lista para pasar
hacia una fase de administracin gerencialista.
La reforma constitucional pretenda conseguir la flexibilizacin de la administracin pblica por medio de las siguientes pro-
puestas (Bresser, 1995):

l. permitir la existencia de ms de un rgimen jurdico dentro del Estado, dando paso a que la administracin indirecta
vuelva a adquirir autonoma y flexibilidad administrativa Y
financiera;
2. mantener el rgimen jurdico estatutario slo para los funcionarios que ejercen funciones en el ncleo burocrtico del
Estado;
280
3. conservar la estabilidad rgida prevista en la actual Constitucin, segn la cual slo puede ser despedido el servidor que
hubiese cometido una falta grave, para las carreras donde el
ejercicio del funcionario necesita proteccin de la estabilidad,
dadas las amenazas a que puede estar sometido;
4. prevenir el despido por dos motivos adicionales -insuficiencia en el desempeo y exceso de personal- para los dems
funcionarios, garantizndose, no obstante, la adopcin de criterios objetivos para las decisiones y la asignacin de una indemnizacin para el funcionario despedido en estas condiciones;
5. permitir, alternativamente, la ubicacin del funcionario
excedente en disponibilidad, con trminos de vencimiento proporcionales al tiempo de servicio;
6. posibilitar la existencia de concursos internos para hasta ellO
por ciento de los concursos pblicos, desde el momento en que el
nmero de candidatos con relacin a cada puesto sea superior a
10, de manera de estimular el desarrollo del personal del Estado;
7. definir los criterios para el establecimiento de las carreras fundamentales en el ncleo burocrtico del Estado;
8. exigir un proyecto de ley para cualquier aumento de remuneracin del servidor en cualquiera de los tres poderes, de
manera de garantizar la isonoma salarial -condicin esencial de cualquier administracin racional.
9. eliminar, adems, la idea de "isonoma" como un derecho
subjetivo del servidor, porque, entendido as, este derecho se
toma imposible de ser atendido, en la medida en que se transforma en una bola de nieve de reivindicaciones salariales; y
10. suprimir el derecho de huelga para los servidores protegidos por la estabilidad rgida.
La propuesta estaba lista para votarse en 1997. Sin embargo,
dos factores demoraron su aprobacin (Gaetani, 2000). El primero
fue la congestin de la agenda en el Poder Legislativo y el segundo la competencia por la jurisdiccin de la Casa Civil. 7 Dos pro7 La competencia del
gias administrativas.
MAFRE
con la Casa Civil se desarrollaba sobre diferentes estrate-
281
yectos tenan prioridad sobre la reforma promovida por el MAFRE,

la reforma de pensiones y la de reeleccin presidencial.
Fue hasta 1998 cuando se aprob en el Congreso dar marcha
atrs a las reformas de 1988 que establecan la inamovilidad de
los funcionarios pblicos. Esto sucedi slo meses antes de las elecciones presidenciales, lo que demostr la gran confianza del Ejecutivo en la popularidad de la reforma; la cual haba sido labrada
por las permanentes negociaciones del ministro Bresser (Gaetani,
2000). Esto sera proclamado por el gobierno como una de las principales reformas constitucionales para permitir el desarrollo de
una administracin gerencial.
El Plan Director de Reforma

del Aparato de Estado
Con las reformas constitucionales se delineo lo que sera el eje de
la reforma del presidente Cardoso: el Plan Director de Reforma
del Aparato de Estado (PDRAE). El PDRAE divida la administracin
pblica en cuatro ncleos. El primero era el ncleo que consideraba era el estratgico, el cual estaba formado por las funciones indelegables del Estado. Dentro de esto se consideraban el Poder Legislativo y el Judicial, la cpula del Poder Ejecutivo, los responsables
de la planeacin del Estado, de las polticas de regulacin, defensa
nacional y seguridad pblica. De acuerdo con el plan de reforma, en
este ncleo es ms importante la efectividad que la eficiencia, por
lo que el plan de reforma ira en el sentido de fortalecer el ncleo,
con cuadros mejor preparados y pagados. Adems, se deberan
preservar las caractersticas burocrticas. El rgimen jurdico de
los empleados en este ncleo debera de basarse en el aseguramiento de la estabilidad.
El segundo ncleo, estaba formado por aquellas actividades
exclusivasdel Estado. En stas, el Ejecutivo tiene a su cargo los servicios indelegables, dentro de los cuales se encuentra la capacidad
reglamentaria, la capacidad fiscalizadora, educacin, salud, poltica social y de fomento. Para este ncleo, se prevea la descentralizacin de funciones por medio de la creacin de entidades ejecutoras, es decir, las agencias ejecutivas.
282
En el tercer ncleo se encontraban los servicios no exclusivos en

los que el Estado puede actuar de manera conjunta con los privados,
como la educacin superior o algunas reas de salud. Este ncleo,
ms que reformarse, debera de ser transferido al sector privado, por
medio de organizaciones sociales, caracterizadas como entidades de
derecho privado, de carcter pblico, no estatal. En este ncleo, el
papel del Estado se basara en apoyar su desempeo por medio de
dotaciones presupues~arias, ms incentivando el uso de mecanismos de mercado para su asignacin. El cuarto ncleo era la produccin del mercado con la creacin de infraestructura, este ncleo
debera de ser privatizado por completo.
A partir de la identificacin de estos cuatro ncleos, la reforma
propona cambios para ajustar el trabajo de las organizaciones pblicas. La primera implicaba reexaminar el rgimen nico para los
servidores pblicos, para ajustar su situacin laboral a las necesidades de cada ncleo. Slo los ncleos estratgicos y de actividades exclusivas mantendra un rgimen estatutario, pero con cambios
en estos dos. Por ejemplo, un servidor del ncleo de actividades
exclusivas podra ser dimitido de su encargo en caso de un recorte
presupuestal. Otros cambios se pensaron con la intencin de flexibilizar la funcin pblica federal, especialmente en el sentido de
permitir la contratacin de personal por los ncleos de servicio no
exclusivos mediante procesos comunes de seleccin y la posibilidad
de crear estructurar sin la aprobacin especfica del Legislativo. En
trminos generales, la propuesta de enmienda constitucional iba
en contra de la autonoma, concursos pblicos y la inamovilidad
de los funcionarios. Pero poco o nada se discutieron los problemas de profesionalizacin del servicio pblico y de su gestin (Dos
Santos, 1997).
Los tipos de rgimen jurdico

La segunda parte de la reforma se concentr en los tipos de rgimen jurdico que deberan destinarse a la nueva prestacin de
servicios. La primera forma nueva idealizada en el Plan Director
era la de las agencias ejecutivas, que se constitua como una nueva
forma de derecho pblico~ para los servicios del ncleo de activida-
283
des no exclusivos. En estos casos sera necesario preservar la propiedad del Estado, pero con una administracin predominantemente gerencialista. Estas nuevas instituciones ampliaran su
discrecionalidad presupuestaria por medio del uso de contratos de
gestin, permitidos por el rgimen jurdico. En el contrato se estableceran los recursos necesarios para cumplir las metas responsabilizando al cuerpo dirigente por el incumplimiento de ellas. Los controles previos seran completamente sustituidos por controles ex
post (Dos Santos! 1997).

La segunda figura jurdica era la de organizaciones sociales, que
seran entidades de derecho privadas no integrantes de la administracin pblica federal, y que por lo tanto quedaran eximidas del
cumplimiento de observaciones que la Constitucin haca para este
tipo de entidades. Estas instituciones actuaran sobre el ncleo de
servicios no exclusivos. Por medio de leyes especficas estas organizaciones seran calificadas como organizaciones sociales, sindoles cedidos los bienes pblicos destinados al cumplimiento de su
funcin. Al mismo tiempo se firmaran contratos de gestin y seran
aseguradas las dotaciones presupuestarias para cumplir con su funcin. Las direcciones de esas organizaciones seran supervisadas
por un consejo compuesto por representantes de la sociedad y del
gobierno, de esta forma las entidades se someteran a mecanismos
de control a posteriori.
De acuerdo con Dos Santos, estas nuevas figuras no han mostrado hasta el momento funcionar mejor que las instituciones a las
que sustituyeron. En general, se podra afirmar que estas entidades han provocado recelo, sobre todo por la posibilidad de que puedan ser usadas para cobrar por la prestacin de servicios cuyo aseguramiento gratuito es constitucionalmente una obligacin del
Estado (Dos Santos, 1997).
La evaluacin del desempeo
en las nuevas agencias: los contratos degestin
La evaluacin de desempeo en Brasil tiene dos vertientes. Una
es la generada por los contratos de gestin a los que se sometieron
284
las nuevas organizaciones pblicas, y la ms reciente montada

en las reformas presupuestarias. La primera propuesta para la
implementacin de los contratos de gestin fue hecha para las redes
ferroviarias en el periodo de 1983 a 1990. Algunas propuestas de
contratacin surgieron, pero ninguna lleg a concretarse (Dos Santos, 2002). En 1991, el gobierno federal adopt los contratos de
gestin como insumas para promover la modernizacin de las empresas estatales, en el programa de Gestin de Empresas Estatales. As, en 1992 fueron emitidos decretos por el gobierno federal
en el que fueron establecidas las condiciones para la elaboracin de
contratos individuales de gestin entre el gobierno federal yalgunas empresas pblicas como Petrobrs. Otra agencias, como el caso
de la Asociaco das Pioneiras Sociais (APs) firmaron un contrato de
gestin con el gobierno federal en el que fue liberado de las normas de la administracin directa. El director de la agencia dispona de autonoma para contratar personal, definir niveles de remuneracin, celebrar contratos de prestacin de servicios.
Basado en esta idea de mayor flexibilidad para los gerentes de
los rganos de la administracin publica, se retoman los contratos
de gestin en el proceso de reforma del aparato de Estado en Brasil
(Dos Santos, 2002). En el PDRAE, la concesin de grados de autonoma era requisito para alcanzar los niveles de eficiencia requeridos. La forma elegida para incrementar la eficiencia y eficacia del
sector pblico era la asignacin de metas de desempeo mediante
contratos de gestin. Los contratos de gestin se firmaran entre el
gobierno federal y las agencias responsables de la prestacin de
servicios tpicos del Estado.
Las organizaciones sociales previstas en el programa de publitication del sector pblico no-estatal tambin se dirigiran por resultados. Como promotor de los servicios prestados por las organizaciones sociales se buscara crear sociedades con participacin
social. Estas organizaciones sociales poseeran autonoma financiera y administrativa. Cada organizacin social tendra un consejo
de administracin formado por miembros de la comunidad a la
que presta servicio. Los principales recursos de las organizaciones
sociales provendran del presupuesto federal, pero podran tambin
285
recibir recursos de prestaciones de servicios, donaciones u otras

operaciones financieras. En contrapartida de la flexibilidad financiera de que dispondran las organizaciones sociales, los directores
tendran mayores compromisos con respecto a las metas alcanzadas. Adems, estas organizaciones seran sometidas a control directo
de la sociedad. Como resultado de esta propuesta del gobierno,
voluntariamente tres instituciones firmaron contratos de gestin
y otras ms se encuentran negociando posibles contratos de gestin como organizaciones sociales."
En el caso de las agencias ejecutivas del PDRE, los contratos
de gestin surgen como el mecanismo para proveer de flexibilidad
a estas agencias. En dichos contratos se haran explcitos los objetivos, se detallaran las metas y los correspondientes indicadores
de desempeo. De acuerdo con el decreto 2.487 de 1998, los contratos de gestin a ser firmados por las agencias ejecutivas y los
rganos supervisores deberan definir las relaciones y compromisos entre ellos. Permitiendo el acompaamiento de la evaluacin de
desempeo institucional de las entidades. La duracin mnima de los
contratos sera de un ao y debera contar con los objetivos y metas
de las entidades con su respectivo plan de accin anual; las responsabilidades de cada una de las partes en caso de no cumplirse las
metas; las medidas que cada una de las partes firmantes realizara
para asegurar la autonoma de las agencias y su libertad en la gestin del presupuesto y las condiciones para la revisin del contrato.
Adems de eso, los contratos deberan de incluir objetivos y metas
especficas para la satisfaccin de los clientes.
Sin embargo, los contratos de gestin se convirtieron en una
mera formalidad y un mecanismo para burlar los controles previos sin la garanta de mejores resultados. La mayora de las transformaciones necesarias para mejorar el desempeo de las empresas
no se consideraron en stos. Por ejemplo, un proceso de preparacin y sensibilizacin de los funcionarios, programas de entrenamiento y capacitacin, revisin de procesos de trabajo y estructuras
organizacionales. Por lo tanto, los contratos de gestin no aseguran un mejoramiento en el desempeo de las agencias. En la
8 Este
cifra hasta el ao 2002.
286
mayora de los casos han sido poco provechosos, ya que han

otorgado a las agencias poco o nada ms all de lo que ya se les
est concedido por la Constitucin en trminos de autonoma
administrativa y financiera (Dos Santos, 2002).
Algunas consideraciones sobre la rifonna gerencial

de Fernando Henrique Cardoso
Son cuatro los factores institucionales que hacen diferente la reforma administrativa de Brasil de las de otros pases (Gaetani, 2000).
El primero es la creacin de una agencia central como plataforma
de las reformas. En Brasil, el MAFRE desempe un papel preponderante en la reforma, lo que en otros pases haba sido compartido
entre diversos actores. La segunda es la ausencia de una lite burocrtica de carrera al frente de la reforma, mientras que en otros
pases los cuadros burocrticos haban jugado un papel preponderante en la formulacin e implementacin de las polticas de
cambio, en Brasil slo tuvieron un papel secundario. En tercer
lugar est el enfoque legalista de la reforma, ya que la reforma constitucional jug un papel central en todo el proceso de reforma,
es decir, se recarg un gran peso de los resultados de la reforma sobre
las posibilidades de lograr una reforma constitucional previa. Por
ltimo, de acuerdo con el autor, en ningn otro pas existi una presentacin previa y una discusin pblica sobre la reestructuracin
del Estado. Adems, no existi una discusin y contrapropuestas
porque en Brasil no haba una comunidad establecida de expertos
en administracin pblica, como lo haba en el Reino Unido, Nueva Zelanda o Australia (Gaetani, 2000).
Las principales crticas que recibi la reforma administrativa
del presidente Cardoso fueron esgrimidas en dos sentidos. Por una
parte, aquellas que vieron la propuesta de reforma como una amenaza a los derechos de los ciudadanos por temores de privatizacin
y los supuestos incumplidos del modelo (Dos Santos, 1997), la
segunda, que es coincidente con la postura de la reforma, expresaba sus temores por las diferencias en el proceso y desarrollo que la
287
reforma haba tenido comparndola con las de otros pases, que anteriormente haban emprendido cambios de este tipo (Gaetani,
2000).
Por otra parte, en lo que corresponde a las relaciones entre los

poderes de la Unin, todas las medidas adoptadas desde 1995 por
los presidentes han ido encaminadas a fortalecer al jefe del Poder
Ejecutivo frente a los otros poderes (Dos Santos, 1997). En esta
redefinicin del Estado, de acuerdo con el autor, existe una serie de
supuestos que no son cumplidos para el caso brasileo, como: "un
aumento de laprofesionalizacin del servidor pblico, de la impersonalidad de la gestin pblica, del control social, el incremento del
ejercicio de la ciudadana, el fin de la herencia patrimonialista/paternalista que an contamina las relaciones entre la sociedad, servidores y administradores" (Dos Santos, 1997: 69).
Adems, permanece la idea de que la mayora de las reformas
se han ido vinculando de alguna u otra forma con recortes en el
gasto del gobierno, es decir, con el repliegue de un gobierno en
un pas donde se necesita mucho de su presencia. El repliegue del
gobierno es evidente en el cambio en la forma de propiedad de los
medios de produccin de los bienes pblicos, situacin necesaria
en el modelo de reforma gerencial brasileo. Tambin se ha criticado la utilizacin de estructuras de mercado en el sector pblico,
porque la administracin pblica brasilea no cumple con los
supuestos necesarios para su exitosa implementacin. Por ejemplo, los flujos de informacin oportunos, la competencia entre
agencias para ofrecer diversas alternativas de los ciudadanos, y la
falta de transparencia de las empresas que pretenden empezarse
a regir por esa lgica nueva (Dos Santos, 1997). Por ltimo, es
evidente que el diagnstico del que parti la reforma, no coincida
del todo con la realidad. El aparato administrativo brasileo est
muy lejos de haber agotado el modelo burocrtico-weveriano de
gestin. Al igual que muchos pases de Amrica Latina. Los problemas generados por la falta de burocratizacin (apego a las normas y procedimientos) parecen ser mayores que los generados
por el exceso de burocratismo.
288
EL
PROCESO PRESUPUESTARIO
La estructura orgnica
El organismo responsable en el Poder Ejecutivo de las labores de
presupuestacin es el Ministerio de Planeacin, Presupuestacin
y Gestin. El ministro delega la coordinacin de las diferentes
secretaras en una sola llamada Secretara Ejecutiva. Las secretaras que conforman el ministerio son las siguientes: de Presupuesto Federal, de Planeacin e Inversiones Estratgicas, de Asuntos
Internacionales, de Gasto, de Recursos Humanos, del Patrimonio
de la Unin, y de Logstica y Tcnicas de Informacin.
La Secretara de Presupuesto federal cuenta con un Departamento de Ingeniera y Gestin del Sistema, el cual tiene la funcin de planear y coordinar las actividades relativas a la tecnologa
de informacin presupuestaria, tambin debe definir y desarrollar
la configuracin fsica y lgica de los subsistemas componentes
del sistema presupuestario.
La Oficina de Gestin de la Informacin tiene dentro de sus
funciones planear, programar y consolidar la informacin en todas
las fases del ciclo presupuestario. Asimismo, debe promover estudios sobre la aplicacin y el perfeccionamiento de la legislacin
sobre presupuesto. La Oficina de Desarrollo Presupuestario debe
planear, desarrollar y supervisar el sistema presupuestario federal,
promoviendo estudios con vistas al perfeccionamiento y la relacin con el entorno; as como coordinar todos los procesos relativos a las normas tcnicas referentes al tema presupuestario. El
Departamento de Programas Econmicos es responsable por la programacin presupuestaria de los siguientes organismos: Ministerio
de Agricultura; Ministerio de Hacienda; Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio; Ministerio de Planeacin, Presupuesto y
Gestin; encargos de deuda y transferencias entre el gobierno de la
Federacin y el Ministerio de Hacienda. El Departamento de Programas Sociales es responsable de la programacin presupuestaria
de los siguientes organismos: Ministerio de Educacin; Ministerio de
Deporte y Turismo; Ministerio de Asistencia Social; Ministerio
289
de Salud y Ministerio del Trabajo y Empleos. La Oficina de Programas de Infraestructura, por su parte, tiene a su cargo la programacin presupuestaria de los siguientes rganos: Ministerio de
Minas y Energa; Ministerio de Transporte; Ministerio de Comunicaciones; Ministerio del Medio Ambiente; Ministerio de Integracin Regional y la Presidencia de la Repblica. El Departamento
de Programas Especiales est encargado de la programacin presupuestaria de los siguientes rganos: Ministerio de Ciencia y Tecnologa; Ministerio de Justicia, Ministerio de Defensa; Ministerio
de Relaciones Exteriores; Poder Legislativo y Judicial y del Ministerio Pblico de la Unin.
La elaboracin del presupuesto pblico

Los principios para la elaboracin y control del presupuesto se
encuentran definidos en la Constitucin, en la Ley 4,320 de
1964, en el Plan Pluri-Anual (PPA) y en la Ley de Directrices Presupuestarias (LDP). La Ley Presupuestaria Anual (LPA) es elaborada por los tres poderes de la Repblica y consolidada por el Poder
Ejecutivo. Constitucionalmente se establece que debe ser un presupuesto equilibrado, donde los egresos no sobrepasen a los ingresos.
Las metas para la elaboracin del presupuesto se encuentran definidas en el PPA Y la LDP.
El proceso de elaboracin del presupuesto se puede dividir en
dos subprocesos. Uno es la definicin de la orientacin estratgica de
los ministerios y el otro es la elaboracin de los programas. La orientacin estratgica de los ministerios es un documento que contempla la contextualizacin del rea de actuacin de los ministerios
o secretaras de Estado con relacin a la orientacin estratgica del
Presidente de la Repblica. Esta contextualizacin se lleva a cabo
por medio de un anlisis sobre fortalezas y debilidades. Adems,
contiene los objetivos sectoriales, los compromisos con las agencias
de gobierno y el "sello personal" del ministerio.
Dos insumos son necesarios para elaborar la orientacin estratgica de los ministerios. Por una parte, encontrarnos la orientacin
estratgica delPresidente dela Repblica, que se formula con estudios
290
prospectivos de la situacin del pas y estudios de la situacin

actual del pas. La orientacin estratgica del Presidente de la
Repblica est constituida por cuatro estrategias: consolidar la estabilidad econmica con crecimiento sustentado, promover el desarrollo sustentable por medio de la generacin de empleos y
oportunidades de ingresos, combate a la pobreza y promocin de
la inclusin social y consolidar la democracia de la defensa de los
derechos humanos. De estas opciones se desprenden cinco agendas: la gestin del Estado, la ambiental, la de informacin y conocimiento, empleo y oportunidades de renta y hechos nacionales
de integracin y renta.
Tambin se utiliza como insumo la previsin de los recursos que
tendr disponible el gobierno de la Unin, con base en el anlisis
del entorno macroeconmico y del Plan de Estabilizacin Fiscal.
Una vez que se ha definido la orientacin estratgica de los ministerios es posible entonces elaborar los diferentes programas que
permitirn seguir la orientacin estratgica de cada ministerio. Por
otra parte, el MPPG se encarga de consolidar todas las orientaciones
estratgicas de los ministerios, con lo que elabora el PPA.
La orientacin estratgica de los ministerios no es ms que
un insumo para la elaboracin de los programas. Para la elaboracin de cada programa es necesario tambin considerar la previsin
de los recursos fiscales por cada ministerio, el inventario de programas generado por la Secretara de Planeacin e Inversin y el
censo de proyectos y actividades proporcionado por la Secretara
de Presupuesto Federal. En caso de que fuera aceptado un programa por el MPPG, pasa a formar parte del PPA, en el caso de que ste
no fuera aprobado es reelaborado por el ministerio responsable.
El PPA establece las directrices, objetivos y metas para un
periodo de cuatro aos, en el nivel regional y de la administracin
pblica federal. El PPA debe aprobarse por el Congreso antes de
que finalice el primer ao del mandato del Presidente electo, para
lo que deber remitirse para su discusin en el Congreso antes del
31 de agosto. El control y la fiscalizacin de la ejecucin del PPA
deben ser realizados por el mismo Poder Ejecutivo adems del
Tribunal de Cuentas de la Unin. El PPA contiene las directrices,
291
objetivos y metas regionalizadas para gastos de capital y otros

gastos corrientes para los programas continuos. Su vigencia es de
cuatro aos e inicia en el segundo ao de gobierno del periodo
presidencial.
La LOP es el mecanismo por medio del cual se gua el presupuesto de acuerdo con las prioridades que establece el PPA, orientando la elaboracin del Presupuesto General de la Unin, por lo
que su vigencia es anual. El proyecto de la LOP es elaborado por
el Ejecutivo con la direccin del Ministerio de Planeacin, Presupuesto y Gestin, donde es coordinado por la Secretara de Presupuesto Federal (SPF). El documento debe entregarse al Congreso
anualmente antes del 15 de abril para su discusin. La aprobacin
de la LOP debe tener lugar antes del 30 de junio. Basado en la LDP, la
SPF elabora la propuesta para el ao siguiente con la participacin
de todos los ministerios y los otros dos poderes de la Unin. La
LOP debe contener:
las metas anuales, en valores corrientes y constantes, relativas a ingresos, gastos, resultados nominal y primario y monto de la deuda pblica, para el ejercicio al que se refieran y para
los dos siguientes, siendo, en la prctica, metas trienales;
la evaluacin del cumplimiento de las metas del ao anterior;
la evolucin del patrimonio neto, el origen y la aplicacin
de los recursos de privatizaciones, si los hubiere; y
la estimacin y compensacin de la renuncia fiscal y del
margen de expansin de los gastos obligatorios de carcter
continuo.
Para la formulacin del presupuesto de gobierno federal, adems de la LOP, debe considerarlas metas y prioridades para el ejercicio fiscal subsecuente, la orientacin para la elaboracin del
presupuesto, consideraciones sobre cambios en la legislacin tributaria, las polticas de aplicacin de las agencias financieras de
fomento y las metas fiscales del ejercicio subsecuente. Con base
en la LOP el Ejecutivo debe presentar el Proyecto del Presupuesto
de Egresos ante elCongreso antes del 31 de agosto, el presupuesto se
292
entrega acompaado de un mensaje del Presidente de la nacin,

donde se hace un diagnstico del estado que guarda la economa
del pas y sus perspectivas (vanse anexos 1 y 2).
Entre los meses de enero y mayo la Secretara de Presupuesto
Federal (SPF) lleva a cabo un anlisis de las series econmicas de
los ltimos aos, para definir los lmites de gasto por cada unidad
presupuestaria de la Unin. En el mes de junio los rganos sectoriales presentan una propuesta detallada relativa a sus programas en actividades y gastos obligatorios. Se estiman los ingresos
totales y junto con el monto de gastos determinados en la etapa
anterior, se establece un lmite adicional para complementar los
gastos de los organismos. En esta parte se incluyen los gastos en
la expansin de actividades de los proyectos. Por ltimo, se formaliza el documento final que debe cumplir con los requisitos de la
Ley Federal 4.320 y la LDP.
En las cmaras de Diputados y Senadores discuten la propuesta del Ejecutivo, se realizan las modificaciones que se consideran pertinentes y se aprueba el proyecto. Desde las reformas de
la Constitucin de 1988 los diputados y senadores adquirieron la
capacidad de enmendar el presupuesto, es decir, el Congreso puede
proponer modificaciones en los programas y proyectos presentados por el Ejecutivo, siempre y cuando sean compatibles con el
PPA Y la LDP. La Constitucin establece que el Congreso debe votar
el presupuesto antes de la ltima conclusin de la sesin
legislativa del ao. Despus de una aprobacin del Poder Legislativo, el proyecto se enva al Presidente de la Repblica para ser sancionado y despus de la sancin se convierte en ley. La ley Presupuestaria contiene el presupuesto fiscal, el presupuesto de seguridad
social y el presupuesto de inversin y su vigencia es anual.
Si durante el ejercicio financiero es necesario realizar gastos
por encima del lmite previsto en la Ley de Presupuesto, el Ejecutivo puede remitir al Congreso un proyecto de Ley de Crdito Adicional. Por ltimo, antes del 15 de abril, el Presidente de la Repblica debe presentar en el Congreso nacional las cuentas referentes
al ejercicio fiscal anterior, para culminar el ciclo presupuestario con
la entrega de cuentas a la nacin (ENAP, 2002).
ANEXO
Proceso de elaboraco orcamentria 2003

PLANO PLURlANUAL -PPA
2000-2003
Etapas
Produto
1. Definico de macro diretrizes.
diretrizes para a elaboraco da lei orcarnentria 2003. Parmetros, metas fiscas. Riscos Fiscais. Objetivos das Polticas Monetrias. Crediticia
e Carnbiais. Dernonstrativo da estimativa da margem de expanso das despesas obrigatrias de carcter continuado.
2. Defnico de Prioridades e Metas LOo/2003.
2. Rol de metas e prioridades que tero precedencia

na alocaco de recursos na lei orcamentria e na
sua cxecuco.
3. Planejamento do Processo Global de Elaboraco.
3. Definco das etapas, agentes rcsponsveis. metodologia. instrumentos, prazos, processo decisorio.
lnstruces, Manuais de Elaboraco-xrro, Crono- I
grama Global de Elaboraco.
4. Reviso da Estrutura Programtica.
4. Estrutura Programtica do Orcamentc de 2003

Programas, Aces e Localizadores de Gasto.
5. Montagem da Srie Histrica Alinhada 2000/

02.
5. Srie Histrica de cxccuco de 2000 e 2001, alinhada cm relaco a estrutura programtica e classifices orcamentrias vigente no orcamento de 2002.
Base de reviso 2002 e previsc 2003.
6. Reviso de Receita e Despesa Orcamentrtas de

2003.
6. Valor da Execuco Provvel do orcarnento 2002

(estimativa de fechamento de receita e da des pesa) .
7. Estimativa da Receita para 2003.
4. Receitas estimadas para proposta orcamentria,

Enfase nas receitas propias e vinculadas.
8. Fixaco de Limites de Despesa para 2003.
8. Parmetros financerros para apresentaco da

proposta orcamentria dos orgos setoriais. Dossi
de Informaces Setoriais e institucionais, cantendo
organzaco e funcionamento dos rgos, avaliaco
de desempenho institucionale da programaco se-
1.
LDO:
ool
torial.
9. Elaboraco da Proposta Setorial.
9. Proposta Orcamentria dos rgos Setoriais detalhada no SJOOR.
10. Anlise da Proposta Setorial.
10. Proposta SOF de dotaces para Pessoal. Divida,

Precatrios, Atividades, Projetos e Operaces Especiais.
11. Processo Decisrio.
1 1. Alocaco Final da Proposta Orcamentria.
~~
12. Compatibilizac e consolidar;o
CF PPA LDll LRF
Metas fiscais Receita X Despesa
13. Formalizaco. Projeto de Lei e Anexos

Fuente. Manual tcnico de presupuesto,
MPPC.
ANEXO
~~~~r~[~~~
~~~~~[~~:
20
24
rom,l
DIVIDA E PRECATIUOS
Av~ da~!le2001
COMPATIBILI
ZA;AO
ECONSOLlIJAc,:Ao
DA PROPOSTA
~!le2oo2
dms JRase!le Dados e ~
20
12 15 23
MENSAGEM
Diagnsticode rgo e Elaboracodo Dossi
FORMALlZA<;Ao
15
22 29
V PRO/ETOS
Avalaco da Execuco/O 1 e Revisc 2002
Avaliaco de Ingresso e Contrapartida/Anlise das demandas e Proposta de Alocacc
fuente. Manual tcnico de presupuesto, MPPG.
296
La reforma al presupuesto:
ley de responsabilidad fiscal
En los aos recientes se han realizado algunos cambios sobre
la manera en que se elabora el presupuesto en Brasil. Sin duda, las
ms importantes reformas han ido encaminadas a tratar de sanear
las finanzas pblicas por medio de diversos mecanismos, adems
de asignarles mayores responsabilidades a los funcionarios por el
uso de los recursos pblicos. Dentro de estos cambios se puede considerar la promulgacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF).
La reforma fiscal lleg a Brasil a final de la dcada de los noventa (Silberschneider, 2001). Durante esa dcada la mayora de las
organizaciones pblicas brasileas enfrentaban desorganizacin en
sus finanzas, producto de largos periodos inflacionarios, aumento
de la demanda de servicios pblicos en los municipios, altas tasas de
inters, yen la mayora de los casos por una conducta de los administradores pblicos de escasa disciplina fiscal. Esta situacin gener
desequilibrios fiscales, con graves consecuencias para el desempeo del gobierno. El desequilibrio fiscal predomin en la administracin pblica en Brasil hasta hace poco tiempo. Las consecuencias para la economa de este desequilibrio fueron negativas
yen algunos casos tuvieron impacto sobre ms de una generacin.
La inflacin descontrolada por muchos aos, la convivencia con
tasas de intereses muy altas, el endeudamiento pblico y la carga
tributaria relativamente alta, fueron algunas de estas consecuencias. Estos desequilibrios condujeron las finanzas pblicas a una
situacin que acab por limitar la atencin de necesidades fundamentales de la sociedad corno salud, educacin, vivienda,
etctera, con efectos indeseables sobre su sector ms pobre, y que
ms sufre los efectos de la ausencia de inversiones gubernamentales en esas reas (MPPG, 2000).
Ante esta situacin el gobierno vio la necesidad de una ley que
se instituyera como un instrumento para auxiliar a administrar los
recursos pblicos dentro de un marco de reglas claras y exactas,
aplicadas a todos los administradores de recursos pblicos y en
todas las esferas de gobierno, relativas a la gestin del ingreso y
gastos pblicos, al endeudamiento y a la gestin del patrimonio
297
pblico. En estas condiciones, el gobierno federal, buscando alcanzar un ajuste en las cuentas pblicas nacionales, e inspirado por
orientaciones del FMI, concibi y envi al Congreso Nacional un
proyecto de ley de responsabilidad fiscal.
En la versin inicial, el proyecto inclua la creacin de una norma presupuestaria y fiscal, as como la tipificacin de crmenes
contra las finanzas pblicas, que gener polmica, lo que llev a
la divisin en dos proyectos distintos (Silberschneider, 2001). Despus de 12 meses de discusin en el Congreso y entre los diferentes escalones de la administracin pblica brasilea, fue aprobada
el 4 de mayo de 2000 la ley complementaria nm. 10l yel 19 de
octubre del mismo ao la Ley nm. 10.028, en la cual se tipificaban los crmenes fiscales, por medio de la alteracin del cdigo
penal vigente. La LRF fue sancionada por el Presidente apenas el4
de mayo del ao 2000. El foco principal de la LRF residi en el ajuste del dficit pblico, pero tambin se establecieron artculos relacionados con la eficiencia y eficacia del gasto del gobierno. En esta
ley se establecen normas de finanzas pblicas orientadas a otorgarle a los funcionarios pblicos responsabilidad en la gestin financiera y fiscal y consagrar la transparencia en la gestin como mecanismos de control social, a travs de la publicacin de informes
sobre la ejecucin presupuestaria (Martner, 2000; Silberschneider,
2001).
Controlsocial
El control social es auxiliado en la LRF por medio de la transparencia (BNDES, 2000). En la LRF cada gobernante tendr que publicar
cada cuatro meses el informe de la gestin fiscal, que informar
en lenguaje "simple y objetivo" las cuentas de la Federacin, estados, Distrito Federal y municipio, el Ministerio Fiscal, as como
de los poderes Legislativo y Judicial en todas las esferas del gobierno, para que todos los ciudadanos tengan acceso a las cuentas
y con el objetivo de ayudar a garantizar la buena gestin del dinero
pblico. Tambin, se plantea la obligacin, para todo gobernante
de publicar cada dos meses balances simplificados de las finanzas
298
que administra. Por este medio, se pretende que e! acceso pblico

sea amplio, inclusive por va Internet.
Con estas acciones, la LRF busca que la sociedad exija acciones
de sus gobernantes, y tenga los elementos para juzgar si estn
procediendo de forma responsable en la gestin fiscal (BNDES,
2000). La intencin es aumentar la transparencia en la gestin
de! gasto pblico, permitiendo que los mecanismos de mercado y el
proceso poltico sirvan como instrumento de control y penalizacin
a los gobernantes que no acten de manera correcta. Al mismo
tiempo se espera que los buenos administradores sean premiados
con e! reconocimiento de la poblacin y del mercado, inclusive con
mayor acceso al crdito.
La bsqueda por una mayor transparencia fue iniciada en la
propia elaboracin del proyecto de la LRF, a travs de consulta pblica, que tambin fue realizada por medio de Internet. La consulta pblica consolid la importancia y necesidad de realizarse
un cambio en e! rgimen fiscal, que fue mantenido en varias demostraciones de apoyo y en sugerencias que en su mayora fueron
incorporadas al texto final de la ley (BNDES, 2000).
Cambios obligados por la LRF

En primer lugar podemos considerar los lmites de gastos en personal: la ley establece lmites para ese gasto con relacin al ingreso corriente neto para los tres poderes y para cada nivel de gobierno (Unin, estados, Distrito Federal y municipios). En la LRF, hay
lmites de gastos con porcentaje de los ingresos, para los tres poderes de la Federacin, de los estados, del Distrito Federal y de
los municipios, siendo de la siguiente manera distribuidos:
Para la Federacin, los lmites mximos para gastos con funcionarios (50 por ciento del ingreso corriente lquido) son: 2.5 por
ciento para el Poder Legislativo, incluyendo el tribunal de cuentas;
6 por ciento para el Judicial; 0.6 por ciento para el Ministerio
Fiscal de la Federacin; 3 por ciento para costeo de gastos del
Distrito Federal y sus territorios y; 37.9 por ciento para el Poder
Ejecutivo.
299
En los estados, los lmites mximos para gastos con funcionarios (60 por ciento del ingreso corriente lquido) sern: 3 por
ciento para el Poder Legislativo, incluyendo el tribunal de cuentas; 2 por ciento para el Ministerio Fiscal; 6 por ciento para
el Poder Judicial y, 49 por ciento para los dems gastos de
funcionarios del Ejecutivo.
En los municipios, los lmites mximos para gastos con funcionarios (60 por ciento del ingreso corriente lquido) sern 6
por ciento para el Legislativo, incluyendo el Tribunal de Cuentas y 54 por ciento para el Ejecutivo.
Antes de entrar en vigor la LRF, los lmites para gastos de funcionarios estaban previstos en la Ley Complementaria nm. 96
de13l de mayo de 1999, denominada Ley Rita Camata 11, aprobada por el Congreso nacional (BNDES, 2000). Bajo esta ley, los
poderes Legislativo y Judicial quedaban fuera de su alcance. Con
la Ley de Responsabilidad Fiscal la situacin ha cambiado y los
lmites son aplicados a todos los poderes y a las tres esferas de gobierno. Si el gobernante descubre que sobrepas los lmites para
gastos de funcionarios, deber tomar precauciones para ajustarse
en un plazo de ocho meses. Pero, si despus de esto continan los
excesos, sufrir sanciones. Luego de la entrada en vigor de la LRF,
se considera una regla de transicin, que permite que los excesos de
gastos con funcionarios sean eliminados en los dos ejercicios siguientes, siendo por lo menos 50 por ciento del excedente por ao.
El Senado Federal establecer lmites para la deuda pblica,
mediante propuesta encaminada por el Presidente de la Repblica. Dichos lmites sern definidos tambin como porcentajes de los ingresos de la Federacin, de los Estados, del Distrito
Federal y de los Municipios. Esto significa que los gobernantes
debern respetar la relacin entre la deuda y su capacidad de
pago. O sea, el gobernante no podr aumentar la deuda para
el pago de gastos corrientes. Debe recordarse que si el gobernante verifica que sobrepas los lmites del endeudamiento,
deber tomar acciones para ajustarse, dentro del plazo de
300
doce meses, reduciendo el exceso en por lo menos 25 por ciento

en los primeros cuatro meses. Pero, si despus de estas acciones, continan existiendo excesos, la administracin pblica
quedar impedida de contratar nuevos crditos.
La LRF determina el establecimiento de metas fiscales trienales.
Eso permite que el gobernante consiga planificar los ingresos y gastos, pudiendo prever los problemas que puedan surgir durante los
ejercicios. El motivo es darles una visin de mediano plazo a los
administradores y autoridades. Se busca tambin que, con las metas
fiscales, sea ms fcil la rendicin de cuentas a la sociedad, porque
sta sabe lo que se est haciendo y cmo se est haciendo para alcanzar un objetivo; de esta manera la sociedad puede manifestar sus opiniones y con lo que colabora para mejorar la administracin pblica.
El gobernante no podr crear un gasto continuo (por plazo superior a dos aos) sin indicar una fuente de ingreso o una reduccin
de otro gasto. La ley establece que ningn gobernante podr crear
un nuevo gasto corriente -en un plazo superior a dos aos-sin
indicar la fuente de ingreso o la reduccin de otro gasto. La lgica
de la restriccin presupuestaria busca reducir los incentivos para
repetir crisis fiscales como las vividas por la moratoria de pagos de
los gobiernos estatales e incluso el federal.
La LRF, tambin impide la contratacin de operaciones de crdito por anticipacin de ingreso presupuestario en el ltimo ao
de mandato y prohbe el aumento de los gastos con personal en los
180 das que anteceden el final del mandato. Dentro de las restricciones adicionales para el control de las cuentas pblicas en aos
de eleccin destaca que se prohbe la contratacin de operaciones de
crdito antes de los ingresos presupuestarios; tambin queda prohibido al gobernante contraer gastos que no puedan ser pagados el
mismo ao, el gasto slo puede ser transferido para el ao siguiente
si hubiere disponibilidad de caja; adems, queda la prohibicin
de cualquier accin que ocasione aumento de gasto con funcionarios en los poderes Legislativo y Ejecutivo en los 180 das anteriores al final de la legislatura o mandato de los jefes del Poder Ejecutivo.
301
En la medida en que los administradores de recursos pblicos

respeten la LRF, se busca que los contribuyentes dejen de pagar la
cuenta de las campaas electorales, sea por intermedio de aumentos de los impuestos, reduccin de las inversiones o cortes en los
programas que atienden a la sociedad.
Algunas consideraciones
sobre la Ley de Responsabilidad Fiscal
Lo que constituye una virtud de la LRF tambin es un argumento
para la crtica (Silberschneider, 2001). La gestin fiscal responsable no puede ser resumida al combate del dficit pblico, y que
este mismo no puede ser reducido a la simple bsqueda, por obligacin legal, del equilibrio aritmtico entre los ingresos y los gastos
del gobierno. De hecho, mecanismos formales y legales son importantes para el control y monitoreo del dficit pblico pero difcilmente son la solucin para un desarrollo de la cultura de responsabilidad y rendicin de cuentas en el gobierno. Silberschneider
(2001), considera que normas y sanciones inducen a un cambio
de conducta sobre el equilibrio presupuestario, pero esto depende
adems de un proceso cultural y social, por medio del cual los
agentes interioricen valores y pasen a desempear un comportamiento diferente sobre el gasto del gobierno y la necesidad del equilibrio. Por naturaleza, este proceso va ms all de la norma.
El equilibrio presupuestario es ms que una comparacin entre
los ingresos y los gastos (Martner, 2000; Silberschneider, 2001).
Constituye un principio general, como la igualdad, la separacin
de poderes, por lo que debe basarse en la informacin de la gestin de las cuentas pblicas. Se puede considerar que la igualdad
entre ingresos y egresos es una utopa, la sociedad debe tener la
posibilidad de anticipar lo que en el futuro puede ocurrir, como
un esfuerzo de la convivencia social. Esto puede significar realizar
en el presente esfuerzos o sacrificios que pueden redituar beneficio en un futuro, o infringir menores costos sobre la sociedad, o
viceversa. Por esta razn, la sociedad puede, por medo.de las instituciones, establecer los mecanismos que permitan la reflexin
302
y la negociacin entre los miembros de la sociedad. As, cuando

ocurra un equilibrio presupuestario, ste puede ser producto de las
contradicciones entre los principios constitucionales del Estado
y los valores promovidos por los agentes sociales, no nicamente
por falta de dinero. Desde este punto de vista, la posibilidad de conseguir el equilibrio presupuestario depender de la capacidad de
vinculacin del comportamiento de las autoridades gubernamentales en la implementacin de acciones pblicas con la sociedad, y
no del mero establecimiento de normas generadas en un momento
determinado.
La creacin de estos mecanismos de coordinacin pretende que
sean introducidos en la ley, por medio de la creacin de instrumentos que promueven la transparencia del gobierno. Sin embargo,
cabe recalcar que, si bien estos mecanismos podran contribuir a
crear una sociedad ms informada, en la ley no se define claramente un mecanismo por medio del cual la sociedad exprese su
punto de vista y cuestionamientos de la gestin del gobierno. Ni
siquiera cuando el dficit fiscal sea visto por la sociedad como un
mal necesario. Finalmente, la LRF an no se encuentra en posibilidad de ser evaluada con respecto a sus resultados, ya que a dos
aos de su promulgacin no ha sido implementada del todo. Adems, la estructura de poder decisorio presupuestal vara mucho
en la prctica de un nivel de gobierno a otro y de un rgano gubernamental a otro, lo que dificulta mucho evaluar los resultados de
sus avances en la implementacin de la ley.
Las reformas al proceso de planeacin
El concepto de ejes nacionales de desarrollo surgi por primera vez en al Plan Plurianual 1996-1999 (PPA 96-99), como un
intento de delinear una estrategia de desarrollo para Brasil. Con
la intencin de reducir los desequilibrios desde una nueva ptica,
considerando la geografa del pas, su diversidad econmica y los
diversos flujos de bienes y servicios, sin considerar los lmites
oficiales de los estados y de las diversas regiones. La nueva estrategia daba prioridad a una mayor integracin de las regiones, la
consolidacin de la ocupacin de territorios y a la apertura de nue-
303
vas fronteras de desarrollo corno elementos fundamentales para

la generacin de nuevos empleos y de una mejora del ingreso por
cada regin. El objetivo era trazar polticas de desarrollo a partir
de una visin espacial ms amplia, integrada y consistente, de
todo el territorio brasileo, yendo ms all de las polticas regionales tradicionales que se basaban fundamentalmente en adoptar medidas compensatorias.
Las acciones del gobierno federal deberan llevar en cuenta la
descentralizacin, la formacin de asociaciones con las instituciones regionales y la bsqueda de soluciones de carcter estructural, dejando de lado acciones puntuales que fueron el sello de
las polticas y programas anteriores. Desde esta nueva postura de la
planeacin naci la adopcin de "emprendimientos estructurantes", cuyas principales caractersticas son la magnitud del impacto
para los cambios deseados, los efectos sobre los factores sistemticos de la competitividad y la capacidad de hacer viables nuevas
inversiones, de manera que se multiplicaran los efectos positivos
para el desarrollo del pas. En el primer momento, fueron identificadas siete regiones conocidas como ejes nacionales de desarrollo:
salida para el Caribe, salida para el Pacfico,oeste, norte-sur, nordeste, sudeste y sur. A partir de entonces, la actuacin del gobierno
debera ser orientada para la consolidacin de un nuevo concepto,
que se intentara mejorar posteriormente.
A partir del PPA 96-99, en agosto de 1996 se implement el
programa Brasil en Accin, con el cual se intentaba crear las condiciones para la realizacin de inversiones bsicas para el desarrollo integrado del pas. El primer paso de este programa fue la
eleccin de 42 "emprendimientos estratgicos" en las reas de
infraestructura econmica y social. Los proyectos fueron seleccionados por su capacidad de reducir costos de produccin y comercializacin, complementar eslabones de infraestructura para mejorar las condiciones de competitividad de la economa (MPPG,
2001). El PPA 96-99 se bas en varias lneas de accin. Todo el plan
parta de los "emprendimientos" como unidades desde las cuales
se organizaba el PPA. Continuado con la experiencia del programa
de campaa "Brasil en accin", cada proyecto debera tener nom-
304
brado un gerente comprometido con la obtencin de los resultados y la reduccin de los costos de los programas. As, se cre
tambin un sistema de evaluacin de los programas del gobierno,
partiendo de indicadores, metas y costos de ejecucin. El flujo de
recursos especficos se relacionara proporcionalmente con el
funcionamiento de los programas. Exista un sistema de informacin gerencial, el cual funcionaba corno una interconexin de los
gerentes y dems gestores en una red de informacin. Por ltimo
se intentaba preponderar la cooperacin corno mecanismo que eliminara las restricciones que enfrentara cada proyecto.
Con estas reformas se busc una nueva manera de clasificar
el presupuesto para hacerlo ms adecuado a las nuevas intenciones del gobierno. As, en 1998 tambin se emite el Decreto Ministerial 117, del Ministerio de Planificacin y Presupuesto, con el
que se fijan las nuevas normas para la clasificacin de las cuentas
pblicas. En este decreto se contemplaba la eliminacin de la
antigua estructura funcional programtica implementada desde
1974 (Garcia Core, 2001), en la cual las funciones, programas,
proyectos y actividades estaban organizadas en tablas de clasificacin predefinidas. Las nuevas tablas de clasificacin utilizan
solamente las funciones y subfunciones corno base de la consolidacin de las cuentas nacionales. Un aspecto muy importante que
se consigue con este decreto es la correspondencia de los programas y acciones que nacen de la planeacin con una idntica ejecucin presupuestaria y financiera. En el modelo anterior, la preocupacin fundamental era clasificar los gastos pblicos segn la
funciones del gobierno: salud, educacin, cultura, etctera. Y dentro
de ellas por programas, proyectos y actividades, sin una relacin
con los problemas especficos que intentaban resolver. A esta
clasificacin se le denominaba clasificacin funcional programtica,
la cual se utilizaba desde haca 25 aos en el gobierno federal,
estados y municipios. En el nuevo modelo, se pretenda que los
programas nacieran de los problemas y demandas sociales, los
cuales se identificaban en el proceso de planificacin, pasando a
ser unidades de gestin, con estructuras idnticas en el plan y
en los presupuestos.
305
Entre diciembre de 1998 y marzo de 1999 se llev a cabo

un inventario de las acciones del gobierno. La preparacin para
ese inventario de acciones implic reuniones con todos los ministerios y la elaboracin de un procedimiento para levantar el inventario. La definicin de un presupuesto basado en las clasificaciones de las acciones en categoras definidas a priori, para una
estructuracin de programas construido con base en las demandas sociales, exigi como primer paso el levantamiento de un censo
de todas las acciones que llevaba a cabo el gobierno, as como todos
sus proyectos y actividades de los presupuestos. La agrupacin
de las acciones segn los problemas de la sociedad result en lo
que se llam"embriones de programas" , que fueron analizados por
los equipos tcnicos de los ministerios sectoriales y el Ministerio
de Planeacin y Presupuesto. El resultado de los anlisis de estos
programas dio como resultado una cartera de programas en ejecucin que sirvi de referencia para la elaboracin del PPA 20002003.
Como resultado de las reformas que se fueron gestando en la
administracin pblica, en enero de 1999 se fusionan el Ministerio de Planificacin y Presupuesto con el Ministerio de la Administracin y Reforma del Estado, este ltimo tena prevista su desaparicin desde el momento en que se cre. La administracin de
un nuevo modelo de planificacin de gestin de la administracin
pblica exiga una reorganizacin administrativa en el gobierno
federal, por lo que de la fusin naci el Ministerio de Planificacin,
Presupuesto y Gestin. El objeto fue integrar las acciones del
gobierno en las tres reas, hasta aquel momento dividido en dos
ministerios. El primero se encargaba de la planificacin de mediano
y largo plazo y la elaboracin del presupuesto de federal, el segundo atenda la gerencia de recursos humanos y materiales. Los
actuales programas del ministerio dan cuenta del amplio espectro
en el que se mueve; ya que sus 17 programas abarcan desde capacitacin del personal hasta la mejora de la calidad en los servicios
pblicos.
A partir de esta experiencia tuvo lugar otro de los avances
ms importantes en la reforma presupuestaria de Brasil, ht pro-
306
mulgacin del Decreto nm. 2.829, en octubre de 1998. Este

decreto cre las bases legales para la reestructuracin de todas las
acciones del gobierno en un conjunto de programas, con objetivos y resultados especificados para cada uno de ellos. Los programas fueron construidos partiendo de una orientacin estratgica
con intenciones globales. Esta ordenacin de los programas permitira que se acomodaran de acuerdo con las prioridades del gobierno, y as permitir la desaparicin o al menos la reduccin de
las acciones secundarias o innecesarias para cumplir con las funciones del Estado. En el Decreto nm. 2.829 la intencin de alcanzar un equilibrio fiscal y la inquietud de conseguir una gestin
pblica ms eficiente fueron los principales elementos que se combinaron para apoyar la reforma del Estado, con la intencin de
mejorar los resultados del gobierno al mismo tiempo que se reducan los costos.
De acuerdo con el Decreto nm. 2.829 los principios bsicos
que debera de considerar el PPA son los siguientes:
todas las acciones del gobierno deben estar comprendidas
dentro de programas;
.
cada programa debe tener un gerente;
los programas deben estar en concordancia con las orientaciones estratgicas de y las proyecciones de los ingresos del
gobierno;
se debe estimular la descentralizacin; y
debe existir una evaluacin anual de cada uno de los programas.
Se podra considerar que el gerencialismo y el contenido estratgico eran la esencia del PPA 96-99. Para cada "emprendmiento" fueron definidos objetivos y metas a ser alcanzados, con
programacin fsica y financiera, control de costos, plazos y calidad. Asimismo, se design un gerente por cada uno, corno responsable del cumplimiento de las metas. El sistema de informacin
gerencial se constituy corno una red de informacin que trabajaba en tiempo real para integrar a los gerentes y socios y permitir
307
el acceso inmediato a la informacin de los "emprendimientos".

De esta forma sera ms simple localizar las restricciones en cada
proyecto, para facilitar la bsqueda de soluciones por parte del gobierno y sus socios. El sistema tambin permiti que la liberacin
de los recursos fuera hecha con base en los avances de cada "emprendimiento". Al final de tres aos, el programa fue presentado
como una de las experiencias ms exitosas realizadas por el gobierno federal. De los 42 emprendimientos, 26 estaban concluidos o
con metas superadas o alcanzadas a finales de 1999, los "emprendimientos" restantes fueron continuados en el PPA 2000-2003.
El 14 de octubre de 1997 se form un grupo interministerial de
trabajo con la misin de elaborar un proyecto de ley complementaria sobre el artculo 165 de la Constitucin Federal. El comit
estaba formado por funcionarios e investigadores del Ministerio
de Planeacin y Presupuesto, del Ministerio de Hacienda, del Tribunal de Cuentas de la Unin y de la Asociacin de Profesionales
de Finanzas Pblicas, entre otras instituciones relacionadas con
la planeacin y presupuestacin del gobierno federal (Garcia,
1999). En esta poca tambin se definieron metodologas y manuales de procedimientos a los funcionarios responsables de la
elaboracin de los programas. El manual de elaboracin y gestin
contena las orientaciones generales, el plan de trabajo para la
elaboracin del PPA, las definiciones para la elaboracin de las bases
estratgicas y la evaluacin de los programas y plan.
El Grupo de Trabajo Interministerial (GTI) concluy sus trabajos
el 17 de diciembre de 1997. En su documento final busc integrar el proceso de planeacin, con la programacin presupuestaria,
mediante el perfeccionamiento de las definiciones y constitucin
de las principales categoras programticas de los tres instrumentos: el PPA, la LDP y la LPA. Las principales innovaciones introducidas
(Garcia, 1999; GTI, 1998) fueron las siguientes:
los programas pasaron a ser la unidad bsica de organizacin del PPA Y el mdulo de integracin del plan con el presupuesto;
se excluyeron las categoras de subprograma, subproycto
y subactividad:
30S
se consolid la clasificacin funcional (programtica para

las tres esferas del gobierno) quedando exclusivamente el nivel
de funcin y subfuncin, consideradas como categoras para
el anlisis de polticas;
la clasificacin funcional programtica, a partir de los programas, sera definida en cada esfera del gobierno, siendo considerada como categora de naturaleza gerencial, es decir, como
un instrumento de evaluacin de la accin del gobierno:
los programas estaran referidos siempre a la solucin de
problemas identificados, con sus productos finales necesarios
establecidos, con cuantificacin de metas y costos. La ejecucin estara acompaada de los resultados evaluados mediante indicadores construidos para cada caso;
los programas deberan estar integrados por acciones, asimismo, estaran conformados por proyectos y actividades y a
cada uno le correspondera un producto con su respectiva meta;
y por ltimo,
la creacin de las llamadas operaciones especiales, que no
contribuyeran al mantenimiento, expansin o perfeccionamiento de las acciones del gobierno y de las cuales no resulta
un producto tangible.
En la propuesta del GTI queda claro que el puente entre el PPA
Y la LPA sera hecho por la LDP. En la cual se estableceran las
metas, los costos y las prioridades para los ejercicios subsecuentes,
dentro de los programas del PPA. La propuesta del GTI aunada a la
experiencia del programa Brasil en Accin revel la necesidad de un
estudio ms profundo sobre el tema de los ejes nacionales de desarrollo con el fin de orientar la planificacin estratgica del gobierno
federal (MPPG, 2001). Por lo tanto era necesario conocer de forma
detallada la realidad de cada regin y de esta manera identificar
mejor los obstculos al crecimiento del pas. Dicho estudio, debera tener como objetivo trazar una radiografa de los grandes
problemas nacionales y de las comunidades del pas. Con la intencin de permitir el desarrollo econmico y social, la integracin
nacional y con el exterior, el aumento de la productividad del
309
sistema econmico y la disparidad de las relaciones sociales y

regionales del pas. El trabajo qued a cargo de un consorcio de
consultora, que se escogi por medio de licitacin (MPPG, 2001). En
esta licitacin participaron siete consorcios nacionales e internacionales, de entre los cuales surgi vencedor un Consorcio Brasiliana,
formado por diversas consultoras y 20 universidades, centros de
investigacin y consultores individuales, incorporando en el trabajo ms de 100 tcnicos.
El estudio debera de concluir con dos productos: una cartera de inversiones pblicas y privadas para el periodo 2000-2007,
principales subsidios para la elaboracin del PPA 2000-2003 Yun
banco de datos georeferencial del desarrollo socioeconmico de
Brasil. En la elaboracin de la cartera, el consorcio debera tomar en
cuenta e incorporar todas las demandas y oportunidades relacionadas con todas las dimensiones del desarrollo social, infraestructura econmica, medio ambiente, informacin y conocimiento.
Plan Plurianual 2000-2003

Con base en los resultados del trabajo realizado por el Consorcio
Brasiliana se empezaron a definir las grandes lneas de accin y
los principios bsicos de accin del PPA 2000-2003 en un seminario interno de la Secretara de Planificacin y Evaluacin en
marzo de 1998. En este seminario fue discutido el papel del Estado moderno, la funcin de planeacin en un contexto de mercado regido por la apertura de los mercados y la competitividad;
as como las tendencias en materia de organizacin, con el fin de
encontrar nuevas referencias para la elaboracin de la metodologa con que se formulara el PPA 2000-2003. Con estas acciones
se intentaba fortalecer la idea de que era necesario dar al plan una
consistencia estratgica y que asegurara la selectividad del gasto
pblico, de tal forma que pudiera atender las demandas de la
sociedad y promover el desarrollo sustentable de los recursos
fiscales. As, se intent dar un giro hacia la gestin por resultados,
incorporando los elementos de un PPA gerencial, con el fin de aumentar la eficiencia y eficacia.
310
El desequilibrio crnico de las cuentas del gobierno exigi la

bsqueda de alternativas para permitir la racionalizacin del gesto.
Por lo que el desafo era lograr que el gobierno funcionara con una
mayor eficiencia. Por lo tanto era necesario crear las condiciones
valindose de instrumentos como priorizar las actividades estra.tgicas, mejorando la coordinacin y mejorando la gestin. Para
marzo de 1999 se empez a dibujar la estrategia general de lo que
sera el Plan Plurianual 2000-2003 con cuatro estrategias y 28
macroobjetivos y la preparacin de un facilitador en cada ministerio. Las directrices de las acciones del gobierno eran consolidar
la estabilidad econmica con crecimiento sustentable, promover el
desarrollo sustentable basado en la generacin de empleos, combate
a la pobreza y la defensa de los derechos humanos.
Para alcanzar los macroobjetivos se elaboraron una serie de
programas entre los meses de abril y julio de 1999. Estos programas partan de un anlisis crtico de programas con relacin a la
orientacin estratgica de cada ministerio, con lo que se constituyeron nuevos programas, se fusionaron otros y se eliminaron algunos existentes. Se analizaron las posibilidades de asociacin entre
diversos programas. Se verific la consistencia interna de cada programa, la relacin causa-efecto entre problemas, objetivo, indicador, resultados, conjuntos de proyectos y actividades, metas y dems
acciones previstas. Se verific el alineamiento del programa en la
orientacin estratgica del ministerio, la compatibilidad de los
gastos previstos con la previsin de los recursos federales disponibles y las condiciones de gerenciamiento.
Uno de los factores para la integracin adecuada del programa fue la integracin de las reas de planificacin, lo que implic
que cada paso fuera dado en conjunto. El anlisis de cada programa,
la bsqueda de soluciones conceptuales y metodolgicas, la construccin de escenarios, los esfuerzos para cumplir con los plazos establecidos.
Corno se puede apreciar en el cuadro 1, la validacin de cada
programa del plan plurianual fue objeto de debates entre la Secretara de Presupuesto, la de Planificacin e Inversiones Estratgicas
y los ministerios sectoriales, en esos debates se evaluaba la consis-
311
tencia final de los programas propuestos para formar parte del

PPA. La primera preocupacin era verificar si el programa estaba
alienado con la orientacin estratgica del ministerio y con los
objetivos trazados por el gobierno. Solamente los programas que
se encontraban entre las prioridades de los ministerios sectoriales
y del gobierno corno un todo deberan incorporarse al plan. Las
acciones propuestas dentro de cada programa tenan que ser
adecuadas a los objetivos y las metas esperadas para el ao 2003.
Al mismo tiempo, era preciso verificar que el programa permitiera una gestin eficaz durante los siguientes cuatro aos.
CUADRO
ELABORACIN DE LOS PROGRAMAS
Orientacin
estratgica
de los
ministerios
Previsin
de recursos de
la Federacin
por ministerio
Elaboracin
de los
Programas
(Ministerios)
I--
Inventario
de Programas I(Secretara de
Planificacin)
Catastro
de proyectos
y actividades
(Secretara de
Presupuesto)
Validacin
de los
Programas
(Ministerio)
---J
---l
Consolidacin
del PlanJ
Plurianual
312
El estudio del marco macroeconmico que se proyectaba es

sumamente importante para comprender la disponibilidad de recursos esperada para el periodo proyectado. El PPA fue construido
de acuerdo con la poltica fiscal del gobierno. El escenario macroeconmico se adecuaba en rigor al programa de ajuste fiscal. El
escenario prev un crecimiento de diversos porcentajes, dependiendo del ao, el financiamiento del gobierno, el supervit presupuestal, la tasa de inters, la deuda y otras variables macroeconrnicas
relevantes. Basada en este escenario fue estimada la disponibilidad
de recursos para los prximos aos que abarcaba el programa. La distribucin de los recursos entre las reas se basaba en las prioridades
que marcaba la orientacin estratgica de la Presidencia de la Repblica. Los programas considerados estratgicos para la consecucin de los grandes objetivos del PPA, IIamados programas estructurales, recibieron un mayor volumen de recursos.
El proyecto de ley del PPA result del trabajo conjunto en las
reas de planificacin y presupuesto del gobierno. Adems de encaminar para la aprobacin de los 365 programas, el proyecto tuvo
el propsito de buscar apoyo del Poder Legislativo en algunos
principios fundamentales:
l. Integridad del plano. La inclusin o alteracin de programas del PPA solamente podr ser hecha por proyectos de ley
especficos por iniciativa del Ejecutivo, de mod~ que se preserve la integridad del plan y la consistencia estratgica del
conjunto de programas.
2. Integracin plan-presupuesto. Los mecanismos previstos
en el proyecto de ley aseguran condiciones para que el proyecto tenga su origen en el plan y sea el elemento de conexin
entre ste y los dems instrumentos legales de gestin pblica,
la Ley de Directrices Presupuestarias y los presupuestos de la
Federacin.
3. Flexibilidad. La inclusin, exclusin y alteracin de las
acciones financiadas por los recursos de la Federacin, en
programas del PPA, podrn ser hechas en la ley presupuestaria
anual, permitiendo que los ajustes necesarios en los programas, resultantes de la evaluacin peridica, puedan ser reali-
313
zados a corto plazo. Los cambios que no afectan los presupuestos quedan bajo la responsabilidad del Poder Ejecutivo.
4. Evaluacin. El proyecto de ley vincula el establecimiento de
prioridades y metas en cada ejercicio, por medio de la Ley
de Directrices Presupuestarias, a la presentacin de relaciones de evaluacin de la ejecucin de los programas.del Ejecutivo.
Dentro del PPA cada programa es visto como la unidad de
gestin, es decir el espacio en el cual se consigue establecer una
asociacin entre el plan yel presupuesto. De esta forma, la intencin era que los programas se erigieran como un instrumento de
gestin ms all de una nueva codificacin de los gastos del gobierno o una simple forma de aglutinacin de las acciones afines
del gobierno. En la nueva organizacin del PPA era necesario el
lujo constante de informacin, que consiguiera dar paso a una
evaluacin anual de los resultados de cada programa. Los factores
clave en este proceso eran el gerente o responsable del programa, un
sistema de informacin alimentado casi en tiempo real y el flujo
de recursos para los programas, el cual debera estar en concordancia con los resultados obtenidos. La evaluacin anual permitira
que los gerentes evaluaran sus respectivos programas y el MPPG
deber realizar una evaluacin del PPA. En el modelo, la evaluacin dar un insumo fundamental para la creacin de la LOO con
base en la cual se disea el presupuesto de la nacin. El papel del
Congreso debera ser clave en la evaluacin, ya que ste interviene tanto en la aprobacin de la LOO corno en la del presupuesto, donde utilizara corno instrumento en la discusin la evaluacin anual de los programas. Con este mecanismo se pretende dar
paso al desarrollo de una administracin gerencial que se convirtiera en un vnculo entre la planeacin y el presupuesto.
El PPA envuelve la distribucin de recursos para un periodo de
cuatro aos, articulando inversin pblica y privada para alcanzar
los objetivos de 365 programas. Estos gastos se distribuyen de la
siguiente manera entre los poderes: 96.7 por ciento para el Poder
Ejecutivo, 0.7 por ciento para el Poder Legislativo y 2.6 por ciento
para el Poder Judicial. La proporcin reservada al Poder Ejecutivo se
distribuyen en las ~tro modalidades de programas.
314
Programas terminales, que tiene por objeto atender directamente las demandas de la sociedad.
Programas de gestin de polticas pblicas, que abarcan las
acciones del gobierno relacionadas a la formulacin, coordinacin, supervisin y evaluacin de las polticas pblicas.
Programas de servicios del Estado, que resultan en bienes y
servicios prestados directamente al propio Estado por organizaciones creadas para ese fin.
Programas de apoyo administrativo, cuyas acciones colaboran para que se alcancen los objetivos de los dems programas, aunque sus costos, de naturaleza meramente administrativa, no sean posibles de asignacin directas para los otros
programas.
La profundidad de los cambios en el PPA yen los presupuestos
de la Federacin exigi un gran esfuerzo de comunicacin del gobierno, en virtud de que era necesario explicar al Legislativo y a
la sociedad el significado, los alcances y repercusiones del nuevo
modelo de planeacin y gerencia pblica. Ya que el PPA pretenda
sobre todo ser un documento que favoreciera la comunicacin y
coordinacin del gobierno federal. El resultado final de la pi aneacin fue un documento bautizado con el nombre BrasilAvanza, el mismo nombre de la propuesta de campaa del presidente
Fernando Henrique Cardoso.
En la primera parte del documento se encuentran las conclusiones del estudio de los ejes nacionales de integracin y desarrollo, incluyendo la cartera de inversiones pblicas y privadas para
los siguientes ocho aos, despus es explicado el nuevo modelo de
planeacin basado en un sistema gerencialista. La tercera parte
detalla las seis orientaciones estratgicas y los 28 macroobjetivos.
En el siguiente captulo se presenta el escenario macroeconmico
que se proyecta para los siguientes cuatro aos, los grandes nmeros del plan y la asignacin de recursos dentro del presupuesto de la Federacin, y por ltimo, la lista de todos los programas
de gobierno.
315
A pesar del gran esfuerzo que implic la elaboracin del PPA,

en la prctica la plantacin estrategia presentada inclua una muy
dbil vinculacin entre los programas y los problemas que se esperaba resolver con ellos. Esto se debi al hecho de que, en su mayora, los programas fueron heredados de situaciones anteriores,
desvinculados del contexto del plano (Garcia Core, 2001). Si
bien, el inventario de actividades del gobierno permiti mejorar el
conocimiento de los proyectos del gobierno, y agruparlas de la mejor
manera posible en programas, continuaban existiendo muchas
actividades que guardaban mnima relacin con los programas en
los que se incluyeron. Muchos de los programas fueron conformados agrupando proyectos preexistentes, que respondan a lgicas
diferentes de las del PPA, pero que de alguna manera se vinculaban con los objetivos del programa en el que se incluan. Esto
dificult an ms la elaboracin de indicadores adecuados para
cada uno de los proyectos, en los cuales se reflejara congruencia
en las cadenas medios-fines en las que participaban. En la mayora de los casos, era muy difcil que los indicadores fueran representativos de la realidad de los programas y, al mismo tiempo,
importantes para la gestin de los mismos.
Los programas gerenciales
y la evaluacin del presupuesto

El papel de los gerentes de los programas es bsico para la consecucin de los objetivos de cada programa, y con ello del PPA. Por
esto es de gran importancia la designacin de los gerentes. De
acuerdo con el PPA, el gerente es un agente de cambio. Su misin
es movilizar los esfuerzos para la obtencin de los resultados. Por
lo tanto, est obligado a planear detalladamente la ejecucin del
programa, formar equipos de trabajo, identificar y negociar asociaciones dentro de y fuera del gobierno. Para auxiliarse en sus labores, los gerentes debern mantener un sistema de informacin
gerencial, participar en la administracin presupuestaria y financiera, adems de realizar una evaluacin continua, vglandcsel adecuado funcionamiento del programa a su cargo.
EOGAR E. RAMREZ DE LA CRUZ
316
Para mejorar sus habilidades, los gerentes obtuvieron una

capacitacin de 12 seminarios. De acuerdo con esa capacitacin,
las actividades prioritarias de los gerentes pueden ser agrupadas
en tres tipos: decisorias, interpersonales y de informacin (ENAP,
1998). Los papeles decisorios son aquellos relacionados con la
gestin de los programas, resolucin de conflictos y asignacin
de recursos. Las actividades interpersonales tienen que ver con el
ejercicio del liderazgo entre las personas incluidas en el programa.
Por ltimo, las actividades de informacin incluyen actividades
relacionadas con captar y transmitir informacin sobre el funcionamiento de los programas.
El sistema de informaciones gerenciales es el eslabn fundamental entre el gerente y todos los elementos involucrados y en
la implantacin del programa, adems de permitir facilitar el
proceso de evaluacin. Fue concebido para apoyo del PPA, reflejando las caractersticas de ste. El sistema de informacin debera
de contar con comunicacin e integracin de informacin en tiempo real. Resmenes ejecutivos de la situacin del programa, actualizados constantemente para la toma de decisiones, monitoreo de
la ejecucin fsica de los programas, visin prospectiva de las restricciones de los problemas, visin global del programa e informacin sobre las oportunidades de inversin generadas con la operacin del programa. Estas ltimas deberan de hacerse pblicas
para incentivar la inversin privada en las reas relacionadas con
los programas.
De acuerdo con una encuesta realizada por ENAP, la gran mayora de los gerentes coinciden en que los dos factores ms importantes para el buen xito de los programas de gestin son el manejo
de los recursos financieros y la articulacin de las acciones intragubernamentales (ENAP, 1998). Sin embargo estos dos factores
han quedado completamente fuera del alcance de las posibilidades de accin de los gerentes." En primer lugar, en la mayora de
los programas en los que ms de un ministerio participa, la vinculacin ha quedado en las manos de gerentes que tienen una nula
9 Todos
MPOG.
los entrevistados coinciden en esta afirmacin. incluso lo que pertenecen al
317
capacidad de imponer sus decisiones. Estos gerentes no cuentan

con ningn poder formal sobre las personas que actan fuera de
su organismo y algunos casos ni siquiera tienen autoridad alguna
sobre aquellas personas que actan dentro de su misma organizacin. En segundo lugar, los gerentes no cuentan con ninguna
capacidad de manejo de recursos. Adems, los gerentes no tienen
algn presupuesto asignado, por lo que no pueden disponer del
uso de los recursos del programa del que formalmente son responsables. As, los gerentes tienen nicamente la posibilidad de
ejercer algn tipo de liderazgo en los programas bajo su responsabilidad. Lo que en casi ningn caso es suficiente. De esta forma,
las dos actividades que son consideradas ms importantes por los
gerentes para el logro de metas y objetivos escapan de su control.
As, el papel de los gerentes se ha limitado a las actividades relacionadas con recoleccin y transmisin de informacin.
Adems de su poca capacidad de gestin, los gerentes han enfrentado otros retos. Por ejemplo, muchos de ellos consideran que
se han creado expectativas que no son capaces de cumplir. Entre
otras razones, porque sus opiniones no fueron consideradas en la
determinacin de las metas, ni participaron en la elaboracin de
los programas desde el principio (ENAP, 1998). Pero 10 que es an
ms importante, en el caso del PPA, a diferencia de los contratos
de gestin, la responsabilidad de los gerentes no ha tenido corno
contraparte ninguna poltica que permita mayor flexibilidad en
la administracin de los programas, el uso del presupuesto y la descentralizacin de las responsabilidades. Por lo que ningn gerente
puede ser realmente responsabilizado y evaluado por el incumplimiento de las metas.
Como ya se dijo, a partir de la firma del Decreto nm. 2.829
se sentaron las bases para que los programas se convirtieran en
la liga que una el presupuesto con la PPA. En este decreto se establece que cada programa deber contener: objetivo, rgano responsable valor global, plazo de conclusin de las labores del programa; fuente de financiamiento; indicadores que canfquen la
situacin que el programa tiene por fin modificar; metas correspondientes a los bienes y servicios utilizados para atender elobjetivo,
318
regionalizados por estados y acciones. Los programas constituidos de acciones deben tener metas de calidad y de productividad
con plazos definidos. Las nuevas orientaciones confieren especial
nfasis a la gestin y la evaluacin, ordenando que cada programa
sea dotado de un modelo de gestin, con definicin de las unidades responsables, con control de plazos y costos con sistema de
informacin gerenciales y con la designacin de un gerente de programa del ministerio pertinente. La evaluacin debe comprender
tanto el desempeo fsico y financiero como la obtencin de resultados y el grado de satisfaccin de la comunidad beneficiada con los
bienes y servicios ofertados por el gobierno. Las evaluaciones anuales de objetivos estratgicos del gobierno y de resultados deber ser
un instrumento utilizado como insumo en la formulacin de la LOO
de cada ao. Las alteraciones de la programacin presupuestaria
y de los flujos financieros de cada programa quedarn condicionadas a la informacin proporcionada por los respectivos gerentes,
por medio del sistema de informacin en el que se postrar el grado
de cumplimiento de las metas fijadas.
Los programas sern formulados de modo que promuevan,
siempre que sea posible, la descentralizacin, la integracin con los
estados y municipios, y la formacin de sociedades con el sector
privado. Con la intencin de orientar la seleccin de los programas que integrarn el PPA Y estimular la bsqueda de sociedades
y fuentes alternativas de recursos, sern establecidos previamente
los objetivos estratgicos y las previsiones de recursos.
En el manual de elaboracin y gestin, generado por la Secretara de Planeacin en Inversiones Estrategias (sPIE) del MPOG, se
establece la necesidad de que la informacin de los programas sea
difundida por medios electrnicos, disponible para la evaluacin
social de los programas. Esta informacin permitira evaluar los
resultados de los indicadores de los programas y la realizacin de
las metas, el grado de satisfaccin de la sociedad y los resultados
en la calidad y productividad de los resultados globales de los programas. La evaluacin de los programas sera hecha en dos etapas. La primera etapa consistira en una evaluacin fsica financiera de los programas, en la que destacaran como responsables
319
los gerentes. Esta evaluacin debera contener el desempeo del

conjunto de programas en cada rea de actuacin del gobierno
con relacin a los macroobjetivos establecidos en el PPA. Adems,
la consolidacin de la realizacin fsica y financiera de las metas
por proyecto y de las actividades de cada uno de los programas de
cada ministerio.
La segunda etapa, consistira en la evaluacin del conjunto
de programas con relacin a los objetivos y directrices del gobierno, stos tendran como principal destino la SPIE. De acuerdo con
la Ley nm. 9.989 de 2000, el Poder Ejecutivo enviara al Congreso de la Unin antes del da 15 de abril de cada ejercicio fiscal
la relatora de evaluacin del PPA, la cual deber contener, entre
otros puntos, los siguientes:
La evaluacin del comportamiento de las variables macroeconmicas en las que se basar la elaboracin del PPA.
El demostrativo, por programa y por accin de la ejecucin
fsica y financiera del ejercicio anterior.
El demostrativo de cada indicador de programa y el ndice
alcanzado con relacin a la meta final y la meta propuesta para
ese ao.
Evaluacin por programa de las posibilidades de alcanzar
las metas finales, del cumplimiento de las metas fsicas, y de los
costos para cada accin.
Las medidas correctivas, en caso de que no se hubieran
obtenido las metas esperadas.
La ausencia del Poder Legislativo en todas las reformas vinculadas con el presupuesto tiene ms repercusiones en la evaluacin
de los programas que en ninguna otra actividad. Como se puede
apreciar, el Congreso de la Unin no se involucr directamente en
la formulacin de propuestas que buscarn transformar los procesos presupuestarios o de planeacin. En la evaluacin presentada al Congreso sobre el cumplimiento de metas y objetivos del
PPA, correspondiente al ao 2000, el Congreso de la Un\Pn no fue
capaz de presentar un anlisis con anterioridad a la promulgacin
320
de la LOO. Por lo que los resultados de la evaluacin del PPA 2000

no se pudieron ver reflejados en el presupuesto de 2002. Esto
anula prcticamente la utilidad de la evaluacin anual del PPA. La
mayor dificultad en esta situacin es que parece ser ms que un
problema coyuntural, un problema de los tiempos de presentacin del presupuesto. Ya que, en los primeros meses del ejercicio
de cada ao se empiezan a delinear las directrices de la LOO del
ao siguiente sin tener an la evaluacin del ao anterior. Considerando que la evaluacin de resultado no es un fin en s mismo, sino
slo un medio para mejorar la asignacin de recursos en el gobierno,
estas reformas no han cumplido an con su objetivo principal.
CONCLUSIONES
Los RESULTADOS positivos de las reformas brasileas han sido presentados en este documento de manera explcita. Sin embargo,
es necesario hacer una reflexin sobre lo que todava falta por
hacer. Los tres procesos de reforma presentados: administrativo,
presupuestal y de planeacin son convergentes en algunos de sus
principales objetivos. Sin embargo, estos esfuerzos, en la prctica
estn completamente desvinculados. No existen mecanismos que
ofrezcan congruencia entre estos procesos. Durante la instrumentacin de las reformas han ido apareciendo, de manera circunstancial y a veces improvisada, algunos lazos que permiten generar
espacios de convergencia entre las reformas, corno los programas
del PPA. Sin embargo, stos no son suficientes para darle congruencia a las transformaciones aisladas. Cada uno de los procesos parte de un diagnstico diferente, preocupados por analizar
diferentes ngulos de un mismo problema y; por lo tanto, ofreciendo diferentes soluciones para los mismos problemas. Esta
situacin no es ineficaz por s misma, pero la desvinculacin entre
los esfuerzos evita la generacin de sinergias que potenciaran los
resultados de las reformas.
La reforma brasilea tambin tiene como distintivo la creacin de leyes y decretos. Los dirigentes de los procesos de reforma
muestran una gran proclividad por la implementacin de reformas
321
legales y la creacin de marcos formales de actuacin. Esto es

explicable por la gran repercusin que la promulgacin de esta normatividad tiene en la opinin pblica, sobre todo en Amrica
Latina. En esta tradicin la reforma es identificada, desde la perspectiva de la ley creada para restringir o ampliar el marco de actuacin ms que por los avances en los "invisibles procesos de gestin" . La tradicin legalista en la administracin pblica hace que
este tipo de cambios sean polticamente ms redituables porque se
perciben como una verdadera y tangible reforma. En estos pases,
en la mayora de los casos, las reformas sustanciales y necesarias
para mejorar el desempeo de los rganos de gobierno, no tienen
impacto en la opinin pblica. Un claro ejemplo de la ineficacia
de algunas leyes para transformar la administracin pblica es
que las reformas jurdicas para crear las agencias ejecutoras y
organizaciones sociales, no han tenido un impacto importante en
el desempeo de stas.
Pero a pesar de la perspectiva legalista de las reformas, se descuidan algunos cambios jurdicos que podran tener repercusiones importantes en el desempeo del sector pblico. Por ejemplo,
la figura legal de gerente no se ha creado. Los actuales gerentes responsables del PPA carecen de las ms indispensables capacidades
de gestin. Incluso, carecen de capacidad de decisin sobre los recursos de los programas por los cuales son responsables. Esto permite tambin laxitud en las responsabilidades de los gerentes
pblicos. Ninguno de los gerentes puede legalmente ser sancionado
por la falta de resultados de sus programas. La rendicin de cuentas es un tema ausente de la reforma.
En el caso de Brasil es evidente que las reformas a las instituciones en los procesos de la administracin pblica no llevan por
s solas a la profesionalizacin del sector. El descuido de la parte
operativa de los procesos de reforma les ha restado un importante
respaldo poltico a los instrumentadores de los procesos de modernizacin. Actividades sustanciales como capacitacin, cambios
en las estructuras de las organizaciones, en los procesos de trabajo
yen el mejoramiento de las capacidades son olvidados. Slo algunas
322
aisladas propuestas identifican la necesidad de profesionalizar y

capacitar a los empleados pblicos.
El siguiente aspecto distintivo de la reforma brasilea es la
ausencia de interlocutores del poder ejecutivo. El Poder Legislativo se ha visto indiferente a la gran cantidad de propuestas que
disminuyen su capacidad de auditar al Ejecutivo ms all del
aspecto contable. Por esta misma razn, el sistema de pesos y
contrapesos del sistema republicano no llega a cumplir cabalmente con sus funciones, por esta misma razn.
Finalmente, un paso importante en el otorgamiento de mayor
autonoma a las agencias ha sido la utilizacin de los contratos
de gestin. Los cuales, a pesar de que cuentan con algunos aspectos que pueden generar efectos indeseados, van encaminados a
incrementar las capacidades de gestin de los responsables. Sin
embargo, tambin es posible apreciar que los gerentes estn poco
dispuestos a entrar dentro de esta dinmica de mayor flexibilidad
a cambio de evaluacin por resultados. Como se puede apreciar
en el caso de las organizaciones sociales, en el que slo algunas
pocas han decidido voluntariamente entrar en esta relacin con
el gobierno de la Unin.
Sin embargo, algunos cambios positivos se pueden observar.
Los nuevos mecanismos de vinculacin entre presupuesto y plan
plurianual, permiten mejorar la asignacin de recursos en situaciones de mayor escasez.
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Ley Complementaria 101
Ley Complementaria 96
Ley nm. 9.989
Ley nm. 4.320
Entrevistas
Andr Pompia Cavalcanti, Esenario Macroeconmico, MPPG.
Daniel de Andrade Riveiro, Monitoreo e Informacin Gerencial, MPPG.
Franselmo Cosa, Asesor Tcnico, MPPG
Luis Alberto dos Santos, Asesor parlamentario del Partido de los Trabajadores.
Marian Nemr Gimaraes, Evaluacin del PPA, MPPG.
Paola Santos Braga, analista parlamentario.
Ronaldo Cutio Garcia, analista del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social.
Regina Silvia Pacheco, directora de la Escuela Nacional de Administracin Pblica.
Weder Silveira, analista de presupuesto de la Secretara de Presupuesto.
JOS RAMN GIL
Presupuesto por resultados

en situaciones extremas:
Colombia y la guerra interna
A~PECTOS GENERALES
STE PRIMER apartado
busca introducir al lector al conocimiento

del Estado colombiano. Se considera difcilentender la importancia de cierto tipo de reformas si no se tiene el contexto general del
pas en donde se estn llevando a cabo. Comencemos apuntando que
Colombia se identifica en su Constitucin como un Estado social
de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista. De la misma forma contempla que la
soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el
poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de
sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece. I
En lo referente a su situacin geogrfica, Colombia se encuentra ubicada en la esquina noroeste de Amrica del Sur, sobre la
lnea ecuatorial. Su posicin geogrfica la convierte en la puerta de
entrada al cono sur y tambin en el nico pas sudamericano con
costas sobre los dos ocanos. Colombia cuenta adems con la plataforma continental y el mar territorial de mayor proporcin de
todos los pases latinoamericanos, y es un lugar de encuentro de rutas
areas y martimas.
Limita al noroeste con el mar Caribe, en una franja litoral que
se extiende por 1,600 kilmetros. Prcticamente la misma longitud,
1 Constitucin
'%
Poltica de Colombia, artculos lo. y 30., Edic. Jurdicas, titulada por
A. Daniel Fachon.
[325]
326
JOS RAMN GIL
1,626 kilmetros, tiene un tramo de su frontera sur, el que limita

con Per definido naturalmente por el recorrido del ro Putumayo
desde la quebrada de San Antonio hasta la desembocadura del ro
Guepi. Tambin al sur mantiene una frontera con Ecuador de 586
kilmetros, delimitada desde el ro Guepi hasta la desembocadura
del ro Mataje en el ocano Pacfico.
Tiene una superficie de l ' 141,748 kilmetros y es el cuarto pas
ms extenso de Sudamrica despus de Brasil, Argentina y Per.
Tiene 2,900 kilmetros de costa, de los cuales 1,600 lindan con el
mar Caribe y 1,300 con el ocano Pacfico. Adems del territorio
continental, Colombia cuenta con varias islas entre las que destacan en el ocano Atlntico las islas del Rosario, las de San Bernardo, Bar, Tierra Bomba y el archipilago formado por las islas
de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. En el Pacfico, destacan las islas de Gorgona, Gorgonilla y Malpelo.
La poblacin colombiana actual es el resultado de la mezcla
tnica ocurrida durante los 500 aos posteriores a la llegada de
los europeos al continente americano. Los antiguos habitantes
del territorio colombiano, los indgenas de las diversas etnias y
tribus, apenas constituyen hoy el 1.5 por ciento de la poblacin total.
La mayor parte de ellos an vive en comunidades, manteniendo gran
parte de su estructura social, y una organizacin econmica y cultural similar a la de sus antepasados.
En la actualidad los colombianos se rigen por la Constitucin
nacional del 5 de julio de 1991, la cual reemplaz la anterior Carta
Magna de 1886. Colombia es una Repblica unitaria de tipo presidencialista con un sistema poltico que se puede caracterizar como
una democracia multipartidista. El Presidente, ejerce las funciones
de jefede Estado y de gobierno por un periodo de cuatro aos. Como
parte del Ejecutivo se encuentran, adems del Presidente, el vicepresidente, los ministros y los jefes de departamentos administrativos (en los departamentos los gobernadores yen los municipios
los alcaldes).
El Poder Legislativo se encuentra representado por el Congreso, un sistema bicameral en el que opera el Senado ( 102 miembros elegidos por circunscripcin nacional para un trmino de cua-
327
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
tro aos y un nmero adicional de dos senadores elegidos en

circunscripcin nacional por comunidades indgenas) y la Cmara
de Representantes (161 miembros elegidos por cuatro aos, dos
representantes por cada circunscripcin nacional y uno ms por cada
250,000 habitantes o fraccin mayor de 25,000). En los departamentos, el Poder Legislativo est representado por la Asamblea de
Diputados y en los municipios por el consejo municipal.
El Poder Judicial se encuentra representado por la Corte Suprema de Justicia, la 'cual se divide a su vez en cuatro salas: Penal, Civil,
Laboral y Constitucional. En los departamentos la justicia la imparten los tribunales superiores de Justicia y los jueces. Por su parte
el ministerio pblico, que es la rama encargada de resolver los
conflictos entre el Estado y los particulares o entre las diferentes
entidades del Estado, est representado en el mbito nacional por
el procurador nacional; a nivel departamental, por los procuradores delegados y en los municipios, por el personero municipal.
En la poltica colombiana se ha destacado histricamente la
participacin de dos partidos tradicionales, Liberal y Conservador,
sin embargo, se considera tambin importante la participacin, aunque minoritaria del Partido Comunista y la Alianza Democrtica
M-19, anteriormente grupo alzado en armas.
El producto interno bruto, PIB, de la economa colombiana
est compuesto por 64 por ciento en el sector de servicios, 20 por
ciento industria y un 16 por ciento para la franja de productos
agrcolas. Las exportaciones colombianas para el 2000 han sido
estimadas en 14,500 millones de dlares en caf, banano, flores,
algodn, carbn, petrleo y sus derivados."
EL COSTO
DE LA GUERRA
se encuentra en una situacin de guerra interna que le

ha ocasionado grandes gastos en sus rubros militares y de seguridad. ste es de tal magnitud que se considera que la redu"fin de
este gasto cambiara radicalmente la situacin de los recursos
COLOMBIA
2 Fuente:
www.latinet.comlpaislcolombia/economialgenerales. 24 de mayo de 200 l.
328
JOS RAMN GIL
disponibles para suplir las necesidades sociales ms urgentes,

especialmente aquellas relacionadas con la salud y la educacin. Este
hecho conducira a lo que algunos tericos llaman un dividendo
de paz (cfr. Giha, 2000: 5).
En Colombia, se intenta establecer cmo sera el dividendo
de paz en el pas y se analizan algunos factores que deben tenerse en cuenta para concluir si efectivamente es posible alcanzarlo.
En este sentido, se resalta la importancia de las implicaciones que
tiene el gasto militar en la economa, la composicin de ste en
Colombia y las demandas por defensa y seguridad que se daran
en un escenario posconflicto (Giha, 2000).
La comisin de racionalizacin del gasto pblico establece
que al poner un tope al gasto en defensa y seguridad se estaran
liberando recursos que podran ser productivos en otros sectores,
pero parece ser que los mecanismos que se seguiran en una accin como sta no estn muy claros.
En el otro sentido se encuentra la tesis que establece que la creacin de un fondo de inversin para la paz como un instrumento para
financiar en parte las inversiones y cubrir una serie de gastos paralelos al proceso de paz"es el mecanismo ms apropiado para capturar el dividendo de paz, en la medida en que permitir reorientar
recursos hacia actividades ms productivas desde el punto de vista
social y econmico" (Giha, 2000: 21).
Giha (2000) establece que la composicin del gasto militar es
fundamental para determinar sus tendencias de comportamiento
hacia el futuro. En la medida en que este gasto est de manera predominante compuesto por pagos asociados a la remuneracin del
personal las posibilidades de reducirlo se ven disminuidas. Lo contrario OCUrre con el gasto de inversin y operacin. Es decir, que la
probabilidad de variar el gasto militar es inversamente proporcional al peso de los costos de nmina y directamente proporcional a los
gastos de operacin e inversin.
El estudio de la evolucin del gasto militar en Colombia revela
que los ciclos de expansin y erosin de ste, son producto de programas coyunturales de adquisicin de equipos, mientras que aumentos y reclasificaciones salariales elevan los niveles de gasto y los
329
hacen inflexibles a la baja. Por esta razn, se deben abordar dos

aspectos, en el caso de una culminacin del conflicto en el pas (Giha,
2000):
Costo de retirar una cantidad importante de personal que
labora en el rea de defensa y seguridad del pas. Para ello es
necesario ver cul es la composicin actual del gasto en defensa
y seguridad.
Demanda por defensa y seguridad, en el caso de un cese de
hostilidades.
Se observa que la remuneracin de mano de obra activa y cesante, servicios personales y transferencias representa el 71.4 por
ciento del gasto militar. El incremento de los servicios personales
es un reflejo del aumento del pie de fuerza. Este ltimo creci, en
promedio, 4.2 por ciento anual entre 1980 y 1998. Asimismo
en 1992, con la nivelacin salarial y las provisiones para el pago de
cesantas, los servicios personales y las transferencias aumentaron
considerablemente. Esto se tradujo en una recomposicin del CFP,
siendo la inversin la variable ms afectada (Giha, 2000).
Lo anterior pone de relieve el alto costo que implicara desmovilizar y reinsertar a un gran nmero de soldados, suboficiales
y oficiales en la economa civil. Aunque las tareas de la defensa y
la seguridad debern seguir ejecutndose, as llegue a su fin el conflicto interno, no se necesitar el mismo personal para desarrollarlas. Ante ello podra pensarse en dos alternativas, no necesariamente excluyentes (Giha, 2000: 25):
Retiro temprano del personal, lo que implicara una indemnizacin por parte del Estado.
Provisin de entrenamiento y un paquete de subsidios para
integrar al personal de la fuerza pblica a la vida civil.
Un eventual final al conflicto armado implicara la supresin
de una importante demanda por seguridad en el pas. No obstante,
ello no equivaldra a la eliminacin de todos los riesg,?s potencia-
330
OS RAMN
GIL
les. De la misma forma, una eventual disminucin de la demanda

por seguridad en Colombia, no conducira de forma directa a una
disminucin de los gastos producto del conflicto. Sera necesario
repensar los mejores mecanismos para lograr que en una eventual
situacin de paz interior, los ahorros generados por esta nueva
condicin social y poltica, realmente se vean reflejados en mejores condiciones para los ciudadanos en general.
ANTECEDENTES DE LA
REFORMA PRESUPUESTAL
ESTE APARTADO busca dar un panorama general al lector de la evolucin en materia presupuestaria que ha tenido Colombia en los
ltimos aos. Para comprender mejor los cambios que se estn dando
en el sistema presupuestal colombiano y en su forma de medir y
evaluar el desempeo gubernamental, es necesario conocer las
principales modificaciones por las que ha pasado en el transcurso
de la historia.
Durante las ltimas dos dcadas en Colombia se han ido acumulando una serie de modificaciones, tanto de orden constitucional
como por medio de leyes y decretos, que han servido de sustento
legal para mejorar el proceso legal de asignacin de recursos en el
sector pblico a travs del presupuesto. La evolucin culmina con
la Ley nm. 111 de 1996, que sistematiza las disposiciones de las
leyes 38/89, 179194 Y 225/95, dando origen a la ltima actualizacin del Estatuto Orgnico del Presupuesto. Este es un instrumento legal sumamente detallista y de la mayor importancia, ya
que regula el proceso presupuestario, el plan financiero, el plan operativo de inversiones y el plan anual de caja (PAe). Estas reglas
devuelven al Ministerio de Finanzas el papel central en la preparacin del presupuesto, requieren la creacin de un fondo de estabilizacin para aquellas rentas consideradas extraordinarias o que
pudieran causar desequilibrios econmicos y acentan la coordinacin en materia de polticas (Petrei, 1997).
Petrei (1997) menciona que en varias etapas de la historia del
pas se ha mostrado una capacidad profesional para ensayar antes
331
que otros pases instituciones y procedimientos que ulteriormente

han llevado a un ordenamiento presupuestario. En esa historia tal
vez puedan distinguirse cuatro etapas, una que va desde la poca
colonial hasta mediados del siglo XIX en que aparece el primer
presupuesto; la segunda desde ese momento hasta la llegada de la
misin Kemmerer en 1922; la tercera desde ese ao hasta 1989 en
que se aprueba un nuevo estatuto orgnico del presupuesto cuyos
principios quedaron incorporados en la reforma constitucional
de 1991; Yla cuarta desde esos aos hasta 1997.
Primera etapa: la Colonia
y laformacin de la nacin
Las caractersticas principales de la estructura fiscal de la Colonia se
pueden sintetizar de la siguiente manera (cfr. Restrepo, 1999: 59):
Una estructura fiscal destinada a extraer el mximo de riquezas de Amrica, con poca o quiz ninguna consideracin en lo relacionado con el desarrollo econmico de la regin. Los impuestos se
disearon con el propsito de que rindieran el mximo, independientemente de cul era su aporte al desarrollo de los pases de la regin.
Las colonias tuvieron un rendimiento fiscal neto hacia la metrpoli ms alto en los comienzos del periodo colonial que al final
del mismo. Los historiadores coinciden en sealar que fue durante
el siglo XVI cuando Amrica remiti a Espaa la mayor proporcin
de sus ingresos fiscales. Posteriormente los gastos militares y burocrticos en que incurrieran los virreinatos consumieron la mayor
parte de lo recaudado en la colonia.
Una tercera caracterstica de la estructura fiscal de la colonia
fue su excesiva dispersin en cuanto a tributos se refiere y el alto
costo de sus recaudos.
Por ltimo, como era lo propio de una estructura fiscal de origen medieval, el peso de la tributacin se puso fundamentalmente
en los impuestos de tipo indirecto que entorpecan comercio entre
las colonias y entre stas y la metrpoli. Poca importancia se le dio
a la tributacin directa, que tuvo un aporte moderado dentro de
los ingresos percibidos por la Real Hacienda.
332
JOS RAMN GIL
Restrepo (1999) clasifica los impuestos coloniales en tres tipos: l. los directos y personales, tales como el tributo de indios, la
bula de cruzadas, las medias anatas seculares o eclesisticas, en
los que el tributo se impona sobre una persona determinada y no
sobre una transaccin; 2. los impuestos indirectos que gravaban
alguna industria determinada, como aconteci con el impuesto del
diezmo que gravaba la agricultura, o los quintos reales que se aplicaban a la minera, o aquellos que gravaban la circulacin de
mercancas tales como la alcabala, la armada de Barlovento y el
papel sellado; 3. por ltimo, se mencionan los estancos o monopolios estatales, que constituyen un tercer tipo de tributos y que
llegaron a tener gran importancia dentro de la tributacin colonial
desde el siglo XVIII hasta la vspera de la Independencia.
En 1812 se aprueba la Constitucin de Cundinamarca y se
asigna al Congreso la facultad de fijar contribuciones y aprobar el
presupuesto. Sin embargo, el rgimen fiscal colonial subsista bsicamente sin cambios y as ocurri incluso hasta que asumiera el
poder Simn Bolvar en 1819. De ese ao data la creacin del Tribunal Superior de Cuentas y de la Contadura de Hacienda (Petrei,
1997).
Restrepo (1999) menciona que a partir del Congreso de Ccuta
de 182 1 se comienzan a realizar algunas modificaciones de importancia a la estructura fiscal heredada de Espaa. Los principales
cambios que introdujo el Congreso de Ccuta se pueden sintetizar de la siguiente manera: se suprimi bsicamente la alcabala,
facilitando as el comercio interior y dejndolo apenas vigente para
unas pocas transacciones de bienes inmuebles; se suprimi tambin el impuesto de la sisa, al igual que se suprimi el tributo indgena, el monopolio del aguardiente, la venta de empleos y el monopolio de naipes.
Por esas pocas el Congreso de Ccuta estableci una modalidad de tributo directo, el primero que se dise en la Repblica
y que slo vendra a tener continuacin a comienzos del siglo xx. El
nuevo impuesto consisti en una contribucin del 10 por ciento
anual sobre el ingreso producido por la tierra y el capital (del 12.5
por ciento anual si la propiedad no era enajenable, vinculada o
333
de manos muertas), y en un 2 o 3 por ciento sobre ingresos personales como salarios gubernamentales segn su monto (Restrepo,
1999: 75).
La Constitucin de Ccuta estableci la necesidad de ejercer
el control de las finanzas pblicas y en ese ao se reforzaron las
funciones fiscales y de control, dando origen a la Direccin General de Hacienda y a la Contraloria General de Hacienda, rgano de
control interno. En 1824 estos dos organismos fueron reunidos en
uno solo bajo el nombre de Direccin General de Hacienda, que
subsisti hasta 1847 (cfr. Petrei, 1997: 300).
Segunda etapa: la estructuracin

del presupuesto y su control
En 1850 se cre la Oficina General de Cuentas para vigilar las finanzas pblicas. Sus miembros eran nombrados por el Congreso, pero
la Oficina dependa del Poder Ejecutivo (Petrei, 1997). Durante
el gobierno de Jos Hilario Lpez, el Congreso de la Repblica
expidi la Ley de junio 4 de 1851, para organizar la Hacienda Pblica de la Repblica de Colombia. En esta norma se establecieron
algunas premisas y disposiciones preliminares en materia presupuestal, con lo cual se convirti en la disposicin precursora en esta
materia (cfr. Gmez, 1998: 22).
En 1863 se consagr la "Constitucin de Rionegro", promulgada
mediante la convocatoria de una nacional constituyente durante
el gobierno de Toms Cipriano de Mosquera, que incorpor un
captulo denominado "Bienes y Cargas de la Unin", donde estipula que los bienes, derechos, rentas y contribuciones pblicas
Son recursos de propiedad de los Estados Unidos de Colombia
(Gmez, 1998).
En 1866 se dict una nueva Constitucin que facultaba al Congreso para la aprobacin de los presupuestos y asignaba al Ministerio de Hacienda la responsabilidad d~l diseo presupuesta!. Esta
Constitucin estableca, entre otras cosas, que si el Congreso no
aprobaba el presupuesto de algn ao se poda repetir el anterior. Si
el Congreso estaba en receso y frente a gastos inevitables, el Poder
334
JOS RAMN GIL
Ejecutivo estaba facultado para introducir cambios. La autorizacin de esos gastos era relativamente simple: haba un proceso de
aprobacin dentro del Ejecutivo donde intervenan el Consejo
de Ministros y el Consejo de Estado y sobre lo que, a posteriori,
generalmente el Congreso se limitaba a dar su visto bueno. Este
mecanismo estuvo vigente por aproximadamente 100 aos hasta
que entraron en vigor nuevas reglas en 1910. Esta nueva Constitucin otorg mayor importancia al control fiscal, ponindolo en
manos de la Contralora General de la Repblica (Petrei, 1997).
En la misma administracin del general Cipriano de Mosquera
se expidi la Ley 68 de 1866, a travs de la cual el Congreso de la
Repblica otorg facultades al Ejecutivo para confeccionar un sistema presupuestal de acuerdo con estipulaciones y premisas preestablecidos. La Ley 68 de 1866 desarroll importantes aspectos
presupuestales, entre otros: l. determin los aspectos a seguir para
la formacin, delimitacin y liquidacin del presupuesto pblico,
2. estableci los procedimientos para la delegacin de crditos
legislativos, 3. consagr las caractersticas bsicas, controles y regulaciones de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro,
4. estipul el ordenamiento sobre la comisin legislativa de cuentas, 5. instaur periodos fiscales entre el lo. de septiembre y el 31
de agosto, denominados por la misma ley con el apelativo de ao
econmico de Hacienda, 6. desarroll los principios de unidad,
de responsabilidad, de caja y de cuenta, y por ltimo derog especficamente a la Ley de junio 4 de 1851 (Gmez, 1998).
Menciona Gmez (1998) que en la Constitucin Nacional promulgada en 1886, se incorporaron trascendentales desarrollos
sobre las finanzas pblicas, el sistema presupuestal y la poltica
econmica nacional, se estableci la negativa de ejecutar gastos
pblicos no decretados por el Congreso de la Repblica, las asambleas departamentales o los consejos municipales y prohibi la transferencia de crditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto pblico (art. 207). En su artculo 206 se determin que el
presupuesto de gastos de servicios de cada ministerio deba ser
formulado cada dos aos, y con base en l se deba disear el presupuesto general de la nacin y del Tesoro que se sometera a
aprobacin del Congreso conjuntamente con el de rentas.
335
En 1892 se dict una nueva norma que orden cambios importantes en la formulacin del presupuesto, indicando una presentacin anticipada de nueve meses del proyecto de presupuesto, junto
con nuevas pautas para el clculo de recursos y gastos. En este sentido se indicaba que cada ministerio preparara su propio anteproyecto y que luego la tesorera se encargara de armonizar y dar la
aprobacin. De esa fecha data el principio de que cada partida presupuestaria requiere una ley anterior que autorice el gasto o una
sentencia para la inclusin de crditos judiciales (Petrei, 1997).
En 1898 se cre la Corte de Cuentas que reemplaza a la Oficina General de Cuentas creada en 1850. Esta corte estaba formada por 10 miembros, cinco de ellos nombrados por la Cmara
de Diputados y cinco por la Cmara de Senadores. Este cuerpo
ejerca un control estrictamente legal sobre rendiciones de cuenta
(Petrei, 1997). En el gobierno del general Rafael Reyes se promulg el Acto Legislativo nm.4 de 1905, que derog al artculo
204 de la Constitucin Poltica, referente al cobro a partir de los
seis meses siguientes a la promulgacin de las normas las cuales establecieron un impuesto o contribucin nueva o aumento de las ya
existentes (Gmez, 1998).
En el transcurso de la administracin de Carlos E. Restrepo
(1910-1914) se consagr la reforma constitucional de 1910, mediante la cual se autoriz al Ejecutivo para preparar el presupuesto
de ingresos y gastos pblicos en forma anual y no bianual como se
vena realizando; se condicion al Ejecutivo a presentar el presupuesto pblico al Congreso durante los 10 primeros das de sus respectivas sesiones ordinarias; se prohibi ejecutar partidas de ingresos y gastos que no se encontraren incluidas en el presupuesto; y se
facult al Congreso, mediante Ley de la Repblica, para organizar
los mecanismos y requerimientos para la apertura de crditos adicionales o suplementarios (Gmez, 1998).
En 1912 se dicta una norma muy detallada sobre rgimen fiscal
que incluy ttulos sobre presupuesto de rentas y gastos. En 1916
un nuevo ordenamiento procur poner disciplina, pero adopt un
criterio que defina al equilibrio comP la igualdad entre gastos e
ingresos, entre los que se incluyeron a los provenientes de endeu-
336
JOS RAMN GIL
damiento, lo cual abri las puertas para sucesivos desrdenes

fiscales. En ese ao se inici un proceso que habra de dar un timbre
caracterstico al sistema presupuestario: el amplio uso de impuestos con afectacin especfica. En general las reformas presupuestarias entre 1866 y 1922 acentuaron la tendencia a dar al Ejecutivo
mayor poder en el campo presupuestario (Petrei, 1997).
Tercera etapa: modernizacin
de la administracin financiera
En 1922 Colombia celebr un acuerdo con Estados Unidos que
pona fin a un largo periodo de diferencias diplomticas derivadas de la separacin de Panam. En virtud de ese acuerdo, el pas
habra de recibir una suma que superaba el presupuesto gubernamental de un ao. Al mismo tiempo se produca en el mundo una
considerable expansin de los mercados de capital que Colombia
deseaba aprovechar.
El gobierno solicit a los Estados Unidos mayor cooperacin
tcnica y como consecuencia lleg ese ao una misin encabezada por el profesor norteamericano Walter Kemmerer. Como
resultado de esta misin el pas adopt una serie de reformas que
transformaron la administracin financiera. Se elabor la legislacin que hizo posible la creacin del banco de la Repblica como
banco emisor; se organiz la contralora general y la superintendencia de bancos, y se expidi la Ley nm. 34 (Petrei, 1997).
La Ley 34 de 1923 o Estatuto Orgnico del Presupuesto, es un
mecanismo de programacin, ejecucin y control presupuestal,
adecuadamente ordenado, y cuya responsabilidad se deleg al
Ministerio de Hacienda. Entre otras determinaciones: dividi el
presupuesto en dos partes: presupuesto de rentas o ingresos pblicos y presupuesto de gastos o Ley de Apropiaciones; permiti
asimismo, organizar las partidas de ingresos pblicos en: impuestos, servicios nacionales, bienes nacionales, e ingresos varios (reintegros, arbitrios fiscales, multas, remates de contrabando, aprovechamientos, entre otros) y los rubros de gasto pblico en: gastos
ordinarios .(sueldos, servicios contractuales, construccin de obras
337
no productivas de rentas, colonizacin y misiones, materiales y

provisiones, intereses en servicio de la deuda pblica, pago de prstamos por anticipos de rentas, entre otros) y gastos extraordinarios (amortizacin del servicio de la deuda pblica y construccin
o adquisiciones de empresas pblicas productivas de renta).
Esta ley tambin fusion los ministerios de Hacienda y del
Tesoro; defini el presupuesto pblico como un clculo de las rentas
probables que se recibirn y de las sumas que deban gastarse
para el servicio del gobierno, durante el ao siguiente a la reunin
ordinaria del Congreso, en forma tal que aparezca el supervit o
dficit probable; incorpor el concepto de Ley de Apropiaciones,
para designar el presupuesto de gasto pblico; determin que cada
ministro o jefe del rea administrativa deba presentar durante el
mes de abril de cada ao al Ministerio de Hacienda un clculo de
sus respectivas erogaciones; de esta manera estableci que el
Ejecutivo deba presentar el proyecto de presupuesto al Legislativo en los 10 primeros das de sus sesiones anuales, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y acompaado de la
siguiente informacin: cuadro de distribucin de gastos del Ejecutivo, tabla sobre resguardos nacionales, relaciones de todas las
pensiones concedidas y disposiciones jurdicas sobre el sistema
presupuestal; regul en un trmino mximo de 60 das el tiempo
de discusin, estudio y aprobacin del presupuesto por parte del
parlamento.
Por otro lado, instaur como requisito esencial para la apertura de crditos extraordinarios o suplementarios la aprobacin
por parte del Congreso y, de no estar reunido ste, la obligatoriedad de la consulta previa del Ejecutivo ante el Consejo de Estado,
que deber emitir su concepto en sala plena; prohibi al Congreso
abrir crditos adicionales o suplementarios por iniciativa propia
y determin otros requerimientos por cumplir; indic que el presupuesto de gastos ordinarios no podra exceder del presupuesto de
rentas; limit la iniciativa del Legislativo en relacin con el gasto
pblico y estableci que el Congreso no podra exceder del presupuesto de rentas (cfr. Gmez, 1998: 27).
En 1930 vino una segunda misin ~mmerer y como consecuencia de sus recomendaciones se impusieron restricciones al uso
338
JOS RAI\1N GIL
de los crditos adicionales y se redujo considerablemente el sistema de traslado de ejercicios de un lado a otro, conocido como reservas presupuestarias. En 1950 se instituy un mecanismo conocido
como acuerdo de gastos y acuerdo de obligaciones, destinado a adecuar la ejecucin a la disponibilidad de fondos (cfr. Petrei, 1997: 302).
A travs de la Ley 64 de 1931, promulgada durante la administracin de Enrique Olaya Herrera, se refin el sistema presupuestal. Entre otras reformas: se estableci una vigencia anual,
coincidente con el ao calendario. Se dividi el presupuesto pblico
en tres reas: rentas, gastos e introdujo una novedosa seccin en el
sistema presupuestario, denominada disposiciones generales, en
la que deba incorporarse la normatividad necesaria para la ejecucin satisfactoria de los ingresos y gastos pblicos. Por lo que se
consagr el principio del equilibrio, en los siguientes trminos: "El
presupuesto de gastos tendr como base el presupuesto de rentas,
y el total del primero no exceder al total del segundo." Se mejoraron los sistemas de organizacin de ingresos y gastos. Por otro
lado se incorpor la concepcin de reserva presupuestaria. Se determinaron los plazos que deban cumplir los intereses responsables
del proceso de preparacin presupuestaria. Tambin se incluyeron
los conceptos y diferenciaciones relativas a impuestos directos e
indirectos. De esta manera se dispusieron nuevas concepciones y
requisitos para el trmite de los crditos adicionales y suplementarios. Se fij que las proyecciones de ingresos pblicos deberan
considerar las tres anteriores vigencias fiscales. Y de la misma forma, se permiti al Ejecutivo reducir las partidas presupuestales
cuando el Legislativo no aprobara oportunamente el presupuesto
(cfr. Gmez, 1998: 28).
Por otro lado, la reforma constitucional de 1945, incorpor importantes cambios al sistema presupuesta! colombiano. Entre otras
medidas se puede resaltar: prohibi la ejecucin de partidas no propuestas por la Comisin Permanente del Congreso, reincorpor
el principio de equilibrio presupuestal, determin que el Ejecutivo
debera reducir partidas de gastos y, en consecuencia, suprimir o fusionar empleos, cuando el Congreso no apruebe el presupuesto de
una determinada vigencia (Gmez, 1998).
339
En 1963 se cre el Consejo Monetario para reglar la poltica

monetaria, crediticia y cambiaria, separado del banco central e
integrado por los ministros de Hacienda, Planificacin, Agricultura e Industria (Petrei, 1997). En 1964 se estableci que el presupuesto deba reflejar los objetivos y metas del plan de desarrollo
y se encarg al departamento nacional de planeacin la preparacin del presupuesto de inversin. Formalmente se introdujo la
distincin entre gastos de inversin y gastos de funcionamiento,
que se mantiene hasta el momento (cfr. Petrei, 1997: 303).
Ley 38 (1989)
Durante la Presidencia de Virgilio Barco Vargas se promulg
la Ley 38 de 1989 y sus decretos reglamentarios, que se constituyeron en el Estatuto Orgnico del Presupuesto Nacional; pero, no
obstante, mantuvo importantes ordenamientos establecidos por
el Decreto 294 de 1973 (Gmez, 1998).
Este nuevo ordenamiento procur integrar mejor el proceso
presupuestario y el de planeacin, as como corregir algunos factores que haban llevado al proceso continuo de presupuesto y ejecucin. Se buscaba definir y estructurar an con ms detalle los
procesos decisorios. As se cre el Consejo Superior de Poltica
Fiscal (Confis) formado por el ministro de Hacienda, como presi.dente, dos ministros designados por el Presidente de la Repblica,
el jefe del Departamento Nacional de Planeacin, el secretario
econmico de la Presidencia y dos asesores seleccionados entre
personas de reconocida experiencia en el manejo de las finanzas
pblicas (Petrei, 1997: 305).
La nueva ley incorpor presupuestariamente en un mismo
documento los poderes Legislativo y Judicial, dio pautas financieras a las empresas paraestatales, fij mecanismos de seguimiento
de sus resultados y comportamiento y encarg a la Direccin Nacional de Presupuesto lo relativo a la evaluacin de programas. Esta
ley tambin introdujo modificaciones tales como la desagregacin del presupuesto de inversin en proyectos especficos, previamente evaluados e inscritos en el banco de proyectos (Petrei, 1997).
340
JOS RAMN GIL
Como argumentos principales para justificar las reformas al

sistema precedente de Estatuto Orgnico del Presupuesto (Dto.
294 de 1973) se adujeron los siguientes, que sirvieron de bases
para las decisiones del Legislativo y Ejecutivo de entonces (cfr. Gmez, 1998: 33):
Se consider que la preparacin, ejecucin y control del presupuesto se haba constituido en un cuello de botella, debido a
la rigidez del manejo presupuestal ante el vertiginoso crecimiento
del sector pblico, lo cual ocasion desrdenes en los entes responsables del sistema presupuestal, como son el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin, causando efectos nocivos, como ineficiencia en el gasto
pblico y usos onerosos de los recursos pblicos. Se precis que
no exista un manejo integral de las finanzas pblicas, por la dificultad de armonizar los resultados financieros del sector con el
del sector descentralizado y por la no disponibilidad de un sistema
que unificara los ingresos y gastos pblicos.
Se dijo que no se contaba con instrumentos de regulacin y
orientacin que dirigieran en forma certera y continua las acciones
sobre el sector descentralizado, de tal forma que existan slo
controles transitorios, que resultaban ineficientes; las polticas econmicas de orientacin de la Hacienda pblica actuaban fundamentalmente sobre el sector central de la administracin pblica
nacional; se estim que los avances introducidos en la dcada de los
ochenta en materia de finanzas pblicas, como el proceso de descentralizacin poltica, administrativa y financiera, no eran asimilados por el sistema presupuestal operante y por las normas que
lo regulaban, lo cual redundaba en deficiencias en la planificacin e improcedencias en la coordinacin de polticas nacionales
frente a las regionales y locales (Gmez, 1998).
Se concluy que el sistema de programacin presupuestal presentaba graves y profundos defectos, que originaban efectos lesivos
sobre la ejecucin; al resultar inciertas las proyecciones que permitan partidas que resultaban excesivaso deficientes, en donde esta
ltima situacin era la ms frecuente, por lo que deba recurrirse
continuamente a los mecanismos de la adicin presupuestal, Para
341
corregir estas deficiencias, el Ejecutivo de entonces tom como

criterios fundamentales en la exposicin de motivos que acompa el proyecto de ley modificatorio del Decreto 294 de 1973,
que sirvi de base para la transicin al rgimen de la Ley 38 de
1989, los siguientes argumentos:
Hacer del presupuesto un instrumento de planificacin y
anlisis de los factores macroeconmicos, mediante el desarrollo del plan financiero, el plan operativo anual de inversiones
y el presupuesto anual; considerado este esquema como una
estructura de financiamiento en una perspectiva de largo, mediano y corto plazo (Gmez, 1998: 11).
De all que el artculo 11 de la Ley 38 de 1989 haya previsto que
el presupuesto general de la nacin que se expida anualmente
deber reflejar los planes de largo, mediano y corto plazos tomando en cuenta, entre otros, los objetivos de los planes de desarrollo
econmico y social. Estos planes normalmente incluyen planes
de inversin y de obras pblicas que se ejecutan en periodos ms
largos que el de un ao. Por eso es necesario que la prctica presupuestal encuentre la manera de hacer acorde el principio de la
anualidad con la necesidad de ejecutar con orden las obras pblicas
que, por su naturaleza, requieren un plazo mayor para terminarlas (Restrepo, 1999).
Algunos objetivos fueron: definir prioridades en el gasto de
inversin, a travs de la constitucin de un Banco de Proyectos
de Inversin; reducir las modificaciones del presupuesto en su
etapa de ejecucin, incorporando en el proyecto la autorizacin para
contratar emprstitos directos hasta una cuanta legalmente establecida sin recurrir a los trmites ante el Congreso para el perfeccionamiento de los contratos de emprstitos y evitando recurrentes
gestiones para. adiciones presupuestales. Tambin agrupar bajo el
concepto de crditos adicionales los crditos suplementarios y
extraordinarios. Por lo que al adquirir el Ejecutivo mayor agilidad
en el proceso de ejecucin presupuesta! se evita incurrir en adiciones frecuentes en el presupuesto, e incorporar el presupuesto de los
342
OS RAMN GIL
establecimientos pblicos al general de la nacin, para asegurar un

manejo presupuestal ms integral (cfr. Gmez, 1998: 35).
De la misma forma, las propuestas de reforma buscaron integrar el Consejo Superior de la Poltica Fiscal (Confis), con la finalidad de ejercer la direccin, coordinacin y seguimiento del sistema
presupuestal; asignar una mayor participacin al Departamento
Nacional de Planeacin, al Consejo Nacional de Planificacin
(Conpes) ya los consejos regionales de Planificacin (Corpes), con la
finalidad de introducir mejores mecanismos de planificacin en
el sistema presupuestal colombiano. Con la finalidad de simplificar el proceso presupuestal, eliminar los documentos de giro (acuerdos de obligaciones), que permiten al acuerdo mensual de gastos
servir de documento soporte para afectar el presupuesto y para
que la Tesorera General de la Repblica site los fondos a la respectiva pagadura, suprimiendo el acuerdo cuatrimestral de obligaciones (Gmez, 1998).
Algunas otras modificaciones fueron: propender por una mayor
descentralizacin fiscal, al facultar a los entes territoriales para
emitir sus propios cdigos fiscales y estatutos presupuestales; pasar
las divisiones y secciones delegadas de presupuesto del Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico a formar parte de las estructuras y
funciones de las entidades donde prestan sus servicios, para de
esta forma asegurar una mayor autonoma de los entes ejecutores.
Por lo que fue necesario buscar corregir y mejorar los mecanismos
y sistemas de accin y poltica financiera, con la transformacin
del sistema presupuestal de competencia en uno mixto, donde los
ingresos no se proyectan por el mecanismo de causacin contable, sino por el de caja o percepcin (Gmez, 1998).
En cuanto se refiere a los gastos, el sistema colombiano se puede
catalogar corno de "competencia limitada". Es de competencia,
porque el sistema admite a diferencia del de caja que gastos comprometidos contra las apropiaciones de un determinado ao fiscal
que no alcancen a ejecutarse efectivamente en dicho ao, podrn
ejecutarse en el ao siguiente a travs de la figura conocida como
"reservas de apropiacin", que reglamenta el artculo 74 de la Ley
38 de 1989. Pero es de competencia limitada, porque el plazo para
343
ejecutar estos gastos no queda abierto indefinidamente en el

tiempo, como acontecera en el sistema de competencia absoluta,
sino que deben ejecutarse de manera forzosa durante la vigencia
del ao subsiguiente, tal como lo seala el mencionado artculo
74 (Restrepo, 1999).
Se institucionaliza el Programa Anual de Caja (PAe), como instrumento para orientar la ejecucin presupuestal y planificar la
accin del Estado, impulsando que el gasto pblico se ejerza con
.base en los ingresos realmente recaudados. Asimismo, se busca
asegurar un mayor equilibrio entre ingresos y egresos y permitir un
control ms certero en las acciones financieras pblicas. Tambin,
se propone permitir que el presupuesto pblico sea un instrumento para la consecucin de los objetivos de la poltica econmica, de tal manera que, acorde con la situacin fiscal, sea posible
ejercer acciones sobre los diferentes instrumentos de carcter econmico y financiero: fiscales, monetarios, crediticios, cambiarios,
sobre el comercio exterior y sectoriales (Gmez, 1998). La Ley
38 de 1989 contiene, pues, una innovacin inicial de importancia:
es la primera vez que una ley orgnica no se circunscribe a ordenar
exclusivamente el presupuesto general de la nacin, sino que
abarca un concepto ms amplio: el del sistema presupuestal (cfr.
Restrepo, 1999: 219).
Nueva Constitucin Poltica

de Colombia (1991)
En 1991 se aprob una nueva Constitucin que elev a escala constitucional algunas reformas ya introducidas por la nueva Ley de
Presupuesto. Esta Constitucin, en trminos generales, dio mayores facultades al Poder Ejecutivo. Al banco central se le dio independencia y le qued vedado otorgar crditos al sector pblico
(Petrei, 1997).
Despus de que se suprimieron los auxilios parlamentarios, se
crearon varios fondos de cofinanciarniento. Dada la capacidad del
Congreso de gestionar partidas directamente en el presupuesto con
cargo a esos fondos, esta figura ha llegado a reemplazar los auxilios parlamentarios (cfr. Petrei, 1997: 307). El presupuesto pblico
344
OS RAMN GIL
actual se ordena por esta Constitucin lograda mediante convocatoria popular a travs del sufragio universal que permiti integrar la Asamblea Nacional Constituyente (Gmez, 1998). La Carta
de 1991, promulgada durante la administracin de Csar Gaviria
Trujillo, introdujo importantes reformas, que se deben resaltar:
Estableci la obligatoriedad de disponer de un plan general
y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden
nacional, el cual debe ser consultado por el proyecto de presupuesto que se presenta ante el Congreso para su aprobacin. Redujo el periodo de tiempo en la etapa de estudio, discusin y
aprobacin del presupuesto en el Congreso; sobre el particular es indispensable aclarar que disminuy del 20 de noviembre
al 20 de octubre el trmino para ser aprobado el presupuesto
por el Congreso (cfr. Gmez, 1998: 13).
Tambin, facult al Ejecutivo para incorporar dos componentes presupuestales: bsico y adicional; el trmite del ltimo deber
continuar su curso, independiente de la aprobacin del presupuesto bsico. Prohibi reducir la participacin porcentual de los
gastos de inversin dentro del total de apropiaciones de un periodo
frente al inmediatamente anterior. Por otro lado, otorg prioridad
a la ejecucin del componente denominado "gasto pblico social"
y determin que para efectuarse su distribucin territorial, deban
considerarse aspectos como necesidades bsicas insatisfechas,
eficiencia fiscal y administrativa, y poblacin (Gmez, 1998).
Expresa Gmez (1998) que para resolver problemas relacionados con insuficiencias presupuestales, se autoriz al Ejecutivo
para presentar al Congreso nuevos ingresos o reformar los existentes para solventar las situaciones de deficiencia y dificultad. Prohibi proporcionar auxilios a favor de personas naturales o jurdicas privadas o de derecho pblico. Derog la existencia de rentas con
destinacin especfica, excepto las dirigidas a inversin social, las
previstas en la Constitucin a favor de departamentos, distritos y
municipios y las que con bases en leyes anteriores se venan asignando a la previsin social y a las antiguas intendencias y comisaras. Reorient las transferencias por situado fiscal, lo cual permiti
345
mayores posibilidades de recursos; al modificar su base de clculo

de ingresos ordinarios por ingresos corrientes se mantiene el mandato de destinar recursos a la salud y educacin y en beneficio de
los departamentos y distritos.
De la misma forma, se modific el sistema de traslado de un
porcentaje del recaudo del impuesto a las ventas por la participacin en los ingresos corrientes de la nacin, a favor de municipios
y distritos, y destinados en un 60 por ciento de acuerdo con factores tales como el nmero de habitantes en situacin de pobreza o
con necesidades bsicas insatisfechas, y el 40 por ciento restante
en funcin de su poblacin, el progreso en la calidad de vida y la
eficiencia administrativa y fiscal; asimismo, se estableci el destino de una porcin de estos recursos hacia las zonas rurales. Se
cre el cargo de contador general, adscrito a la rama ejecutiva y con
objetivos precisos para orientar el manejo de la contabilidad nacional y consolidar sta con la de los entes descentralizados. Y se suprimi el cumplimiento del principio de equilibrio (Gmez, 1998).
La Constitucin de 1991 quiso modificar la idea del presupuesto hacia uno ms ligado a metas y resultados yeso tuvo
como implicacin que se cambiara el sistema de control fiscal
sobre el presupuesto y se abandonara lo que se llamaba el control previo mediante el cual cada ordenador del gasto antes
de poder autorizar un gasto, necesariamente tena que pasarle
la cuenta a la contralora y la contralora verificaba si el gasto
estaba debidamente presupuestado, si estaba debidamente
soportado. Esto hizo que la contralora se convirtiera en lo que
se llam una coadrninistradora del presupuesto."
Ley 152 (1994)

La Ley Orgnica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994),
dentro de sus aportes a la concepcin y a la aplicacin de los procesos de planeacin, seala la coherencia y armonizacin que debe
3Fuente: Entrevistas al personal del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio de Hacienda (2).
OS RAMON GIL
346
existir entre sta y la asignacin de los recursos, que se materializa

en los presupuestos anuales: artculo 28 Ley 152/94 (Red Nacional. .. , 1998).
Consagr como instrumento de reorientacin del presupuesto
pblico la obligacin de constituir un presupuesto plurianual,
que conduce a incluir en varios presupuestos aquellos proyectos
y programas de inversin con duracin de ms de un periodo. Al
ser incorporado este instrumento de programacin y ejecucin
presupuestal, se busca evitar que se suspendan algunas inversiones, lo que ocasionara grandes costos para el Estado (cfr. Gmez,
1998: 44). Esta consideracin es de fundamental importancia en
la aplicacin de las normas que rigen las diferentes fases del proceso presupuesta!. Siendo el presupuesto el mecanismo para ejecutar el plan de desarrollo, se considera indispensable disponer de
todas las herramientas que permitan la articulacin entre el plan
yel presupuesto (Red Nacional..., 1998).
Esta ley tuvo como propsito establecer los procedimientos
y mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control de los planes de desarrollo. La Ley
Orgnica del Plan de Desarrollo se aplicara a la nacin, las entidades territoriales y los organismos pblicos de todo orden (Herrera,
1999).
Ley 179 (1994)
Debido a las reformas introducidas por la nueva Constitucin,
fue indispensable introducir modificaciones al Estatuto Orgnico
del Presupuesto. Por esta razn, el gobierno de Csar Gaviria present al Congreso y ste aprob la Ley 179 de diciembre 30 de 1994
(Gmez, 1998). Los aspectos ms relevantes de las modificaciones introducidas quedaron insertos en la exposicin de motivos que
acompa al proyecto de presupuesto en su presentacin por
parte del Ejecutivo al Legislativo. Las principales modificaciones
introducidas por la Ley 179 de 1994 se enuncian a continuacin
(Gmez, 1998).
En su cobertura en el primer nivel (presupuesto general de la
nacin) diferenci entre presupuesto nacional y presupuesto de los
347
establecimientos pblicos del orden nacional, y en el segundo nivel

(fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y distribucin
de excedentes de entidades descentralizadas vinculadas) modific
el concepto de distribucin de utilidades por el de excedentes financieros y se incluy a las sociedades de economa mixta, que
antes no se consideraban. Defini e incorpor una nueva categora
de ingresos: contribuciones parafiscales, y se elimin el concepto de
rentas parafiscales.
En relacin con los principios presupuestales se adicionaron
los de: coherencia macroeconmica y homestasis; se excluy el del
equilibrio, y se modificaron los de inembargabilidad y planificacin.
Se otorgaron facultades a la direccin general de presupuesto para
autorizar compromisos de crditos que afecten vigencias futuras.
Se reorganizaron las funciones que debe cumplir el Consejo Nacional de Poltica Fiscal (Confis) y se redefini su organizacin.
Incluy dentro de las rentas de capital los excedentes financieros
de los establecimientos pblicos, empresas comerciales e industriales del Estado y sociedades de economa mixta del orden nacional
y las ganancias del banco de la Repblica.
Esta ley tambin permiti la constitucin de un "Fondo de Recursos del Supervit de la Nacin", con los ingresos que podran
originar desequilibrios macroeconmicos (esto ante las expectativas de ingresos extraordinarios provenientes de la venta de hidrocarburos, que podran originar efectos nocivos, comnmente denominados "enfermedad holandesa"), que se invertiran en activos
en el exterior, para evitar excesos de circulante. Reorient el gasto
pblico, con lo cual se le otorg al gobierno nacional la capacidad
de clasificar el gasto de inversin e incorpor las reformas de
ndole administrativa incluidas en la nueva Constitucin. Determin que los proyectos de ley que afecten el gasto de funcionamiento
deben ser iniciativas del Ejecutivo.
De la misma forma defini el concepto de gasto pblico social
y le otorg prioridad, apoyado en el mandato constitucional.
Determin que no es posible disminuir su participacin porcentual dentro del gasto total en relacin con el ao anterior; por lo
que le otorg la opcin al gobierno para emitir bonos, para atender
348
JOS RAMN GIL
dficit O prdidas del banco de la Repblica, con previa autorizacin de la junta directiva del banco emisor e incluir las asignaciones requeridas en el presupuesto nacional. Expres especficamente
las consideraciones que se deben tener en cuenta para la preparacin del presupuesto pblico. Dispuso las bases para distribuir los
excedentes financieros de los establecimientos pblicos, empresas
comerciales e industriales del Estado y sociedades de economa
mixta.
Estableci la indispensable coordinacin entre el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para elaborar y realizar ajustes al Plan Operativo Anual
de Inversiones. Reemplaz el Banco de Proyectos de Inversin
por el Banco Nacional de Programas y Proyectos. De tal manera
que estipul importantes procedimientos para el uso de crditos
de ca financiacin en proyectos compartidos entre la nacin y las
entidades territoriales. Permiti que los gastos programados fuesen
superiores a los ingresos proyectados. El Ministerio de Hacienda
deber establecer los mecanismos que permitan asegurar los ingresos requeridos para la financiacin de los mayores gastos.
Otorg mayor flexibilidad en la designacin de ponentes para
segundo debate. Estableci que ste podr hacerse en sesiones plenarias e inmediatas. Determin como fecha lmite la media noche del
20 de octubre de cada ao para la aprobacin del presupuesto nacional (la Constitucin Poltica otorg tres meses de plazo a partir de su
presentacin). Permiti la presencia de un presupuesto adicional, que
puede seguir su trmite tras la aprobacin del presupuesto bsico.
Simplific las pautas que se deben cumplir en la confeccin del
decreto de liquidacin de presupuesto. Reorient los mecanismos
que debe cumplir el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC)
y dispuso la organizacin de la cuenta nica nacional. Estableci
la conveniencia de aplazar o suprimir gastos, al presentarse diferentes circunstancias que conduzcan a deficiencias de ingresos.
Suprimi las reservas presupuestales, por lo que responsabiliz al
Ministerio de Hacienda (Direccin General del Presupuesto Nacional) para ejercer el seguimiento financiero del presupuesto general
de la nacin. No incluy en la obligacin de cumplir con las dspo-
349
siciones del presupuesto pblico nacional a las empresas comerciales

e industriales del Estado y sociedades de economa mixta dedicadas a la actividad financiera.
Por otro lado otorg facultades al Ministerio de Hacienda para
celebrar contratos requeridos para el manejo de la cuenta nica
nacional. Instituy la obligatoriedad de disponer de certificados de
disponibilidad en la ejecucin de las apropiaciones de gastos. Tambin otorg autonoma en el manejo presupuestal a las diferentes
entidades que estn incorporadas en el presupuesto pblico. Modific el concepto de supervit fiscal y utilidades de empresas pblicas por el de excedentes financieros. Estableci que las entidades
territoriales al expedir sus propios estatutos orgnicos del presupuesto .sedeben basar en los lineamientos incorporados en la Ley o
Estatuto Orgnico del Presupuesto, armonizndolos a su propia
organizacin administrativa. E incorpor las bases para el cumplimiento de crditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales y
conciliaciones.
El artculo 54 de la Ley 179 de 1994 facult al gobierno nacional para "compilar las reformas introducidas por la Ley 179 de
1994 con los aspectos vigentes en la Ley 38 de 1989, sin modificar
su redaccin y contenido, lo cual lo convirti en el Estatuto Orgnico del Presupuesto" (Gmez, 1998). Con la Ley 179 de 1994 se
eliminaron las reservas de apropiacin en forma progresiva, por
lo cual el presupuesto de gastos qued establecido por el sistema
de caja. Con la Ley 225 de 1995 se revivieron las reservas de apropiaciones que integran el balance del Tesoro (Herrera, 1999).
Ley 225 (1995)
El gobierno de Ernesto Samper estim la conveniencia de introducir algunas modificaciones al esquema del sistema del presupuesto pblico nacional prevaleciente hasta entonces en Colombia. Por
ello, present un proyecto de reforma, que permiti al Congreso
promulgar la Ley 225 de diciembre 20 de 1995 (Gmez, 1998).
Las principales modificaciones introducidas por la Ley 225
fueron: determin que las empresas de servicios pblicos domiciliarios, donde el 90 por ciento o ms del capital sea de propiedad
350
OS RAMN GIL
de la nacin o de sus entidades descentralizadas, y las empresas

sociales del Estado del orden nacional, constituidas como categora especial de entidades pblicas descentralizadas, se sujetarn al
rgimen de empresas industriales y comerciales del Estado para
efectos presupuestales. Defini e incorpor una nueva categora
de ingresos al interior del presupuesto de rentas: fondos especiales
(cfr. Gmez, 1998: 44).
Segn el artculo lo. de la Ley 225 de 1995 (artculo 11 Decreto
111 de 1996) el presupuesto de rentas lo conforman los siguientes
conceptos: l. los ingresos corrientes de la nacin; 2. las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un rgano que
haga parte del presupuesto; 3.10s fondos especiales; 4. los recursos
de capital; 5. los ingresos de los establecimientos pblicos del orden
nacional (Restrepo, 1999).
Estableci que se incluiran contribuciones parafiscales dentro del presupuesto pblico nacional slo cuando sean administradas por un rgano que haga parte del presupuesto. Introdujo
cambios a los principios presupuestales de universalidad y unidad
de caja. Determin que, no obstante ser propiedad de la nacin
los excedentes financieros de los establecimientos pblicos del
orden nacional y empresas comerciales e industriales del Estado,
se debern capitalizar o reinvertir por lo menos el2 por ciento de
stos en la respectiva entidad, y el Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social (Conpes), establecer la cuanta que deber ser
parte de los recursos de capital del presupuesto nacional. Autoriz
al Consejo Superior de Poltica Fiscal (Confis), para asumir obligaciones que comprometan a vigencias futuras, cuyos recursos sean
utilizados en actividades relacionadas con infraestructura fsica,
seguridad, defensa, energa, comunicaciones, aeronutica y garantas a las concesiones (cfr. Gmez, 1998: 45).
Las rentas nacionales con destinacin especfica dirigidas a inversin social, a entidades de previsin social y a las antiguas intendencias y comisaras, previstas en los numerales 2 y 3 del artculo
359 de la Carta, debern ser atendidas luego de cumplirse con la
participacin de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la nacin, consagradas en los artculos 356 y 357 de la Cons-
351
titucin nacional (situado fiscal y participacin de municipios y

distritos). Otorg facultades al gobierno nacional para manejar
un cupo de endeudamiento global. Determin que los recursos
de asistencia o cooperacin internacional de carcter no reembolsable seran incorporados en el presupuesto nacional dentro de las
rentas de capital, como donaciones. Su control estar a cargo de
la Contralora General de la Repblica. Y el Ministerio de Hacienda
deber informar sobre estas operaciones a las comisiones cuartas del
Congreso (Gmez, 1998).
De la misma manera estableci la obligacin para el gobierno
nacional de presentar a las comisiones econmicas del Congreso un
anteproyecto del presupuesto de rentas y gastos durante la primera semana del mes de abril de cada ao. Desarroll importantes aspectos relativos a los proyectos de cofinanciacin. Tambin
precis aspectos relacionados con la aplicacin del Programa
Anual Mensualizado de Caja (PAe): en especial le otorg la responsabilidad de su elaboracin, modificacin, y ejecucin a la Direccin General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Lo relacionado con reservas y cuentas por pagar deber ser
aprobado por el Confis. Revivi la aplicacin de las reservas presupuestales. Estableci algunas limitantes: cuando stas superen
e12 por ciento del total de gastos de funcionamiento o el 15 por
ciento de gastos de inversin la diferencia deber realizarse con
cargo al presupuesto de la nueva vigencia (Gmez, 1998).
Estableci un lmite en la incorporacin al presupuesto nacional de los excedentes financieros logrados por establecimientos
pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta con rgimen de aqullas (no podr incorporar una cuanta superior al1 por ciento del presupuesto vigente).
Mnimo e120 por ciento del producto de los excedentes financieros
logrados por los establecimientos pblicos y empresas industriales
y comerciales del Estado debern asignarse o reinvertirse en la
misma entidad.
Oblig a los establecimientos pblicos, empresas industriales
y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta a enviar
sus estados financieros al ministerio de Hacienda y al Departa-
352
lOS RAMN GIL
mento Nacional de Planeacin. De esta forma otorg al Confis la

facultad de suspender o limitar el Programa Anual de Caja y reiter la capacidad de la Direccin General del Presupuesto para suspender los programas de cofinanciacin entre la nacin y las entidades territoriales, cuando no se suministre la informacin requerida
para ejercer el seguimiento de la ejecucin presupuestal (Gmez,
1998).
Se fij un periodo perentorio (hasta el 31 de diciembre de 1996)
para que las entidades territoriales ajustaran sus normas orgnicas del presupuesto de acuerdo con lo establecido en el Estatuto
Orgnico del Presupuesto Nacional. Estableci que el presupuesto de las personeras y contraloras distritales y municipales slo
deber incrementarse hasta un porcentaje igual al ndice de precios
al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal. Tambin determin que estos rganos, en materia presupuestal, debern regirse por el respectivo estatuto orgnico del presupuesto de
la entidad territorial. Se mantuvo la autonoma presupuestal de las
personeras y contraloras distritales y municipales (Gmez, 1998).
GESTIN PBLICA
ORIENTADA A RESULTADOS
A PARTIR del reordenamiento institucional que desat la Constitucin Poltica de 1991, en Colombia se estableci la obligacin de
aplicar indicadores de control de gestin para evaluar el desempeo
de la administracin pblica, a la cual se le asignan como nfasis la
eficiencia y la eficacia que implican, a su vez, bsquedas de equidad,
economa y preservacin del medio ambiente. Se entiende por gestin pblica, la articulacin estratgica de las acciones de una entidad a su misin y objetivos, de acuerdo con las prioridades fijadas
en los planes de desarrollo con el propsito de garantizar la mayor coincidencia entre las decisiones derivadas de la planeacin y
las acciones reflejadas en el presupuesto (Barbosa, 1997).
La estrategia para el mejoramiento de la gestin pblica busca que la accin de las entidades del Estado gire en tomo a los
intereses generales de la poblacin expresados en el Plan Naco-
353
nal de Desarrollo y tenga como propsito fundamental propiciar un

cambio paulatino, pero radical, en las entidades del Estado hacia
una nueva cultura de la gestin pblica orientada a resultados, en
la cual el ciudadano sea el eje del desempeo de la administracin
y se persiga permanentemente el mejor aprovechamiento de los recursos (Conpes, 1995).
La gestin pblica orientada a resultados es la propuesta diseada para la materializacin de una estrategia que incorpora un
cambio conceptual y operacional en la administracin del Estado. Para ello, define un nuevo concepto de gestin, en el cual
se corrigen los factores que han impedido que la sociedad alcance
los resultados esperados en sus distintos planes de desarrollo
(Conpes, 1995).
De tales factores, los principales han sido la falta de visin de
largo plazo de las polticas de Estado, la falta de delimitacin de mbitos de accin de las instituciones, la ausencia de objetivos comunes dentro de una estrategia nacional, la desarticulacin entre los
procesos de planeacin y presupuestacin, la carencia de una cultura de evaluar para aprender, la limitada autonoma en las decisiones internas de las instituciones, el desconocimiento o manejo
inadecuado de tecnologas de gestin y el escaso desarrollo de sistemas de informacin (Conpes, 1995).
La gestin pblica orientada a resultados se basa en el fortalecimiento de dos aspectos fundamentales de la administracin estatal: la gestin integral con participacin ciudadana y la capacidad
institucional de los organismos y entidades gubernamentales
(Conpes, 1995).
Por gestin integral se entiende la articulacin permanente de
los proyectos de planeacin, acciones de gobierno y evaluacin,
con la cual la planeacin deja de ser un proceso esttico para convertirse en uno dinmico continuamente retroalimentado. Se requiere
de la evaluacin permanente de los resultados de la ejecucin de los
planes, para reformular el diseo de estrategias y reorientar cuando
as se requiera, las acciones de gobierno hacia el cumplimiento sistemtico de los objetivos del plan (Conpes, 1995).
354
OS RAl'v!N GIL
La aplicacin del modelo de gestin pblica orientada a resultados reviste particular importancia en el sector social donde las
diferentes polticas se dirigen en forma directa a las personas y a
sus condiciones de vida. Se requiere de la incorporacin de elementos complementarios que promuevan el desarrollo de un modelo
de gerencia social y que articulen los esfuerzos de desarrollo institucional que se vienen adelantando en los ministerios, entidades
territoriales y entidades ejecutoras responsables de la gestin y
prestacin directa de los servicios sociales (Conpes, 1995).
Los gobernadores, los alcaldes y los responsables directos de
la prestacin de los servicios sociales son los gerentes sociales por
excelencia, ya que les corresponde la asignacin y la ejecucin de
la gran mayora de los recursos de la inversin social del Estado.
Por ello, el nfasis en la gerencia social pblica tendr su centro de
accin en lo local, lo cual dota a los municipios de herramientas
que les faciliten la planeacin. La coordinacin, la ejecucin, el
seguimiento y la evaluacin de los programas sociales que se
desarrollan en su territorio (Conpes, 1995).
La institucionalizacin del concepto de gestin integral se pretende lograr a travs de tres componentes (Conpes, 1995): l. conformacin de unidades de gestin del plan que permitan la gestin
interinstitucional requerida para el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo; 2. implantacin del Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (Sinergia), que articular los objetivos de las instituciones con aqullos del Plan Nacional
de Desarrollo y har posible la evaluacin de la gestin institucional con respecto al cumplimiento del plan; y 3. implantacin del
programa Trato Hecho como materializacin de los objetivos de
las instituciones en compromisos especficos y verificables con los
usuarios haciendo posible la evaluacin de la gestin institucional y
tomando en cuenta la calidad de los servicios a la comunidad.
La coordinacin interinstitucional requiere de claridad en los
objetivos de los dos niveles, de la delimitacin de las responsabilidades de cada organismo involucrado y de la evaluacin continua de los resultados alcanzados. A su vez, la capacidad insttu- .
cional de cada organismo depende de una apropiada asignacin de
recursos y de la adecuacin de sus procesos a los objetivos acordes
355
con su misin y planteados en los programas y subprogramas del plan

de los cuales es responsable (Conpes, 1995).
Para el logro de estos propsitos se conformarn unidades de
gestion que, para cada programa y subprograma, asegurarn la coordinacin entre entidades, analizarn y harn recomendaciones
sobre la capacidad institucional de cada una de ellas, velarn por
una adecuada asignacin presupuestal, definirn los parmetros de
evaluacin, evaluarn peridicamente el cumplimiento de las metas
establecidas en los documentos Conpes que detallen los programas del Plan Nacional de Desarrollo (Conpes, 1995).
El gobierno nacional, en cumplimiento del Plan Nacional de
Desarrollo, ejecutar el programa Trato Hecho, que ser un llamado
a las entidades nacionales para que implanten nuevas formas de
comunicacin con la ciudadana y la hagan partcipe del mejoramiento de la prestacin de servicios. Las entidades que se hagan
parte de este programa divulgarn las metas relacionadas con el
mejoramiento de su desempeo y establecern mecanismos efectivos para que los resultados sean conocidos y verificados por los
usuarios de los servicios (Conpes, 1995).
Dichas entidades debern adquirir un compromiso pblico por
medio de una declaracin oficial clara y precisa que refleje la voluntad de mejorar la prestacin del servicio prestado. Los usuarios debern ser consultados de manera continua y sistemtica
sobre los resultados de la calidad y la eficiencia de estos servicios
segn las metas establecidas (Conpes, 1995). El mejoramiento y
adecuacin de la capacidad institucional se cumplir a travs de
los subprogramas: Apoyo al Mejoramiento de Prcticas Administrativas y Procesos, y Promocin del Talento Humano al Servicio
del Estado.
Ap'!Y0 al Mejoramiento de Prcticas

Administrativasy Procesos
A travs de este subprograma se brindar apoyo a entidades pblicas cuyo papel sea prioritario en el logro de objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo y que, a su vez, pueden generar una masa
356
OS RAMN GIL
crtica de cambio que promueva una mejor gestin en las dems

entidades del Estado, En particular, se adelantarn los siguientes
proyectos: a) Ley General de Organizacin y Funcionamiento de
la Administracin Pblica, b) Unidad de Eficiencia, c) promocin y
capacitacin para la gerencia social, d) Sistema de Informacin
Normativa y de Procesos, e) impulso a los sistemas de control interno, y j) Plan Transparencia.
Lt!Y General de Organizacin
y Funcionamiento de la
Administracin Pblica
A partir del anlisis de la normatividad vigente desde 1968, y con
la idea de generar espacios de mayor autonoma en el manejo de las
instituciones del Estado, la Consejera Presidencial para el Desarrollo Institucional prepara un proyecto de ley que permite mayor
flexibilidad y libertad en los esquemas de organizacin y administracin pblica (Conpes, 1995).
Se abordan en este proyecto, entre otros, los siguientes temas:
estructura y organizacin de la administracin pblica, sectores y
sistemas administrativos, comisiones intersectoriales y comisiones
de regulacin, rgimen de las entidades descentralizadas, asociaciones de entidades pblicas, empresas del Estado y sus filiales, sociedades de economa mixta, control administrativo, ejercicio de funciones administrativas por particulares y entidades con rgimen
especial (Conpes, 1995).
Unidad de Eficiencia
Se conforma bajo la coordinacin de la Consejera para el Desarrollo Institucional, en el marco de un convenio de cooperacin
tcnica con el gobierno britnico, un grupo asesor de eficiencia en
la gestin pblica que se denominar Unidad de Eficiencia. Este
grupo apoya al Presidente de la Repblica en las tareas de adecuacin del servicio pblico a los principios constitucionales que rigen
la funcin administrativa y a los objetivos establecidos en el Plan
Nacional de Desarrollo (Conpes, 1995).
357
La Unidad de Eficiencia da soporte a un grupo de entidades

seleccionadas anualmente, con el objeto de desarrollar un plan para
elevar los niveles de desempeo en la prestacin de sus servicios.
Dicho plan se elabora a partir de los resultados de un escrutinio
de eficiencia que consiste en un examen riguroso de las funciones,
procesos, procedimientos y actividades que tengan un carcter estratgico para la entidad y que puedan ser mejorados en beneficio
de los usuarios (Conpes, 1995).
Promocin y capacitacin
para la gerencia social
Para el sector social, la estrategia articula los esfuerzos pblicos
y privados para mejorar la gestin de la poltica social y contempla procesos permanentes de produccin de materiales de divulgacin para la promocin de la gerencia social, diseo y difusin
de herramientas para la gestin de las empresas y programas sociales, capacitacin a responsables de la poltica social a todos los
niveles, as como de generacin de flujos adecuados de informacin
entre la comunidad, las autoridades territoriales, el gobierno, las
organizaciones civiles y el sector privado (Conpes, 1995).
Con el apoyo del Instituto para el Desarrollo Social del Banco
Interamericano de Desarrollo y de diversas ONG nacionales o internacionales, y con la participacin de la Escuela Superior de Administracin Pblica se ofrece un programa de capacitacin para la
gerencia social, con los siguientes componentes: a) formacin de gerentes sociales pblicos y privados en todos los niveles de la gestin de la poltica social;b) interlocucin con diferentes instancias
del Estado y organizaciones de la sociedad civil para sensibilizarlas respecto a los desafos de los sectores sociales y a las prioridades nacionales, departamentales y municipales; y c) diseo y difusin de herramientas para la gerencia social en todos los niveles de
la administracin pblica y privada (Conpes, 1995).
El programa de gerencia social promueve, en particular, el mejoramiento de la calidad de los servicios sociales. De manera comple-
358
JOS RAMN GIL
mentaria, a travs del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa se

promueve la investigacin sobre diseo y aplicacin de alternativas e instrumentos para la gerencia social (Conpes, 1995).
Sistema de Informacin Normativa
y de Procesos
La Consejera Presidencial para el Desarrollo Institucional, en coordinacin con la Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica, disear y pondr en marcha el Sistema de Informacin
Normativa y de Procesos de la Administracin Pblica (Sinpro). En
su primera etapa ser un sistema de informacin sobre trmites,
procesos bsicos que la ciudadana debe surtir ante las entidades
del nivel central y la normatividad que los sustenta. El sistema,
posteriormente, servir de insumo para el anlisis y mejoramiento
de dichos procesos, as como para la revisin de las normas legales y reglamentarias en las que se basan los procesos.
Impulso a los sistemas
de control interno
Slo adentrndose a una cultura de gestin integral orientada a
resultados es posible mejorar la provisin de bienes y servicios en
el Estado. Para ello, se buscar fortalecer y posicionar los sistemas
de control interno en las entidades del gobierno nacional. Se promover la cultura de autoevaluacin y rendicin de cuentas generada por el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la
Gestin Pblica al interior de las entidades y se garantizar la veracidad y oportunidad de la informacin a travs del control de procesos que involucren a la organizacin entera en el proceso de autoevaluacin (Conpes, 1995).
El control interno deber asegurar un proceso constante de
aprendizaje que permita a las entidades conocer la calidad de su
desempeo, adaptarse a la dinmica de su entorno, valorar los costos ambientales de sus decisiones y responder oportunamente a los
requerimientos de sus clientes. Por ello, en cada institucin se garan-
359
tizar que la coordinacin del control interno se ejerza desde el ms

alto nivel directivo (Conpes, 1995).
Plan Transparencia
Como elemento central de la bsqueda de mayores niveles de eficiencia y eficacia en la gestin del Estado, el gobierno ha puesto
en marcha el plan diseado para combatir la corrupcin y recuperar la credibilidad de la comunidad en el Estado, en sus instituciones, en sus gobernantes y en los funcionarios pblicos (Conpes, 1995).
El Plan Transparencia, diseado por la Consejera Presidencial para la Administracin Pblica, crea mecanismos que permiten la consolidacin de firmes valores ticos y morales, tanto en
la sociedad civil como en los servidores pblicos. En el mbito de la
lucha contra la corrupcin integra acciones de carcter educativo
y preventivo con el desarrollo de una estrategia de comunicaciones (Conpes, 1995).
En 1997 se realizaron importantes avances en el tema de gestin pblica. Se avanz en el desarrollo del Plan Transparencia y
se concretaron esfuerzos alrededor del Estatuto Anticorrupcin. Se
firm el Acuerdo de Eficiencia, se lanz el Plan Remate que permiti especificar an ms las metas de la gestin para lo que resta de
la administracin y sirvi de base para un ejercicio de verificacin
in situ del avance de algunos de los proyectos ms importantes
del Plan de Desarrollo por parte de los funcionarios del DNP (Conpes, 1998)".
El Acuerdo de Eficiencia contribuy al debate sobre la situacin fiscal y permiti la definicin de un presupuesto ms acorde
con los ingresos; ayud a mejorar la relacin global de pagos/apropiacin del 48 por ciento en 1996 a 65 por ciento en 1997. El
acuerdo permiti ordenar y darle mayor valor estratgico a los comits funcionales de presupuesto. De una parte comprometi al nivel
directivo de las entidades en el diseo de sus respectivos presupuestos y, de otra, sirvi de base para iniciar una discusin del presupuesto alrededor de grandes objetivos sectoriales, que hacia delante
360
JOS RAMN GIL
busca una mejor delimitacin y rendimiento de cuentas sobre los

distintos niveles de resultados del gasto. Asimismo se organiz el
presupuesto de aproximadamente 170 entidades alrededor de
objetivos evaluables (Conpes, 1998).
Algunos funcionarios consideran que en Colombia se ha venido aplicando la doctrina denominada acuerdos de eficiencia o
convenios de desempeo con las distintas instituciones inclusive con
los departamentos y los municipios entonces entre el nivel central del gobierno a veces representado en el Departamento Nacional de Planeacin, a veces representado en el Ministerio de Hacienda
o en uno de los ministerios sectoriales se firman convenios y se
subordinan, la asignacin de un presupuesto al cumplimiento de
estos convenios de desempeo. Ese convenio permite a las instituciones ya sea nacionales o territoriales establecerse objetivos y
al nivel central controlar la consecucin de esos objetivos. Estos
convenios se impulsan cuando las entidades tienen problemas de
orden presupuestal, 4
El Acuerdo de Eficiencia representa el primer ejercicio prctico en el que las herramientas metodolgicas del Sistema Nacional de Evaluacin (Sinergia) se insertan en el proceso de decisiones
del gasto. Aunque el acuerdo es un logro significativo en la articulacin de la evaluacin en el sistema de gestin, persisten factores
institucionales importantes relacionados con el proceso presupuestal que deben mejorarse si se quiere seguir avanzando en esa direccin. Es preciso avanzar hacia unidades de gasto que provean
mayor autonoma gerencial a los ministerios y entidades sobre la
base de rendimiento de cuentas que les exija resultados e imponga
un costo poltico y presupuestal a la mala gestin (Conpes, 1998).
SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN
DE RESULTADOS DE LA
GESTIN PBLICA (SINERGIA)
SINERGIA es un sistema que pretende evaluar por resultados a las

entidades, por lo que stas deben realizar anualmente un plan
4 Fuente:
Entrevista 2.
361
indicativo sobre los objetivos que se plantean en ese ao y los resultados que se espera obtener. s Y de esa forma se puede llevar a
cabo una evaluacin ms concreta y detallada sobre las acciones
llevadas a cabo por cada entidad gubernamental en materia de
inversin pblica. Las diferentes instituciones que se establecieron
en Colombia para tener un mejor control del gasto y evaluar de
una forma ms clara lo que el gobierno estaba realizando han ido
evolucionando conforme se han dado las diferentes reformas legales y normativas, lo cual ha modificado diversos aspectos del
presupuesto nacional.
Como ya se expres, la Constitucin de 1991 represent un
gran esfuerzo colectivo por ajustar la concepcin de las instituciones a las aceleradas transformaciones de la vida poltica, econmica y social del pas. Uno de los mbitos de estos cambios institucionales es el que se refiere a los mecanismos de planeacin del
desarrollo. La Constitucin estableci dos principios rectores y de
la planeacin. El primero es el carcter participativo del proceso
de formulacin de los planes de desarrollo que, a diferencia del
pasado, cuenta con una participacin activa de la sociedad civil
y del Poder Legislativo. El segundo es el principio de evaluacin
continua de los planes y; por ende, de la gestin pblica, en trminos de resultados (Departamento... , 1996).
Este ltimo concepto establece la obligacin de orientar la gestin pblica hacia la materializacin efectiva de las expectativas
de desarrollo econmico y social del pas, es decir, de transformar en
resultados los objetivos del plan. Pero, al mismo tiempo, exige transformar las instituciones para que su gestin est efectivamente orientada a resultados. Esta interpretacin de los objetivos del plan de
desarrollo implica fortalecer la capacidad de evaluacin del gobierno y de sus entidades desde dos frentes estratgicos: uno, referido al
aprendizaje necesario para orientar las instituciones del Estado
hacia resultados, y otro, a cmo incluir las expectativas de desarrollo de la comunidad en la gestin pblica y su evaluacin (Departamento... , 1996).
5 Fuente: Entrevistas a funcionarios del Departamento Nacional de Planeacin y del
Ministerio de Hacienda (1).
362
lOS RAMN GIL
Sinergia, el sistema de evaluacin de los resultados del Plan

Nacional de Desarrollo es un proyecto que se ha planteado configurar un marco conceptual e institucional que representa el estado
del arte en evaluacin. Sobre esa base, se estn implantando experiencias piloto para afinar las herramientas del sistema y, al mismo
tiempo, comenzar a mejorar la gestin de las entidades del nivel
nacional del gobierno. Y ste se considera el objetivo de Sinergia:
evaluar para mejorar continuamente la gestin pblica (Departamento ... , 1996).
Sinergia se ha concebido como una herramienta de direccin
para mejorar la administracin pblica trada de los resultados de
la accin gubernamental en lnea con los objetivos determinados.
ROPM sus siglas en ingls (resultados orientados a la administracin pblica) es una interaccin continua entre planear, ejecutar
y evaluar. La evaluacin, a su vez, constituye un proceso de aprendizaje continuo que mantiene la retroalimentacin planeando, analizando y midiendo los resultados de las acciones. Esencialmente
Sinergia es un sistema de evaluacin de las entidades pblicas. Se
ha diseado como un instrumento para orientar la direccin pblica en el logro de los objetivos especficos establecidos por el Plan
Nacional de Desarrollo (World Bank, 1997).
Antecedentes
El sistema funciona de la siguiente manera. Con el plan indicativo,
las agencias establecen metas y objetivos para los cuatro aos correspondientes a cada periodo presidencial. Estas metas se formulan
con relacin a su misin, pero tambin con referencia al Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el gobierno para el mismo periodo.
Los planes indicativos por tanto, parten de las polticas de desarrollo
nacional y especifican los productos e impactos, las actividades para
alcanzarlos y los indicadores de desempeo para evaluar su cumplimiento. Pero su contenido es especificado por miembros de cada
entidad, con el apoyo de unidades especializadas en el Departamento Nacional dePlaneacin (Ospina, 2000).
Cada plan indicativo se actualiza anualmente con base en
autoevaluaciones internas que son entregadas al ministerio corres-
363
pondiente, y ste a su vez las entrega al Departamento Nacional de

Planeacin. Adems, el Departamento conduce de cinco a seis evaluaciones expost en algunas organizaciones y programas seleccionados estratgicamente. El DNP produce un informe anual para
el Congreso con un resumen de todas las evaluaciones y con un
anlisis del progreso alcanzado para el cumplimiento del plan
nacional. Produce, adems, un documento estratgico que analiza los resultados de las evaluaciones y propone los ajustes necesarios en programas y polticas.
De ser aprobado por el Congreso, ste se convierte en el documento orientador del trabajo para todas las entidades. Esta informacin, junto con el borrador de los planes indicativos para el ao
siguiente, sirven tambin como base para asignar el gasto pblico
y los rubros presupuestales correspondientes. La informacin sirve
tambin para identificar necesidades de desarrollo institucional y
para ajustar la informacin estratgica de las polticas pblicas. En
teora, se espera tambin que las autoevaluaciones y el documento
del DNP sirvan como fuentes de aprendizaje y mejoramiento al interior de cada entidad (cfr. Ospina, 2000: 14).
El diseo de Sinergia refleja un nfasis en el nivel ms macro
de la evaluacin, el nivel de los programas y polticas de gobierno.
Es posible que tal preocupacin explique en parte la falta de atencin a los sistemas de evaluacin del desempeo de los empleados
y a cmo stos se articularan a los niveles meso y macro del sistema. En efecto" el sistema como tal no contempla el nivel individual del desempeo, dejando a otras entidades la tarea de abordar el problema de la evaluacin de los empleados, el problema de
los incentivos asociados a sta y otros aspectos de la gestin de los
recursos humanos (Ospina, 2000).
Incluso si se acepta la idea de una divisin del trabajo entre
varias organizaciones pblicas con relacin a la responsabilidad
frente a los distintos niveles del desempeo, el sistema de evaluacin tampoco contempla un mecanismo para asegurar la coordinacin entre estas instancias. En este sentido, el sistema cuenta con
cierta coherencia "vertical" al articular el problema del desempeo
organizacional con el de las polticas pblicas, pero carece de un
grado importante de coherencia "horizontal" en el sentido de que
364
OS RAMN GIL
no est bien articulado con otras entidades encargadas de regular la

evaluacin del desempeo individual (Ospina, 2000).
La creacin y desarrollo del Sistema Nacional de Evaluacin
de Resultados de la Gestin Pblica (Sinergia) se considera corno
parte de un proceso ms amplio de redefinicin del papel y de las
responsabilidades del Estado frente a la sociedad civil desatado
por la Constitucin de 1991. Dicho proceso parte de la ampliacin
del significado institucional de la planeacin que en tres aspectos
fundamentales hace la nueva carta poltica (Departamento ... ,
1996).
En primer lugar, la Constitucin le otorga al Plan Nacional de
Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo (PND), carcter de ley
con prioridad sobre las dems leyes. Con ello establece la obligacin
del gobierno de reflejar, en la asignacin efectiva de recursos de
las leyes anuales de presupuesto, las prioridades establecidas en la
parte programtica del plan, lo cual vuelve imperativa la articulacin de los procesos de planeacin y presupuestacin.
En segundo lugar a travs del tramite legislativo que corno toda
ley debe superar el plan de inversiones y la creacin de los consejos de planeacin como instancia consultiva con participacin ciudadana en el proceso del PND. La nueva carta obliga al Estado a reconocer al Congreso y a la sociedad civil como sus interlocutores en
la definicin de los objetivos prioritarios para el desarrollo.
En tercer lugar, la nueva Constitucin le asigna al Departamento Nacional de Planeacin la responsabilidad de disear y organizar sistemas de evaluacin que midan los resultados de las polticas y proyectos de inversin, lo cual convierte al logro de los
mismos en un criterio evaluativo fundamental. Sinergia surge
como resultado de este mandato constitucional en el marco del compromiso del Estado de modernizar su gestin.
Marco conceptual
Hay tres criterios centrales sobre cuya definicin se construye Sinergia. El primer criterio se concentra en la razn de ser de la evaluacin, para qu se evala? El segundo tiene que ver con el criterio
365
normativo que gua las evaluaciones adelantadas por el sistema,

cmo se define una nueva gestin? En el tercero se asigna la responsabilidad sobre las evaluaciones, quines evalan? (Departamento ... , 1996).
Sinergia ha sido concebida como una herramienta gerencial
para el mejoramiento de la gestin pblica. Esto implica acercar los
resultados de las acciones de gobierno a lo pretendido en la planeacin. Por lo tanto, la utilidad de la evaluacin depende directamente de su contribucin al logro de resultados de dichas acciones (Departamento... , 1996). La evaluacin, por tanto, es un proceso de
aprendizaje continuo que permite retroalimentar la planeacin con
base en el anlisis y la medicin de los resultados de las acciones.
Se evala entonces para generar informacin que permita retroalimentar la toma de decisiones hacia el mejoramiento constante de la gestin pblica. La definicin del segundo criterio se desprende de la Constitucin. sta subraya la responsabilidad del
Estado frente a la sociedad civil en trminos de cumplimiento
de objetivos que contribuyan a la creacin de nuevas oportunidades de desarrollo econmico, social y ambiental para la poblacin. De esta manera una buena gestin se define, principalmente,
en trminos del logro de los resultados del PND y stos sern funcin, tanto de la claridad en la definicin de objetivos y estrategias
realizadas en la planeacin, como el despliegue de la adecuada
capacidad institucional que permita acciones eficaces y eficientes
(Departamento... , 1996).
La articulacin de la evaluacin con las acciones de gobierno y la
planeacin de la que depende la integridad de la gestin y su
orientacin a resultados, se logra ms adecuadamente cuando los
responsables de la evaluacin son los mismos actores que adelantan
las acciones. De aqu que en Sinergia la evaluacin sea concebida,
principalmente, como autoevaluacin. Esto implica que las instituciones, representadas por sus gerentes, se hagan responsables por
resultados especficos. Esto, a su vez supone que existe claridad en
torno a las polticas sectoriales, a la misin individual de la entidad
ya su capacidad institucional. Asimismo, supone una mayor auto-
JOS RAMN GIL
366
noma en los procesos gerenciales. La generacin de estas condiciones

de autoevaluacin ser un objetivo constante de Sinergia.
Se requiere de la evaluacin permanente de los resultados de
la ejecucin de los planes, para reformular el diseo de estrategias
y reorientar, cuando as se requiera, las acciones de gobierno
hacia el cumplimiento sistemtico de los objetivos del PND. 6 La
planeacin debe ser abierta a las posibilidades de cambio, ya sea
en los medios utilizados para lograr objetivos como en la validez
de dichos objetivos en el tiempo." La ejecucin parte de unos
objetivos, unas tareas claramente establecidas; es importante que
las entidades tengan autonoma para realizar las acciones establecidas en la planeacin. Las entidades y funcionarios son responsables de unos resultados especficos, en donde se supone claridad
en torno a las polticas sectoriales, mayor autonoma y responsabilidad." La evaluacin es un componente importante de la gestin, que debe retroalimentar la planeacin y la ejecucin por
medio de la informacin generada. Mediante la utilizacin continua de la evaluacin, sta deja de ser un proceso esttico y adquiere
una dinmica que permite retroalimentar los procesos de toma
de decisiones y reorientar las acciones que de ellos se derivan."
Marco institucional
Dado que la evaluacin es entendida como momento integral e

inseparable de la gestin pblica orientada a resultados, Sinergia
ms que un sistema de evaluacin constituye el sistema de gestin del PND. En un modelo integral de gestin pblica, la evaluacin debe permitir que el Estado conforme una organizacin
basada en informacin. Sin embargo, esto slo adquiere sentido
cuando el Estado y sus diferentes niveles institucionales conforman organizaciones basadas en responsabilidad, lo que supone, por
parte de las entidades, claridad sobre su misin y sobre los objeti6www.dnp.gob.cQiproyeetoslSinergia/Principios.html consultada el 17 de enero de 2001.
7Idem.
Bldem.
"Ldem.
367
a los que apuntan sus acciones, as como capacidad institucional y autonoma para ejecutarlas (Departamento... , 1996).
Dicha responsabilidad debe partir de la construccin de acuerdos interinstitucionales sobre la definicin de objetivos comunes
y la contribucin de cada entidad a su cumplimiento. El establecimiento de compromisos de accin y la delimitacin de mbitos
de accin institucional deben permitir que las entidades operen
como asociadas para el logro de los objetivos del PND. 10
Los trminos de las autoevaluaciones deben tener validez
interinstitucional, lo que supone que los parmetros evaluativos
deben ser justos para el gobierno en su conjunto, pero tambin para
cada una de las entidades que tienen responsabilidades frente a ste.
Se propone que la elaboracin de dichos parmetros debe involucrar, por lo tanto, no slo la participacin de instancias gubernamentales, sino tambin de la sociedad civil (Departamento... , 1996).
Para el logro de estos objetivos se conforman unidades de gestin que, para cada programa y subprograma, aseguren la coordinacin entre entidades y la participacin ciudadana; analicen y
hagan recomendaciones sobre la capacidad institucional y la
autonoma de cada una de ellas, velen por una adecuada asignacin presupuestal; definan los parmetros de evaluacin; y evalen peridicamente el cumplimiento de las metas establecidas
en los documentos Conpes y sus desarrollos posteriores, y gestionen los correctivos necesarios para el cumplimiento de los objetivos propuestos en ellos (Departamento... , 1996).
Las unidades de gestin del plan sern equipos de trabajo conformados por un representante de alto nivel de cada entidad ejecutora del programa, por un representante de la unidad tcnica
correspondiente en el Departamento Nacional de Planeacin, por
un representante de la Divisin Especial de Evaluaciones de Resultados de la gestin del mismo departamento y, si es el caso, por
otros actores que tengan injerencia en los resultados del programa.
La conformacin de las unidades de gestin ser definida en los
documentos Conpes que detallen los programas del PND (Departamento ... , 1996).
VOS
IOIdem.
JOS RAMN GIL
368
Documentos Conpes
El Conpes, es un consejo encargado de tomar decisiones sobre
aspectos de la poltica econmica y social del gobierno central.
Presidido por el Presidente de la Repblica, incluye a los ministros del rea econmica y los gerentes del banco de la Repblica
y la Federacin Nacional de Cafeteros. La Secretara del Conpes
est a cargo del Departamento Nacional de Planeacin (DNP).ll
En los gobiernos de los presidentes Lleras, Pastrana y Lpez, el
Conpes se reuna cada semana. En las administraciones de Turbay, Betancour, Barco y Gaviria, con menor frecuencia. En todos los
gobiernos, los temas a tratar los ha definido el DNP, de acuerdo con
el Presidente. En cada caso, el DNP presenta un documento tcnico
que analiza el problema a tratar y propone una solucin o recomendacin. Este esquema de discusin le da gran ventaja al DNP. 12
En general, los documentos se elaboran en coordinacin con
el ministerio o entidad pblica encargada de ejecutar programas
en el rea bajo discusin. En ocasiones, Planeacin propone soluciones con las cuales la entidad ejecutora no est de acuerdo." El
Conpes tambin discute en detalle las diferentes secciones del Plan
de Desarrollo y tiene que aprobar las garantas de la nacin para
los emprstitos externos. Adems el Conpes es responsable de la
poltica de inversin extranjera y es usual que en l, se acuerden los
grandes lineamientos del presupuesto nacional y las proporciones del presupuesto de inversin que deben ser competencia de
los diferentes ministerios.
Marco operacional
Sinergia, en el plano operativo, estar conformada por dos mdulos. El primero de ellos ser una red de autoevaluaciones de
los organismos y entidades del Estado y el segundo lo integrarn las evaluaciones de temas estratgicos contratados externamente con expertos en las diferentes reas escogidas (Departamento ... , 1996).
1I
Fuente: www.dnp.gov.co/conpeslconpes.htmlconsultada el 14 de enero de 2001.
12 ldem.
u-
.
/
369
A partir de la expedicin del Plan Nacional de Desarrollo, las

entidades debern revisar su misin o razn de ser dentro de la estrategia global del gobierno. En concordancia con sta y con base en
los objetivos establecidos en el plan y en los documentos Conpes
que lo precisan y desarrollan, debern fijar sus propios objetivos.
stos se estableceran como responsabilidades directas del resultado
de la ejecucin de los programas relacionados con los objetivos del
plan. Su fijacin deber contemplar un proceso de priorizacin y
ponderacin, de manera que los gerentes pblicos en cada institucin se hagan responsables, en principio, de no ms de ocho objetivos estratgicos (Departamento... , 1996).
Por medio de la representacin en las unidades de gestin, las
entidades debern definir los indicadores que, a su juicio, permitan
evaluar el cumplimiento de los objetivos en trminos de eficiencia, eficacia e impacto. Si bien los indicadores dependern de cada
objetivo especfico, no se debern fijar ms de tres indicadores
por objetivo (Departamento... , 1996).
Partiendo de la definicin de los indicadores, las entidades a
travs de las unidades de gestin establecern con base en su capacidad institucional, un rango de metas dentro del cual se esperan
situar al final de un ao. Las metas fijadas debern ser justas para la
nacin, pero tambin justas para el gerente en trminos de los recursos con los que cuenta para alcanzarlas (Departamento... , 1996).
Anualmente, el Departamento Nacional de Planeacin contratar externamente evaluaciones sobre temas que se consideren
estratgicos para el alcance de los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo. Estas evaluaciones, que sern realizadas por especialistas en cada tema escogido, podrn concentrarse en polticas: programas, proyectos, gestin de entidades, procedimientos, etctera. Y
podrn ser evaluaciones ex ante, concurrentes o ex post, segn se
considere necesario (Departamento... , 1996).
Diseo de Sinergia
El plan indicativo es un instrumento que 'recoge la informacin
mnima necesaria para hacer evaluable la gestin de las entidades
370
JOS RAMN GIL
pblicas en torno a resultados. El plan indicativo permite articular los objetivos de poltica o sectoriales a los objetivos de entidad, y stos a los proyectos y las actividades (establecidas en los
planes de accin) al interior de las entidades. Por lo que es el instrumento utilizado para la discusin presupuestal de metas fsicas, programas y proyectos prioritarios en los comits funcionales
de Inversin. Luego de los ajustes realizados en dichos comits,
se convierte en el compromiso de las entidades y los sectores con
el logro de sus objetivos, de acuerdo con los recursos presupuestales asignados (Departamento... , 1998).
Elaborar el plan indicativo consiste en definir claramente los
siguientes parmetros de evaluacin: bjetivos sectoriales o de poltica, objetivos de las entidades y resultados esperados cuatrienal y
anualmente. Hacer seguimiento y evaluacin del plan indicativo
consiste en establecer los resultados efectivamente alcanzados y las
actividades efectivamente realizadas (Departamento... , 1998).
La informacin generada por el plan indicativo ser sistematizada en un programa de informacin gerencial que le permita a un
gerente pblico conocer el Estado de su gestin en una pantalla
semaforizada. El sistema, a su vez, deber permitirle identificar
oportunamente el problema sobre el cual debe tomar una decisin
para reorientar acciones que lleven al cumplimiento de los objetivos
sobre los que se ha hecho responsable ante el gobierno.
El plan indicativo sectorial es la base de todo el proceso de planeacin de un ministerio sectorial. Est definido por: a) los objetivos
sectoriales, que corresponden a las grandes prioridades de desarrollo
de los sectores; b) los indicadores y sus metas que permiten medir el
cumplimiento de los objetivos; yc) las actividades prioritarias
que reflejan la estrategia de accin que garantizara el logro de los
objetivos (Departamento ... , 1998).
Cada ministerio sectorial establece los objetivos ms importantes de su sector dando prioridad a aquellos que apunten al cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo. Estos objetivos son del
mbito econmico, social, financiero o administrativo y buscan dar
cumplimiento a las metas fijadas por el gobierno nacional, a travs
371
de la integracin de esfuerzos con recursos humanos, materiales y

financieros de todas las entidades del sector. El proceso de priorizacin deber llevar a definir un nmero de objetivos del que pueda
realmente hacerse responsable el sector en cabeza del ministerio
sectorial respectivo. Los objetivos sectoriales deben cumplir con
las siguientes condiciones (Departamento ... , 1998):
Ser consistentes. Apuntar claramente al cumplimiento de la

misin del sector y de las prioridades fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo.
Ser estratgicos. Responder a aspectos vitales que tengan un
peso significativo en la gestin del sector, corrigiendo la tendencia a utilizar recursos en aspectos triviales que poco aportan al cumplimiento del plan.
Expresarse en trminos delo que sebusca lograr, enfocados a los resultados que se espera alcanzar, no a las actividades que realizan
para lograrlos.
Ser alcanzables. Que consulten la capacidad institucional de
las entidades del sector que van a responder directamente por
su cumplimiento, bajo las condiciones externas e internas que
lo afectan y con los recursos previstos.
Ser medibles. Para cada objetivo debe poder establecerse uno
o ms indicadores que reflejen su cumplimiento y que sean
monitoreables a lo largo del tiempo.
Los objetivos sectoriales debern ser ponderados de acuerdo
con su peso estratgico en la gestin del sector para cumplir con
los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo. Esta ponderacin debe surgir de un acuerdo entre el ministerio y la unidad tcnica del DNP. El objetivo ms importante tendr una ponderacin
mayor que el que le siga en importancia, y as sucesivamente. Tal
ponderacin se debe expresar en trminos de porcentajes. Los porcentajes deben sumar 100 por ciento.
La definicin de los objetivos sectoriales debe estar acompaada de indicadores que describan mediciones cualitativas o cuan-
372
JOS RAMN GIL
titativas e indiquen los resultados o impactos esperados en el logro

de un objetivo. El valor inicial del indicador deber especificarse
sobre la situacin actual, en la fecha en que se est elaborando el
plan indicativo del sector (Departamento... , 1998).
Los planes indicativos por entidad: las entidades pblicas
responsables para ejecutar programas del gasto pblico identificados en el cuarto ao del plan de desarrollo son lo que se llama el
plan indicativo en estricto sentido. Estos planes deben incluir las
polticas y prograrnas definidos en el Plan Nacional de Desarrollo, deben especificar los rendimientos y resultados esperados y
la manera en que stos se lograrn y deben identificar los indicadores especficos de actuacin para ser usados por el proceso de
evaluacin. Estos planes de cuatro aos se pondrn al da anualmente, definiendo los planes anuales, a su vez, con los objetivos
correspondientes. El plan indicativo por entidad se considera la
principal herramienta (World Bank, 1997).
Los planes indicativos de entidad concretan los compromisos
de la entidad en tomo a unos objetivos sectoriales o de poltica. En
ellos deben definirse: a) los objetivos sectoriales o de poltica, que
representan las grandes prioridades de desarrollo en los que se
enmarcan los compromisos de la entidad; h) los objetivos de la entidad, que corresponden a los compromisos y responsabilidades adquiridas en cumplimiento a los objetivos sectoriales o de poltica; e)
los indicadores y sus metas, que permiten medir el cumplimiento
de los objetivos de la entidad; d) los proyectos, que representan
unidades gerenciales bajo la autonoma de la entidad; y e) las actividades prioritarias, que surgen de las estrategias definidas (en los
proyectos) y que se seleccionan por su representatividad en el logro
de los objetivos de la entidad (Departamento... , 1998).
Cada entidad establece los objetivos que contribuyan al logro
de los compromisos sectoriales o de poltica en las reas de su como
petencia. El proceso de priorizacin deber llevar a definir un
nmero de objetivos del que pueda realmente hacerse responsable
la entidad u organismo Las condiciones con las que la entidad
debe cumplir son equivalentes a las que deben cumplir los objetivos sectoriales (Departamento..., 1998: 6):
373
Ser consistentes. Apuntar claramente al cumplimiento de la

misin de la entidad y de las prioridades fijadas en los objetivos sectoriales o de poltica.
Serestratgicos. Responder a aspectos vitales que tengan un peso
significativo en la gestin de la entidad, corrigiendo la tendencia a utilizar recursos en aspectos triviales que poco aportan al
cumplimiento del plan.
Expresarse en trminos de lo que se busca lograr, enfocados a los
resultados que espera alcanzar la entidad, no a las actividades
que realiza para lograrlos.
Ser alcanzables. Que consulten la capacidad institucional de
la entidad, bajo las condiciones externas e internas que lo
afectan y con los recursos previstos.
Ser medibles. Para cada objetivo debe poder establecerse uno
o ms indicadores que reflejen su cumplimiento y que sean
monitoreables a lo largo del tiempo.
Los objetivos debern ser ponderados de acuerdo con su peso
estratgico en la gestin de la entidad para cumplir con sus responsabilidades sectoriales o de poltica. en el caso de las entidades
adscritas o vinculadas a un ministerio, esta ponderacin debe surgir de un acuerdo con el ministerio respectivo, en el caso de entidades u organismos no sectoriales esta ponderacin se analiza
directamente con el DNP. El objetivo ms importante tendr una
ponderacin mayor que el que le siga en importancia, y as sucesivamente. Tal ponderacin se debe expresar en trminos de porcentaje. Los porcentajes deben de sumar 100 por ciento (Departamento ... , 1998).
Las metas del cuatrienio corresponden al valor esperado de cada
uno de los indicadores al final de los cuatro aos de vigencia del Plan
Nacional de Desarrollo respectivo. Deben irse ajustando en cada
plan indicativo anual, de acuerdo con el nivel de logro de los objetivos del cuatrienio y las posibilidades de cumplimiento para lo que
resta de cada periodo de gobierno (Departamento... , 1998).
Las metas del ao son los valores esperados de los indicadores
a finales de cada ao. Los niveles sobresaliente, satisfactorio y mni-
JOS RAMN GIL
374
mo O crtico se refieren al rango de valores esperados y miden niveles de cumplimiento del objetivo en trminos del indicador. Las
metas definidas en el plan indicativo representan los compromisos sectoriales y es a partir de ellas que se llevar a cabo el seguimiento al cumplimiento del plan de desarrollo; es necesario por lo
tanto establecer con suma claridad exactitud el valor de las metas
a las que el sector puede comprometerse en cada uno de los indicadores de cumplimiento de sus objetivos (Departamento... , 1998).
Los proyectos representan la estrategia de accin con la que
se busca el logro de los objetivos de la entidad, dada su capacidad
institucional y los recursos disponibles. Un proyecto se concreta
en un conjunto de actividades coherentes que pueden conformar
desde unidades estratgicas que responden a un ciclo clsico de
inversin, en un lugar y con una poblacin definida, hasta estrategias de accin que corresponden a labores o procesos asociados
con las funciones de la entidad. No se debe limitar el alcance del plan
indicativo a los proyectos que se financian con recursos de inversin; todo conjunto de actividades que responden al logro de un
objetivo definido como prioritario, se incluye en el plan indicativo
bajo la categora de proyecto, no importa si se financia o cofinancia
con recursos de funcionamiento o de inversin del Presupuesto General de la Nacin (Departamento... , 1998).
Evaluacin del plan indicativo
Evaluacin peridica
Los planes indicativos son objeto de revisiones peridicas
tanto de las metas logradas como de las actividades realizadas. Se
ha definido una fecha general de corte a 30 de junio y cortes especficos para aquellos objetivos sobre los cuales se definan indicadores adicionales o evaluaciones estratgicas especficas. Se evala
cmo va cada objetivo con respecto a lo programado para fin de
ao y cunto se ha cumplido a la fecha de corte. Esta evaluacin
proporciona la siguiente informacin (Departamento... , 1998):
Nivel de cumplimiento de objetivos con base en los resultados alcanzados en los indicadores del plan indicativo. Para su
375
clculo se establece el valor de cada indicador a la fecha de

corte (30 de junio) y se define una autocalificacin entre cero y
cinco que mida las expectativas de logro de la meta, de acuerdo con los resultados que se lleva a la fecha de corte y las
acciones que se han realizado hasta el momento.
Nivel de cumplimiento de objetivos con base en evaluaciones estratgicas realizadas. Parte de la informacin que se
espera que brinde una evaluacin estratgica es la calificacin de expectativas de logro del objetivo al cual apunta la
evaluacin, en las fechas de corte que se acuerden.
Nivel de cumplimiento de objetivos con base en los resultados alcanzados en indicadores adicionales a los del plan
indicativo. Se realiza siguiendo el mismo procedimiento de
evaluacin basado en indicadores del plan indicativo, pero
utilizando los indicadores seleccionados ad hoc.
Evaluacin peridica de actividades
Se evala el cumplimiento de cada actividad con respecto a
la fecha para la que estaba programada. Esta evaluacin se realiza
con respecto a la fecha de corte, e incluye los siguientes resultados (Departamento... , 1998: 10):
Porcentaje programado a la fecha para cada objetivo. Es la
suma de las ponderaciones de las actividades con fecha lmite programada de cumplimiento anterior o igual a la fecha de
corte. Porcentaje alcanzado a la fecha para cada objetivo. Es
la suma de las ponderaciones de las actividades cumplidas
efectivamente hasta la fecha de corte. Porcentaje de cumplimiento para cada objetivo. Es el porcentaje alcanzado en
relacin con lo programado (alcanzado/programado) * 100.
Evaluacin peridica de ejecucin presupuestal
En las fechas de corte establecidas se evala el nivel de ejecucin presupuestal con respecto a lo programado (Departamento... ,
1998).
rosr RAMN GIL
376
Evaluacin final
Se evala el cumplimiento final de objetivos con respecto a
lo programado para el ao y se evala la estrategia seguida para
el logro de cada objetivo mediante la evaluacin final de actividades. Estas evaluaciones permiten generar los mismos resultados
que la evaluacin peridica de los planes indicativos, pero la calificacin es obtenida automticamente de acuerdo con los resultados
alcanzados para los indicadores (Departamento... , 1998).
El objetivo de las evaluaciones es identificar y plantear soluciones a los cuellos de botella en la ejecucin de las polticas
pblicas. En caso de que stos puedan ser solucionados al interior
de las instituciones, la responsabilidad de hacerlo recaer en su
gerente. En caso contrario, es decir, cuando los cuellos de botella
estn fuera del control de las instituciones individualmente, la responsabilidad de su solucin recaer en instancias suprainstitucionales. El Consejo de Ministros, el Conpes y el Congreso, sern
entonces los mbitos en los que se deban dar dichas soluciones.
Durante el primer semestre de cada ao, habiendo recibido el resultado de las evaluaciones estratgicas y de los planes indicativos de
las diferentes entidades seleccionadas, en el Departamento Nacional de Planeacin, como representante de las diferentes unidades
de gestin conformadas, se sistematizar, consolidar y analizar
la informacin resultante. Este proceso generar una metaevaluacin que ser el producto de la evaluacin de las evaluaciones y
que ser la base para varios informes que contendrn propuestas
concretas sobre alternativas de solucin a los problemas identificados a travs del anlisis (cfr. Departamento... , 1996: 21).
Los informes tendrn tres usos primordiales: el primero, ser
un informe al Conpes sobre el cumplimiento del Plan Nacional
de Desarrollo con recomendaciones sobre polticas y procedimientos que requieran algn tipo de reformulacin. ste deber servir,
entre otros, para el informe anual al Congreso y como base para
la elaboracin del Plan Anual de Inversiones del siguiente ao; el
segundo ser un informe que servir de base para la toma de decisiones relacionadas con modificaciones presupuestales durante el
ao en vigencia; el tercero ser un documento a las entidades con
377
informacin sobre su gestin respecto a las dems entidades del

Estado, recomendaciones sobre aspectos exitosos o fallidos de las
evaluaciones de sus planes indicativos y un reporte sobre los principales resultados de las evaluaciones estratgicas (Departamento... , 1996).
Con el objeto de mantener una coherencia permanente entre
los proyectos de inversin sobre los que se hace la asignacin
anual de presupuesto y los programas estratgicos del Plan Nacional de Desarrollo, el sistema de informacin estar ligado al
Banco de Proyectos de Inversin Nacional (BPIN). Para ello, cada
registro de proyecto como cdigo presupuestal deber identificar
desde un inicio, su vinculacin con un programa estratgico del
plan. Esto asegurar, por otra parte, la prevalencia del Plan Nacional de Inversiones sobre la Ley Anual de Presupuesto, tal como lo
establece la Constitucin de 1991. Asimismo, se da cumplimiento a
la Ley 152 en cuanto se refiere a la creacin del Banco de Programas y Proyectos en el Departamento Nacional de Planeacin (Departamento... , 1996).
Presentacin de los planes indicativos
y de sus evaluaciones
Planes indicativos sectoriales
Cada ministerio sectorial deber preparar y registrar su plan
indicativo sectorial en el Mdulo de Plan Indicativo del Sistema
de Informacin de Sinergia y remitirlo en medio impreso y en
medio magntico al Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
Los planes indicativos sectoriales son la herramienta fundamental
de anlisis en el Comit Tcnico del Anteproyecto de Inversin
respectivo y deben presentarse al DNP por lo menos una semana
antes de la realizacin Comit Funcional de Inversin correspondiente (Departamento... , 1998).
Los comits funcionales de Inversin tienen como objetivo la
discusin de los planes indicativos sectoriales o de organismos o
entidades no sectoriales y de los proyectos prioritarios de inters
nacional y el anlisis de la ejecucin de los objetivos sectoriales o
378
JOS RAMN GIL
de poltica. En el desarrollo de los comits funcionales participan

el ministro sectorial respectivo o el responsable del organismo o
entidad no sectorial, el subdirector del DNP, los jefes de la Unidad
de Inversiones y Finanzas Pblicas, de la Divisin Especial de Evaluacin y de la Unidad Tcnica del DNP (Departamento ... , 1998).
Una vez definidos los objetivos sectoriales, el ministerio deber
remitir a sus entidades el paquete de disquetes preparado por el
DNP para su distribucin. Dentro de la informacin de cada entidad
est la lista de proyectos ya registrados en el BIPN y la lista de objetivos sectoriales, acordada entre el ministerio y el DNP, a la que debern subordinarse los objetivos de las entidades adscritas y vinculadas para garantizar la coherencia estratgica sectorial.
La evaluacin de los planes indicativos sectoriales la realiza el
ministerio y la remite al DNP. Esto induye revisiones peridicas y
al final de cada ao de las metas logradas, y un seguimiento permanente a las actividades prioritarias para garantizar el logro de cada
objetivo. El15 de julio de cada vigencia y el3 de enero (una vez
culminada la vigencia en estudio) genera los reportes de evaluacin del plan indicativo, y los enva al DNP en medio impreso y en
medio magntico, con toda la informacin correspondiente (Departamento... , 1998).
Planes indicativos de entidad

Entidades sectoriales
En el caso de entidades sectoriales el proceso inicia con la remisin por parte del ministerio a la entidad del paquete de disquetes
preparado por el DNP. Dentro de la informacin que debe recibir
la entidad, est su lista de proyectos ya registrados en el BPIN
central y la lista de objetivos sectoriales, acordada entre el ministerio y el DNP, a la que debern subordinarse los objetivos de la entidad para garantizar su coherencia estratgica con el sector (Departamento ... , 1998).
A partir de esta informacin, cada entidad elabora su plan indicativo y lo concerta con el ministerio sectorial respectivo (inclusive la direccin superior del ministerio elabora su plan indicativo).
Una vez aprobado, lo registra en el Mdulo de Plan Indicativo del
379
Sistema de Informacin de Sinergia y lo remite en medio impreso

y en medio magntico al ministerio sectorial, para que ste lo
consolide y lo remita al DNP.
Tanto el plan indicativo sectorial como los planes indicativos
de las entidades adscritas y vinculadas son las herramientas de
anlisis en el Comit Tcnico del Anteproyecto de Inversin respectivo y deben presentarse al DNP por lo menos una semana
antes de la realizacin del Comit Funcional de Inversin correspondiente (Departamento... , 1998).
La evaluacin del plan indicativo de entidad la realiza la entidad y la remite al ministerio, quien se encarga de su consolidacin
y remisin al DNP. Esto incluye, de la misma forma que en las dependencias, una revisin peridica y, al final de cada ao, de las metas
logradas, y un seguimiento permanente a las actividades prioritarias para garantizar el logro de cada objetivo.
Entidades u organismos no sectoriales

En el caso de entidades u organismos no sectoriales, el proceso inicia
con la definicin y acuerdo con el DNP de los objetivos de poltica
a los que responden sus objetivos de entidad. Los planes indicativos de entidad, una vez concertados debern registrarse en el
Mdulo de Plan Indicativo del Sistema de Informacin de Sinergia y remitirse en medio impreso y en medio magntico al DNP. En
trminos de los planes indicativos, vale la pena hacer mencin de
tres reas importantes que se identificaron como susceptibles de mejora en el diseo de Sinergia (Departamento... , 1996):
Cobertura del sistema
Fijacin de metas
Especificacin de los indicadores de gestin
a) Cobertura de Sinergia
Aunque el nfasis de Sinergia sea la evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo, es importante que todas las entidades pblicas vayan adoptando el sistema. Es cierto que no todas las entidades son ejecutoras de programas definidos en el Plan Nacional
380
JOS RAMN GIL
de Desarrollo, o que no todos los programas de cada una de las entidades estn incluidos. Sin embargo, todas las entidades pblicas deben ser motivadas para preparar planes indicativos que
incluyan todos sus programas principales. Esto contribuir en mayor
medida a propiciar un ambiente general que conduzca a una gestin pblica dirigida a resultados. Para asegurar que se cumpla con
los requerimientos necesarios para evaluar el plan de desarrollo, sin
embargo, es necesario que el ONP haga un listado de programas y entidades pblicas para las cuales la elaboracin de los planes indicativos es un requisito.
b) Fijacin de metas .
En un principio, la fijacin de metas para cada uno de los indicadores ser difcil, particularmente en trminos de indicadores
de impacto con los cuales los gerentes han tenido poca experiencia.
Para tales indicadores, las metas establecidas deben ser consideradas como experimentales. Es importante, adems, que stas sean
definidas con base en los recursos disponibles para el programa,
experiencias pasadas, y posibles eventos externos que pueden
afectar los resultados deseados. Por ejemplo, cambios en la tasa de
crecimiento de la economa pueden afectar la capacidad de crear
empleos a travs de programas pblicos. En este sentido es importante que el proceso de evaluacin incorpore, como actualmente
se postula en Sinergia, informacin complementaria que ayude a
explicar las razones de desviaciones en la consecucin de las metas
establecidas tanto por debajo como por encima de ellas.
e) Especificacin de los indicadores de gestin
Al mismo tiempo que es importante que los planes indicativos
incluyan indicadores de eficiencia, eficacia, efectividad e impacto,
es relevante que las entidades entiendan que cada uno de ellos tiene
una funcin diferente y que el foco de atencin debe de estar por
ltimo en los indicadores de impacto. En este contexto puede ser
de inters para las entidades distinguir entre los indicadores de
resultados intermedios y los de resultados finales (aun si en un principio no puedan proveer informacin de estos ltimos). Los resultados intermedios son eventos que ocurren fuera del programa y
que llevarn a resultados finales.
381
Anualmente, durante el segundo semestre, el Departamento Nacional de Planeacin, tiene la encomienda de organizar un evento
abierto al pblico en el cual se difundirn los principales resultados de las evaluaciones estratgicas y se informar sobre el estado
de avance del Plan Nacional de Desarrollo, con base en la informacin suministrada por los planes indicativos. Asimismo, con base en
lo presentado en estos eventos, se difundirn publicaciones que
contengan la informacin referente a los resultados de la gestin
anual de la administracin pblica en torno al cumplimiento del
Plan Nacional de Desarrollo. En este tipo de eventos y publicaciones no se har referencia a la gestin individual de los gerentes
pblicos, sino a los resultados de los programas de gobierno (Departamento... , 1996).
Sistema de incentivos
Con la finalidad de lograr que las evaluaciones sean realmente eficaces y que los gerentes cumplan con las metas que inicialmente se establecen, Sinergia contempla tres tipos de incentivos
(Departamento... , 1996):
Incentivos personales. Se establecen, con base en los resultados de

los planes indicativos y con un plan anual de reconocimiento
de mritos a los mejores ejecutores del plan, en donde se resalta
la labor de las mejores gestiones sin hacer ninguna alusin a los
peores gestores. Este reconocimiento se propuso que fuera pblico y se realizara a travs de la entrega de medallas por
parte del Presidente de la Repblica a sus mejores ministros,
directores, gerentes y presidentes de organismos y entidades
pblicas.
Incentivos presupuestales. Aquellas entidades, que con base en los
resultados de sus planes indicativos, hayan ameritado reconocimiento pblico a sus dirigentes, tendrn prioridad en la
asignacin de presupuesto anual.
Incentivos organizacionales. La utilizacin de la evaluacin de resultados como base para la modificacin de procesos suprainstitucionales que entorpecen una buena gestin de las
entidades.
382
JOS RAMN GIL
Se plantea que para el logro de los objetivos de Sinergia, el gobierno colombiano debe asegurarse de continuar con los lineamientos fundamentales que definen el modelo de gestin pblica orientada a resultados (Departamento... , 1996):
Claridad de objetivos y metas.
Autoridad y libertad para cumplir con las funciones establecidas.
Correspondencia entre los instrumentos de poltica y los
objetivos.
Mecanismos adecuados de rendicin de cuentas.
Algunos funcionarios del gobierno colombiano consideran que
Sinergia contribuye al seguimiento del primero y tercero de estos
lineamientos. Sin embargo, tiene poca o ninguna incidencia en el
segundo y cuarto de ellos. Es aqu donde se necesita acompaar
el esfuerzo de Sinergia con reformas complementarias a la administracin pblica. Esto lleva a pensar, en por lo menos dos reas crticas (Departamento ... , 1996):
Reforma presupuestal. sta debe estar dirigida a lograr:
Un control estratgico del gasto pblico que permita mantener estabilidad macroeconmica al mismo tiempo que
busque el mejor desempeo microeconmico de las entidades pblicas;
Un presupuesto unificado que permita identificar adecuadamente los costos totales de polticas y programas; y
Una asignacin presupuestal que est ligada al desempeo
de las entidades y la consecucin de los objetivos deseados.
Reforma en la administracin delpersonal pblico. sta debe estar

dirigida a lograr:
Una mayor flexibilidad para los gerentes en la administracin del recurso humano; y
Una evaluacin continua del desempeo del personal que a
su vez est ligada con medidas acordes de reconocimiento
como son la promocin, etctera.
383
Acuerdos de eficiencia
Los acuerdos de eficiencia son un instrumento de gestin
dirigido a evaluar y mejorar los resultados del Plan Nacional de
Desarrollo, sobre la base de una mayor certeza respecto al monto y
la distribucin estratgica del gasto y una mejor definicin de metas
fsicas a las que apuntan las entidades. "Los acuerdos de eficiencia
son un instrumento contractual entre los dos rganos centrales
de presupuesto que son Planeacin Nacional y el Ministerio de Hacienda y las entidades o ministerios". 14 Estos acuerdos establecen
compromisos medibles entre las instancias encargadas del financiamiento y la programacin del gasto (Ministerio de Hacienda),
la planeacin y la evaluacin de la gestin en su conjunto (Departamento Nacional de Planeacin), y el diseo y la ejecucin
de las polticas sectoriales (ministerios y entidades). Estos compromisos las responsabilizan respectivamente de asegurar una mayor
certidumbre sobre los recursos presupuestales y de caja disponibles, desinstitucionalizar los recortes, fijar inequvocamente las prioridades de gasto y cumplir los resultados fsicos previstos (Conpes, 1999).
Se busca que los acuerdos de eficiencia sean como una especie
de contrato de riesgo compartido. Lo que tratan de hacer es que no
slo las metas o los objetivos de gestin de los ministerios sectoriales sean medibles y pblicos, sino que adems ellos tengan
claridad sobre qu restricciones tienen anualmente para lograr esas
metas. Y esas restricciones estn dadas por la gestin de los ministerios centrales de Hacienda y Planeacin que en la actualidad no
se estn midiendo. 15
Los acuerdos de eficiencia comprendern compromisos de eficiencia por sector, por parte de los ministerios rectores de las polticas sectoriales, el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda. En ellos se establecern metas anuales de
ejecucin de las polticas sectoriales del Plan Nacional de Desarrollo "Cambio para Construir la Paz" (Conpes, 1999).
14 Fuente:
15 Fuente:
Entrevista 1.
Entrevista 3.
lOS RAMN GIL
384
Los acuerdos de eficiencia sern discutidos y aprobados por

el mximo nivel jerrquico de los organismos involucrados, y sern
definidos sobre los programas de las entidades ejecutoras del presupuesto nacional, conforme a la priorizacin estratgica que se
realice por parte de los ministros rectores de las polticas sectoriales. Para esto se adoptar el siguiente cronograma de operacin
(Conpes, 1999):
Realizacin de los acuerdos
de eficiencia sectoriales
El ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de
Planeacin presentarn el monto definitivo global de los presupuestos de cada ao y su respectiva composicin, as como los recursos de caja correspondiente. Lo anterior en concordancia con las
metas del plan financiero aprobado por el Confis.
El Departamento Nacional de Planeacin definir las cuotas preliminares de inversin con base en los recursos de caja disponibles.
Los ministerios sectoriales elaborarn un documento de priorizacin estratgica sectorial que contemple (Conpes, 1999):
La priorizacin de objetivos y programas de gobierno en
concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y la conformacin de una poltica global de eficiencia para el sector.
La priorizacin, por entidad ejecutora, para los programas
que harn parte de los acuerdos de eficiencia.
El criterio de distribucin regional de recursos.
El plan indicativo de cada entidad.
Las entidades revisarn sus planes indicativos y priorizarn
sus objetivos y metas fsicas globales y regionales. Este ejercicio
debe comprender una presupuestacin por objetivos que resulta de
la agregacin del costo de los proyectos atados a los mismos. Las
metas propuestas, cuyo cumplimiento deber ser realista con respecto a la disponibilidad real de caja, se convertirn en compromisos de las entidades ante los ministerios sectoriales y el DNP
dentro del acuerdo de eficiencia.
385
Se reunirn los comits funcionales de presupuesto en las

fechas que la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas determine. stos estarn conformados por el viceministro sectorial, el
jefe de la direccin respectiva del DNP Ylos directores de las entidades ejecutoras. En ellos, se presentarn los resultados de la gestin de las entidades con respecto al cumplimiento de metas fsicas
del Plan Nacional de Desarrollo hasta la fecha. Asimismo, se har
una exposicin de los planes indicativos sustentando los objetivos
para la vigencia siguiente; y la contribucin al logro de las metas y
objetivos propuestos en el documento de priorizacin estratgica.
Los comits funcionales revisarn y aprobarn los planes indicativos y la agregacin presupuestal correspondiente.
Este ejercicio se consolidar en los acuerdos de eficiencia que
sern firmados por cada uno de los ministros sectoriales, el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico y el director del Departamento
Nacional de Planeacin.
Las entidades ejecutoras debern revisar permanentemente el
avance de sus planes indicativos para ser presentados a sus ministerios respectivos cuando ellos lo soliciten. Los ministerios presentarn al Departamento Nacional de Planeacin un informe cada
cuatro meses sobre el estado de avance de los compromisos de eficiencia sectoriales (Conpes, 1999).
Igualmente, cada seis meses se llevar a cabo un proceso de calificacin de eficiencia de las entidades ejecutoras con base en los
logros de las metas propuestas en sus planes indicativos. Los resultados del seguimiento podrn ser tomados como uno de los criterios para la asignacin del PAe para la siguiente vigencia (Conpes,
1999).
Estructura del presupuesto pblico.
El sistema presupuestal est constituido por (ngel, 2000):
Un plan financiero.
Un plan operativo anual de inversiones.
El presupuesto anual de la nacin.
El plan financiero est definido en el Estatuto Orgnico del
Presupuesto como un instrumento de planificacin y gestin finan-
386
JOS RAMN GIL
ciera del sector pblico. "De acuerdo con ello, debe tomar en consideracin las previsiones de ingresos, gastos, dficit y su financiacin
compatibles con el Programa Anual de Caja y las polticas monetaria, cambiara y crediticia" (ngel, 2000).
El plan financiero establece la capacidad de inversin de la entidad en el mediano plazo, para ejecutar los programas y proyectos
identificados en el plan de desarrollo de acuerdo con las prioridades establecidas y con las posibilidades reales de financiamiento
a travs de recursos propios y de otras fuentes alternativas de financiamiento como transferencias, cofinanciacin, recursos de crdito, etctera (Red Nacional. .. , 1998).
El plan financiero define las previsiones de ingresos, gastos,
dficit y su financiacin que son requeridas para la elaboracin del
plan operativo anual de inversiones option -POAI- y el presupuesto
anual de ingresos y gastos. Define igualmente las metas mximas
de pagos a efectuarse durante el ao, que servirn de base para elaborar el Programa Anual de Caja, PAe (cfr. Red Nacional. .., 1998: 32).
En primer trmino, el plan financiero por primera vez aparece
mencionado en la Constitucin nacional, en el artculo 339 sobre
el plan general de desarrollo, cuando dice que "el plan de inversiones pblicas contendr los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la
especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin (ngel, 2000).
Adems, corresponde al ministro de Hacienda y Crdito Pblico, en coordinacin con el Departamento Nacional de Planeacin, preparar el plan financiero; el cual debe ajustarse con fundamento en sus ejecuciones anuales y someterse a consideracin del
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes), previo concepto del Confis (cfr. ngel, 2000: 43).
Igualmente el plan financiero establece la meta de inversin para
el sector pblico. Con base en esta meta de inversin el Departamento Nacional de Planeacin, en coordinacin con el ministro
de Hacienda y Crdito Pblico, elabora el plan operativo anual de
inversiones. Este plan, una vez aprobado por el Consejo Nacional
de Poltica Econmica y Social (Conpes), para su inclusin en el proyecto del presupuesto general de la nacin. Los ajustes se harn
387
con el ministro de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento

Nacional de Planeacin (ngel, 2000).
El plan operativo anual de inversiones, estipula la ley, que es
aquel que debe sealar los proyectos de inversin, clasificados
por sectores, rganos y programas. Este plan debe guardar concordancia con el plan nacional de inversiones (ngel, 2000).
El plan operativo anual de inversiones (POA!) es el instrumento
mediante el cual se elabora el presupuesto de inversin, en el que
se relacionan 'los programas y proyectos que permiten cumplir
con los objetivos del plan de desarrollo y con las metas que correspondan a la respectiva vigencia fiscal, de conformidad con el potencial financiero del departamento (Red Nacional..., 1998).
En este plan se realiza la clasificacin de los proyectos de inversin a ejecutar segn sectores, rganos y programas y debe guardar concordancia con el plan de inversiones incluido en el plan de
desarrollo y con las previsiones y metas del plan financiero (Red
Nacional..., 1998: 33):
El plan nacional de inversiones se encuentra constantemente
aludido en las disposiciones constitucionales del captulo I1, del
ttulo XII de la Constitucin nacional sobre los planes de desarrollo. Artculos como el 339, el 341, preceptan que el Plan Nacional
de Desarrollo est conformado por (ngel, 2000):
una parte general, y
un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden
nacional.
Este ltimo debe contener:
Los presupuestos plurianuales de los principales programas
y proyectos de inversin pblica nacional.
La especificacin de los recursos financieros requeridos
para su ejecucin.
Artculo 60. Contenido del plan de inversiones. El plan de
inversiones de las entidades pblicas del orden nacional incluir
principalmente:
JOS RAMN GIL
388
La proyeccin de los recursos financieros disponibles para su

ejecucin y su armonizacin con los planes de gasto pblico.
La descripcin de los principales programas, con indicacin
de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y
los proyectos prioritarios de inversin.
Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarn los costos de los programas ms importantes de
inversin pblica contemplados en la parte general, y
La especificacin de los mecanismos idneos para su ejecucin.
Todo Estado medianamente organizado debe saber, o al menos
presupuestar, cules sern las obras principales que tendr que
realizar en el mediano y largo plazo. En Colombia esos proyectos a
desarrollar en ese mediano y largo plazo deben estar inscritos,
registrados y sistematizados en el denominado Banco Nacional de
Proyectos, donde se deposita el conjunto de actividades seleccionadas como viables social, tcnica y econmicamente por el Departamento Nacional de Planeacin (ngel, 2000).
El artculo 27 de la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo o Ley
152 de 1994, establece el Banco de Programas y Proyectos de
Inversin Nacional, el cual es un instrumento para la planeacin,
que registra los programas y proyectos viables; tcnica, ambiental
y socioeconmicamente, susceptibles de financiacin con recursos
del presupuesto general de la nacin (ngel, 2000).
La Ley Anual del Presupuesto, a diferencia de la Ley Orgnica
del Presupuesto, es el instrumento, el medio para el cumplimiento de
los planes y programas de desarrollo econmico y social. La Ley 152
de 1994, por la cual se estableci la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, expedida con fundamento en el artculo 342 de la Constitucin
nacional, tiene corno propsito establecer los procedimientos y
mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento,
evaluacin y control de los planes de desarrollo. Esta Ley Orgnica del
Plan de Desarrollo tiene como mbito de aplicacin (ngel, 2000):
la nacin;
las entidades territoriales; y
los organismos pblicos de todo orden.
389
El presupuesto anual de ingresos y gastos relaciona de manera

detallada y anticipada los ingresos y autoriza los gastos para una
vigencia fiscal conforme al plan de desarrollo, al plan financiero
y al plan operativo anual de inversiones. Adems sirve de instrumento poltico, econmico y administrativo para la toma de decisiones. Es aprobado por la asamblea departamental mediante
ordenanza o mediante decreto del gobernador en los casos previstos para ello (Red Nacional..., 1998).
El presupuesto general de la nacin, como el tercer componente del sistema presupuestal, de conformidad con el artculo 11 de
la Ley Orgnica del Presupuesto, est compuesto de las siguientes
partes (ngel, 2000: 48):
el presupuesto de rentas;
presupuesto de gastos o ley de aprobaciones; y
las disposiciones generales.
En el presupuesto de rentas o ingresos se encuentran incluidos
los siguientes ingresos:
La estimacin de los "ingresos corrientes" de la Nacin.
Las contribuciones parafiscales.
Los fondos especiales.
Los recursos de capital.
Los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional.
La iniciativa en la preparacin del presupuesto le corresponde de
manera decisiva al Poder Ejecutivo. Si el Congreso no se expide sobre
la propuesta del Ejecutivo rige sta, si el presupuesto no es presentado rige el del ao anterior. El Congreso no puede aumentar el
estimado de renta sin la conformidad previa del Ejecutivo. El presupuesto puede aprobarse aun cuando se prev financiarlo con recursos cuyas leyes habrn de aprobarse durante el nuevo ejercicio. Para
el plan de inversiones la Constitucin indica que si el plan nacional
390
OS RAMN GIL
no fuera aprobado en un plazo de tres meses, el Poder Ejecutivo

podr ponerlo en vigencia por decreto (Petrei, 1997).
El Congreso puede modificar el proyecto, pero debe mantener
el equilibrio financiero y si requiriera nuevo endeudamiento deber
contar con el visto bueno del gobierno nacional. Existe el principio
de que no pueden llevarse a cabo acciones o programas que involucren nuevos gastos sin que se especifique cmo habrn de financiarse,
pero en la prctica el presupuesto tiene sus intersticios por donde
nacen gastos poco planeados. Con frecuencia el Congreso aprueba
la iniciacin de acciones sin especificar los recursos, diciendo sin
mucha precisin que se financiarn con recursos del presupuesto
(Petrei, 1997).
Proceso presupuestal
El desarrollo del procedimiento presupuestal incorpora varias
etapas, que se pueden sintetizar y agrupar de la siguiente forma:
(Gmez, 1998).
elaboracin, preparacin y programacin del presupuesto;

presentacin del presupuesto;
estudio, discusin y aprobacin del presupuesto;
liquidacin del presupuesto;
ejecucin del presupuesto; y
control del presupuesto.
La preparacin, elaboracin, programacin, presentacin,

estudio, discusin, aprobacin y liquidacin del presupuesto se
efectan antes de la vigencia del mismo.
Esquema de la preparacin,
presentacin y estudio
delpresupuesto general de la nacin
De conformidad con la Ley Orgnica del Presupuesto, concierne
al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general
391
de la nacin, que debe ser sometido a consideracin del Congreso.

Dice, en efecto, el artculo 47 del Decreto 111 de 1996:
Corresponde al gobierno preparar anualmente el proyecto de
Presupuesto General de la N acin con base en los anteproyectos que le presenten los rganos que conforman este Presupuesto. El Gobierno tendr en cuenta la disponibilidad de
recursos y los principios presupuestales para la determinacin de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de
presupuesto (Restrepo, 1999).
La preparacin del presupuesto se inicia con una discusin en
el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) sobre
los grandes lineamientos, y luego la tarea se reparte entre dos entidades de jerarqua parecida en cuanto a su poder de decisin: el
Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin
(DNP). Al comienzo se discute un cupo global para inversiones y,
una vez conocido, el DNP procede a la distribucin entre los proyectos, correspondindole a Hacienda la preparacin del presupuesto
en la parte del gasto corriente (Petrei, 1997).
Durante la primera semana del mes de abril, el ministro de
Hacienda y Crdito Pblico presenta el anteproyecto del presupuesto, ante las comisiones econmicas y presupuestales de Senado
y Cmara (hoy comisiones terceras y cuartas), segn doctrina
reciente de la Corte Constitucional (ngel, 2000).
El ministro de Hacienda y Crdito Pblico, dentro de los 10
primeros das de cada legislatura (que empieza el 20 de julio), presenta a consideracin del Congreso el proyecto de ley anual de
presupuesto..Entre esta fecha y antes del 15 de agosto durante su
discusin, las comisiones de Senado y Cmara de Representantes
oirn al banco de la Repblica para conocer su opinin. De conformidad con el inciso 30. del artculo 371 de la Constitucin nacional "El Banco rendir al Congreso informe sobre la ejecucin de las
polticas a su cargo y sobre los dems asuntos que se le soliciten"
(ngel, 2000).
392
OS RAMN GIL
Antes del 15 de agosto de cada ao, las comisiones de Senado

y Cmara lo pueden devolver al gobierno por no ajustarse a los
preceptos de la Ley Orgnica del Presupuesto. Antes del 30 de
agosto de cada ao, el ministro de Hacienda y Crdito Pblico lo
presenta nuevamente ante las comisiones de Senado y Cmara
de Representantes con las enmiendas correspondientes (ngel,
2000).
Antes del 15 de septiembre las comisiones de Senado y Cmara de Representantes deben decidir sobre "el monto definitivo"
del presupuesto de gastos. La aprobacin del proyecto del presupuesto por parte de las comision'es de Senado y Cmara de Representantes se har antes del 25 de septiembre de cada ao. El primer
debate se har en forma conjunta, pero las decisiones las adoptar cada cmara en forma independiente. Las comisiones de
asuntos econmicos de las dos cmaras deliberarn en forma
conjunta para dar el primer debate al proyecto del presupuesto de
rentas y Ley de Apropiaciones. Artculo 346 de la Constitucin
nacional (ngel, 2000).
El proyecto del presupuesto debe ser expedido por el Congreso
antes de la medianoche del 20 de octubre de cada ao, y en consecuencia regir el proyecto presentado por el gobierno, si ste hubiere
sido prestado y aprobado por el Congreso antes del 10 de diciembre de cada ao el gobierno deber expedir el decreto de expedicin o repeticin del presupuesto: a) Si no fuere prestado por el
gobierno. b) Si el prestado por el gobierno no fue aprobado por
el Congreso. e) Si la Corte Constitucional declara inexequible la
ley que aprob el presupuesto (ngel, 2000).
La ejecucin se realiza durante la vigencia aun cuando, histricamente ha existido una prolongacin en el tiempo para la ejecucin presupuestal, que va ms all del ao respectivo: se ha
permitido constituir reservas hasta el 30 de abril del periodo
inmediatamente siguiente, fecha en que se cierra o liquida el
Tesoro General de la Repblica, esto con la finalidad de ejecutar
partidas que se encontraban comprometidas antes de finalizar el
ao calendario (Gmez, 1998).
.
393
Para efectos del control presupuestal, hay que diferenciar

cuatro mecanismos: el realizado por la Direccin General del Presupuesto, que es denominado" econmico, financiero y administrativo", y cubre todo el proceso presupuestal, es decir, se ejerce de
manera previa, perceptiva y posterior; el "control de resultado", que
efecta el Departamento Nacional de Planeacin sobre el gasto de
inversin y es de carcter perceptivo y posterior, el "control poltico", que lleva a cabo el Congreso de la Repblica, para inspeccionar las acciones ejercidas en el proceso presupuestal por sus
diferentes responsables, siendo de carcter perceptivo y posterior, yel "control fiscal" ejercido por la Contralora General de la
Repblica, que es de carcter financiero, policiaco y regulador, y
se realiza en forma posterior y selectiva (Gmez, 1998).
Aparentemente no hay mayor coordinacin entre las dos entidades; no hay, por ejemplo, una proyeccin sobre las consecuencias que tendrn sobre el gasto corriente determinadas inversiones,
en especial para atender los costos de operacin y mantenimiento
de obras de infraestructura. Si bien no hay conflictos serios que
entorpezcan al funcionamiento del aparato estatal ni la ejecucin
del gasto, la separacin resta efectividad cuando la necesidad de una
correccin o un ajuste no se origina en el lugar natural: gasto corriente en Hacienda, gasto de capital en el ONP (Petrei, 1997).
El ONP tiene en desarrollo un banco de proyectos con el que se
procura mantener informacin sobre las distintas iniciativas de
inversin, para ir seleccionando aquellos que prometan una mejor rentabilidad y se ajusten a las polticas del plan de desarrollo.
En materia de seleccin de proyectos ha habido algunos cambios.
Hasta hace relativamente poco el DNP centralizaba las decisiones
de inversin. Se vala de las iniciativas presentadas por cada ministerio o entidad autnoma y, sobre la base de la informacin
proporcionada y a su propio anlisis, decida los proyectos a iniciar
o continuar en cada ao.
Ahora el proceso se ha descentralizado, son los ministerios y
las entidades quienes proponen y justifican sus inversiones, en
general, dentro de eupos globales asignados por el DNP. Sobre la
base de esas propuestas y las informaciones contenidas en el banco
OS RAMN GIL
394
nacional de proyectos que administra ese organismo, se prepara

el plan operativo anual de inversiones que, a su vez, se emplea en
la formulacin del presupuesto. Las iniciativas presentadas por las
entidades se discuten en comits funcionales del presupuesto, a
los que asisten las entidades, el ministerio del ramo, el DNP Y el
Ministerio de Hacienda. Estas instancias de discusin se han vuelto
ms importantes a raz del esfuerzo de hacer planes indicativos para
las entidades (Petrei, 1997).
Con posterioridad a la aprobacin del presupuesto por parte
del Congreso, el Poder Ejecutivo dicta el decreto de liquidacin del
presupuesto, para lo cual se incorporan las modificaciones que el Congreso hubiera introducido a la propuesta original del Poder Ejecutivo y se agrega informacin detallada sobre la composicin de
los gastos. Cumplido este requerimiento se pasa a la etapa de ejecucin (Petrei, 1997).
Realmente en el pas existe una presupuestacin por resultados ... formalmente s a nivel nacional, pero como la mayora
del presupuesto ya est asignado mecnicamente por otras leyes por las transferencias territoriales por las transferencias a
la seguridad social y por la nmina a los funcionarios en realidad presupuestar por resultados solamente es aplicable a una
pequea parte del presupuesto que se gasta a nivel nacional.!"
Principios presupuestales
La doctrina jurdica en materias presupuestales ha desarrollado
con el correr de los aos una serie de principios que constituyen
lo que podramos llamar el compendio de la sabidura convencional presupuestal cuya aplicacin en la prctica es, como lo veremos,
apenas parcial. De todas maneras resulta til repasarlos, pues ellos
simbolizan los ideales hacia los cuales debe orientarse una buena
poltica presupuestal (Restrepo, 1999).
De acuerdo con lo indicado en el artculo 40. de la Ley 179 de
1994 (que es una de las tres leyes que en la actualidad conforman
16 Fuente:
Entrevista 2.
395
el estatuto orgnico del presupuesto, junto con la Ley 38 de 1989

y la 225 de 1995), os principios del sistema presupuestal son: la
planificacin, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programacin integral, la especializacin, la inembargabilidad, la coherencia macroeconmica y la homestasis (cfr. Restrepo, 1999: 195).
Principio de la unidad presupuestal

"El principio de la unidad presupuestal es aquel segn el cual los
ingresos y los gastos de todos los servicios dependientes de una
misma colectividad pblica, principalmente del Estado, deben estar
agrupados en un mismo documento y ser presentados simultneamente para el voto de autoridad presupuestal. "17
En la prctica presupuestal colombiana el principio de la unidad se ha visto quebrantado a menudo por la proliferacin de presupuestos adicionales, o sea, aquellos presupuestos que a lo largo del
ao modifican (adicionan) el presupuesto bsico que debe presentarse a consideracin del Congreso dentro de los primeros 10 das
de la Legislatura ordinaria, que se inicia el 20 de julio de cada ao
(artculo 346 de la Constitucin Poltica) (Restrepo, 1999).
En la medida en que el presupuesto bsico no refleje, sino muy
parcialmente lo que ser el conjunto de la poltica financiera a lo
largo del ao, en esa misma medida la prctica presupuestal se
alejar del ideal buscado por el principio de la unidad (Restrepo,
1999).
El artculo 347 de la nueva Carta Constitucional de 1991 tambin procura avanzar haca un cumplimiento ms estricto del principio de la unidad presupuestal cuando precisa: "El proyecto de
ley de apropiaciones deber contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva ... " El artculo 347 incorpora, ahora con rango constitucional,
una modalidad de presupuesto complementario, (proyecto de ley
referente a los recursos adicionales), diferente en cuanto a la mel7Mareel Waline, "Le Budget", en Tratado elemental de cimciay de legislacinftnanciera,
Pars, LGDJ, 1952.
396
OS RAMN GIL
cnica prevista para el presupuesto complementario por la Ley 38

de 1989, aunque con propsitos similares (Restrepo, 1999).
Debe mencionarse por ltimo que el principio de la unidad
presupuestal no fue expresamente mencionado en la Ley 38 de 1989.
Sin embargo, el hecho de que esta ley hubiera asimilado el proceso
presupuestal de los establecimientos pblicos de carcter nacional
al del presupuesto del gobierno central (artculo 20.) marca un deseo
de globalizacin en la presentacin de las cifras fiscales que est
acorde con el principio de la unidad presupuestal (Restrepo, 1999).
Principio de la anualidad
Este principio se consagra en el artculo 346 de la Constitucin

Poltica (cfr. Gmez, 1998: 180). El principio de la anualidad
tiene, la ventaja de acomodar la gestin presupuestal a un horizonte de tiempo que coincide con el de muchas actividades de la
vida en sociedad. Sin embargo, no necesariamente tiene que circunscribirse el cido presupuestal al periodo anual. Por ejemplo,
la Constitucin de 1886 previ inicialmente presupuestos bianuales (Restrepo, 1999).
De acuerdo con el artculo 10 de la Ley 38 de 1989, el ao fiscal
comienza ello. de enero y termina el 31 de diciembre de cada ao,
existen circunstancias en las que dicho ejercicio se puede prolongar
ms all de la finalizacin del ao fiscal (Restrepo, 1999).
Presupuesto de caja
y presupuesto de competencia
Cuando para determinar los resultados de un periodo fiscal se
toma, por una parte, como factores los ingresos recaudados hasta
el ltimo da del ao y; por otra, los gastos pagados, dejando para
incorporar en la vigencia siguiente los ingresos reconocidos y no
recaudados y los compromisos pendientes de pago, el movimiento
de rentas recaudadas y gastos efectuados corresponder exactamente con el monto de los ingresos y los egresos habidos en la caja
durante el respectivo periodo. Este sistema de fijar los resultados
del ejercicio presupuestal se conoce con el nombre de periodo
administrativo o presupuesto de caja (Restrepo, 1999).
397
El sistema colombiano desde el punto de vista de los ingresos

incorporables al presupuesto, ha acogido un elemento propio de la
presupuestacin de caja, pues segn el artculo 28 de la Ley 38
de 1989 el cmputo de las rentas que deben incluirse en el proyecto de presupuesto general de la nacin tendr como base "el
recaudo de cada rengln rentstico" (Restrepo, 1999).
En el pasado los estatutos orgnicos haban determinado
como criterio para estimar los ingresos el de los "reconocimientos", es decir, la evidencia de la administracin de que sobre determinados ingresos tena un ttulo jurdico satisfactorio, independientemente de que tales recursos hubieran en efecto ingresado. El
mtodo de estimar los ingresos con base en los "reconocimientos"
es tpico de un presupuesto de competencia. Al cambiar el nuevo
Estatuto Orgnico el criterio de los reconocimientos por el de los
"recaudos" podemos afirmar que, en cuanto a los ingresos, el sistema presupuesta! colombiano se acerca ms al presupuesto de caja
que al de competencia (Restrepo, 1999).
Podemos decir, en conclusin, que el sistema presupuestal es
mixto: en cuanto a los ingresos, se acerca al presupuesto de caja;
yen cuanto a los egresos, se puede catalogar como de competencia limitada (Restrepo, 1999).
Los planes y programas de desarrollo econmico y social de
que habla la Constitucin deben naturalmente reflejarse si se les
cumple en el presupuesto (Restrepo, 1999).
Principio de la universalidad
La Corte Constitucional en sentencia de agosto 6 de 1992 dijo lo
siguiente sobre el principio de universalidad: "La Corte encuentra
que el principio de universalidad no se aviene con el actual artculo
347 de la Carta Poltica" (Restrepo, 1999).
El mencionado principio se predica nicamente del gasto y
no de los ingresos o rentas. La razn de la Corte estriba en que el
artculo 347 de la Constitucin dispone que "la ley de apropiaciones deber contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva", pero no la
totalidad de los ingresos puesto que segn esta norma constitucio-
398
OS RAMN GIL
nal el gobierno, cuando los ingresos que aparecen en el presupuesto bsico no fueren suficientes para atender la totalidad de los gastos
proyectados, "propondr, por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creacin de nuevas rentas o la modificacin de las mismas para financiar el
monto de gastos contemplados" (Restrepo, 1999).
Es por esta razn que la Ley 225 de 1995 al definir el principio de la universalidad dice lo siguiente: "el presupuesto contendr
la totalidad de los gastos pblicos que se espera realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad
podr efectuar gastos pblicos, erogaciones con cargo al tesorero
o transferir crdito alguno, que no figuren en el presupuesto"
(Restrepo, 1999).
Principio de la unidad de caja

Este principio consiste, como su nombre lo sugiere, en que la totalidad de los ingresos pblicos deben ingresar sin previa destinacin a un fondo comn desde donde se asignan a la financiacin del
gasto pblico. Dicho principio tiene como razn de ser que la autoridad presupuestal pueda ejercer con amplitud su funcin de orientar al gasto pblico hacia las reas que estime prioritarias, sin que
encuentre los ingresos preorientados hacia la financiacin de determinados gastos (Restrepo, 1999).
La Corte Constitucional en la sentencia C478 de agosto 6 de
1992 ha dicho lo siguiente sobre el principio de unidad de caja:
"El artculo 12 de la Ley 38 de 1989 consagra el principio de la unidad de caja, indispensable para un manejo unitario de los fondos
pblicos. Segn dicha norma, los dineros que entran al tesoro pblico, cualquiera que sea su proveniencia, se funden en una caja
comn y de ella se podrn destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto" (Restrepo, 1999).
Principio de equilibrio presupuestal

Este principio presupuestal en su versin inicial, cuyo origen se
remonta a la Hacienda pblica clsica, dispona que entre los ingre-
399
corrientes y el gasto pblico ordinario deba haber igualdad; es

decir, los ingresos corrientes (de los que estaba excluido el crdito
pblico) deban ser suficientes para atender el rodaje normal del
Estado. Yel recurso al endeudamiento slo era permisible cuando
se trataba de financiar un gasto extraordinario: una guerra por ejemplo (Restrepo, 1999).
Debemos anotar que aun el equilibrio presupuestal meramente formal que consagraba la Constitucin anterior a la de 1991
fue modificado por el artculo 347 de la nueva Carta Poltica. Con
este artculo se ha derogado el viejo principio del equilibrio presupuestal, que exiga que el monto de las apropiaciones solicitadas
no excediera el de los ingresos estimados (Restrepo, 1999).
Entre las propuestas presentadas a la Constituyente hubo
varias crticas al funcionamiento del principio del equilibrio presupuestal que consagraba el antiguo artculo 211. La principal crtica fue que el principio del equilibrio resultaba obsoleto a la luz
de la evolucin de las economas modernas, que suelen operar con
un volumen considerable de deuda pblica de carcter permanente y, adems, que de conformidad con los postulados de la
Hacienda pblica moderna el dficit presupuestal puede ser buscado explcitamente por las autoridades como un instrumento
anticclico cuando se afronten situaciones recesivas en la economa (Restrepo, 1999).
El nuevo artculo 347 dispone, sin embargo, que "si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender
los gastos proyectados, el gobierno propondr, por separado, ante las
mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creacin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes
para financiar el monto de los gastos contemplados". Y agrega:
"El presupuesto podr aprobarse sin que se hubiere perfeccionado
el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trmite podr continuar su curso en el periodo legislativo siguiente"
(Restrepo, 1999).
En Colombia se resolvi en la ltima reforma constitucional ir
a contrapelo de las tendencias internacionales al respecto. Apoyndonos en un keynesianismo trasnochado resolvimos eliminar
SOS
400
OS RAMN GIL
de la Carta Poltica e! viejo principio de! equilibrio presupuestal que

consagraba el artculo 211 cambindolo por otro artculo an ms
inconveniente: el artculo 347 (Restrepo, 1999).
Principio de la planificacin
La Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia consagra en
un sinnmero de artculos el principio de la planificacin. A travs
de esta regla se busca cumplir con una de las mximas propuestas
por el Estado en su objetivo de intervencin en el proceso econmico y social (Gmez, 1998): el Estado orientador, organizador,
director o planificador.
El artculo 50. de la Ley 179 de 1994 define el principio de la
planificacin de la siguiente manera: "El presupuesto general de
la nacin deber guardar concordancia con los contenidos del plan
nacional de desarrollo, del plan nacional de inversiones, del plan
financiero y del plan operativo anual de inversiones" (Restrepo,
1999).
El presupuesto nacional debe ser un fiel reflejo de lo que para
plazos mayores a un ao prevea e! plan de desarrollo. Por tanto, entre
presupuesto y plan de desarrollo debe haber una estricta armona, tal como lo dispone el artculo 346 de la Constitucin Nacional
(Restrepo, 1999).
Vale la pena mencionar tambin que el artculo 339 de la
Constitucin dispone que el Plan Nacional de Desarrollo se conforma de dos partes: de una parte general, en la que se sealarn
los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias
y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno; y de una parte especial, conformada por el plan de inversiones pblicas que contiene
los "presupuestos plurianuales" de los principales programas y
proyecciones de inversin pblica nacional y la especificacin de
los recursos financieros requeridos para su ejecucin (Restrepo,
1999).
401
El principio presupuestal de la planificacin procura, entonces,

que entre el presupuesto anual y el plan de desarrollo cuatrienal
haya la armona requerida, como es apenas natural. El artculo
339 de la Constitucin ha creado una figura muy importante en la
Hacienda pblica colombiana que es la figura de los "presupuestos
plurianuales de inversin". Esto significa que adems de la parte
general, el plan de desarrollo contiene verdaderos presupuestos de
inversin para periodos superiores al anual, los que en sus alicuantas anuales deben ser' recogidas con precisin por el presupuesto
anual (Restrepo, 1999).
El principio de la planificacin cobija tanto la coordinacin
de la poltica econmica y presupuestal en el mediano plazo, a
travs del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de
Inversiones, cuya pieza central son los presupuestos plurianuales,
como la coordinacin de corto plazo que debe efectuarse entre el
presupuesto general de la nacin, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones (Restrepo, 1999).
Principio de la
programacin integral
El artculo 13 de la Ley 138 de 1989 dispone que "todo programa
presupuestal deber contemplar simultneamente los gastos de
inversin y de funcionamiento que las exigencias tcnicas y administrativas demanden como necesarias para su ejecucin de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes"
(Restrepo, 1999).
.
En el fallo de agosto 6 de 1992 la Corte Constitucional, al
referirse a este principio de la programacin integral, observa
cmo"este presupuesto tiene gran importancia como mecanismo
preventivo de la responsabilidad administrativa y de la prctica de
ordenar inversiones sin presupuestar simultneamente el mantenimiento de las obras y servicios que se ponen en funcionamiento".
Este principio postula la necesidad de que cuando se decreten
inversiones se tenga el cuidado de presupuestar tambin los costos
de funcionamiento que requerir su operacin (Restrepo, 1999).
402
rosa RAJ'v1.N
GIL
Principio de la especializacin
El principio de la especializacin, ha dicho la Corte, "exige la coherencia entre las apropiaciones y el uso que se les d, y entre aquellas y el objeto y funciones del organismo para el cual se hacen". El
postulado tutelar del derecho presupuestal, que es el principio de
la legalidad, significa que todo gasto que se ejecute y todo tributo
o contribucin que se recaude figure en el presupuesto general de
la nacin, tal como lo ordena el artculo 345 de la Constitucin
(Restrepo, 1999).
Pero los gastos no deben ser autorizados de cualquier manera
en el presupuesto. Deben autorizarse de tal manera que la naturaleza del gasto sea congruente con la de la entidad que va a ejecutarlo y la destinacin u objeto final del gasto debe corresponder
con la finalidad para la cual fue abierta la correspondiente apropiacin (Restrepo, 1999).
Principio de la inembargabilidad
Si bien no es usual encontrar definido en la literatura especializada el principio presupuestal de la inembargabilidad, en Colombia, debido principalmente a los excesivos embargos que se estaban
presentando contra las rentas pblicas, se resolvi definir a ste
como un principio presupuestal. Segn el artculo 60. de la Ley 179
de 1994: "Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nacin, as como los bienes y derechos de
los rganos que lo conforman" (Restrepo, 1999).
Principio de la coherencia
macroeconmica
Este principio que en el fondo es un poco redundante puesto que
podra quedar incluido en el de la planificacin, es definido por
el artculo 70. de la Ley 179 de 1994 de la siguiente manera: "El
presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconmicas
fijadas por el gobierno en coordinacin con la Junta Directiva del
Banco de la Repblica" (Restrepo, 1999).
403
Principio de la
homestasis presupuestal
Este principio cuyo significado es mucho ms sencillo que el complejo nombre que le dio el legislador consiste, segn el artculo 80.
de la Ley 179 de 1994, en que: "El crecimiento real del Presupuesto de Rentas, incluida la totalidad de los crditos adicionales
de cualquier naturaleza, deber guardar congruencia con el crecimiento de la economa, de tal manera que no genere desequilibrio
macroeconmico" (Restrepo, 1999).
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Entrevistas
l. Pablo Abitbol, Departamento Nacional de Planeacin.
2. Gilberto Barn, economista consultor.
3. Margarita Bonamusa, Departamento Nacional de Planeacin.
4. Ivn Jaramillo, consultor econmico financiero.
S. Henry [aramillo Meja, Consejo Superior de Poltica Fiscal.
6. Carlos Ignacio Rojas, viceministerio tcnico, Ministerio de Hacienda.
7. Ana Luca Villa, Ministerio de Hacienda.
EDGAR EUGENIO RAMREZ DE

GILBERTO GARCA VZQUEZ
LA
CRUZ
En busca de un presupuesto
por resultados en Chile: la reforma espontnea
y el uso de instrumentos para ligar
el presupuesto al desempeo
INTRODUCCIN
STEdocumento describe las reformas que se han producido en

Chile desde 1994 y que han sido encaminadas a atar evaluaciones del desempeo de las instituciones pblicas con sus respectivas dotaciones presupuestarias y el salario de los funcionarios
que trabajan en stas. Otros mecanismos se han intentado en este
mismo periodo para mejorar la administracin pblica por medio
de capacitacin, mecanismos de gestin (CIMGP; 1998), mejores
salarios (Rajevic, 2000) o introduccin de recursos tecnolgicos
(CIMGP, 2000); sin embargo, ninguna parece tener tanto revuelo en
la sociedad como aquellas en que se involucra el presupuesto y el
desempeo de los servicios pblicos. Debido a esto, el foco de
nuestro estudio no son las reformas modernizadoras en general,
sino, especficamente, aquellas en las que se busca mediante ciertas herramientas ligar el presupuesto al desempeo.
Este documento se inicia con una descripcin breve sobre Chile,
su situacin econmica y principales caractersticas del sistema poltico. Posteriormente presentamos los primeros esfuerzos con que se
intent mejorar el desempeo de la administracin pblica chilena, los cambios que se intentaron entre 1994 y 1996 con la formacin del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica y el Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin
Pblica, ltimo esfuerzo que se produjo en este sentido y que gracias
[405]
406
EE. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
a la influencia de la direccin de presupuesto logr enlazar las

reformas con el proceso presupuestario. Por esto, presentamos en
el siguiente apartado el proceso presupuestario, el marco legal que le
da sustento, los procedimientos mediante los cuales se formula y
apruseba el presupuesto; as mismo, se intenta poner nfasis en
la dependencia responsable de todo el proceso presupuestario, la
Dipres.
Una vez que se han presentado los antecedentes de la reforma,
y las principales caractersticas del proceso presupuestario, introducimos en el anlisis los tres mecanismos mediante los cuales se
ha intentado amarrar el desempeo de las dependencias con las
asignaciones presupuestarias y los ingresos de los empleados
pblicos. El primero es la formulacin de indicadores de desempeo, el segundo es el-Programa de Evaluacin de Proyectos- Gubernamentales y el tercero es la creacin de Programas de Mejoras
de Gestin. Por ltimo, presentamos una serie de consideraciones
sobre este caso a partir del orden que ha seguido el proceso de
reforma, su capacidad de institucionalizar los cambios y los avances que se han conseguido hasta el momento.
ANTECEDENTES DEL PAs
CHILE cuenta con una poblacin de 15 millones de habitantes, distribuidos en una superficie de 757,000 kilometros cuadrados 2, de
lo que resulta una distribucin poblacional de 20 habitantes por
kilmetro cuadrado. De acuerdo al monto de su producto interno
bruto (71.3 billones de dlares) Chile ocupa el lugar nmero 42 en
el mundo y, por su ingreso per cpita (4,810 dlares), el nmero 71.
El rgimen chileno es marcadamente presidencialista, limitado
por un poder judicial de larga trayectoria y reconocida eficiencia,
adems de un renacido legislativo conformado por el Senado, con
sus 48 miembros electos que permanecen en el cargo durante
ocho aos, y la Cmara de Diputados, con 120 miembros que lo
hacen por cuatro aos. La Cmara de Diputados y la mayora del
Senado son electos en frmulas de dos parlamentarios por distrito.
EN BUSCA DE UN PRESUPUESTO
407
Este diseo institucional persigue dos claros propsitos: por un

lado, incrementar la fuerza de! partido mayoritario y con ello la eficiencia legislativa y; por e! otro, incentivar la conformacin de coaliciones de gobierno que fuercen el consenso y; con ello, la incorporacin de los partidos minoritarios en las decisiones polticas.
En la poca posterior al rgimen de! general Augusto Pinochet,' la conformacin de las coaliciones en ambas cmaras ha sido
casi idntica. La distincin entre una y otra bien pudiera ser e!
asiento vitalicio que le ofrece la Constitucin a los ex presidentes,
el cual ha sido habilitado por e! citado general. En un primer periodo, luego de la restauracin del rgimen republicano, e! Senado
fue ocupado mayoritariamente por miembros de la coalicin de
centro-izquierda (1990-1998). En la segunda legislatura senatorialla coalicin de derecha ha sido reforzada.
En e! plano econmico, los ltimos 15 aos pueden catalogarse
como exitosos, a excepcin de 1998, ao que marc un cambio
fundamental en las condiciones en que se vena desenvolviendo la
economa en la ltima dcada. La crisis que signific inicialmente
e! deterioro de las economas emergentes asiticas se extendi por
e! resto del continente hasta alcanzar Japn, con el cual adquiri
poco tiempo despus una dimensin global al contagiar a Rusia y a
los pases latinoamericanos. Esta crisis financiera internacional
redujo la disponibilidad de financiamiento para Chile por medio de
organismos internacionales; adems de reducir el mercado externo,
lo que afect de gran manera a un pas que apoya su crecimiento
econmico en el sector exportador. As, durante 1998 Chile sufri la
segunda mayor cada en los trminos de intercambio de los ltimos 25 aos.
Sin embargo, en trminos generales el comportamiento de la
economa chilena en los ltimos aos ha sido satisfactorio, lo que
no slo ha significado un progreso material para los grupos sociales
del pas," sino que tambin ha cambiado modos de vida, conduc1 La transicin o entrega del poder de los militares se llev a cabo en 1990, despus
de que en el plebiscito de 1998 la mayora repudi la dictadura del pas.
2Cabe mencionar que no todas las clases sociales se han beneficiado de la misma
forma, principalmente por la concentracin del ingreso.
408
E.E. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
tas e incluso el marco de referencia para la formulacin de polticas econmicas y sociales. Por primera vez en mucho tiempo, este
pas ha podido contar con un horizonte estable a largo plazo para
la toma de decisiones -pblicas y privadas- lo que ha permitido
el lanzamiento de iniciativas como la reforma educativa y la del
sistema procesal penal, que haban quedado postergadas, asimismo,
se pudo impulsar la reformulacin del proceso presupuestal, que
nos ocupa en este documento. Con estos antecedentes, encontramos que, si algo caracteriza la economa de este pas es la estabilidad, lo que es destacable en un contexto latinoamericano distinguido por la turbulencia.
En el aspecto poltico, Chile ha sufrido una serie de transformaciones con la intencin de recobrar su sistema democrtico, despus del largo periodo de un gobierno autoritario y represor," Estos
cambios han introducido nuevos actores al proceso de discusin
y decisin gubernamental, que an conserva una fuerte preeminencia del Ejecutivo sobre el Legislativo. Antes del golpe militar, la
democracia chilena se encontraba plenamente consolidada, con
un apuntalado sistema de partidos y una continuidad de gobiernos electos por el voto ciudadano que no tena par en Latinoamrica. Luego del derrocamiento de Allende, el estado chileno se
caracteriz por emprender una serie de reformas del Estado buscando la estabilizacin de algunas variables macroeconmicas" como
la inflacin, el empleo, el crecimiento econmico y el dficit presupuestal. Estas transformaciones, aunadas a una estrategia de rpidas apertura comercial y liberalizacin econmica, colocaron a
Chile como pionero de las reformas que aos despus emprenderan la mayora de los pases de Amrica Latina.
Por ltimo, resulta importante resaltar el papel que desempea
el Banco Central. Resultado de la reforma impulsada por el rgimen militar con la intencin de limitar la discrecionalidad poltica de las entonces futuras autoridades electas, la Constitucin de
3 De acuerdo con Enrique Caas (1998), los partidos polticos tienen fuertes tendencias centristas. y para contribuir a la estabilidad poltica, generalmente, estn dispuestos a
hacer concertaciones.
4 Venidas a plome luego del periodo del presidente Salvador Allende y del posterior
golpe de Estado.
409
Chile otorga una autoridad autnoma del control poltico a esta

institucin. Para asegurar su independencia y continuidad, los miembros del Banco Central son electos por un periodo de 10 aos y
no pueden ser removidos por causas polticas. Asimismo, el banco
tiene una prohibicin legal para financiar los gastos gubernamentales mediante polticas monetarias expansionistas (emisin de
moneda o de bonos gubernamentales). Sin embargo, y no obstante estas prerrogativas legales, actualmente se discute en este pas
la veracidad del carcter autnomo del Banco Central. Algunos
argumentan que esta autonoma se ve franqueada debido a que las
provisiones legales formales no garantizan la autonoma en la prctica, particularmente por tratarse de un pas en desarrollo donde
las presiones de los organismos financieros internacionales y los intereses de las coaliciones polticas internas son determinantes.
EL PROGRAMA ESTRATGICO
DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN
PBLICA Y SU ANTECEDENTE
Los ESFUERZOS por modernizar la administracin pblica chilena inician en el primer gobierno electo democrticamente despus de
la dictadura. Por una parte, el primer gobierno de concertacin
cre el Ministerio Secretara General de la Presidencia (Minisegpres) con la misin de impulsar el proceso de coordinacin integral
del gobierno central. A partir de 1990, el Minisegpres Incorpor
un sistema de metas ministeriales, con el cual intent impulsar una
cultura de planificacin y evaluacin del sector pblico. De manera simultnea, el Ministerio de Hacienda inici en varios servicios pblicos el uso de herramientas para mejorar el desempeo
de la gestin pblica, tal es el caso de los incipientes sistemas de
planeacin estratgica o del uso de indicadores de desempeo. Con
estos esfuerzos, en los primeros aos del gobierno del presidente
Eduardo Frei se inici un plan piloto de modernizacin de servicio
pblico para lo que se empez con cinco servicios, los cuales fueron
seleccionados discrecionalmente. La mejora en estos servicios se bas
en la utilizacin de tcnicas de planeacin estratgica, proyectos
410
E.E. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. CARCA VZQUEZ
de modernizacin, sistemas de control de gestin y convenios de

evaluacin del desempeo. Los resultados de estas experiencias
se incorporaron al proceso de discusin presupuestaria del Congreso sobre el financiamiento de los servicios pblicos.
Posteriormente, en el segundo gobierno de coalicin se continu asumiendo la necesidad de modernizar la administracin pblica e intentar dar mejores resultados en la gestin de los servicios pblicos. Pero tambin, creci en el gobierno la conciencia de
generar un aparato pblico ms eficaz en la atencin de las clases
menos favorecidas de la sociedad (Frei, 1998). As, con la intencin
de hacer un diagnstico que permitiera partir de un claro entendimiento de la problemtica del pas y en especfico de la administracin pblica federal, se formo el Comit Interministerial de
Modernizacin de la Gestin Pblica (CIMGP) en 1994. Este comit se form con la participacin de los ministerios del Interior
(MI), de Hacienda (MH) y el de la Minisegpres en calidad de presidente. Dentro de su estructura tambin se consideraban las
secretaras Tcnica y Ejecutiva con especialistas en gestin y
desarrollo organizacional. Al mismo tiempo, en el Minisegpres se
conform una divisin de modernizacin dirigida por el secretario ejecutivo del comit (Ramrez, 2001).
Los primeros esfuerzos

(1994-1996)
De acuerdo con el decreto que constituy el comit, la misin de
ste era coordinar a los distintos ministerios dotados de competencia en el mbito del perfeccionamiento, el desarrollo, la racionalidad y la modernizacin de la funcin pblica, con el fin de proponer al Presidente de la Repblica las polticas generales sobre
la materia y las acciones, proyectos e instrumentos necesarios
para su implementacin, seguimiento y evaluacin. Para cumplir
con el encargo, el comit proveera la modernizacin de la gestin
de los rganos del Estado y velara por la coherencia y articulacin de los planes de accin orientados modernizar el Estado (Minisegpres, D.E., nm. 12, 1994).
411
Sobre la base de esta encomienda, el CIMGP dise un plan de

accin para impulsar diversos instrumentos y metodologas que
permitieran avanzar en la mejora de la administracin pblica
del pas. Los trabajos con que se iniciaron las labores del CIMGP
fueron:
identificar los mbitos fundamentales para abordar una
poltica de modernizacin de la gestin pblica;
establecer mecanismos de coordinacin entre las instituciones pblicas, e
dentificar tareas urgentes que demandaba la ciudadana
(CIMGP, 2000).
Al finalizar trabajos, fueron presentados como la respuesta presidencial a los compromisos hechos por el Ejecutivo, entre los que
se encontraban contar con indicadores de gestin que pudieran
hacerse pblicos; fortalecer la capacidad de evaluacin del sector
pblico; lograr el uso eficiente de tecnologa de informacin; modernizar la funcin de los recursos humanos; integrar el papel de
los principales actores del proceso modernizador; y generar un
proceso descentralizador.
Los primeros esfuerzos del CIMGP enfrentaron dificultades
para lograr avanzar en su cometido. De acuerdo con Ignacio Prez
(1996), la falta de consideracin de la diversidad cultural en la
administracin pblica de Chile fue uno de los principales. El autor
menciona que no era posible dar el mismo trato a ministerios con
tan dismiles culturas organizacionales y recursos como el Ministerio de Hacienda y el Servicio Nacional de Menores. Por otra
parte, falt sensibilidad poltica para enfrentar la conflictividad de
los gremios, los cuales se inconformaron por causa de nombramientos que no se basaban en el mrito, sino en otro tipo de criterios. Una
tercera razn para el fracaso de los primeros intentos del CIMGP
se origin en la ausencia de cambios en las normas legales que
dificultan el desempeo de la funcin pblica, por la rigidez que le
impriman.
Basados en la experiencia de los primeros intentos, el comit
modific la estrategia, buscando generar consensos en tomo a la
412
necesidad de modernizar el aparato pblico, proponiendo cambios en la legislacin e introduciendo herramientas de cambio en
las organizaciones. De est manera, los objetivos del Programa
de Mejora de la Gestin Pblica para 1995-1996 fueron:
establecer el reconocimiento pblico de la modernidad como
prioridad del gobierno,
constituir una red de agentes claves de modernizacin integrada por autoridades de diferentes niveles de gobierno, parlamentarios y del resto de la sociedad."
contar con una agenda legislativa de reformas modernizadoras en proceso de discusin; y
promover un conjunto desarrollado de instrumentos de
gestin.
Sin embargo, el plan de accin del periodo 1995-1996 tampoco consigui un impacto importante, quiz por ser un programa
demasiado ambicioso (Prez, 1996) o quiz por la falta de inters del
Ejecutivo en el programa. De acuerdo con Ramrez (2001: 52), "en
esta primera etapa de funcionamiento del CIMGP no se presentaba
un diseo modernizador. La estrategia que se privilegi fue bsicamente gradual, incentivando las redes de colaboracin y apostando al cambio cultural de la gestin pblica". De acuerdo con el
autor, al hacer un balance de lo realizado, se deja entrever una
diversidad de percepciones, por una parte la versin oficial afirma
que el proceso fue un esfuerzo "macizo, sistemtico e integral";
y por otra, de acuerdo con algunos actores existe una visin de
poca voluntad o falta de urgencia en el plano poltico, una baja
prioridad en el gobierno, falta de consensos y precariedad de
diagnsticos adecuados, considerando que los grados de avance
en materia de recursos humanos, por ejemplo, o en lo relativo a
gestin presupuestaria o participacin ciudadana tuvo incipientes
y dudosos resultados (Ramrez, 2001).
5 La necesidad de crear consensos que facilitaran al gobierno la implementacin de las
polticas de cambio era ampliamente reconocida (Prez, 1996).
413
La etapa de dominio
del presupuesto (1997-2000)
Para 1997 se inici un cambio en la estrategia a seguir, tratando de
formalizar los compromisos e institucionalizar el uso de las herramientas de cambio. Una de las primeras iniciativas del comit fue
la suscripcin de compromisos de modernizacin con 43 servicios pblicos y la definicin de proyectos identificados con plazos fijos." Posteriormente, como se ver adelante, estos compromisos de gestin dieron lugar a la formacin de los Programas de
Mejora de la Gestin (PMG). Tambin en 1997 se inici el Programa de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales, con la evaluacin de 20 programas.
Pero, el producto en el que se enmarcaba la estrategia principal del comit fue la elaboracin del Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica 1997-2000 (PEMGP), publicado en
1997. Este documento intentaba integrar y dar coherencia a las
diversas lneas de accin que se utilizaran hasta finalizar la gestin del presidente Eduardo Fre. Las instancias responsables del
plan eran los ministros del interior, de Hacienda, de la secretara
general de la Presidencia; el Secretario General de Gobierno, el del
Trabajo y Previsin Social y el de Economa, Fomento y Reconstruccin. El Comit tambin podra contar con otros miembros,
en la medida en que fueran necesarios.
El PEMGP pretenda erigirse como el eje de la accin estatal de
satisfaccin del pblico usuario. Tambin con la implementacin
de este plan, se intentaba promover desde el gobierno el crecimiento econmico con equidad. Las diversas lneas de accin que
planteaba el PEMGP se basaban en integrar una visin estratgica
del pas y erigirse como gerente y promotor del bien comn, as
como un ente regulador y promotor de la participacin ciudadana.
Desde la perspectiva del plan, la modernizacin era vista como un
esfuerzo para adecuar el funcionamiento de todas las instituciones y servicios pblicos a las condiciones. de eficiencia y calidad
6 Para el ao 2000, se haban incorporado a 70 servicios indicadores de gestin y 128
ya haban suscrito compromisos de modernizacin.
414
E.E. RAMREZ DE LA CRUZ Y C. CARCA VZQUEZ
que se requieren para responder satisfactoriamente en todos los

mbitos mencionados. Adems de la lnea administrativa se planteaba la necesidad de incorporar el proceso modernizador dentro
de un proceso ms amplio: la modernizacin del estado. Con todo
este plan, se pretenda adecuar el papel del Estado ante las demandas que imponan las nuevas exigencias econmicas, internacionales, polticas y sociales (PEMGP).
El plan se estructuraba de acuerdo con principios, objetivos,
aspectos innovadores lneas de accin, en las que se empieza a
sentir una mayor influencia del Ministerio de Hacienda, a travs
de la Direccin de Presupuesto (Dipres). Los principios que regan
la implementacin del PEMGP eran: probidad y responsabilidad,
igualdad, transparencia, accesibilidad y simplificacin, gestin
participativa y eficiencia y eficacia.
Dentro de los objetivos del PEMGP se destacaba la bsqueda
de mejorar la calidad de los servicios pblicos mediante el establecimiento de una red estable de servidores pblicos que priorizaran la eficiencia, flexibilidad y coordinacin; de la misma forma,
tena una alta prioridad el logro de resultados y el desarrollo de
una cultura de evaluacin de los resultados. Dentro del programa
se pretenda actuar sobre las siguientes lneas de accin:
l. Recursos humanos: dignificar la imagen-del servidor pblico, mediante la capacitacin y un cambio de cultura que vaya
de la evaluacin de las normas a la evaluacin de los resultados; de tal forma que la evaluacin de los resultados se pueda
ligar a incentivos monetarios al desempeo individual.
2. Calidad de servicios y participacin ciudadana. Mejorar la
calidad de los servicios, ventanillas nicas, atencin a reclamos
y carta de derecho ciudadano.
3. Transparencia y probidad de la gestin.
4. Evaluacin de programas pblicos.
5. Gestin estratgica. Comprometida con la bsqueda de
resultados, desarrollo de metas e indicadores de gestin y compromisos de modernizacin, mejoramiento de la tecnologa,
planificacin estratgica.
415
6. Desconcentracin de funciones e institucionalidad del

Estado.' Comunicacin y extensin.
Los puntos 1, 2, 3 Y5 tenan como pilares para la obtencin
de resultados el funcionamiento del Programa de Evaluacin de
Proyectos Gubernamentales (PEPG) y los Convenios de Desempeo
por Indicadores, a los que posteriormente se incorpor el funcionamiento de los Programas de Mejora de la Gestin Pblica." Sobre
estos tres mecanismos de evaluacin, que bajo el liderazgo de la
Dipres se intentaron ligar al presupuesto, abundaremos ms adelante, despus de describir el proceso presupuestario y la importancia que en l tiene la Dipres.
EL PROCESO
PRESUPUESTARIO
EN LAS reformas de la administracin pblica chilena, que surgen

con la implementacin del PEMGP 1997-2000, toma gran importancia el proceso presupuestario. Principalmente por la intencin
explcita de involucrar la evaluacin del desempeo del gobierno
en el proceso de formulacin del presupuesto. Es por esto que, en
este apartado presentamos las particularidades de la formulacin
del presupuesto en Chile, partiendo del orden legal que regula su
proceso, dentro del que consideramos dos etapas, la formulacin y
la aprobacin. En este proceso es fundamental la participacin
de la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, ya que
es la entidad pblica por medio de la cual el Ejecutivo ejerce su
funcin y, por lo tanto, es la dependencia responsable de dirigir
la formulacin del presupuesto, su aplicacin y evaluacin. Por
ltimo, presentamos el papel que el Congreso tiene en el proceso
presupuestario, el cual se centra bsicamente en su aprobacin.
7 El proceso descentralizador se ha apoyado ampliamente desde las presidencias de
Frey y Aylwin, con fondos para el desarrollo regional y de manera poltica con la instauracin de la eleccin directa de las autoridades locales .
8 Como ya se mencion, este documento hace nfasis en el desarrollo de las herramientas de gestin ligadas al presupuesto, para profundizar sobre las otras lneas de accin se
puede consultar el informe de resultados del periodo 1997-2000 del CIMGP.
416
E.E RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
El marco legal
La ley en la cual se basa la formulacin del presupuesto del gobierno en Chile es la Ley Orgnica de la Administracin Financiera
del Estado (LOAFE); sta ley est restringida por la Constitucin
nacional en ciertos aspectos del manejo financiero del Estado. En
primer lugar, de acuerdo con la Constitucin, el proyecto de ley de
presupuesto es de iniciativa exclusiva del presidente de la Repblica y tiene su origen en la Cmara de Diputados; en segundo
lugar, est la restriccin sobre la entrega del proyecto de presupuesto, el cual se debe presentar al Congreso por lo menos tres
meses antes de la fecha en que debe empezar a regir. Complementaria a la Ley de Presupuesto Anual, cada ao se deben dictar una
serie de leyes complementarias, estas normas complementarias permiten que la ley de presupuesto sea hasta cierto punto un documento muy sencillo (Petrei, 1996). La necesidad de dictar leyes
complementarias, radica en que stas no crean jurisprudencia, por
lo que no aplican para aos diferentes en las que fueron promulgadas (Libertad y Desarrollo, 1999).
La formulacin
del presupuesto
En primer lugar, la LOAFE (nm. 1.263 de 1975) hace nfasis en
que todos los gastos e ingresos del gobierno deben estar contemplados en la Ley de presupuesto. Los egresos de la Repblica
deben ser asignados de acuerdo con las prioridades que son determinadas en el mismo presupuesto." Asimismo, los presupuestos
anuales se deben realizar en concordancia con un programa financiero de mediano plazo (3 aos). Sin embargo, de acuerdo con Petrei
(1996: 288) "si bien, las normas reglan un mecanismo formal
para poner al presupuesto en un horizonte de programacin financiera de varios aos, en la prctica no se hace". La Constitucin
9 De acuerdo con Petrei (1996: 287): "No hacen falta reglas ni normas constitucionales
para dar vida a un acuerdo compartido por prcticamente todos los partidos polticos y por
la ciudadana respecto a la necesidad de mantener los equilibrios macroeconmicos."
417
dispone en su artculo 62 que corresponde al Poder Ejecutivo la

iniciativa exclusiva tanto para formular el presupuesto como para
imponer, suprimir o condonar tributos. El Decreto de Ley 1.263,
tambin sanciona los principios de universalidad y unidad del
presupuesto, lo encuadra en un programa financiero de mediano
plazo y establece normas para el control de la eficiencia en el
gasto de los recursos fiscales.
Un aspecto muy importante que marca la LOAFE es que la asignacin de recursos es una propuesta de la Direccin de Presupuestos, en su calidad de organismo tcnico, el cual adems debe de
orientar el proceso tcnico de formacin del presupuesto. Cabe
mencionar que el proyecto de presupuestos adems de una estimacin de los gastos y los ingresos, tambin contiene una compatibilizacin de los recursos disponibles con el logro de metas y objetivos
previamente establecidos, lo que se traduce en preceptos sobre la
ejecucin del presupuesto aprobado en la ley referida. lO
La aprobacin legislativa
La aprobacin est regulada por el artculo 64. El proyecto se debe
de entregar a ms tardar el primero de octubre del ao anterior al
que entrar en vigor. El incumplimiento de esta obligacin puede
hacer al Presidente sujeto de juicio poltico. En el Congreso, el proyecto debe ser analizado por una comisin formada por el mismo
nmero de senadores y diputados, esta comisin debe quedar
constituida antes de que termine la legislatura ordinaria, es decir
el 18 de septiembre. Para la discusin del presupuesto en el Congreso, la Ley nm. 18.918 (orgnica constitucional del Congreso)
dispone la Comisin Especial deber, en todos los casos, estar
compuesta por los miembros de las comisiones de Hacienda tanto
de la Cmara de Diputados y del Senado. El Congreso tiene sesenta das para despacharlo a partir de su presentacin. Pero si el
Congreso no lo despacha ntegramente dentro de dicho plazo regir
el proyecto presentado por el presidente de la Repblica, ste es
10 Artculo
11 del decreto nm. 1.263.
418
quiz uno de los aspectos ms importantes para darle poderes superiores al Ejecutivo sobre el Congreso.
Desde la Constitucin, tambin es previsible que el Congreso
tiene una atribucin muy limitada en materia de asignacin del
gasto. De acuerdo con el artculo 64 de la Constitucin "el Congreso no podr aumentar ni disminuir la estimacin de los ingresos, solo podr reducir los gastos contenidos en el Proyecto de
Ley de presupuestos". A pesar de las connotaciones negativas que
se puedan hacer entorno a la debilidad del Congreso, en materia
presupuestaria, de acuerdo con algunos acadmicos estudiosos de
temas presupuestarios, esta debilidad est pensada as expro/eso y
no hay demanda por cambiarlo; ya que se considera que el Poder
Ejecutivo es el nico actor que no tiene incentivos para derrochar
el gasto y mantener el equilibrio presupuestal, ya que es el responsable de las finanzas pblicas. l l Tambin en la bsqueda de equilibrio presupuestario, desde la Constitucin se establece que es
necesario contar con qurum calificado para aprobar los emprstitos que se comprometan por periodos mayores a los del presupuesto.
Como es posible observar, con un rpido repaso al marco legal, el Ejecutivo mantiene un alto control sobre el presupuesto a
travs de un manejo centralizado de la formulacin de ste. 12
Pero aunado a esto, el Ejecutivo mantiene una relacin de poder
histrico sobre el Poder Legislativo, con la que impone permanenEsto fue expresado por Rossana Costa y Carlos Portales en entrevistas separadas.
A pesar del poco poder legal que tiene el Congreso en la elaboracin del presupuesto. de acuerdo con Marcela Guzmn; "La intencin es tener un flujo de informacin ms
expedito entre el Congreso y el Ejecutivo, es decir, a pesar de que el marco legal no obliga al
Ejecutivo a involucrar al Congreso en la formulacin del presupuesto, esto se est buscando
por medios informales, ya que dos meses es un tiempo relativamente corto para poder evaluar el presupuesto. Esto permite dar respuesta a las inquietudes de los parlamentarios sobre
el presupuesto y su formulacin. Esto nunca se haba hecho, as que no sabemos cmo nos
vaya a resultar. El mecanismo es una instancia de evaluacin, que se llam evaluacin prepresupuestaria, donde tienen que presentarse todos lo mbitos sujetos de ser evaluados.
Nosotros (la Dipres) tenemos una relacin con el Congreso bastante importante. Tambin
existe un balance de gestin integral, el cual realizan las instituciones antes de diciembre de
cada ao, en el cual y que se les enva al Congreso en abril. En este momento, lo que estamos
haciendo es mejorar los mecanismos para que la informacin de las instituciones fluya hacia
el Congreso por medio del Ministerio de Hacienda, y que retroalimente la toma de decisiones al interior de la institucin (Dipres)".
11
12
41'i
temente SU voluntad (Libertad y Desarrollo, 1994). Muestra de

ello es que el Congreso tampoco tiene facultades para aprobar
nuevos gastos sin indicar al mismo tiempo las fuentes de ingreso
de estos. Por ltimo, en caso de que los recursos aprobados por
el Congreso fueran insuficientes para aprobar el gasto del gobierno, el Poder Ejecutivo, con la aprobacin de la Contralora General, 13 deber reducir proporcionalmente los gastos autorizados en
el presupuesto.
La Direccin de Presupuesto
(Dipres)
Durante la formulacin del presupuesto, como ya se mencion, juega un papel fundamental la Direccin de Presupuesto
dependiente del Ministerio de Hacienda. Esta direccin es probablemente una de las agencias ms poderosas en la administracin
pblica de Chile, lo cual ha aumentado a partir del papel tan importante que ha adquirido con la aplicacin de los mecanismos
de evaluacin y produccin de informacin para la discusin del
presupuesto.
La Direccin de Presupuestos comienza a gestarse en 1925,
con la promulgacin de una nueva Constitucin Poltica que establece un sistema presidencial y entrega las bases fundamentales
para la organizacin poltico-administrativa del pas. Para concretar aquello, se contrat un equipo de consejeros norteamericanos
con el propsito de organizar la administracin financiera del
estado. 14 El equipo entreg propuestas que modificaron substantivamente la administracin interna del pas. Sobre la base de
dichas propuestas se gestaron tambin una serie de leyes que cul13 Aunque los mecanismos de control interno son fundamentalmente legales y recientemente se intenta girar hacia una mayor importancia al control del desempeo existe un
control externo al Ejecutivo. El control externo se lleva acabo por la Contralora General, la
cual fue creada en 1927. El contralor es designado por el presidente con acuerdo del Senado y es inamovible hasta cumplir los 75 aos. La constitucin encomienda a la Contralora
General muy diversas funciones, entre las que destaca examinar y juzgar cuentas; efectuar
auditoras e inspecciones en todo el sector pblico y fiscalizar el uso de fondos pblicos en
todos los niveles y entidades de gobierno. La autonoma de este rgano est fortalecida por
la inamovilidad del contralor hasta cumplir 75 afios (Restrepo).
14Este equipo fue liderado por E.W Kernmerer, razn por la que se conoce hoy da
como "Misin Kemrnerer".
420
minaron en la promulgacin de la Ley nm. 4520, primera Ley

Orgnica de Presupuestos. Dentro de est dinmica, el 20 de
agosto de 1927, se cre la Oficina del Presupuesto y Finanzas, que
comenz a tener a su cargo la centralizacin de la formulacin
del presupuesto del gobierno nacional. De esta forma naci el antecesor de la Direccin de Presupuestos.
Posteriormente, el decreto con fuerza de Ley nm. 47, de 1959,
incorpor dos importantes instrumentos: por un lado, el sistema
de presupuesto y balance de caja; y por otro, una nueva forma de
clasificacin de los ingresos y gastos pblicos, ambos sobre la
base de criterios econmicos que, con variantes, en la actualidad
an prevalece. En ese ao, la institucin comenz a aplicar en algunos sectores de la administracin pblica el presupuesto por
programas, prctica que se extendi en 1967, al resto de las instituciones. En el ao 1960, mediante decreto con fuerza de Ley
nm. 106, se establece la Direccin de Presupuestos y se fijan sus
funciones.
En los setenta se produce una reforma constitucional en la
administracin pblica chilena. Coherente con las nuevas directrices impartidas por la Comisin Nacional de Reforma Administrativa (Conara), en noviembre de 1975 se dicta el Decreto de Ley
nm. 1263, que reestructura los organismos responsables de la
administracin presupuestaria y financiera, y modifica los sistemas y procedimientos de formulacin, ejecucin y control presupuestario.
Procesos y productos principales

De acuerdo con las directrices que regulan el funcionamiento de
las Dipres, los principales procesos de sta Direccin son:
a) Proponer, administrar y controlar la obtencin y asigna-
cin de recursos pblicos del Estado, con una perspectiva de

corto, mediano y largo plazo.
b) Controlar la consistencia y coherencia de las iniciativas
legales y normativas con la disponibilidad de recursos, velar
421
porque dichas iniciativas sean coherentes con la eficacia del

gasto y la gestin pblica, especialmente en las reas de institucionalidad pblica y de recursos humanos.
e). Investigar, analizar y proponer alternativas de mejoramiento en los instrumentos de gestin pblica y de tcnicas
para la administracin presupuestaria.
Principales productos
de la Dipres
La Dipres tiene una importante diversidad de productos asociados a la formulacin y anlisis del presupuesto, dentro de ellos
encontramos que los ms importantes son los siguientes:
Evaluacin pesupuesto aos anteriores. Es un Instrumento tcnico que consiste en un anlisis de la ejecucin presupuestaria de
aos anteriores, con nfasis en el ltimo ejercicio. Considera un
anlisis cuantitativo y cualitativo, reuniones de evaluacin con los
servicios involucrados, en relacin al balance presupuestario, a
los objetivos, metas y resultados de la gestin institucional.
Informes financieros y marco presupuestario. Propuesta inicial de la asignacin de recursos financieros del Estado. Incluye la
estimacin de ingresos fiscales, su distribucin de recursos entre
sectores, organismos y los diversos rubros de gasto y la definicin
del marco macroeconmico general.
Ley de Presupuestos del Sector Pblico. Es el documento que
representa la expresin formal del sector pblico para un periodo
anual, en el cual se establecen las autorizaciones mximas de gasto
para las instituciones pblicas, normas financieras de general
aplicacin y otras que regulan procedimientos para materias especficas.
Instrucciones para la ejecucin de la Ley de Presupuestos. Instrumento tcnico que contiene las normas operativas e instrucciones que rigen la operacin del presupuesto, con indicacin de: cmo
se gastan los recursos, a qu pueden destinarse, como se rinden
y controlan los gastos, instrucciones para el registro de los movimientos presupuestarios a travs del clasificador presupuestario.
422
E.E RAMREZ DE LA CRUZ Y G GARCA VZQUEZ
Incluye adems, normas de personal, de inversiones y endeudamiento pblico.

Programa de Caja. Es la estimacin mensual de los recursos
con que contar el fisco, los fondos que se pondrn a disposicin de
los servicios y un anlisis de la ejecucin del mes anterior.
Informe de ejecucin presupuestaria. Consiste en la elaboracin mensual y semestral de informes con detalle de la ejecucin de
ingresos y gastos, percibidos y devengados, movimiento de fondos y de cuentas complementarias.
Programa de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales. Se
analiza con detalle ms adelante.
Programa de Mejoramiento de la Gestin. Se analiza con
detalle ms adelante.
Estadsticas de las finanzas pblicas. Es una publicacin que
contiene los antecedentes financieros oficiales, que reflejan el comportamiento de la poltica fiscal en un periodo determinado. Aborda aspectos relativos al gobierno central, el tesoro pblico, el gobierno regional y municipalidades, empresas pblicas y dotacin
de personal.
Informes tcnicos, legales y financieros. Informes sobre iniciativas legales y reglamentarias, incluidos los costos que importan
y su financiamiento.
El proceso presupuestario
Para dar inicio al ciclo presupuestario, el Ministerio de Hacienda,

por medio de la Dipres, enva entre junio y julio, de cada ao, los
lineamientos con que debera de hacerse la formulacin del presupueso anual a todos los ministerios. Con estas instrucciones, los
ministerios empiezan a prepar sus presupuestos de inversin y
gasto corriente entre los meses de julio y agosto. Especficamente,
en el mes de agosto, los programas de inversin se sujetan al visto
bueno del Ministerio de Planeacin (Mideplan), quien controla
los estudios de factibilidad que le enva cada ministerio. Cuando el
criterio para aprobar que un proyecto se incluya en el presupuesto
423
IoN BUSCA DE UN PRESUPUESTO
en la rentabilidad se requiere que est sea del 12 por ciento como

mnimo, Para esto, la oficina del Mideplan tiene desarrolladas 22
metodologas para evaluar diversos tipos de proyectos (Petrei,
1996).
PROCESO PRESUPUESTARIO
ETAPAS QUE CUMPLE LA ELABORACIN
DE LA LEY DE PRESUPUESTOS
Mes
Actividades
Abril-mayo
Mayo-junio
Junio-julio
Julio-agosto
Agosto
Agosto-septiembre
Septiembre-octubre
Octubre-noviembre
Diciembre lo.
Presupuesto exploratorio.
Elaboracin del proyecto de presupuesto.
Instrucciones para la formulacin presupuestaria.
Preparacin del proyecto de presupuesto a nivel institucional.
Anlisis del proyecto de presupuesto.
Discusin del proyecto de presupuesto.
Presentacin final del proyecto de ley.
Discusin en el Congreso nacional.
Tramitacin total en el Congreso para la publicacin.
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de la Dipres.
Por otra parte, tambin entre julio y agosto, la elaboracin de

los programas de caja es coordinada por la Dipres. Estos programas sirven para poner trimestralmente los recursos a disposicin
de cada servicio y son negociados entre los ministerios y la Dipres.
Por otra parte, la funcin de recaudar los recursos y ponerlos disponibles para financiar los programas de caja es responsabilidad
de la Tesorera. Esta labor se lleva a cabo por medio de cuentas subsidiarias de la cuenta de la Tesorera, las cuales son destinadas a
proporcionar los recursos destinados a los servicios.
Al revisar el presupuesto, es posible observar que su presentacin se basa en la clasificacin por instituciones y por objeto del
gasto (clasificacin econmica), y si bien hay una mencin a los
programas a que se asignan los recursos, el carcter tan agregado
de stos y la correspondencia rigurosa con la clasificacin institucional muestran que el enfoque de presupuesto por programas
no existe.
424
E.E. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARcA VZQUEZ
ElpapeldelCongr~o
en la aprobacin del
presupuesto
La discusin en el Congreso tiene lugar entre los meses de octubre y noviembre, primero en la Comisin Especial de Senadores
y Diputados. La comisin especial, formada por 26 miembros, se
divide en cinco subcomisiones, donde se realiza la discusin ms
importante del presupuesto. Al terminar la discusin, cada una
presenta su informe a la comisin especial; la cual los integra y
con ellos se encarga de producir un informe final, que es presentado y votado en el Pleno de la Cmara. 15
Adems de las pocas atribuciones que tiene el Congreso, son
evidentes otras dificultades para el Congreso. En primer lugar,
existe un vaco en las normas constitucionales que regulan el proceso presupuestario, por ejemplo, las cmaras llegan a desconocer
con certeza cual es la tramitacin que se debe de dar al proyecto,
prueba de ello es que el senado modific la prctica que se haba
seguido normalmente cuando aprob el presupuesto de 1995,
omitiendo la votacin en general del proyecto (Libertad y Desarrollo, 1994). La prohibicin de transferir recursos entre ministerios, una vez que es aprobado el presupuesto, puede ser pasada
por alto "triangulando" los recursos a travs de la Partida tesoro
pblico (Libertad y Desarrollo, 1994). En segundo lugar, los parlamentarios no tienen suficiente tiempo para el anlisis de la propuesta de ley. Por este problema, algunos diputados han promovido la creacin de una oficina de presupuesto en el Congreso. La
creacin de esta oficina es consenso entre diputados tanto de
oposicin como los de la concertacin.
Actualmente, ante las limitaciones legales para participar modificaciones de fondo en el presupuesto, y los recursos limitados
15 Existe una controversia sobre el nivel de discusin del presupuesto en el Congreso, y
particulannente en las subcomisiones. Por una parte se reconoce que el Congreso tiene un equipo
muy pequeo para el anlisis del presupuesto (Rossana Costa). Sin embargo otros entrevistados
(Jorge Israel y Ricardo Martner) aIgUYen que la discusin es muy intensa con asesores y expertos externos, pero que el nivel de la discusin depende del perfil Yliderazgo de los legisladores
que conformen la Comisin de Presupuesto, especialmente del presidente de sta.
425
con que cuenta para el anlisis del proyecto de presupuesto, el Congreso ha iniciado una permanente peticin por transparencia en
el uso de los recursos del gobierno y la incorporacin de una contabilidad del gobierno que considere los costos de capital en los que
se incurre.
INDICADORES DE DESEMPEO
EN TRMINOS generales, la forma de elaborar el presupuesto en
Chile, as como el proceso que sigue su aprobacin, aplicacin y
evaluacin han permanecido intactos. Uno de los mecanismos
por los que se ha intentado mejorar el proceso presupuestario y
conocer el desempeo del gobierno es la generacin y utilizacin
de indicadores de desempeo. En este apartado presentamos las
condiciones que dieron origen a su utilizacin, la importancia que
han tenido para la Dipres, sus caractersticas y su aplicacin en
el proceso presupuestario, as como los principales resultados que
se han obtenido de su utilizacin.
Las dificultades para la implantacin de programas pblicos,
y la ausencia de resultados apreciables en instituciones y sectores
que recibieron importantes aportes de recursos durante el gobierno
del presidente Aylwin, propici la incorporacin al proceso presupuestario de un sistema de indicadores y metas de desempeo de
las instrtuciones pblicas." La Dipres puso en marcha en 1993
un programa piloto de mejoramiento de la gestin en los servicios
pblicos. As, se estructur un programa cuyo ncleo era el desarrollo de ejercicios de planificacin estratgica. Realizando estos ejercicios participativos de planeacin estratgica se buscaba clarificar
la misin de las organizaciones, definir sus clientes, sus objetivos
y productos. As, a partir de este anlisis se esperaba desarrollar
proyectos especficos de mejoramiento de gestin adems de estructurar un sistema de informacin gerencial que, sustentado en
16Es importante hacer hincapi en que, en trminos generales, la metodologa para la
elaboracin del presupuesto no ha cambiado hasta el da de hoy. ste se sigue presentando
de la misma forma, De acuerdo con Marcela Guzmn, lo que se hace cada vez ms es armar
un presupuesto que tenga foco en los resultados, complementando la presentacin del presu'
puesto con informacin sobre evaluaciones y desempeo de las instituciones pblicas.
426
una serie de indicadores de gestin, permitiera dar seguimiento

a la gestin de las organizaciones, estableciendo metas e indicadores de desempeo. Se esperaba que estas metas e indicadores
pudieran plasmarse en convenios de desempeo que contemplaran incentivos y reconocimientos a la buena gestin. Inicialmente este programa consigui incorporar a cinco servicios pblicos]?
para extenderse posteriormente en la administracin pblica de
Chile.
Sin embargo, en este inicio la concepcin racionalista y secuencial del programa lo llev a convertirse en un proceso que
por la falta de institucionalidad qued sujeto a los vaivenes de las
autoridades de cada sector y las urgencias institucionales (cfr. Marcel, 1997: 66). Estas debilidades presentadas por la naturaleza
poltica de la administracin pblica crecieron con el cambio de
gobierno. A finales de 1994, la Dipres concluy que el enfoque gradualista del programa resultaba demasiado aislado y lento para
impactar en la administracin pblica chilena, por lo que se promovi un ejercicio ms amplio enfocado a la formulacin de indicadores de desempeo. As, en el segundo semestre de 1994 con
un plan piloto se solicit a los servicios pblicos mejor preparados, para identificar indicadores" y metas de desempeo, que
propusieran indicadores y metas de desempeo para incorporarlos en la Ley de Presupuesto para el ao 1995. 19 De los servicios
convocados participaron 26 con 100 indicadores, que fueron
incorporados en el presupuesto de 1995 como informacin complementaria.
De acuerdo con Marcel (1997), desde su inicio, la incorporacin de indicadores y metas de desempeo no tena el propsito
de establecer una vinculacin directa entre el logro de metas y la
17 Estos servicios fueron: el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo; el Servicio
Agrcola y Ganadero, la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, la Direccin de Bibliotecas, Archivos y Museos y la Direccin de Deportes y Recreacin.
lsEn el plan piloto se inclua una gran diversidad de indicadores como cobertura,
eficiencia, autofinanciamiento, eficacia, calidad, oportunidad del servicio.
19Enesta primera oportunidad, el ejercicio fue prcticamente voluntario, y se permiti
que cada institucin formulara sus metas e indicadores de desempeo segn su propio parecer, sin una metodologa predefinida.
427
asignacin de recursos. Lo que se buscaba con la incorporacin de

metas e indicadores de desempeo al proceso presupuestario era:
difundir la preocupacin por los resultados de la gestin de
las instituciones pblicas;
generar mayor presin para generar la eficiencia en el uso
de los recursos pblicos, con la introduccin y publicidad de
metas y compromisos factibles de cumplirse; y sobre todo;
enriquecer la discusin presupuestaria.
Con posterioridad, se consigui expandir la cobertura, calidad
y diversificacin de los indicadores y metas de desempeo. Sin
embargo, hasta la formulacin de presupuesto de 1996 existan
dificultades para fijar adecuadas metas con base en los indicadores presupuestos por los servicios, principalmente por la premura
con que se tenan que revisar y negociar las metas por la Dipres
y establecer las metas definitivas para los servicios. Debido a
esta falta de coordinacin entre las propuestas de metas e indicadores de desempeo, a partir de 1996 la proposicin y seleccin
de indicadores se produjo al inicio del proceso interno de preparacin del presupuesto (junio) y la fijacin de las metas al trmino
del mismo (septiembre). Durante esta etapa del Programa de Indicadores de Desempeo, se perciba un gran optimismo en cuanto
a las posibilidades de esta herramienta para mejorar la gestin
pblica, debido a la aceptacin que tena entre los servicios pblicos, por lo que se esperaba que pudiera llegar a tener una gran
cobertura en un corto plazo (Yez, 1996). Sin embargo, tambin
se evidenciaba la necesidad de que fuera un organismo independiente de la administracin pblica, o al menos externa al ejecutivo, quien se encargar de las evaluaciones y negociaciones de las
metas de los servicios (Yez, 1996).
A pesar de los avances alcanzados entre 1994 y 1997, para
el ao 1998 con el inicio de los PMG (Ley 19.553) .se discontinu
la importancia de los indicadores de Gestin. Y no fue sino hasta la
formulacin del presupuesto del 2001 en que son rehabilitados en
428
importancia (Guzmn, 2000).20 Para el ao 2001 se incorporaron

al presupuesto, en forma de anexo, 149 servicios con un total de
275 indicadores (vase anexo 1). Estos indicadores cubran principalmente las funciones sociales y econmicas y mayoritariamente el mbito de la eficacia de productos o servicios institucionales.
ANEXO 1
INDICADORES DE DESEMPEO
2l-RESUMEN GENERAL
Funciones
Funciones generales
Funciones sociales
Funciones econmicas
Total indicadores de desempeo
Eficacia
42
72
Eficiencia
2
14
86
200
24
Ecomoma
27
15
51
Total
53
113
109
275
Para este periodo se consider que el foco de los indicadores

debera restringirse a cuatro aspectos relacionados con el desempeo de la organizacin. 2 I
Eficacia. Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos
que se plantean para la organizacin. Cabe mencionar que esto no
consideraba la importancia de los recursos asignados, ya que esto
se incluye en otro tipo de indicadores. Para que efectivamente se
puedan desarrollar estos indicadores es fundamental que los objetivos de la institucin estn adecuadamente definidos.
Eficiencia. Describe la relacin entre la produccin fsica de la
organizacin y los insumas o recursos que utiliza en su produccin. Este tipo de indicadores son los que ms fcilmente definen
las organizaciones, ya que stas pueden expresar, tanto insumas
20 Es importante destacar que tanto el incremento como la disminucin de la importancia de los indicadores de desempeo en el proceso presupuestario coinciden con la puesta,
la salida y regreso de Mario Mareel a la Direccin de Presupuesto.
21 De acuerdo con Marcela Guzmn, una de las ms importantes lecciones que se han
obtenido en la elaboracin de indicadores de desempeo, es que el nmero de stos debe
ser sumamente restringido para evitar dificultades en el manejo, tanto de las instituciones
como de la Dpres,
429
como productos, de una gran diversidad de formas, dependiendo de

las caractersticas particulares de cada organizacin.
Economa. Aunque pareciera muy cercano al concepto de eficiencia es ms parecido a capacidad financiera. En este tipo de indicadores se considera la capacidad institucional para movilizar
adecuadamente los recursos financieros en busca de la misin institucional, es decir, un adecuado manejo de la caja, del presupuesto
o su nivel de recuperacin de prstamos.
Calidad en el servicio. ste es considerado una dimensin de
la eficacia que requiere responder en forma rpida y directa a las
necesidades de los clientes, usuarios o beneficiarios.
En esta nueva etapa, las instituciones que participan son responsables .directamente de la formulacin de los indicadores y
metas; actualmente, ambas se presentan conjuntamente con la
propuesta presupuestaria de cada institucin siguiendo la estructura de un formato nada complicado (vase anexo 2). Dicha propuesta es analizada en el Ministerio de Hacienda, particularmente
en la Dipres, la cual considera, para su anlisis, aspectos bsicos como
la exigencia de las metas, que los indicadores cumplan con los requisitos tcnicos de su formulacin, y la consistencia de las metas
propuestas con los recursos asgnados.P En caso de haber observaciones por el Ministerio de Hacienda estas son trabajadas e incorporadas por cada institucin para la posterior presentacin.
No obstante la experiencia acumulada a la fecha por las agencias, en la elaboracin de indicadores, las presentaciones iniciales
fueron insuficientes ya que se concentraban en indicadores de procesos ms que de resultados. En esta ltima ocasin, para la formulacin del presupuesto del ao 2001, las propuestas de indicadores que hicieron los servicios pblicos tuvieron que ser revisadas
22 De acuerdo con Marcela Guzmn, las metas se negocian con las instituciones hasta
el ltimo momento disponible para la formualcin del presupuesto. Sin embargo, otras
personas consideran que se ha privilegiado en exceso el no generar conflictos ni tensiones
en el proceso de implantacin del-Programa de Indicadores de Gestin, lo que incluso ha
demorado el proceso. De acuerdo con Rossana Costa, "estamos en una negociacin donde
yo (Ejecutivo) no te exijo mucho (a la agencia), porque si te exijo mucho no cumples las
metas y afectas mi imagen".
E.E RA1\1REZ DE LA CRUZ Y C. CARCA VZQUEZ
430
ANEXO
PRESENTACIN DE INDICADORES DE DESEMPEO
Identificacin
~inis:erio
Servicio
Indicadores de desempeo/metas 2001

I Indicador de
, desempeo
Frmula Producto/servicio
declculo al quesevincula
Informacin
histrica
1998
1999
Compromiso
Estimacin
2000
2001
Primer
semestre
Medio de
verificacin
Ao
meta
y mejoradas con el apoyo de la Dipres, de modo que cumplieran

con los requisitos tcnicos bsicos. En algunos casos, incluso, no
fue posible conseguir indicadores para medir el desempeo de los
servicios o productos claves de algunas organizaciones, debido
principalmente a la falta de adecuados sistemas de informacin.
De acuerdo con Marcel (1997: 73):
El sistema de indicadores y metas de desempeo constituye una
experiencia consolidada y legitimada al interior de la administracin pblica chilena, que le permite a la Direccin de
Presupuesto elevar gradualmente los grados de exigencia hacia
el sistema. Este resultado es especialmente notable considerando que la experiencia chilena ha estado caracterizada por un
alto grado de espontaneidad (...) en contraste con programas
basados en una cuidadosa planificacin de cada uno de los
pasos para la instauracin del sistema y la imposicin de una
serie de condiciones previas a la estructuracin del sistema
de indicadores.
EN RUSCA DE UN PRESUPUESTO
431
Seguimiento y evaluacin
El monitoreo de los indicadores es efectuado por los propios servicios involucrados e informado a la Dipres, efectundose un anlisis que intenta permitir, adems de una autoevaluacin de los
resultados y el desempeo, encontrar inconsistencias o errores en
la definicin de los indicadores. Este sistema de evaluacin es
dependiente en gran medida de la capacidad tcnica y honestidad de los funcionarios. Ya que en principio nada impide que un
servicio pblico se imponga metas poco exigentes o manipule los
resultados. En general, parece haber una resistencia por parte de
los funcionarios a ser evaluados, lo que dificulta an ms la evaluacin.P
La integracin al ciclo
presupuestario de los
indicadores de desempeo
La forma en que se intenta incorporar al presupuesto este instrumento es simplemente envindolo al Congreso conjuntamente
con el proyecto de presupuesto de cada ao, como parte de la informacin complementaria. Esta informacin se discute principalmente en las subcomisiones que se forman para el anlisis del presupuesto. Los anexos incluyen, adems de los indicadores de
desempeo, los resultados de las evaluaciones de programas gubernamentales con sus respectivas valoraciones de avance en la incorporacin de las recomendaciones y el resultado de su PMG, informacin sobre personal, sobre gastos determinados y series histricas
de ingresos y gastos efectivos de acuerdo con la misma desagregacin del proyecto de presupuesto que se discute (Marcel, 1997).
La informacin es incorporada en un formato que contiene
la misin, principales objetivos y metas de cada institucin. La
informacin de los indicadores de desempeo incluye las metas
para el periodo anterior y los valores alcanzados para el periodo
respectivo, adems de las metas del siguiente ao.
23 Entrevista
con Marcela Guzmn.
432
E.E. RAl\1REZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
Generalmente, las discusiones de los presupuestos en las subcomisiones cuenta con la participacin de los ministros, subsecretarios y directores de servicios involucrados. En todas estas etapas
estn siempre presentes expertos de la Direccin de Presupuesto.
A todos ellos se les interroga con respecto a la ejecucin del presupuesto del ao anterior, la asignacin solicitada y cualquier material relacionado con la gestin institucional en la que se involucren recursos. Desde la perspectiva del Ejecutivo, esta es la fase
ms importante del proceso presupuestario para evaluar el desempeo de las instituciones y sus respectivas asignaciones presupuestarias (Marcel, 1997). Esta fase es importante porque en ella
se establecen los compromisos entre el Ejecutivo y las agencias para
el ao siguiente.
Sin embargo, la utilizacin de la informacin que proporciona
la Dipres para la discusin presupuestaria no ha sido utilizada
siempre de la mejor manera. En algunas ocasiones ha servido de
mucho para que los congresistas entiendan los programas que se
someten a escrutinio pblico y otras veces, esta informacin no ha
tenido ningn impac~o en la discusin. Esto depende mucho del
programa y los intereses particulares de los miembros de la Comisin. La informacin que llega al Congreso no ha sido de gran
utilidad debido a que a veces los congresistas no le prestan la atencin suficiente o porque en ocasiones es insuficiente para describir los programas y su funcionamiento (Marcel, 1997). Esta
insuficiencia se atribuye a dos factores. En primer lugar la rapidez
con que el Ejecutivo lleva a cabo tanto el proceso presupuestario
como la preparacin de la informacin sobre indicadores, lo que
llega incluso a generar atrasos en la entrega de esta informacin
al Congreso. En segundo lugar, el tiempo con el que cuentan las
comisiones para la discusin del presupuesto es sumamente restringido. Esta falta de tiempo generalmente obliga al Congreso a
priorizar, para su aprobacin, los montos de recursos sin una
discusin importante sobre las metas de desempeo y los resultados obtenidos hasta la fecha, lo que es relegado a un plano
secundario.
433
PROGRAMA DE EVALUACIN
DE PROYECTOS GUBERNAMENTALES
(PEPG)
ESTE PROGRAMA tiene inicio en el ao de 1997. La creacin de la iniciativa forma parte de un protocolo de acuerdo firmado entre el
Congreso nacional y el Ministerio de Hacienda con motivo de la
aprobacin de la ley de presupuesto del mismo ao.>' El PEPG
nace con el objetivo de disponer de informacin que apoye la gestin de los programas pblicos y el anlisis de resultados en el proceso de asignacin de los recursos del presupuesto. Con el PEPG cada
ao se evalan 20 programas bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda, quien lo delega en la Dipres. La intencin de este
programa es llegar a cubrir la totalidad de los programas sociales,
de fomento productivo y desarrollo institucional, que sean ejecutados por organizaciones pblicas.
De acuerdo con el programa, las evaluaciones de los programas
deben de cumplir con cinco requisitos bsicos (Dipres, 2000).
Tcnica y pertinente. Se refiere a que los resultados de las evaluaciones deben constituir un apoyo a la toma de decisiones, por
lo tanto se busca que sean fundadas en antecedentes estrictamente
tcnicos. Para cumplir con este fin el programa busca enmarcar las
evaluaciones en una metodologa preestablecida.
Independencia. La evaluacin debe ser externa a instituciones y
ministerios responsables de la operacin de los programas.
Transparencia. Los resultados de las evaluaciones buscan ser
objetivos y no estar afectados por intereses econmicos o institucionales ajenos a la misin de la organizacin. Al mismo tiempo,
las evaluaciones deben de hacerse pblicas.
Fjiciencia. El costo de las evaluaciones deber de guardar relacin con los beneficios esperados de la misma, en trminos generales se busca que los plazos y costos sean razonables.
Oportunidad. Se pretende que la informacin provea adecuada informacin, dentro de los tiempos adecuados para la toma de
decisiones, principalmente presupuestaria.
24 La iniciativa de evaluar pn;gramasgubernamentales fue del Congreso aunque posteriormente fuera el Ejecutivo, por medio de la Dpres, quien se enc:ugara de operar el programa.
434
Con la finalidad de responder al carcter de independencia de

las evaluaciones, se opt por un mecanismo de paneles de expertos
y una administracin del proceso de evaluacin externa de la institucin responsable del programa, con la formacin de los paneles
de expertos tambin se busca que sean pertinentes y tcnicamente
confiables (Guzmn, 2000). Cabe mencionar que la constitucin
de los paneles de expertos se inici con paneles de evaluadores de
profesionales pertenecientes a: el Ministerio de Planificacin, el
Ministerio de la Secretara General de la Presidencia y el Ministerio
de Hacienda. Posteriormente, los paneles pasaron a ser conformados por consultores externos al gobierno. La Dipres conjuntamente con el Ministerio de Planeacin (Mideplan) identifican, evalan
y preseleccionan a los evaluadores que conforman los paneles, a
travs de un Sistema de Informacin para seleccin de los consultors." Por otra parte, la publicidad de la informacin se busca
conseguir mediante el envo de los resultados de los informes finales al Congreso y las instituciones pblicas involucradas. Adems,
estos documentos se encuentran disponibles para su consulta en
Internet en la pgina de la Dipres.
Los aspectos en que se centran las evaluaciones cubren tanto el
diseo como el desempeo de los programas. Esta evaluacin se
basa en la utilizacin de la metodologa de "marco lgico" (vase
anexo 3). Cabe mencionar que la elaboracin del Marco lgico de
los programas es responsabilidad de las instituciones que son evaluadas y el panel slo es responsable de la evaluacin del mismo.
En trminos generales, la evaluacin consiste en el anlisis del
ordenamiento y consistencia del programa considerando sus fines
y propsitos, componentes y actividades, basando el anlisis en la
justificacin inicial del programa. La evaluacin del desempeo se
basa en la eficacia, eficiencia y economa con que se desarrolla el
programa y la metodologa de evaluacin depende en gran medida
del tipo de programa. La eficacia del programa es vista como la
capacidad de ste de cumplir con las metas establecidas y la eficiencia es vista como la relacin entre insumos y productos de los pro25 En cuanto a la imparcialidad de los paneles y los mecanismos mediante los cuales
son seleccionados, no existe ninguna duda o cuestionamiento, al menos por las personas
entrevistadas.
435
gramas. La economa del programa merece una mencin a parte,

ya que sta intenta medir la capacidad de gestin financiera de un
programa, lo que en el contexto chileno adquiere una gran relevancia. Con este indicador se evala la capacidad de un programa
para generar y movilizar adecuadamente sus recursos financieros,
observndose aspectos como la capacidad de ejercer el presupuesto, de recuperar prstamos, as como de generar otros tipos de
ingresos.
ANEXO 3
MATRIZ DE MARCO LGICO
A continuacin se presenta matriz de marco lgico que se utiliza

en el Programa de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales y
en la presentacin de iniciativas al fondo concursable.
MATRIZ DE MARCO LGICO
Programa:
Servicio:
1
Enunciado
del objetivo
Indicadores/
informacin
3
Medios
de verificacin
(*)
(*)
4
Supuestos
(*)
Fin:
Propsito:
Componentes:
Actividades:
Sin embargo, son precisamente estos aspectos que se evalan,

los que le han merecido las principales crticas al programa; otras,
van en el sentido de la ausencia de objetivos en algunos programas del gobierno, lo cual debera ser la base para al elaboracin
del marco lgico. En palabras de Rossana Costa.
Te encuentras con muchos programas sociales que no tienen
objetivos, por lo que no puedes evaluarlos. Y la demanda por
evaluacin de programas que vino desde el Congreso ha resultado en la evaluacin de una gran cantidad de programas
436
sociales, la mayora de los cuales se han evaluado no por su

eficiencia econmica y costo de oportunidad... pero no (se
evala) cual es la mejor alternativa para atacar ese problema
especfico."
Funcionamiento del programa

El programa basa su estructura en un Comit Interministerial."
el cual tiene por objeto asegurar que el desarrollo del programa
de evaluacin sea consistente con las polticas gubernamentales,
que las conclusiones que surjan de este proceso sean retomadas
por las instituciones que conforman el comit y que se disponga
de los apoyos tcnicos y coordinacin necesaria para el buen desarrollo del programa; asimismo, sanciona la lista de los programas
a ser evaluados. En general, se podra considerar que el comit es
el soporte poltico de la evaluacin de los programas.
La ejecucin del programa est a cargo de la Dipres. A esta
institucin corresponde definir el diseo metodolgico y operativo, la administracin del programa, as como la recepcin y
envo de los informes que resulten de la evaluacin al Ejecutivo
y al Congreso nacional para su integracin al ciclo presupuestario. Corresponde a la Dipres, tambin, definir el diseo metodolgico y operativo del programa, la provisin de recursos para el
funcionamiento. La Dipres" elabora los manuales y guas metodolgicas, programas de trabajo; coordina la preseleccin de los
programas a ser evaluados para presentarlos posteriormente al
Comit Interministerial para su aprobacin." asimismo, fija los
26 En entrevista.
27 El comit se conforma por la Secretara General de la Presidencia, el Ministerio de
Planificacin y Cooperacin y la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.
28A travs del Departamento de Evaluacin.
29De acuerdo con Marcela Guzmn, hay diferentes criterios para elegir los programas.
Cuando recin se inici se escogieron los programas ms grandes, los que implicaban el uso de
mayores recursos. Actualmente, para la seleccin, se recogen opiniones de los ministerios;
adems de las del Congreso. Con ellos se escogen los programas a ser evaluados. Este ao
fueron los parlamentarios quienes eligieron los programas, ya que en el protocolo de acuerdo se present una lista de los programas que a los parlamentarios les interesaba evaluar.
Por otra parte, de acuerdo con Ricardo Martner, se procura que los programas evaluados no
sean los ms conflictivos.
437
trminos de referencia para las evaluaciones de los programas y

contrata a los paneles de evaluadores; tambin, en coordinacin con
las instituciones responsables establece los compromisos para la
incorporacin de las recomendaciones, por parte de stas, y les
da seguimiento hasta su total incorporacin.
Por su parte, las instituciones responsables de los programas
que son evaluados participan activamente proporcionando la conformacin requerida por el panel de expertos, as como con la
elaboracin del marco lgico. Adems, al finalizar la evaluacin
hacen un anlisis del resultado de la evaluacin y expresan comentarios sobre ste.
Productos
Los principales productos que se obtienen de las evaluaciones son:
Identificacin explcita e implcita de los objetivos de los
programas.
Anlisis y conclusiones sobre la pertinencia de la continuidad
de los programas.
Anlisis y conclusiones sobre el diseo de los programas.
Anlisis y diseo sobre la organizacin y gestin de los programas.
Anlisis y conclusiones sobre la eficiencia y eficacia de los
programas.
Anlisis y conclusiones sobre la economa de los programas.
Anlisis de los aspectos innovadores del programa.
Recomendaciones sobre cada uno de los aspectos citados anteriormente.
Por otra parte, las recomendaciones que el panel puede emitir
pueden variar en su impacto. stas pueden ir desde eliminar el programa o eliminar o modificar componentes, hasta agregar nuevos
componentes.
Es necesario mencionar que el resultado final de la evaluacin
no se considera concluyente, sino una propuesta inicial para el
anlisis. A partir del ao 2000 las recomendaciones son analiza-
438
das por el Ministerio de Hacienda en conjunto con las instituciones responsables, con el objeto de precisar con ellas las formas en
que sern incorporadas las recomendaciones, as como las restricciones legales y de otro tipo de recursos para cumplir con ellas;
no obstante estos anlisis conjuntos, los acuerdos son meramente
informales, ya que an no es posible establecer compromisos de
otro tipo entre la Dipres y las instituciones responsables. As, el
producto final son compromisos de incorporacin de recomendaciones, con lo que se sientan las bases para un compromiso de mejora. El seguimiento a cargo de la Dipres tiene por objeto reconocer la forma en que las instituciones responsables dan respuesta
a los compromisos de mejora y estos avances puedan tambin ser
incorporados en el proceso presupuestario.
Hasta el ciclo de evaluacin del 2000 se haban conseguido
evaluar 101 programas, con lo que se considera haber obtenido un
aprendizaje importante para el equipo tcnico que lo dirige. Adems, como los principios bsicos del programa se han mantenido,
se ha contribuido a estandarizar formatos para la presentacin de
los resultados de las evaluaciones, asimismo, se han introducido
cambios que permitieron precisar mbitos y alcances de las evaluaciones (Dipres, 2000).
Incorporacin al ciclo
presupuestario
A partir del 2000 los resultados finales de la evaluacin se
analizan por el director de presupuesto y los analistas de la Direccin de Control de Gestin y Sectores Presupuestarios de la Dipres.
Estos antecedentes se utilizan en la etapa de formulacin del presupuesto, en algunos casos afectando directamente las asignaciones
de los recursos. En esta etapa de elaboracin del presupuesto, se
busca la correspondencia del presupuesto con los resultados de cada
agencia, ya que el resultado es la base para las definiciones de los
marcos presupuestarios que se enva desde el Ministerio de Hacienda a cada institucin, junto con las instrucciones para la preparacin
de sus propuestas de presupuesto. En esta etapa son analizados
439
todos los antecedentes posibles relacionados con la gestin financiera y el desempeo, adems de las evaluaciones y los.avances en
la incorporacin de mejoras. Los informes finales son enviados al
Congreso nacional antes del proyecto de presupuesto, acompaados de los comentarios que sobre esos resultados hacen los propios organismos responsables de cada programa.v Los comentarios
que hacen las propias instituciones sobre los resultados de la evaluacin buscan permitir que las instituciones expresen de manera formal sus desacuerdos o acuerdos con los juicios y propuestas
emitidos por el panel evaluador.
El objetivo del programa no es efectuar una relacin mecnica,
directa e inmediata entre el resultado de las evaluaciones y la asignacin de ms o menos recursos. Esto se debe a que, la Dipres"
considera que en algunos casos, a programas con resultados insuficientes es preferible fijarles condiciones para propiciar un mejor
desempeo en lugar de desaparecerlos, con el fin de no dejar desprotegida a la poblacin objetivo del programa. Asimismo, encontramos que programas con resultados insuficientes que estn obligados a incorporar recomendaciones, pueden hacerlos muchas veces
con los recursos que ya tienen asignados, por lo que no es necesarios proveerlos de recursos adicionales. Por otra parte, se considera
que programas exitosos pueden no necesitar de recursos adicionales para mejorar su oferta, cuando la poblacin objetivo del
programa est cubierta.
Como ya se mencion, los seguimientos de la incorporacin
de las recomendaciones del panel evaluador, tambin son incorporadas como informacin complementaria del presupuesto, con esto
se busca presentar la disposicin de los servicios para hacer mejoras en su desempeo; y as, conseguir que la evaluacin sea sobre
todo un espacio de reflexin y anlisis, ms que un mecanismo
burocrtico y rgido.
30 Es responsabilidad de los paneles de evaluadores asistir al Congreso en caso de ser

llamados para comparecer sobre algn programa que fue evaluado por los mismos.
31 En entrevista con Marcela Guzmn,
440
EE. RAMREZ DE LA CRUZ Y G. GARCA VZQUEZ
PROGRAMAS DE MEJORA
DE LA GESTIN (PMG)
Primera etapa
En 1998 se inici la operacin de los PMG (Ley 19.553). Estos programas intentaban incorporar indicadores y metas de gestin asociando su cumplimiento a incentivos monetarios para los funcionarios. En este primer momento, para la formulacin de los PMG el
jefe superior de cada servicio haca una propuesta a de un PMG
para el ao siguiente al ministro del que dependa. Cada propuesta
debera contener por lo menos la misin institucional, objetivos
estratgicos de mediano y largo plazo, y para cada ao los objetivos de gestin de eficiencia y de calidad del servicio con sus respectivos indicadores." El ministro del ramo, a su vez, aprobaba
y validaba el PMG antes de hacerlo llegar a la Dipres conjuntamente
con la propuesta de presupuesto para el ao siguiente. Los ministros de cada ramo estaban obligados a convenir sus PMG con los
ministros de Hacienda (MH), del Interior (MI) y de la Secretara
General de la Presidencia (MSGP) con el fin de verificar la coincidencia de stos con las necesidades programticas de la Presidencia.
En esta primera etapa, era responsabilidad de los MI, MH Y MSGP
el nivel de exigencia de las metas y objetivos de gestin." Cabe
mencionar que el funcionamiento de los PMG comprenda del lo.
de enero al 31 de diciembre.
Los objetivos de gestin deban ser ponderados, por cada institucin, para efectos de la evaluacin. Los de alta prioridad tendran en su conjunto una ponderacin del 60 por ciento, los de
mediana el 30 por ciento y los de menor el 10 por ciento. Las
instituciones estaban obligadas a presentar al menos uno, y corno
mximo tres indicadores en cada categora.
32 Una vez fijados los objetivos de gestin, stos podran ser revisados o redefinidos en
el caso que se vieran afectados por causas externas que limitaran el logro de los objetivos.
33 A pesar de que estos ministros eran los responsables del proceso, exista un comit tcnico encargado realmente de la operacin. Este comit estaba formado por la subdireccin
de Racionalizacin y Funcin Pblica de la Dipres, el jefe de Divisin de Modernizacin de
la Secretara General de la Presidencia, y el jefe de la Divisin de Modernizacin de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior. Este comit
estaba incluso encargado de las auditoras selectivas de los programas.
441
A ms tardar el 31 de enero de cada ao, el jefe superior de cada

servicio debera informar al ministro correspondiente el grado de
cumplimiento de los objetivos de gestin de su institucin al 31
de diciembre del ao anterior. Junto con la evaluacin se debera de
presentar una explicacin de las principales desviaciones respecto
de los.objetivos planteados, para que el ministro del ramo hiciera
las correcciones necesarias y enviara el documento a. ms tardar el
15 de febrero a los ministros del interior, Hacienda y Secretara General de la Presidencia. Estos ministros estaran encargados de sealar el grado de cumplimiento de cada objetivo de gestin y el grado
de cumplimiento global.
Posteriormente, el ministro de Hacienda conjuntamente con
el del ramo respectivo suscribira un decreto en el que se sealaba
el grado de cumplimiento del PMG y el porcentaje de incremento
por desempeo institucional." En el primer ao del programa se
consider como un logro el hecho de que la mayora de los 120
servicios que elaboraron su PMG alcanzaron gran parte de sus objetivos de gestin. 35 Sin embargo, el alto grado de cumplimiento
gener un gran nmero de crticas por la falta de exigencia de las
metas y objetivos institucionales, e incluso por el deficiente diseo
tcnico de los indicadores de gestin, incluso en el interior del gobierno (Guzmn, 2000). Estas crticas orillaron a la Dipres a proponer una reforma en la formulacin de los PMG para el ao 200 1.36
Reforma de los
PMG
En el ao 2000, el gobierno consider necesario hacer una reforma a los PMG, debido a los efectos contraintuitivos que se haban
venido presentando." Las modificaciones se centraron en mejo34 El cumplimiento global del 90 por ciento o ms equivala a un incremento del 3 por
ciento; entre 75 y 89.9 por ciento, del 1.5 por ciento y menos del 75 por ciento no obtena
bonificacin.
35 Un 83 por ciento consigui un grado de cumplimiento de un 90 por ciento o ms; un
II por ciento cumpli en un rango de 75 a 89.9 por ciento y slo un 6 por ciento no alcanz
el mnimo de 75 por ciento necesario para obtener un incremento institucional.
36Esta reformulacin coincide con e! regreso a la Dpres de Mario Marcel, principal
impulsor del desarrollo de indicadores de desempeo para el mejoramiento de la gestin
pblica en Chile, esto es un consenso generalizado y se puede corroborar en sus textos
(Mareel, 1993, 1997,2000).
37En la puesta en marcha de los PMG se encontr que la mayora de las instituciones
haban obtenido el bono por cumplimiento de las metas debido al deficiente diseo de stas.
442
rar la gestin global de las instituciones, dejando de lado el cumplimiento de metas e indicadores parciales, como se vena haciendo. JH Actualmente, el Programa de Mejoramiento de la Gestin
intenta ser un instrumento de gestin cuyo objetivo es avanzar en
el desarrollo de reas estratgicas de la gestin pblica.
La elaboracin de los programas de Mejoramiento de la Gestin
se enmarca en un conjunto de reas de mejoramiento de la gestin comunes para todas las instituciones del sector pblico. J9
Esta definicin, que constituye el Programa Marco, incluye, aquellos sistemas de gestin esenciales para un desarrollo eficaz y transparente de la gestin.
reas
Recursos humanos
Atencin al usuario
Planificacin/control de gestin
Auditora interna
Desconcentracin
Administracin financiera
Sistemas
Capacitacin.
Higiene-Seguridad y ambiente de trabajo.
Evaluacin del despeo.
Oficinas de informacin y reclamos.
Simplificacin de trmites.
Planificacin/control de gestin.
Auditora interna.
Compromisos de desconcentracin.
Sistema de compras y contrataciones
del sector pblico.
Administracin financiera-contable.
La mayora de las metas de los PMG slo consideraban actividades ya previstas y no implicaban un esfuerzo de las instituciones por hacer su gestin ms eficiente y eficaz. Esta situacin
influy de manera determinante en la legitimidad con que la sociedad perciba el programa
(en entrevista con Marcela Guzmn).
35 Los nuevos principios que rigieron los PMG fueron:
La pertinencia con las prioridades de la institucin.
Objetivos fciles de comprender.
Nivel adecuado de exigencia.
Comparabilidad entre reas y objetivos de los servicios.
Alto nivel de participacin en la definicin de metas y objetivos.
Flexibilidad en la formulacin de los PMG.
Verificabilidad de los resultados.
39 Estn obligados a presentar un PMG todos los servicios que estn contemplados en
las leyes nm.I9.553 y nm.19.618. La propuesta de PMG 2001 debe ser enviada a ms
tardar el da 8 de agosto de 2000. validada por el coordinador ministerial correspondiente.
Dicha propuesta ser analizada por la Direccin de Presupuestos. Los PMG definitivos deben
ser enviados a ms tardar el 15 de octubre prximo.
443
Actualmente, el PMG de cada servicio comprende un conjunto

de objetivos de gestin. Dichos objetivos corresponden a etapas
o estados de desarrollo que ste se propone alcanzar, en cada uno
de los sistemas contemplados en el Programa Marco (PM). El PM
comprende reas de gestin, sistemas que forman parte del rea y
cuatro etapas de desarrollo o estados de avance posibles para cada
uno de los sistemas de gestin. Las etapas son una secuencia de
desarrollo y por tanto acumulativas, as, una etapa incluye el desarrollo de la anterior. Cada etapa se define especificando los contenidos y exigencias que de acuerdo con el criterio de la Dipres debera
de alcanzar, de modo tal que con el cumplimiento de la etapa final,
el sistema se encuentre implementado segn las caractersticas y
requisitos deseados por la Dipres (vase ClMPG, 1998).
Los servicios crean sus PMG partiendo de lo que se le llama
lnea base. La lnea base corresponde a la situacin actual en que se
encuentra el servicio en cada uno de los sistemas. Para esto el servicio debe identificar aquella etapa en la que se cumplen en gran medida los requisitos y condiciones tipificadas y que le permiten
comprometer una fase ms avanzada de desarrollo. En el caso de
que el servicio no alcance a presentar como lnea base la etapa uno
de un sistema, su lnea base corresponder a una etapa anterior,
no tipificada (etapa cero). Si el desarrollo de un sistema corresponde a parcialidades de diferentes etapas, el servicio deber identificar corno lnea base la etapa que cumple con el mayor grado de
desarrollo y que le permita comprometer corno objetivo de gestin
una etapa de desarrollo ms avanzada.
Generalmente la institucin define la prioridad de los objetivos y la ponderacin de cada uno de ellos. De acuerdo con el Reglamento para la Aplicacin de Incremento por Desempeo Instituconal.w los objetivos de gestin deben ser clasificados corno de
alta prioridad, mediana prioridad y menor prioridad, de la misma
forma cmo se haca antes de la reforma." As, los objetivos de
60. de la Ley nm. 19.5353.
objetivos de gestin considerados por el servicio de alta prioridad deben sumar
en su conjunto un 60 por ciento, no siendo individualmente su ponderacin inferior a un
objetivo de mediana o menor prioridad. Por su parte, los objetivos de gestin de mediana
prioridad deben sumar en su conjunto un 30 por ciento, no siendo la ponderacin individual
40 Artculo
41 Los
444
gestin y la prioridad de cada uno forman la propuesta de PMG. Una

vez aprobada se formaliza en un decreto firmado por el ministro
del ramo, el de Hacienda, del interior y de la Secretara General de
la Presidencia. Cabe mencionar que el Programa Marco es flexible
en cuanto a los sistemas que considera, las etapas y la forma en
que se puede aplicar al PMG de cada institucin; sin embargo, en este
ltimo caso las situaciones deben ser justificadas tambin como
parte del PMG. Los valores que pueden asignarse al grado de cumplimiento son Oy lOO por ciento, y no puede tomar otros valores.
Cabe mencionar que este proceso de reforma tendr en el ao
2002 sus primeros resultados.
Cada servicio, al identificar para cada rea y sistema definido
la etapa en la cual se encuentra, propone como objetivo de gestin la siguiente etapa para ser alcanzada a finales del ao siguiente. El objetivo de gestin debe ser compatible con los recursos asignados en el marco presupuestario de cada ao. Se debe
formular un objetivo de gestin por cada uno de los sistemas del
Programa Marco. Por ejemplo, si para el ao 200 1 se presentan
lO sistemas, el servicio debe presentar lO objetivos de gestin. 42
Slo como excepcin, el servicio puede presentar menos objetivos
de gestin, esto ocurre en el caso excepcional de que algn sistema del Programa Marco para el PMG no sea aplicable a su servicio,
de acuerdo a su misin, ley orgnica o funciones. Estas situaciones
excepcionales son analizadas por la Dipres al revisar la propuesta,
y una vez aprobados los antecedentes que justifican la excepcin
pasa a formar parte del PMG.
Para verificar el cumplimiento de la etapa comprometida
como "objetivo de gestin" se debe creditar el cumplimiento total
de los contenidos y exigencias establecidas en el Programa Marco
para la etapa respectiva. Dicha verificacin se efectuar a travs de
de cada uno de ellos inferior a la ponderacin de un objetivo de menor prioridad. Finalmente, los objetivos de menor prioridad deben sumar en su conjunto un 10 por ciento.
42 Cabe mencionar que no es posible incluir otros sistemas que no estn en el Programa Marco. Y que, solamente en casos excepcionales causados por caractersticas particulares
del servicio, es posible que el cumplimiento de la etapa que se compromete en el objetivo
de gestin pudiera concretarse en un modo distinto a lo sealado en el Programa Marco,
procurando no alterar la esencia de la etapa.
445
los medios de verificacin sealados en anexo del documento tcnico del PMG u otros como lo seala el reglamento. Deben existir todos
los medios de verificacin que se soliciten para verificar el cumplimiento de las etapas comprometidas para cada sistema. El grado
de cumplimiento global de la institucin se calcula multiplicando el
grado de cumplimiento de cada objetivo de gestin, por el ndice
de ponderacin que se le haya asignado, sumndose luego cada
uno de estos resultados parciales.
Para verificar el cumplimiento de las metas, la unidad de
auditoria interna deber avalar los documentos que se utilicen
como medios de verificacin. Ya que sta se considera como unidad asesora del jefe de servicio, por lo que debe verificar la confiabilidad y calidad de la informacin relativa a los PMG. Como
parte de esta funcin la unidad de auditora debe efectuar examenes selectivos y aleatorios a los procesos utilizados por el servicio
para evaluar el grado de cumplimiento del PMG.
APRECIACIONES FINALES
EL CASO de los intentos por introducir un presupuesto por resultados en Chile se puede considerar ms que una reforma, como
los mismos diseadores lo reconocen, un proceso sumamente gradual por introducir elementos que contribuyan a una mejor discusin presupuestaria. Entre los ms importantes rasgos que distinguen este proceso de cambio estn su gradualismo, la escasa o
nula institucionalidad del proceso, lo difuso y desvinculado de la
participacin de los diversos actores.
Un proceso difuso
Se puede empezar por reconocer que el proceso de cambio ha
sido difuso y altamente incierto. A este aspecto contribuye la
ausencia de un diagnstico previo a las propuestas de polticas, ya
que la ausencia de un diagnstico dejaabierta la puerta a prcticamente cualquier propuesta de poltica y se pierde una linealidad
deseable en el ciclo de polticas pblicas. De hecho, esto hace la
toma de decisiones ms parecida al modelo de cesto de basura.
446
El carcter difuso del proceso modernizador no slo se muestra

en la forma en que se dise la poltica, sino en el resultado de
este diseo. El ejemplo ms claro es la falta de mecanismos que den
certidumbre sobre la asignacin de los recursos. Esta falta de claridad ha dejado suelto el proceso de reforma a los vaivenes polticos y mientras no se definan y clarifiquen los mecanismos con
que se liga el presupuesto al desempeo, el beneficio que se puede
obtener de este instrumento es mnimo, ya que se pierde la lgica
del instrumento. Por ejemplo, parece poco razonable la excusa de
que por no dejar desprotegida a la poblacin objetivo de un programa no se elimine ste; ya que, en la lgica del presupuesto por
resultados, en estos casos debern de nacer nuevos programas
que satisfagan las necesidades de las poblaciones que eran atendidas por los programas desaparecidos, incluso, de ser necesario por
otros tipos de servicios, que busquen impactos semejantes aunque
por mecanismos diferentes.
La falta de planeacin del programa tambin puede reflejar su
lado negativo en la desarticulacin de los esfuerzos de los participantes. Por una parte, parece ser que las reformas promovidas por
la Dipres tienen poca relacin con las que originalmente estuvieron
a cargo de la Segpres. Por otra parte, actualmente se observa poca
colaboracin entre los esfuerzos de modernizacin de CIMGP y los
mecanismos que se impulsan desde el Ministerio de Hacienda.
Asimismo, los resultados de la poca contribucin del Congreso
en el rumbo de las reformas son una muestra de que: mientras nose
involucren actores externos quehagan un contrapeso, a la agencia controladora y al Ejecutivo, la reforma puede servista porla sociedad como una
simulacin o como un proceso carente de legitimidad.
Bajo nivel de
institucionalidad
Con la espontaneidad que salta a la vista, desde el primer acercamiento al caso, es evidente la falta de un marco legal que permita que los programas (con excepcin del PMG) puedan mantenerse independientemente del liderazgo poltico o personal de los
actores. La dificultad para institucionalizar el modelo ante la falta
447
de un marco legal que proteja el proyecto de reforma de los vaivenes de la poltica y la ausencia de un marco regulatorio evidencian
la importancia de un nuevo mecanismo que permita despolitizar los
procesos de reforma, ya que la ausencia de un marco evita la despersonalizacin de las negociaciones de metas e indicadores de desempeo, pero sobre todo en la negociacin del presupuesto.
En nuestra opinin, consideramos que la definicin de indicadores y metas de desempeo, as como el presupuesto, por medio
de negociaciones polticas no es ineficiente por s mismo, sino que
sevuelve ineficiente cuando existe un desequilibrio de poderes entre
los actores que negocian, como ocurre en este caso cuando negocian las instituciones con la Dipres, o la misma Dipres con el
Congreso.
Cambios graduales
Es importante reconocer las fortalezas que se aprecian de la espontaneidad con que ha ido creciendo el modelo y que parten del
incrementalismo que ha permitido un constante rediseo y adaptacin de los programas ante las fallas encontradas en la implementacin y en el diseo original de las polticas; asimismo, la
lentitud permiti que las instituciones fueran lentamente incorporando conceptos e ideas sobre la evaluacin de sus programas,
incluso que la idea de evaluacin fuera menos amenazadora para
los funcionarios, lo que facilit su implementacin. Sin embargo, la
gradualidad de la poltica ha permitido reconocer una interesante
disyuntiva entre su beneficio para la implementacin y las capacidades que tiene de institucionalizarse. Ya que si la poltica se implementa de poltica altamente gradual va perdiendo fuerza por los
resultados poco tangibles en el desempeo del total de la administracin pblica, que es la que percibe la mayora de la sociedad.
Por otra parte, cuando los .programas se empezaron a implantar
en forma masiva, en la mayora de las instituciones se convirtieron en un mero trmite burocrtico, en otro formulario del que no
se obtienen ms que compromisos que no afectan la esencia de
la dinmica organizacional.
448
Las reformas en el contexto

de un pas emergente
Un aspecto tambin relevante de la reforma, es que a pesar de
que la discusin de incorporar mecanismos de evaluacin del desempeo a las organizaciones pblicas y al presupuesto en especfico, la discusin sobre el presupuesto deja esto en segundo lugar, ya
que le da prioridad a temas como el equilibrio fiscal y las variables
macroeconmicas. En este mismo sentido es relevante considerar que
en la vulnerabilidad macroeconmica, los pases de Amrica Latina,
los temas sobre modernizacin administrativa y evaluacin del desempeo pasan a segundo plano en momentos de crisis, lo que no
necesariamente debera ser as, y probablemente se deba a la ignorancia sobre las potencialidades de estas herramientas para eficientar la funcin pblica, lo que definitivamente es ms necesario en
pocas de crisis; o probablemente se deba a que efectivamente estos
mecanismos no han conseguido convencer de las bondades de sus
resultados, debido a que nunca se han logrado institucionalizar, lo
que en nuestras latitudes provoca una crculo vicioso que se debera buscar romper. El crculo es: no se institucionalizan las reformas,
entonces no da resultados y como no da resultados, en la primera
crisis se le ignora y se deja de lado. Esto a su vez provoca tambin
que se pierda inters; una vez pasada la crisis, cuando se retoman,
pierden el factor denovedad" y es necesario buscar nuevos instrumentos de mejora.
Avances alentadores
A pesar de las dificultades, que la reforma en Chile ha enfrentado,
es posible encontrar beneficios de la utilizacin de las herramientas presentadas en este documento. En primer lugar, es de gran
mrito el hecho de no conformarse con administrar la inercia de la
funcin pblica, sino intentar permanentemente proceso de cambio en busca de mejores resultados en los servicios que se dan a la
sociedad, en la eficiencia del uso de los recursos pblicos o la eficacia en la solucin de la problemtica del pas. En este mismo
sentido, la bsqueda de transparencia en el uso que el gobierno da
449
a los recursos de la sociedad, que no es precisamente una caracterstica de los pases de Amrica Latina, es de por s un gran avance.
En este mismo sentido, la socializacin de que el Congreso debe
jugar un papel ms activo en la discusin del presupuesto permite
esperar un mejor equilibrio de poderes en el futuro.
En este sentido, es muy importante este proceso de involucrar
a la sociedad de discusin, sobre el uso que se les da y que se les
debera de dar, a los recursos, ha generado un despertar sobre el
papel del Estado moderno, particularmente en un pas que sali de
un rgimen de dictadura, en la que no se poda cuestionar el funcionamiento del aparato pblico. A raz de que los temas de la rendicin de cuentas se discuten pblicamente, la sociedad ha contribuido a mejorar los mecanismos de evaluacin, ya sea participando
directamente, como en el caso de los paneles de evaluacin, o
con ideas sobre los aspectos en los que se debera de poner nfasis en las evaluaciones, corno el caso del costo de oportunidad de
los recursos pblicos, lo que empieza a abrir la puerta para formar
cuasirnercados en el gobierno chileno.
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Entrevistas
Carlos Portales profesor-investigador de la Escuela de Economa y Administracin de la Pontificia Universidad Catlica de Chile.
Enrique Rajevic profesor de la Escuela de Economa y Administracin
de la Pontificia Universidad Catlica de Chile e investigador del Centro de Estudios Pblicos.
Jorge Isrrael, asesor del director del ILPES/CEPAL.
Jos Yez, profesor-investigador de la Escuela de Economa de la Universidad de Chile.
Marcela Guzmn, directora de Control de Gestin de la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de Chile.
Ricardo Martner, Director de Gestin del ILPES/CEPAL.
Rossana Costa, investigadora del Instituto Libertad y Desarrollo.
Ximena Cabrer, Ppofesora de la Escuela de Gestin Pblica de la Universidad de Chile y Funcionaria de la Direccin de Presupuesto del
Ministerio de Hacienda de Chile.
DAVID ARELLANO
GABRIEL PuRN
Mxico. Reforma al sistema presupuestal:

una reforma atrapada por las inercias *
AsPECTOS GENERALES
XIco, cuyo nombre oficiales Estados Unidos Mexicanos, est

conformado por 31 estados y un Distrito Federal que es
la ciudad de Mxico, donde se encuentran establecidos los tres poderes de la Federacin (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Su sistema
poltico se puede considerar como de partido hegemnico pragmtico, en transicin hacia un sistema ms competitivo y democrtico. En la actualidad cinco partidos polticos tienen representacin en el Congreso, de los cuales tres cuentan con posiciones
importantes y apoyo electoral de la ciudadana: Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolucin Democrtica y
Partido Accin Nacional.
Como es el caso de otros pases con un sistema presidencial, el
Poder Ejecutivo recae en la figura del Presidente de la Repblica,
quien es a un mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno. El
Presidente es 'electo, mediante voto universal, por un periodo de
seis aos sin posibilidad de reeleccin y tiene la facultad de nom El proceso presupuestal en Mxico est todava tan poco definido que los cambios
en sus detalles son constantes, haciendo casi imposible para cualquier observador fuera de
la Secretaria de Hacienda realizar un seguimiento sistemtico. El proceso descrito aqu es el
de las reformas que se gestaron en el sexenio del presidente Zedillo y que en trminos generales se ha seguido en los inicios del presidente Fox. Pero es muy probable que mltiples
detalles y cambios se estn generando. Este es objeto de otra investigacin que estamos desarrollando, pero que aqu no se explicar en detalle dado lo coyuntural y desorganizado que
estos cambios estn resultando a la postre.
[453]
454
DAVID ARELLANO y GABRIEL PURN
brar a todos los miembros de su gabinete, que est integrado por

17 secretaras de Estado, la Procuradura General de la Repblica
y un gran nmero de organismos pblicos descentralizados.
El Poder Legislativo se deposita en el Congreso de la Unin,
integrado por dos cmaras: una de Diputados y una de Senadores. Los diputados son electos por periodos de tres aos, mientras
que los senadores ocupan su cargo por seis aos. En ambos casos
no existe la posibilidad de reeleccin en el periodo inmediato
siguiente.
La Cmara de Diputados es la representacin del pueblo mexicano como un todo, por lo que el territorio es dividido en distritos
electorales con un nmero aproximadamente igual de ciudadanos, existiendo un diputado de mayora por cada distrito. Est compuesta por 500 diputados, de los cuales 300 son electos por el
principio de mayora relativa y 200 por representacin proporcional. Para elegir a los diputados de representacin proporcional, los partidos polticos contendientes elaboran listas regionales de candidatos. De acuerdo con el nmero de votos obtenidos
por cada partido poltico en cada circunscripcin plurinominal,
se toman los nombres de las listas, en orden de aparicin, para
acceder a un lugar en la cmara. Es importante enfatizar que la
Cmara de Diputados tiene la facultad exclusiva de aprobar el
presupuesto de egresos de la Federacin (PEF), que se realiza anualmente.'
El proyecto del PEF es presentado ante la Cmara de Diputados para su aprobacin- por el Presidente de la Repblica, quien
representa al Poder Ejecutivo, a travs de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, que es responsable de concentrar la informacin de las diferentes dependencias y entidades con el propsito
de ajustar el gasto pblico a los financiamientos posibles, ingresos pblicos y deuda proyectados.
1 De conformidad con las facultades exclusivas que le confiere la Constitucin en su
artculo 74 (Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 1997: 66-68).
2 La presentacin del Proyecto del PEF se realiza ante la Comisin de Presupuesto y
Cuenta Pblica quien es responsable de elaborar un dictamen del proyecto tanto en lo general como en lo particular del gasto Ysus rubros. Una vez elaborado el dictamen y presentado
ante el pleno del H. Congreso. ste y el proyecto del decreto son objeto de votacin.
MXICO. REFORMA AL SISTEMA PRESUPUESTAL
455
Previo a la autorizacin del PEF, la Cmara de Diputados est

obligada a discutir y aprobar el proyecto de la Ley de Ingresos de
la Federacin del sector pblico, ya sea por la va tributaria, impuestos y otros ingresos fiscales, legislacin fiscal, o por los ingresos
no tributarios, derechos, productos, aprovechamientos y contribucin
de mejoras. Asimismo, se establecen los ingresos que organismos
y empresas del gobierno obtienen por la participacin del Estado
en ciertas reas de la actividad econmica nacional. Cabe mencionar que el mayor porcentaje de ingresos por conceptos de recaudacin tributaria y de ingresos no tributarios" provenientes de los
tres mbitos de gobierno (federal, estatal y municipal), es generado y asignado por el gobierno federal.
Al ao siguiente, la Cmara de Diputados, mediante la Contadura Mayor de Hacienda, realiza una evaluacin de la cuenta
pblica nacional de cada ao. Cuenta, adems, con una Comisin
de Presupuesto que revisa como primera instancia: el PEF. 4
La Cmara de Senadores se considera la representacin de los
estados integrantes de la Federacin como iguales. Sin embargo,
gracias a modificaciones recientes realizadas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en las que se consagr la
figura de senador de representacin proporcional, su conceptualizacin y por tanto su funcin se pueden considerar menoscabadas.
Actualmente est integrada por 128 senadores, lo que implica
cuatro representantes de cada estado y cuatro del Distrito Federal, de los cuales dos son electos por mayora, uno es asignado a la
segunda fuerza electoral y un cuarto corresponde a las personas
inscritas en las listas de representacin proporcional de cada uno
de los partidos polticos, quienes no necesariamente son de la enti3 Se estima que en el ejercicio fiscal 200 1, el 70.8 por ciento del total de los ingresos
del sector pblico provino de fuentes fiscales (tributarias y no tributarias), es decir, un 14.3
por ciento del PIB, el resto de los ingresos fueron obtenidos por los organismos y empresas.
En trminos de carga fiscal. estrictamente ingresos tributarios, se estima que representaron
el 53.5, un 10.8 por ciento del PIB.
4 Una vez examinado. discutido y aprobado, el PEF es objeto de revisin de la cuenta
pblica y de su fiscalizacin a travs del Informe de Gestin de Avance de Gestin Financiera por parte del ente pblico, denominado Auditora Superior de la Federacin, que a su
vez es coordinado y evaluado por la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados
(Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. 29 de diciembre de 2000).
456
DAVID ARELLfu,\O y GABRIEL PURN
dad federativa en cuestin. El Senado no interviene en la aprobacin del PEF, sin embargo, tiene una participacin importante
en la aprobacin de la Ley de Ingresos, la cual debe ser revisada
por ambas cmaras. Las labores del Senado se circunscriben a
ciertos asuntos como relaciones exteriores, ratificacin de funcionarios, autorizacin para disponer de la Guardia Nacional, jurado de
sentencia en caso de juicio poltico, entre otras (Constitucin . ..,
1997: 68).
Tanto la Cmara de Diputados, como la de Senadores pueden
sesionar en pleno o en comisiones, que se establecen de una forma
permanente o temporal para revisar e investigar asuntos de especial inters ciudadano. Las comisiones estn formadas, en la mayor
parte de los casos slo por diputados o senadores y su composicin es producto de la negociacin poltica entre los diferentes
partidos.
El Ejecutivo federal lleva sus principales funciones y polticas
a travs de la administracin pblica federal (APF) , la cual se estructura fundamentalmente en dos grupOS:5 administracin pblica
centralizada (APc) y administracin pblica paraestatal (APP). La
primera incluye a las dependencias o secretaras y rganos administrativos desconcentrados que desempean las principales funciones del Estado suscritas en la Constitucin. La segunda incluye
entidades o empresas propiedad del gobierno federal que sirven
para instrumentar polticas econmicas especficas del Estado
en ciertos sectores de la economa, tales como: organismos descentralizados como Petrleos Mexicanos (Pemex) y Comisin Federal de Electricidad (CFE), empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares de crdito,
de seguros y fianzas, fideicomisos o mandatos pblicos.
Ambas, la APC y la APP participan en el proceso presupuestario
por medio de la coordinacin de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico (SHCP), que funge como rgano centralizador. A
su vez, las entidades de la APP son coordinadas por las secretaras
de Estado y algunos organismos descentralizados, que desempe5 Artculos 20. y 30. de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, novembre de 2000.
457
an el papel de "cabeza de sector" de la poltica pblica del sector,

como por ejemplo: el sector educacin, salud, energa, defensa
nacional, etctera.s Sin embargo, algunos organismos descentralizados y entidades no apoyados presupuestalmente cuentan con
autonoma administrativa y legalmente estn constituidos como
entidades con razn social y patrimonio propios. La figura de "cabeza de sector" se refiere a la responsabilidad que tiene este tipo de
organismos para con alguna de las secretaras de Estado, por lo que
al momento de la integracin presupuestal se encuentran de cierta
forma tutoreados y supervisados por alguna de stas.
A partir de 1995 el gobierno federal inici un proceso de
reforma, que entre otros aspectos buscaba modificar el sistema integral de planeacin-programacin-presupuestacin, llevado a cabo
desde 1976. Esta transformacin implic el anlisis de la factibilidad sobre algunos cambios en el sistema de administracin financiera, el empleo de la planeacin estratgica y la implantacin en
todas las dependencias y entidades de la administracin pblica
de una nueva estructura programtica (NEP) y de un sistema de evaluacin del desempeo (SED) a travs de indicadores.
ANTECEDENTES DE
REFORMAS ADMINISTRATIVAS
EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO
EL PRESUPUESTO tiene sus orgenes incluso desde la primera Constitucin de la nacin en 1824. El presupuesto desde entonces ha
6 El artculo' 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y el Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico asignan y facultan a la Subsecretaria de Egresos, a travs de las direcciones de Programacin y Presupuesto Sectoriales "A" y "B"
(DGPyPs), las funciones y responsabilidades de la programacin y presupuesto del gasto. Las
leyes reglamentarias y normatividad presupuestarias obligan a las dependencias y entidades a
crear reas con funciones especficas de planeacin, programacin y presupuesto. Por lo genera!, en el sector centra! del gobierno federal se denominan direcciones generales de Programacin, Organizacin y Presupuesto (DGPOp) y se encuentran dentro de la estructura orgnica de
las oficialas mayores de cada dependencia. En cuanto rganos administrativos desconcentrados y entidades paraestatales (tales como: organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, instituciones auxiliares de crdito, aseguradoras, fianzas, fideicomisos y mano
datos), stas cuentan con reas similares con nombres distintos, pero que ostentan las mismas
funciones y responsabilidades en materia presupuestaria.
458
representado una herramienta til en el desempeo gubernamental donde se establecen los planes y proyectos del Estado en
trminos monetarios.
Con la Constitucin de 1917, vigente hasta nuestros das, se
estableci el rgimen presidencial. Bajo este sistema y en lo que
respecta al presupuesto, por un lado, se otorg al Ejecutivo federal
la obligacin de la elaboracin del presupuesto de todo el aparato
pblico, responsabilidad que fue delegada a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
A su vez, la Contadura Mayor de Hacienda se le otorg un
nivel de rgano constitucional, con el objetivo de desempear desde
entonces el papel de agencia suprema de control externo.
Por otra parte, el Departamento de la Contralora surgi para
realizar un control interno del gasto pblico, pero con caractersticas de un control a posteriori. La creacin de este departamento
se origin en parte por la preocupacin del Ejecutivo sobre el
injustificado incremento del gasto y la evidente falta de profesionalizacin de la administracin pblica de la poca, como por los
constantes, movimientos polticos que cuestionaban el desempeo
del Presidente en turno.
En esos das, el uso del control expost pudo no haber sido significativo o relevante, debido a la dificultad para identificar y
recuperar los fondos mal asignados e incluso ineficientemente
erogados. Sin embargo, se presentaron algunos informes sobre los
presupuestos de algunas secretaras (Petrei, 1998).
Tambin en 1917, se realiz un acuerdo generaF para que las
secretaras de Estado y departamentos remitieran a la Direccin
General de Estadstica, datos generales y de gasto pblico concernientes a sus respectivos ramos. Lo mismo se solicit a los gobernadores de los estados, del Distrito Federal y otras jurisdicciones. Ello
con el solo propsito de elaborar el presupuesto del ao siguiente
(SHCP, Antologa de la Planeacin en Mxico, 1985).
En este mismo ao, se promulg la Ley de Secretaras y Departamentos Administrativos del Gobierno Federal,sla cual daba cuenta
10. de noviembre de 1917.
Ibdem, 25 de diciembre de 1917.
7DOF,
8
459
de la recin creada estructura orgnica del gobierno federal de

aquel entonces.
Posteriormente con el decreto? de junio de 1928, se conceden
facultades extraordinarias al Ejecutivo federal, para expedir la ley
que crea un cuerpo consultivo oficial, permanente y autnomo en
asuntos econmico-sociales en el presupuesto. Para el siguiente
mes del mismo ao, este cuerpo consultivo tom el nombre de
Consejo Nacional Econmico'? bajo su respectiva ley. Este rgano
cumpla el papel de discutir y elaborar un plan econmico-social
del pas que posteriormente sirviera de base al presupuesto de
egresos de la Federacin.
La siguiente etapa de la evolucin del presupuesto en Mxico
comenz en 1930 cuando se public la Ley sobre Planificacin General de la Repblica!' promovida por el gobierno de Pascual
Ortiz Rubio. Esta ley naci con laintencin de elaborar estudios,
planes y programas para coordinar el desarrollo del pas, de tal
forma que se emple como instrumento para llevar a cabo la
planificacin econmica y social plasmada posteriormente en el
presupuesto.
En 1932, una reorganizacin administrativa transfiri las responsabilidades de control interno del Departamento de la Contralora a la Secretara de Hacienda. Dos aos despus la Contadura de la Federacin fue organizada, y en 1935 una Ley Orgnica
del Presupuesto fue creada.
No fue hasta la 11 Convencin del Partido Nacional Revolucionario (PNR) en diciembre de 1933, que el general Lzaro Crdenas postulado ya a la Presidencia de la Repblica adopt un
particular programa de campaa, en el cual bajo sus propias palabras enfatiz lo siguiente:
... ya es hora de formar un programa minucioso de accin que
cubra los seis aos del prximo periodo presidencial; programa que deber estar basado en el clculo, en la estadstica, en
9Ibdem, 12 de enero de 1928.
10 Ibdem, 15 de julio de 1928.
1 Ibdem, 12 de julio de 1930.
460
DAVID ARELLANO y GABRlEL PURN
las lecciones de la experiencia. Debemos estudiar lo que podremos alcanzar, dadas las posibilidades de nuestros presupuestos y las realidades nuestras ... (General Lzaro Crdenas, en
el PNR, informe del primer plan sexenal, 1934).
Con ello se buscaba relacionar la visin de nacin y los planes
del Ejecutivo con las herramientas y tcnicas del presupuesto.
Hasta este momento la forma de integrar el presupuesto de egresos de la Federacin se conoci como "presupuesto tradicional" o
"presupuesto por objeto". Esta tcnica tena la finalidad de detallar los siguientes componentes: las adquisiciones del gobierno;
los recursos que se asignaban a las unidades administrativas para
realizar sus gastos; y, el control financiero y legal (Arellano, Gil,
Ramrez y Rojano, 2000). Como consecuencia, la responsabilidad se dilua en los resultados de la gestin administrativa yacentuaba la responsabilidad puramente formal, generalmente se trataba
de un proceso emprico o mecnico (Vzquez, 1979).
A partir de 1947, dos agencias recibieron la denominacin de
globalizadoras, mismas que se adjudicaron funciones adicionales a la
estructura ya existente en tomo al presupuesto: la primera, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (conocida ya por las siglas
SHCP), la cual preparaba y ejecutaba el presupuesto, ejerciendo y
controlando a posteriori los gastos; y, la segunda, la Secretara de
Bienes Nacionales e Inspecciones Administrativas, quien realizaba
y vigilaba la ejecucin de las obras del gobierno, as como los estudios para mejorar la administracin pblica (Petrei, 1997).
Hasta este punto es oportuno mencionar que desde 1928, fecha
en que se public la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos,
hasta 1953 la estructura del presupuesto federal estaba dividido
en seis captulos: gastos, elaboraciones, construcciones, adquisiciones, inversiones y cancelaciones de pasivo (Arellano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
En ese mismo ao se incorpor la nueva clasificacin funcional al presupuesto de egresos de la Federacin, la cual trataba de
expresar las actividades o funciones fundamentales de la actividad gubernamental. sta se presentaba a nivel de funcin o subfun-
MXICO. REFORMA.AL SISTEMA PRESUPUESTAL
461
cin, siendo estas categoras representativas de los bienes o servicios

que proporcionaba el gobierno federal (Arellano, Gil, Ramrez y
Rojano,2000).
Asimismo, los procedimientos de inversin fueron organizados. Dentro de la SHCP, un comit de inversiones fue creado para
coordinar los planes de inversin de las secretaras y el proceso de
descentralizacin de las agencias. Este comit evolucion en una
comisin que fue ubicada directamente bajo la oficina del Presidente (Petrei, 1997).
Para 1954 se incluy la clasificacin administrativa o de instituciones del presupuesto, constituyndose en 22 ramos. Su fin era
establecer un control previo y administrativo de los gastos pblicos y satisfacer las necesidades de contabilidad de la Hacienda pblica federal como cumplimiento a las disposiciones de la Ley de
Presupuesto existente (Arellano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
La clasificacin econmica form parte del presupuesto de
egresos a partir de 1956, y se us para conocer el efecto del gasto
pblico en la actividad econmica del pas (Arellano, Gil, Ramrez
y Rojano, 2000). Esta clasificacin se constitua, con base en los
captulos del presupuesto, de la siguiente manera: gastos corrientes o de capital sufragados directamente por el gobierno federal,
y transferencias de ambos tipos de gasto a otros mbitos pblicos y
privados (Saldaa, 1977).
En 1959, la Secretara de la Presidencia fue adicionada a las ya
existentes bajo la responsabilidad de planear, coordinar y supervisar las inversiones pblicas. En 1971 un intento ms fue organizar el sistema de planeacin. Para ello, cada secretara y agencia
cre una unidad de programacin para: determinar, elaborar y definir los objetivos; formular los planes; analizar proyectos; y; ajustar
los lmites o techos de los fondos apropiados de cada dependencia o entidad paraestatal (Petrei, 1997).
La clasificacin sectorial se incluy en el presupuesto de egresos en 1974 Ydio los elementos de programacin presupuestaria
que permitieron la agrupacin convencional de las entidades pblicas, bajo criterios administrativos; econmicos o de otra naturaleza
(eh: Saldaa, 1977: 43; Arellano, Gil, R.amrez y Rojano, 2000).
462
Adems de estas clasificaciones, la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin estableca una clasificacin
por ramos y actividades que controlaba la cantidad de gasto para
cada unidad. As, el presupuesto tradicional consista en un documento contable en el que se exponan los gastos de la administracin
pblica federal asignados a cada ramo y subdivisin administrativa (cfr. Pardo, 1992: 161; Arellano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
Durante el gobierno de Adolfo Lpez Mateas se cre la Secretaria de la Presidencia, la que durante tres sexenios comparti funciones diversas de planificacin, presupuestacin, control y vigilancia
con la SHCP y la Secretara del Patrimonio Nacional. Estas tres dependencias constituyeron lo que se conoci como"el tringulo de la
eficiencia administrativa" (Petrei, 1997).
No obstante la clasificacin del gasto en cifras globales no
permita programar las actividades del sistema presupuestario
federal, ni tampoco controlar el gasto. En suma no podan identificar y cuantificar las metas, como consecuencia era imposible
establecer el nivel de avance de alguna poltica o programa pblico. Tampoco se contaba, ni se permita, establecer un sistema de
normas y coeficientes de medida que sirvieran para evaluar la
efectividad de los recursos.
Esta deficiencia impeda medir los resultados y su eficiencia
por obtenerlos del sector pblico como impulso de utilizacin racional de los recursos (Vzquez, 1979; Saldaa, 1977; Arellano, Gil,
Ramrez y Rojano, 2000).
En sntesis, el presupuesto tradicional era un instrumento administrativo y contable, que centraba su inters en lo que el gobierno compraba para realizar sus funciones y realizaba la clasificacin del presupuesto por ramos de actividades que controlaba la
cantidad de gasto para cada dependencia o entidad. De esta forma, con base en la Ley de 1935 se utiliz la tcnica de presupuesto
por objeto que atenda principalmente el tipo de gasto que efectuaba el sector pblico, pero sin seguir conociendo los resultados
sobre las metas propuestas (.Arellano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
En 1976 un importante cambio fue la introduccin del gasto
gubernamental por programas y aetividadescon.la creacin de la
463
Secretara de Programacin y Presupuesto (srr). Esta entidad oper

hasta 1992, cuando la administracin del presupuesto fue por primera vez elaborada y consolidada por la SHCP (Petrei, 1997).
Fue 1976 el inicio de un proceso de reforma administrativa, que
entre otros elementos, buscaba reestructurar el aparato gubernamental, as como hacer ms eficiente y racional el uso de los recursos
pblicos. Algunos de sus puntos ms importantes eran la reorganizacin de las secretaras de Estado que inclua la creacin de la
SPP, la organizacin sectorial de las paraestatales bajo la cabeza de
sector y la instrumentacin general de la tcnica presupuesta por
programas y actividades (Pardo, 1992; Arel1ano, Gil, Ramrez y
Rojano, 2000).
Como parte de este proceso de reforma en 1976 entr en vigor
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que sustituy a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado. Asimismo,
se cre la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico que
derog a la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin de 1935. As, a partir de este ao se implant de manera generalizada el presupuesto por programas y actividades (PPA) en el
sector pblico cuyo propsito era cumplir los objetivos de los planes de largo y mediano plazo por medio de la realizacin de programas y la ejecucin de actividades especficas (Arellano, Gil,
Ramrez y Rojano, 2000).
El PPA trataba de expresar el gasto en funcin de los objetivos
que se perseguan en cada nivel de la organizacin, lo que implicaba que stos constituyeran un conjunto coherente, de tal forma
que daba importancia a los resultados obtenidos y basaba su
operacin en el clculo de los costos. De esta manera los programas
y presupuestos se interrelacionaban, y se determinaban cules eran
los costos de actividades concretas (Vzquez, 1979).
Durante este periodo, la manera de elaborar este presupuesto
tena su origen en la administracin por objetivos, por lo que fue
un intento por trabajar en funcin de objetivos lo que traa como
consecuencia la formulacin de programas y proyectos (cfr. Saldaa,
1977: 105). En este sentido, el objetivo perseguido deba condicionar todo el proceso de forma que lo fundamental era convertir el
464
resultado en el objetivo preestablecido (Saldaa, 1977: 197; Arellano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
En trminos generales, el PPA trataba de ser un conjunto armnico de programas y proyectos con sus respectivos costos de
ejecucin a realizarse en un futuro inmediato. Se intentaba
elaborar el presupuesto con base en programas detallados que
llegaban hasta el nivel de actividades, de tal forma que suministraban los antecedentes de los costos, el volumen de trabajo
ejecutado y los logros. Adems, pretenda que los bienes y
servicios que ofreca el gobierno se proveyeran con la mayor
eficiencia posible, empleando los recursos en forma ptima
para cumplir con los objetivos sealados en los programas y
proyectos (Arellano, Gil, Ramrez y Rojano, 2000).
En trminos generales el PPA se realizaba en cinco fases, las cuales establecieron las principales caractersticas y etapas del actual
proceso presupuestario:
l. Planeacin: buscaba introducir la definicin clara de objetivos, establecimiento de polticas de accin, previsin del futuro, coordinacin horizontal, entre las acciones y consistencia interna a travs del tiempo.
2. Programacin: consista en la preparacin de la accin concreta que se derivaba de las polticas generales; racionalizacin
de la relacin entre objetivos, acciones, procedimientos, organizacin, direccin e insumos.
3. Presupuesto: pretenda construir un puente entre las instalaciones y las posibilidades. Se le conceba como un parmetro
de intencin-accin-requerimiento-financiamiento.
4. Control: esta fase serva como mecanismo para presionar la
ejecucin y lograr el producto esperado.
5. Evaluacin: se llevaba a cabo una evaluacin del impacto final del producto de cada accin.
Con relacin a los organismos involucrados en esta etapa,
como ya se mencion, durante este periodo se cre la Secretara
465
de Programacin y Presupuesto (sPP), que se encargara de todas

las funciones relacionadas con la planeacin, para llvar cabo su
desempeo se le traspasaron las funciones de programacin de la
anterior Secretara de la Presidencia, las de informacin y estadstica de la Secretara de Patrimonio Nacional (tambin disuelta)
y la integracin del presupuesto de la 5HCP.
Cabe mencionar el vnculo entre la planeacin y la presupuestacin con los programas operativos anuales (POA) que servan de
base a la SPP para integrar los presupuestos anuales de la Federacin. Los POA eran elaborados por cada una de las dependencias
y entidades de la administracin pblica e integrados por la SPP en
el presupuesto de egresos de la Federacin (PEF), que era presentado ante la Cmara de Diputados.
El proceso presupuestario entonces, consiste bsicamente de
cuatro etapas: la formulacin, la ejecucin, el control y la evaluacin. Durante estas fases la SPP y la 5HCp l 2 como dependencias globalizadoras trabajaban en conjunto de tal forma que a la SHCP le
corresponda estimar y definir los ingresos, mientras que la SPP se
encargaba de integrar el PEF, as como de emitir normas y lineamientos para su formulacin.
La elaboracin del presupuesto comenzaba aproximadamente
en el mes de marzo con la generacin por parte de la SHCP de los
elementos tcnico-metodolgicos necesarios para el proceso de
programacin-presupuestacin y los daba a conocer a las entidades y dependencias.
Enseguida se determinaban los llamados pretechos financieros que consistan en asignar recursos en forma preliminar a cada
una de las dependencias y entidades. Es decir, se realizaba una distribucin por sectores llevando a cabo una asignacin presupuestal
provisional por sector. Estos pretechos se comunicaban generalmente en el mes de julio.
A partir de esa fecha cada una de las dependencias y entidades elaboraba el programa operativo anual (rox) en el que se tradu12A travs de la Comisin Intersecretarial de Gasto-Financiamiento hasta 1992 en que
desaparece la Secretara de Programacin y Presupuesto y la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico recupera el control del proceso en su totalidad.
466
can los lineamientos en objetivos y metas concretas a desarrollar

en el corto plazo del gasto corriente y de inversin, definiendo tambin las responsabilidades y duracin de las acciones en el proceso
presupuestario.
Posteriormente la SHCP enviaba a las dependencias y entidades
los instrumentos normativos para la formulacin de los POA-PEF
sectoriales e institucionales con los techos financieros definitivos.
A continuacin cada una de las dependencias y entidades elaboraba sus respectivos programas operativos anuales.
Las negociaciones y las adecuaciones al presupuesto tenan
lugar entre agosto y septiembre. En estas fechas se revisaba el presupuesto de cada entidad y dependencia por separado y despus
en conjunto con las entidades de cada sector. Finalmente en octubre y los primeros das de noviembre se realizaban los ajustes
necesarios a los POA para presentar el 15 de noviembre el proyecto del presupuesto de egresos de la Federacin a la Cmara de
Diputados.
Por ltimo, conviene sealar que el pasar del presupuesto tradicional al PPA implicaba la necesidad de implementar herramientas que permitieran el desarrollo y el costo de las diferentes unidades de programacin (cfr. Vzquez, 1991: 21-22). Situacin que
gener toda una red desplegada en las dependencias y entidades,
tales como: unidades de organizacin y mtodo (UOM), unidades de
planeacin (ur), comisiones internas de administracin (CIDA); comits promotores del desarrollo econmico (Coprodes.)
Para 1978 una nueva Ley Orgnica del Presupuesto fue promulgada, la cual complement las regulaciones de la Contadura
Mayor de Hacienda y definen el proceso que debe seguir el PEF,
comenzando la elaboracin del proyecto por parte del Poder Ejecutivo, el cual debe enviarlo a la Cmara de Diputados antes de
noviembre 30.
Cabe mencionar que esta cmara ha desempeado histricamente un papel pasivo (Petrei, 1997), hasta el presupuesto de 1996,
el cual introdujo algunas modificaciones y lmites en los cambios
que el Ejecutivo realiza durante su ejecucin. Los cambios polticos de 1997, originaron un nuevo contexto en la relacin entre el
467
Ejecutivo y el Legislativo que hasta el PEF del ao 2002 han generado constantes debates y ajustes en el presupuesto originalmente propuesto por el Ejecutivo.
REFORMA
AL SISTEM.l\ PRESUPUESTARIO
ENTRE 1994 Y1995, se realiz un diagnstico general sobre la situacin de la APF. Los resultados de dicha evaluacin quedaron finalmente suscritos en el documento denominado Promap 19952000. En l se encontraron algunos aspectos generales sobre las
limitaciones y deficiencias administrativas actuales, agrupados en
cuatro puntos: l. limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del ciudadano frente a la gestin gubernamental; 2.
centralismo; 3. deficiencia en los mecanismos de medicin y evaluacin del desempeo en el gobierno; y 4. carencia de una administracin adecuada para la dignificacin y profesionalizacin de
los servidores pblicos.
En congruencia con estos planteamientos, la Secretara de la
Contralora y Desarrollo Administrativo (Secodam) adapt algunas tcnicas como: planeacin estratgica, sistemas de atencin al
cliente, sistema de indicadores estratgicos, administracin por
objetivos, entre otros.
Sin embargo, la necesidad de integrar estos primeros elementos en la prctica gubernamental, al tiempo de analizar la implementacin de medidas ampliamente recomendadas por organismos internacionales" y otras experiencias de reforma.'? tales
como: cambios institucionales, instauracin del servicio civil y reformas al sistema presupuestario.
13 Entre algunos de estos organismos internacionales. que difunden las prcticas en
materia de reforma del Estado y la administracin pblica, tenemos: al Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD); el Banco Internacional de Desarrollo
(BID); el Banco Mundial (BM); el Fondo Monetario Internacional (FMI); y la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).
14 Para mayor informacin sobre algunas de estas experiencias internacionales vase
Banco Mundial (1997), en WorldDeelopmo Report 1997: The statein a changing world; OCDE
(1997), La transformacin de la gestin pblica. Las rejvrmas en los pases de la OCDE; entre otros.
468
DAVID ARELLANO y GABRJEL PURN
Como resultado, todos estos elementos en conjunto llevaron

a la SHCP y a la Secodam a disear nuevas estrategias a base de
investigar, analizar, comparar y evaluar los esfuerzos de reforma
hasta el momento desarrollados, contra las bestpracticesv realizadas en otros pases en materia de gestin pblica y en especial del
presupuesto;" as como su aplicabilidad o viabilidad en nuestro
contexto.
A finales de 1995, con el Programa de Servicios Sociales
Esenciales (Prosse) auspiciado por los crditos del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 17 se desarrollaron las primeras experiencias en evaluacin del desempeo administrativo por medio de
indicadores en el gasto pblico, lo cual que posteriormente tom
el nombre de sistema de evaluacin del desempeo (SED).
No fue hasta enero de 1996 que dos consultoras externas"
fueron contratadas por la SHCP para desarrollar algunas actividades especficas en el diseo e implementacin del Prosse. A su
vez, fueron incorporados a un grupo piloto experimental'? ms amplio, observando las siguientes caractersticas: desempeo global
15 El concepto de best practices se refiere al movimiento que engloba la gerencia pblica
bajo reformas y experiencias que fueron realizadas en pases como EE,UU" Inglaterra,
Nueva Zelanda y Canad entre otros muchos que empezaron a experimentar tcnicas y
herramientas del sector privado al pblico mediante nuevos enfoques como el posburocrtico, managerialism, y que definitivamente influyeron en establecer una nueva forma de gobernar.
16Para mayor informacin sobre estas "mejores prcticas" vase ocos (1997), en La
transformacin de la gestin pblica. Las reformas en los pases de la ocoe: Humberto Petrei
(1997). en Presupuesto y control. Pautas de reforma para Amrica Latina; por slo citar algunos ejemplos.
17 Crdito externo 3912-ME del BIRF-BID.
18 Las consultoras externas contratadas para desarrollar los primeros conceptos y avances de la RSP fueron: l. Booz Al/en & Hamilton para realizar los trabajos en el sector salud
(inclua los programas en nutricin) y para el sector trabajo (programas de capacitacin y
empleo); y, 2. A. T. Keamey para el sector educacin,
19 Este primer grupo piloto experimental fue constituido por las siguientes
dependencias y sus respectivos programas: Instituto Nacional de Antropologa e Historia
(INAH); Secretara del Trabajo y Previsin Social (srssj-Probecar, Desayunos escolaresSistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (D1F); Secretara de Salubridad y
Asistencia (ssxj-Vacunacin Universal; Secretara de Educacin Pblica (sEP)-Conaliteg;
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMss)-Solidaridad; ssx-Mane]o efectivo en casos de
diarrea; sse-Conafe; y sEP-Telesecundaria.
MXICO. REFORMA AL SISTEMAPRESUPUESTAL
469
orientado a resultados midiendo impacto, cobertura, calidad, eficiencia tcnica y alineacin de recursos.
A finales de 1996, la SHCP a travs de la Tesorera de la Federacin, inicia el proyecto del Sistema Integral de la Administracin
Financiera Federal (SIAFF), desarrollndose a lo largo de 1997 y 1998,
con el objetivo de proporcionar elementos que dieran orden, transparencia, veracidad y oportunidad a la informacin requerida del
gasto pblico ejercido y pagado, tanto para la toma de decisiones y
ajustes en el ejercicio, como para su posterior contabilidad.
Para 1997, surge el Pronafide 1997-2000, el cual define y establece las estrategias y lneas de accin tendientes a fortalecer el ahorro
de la economa, de manera que se alcancen los niveles de inversin
necesarios para lograr un crecimiento sustentable y permanente.
Entre sus aspectos ms sobresalientes, la poltica de financiamiento del desarrollo buscaba contribuir a alcanzar y mantener
una estabilidad en las finanzas pblicas, guardando en el nivel de
egresos cierta correspondencia con los ingresos tributarios y no tributarios que recibe el sector pblico, tanto en su perspectiva anual
como en la propia evolucin de la recaudacin y la ejecucin del
gasto. Para coadyuvar a este objetivo, los instrumentos hasta ahora
desarrollados siguieron impulsndose (SIAFF y los esfuerzos por construir un sistema de evaluacin del desempeo).
A su vez, se establecieron las bases para la concertacin de lo
que se denomina nueva estructura programtica (NEP). La transformacin de la estructura programtica se dise con el propsito de dar orden y direccin al gasto pblico. Orden, al establecer
una clasificacin uniforme y bajo un mismo lenguaje de las actividades gubernamentales en trminos monetarios por medio de
las categoras programticas.i" las cuales se integraban al cuerpo
de la clave presupuestaria. La clave implica un cdigo nico que da
2Las categoras programticas son el marco general del gasto pblico cuantificables
en trminos monetarios. Las categoras intentan asociar los recursos presupuestarios a una
clasificacin generalmente aceptada, por lo menos en el interior de la APF mediante lineamientos de concertacin y convenios de la nueva estructura programtica (NEP). SUS principales niveles de agregacin son: la funcin, subfuncn, programa sectorial, programa especial, actividad institucional, proyecto institucional y proyecto de inversin.
470
cuenta sobre el destino del gasto. Direccin, al definir cualitativamente los elementos programticos," los cuales son: la misin, propsito institucional, objetivos de los planes y programas gubernamentales, indicadores estratgicos y sus metas.
A partir del ejercicio fiscal de 1998, se implant la nueva
estructura programtica (NEP) en el presupuesto de egresos de la
Federacin. Al mismo tiempo se dio inicio a una labor de difusin
y capacitacin, iniciado con un grupo piloto experimental:" Como
resultado, aumentaron el nmero de dependencias y organismos
pblicos participantes.P como en el nmero de personal capacitado
en cada uno de los programas y dependencas.v
Hasta ese punto, todos los diagnsticos e iniciativas desarrolladas se encontraban trabajando sin un marco general comn. De
modo que se generaron los primeros avances que finalmente sustentaron el marco conceptual y la formulacin metodolgica de
la denominada reforma al sistema presupuestario que buscaba
integrar los esfuerzos de modernizacin administrativa del sistema presupuestario del SIAFF, NEP, SED, desregulacin normativa
del presupuesto y algunas medidas en materia de administracin de
servicios personales.
En ella se pretende hacer del sistema presupuestario uno de los
ejes de la reforma del Estado por medio de una administracin
del cambio a travs del proceso presupuestario.P
En 1999, se continuaron con los trabajos en materia de desregulacin presupuestaria, de la NEP en la etapa de programacin y
21 Los elementos programticos establecen, en primer lugar, la informacin cualitativa
y/o fsica de lo que se pretende lograr con los recursos pblicos. En segundo lugar, la informacin que proporcionan dichos elementos sirve para evaluar los logros alcanzados con los
recursos pblicos. Entre los principales componentes de los elementos programticos tenemos: misin, propsito institucional, objetivos, indicadores estratgicos y metas de los indicadores.
22Vase tabla 1.
23 Para 1998 participaron en el marco de la RSP 46 dependencias y organismos pblicos.
24 Para 1998 se capacitaron 1,160 servidores pblicos en sectores corno servicios,
agropecuarios, salud. infraestructura, energa, laboral y educacin.
25 El proceso completo que aqu se refiere, es aquel que recorre el gasto pblico considerando los siguientes pasos: l. planeacin; 2. programacin; 3. presupuesto; 4. ejercicio; 5.
control; y 6. evaluacin.
MXICO. REfORMA AL SISTEMA PRESUPUESTAL
471
del SEO a travs de indicadores y convenios de desempeo. Asimismo, continuaron la imparticin de cursos de capacitacin tanto
a servidores pblicos de alto nivel como a un grupo de consultoras externas especializadas" en planeacin estratgica, sistema de
indicadores y algunas otras tcnicas de control de gestin.
El objetivo de esta estrategia fue derramar y difundir an
ms los principales conceptos e ideas; as como los modelos y
tcnicas de la RSP y sus componentes por medio de las consultoras
externas a los funcionarios pblicos de la APF. Como resultado, la
SHCP por medio de la UPP continu con los trabajos en capacitacin y asesora del grupo piloto experimental.
De tal forma que, en ese ao se capacitaron a 4,895 servidores pblicos del gobierno federal pertenecientes a 13 sectores" de los
20 existentes, con una cobertura de 80 entidades y rganos desconcentrados.
Hasta este punto se podra comentar que la ltima reforma
pretenda transformaciones integrales en: el sistema de administracin financiera, el empleo de la planeacin estratgica para
orientar el rumbo del sector gubernamental, cambios en la poltica de recursos humanos y la implantacin en todas las dependencias y entidades de la NEP y el SED a travs de indicadores y
convenios de desempeo (Proyecto de ... , junio de 1998).
En particular, esta modernizacin administrativa buscaba la
modificacin de los mecanismos para formular y ejercer el gasto, ya
26 Estas consultoras externas fueron rgidamente escogidas bajo ciertos criterios y requisitos, entre ellos tenemos: conocimiento yexpertise en administracin del cambio en organizaciones pblicas y privadas, conocimientos tcnicos y expertise en control de gestin,
medicin del desempeo y sistemas de indicadores, profesionalismo, reconocimiento nacional e internacional. Como resultado del procesos de seleccin obtuvimos la aprobacin de
la licitacin de las siguientes nueve firmas: Preinversin y Desarrollo, S.A. de C.V; Centro
de Profesionalizacin del Servicio Pblico y Privado (Ceprosepp); Centro de Estudios de
Administracin Aplicada (CEDA); Centro para la Innovacin y el Desarrollo Tecnolgico,A.C.
(CIDET); Booz-Allen & Hamilton de Mxico, S.A. de c.v.; Analtica y Consultores Asociados,
S.c.; Carlos Loza y consultores; consultores en desarrollo organzaconal, GUES; y profesionales en optimizacin de sistemas.
27 Entre los sectores que comprendieron los esfuerzos de capacitacin de la RSP tenemos: educacin, salud, ecologa. gobernacin, hacienda. comunicaciones. agricultura, desarro110 social, trabajo, comercio. turismo y el departamento de procuracin de justicia.
472
que exista una fragmentacin del sistema presupuestario desde

la planeacin hasta la evaluacin, esto debido a que la elaboracin del presupuesto no indicaba en qu medida las metas establecidas contribuan a alcanzar los objetivos sectoriales y era difcil identificar los costos de cada accin.
Asimismo, la reforma al sistema integral de programacin y
presupuestacin buscaba su sustento en el Programa de Modernizacin Administrativa (Promap) y en el Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo (Pronafide). El Pronafide propone
dos innovaciones, la primera es un replanteamiento integral en la
clasificacin y concepcin de las actividades del sector gubernamental y la segunda es la introduccin de indicadores estratgicos, de tal manera que se logre una administracin de los recursos
pblicos orientada a resultados.
A partir de la nueva administracin 2000-2006, permanecieron tres proyectos de la original reforma al sistema presupuestario:
l. consolidar la NEP;
2. implantar en la APF el SIAFF; Y
3. promover la formulacin de un
SED.
Esto todava implica retos en cada una de las etapas del proceso presupuestario que pretende conseguir con estos proyectos la
adopcin de un modelo de presupuesto hacia resultados que pueda
medir los insumas, productos, responsables y resultados (SHCP,
UPCP, noviembre de 1997).
NUEVA ESTRUCTURA
PROGRAMTICA
(NEP)
LA ESTRUCTURA programtica es slo una herramienta del proceso presupuestario, la cual permite obtener informacin para tomar decisiones o dar seguimiento a las polticas pblicas. Esta herramienta
ha sido objeto de constantes ejercicios y cambios que se justifican
473
por las necesidades de informacin del gobierno en un momento

determinado.
Con la finalidad de proporcionar una idea general de estas transformaciones en la estructura programtica anteriores a 1998, ao
de la constitucin de la NEP en el PEF, se proporciona la siguiente
tabla:
Programa y metas
del sector
pblico federal
(Ejercicio fiscal 1989)
Programa y metas
del sector
pblico federal
Categoras
Categoras
Categoras
29 funciones
133 subfunciones
6 funciones
33 subfunciones
6 funciones
35 subfunciones
Actividades del
sector pblico federal
171 programas
403 programas
1,647 subprogramas 685 subprogramas
2,294 metas
No se registraban en No se registraban
ctalogo losproyectos en ctalogos los
proyectos
Unidad administrativa
Categoras
20 funciones
44 subfunciones
36 programas sectoriales
26 programas especiales
programas 117 actividades ins173
709 subprogramas titucionales
295 proyectos ins3,225 metas
187 proyectos (la titucionales
mayora se agru- 1,070 proyectos de
paba en el proyec- inversin
to 99)
Elementos
Unidad administrativa
Categoras
programticas del
sector pblico federal
Elementos
Se introducen: miObjetivos
Regionalizacin sin propsito insMetas (3,225) Cla- titucional
sificacin econmi- Se precisan: ob]etivos
ca de las metas
Unidad de medida Se introducen: indicadores estratgicos.
(210)
Gran divisin del Metas de los indicaSistema de Cuen- dores
tas Nacionales (9) Se precisa: regionalizacin
Unidad respon- Unidad responsable
sable
474
DAVID ARELLfu'\/O y GABRIEL PURN
A pesar de tantas transformaciones, la NEP se crea para dar orden

a una base de informacin obesa y sin justificacin, clasificndola
en categoras y elementos programticos que se incorporan en la clave
presupuestaria, la cual sirve de instrumento bsico para la identificacin del gasto en trminos operativos o de administracin del
presupuesto.
Las categoras programticas buscan dar orden y direccin a las
asignaciones del gasto pblico en su clasificacin funcional, a travs
de la definicin del universo de la accin gubernamental clasificada
en: funciones, subfunciones, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales, procesos y proyectos.
Los elementos programticos pretenden proporcionar la informacin que permita medir los resultados logrados con los recursos
pblicos y son: misin, propsito institucional, objetivos, indicadores estratgicos y metas d e los indicadores. La NEP intenta ser
un mtodo que sistematice, ordene y clasifique las acciones de la
administracin pblica federal.
Esta nueva estructura busc alcanzar un cambio de enfoque en
el desempeo del gobierno para que al interior de cada una de las
dependencias y entidades existiera un responsable de la funcin o
subfuncin, se reconfiguraran las estructuras orgnicas para la coordinacin de las reas de acuerdo con las actividades en tomo a
programas, procesos o proyectos gubernamentales.
El propsito de la NEP de acuerdo con la SHCP, fue generar una
base de informacin adecuada para los sistemas de planeacin,
programacin, presupuestacin, ejercicio, control y evaluacin del
gasto pblico, que permitiera al sector pblico federal contar con
elementos para el seguimiento y el anlisis del valor agregado que
se alcanza con los recursos fiscales, as como dotar de las bases necesarias para transformar el actual sistema presupuestario en una
herramienta orientada a los resultados.
A pesar que la NEP es relativamente nueva, los cambios continan como ejercicios hacia la bsqueda de mejores esquemas de
la informacin presupuestaria. Como ejemplo se presentan los cambios ms recientes en este rubro, con el propsito de ilustrar la dinmica de la informacin presupuestaria en la NEP:
475
CLAVE PRESUPUESTARIA 2003

Vigente 2002
Componentes = I S
Dgitos = 38
4
1
CJ
1
[3
I
12
I
2
1
LJ
CJ
[3
Clave 2003
11
!
11
Ii
I
I
11
Ao
II
Ramo
UR
~I
More
Funcin
Programa sectorial
11
11
Funcin
Subfunciones
(SfA,
sr, E)
I~
I~
~14
Programa (PG)
Programa regional
Programa especial
Procesos proyectos
Objeto de gasto
[]
I
I
[1
lE]
UR
I
I
I
11 Actividad institucional
I
I
[l
I~
Ramo (RA)
Subfuncin)
EJ
EJ
Dgitos = 24
Componentes = 9
11
Tipo de gasto
Gasto especfico
11
11
11
Grupo (G)proceso a mi proyecto (pp)
l/S
Objeto de gasto
lE]
Tipo de gasto
ID
11Fuentede financiamiento [ 1
Fuentede financiamiento
11
SISTEMA INTEGRAL
DE ADMINISTRACIN FINANCIERA
FEDERAL (SIAff)
EL SIAfF finalmente encontr en el Diario Oficial de la Federacin

de abril 30 de 2002 los lineamientos respectivos, los cuales son el
sustento normativo para iniciar sus trabajos de implementacin a
partir del primero de enero de 2003, despus de esfuerzos importantes en materia de formulacin, desarrollo tecnolgico y adminis-
476
trativo del sistema, cambios en los lderes y equipos de trabajo responsables del proyecto y de otras medidas.
El SIAFF representa el primer intento por parte del gobierno
federal en torno a un proyecto que integre a travs de un sistema
de informacin gerencial a la administracin presupuestaria, de tesorera o financiera y la contabilidad gubernamental.
A reserva de una anlisis ms exhausto sobre sus alcances y
beneficios, materia de otro documento, el SIAfF representa la visin
global del gasto pblico a travs del proceso presupuestario debido
a que proporciona informacin del estatus del gasto a nivel de clave
presupuestaria: desde su aprobacin ante la Cmara de Diputados,
pasando por las posibles modificaciones durante el ejercicio, hasta
las implicaciones de un procedimiento de gasto devengado, pagado y ejercido.
El SIAfF ha ido construyndose poco a poco bajo una infraestructura y redes privadas entre la Tesorera de la Federacin y las
dependencias y entidades de la APF. Asimismo, se han capacitado al
personal de las DGPOP, DGPyPS y otros de naturaleza administrativa.
No obstante, la misma naturaleza del proyecto indica que dichos esfuerzos tomarn ms tiempo para consolidar un sistema slido
con informacin oportuna y relevante.
SISTEMA DE EVALUACIN
DEL DESEMPEO
(SED)
EL SED es un esquema que retorna las bases que proporcionan las

categoras programticas de la NEP para incorporarlos a un modelo
de medicin de resultados fundamentalmente a travs de indicadores vinculados a la apertura programtica de programas, convenios
de desempeo, procesos o proyectos del presupuesto. Sus objetivos son fortalecer la evaluacin de la gestin gubernamental encaminada a la obtencin de resultados y a la satisfaccin de los
usuarios en lugar del desarrollo de actividades.
De esta forma el SED pretende otorgar elementos de-apoyo a
quienes toman las decisiones, para promover la credibilidad del gobierno, mejorar la asignacin de recursos, incorporar nuevas herra-
477
mientas tecnolgicas e identificar programas, proyectos o procesos

que requieran estudios para justificar su existencia. As, este sistema
supone una integracin de los siguientes componentes: auditoras
al sistema, encuestas a la poblacin, incorporacin de tecnologas de
informacin, convenios de desempeo y la construccin de indicadores estratgicos distintos a los indicadores del Promap.
ACTUAL PROCESO
PRESUPUESTARlO
EL ACTUAL proceso presupuestario puede definirse como un conjunto de etapas continuas e interrelacionadas que se constituyen
a travs de esquemas normativos, informticos y administrativos
con el propsito de administrar el gasto pblico.
Este proceso se caracteriza por productos que se obtienen en
cada una de las etapas que lo conforman. Dichos productos se realizan con base en el ajuste, negociaciones, y actividades de convalidacin en dos niveles. En el primero se encuentra la SHCP a travs de
la Subsecretara de Egresos, por medio de la unidad de poltica presupuesta! (urr) y las direcciones generales de Programacin y Presupuesto Sectoriales (OGPyPs), as como la Subsecretara de Hacienda
a travs de la Direccin General de Poltica Hacendaria (OGPH).
En el segundo nivel estn las dependencias y entidades del sector
pblico, en particular de sus direcciones generales de Programacin, Organizacin y Presupuesto (OGPoP) y las unidades responsables (UR) de cada dependencia.
El vnculo entre estos dos niveles se encuentra en las relaciones
entre las UPP, la OGPH y las OGPyps de la en la SHCP y las OGPOP o
reas homlogas de las diferentes dependencias y entidades. De la
misma forma las OGPOP se relacionan hacia niveles inferiores reconocidos como unidades responsables (UR).
Visto en esta forma, el proceso presupuestario es un sistema
circular entre distintas reas de la SHCP y las reas correspondientes de las dependencias y entidades, en donde por un lado las URS
elaboran sus programas, procesos y proyectos, analizan su viabilidad y establecen prioridades con los lineamientos, normas y polticas
478
que reciben por parte de la OGPOP y la SHCP. A continuacin, las

OGPOP acopian la informacin de las UR la codifican y la envan a
las ocryrs quienes las reciben, la analizan y finalmente evalan su
pertinencia, finalmente son enviadas a la upp quien elabora e integra lo correspondiente en cada una de las etapas del proceso presupuestario, algunos de estos productos y resultados son remitidos
a la Cmara de Diputados para en su caso determinar su aprobacin, revisin, anlisis o fiscalizacin.
Las dependencias y entidades del sector pblico participan y
se integran en el proceso en cumplimiento del conjunto de disposiciones jurdicas, normativas y requerimientos de informacin a
travs de los sistemas semiautomatizados de la SHCP.
Los instrumentos que auxilian generalmente a las entidades y
dependencias en el proceso presupuestario son: lineamientos, catlogos, trmites, oficios, formatos, manuales, sistemas y medios electrnicos.
En el anexo "Etapas y fechas relevantes del proceso presupuestario" se presentan las actividades y fechas ms relevantes de cada
una de las etapas que lo conforman: programacin, presupuestacin,
ejercicio, control, evaluacin y fiscalizacin.
PROGRAMACIN
LA ETAPA de programacin es un proceso con fases ordenadas donde la SHCP, a travs de la Subsecretara de Egresos." define los requerimientos de informacin y los instrumentos normativos e
informticos que las dependencias y entidades deben cumplir
para definir sus elementos de planeacin y sus estructuras programticas que regirn sus respectivos presupuestos a travs de categoras y elementos programticos.
La etapa de programacin considera fases ordenadas y concatenadas entre s, a saber: l. concertacin de estructuras programticas, 2. programas operativos anuales, 3. presupuesto preliminar,
28 La Subsecretara de Egresos. a travs de la unidad de poltica presupuestal, es la
responsable de definir los instrumentos y lineamientos normativos e informticos para que
las dependencias y entidades cumplan con las tareas de progratnacin.
479
4. techos de gasto, 5. proyecto de presupuesto de egresos de la

Federacin.
CONCERTACIN DE ESTRUCTURAS
PROGRAMTICAS
LA UPP realiza una evaluacin de las categoras y elementos progra..

mticos concertados de ejercicios anteriores durante los primeros
tres meses del ao, con el propsito de analizar la pertinencia y
relevancia de la informacin de las estructuras programticas utilizadas por las dependencias y entidades, informacin que es requerida por la SHCP en esta etapa.
En general, los principales instrumentos presupuestarios que son
objeto de estudio o de mejora durante esta evaluacin, son:
la estructura de la clave presupuestaria;
el clasificador por objeto de gasto;
los catlogos de categoras programticos; y
la factibilidad de algunas medidas de planeacin-programacin, como por ejemplo: asociaciones entre objetivos y categoras programticas, 'bateras de indicadores, entre otras.
Una vez identificadas las posibilidades de mejora, la UPP conceptualiza los requerimientos de informacin, para luego instrumentarlos en lineamientos y formatos. Estos son enviados por la UPP
hasta el 15 de marzo a las dependencias y entidades de la administracin pblica, a travs de las ocryrs.
Las dependencias y entidades, por medio de sus reas de programacin y presupuesto, DGPOP u reas homlogas, cumplen con
los requerimientos de informacin bajo los criterios definidos por la
SHCP y elaboran sus propuestas de estructuras programticas (conocidas en los ejercicios 1998 y 1999 como NEP). Finalmente, estas
propuestas son enviadas a la SHCP siguiendo el mismo camino
burocrtico: DGPOP > DGPyPs > UPP.
Cualquier cuestionamiento o validacin de la concertacin de
estructuras programticas por parte de la SHCP, es resuelta mediante
reuniones. Como puede advertirse el proceso no se encuentra auto-
480
matizado, no obstante la upp est trabajando un proyecto que

automatice el proceso de concertacin de estructuras programticas en lnea.
PROGRAMAS OPERATIVOS
ANUALES
EN TRMINOS de la Ley de Planeacin y de la teora presupuestaria,

los programas operativos anuales (POA) representan la siguiente
etapa lgica de la concertacin de estructuras programticas, debido
a que implican un ejercicio de cuantificacin estimada del gasto de
las dependencias y entidades en escenarios posibles de finanzas
pblicas. Escenarios, cuyos criterios son establecidos por la SHCP,
como por ejemplo: tasa de crecimiento del gasto para el sector, prioridades de gasto corriente o de inversin del sector, procesos y proyectos regularizables, etctera.
Su definicin, elaboracin e instrumentacin sigue la misma
trayectoria administrativa de la etapa anterior:
Envo de lineamientos para la formulacin de POA: UPP >
> DGPOP.
Elaboracin de POA por parte de las dependencias y entidades
y su entrega a la SHCP para su revisin: DGPOP > DGPyPS > UPP.
DGPyPS
Sin embargo, esta etapa ha tenido cambios importantes en los

dos ltimos aos (2001 y 2002), donde principalmente el Ejecutivo federal a travs de oficinas de la Presidencia de la Repblica
solicita estos requerimientos que tradicionalmente requera la SHCP.
Los nuevos requerimientos son distintos formatos, ao tras ao,
en conceptos, alcances y metodologas. No obstante cumplen con
el propsito para el cual fueron creados los POA: una cuantificacin estimada y gruesa del gasto de las dependencias y entidades
entre los meses de mayo y agosto.
Con estas estimaciones el Ejecutivo federal y la SHCP obtienen
un clculo preliminar de los requerimientos de recursos pblicos
de las dependencias y entidades para intentar trazar estrategias y
polticas de financiamiento para el ejercicio fiscal en cuestin.
481
PRESUPUESTO PRELIMINAR
Los PRESUPUESTOS preliminares de las dependencias y entidades constituyen las decisiones y ajustes previos que se realizan a travs de
ejercicios y simulaciones a las asignaciones de gasto a las prioridades sectoriales e institucionales.
El resultado de la formulacin e integracin del presupuesto
preliminar es concertado y autorizado por la SHCP a travs de la
Subsecretara de Egresos, con el Ejecutivo federal mediante sus
oficinas, las cuales sirven de base hasta mediados del ao para la
definicin de techos de gasto del ejercicio fiscal siguiente.
TECHOS DE GASTO
DURANTE los meses de mayo y septiembre, la revisin del marco
macroeconmico y de los fundamentos dejas finanzas pblicas
del ejercicio en curso y de las estimaciones para el ejercicio fiscal
siguiente, permiten el anlisis de los ingresos estimados del sector
pblico en comparacin con la necesidad de recursos de las dependencias y entidades, entre otros compromisos con las entidades
federativas, costo financiero de la deuda y adeudos de ejercicios fiscales anteriores.
Como conclusin, a finales del mes de septiembre y a mediados
del mes de octubre, se cuenta con la determinacin de los techos de
gasto y su correspondiente comunicacin a las dependencias y
entidades, a travs de la Subsecretara de Egresos a las DGPyPS, a
su vez de stas a las DGPOP de cada una de las dependencias y entidades. Esto se hace con el fin de otorgar a las dependencias yentidades los insumos de informacin y criterios generales de sus respectivos presupuestos para su registro en los formatos y sistemas
semiautomatizados de la SHCP.
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE
EGRESOS DE LA FEDERACIN
ENTRE LOS meses de septiembre y octubre, la Subsecretara de Egresos, a travs de la UPP, define e instrumenta la logstica y accesos
482
necesarios al Sistema para la Integracin de Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federacin (SIPPEF), el cual incluye los instrumentos de apoyo necesarios para la formulacin, captura e
integracin del proyecto de presupuesto de las dependencias y
entidades, a saber:
clasificador por objeto de gasto;

catlogos de categoras programticas;
manual de programacin y presupuesto:
manual del SIPPEF; y
otras guas y metodologas de captura.
En todo momento se consideran reuniones y asesoras con la

meta expresa de formular y capturar el proyecto de presupuesto
de cada dependencia y entidad. Posteriormente, la Subsecretara de
Egresos en coordinacin con la UPP, realiza un ltimo ejercicio
de integracin de la informacin y consolidacin del proyecto de
presupuesto con los criterios finales del Ejecutivo federal..
Una vez consolidado el documento, la UPP se da a la tarea de
instrumentar y operar su formato y el Decreto del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para su presentacin ante la
Cmara de Diputados, por medio de la Comisin de Presupuesto
y Cuenta Pblica hasta el 15 de noviembre.s?
DISCUSIN y APROBACIN DEL
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE
EGRESOS DE LA FEDERACIN
LA COMISiN de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados recibe el proyecto de presupuesto con la finalidad de emitir
un dictamen al pleno de la Cmara de Diputados para su discusin y aprobacin.
La discusin consiste en la realizacin de acuerdos entre los
diputados en los trminos generales del Decreto del Presupuesto de
29 0 hasta el da 15 de diciembre cuando el Ejecutivo federal inicie su encargo conforme al artculo 74, fraccin IV, prrafo segundo de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, 1999.
483
Egresos de la Federacin. Sin embargo, existen propuestas individuales o en grupo que los diputados manifiestan en lo particular
en materia de programas sectoriales, programas sociales, proyec- '
tos de inversin, rubros de gasto corriente, reglas de operacin
para programas especiales, gasto federal asignado a las entidades
federativas, entre otros.
A ms tardar el 31 de diciembre, debe darse la aprobacin del
PEF y el decreto, lo que implica un acto final por parte de las sesiones ordinarias del Congreso en donde participa la mayora de los
diputados. Una vez aprobado el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin, se enva al Ejecutivo federal para su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
EJERCICIO
LA ETAPA de ejercicio contempla fases que se desarrollan en forma

simultnea durante el ejercicio fiscal, a saber: l. calendarizacin
del presupuesto de egresos de la Federacin, 2. establecimientos
de compromisos, 3. ministracin de fondos y pago de compromisos, 4. adecuaciones presupuestarias, 5. oficios de inversin, y 6.
lineamientos para el ejercicio del pasivo circulante.
CALENDARIZACIN DEL PRESUPUESTO
DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
LA CALENDARIZACIN es la etapa que pretende establecer las bases

del control presupuestario por medio de estimaciones de los requerimientos financieros de las dependencias y entidades con base
en los respectivos proyectos del PEF. Estos requerimientos financieros calculados por mes y conocidos como"estacionalidades del
gasto", toman como base el presupuesto autorizado por la Cmara
de Diputados.
El proceso de calendarizacin inicia a mediados de noviembre
con la formulacin y emisin d los lineamientos a las dependencias y entidades, quienes reciben y calculan sus estacionalidades del
siguiente ao con base en el proyecto del PEF, enviando a las DGPyPs
484
la informacin sobre los calendarios de ingresos-gasto, indicadores estratgicos, metas programticas y proyectos de inversin.
Las DGPyPS reciben y remiten la informacin a la UPP para que
actualice el Sistema Integral de Control Presupuestario y comunique a las dependencias y entidades la autorizacin de los calendarios correspondientes.
Establecimiento de compromisos
El establecimiento de compromisos consiste en realizar los trmites necesarios para registrar en el presupuesto relaciones contractuales que realiza el gobierno federal, tales como:
Fideicomisos, mandatos, otros anlogos.
Adquisiciones, arrendamientos o prestacin de servicios.
Solicitudes de autorizacin para contraer compromisos
que rebasen las asignaciones presupuestarias del ejercicio
fiscal.
Cartas de crdito comercial.
Cada contrato conlleva un procedimiento distinto que se detalla en la normatividad vigente. El establecimiento de estos compromisos es una forma de practicar control presupuestario por parte de
la UPP, al registrar y autorizar adecuadamente conforme a los criterios y polticas establecidos en el marco jurdico y normativo. Alguna de la informacin de estos compromisos cuenta con sistemas
semiautomatizados.
Ministracin. defondos y pago de compromisos

La ministracin de fondos y pago de compromisos se lleva a cabo
por medio de un procedimiento que se realiza a travs del documento denominado cuentas por liquidar certificadas (CLC), el cual
sirve como control de tesorera o financiero, mismo que se autoriza con base en la previa validacin presupuestaria. El control
financiero es responsabilidad de la Tesorera de la Federacin, de
la SHCP. Este procedimiento presenta sus propias etapas, manuales y sistemas.
485
Adecuaciones presupuestarias
Las adecuaciones presupuestarias son otro trmite que permite eJ.
ajuste y transferencia de recursos originalmente autorizados hacia
otros rubros de gasto que se consideren prioritarios o estratgicos. Estos movimientos son susceptibles de control presupuestario de la SHCP, por medio de la UPP, clasificndolos en internos o
externos. Las adecuaciones internas cuentan con desregulacin y
flexibilidad de tal forma que las dependencias y entidades son responsables de dichos movimientos. En cambio las externas requieren de la autorizacin de la SHCP, a travs de las DGPyPS y la UPP.
Las adecuaciones presupuestarias actualmente se desarrollan en
sistemas mixtos: manuales y semiautomatizados.
Oficios de inversin
La proliferacin de proyectos de inversin en ciertos sectores, ha
generado la necesidad de un mayor control del proceso de planeacin, programacin, presupuesto y ejercicio de los recursos hacia
este tipo de programas y proyectos de inversin.
El procedimiento como todos los trmites presupuestarios
conlleva la presentacin de oficios, los cuales son susceptibles de
dictamen y autorizacin, con su respectiva actualizacin en los
sistemas.
Lineamientos para el ejercicio

del pasivo circulante
El pasivo circulante, tambin conocido como adeudos de ejercicios fiscales anteriores (ADEFA), es el conjunto de compromisos
devengados no pagados al final del ejercicio fiscal correspondiente
que siguen un procedimiento especfico para su liquidacin. Para
su registro y pago, la normatividad presupuestaria y de tesorera
ofrecen un procedimiento que integran y presentan los reportes
totales o parciales de pasivo circulante durante enero y febrero del
ao siguiente al ejercicio fiscal correspondiente, para ser liquidados
486
por la Tesorera de la Federacin durante el mes de marzo del siguiente ao.
Control
La etapa de control implica una tarea constante de integracin de
informes y reportes, algunos muy tcnicos o de nivel operativo,
con la finalidad de proporcionar informacin relevante y oportuna
para el seguimiento presupuestario y financiero por parte de SHCP
y del Ejecutivo federal.
La mayora de estos informes o reportes debe generarse a ms
tardar los das 15 o 20 del mes siguiente al mes objeto del seguimiento. Entre los principales informes o resmenes tenemos:
Resumen mensual de las CLC pagadas.
Resumen mensual de los avisos de reintegro entregados a
la Tesorera de la Federacin.
.
Resumen mensual de oficios de rectificacin de CLC.
Informacin mensual del seguimiento fsico y financiero
del presupuesto de egresos de la Federacin.
Reporte mensual de seguimiento de metas programticas y de
los principales proyectos de inversin.
Reporte mensual de la ejecucin de los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo.
Fichas de evaluacin de los convenios de proyectos de inversin.
Proceso de firma de convenios de seguimiento financiero.
Informacin mensual sobre subsidios y transferencias otorgados.
Evaluacin y fiscalizacin
La evaluacin es la etapa que sirve para determinar el grado de eficacia y eficiencia, con que han sido empleados los recursos pblicos
hacia el cumplimiento de los programas y objetivos de las dependencias y entidades del sector pblico. En esta etapa, la SHCP coor-
487
dina e integra la informacin con base en datos contabilizados de

las dependencias y entidades para su posterior presentacin ante la
Cmara de Diputados como ente revisor. Este proceso conlleva como
fuente de informacin los registro de la contabilidad gubernamental que los consolida a travs de sistemas mixtos: manuales y
semiautomatizados segn la diversa infraestructura que presentan las dependencias y entidades.
Los sistemas de informacin contable tienen hasta 45 das posteriores a la conclusin del trimestre para la integracin, consolidacin y presentacin de los informes trimestrales sobre la situacin econmica, las finanzas pblicas y la deuda pblica.
Esta misma informacin, entre otros requerimientos de la SHCP,
sirven de base para la elaboracin de otros informes, tales como:
Informe de avance de gestin financiera a ms tardar el 31
de agosto del ejercicio en curso.
Informe de gobierno a ms tardar septiembre 10. del ejercicio en curso. Este informe incluye un proceso que abarca de
mayo a agosto y transcurre desde la definicin de lineamientos y formatos para su llenado por parte de las dependencias
y entidades, hasta la integracin de la informacin proporcionada por stas para la presentacin del documento final
ante la Cmara de Diputados.
Informes de labores de los sectores del gobierno federal entre
septiembre y diciembre.
Informe de ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo a ms
tardar el 31 de marzo del siguiente ejercicio fiscal. Este informe tambin se caracteriza por un proceso que incluye lineamientos, integracin y presentacin de un documento final
ante la Cmara de Diputados a travs de un sistema manual.
Cuenta de la Hacienda pblica federal a ms tardar los primeros das hbiles de junio. La cuenta pblica es el documento
con informacin, cuya fuente considera los datos finales y
oficiales de contabilidad gubernamental. Sigue un proceso que
inicia en noviembre del ejercicio en curso y termina en junio
del siguiente ao. Asimismo, el proceso incluye lineamientos,
488
integracin y presentacin de un documento final ante la

Cmara de Diputados a travs de un sistema semiautomatizado.
Informe del resultado de la revisin y fiscalizacin superior
de la cuenta pblica a ms tardar el 31 de marzo del ao siguiente al de la recepcin de documento Cuenta dela Hacienda
pblica federal.
COMENTARIOS FINALES
A PESAR de las modificaciones realizadas recientemente en el proceso presupuestario en Mxico, ste todava adolece de una formulacin no sistemtica por parte de muchas de las entidades del
sector pblico, que guarda y reproduce vicios administrativos y
operativos del pasado. El grado de capacidad tcnica y las distintas culturas organizacionales de las diferentes organizaciones gubernamentales influyen en el grado de asimilacin e instrumentacin de la NEP y el SED. Es necesario el realizar un estudio ms
profundo respecto de las diferencias organizacionales en la administracin pblica federal para poder estructurar planes alternativos de implantacin que tomen en cuenta factores informales y
de diferenciacin entre sectores, niveles jerrquicos y marcos institucionales.
La situacin general del actual proceso presupuestario es descrita por la misma SHCP en el documento Libro blanco dela reforma al
sistema presupuestario (SHCP, 2000), el cual proporciona una idea
amplia de los problemas a resolver:
Reducida flexibilidad y autonoma en el ejercicio de los recursos pblicos. Necesidad por una mayor capacidad de gestin
por parte de las dependencias y entidades coordinadas por la
SHCP y las cabezas de sector.
Necesidad de mejores sistemas de informacin vinculados y
compartidos corno apoyo al anlisis de poltica pblica, al debate
con el Congreso, entre otros usos y beneficios.
Falta de informacin que permita responder oportuna y transparentemente a los cuestionamientos cada vez ms severos
489
sobre las asignaciones presupuestarias bajo criterios de efectividad, equidad y alineacin.

Simplificacin del proceso presupuestario:
-El control macroeconmico del gasto pblico no cuenta con
instrumentos o herramientas efectivas dentro del proceso de
planeacin, programacin, presupuesto, operacin y desarrollo
de las actividades de la APF.
-La definicin de las metas son pronunciamientos polticos,
no necesariamente implicaba una definicin clara, medible y
transparente de objetivos y resultados por alcanzar.
-Inexistencia o insuficiencia de programas de mediano plazo
para las dependencias y entidades del gobierno federal.
-Tiempos muy reducidos para realizar actividades de planeacin y programacin. La actualizacin de los instrumentos de
apoyo al proceso integral de programacin y presupuesto son
semiautomatizados y complejos, con la participacin de muchos intermediarios incluso dentro de las mismas instituciones
y la SHCP. En general, la actividad de planeacin, programacin y presupuesto se caracteriza por un excesivo proceso de
trmites y papeleo.
-El presupuesto se convirti en un trmite para asegurar recursos que no revela las prioridades del gobierno. Se asigna por
inercia y est basado en las asignaciones y operaciones histricas.
-La evaluacin y las auditoras se basan en el cumplimiento
de normas y procedimientos basados en informes extensos, sin
retroalimentacin o informacin til para la planeacin y definicin de estrategias.
Deficiencias en el marco institucional de los servidores pblicos en materia presupuestaria:
-Centralismo en la toma de decisiones y en el manejo de los recursos, lo cual incida en la falta de oportunidad y de espacios
para planear y operar las polticas pblicas conforme a sus
requerimientos.
-Proceso de programacin y presupuesto con una normatividad compleja y lentos flujos de informacin en los sistemas
(generalmente semiautomatizados), con falta de informacin
490
relevante y oportuna para la toma de decisiones para generar

mejores anlisis de las polticas pblicas.
-Tarda capacidad de respuesta a los servidores pblicos en
los trmites presupuestarios debido a la centralizacin de la
toma de decisiones y el marco normativo inflexible o con incongruencias (parlisis decisoria).
-Falta de mecanismos de control y evaluacin de la accin y
resultados de los servidores pblicos.
-Carencia de un adecuado esquema de incentivos para los servidores pblicos, que fomentara la superacin, permanencia y
promocin basada en los resultados de su actuacin.
Otro aspecto importante del gobierno en Mxico, es la naturaleza para abordar las polticas pblicas por parte de sus funcionarios,
que con extremo cuidado marcado por el marco legal, los procedimientos y trmites extensos, sortean obstculos desde la formulacin
hasta la implementacin de sus iniciativas. Este entorno presenta
claros desincentivas a la creatividad.
Tambin es importante mencionar que por lo general cada proyecto es el resultado de esfuerzos aislados de un rea especfica del
gobierno, quien es la que patrocina y promociona ante el resto
del gobierno. Por ejemplo, el SIAfF es un proyecto de la Tesorera de
la Federacin, proyecto que encuentra resistencia incluso dentro
de las misma SHCP. La NEP es un proyecto de la UPP, que tambin
encontr resistencia en la APF. Este fenmeno se debe a la forma
de formulacin, coordinacin e implementacin del proyecto
ante los diversos actores que participan en el proceso, como la UPP,
las DGPyPS, la DGPOP y las URS.
Por ltimo, la pertinencia del tiempo en el cual el presupuesto
se presenta, se negocia, se arma, es estratgico para la formulacin
e instrumentacin de cualquier proyecto o medida que pretenda
modernizar el proceso presupuestario. Por lo general las autoridades relacionadas con el presupuesto se orientan hacia superar
las cargas de trabajo, preocupndose poco por la investigacin, el
estudio, el anlisis, la planeacin, la programacin, la coordinacin, etctera.
ANEXO
ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

(MXICO)
Presidencia de la Repblica
Otras secretaras
de
Estado
Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico
I
Subsecretara de
Hacienda y Crdito
Pblico
I
Subsecretara
de
Egresos
Oficiala
Mayor
Procuradura Fiscal
de la
Federacin
Tesorera
de la
Federacin
I Subsecretara
de
I Ingresos
Instituto Nacional
de Estadstica,
Geografa e Informtica
-r
.--_~L-_
1
Servicio de ]
Administracin
Tributaria
ANEXO
ETAPAS y FECHAS RELEVANTES DEL PROCESO
Programacin
Concertacin de estructuras programticas

Evaluacin de las categoras y elementos programticos concertados en ejercicios previos.
Envo de lineamientos a dependencias y entidades de la APF para concertar
estructuras programticas.
Reuniones de trabajo para aclarar dudas y brindar asesora.
Elaboracin de propuestas de estructuras programticas.
Concertacin de estructuras programticas.
Programas operativos anuales
Envo de lineamientos a dependencias y entidades de la administracin pblica
federal para la formulacin de los programas operativos anuales.
Elaboracin de los programas operativos anuales sectoriales e institucionales.
Revisin de los programas operativos anuales.
Revisin al interior del comit tcnico para la instrumentacin del plan de crdito
externo de los proyectos de inversin.
Concertacin de prioridades de gasto.
Integracin de los programas operativos anuales.
PRESUPUESTARI0 30
Fechas"
Enero-marzo
Enero-mayo
Marzo 15
Marzo-mayo
Marzo-abril
Abril-mayo
Fechas
Mayo
Mayo-agosto
Mayo-junio
Junio
Marzo-agosto
Julio-agosto
Agosto
30 El boletn de difusin de la Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica para el desarrollo de los sistemas de
informacin sobre las finanzas pblicas, Contabilidad Gubernamental, septiembre de 2001, ao VI, nm. 12.
31 Las actividades correspondientes a las etapas de programacin y presupuestacin se llevan a cabo en el ao anterior al que se ejercer el presupuesto de referencia.
Presupuestacin
Presupuesto preliminar
Elaboracin y envo de gua metodolgica para la formulacin del presupuesto
preliminar.
Formulacin e integracin del presupuesto preliminar.
Concertacin y establecimiento de prioridades de gasto.
Techos de gasto
Revisin del marco macroeconmico de finanzas pblicas del ejercicio anterior y el estimado para el que se elabora el presupuesto.
Compatibilizacin de niveles de gasto-prioridades nacionales y niveles institucionales.
Determinacin de techos de gasto.
Comunicacin a dependencias y entidades de techos de gasto.
Proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin
Difusin y comunicacin a las dependencias y entidades de los instrumentos
de apoyo para la formulacin del proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin.
Formulacin del proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin.
Consolidacin del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Presentacin del proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin a la Cmara de Diputados; discusin, revisin y anlisis en el seno de la misma.
Envo del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin al Poder Ejecutivo.
Publicacin del Decreto de Presupuesto de Egresos en el Diario Oficial de la
Federacin.
Fechas
Abril
Abril
Mayo-junio
Fechas
Mayo-septiembre
Junio-agosto
Agosto
Septiembre
Fechas
Septiembre
Septiembre
Septiembre-octubre
Septiembre-noviembre
Fecha lmite: 15 de novembretDiciembre
Fecha lmite: 31 de diciembre
32 0 hasta el 15 de diciembre cuando el Ejecutivo federal inicie su encargo conforme al artculo 74, fraccin IV, prrafo
segundo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1999.
ANEXO
Ejercicio
2 (Continuacin)
Calendarizacin delpresupuesto de egresos de la Federacin
Emisin de los lineamientos para calendarizar el presupuesto de egresos de la
federacin.
Recepcin de calendarios de gasto de las dependencias, y de ingreso-gasto de
las entidades de control presupuestario directo.
Recepcin de calendarios de ingreso-gasto y de metas programticas de las
entidades de control presupuestario indirecto.
Recepcin de calendarios de indicadores estratgicos, metas y proyectos de
inversin.
Comunicacin de la autorizacin de calendarios de gasto de las dependencias.
y de ingreso-gasto de las entidades de control presupuestario directo.
Comunicacin de autorizacin de calendarios de ingreso-gasto y de metas
programticas de las entidades de control presupuestario indirecto.
Comunicacin de autorizacin de calendarios de indicadores estratgicos.
metas y proyectos de inversin.
Establecimiento de compromisos
Las dependencias y entidades debern refrendar el registro de los contratos de
fideicomisos, mandatos y actos o contratos anlogos que involucran recursos
federales y se encuentren vigentes durante el ejercicio.
Adjudicacin o celebracin de contratos por concepto de adquisiciones, arrendamientos o prestacin de servicios.
Presentacin de solicitudes de autorizacin para contraer compromisos que
rebasen las asignaciones presupuestarias.
Presentacin de cartas de crdito comercial irrevocable.
Fechas
Noviembre 17 del ao previo
Enero 8
Enero 8
Enero 8
Enero 29
Enero 31
Febrero 28
Fechas
A ms tardar marzo 30
A ms tardar noviembre 30
Enero 2 a noviembre 30
Enero 2 a noviembre 30
Ejercicio
Ministracin defondosy pagos de compromisos

Fechas
Recepcin en Tesorera de las cuentas por liquidar certificadas del presupuesto A partir del siguiente da hbil
corriente.
en que se alimenten las lneas y
sub lneas de crdito en la lesorera y hasta 31 de diciembre
Recepcin en bancos de las cuentas por liquidar certificadas del presupuesto A partir de que se alimenten las
corriente.
lneas de crdito especficas y a
ms tardar 31 de diciembre
Cuentas por liquidar certificadas que amparen ministraciones de fondos del A ms tardar 21 de diciembre
captulo 4000, a favor de los rganos administrativos desconcentrados y entidades apoyadas.
Adecuaciones presupuestarias
Fechas
Adecuaciones presupuestarias internas.
Febrero lo. a 31 de diciembre
Adecuaciones presupuestarias externas.
Enero 2 a 30 de noviembre
Adecuaciones presupuestarias para regularizar el presupuesto en servicios Enero 2 a 31 de julio
personales.
Oficios de inversin
Fechas
Presentacin de oficios de inversin y sus modificaciones.
Enero 2 a 30 de noviembre
Presentacin de solicitudes de autorizacin especial de inversin.
A ms tardar 15 de octubre
Lineamientos para el ejercicio del pasivocirculante
Fechas
Presentacin a la SHCP del pasivo circulante por compromisos devengados, A ms tardar 28 de febrero
contabilizacin y no pagados al 31 de diciembre.
Integracin y presentacin de reportes parciales del pasivo circulante.
21 de diciembre del ao previo
a 28 de febrero del siguiente ao
ANEXO
Ejercicio
Control
2 (Continuacin)
Recepcin, en la Tesorera de la Federacin, las instituciones bancarias y los

agentes financieros, de las cuentas por liquidar certificadas correspondientes al
pasivo circulante.
Realizacin del pago de las cuentas por liquidar certificadas correspondientes
al pasivo circulante.
Seguimiento delgasto pblico
Presentacin de informacin mensual para el seguimiento y la evaluacin fsica y financiera.
-Resumen mensual de las cuentas por liquidar certificadas pagadas.
-Resumen mensual de los avisos de reintegro entregados a la Tesorera de la

Federacin.
-Resumen mensual de los oficios de rectificacin de cuentas por liquidar certificadas.
-Informacin mensual del seguimiento fsico y financiero del presupuesto de
egresos de la Federacin.
-Reporte mensual de seguimiento de metas programticas y de principales proyectos de inversin.
-Reporte mensual de ejecucin de los proyectos de infraestructura productiva
de largo plazo.
-Copa, a la unidad de inversiones, de la informacin mensual relativa al seguimiento de proyectos de inversin.
Presentacin mensual a la SHCP de las validaciones de las fichas de evaluacin
de los convenios de seguimiento financiero.
20 de marzo del ao siguiente
31 de marzo del ao siguiente
Fechas
A ms tardar
guiente
A ms tardar
guiente
A ms tardar
guiente
A ms tardar
guiente
A ms tardar
guiente
A ms tardar
guiente
A ms tardar
guiente
A ms tardar
guiente
A ms tardar
guiente
el l S de! mes siel I S del mes siel l S del mes siel I S del mes sie! 20 del mes siel 20 del mes siel 20 del mes siel 20 del mes siel 20 del mes si-
Control
Evaluacin
y fiscalizacin
33 Estas
Firma de convenios de seguimiento financiero.

Presentacin de informacin mensual sobre subsidios y transferencias otorgadas.
A ms tardar 30 de abril
Dentro de los 15 das posteriores a cada mes
Rendicin de cuentas
Fechas
45 das despus de la conclusin
Informes trimestrales sobre la situacin econmica, las finanzas pblicas y la

deuda pblica. 34
Informe de avance de gestin fnancera."
-Notificacin a los poderes de la Unin y entes pblicos federales de las observaciones que se desprendan de la auditora a este informe.
. Informe de goberno.>
-Envo de lineamientos de informacin a dependencias y entidades de la administracin pblica federal.
-Recepcin de informacin de dependencias y entidades de la administracin
pblica federal.
-Revisin, validacin e integracin del documento.
-Presentacin del informe de gobierno a la Cmara de Diputados.
del trimestre
A ms tardar 31 de agosto
A ms tardar 31 de enero del
ao siguiente al de su recepcin
Mayo-lo. de septiembre
Mayo
Junio
Julio-agosto
lo. de septiembre
actividades se realizan al ao siguiente del que se informa.

34Conforme al Decreto de Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos de la Federacin correspondientes al ejerciciofiscal, la Ley de Deuda Pblica y el Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el Ejecutivo federal presenta estos informes, de manera trimestral a la Cmara de Diputados a ms tardar en 45 das posteriores a la conclusin del trimestre respectivo.
35 La elaboracin y presentacin del Informe de Avance de Gestin Financiera, se realizar a partir de! ejerciciofiscal correspondiente, de conformidad con las reformas realizadas al artculo 79 constitucional, y la nueva Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, publicada en e! Diario Oficialde
la Federacin el 30 de julio de 1999 y el 29 de diciembre de 2000, respectivamente.
36 "Ala apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del congreso asistir e! Presidente de la Repblica y presentar un informe por escrito,
(... )"; artculo 69 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1999.
ANEXO
2 (Continuacin)
Informe de labores Y
Evaluacin
y fiscalizacin
-Informe de ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo."

-Envo del lineamiento de informacin a dependencias y entidades de la Administracin pblica federal.
-Recepcin de informacin de dependencias y entidades de la administracin
pblica federal.
-Revisin, validacin e integracin del documento.
-Presentacin del Informe de ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo a la
Cmara de Diputados.
Cuenta de la Hacienda pblica federal'?
lo. de septiembre a 15 de diciembre

Diciembre-marzo
Primera quincena de diciembre
Primera quincena de febrero
Febrero-marzo
A ms tardar 31 de marzo
Noviembre-lO de junio
37 "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos administrativos, luego que est abierto el periodo de sesiones ordinarias, darn
cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos (... )"; artculo 93 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
1999.
3B"En el mes de marzo de cada ao, el Ejecutivo remitir a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin el informe de las acciones y resultados de la ejecucin del Plan (oo.)"; artculo 60. de la Ley de Planeacin; Diario Oficial de la Federacin del S de enero de 1983.
39"La Cuenta Pblica del ao anterior deber ser presentada a la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin dentro de los 10 primeros das
del mes de junio"; artculo 74, fraccin IV, prrafo quinto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1999.
Evaluacin
y fiscalizacin
-Envo del catlogo de formatos e instructivos a dependencias y entidades de la

administracin pblica federal.
-Realizacin de reuniones generales y especficas con dependencias y entidades
de la administracin pblica federal.
-Recepcin de informacin de dependencias de la administracin pblica federal.
-Recepcin de informacin de entidades de la administracin pblica federal.
-Revisin de la Cuenta de la Hacienda pblica federal a la Cmara de Diputados.
Presentacin del Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior
de la Cuenta Pblica.w
Noviembre-diciembre
Enero-febrero
15 de marzo
31 de marzo
A ms tardar 10 de junio
A ms tardar marzo 31 del ao siguiente al de recepcin del documento
40 La elaboracin y presentacin del Informe de Resultados de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica, se realizar por la Auditora Superior de la Federacin a partir de la cuenta de la Hacienda pblica federal del ejercicio anterior, de conformidad con las reformas realizadas al
artculo 79 constitucional, y la nueva Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de julio de 1999
y el 29 de diciembre de 2000, respectivamente.
500
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La bibliografa contiene algunos documentos que no fueron expresamente utilizados

en este trabajo, sin embargo, se considera de gran importancia el contar con referencias amplias respecto del tema tratado.
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Acuerdo mediante el cual se da a conocer el Manual de normas para el ejercicio
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Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
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18 de noviembre.
Gua para la dqinicin de indicadores, Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000 (1998), Mxico, D.F., Secodam y
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Procedimientos internos para el despacho de asuntos presupuestarios (1998),

Mxico, D.F., Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, agosto.
Lineamientos para la concertacin de la Nueva Estructura Programtica I998
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Subsecretara de Egresos, mayo.
Algunosaspectos delgasto pblico enMxico (1998), Mxico, D.F., Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, Subsecretara de Egresos, octubre.
Catlogo de categoras programticas de la administracin pblica federal
Subsecretara de Egresos.
Proyecto de reforma al sistema presupuestario: la NEP y el SED. De los procedimientos a los resultados (1998), Mxico, D.E, Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, Subsecretara de Egresos.
503
Lineamientos para la concertacin de la NEP 1999 (1998), Mxico, D.F.,

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Subsecretara de Egresos,
Unidad de Poltica y Control Presupuestal, marzo.
Qu es el PEF 1998? (1998), Mxico, D.F., Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, Subsecretara de Egresos, Unidad de Poltica y Control Presupuestal, marzo.
Modernizacin de la APF (1988), Mxico, D.F.; Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, Subsecretara de Egresos, IPCP.
Actualizacin del Cronograma deActividades del Proceso Integral de ProgramaCiny Presupuesto 1999 (1998), Mxico, D.F., Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, Subsecretara de Egresos, UPCP, agosto.
Reforma al sistema presupuestario. La nueva estructura programtica (1997),
Mxico, D.F., Secretara de Hacierida y Crdito Pblico, Subsecretara de Egresos, Unidad de Poltica y Control Presupuesta1, noviembre.
Reforma al sistema presupuestario (R5P). Avances 1998 (1999), versin preliminar, Mxico, D.F., Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
Unidad de Poltica y Control Presupuestal, enero.
Sistema de evaluacin del desempeo a travs de indicadores. Gua metodolgica
UPCP.
Glosario de trminos de la administracin pblica federal (1998), Mxico,

D.F., Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Manual de normas para el ejercicio del gasto en la administracin pblica
federal (1998), publicado en el DiarioOficialdela Federacin, Mxico,
D.F., Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 31 de marzo.
Informacin en Internet
Cmara de Diputados (www.camaradediputados.gob.mx)
Cmara de Senadores (www.senado.gob.mx)
Presidencia (wwwpresidenca.gob.rnx)
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (www.secodam.
gob.mx)
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (www.shcp.gob.mx)
JESS RAMREZ
JOS RAMN GIL
Presupuestos por resultados

en contextos latinoamericanos complejos:
Venezuela, el cambio constitucional
AsPECTOS GENERALES
ENEZUELA se
constituye en un Estado democrtico y social de

derechos y de justicia. Con el fin de administrar y gobernar
la repblica, el territorio nacional se divide en Estados, el Distrito
Capital, las dependencias federales y los territorios federales. El
territorio se organiza en municipios. La divisin poltica territorial
ser regulada por la ley orgnica, que garantiza la autonoma municipal y la descentralizacin poltica administrativa.
Venezuela se ubica en el hemisferio norte, abierta al mar Caribe y al ocano Atlntico, en posicin cntrica dentro del continente americano y especficamente al norte de Amrica del sur. Al
ser la nacin ms septentrional de Amrica del sur, es la ms cercana a Europa y a los Estados Unidos. Se abre simultneamente a
los espacios del Atlntico norte y a regiones martimas e interiores
que le otorgan intereses geoestratgicos, econmicos y culturales,
dada su apertura a los sistemas del Caribe, del Atlntico y de la
Amrica andina y guayanesa.
La posicin geogrfica de Venezuela sirve de conexin entre el
sur y el norte del continente. El litoral Atlntico venezolano va
desde el promontorio de Paria pasando por Punta Playa, para
luego conectarse con el litoral de la Guayana Esequiba. Estas costas bordean una zona que constituye una encrucijada vital apara
el trfico martimo.
[SOS]
JESS RAMREZ y JOS RAMN GIL
506
Venezuela cuenta con una extensin continental de 916,445

kilmetros cuadrados en plena zona tropical. Su territorialidad
se extiende simultneamente a espacios martimos, entre los que se
cuenta el mar territorial (con una extensin de 12 millas nuticas),
la zona econmica exclusiva (con un rea de 200 millas nuticas), la
zona martima contigua y, finalmente la plataforma continental.
Venezuela limita al norte con el mar Caribe, con una extensin
de 2,813 kilmetros de costa; por el sur con la Repblica de Brasil,
con 1,700 kilmetros de frontera; por el este con el ocano Atlntico y la Repblica de Guyana, con la cual tiene una frontera de 743
kilmetros sujeta al Acuerdo de Ginebra de 1966; por el Oeste
limita con Colombia, sobre una extensin fronteriza de 2,219 kilmetros.
El petrleo constituye uno de los recursos naturales no renovables bsicos para la economa del pas. Venezuela cuenta con
reservas de enorme magnitud, que suelen clasificarse en diversos
tipos de petrleos: extrapesado, pesado, mediano y liviano, y que
sitan a este pas como uno de los principales en la produccin y
exportacin de crudo a escala mundial.
El potencial del petrleo crudo asciende actualmente a 2'000,500
barriles diarios aproximadamente. Esta capacidad permite mantener una produccin variable en funcin de las fluctuaciones del mercado y de los acuerdos de la Organizacin de Pases Exportadores
de Petrleo (OPEP). Venezuela ocupa el sptimo lugar como productor
mundial en este sentido. 1
Con la vigencia de la nueva Constitucin nacional de 1999, el
poder pblico se transform del tradicional esquema de tres poderes, a una estructura de cinco poderes: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
La Asamblea Nacional Constituyente decret un rgimen de
transicin del poder pblico, para realizar los cambios pertinentes de la pasada Constitucin nacional a la aprobada en referendo
del 15 de diciembre de 1999. De esta manera nombr una Comisin Legislativa Nacional, integrada por 21 personas, que se encargar de las funciones de la Asamblea Nacional, hasta tanto se
1 Fuente:
www.venezuela.gov.ve/geografia.html
PRESUPUESTOS POR RESULTADOS
50?
elija el nuevo cuerpo legislativo. Asimismo, design a los magistrados

del Tribunal Supremo de Justicia, el fiscal general de la Repblica,
el contralor general de la Repblica y el defensor del pueblo.
PODER EJECUTIVO
AUNQUE la nueva Constitucin de 1999 introduce la novedad del

vicepresidente Ejecutivo, el Presidente de la Repblica contina
ejerciendo la jefatura del Estado y del Ejecutivo nacional. El vicepresidente ejecutivo es colaborador inmediato del jefe de Estado
y de gobierno, y es designado y removido por ste.
Con la nueva Constitucin el periodo presidencial aument de
5 a 6 aos, adems de la posibilidad de la reeleccin inmediata y
por una sola vez para un nuevo periodo. Las faltas temporales del
Presidente sern suplidas por el vicepresidente ejecutivo hasta 90
das, prorrogables por la Asamblea Nacional por 90 das ms.
El Presidente de la Repblica podr disolver a la Asamblea Nacional cuando sta destituya en tres oportunidades en un mismo
periodo al vicepresidente ejecutivo. En este caso deber convocarse a elecciones para una nueva legislatura dentro de los 60 das
siguientes a su disolucin. La Asamblea Nacional no podr ser disuelta el ltimo ao de su periodo constitucional.
PODER LEGISLATIVO
EL PODER Legislativo ser ejercido por la Asamblea Nacional, anteriormente llamado Congreso nacional, conformado por diputados
elegidos en cada entidad federal, segn una base poblacional de
1.1 por ciento de la poblacin total del pas. Adems, cada entidad
podr elegir a tres diputados, as como los pueblos indgenas tendrn derecho a elegir a tres representantes a la Asamblea Nacional.
Esta asamblea slo estar conformada por una cmara, a diferencia del pasado Congreso nacional que estaba compuesta por
dos: la Cmara baja o de diputados y la Cmara alta, Senado o de
senadores.
A diferencia de la anterior Constitucin de 1961, q~e slo permita la postulacin al cargo parlamentario a venezolanos por
508
JESS RAMREZ y OS RAMN GIL
nacimiento, la Carta Magna vigente tambin acepta la postulacin de los venezolanos por naturalizacin con 15 aos de residencia en territorio venezolano.
Los diputados gozarn de inmunidad en el ejercicio de sus funciones, desde su proclamacin hasta la conclusin o renuncia de
su mandato. Slo el Tribunal Supremo de Justicia podr ordenar
la detencin de un diputado, con la autorizacin de la Asamblea
Nacional.
PODER JUDICIAL
EL SISTEMA de justicia est constituido por el Tribunal Supremo

de Justicia, los dems tribunales que determine la ley, el Ministerio Pblico, la Defensora Pblica y los rganos de investigacin
penal. El Poder Judicial es independiente y el Tribunal Supremo
de Justicia gozar de autonoma funcional, financiera y administrativa. El sistema de justicia tendr asignada una partida anual
variable, no menor de 2 por ciento del presupuesto ordinario
nacional.
El Tribunal Supremo de Justicia anteriormente llamado Corte
Suprema de Justicia, se encarga de la direccin, el gobierno y la
administracin del Poder Judicial, la inspeccin y vigilancia de
los tribunales y de las defensoras pblicas. Este tribunal funciona
en salas plena, constitucional, poltico administrativa, electoral,
de casacin civil, de casacin penal y de casacin social.
PODER CIUDADANO
EL PODER Ciudadano ha sido creado como un poder moral a fin de

investigar y sancionar los hechos de la administracin que atenten contra la tica (cfr. Garay, 2001: 117). En la exposicin de motivos de la Constitucin se indica que la creacin del Poder Ciudadano se inspira en el poder moral propuesto por el libertador en su
proyecto de Constitucin presentado al Congreso de Angostura
el 15 de febrero de 1819 (cfr. Poleo, 2000: 16).
El Poder Ciudadano se ejerce por el Consejo Moral Republicano
integrado por el defensor del pueblo, el fiscal general y el contralor
509
general de la Repblica. Los rganos que ejercen el Poder Ciudadano son la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico y la Contralora General de la Repblica (art. 273). Estos funcionarios, actuando
separadamente, tienen unas funciones bien delimitadas en defensa
de la ley. Unidos forman el Consejo Moral Republicano, que goza de
autonoma funcional y financiera. Tanto el fiscal como el contralor
y el defensor deben ser personas de entereza excepcional, pues se
hallan en la primera lnea de lucha contra la ilegalidad, los abusos a
los derechos humanos y la malversacin. Sin dicha entereza, una
persona por muy bien preparada que est intelectualmente, fracasa.
La voluntad de lucha de quienes constituyen el poder pblico se
puede calibrar por el tipo de personas que eligen para estos cargos.
A ellos se suma el procurador general (art. 247), que tambin
tiene una misin de defensa de los intereses de la Repblica (cfr.
Garay, 2001: 117).
Estos tienen a su cargo, prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la tica pblica y la moral administrativa;
velar por la buena gestin y la legalidad en el uso del patrimonio
pblico, el cumplimiento y la aplicacin del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Estado, e igualmente,
promover la educacin como proceso creador de la ciudadana, as
como la solidaridad, la libertad, la democracia, la responsabilidad
social y el trabajo (art. 274).
El Poder Ciudadano es independiente y sus rganos gozan de
autonoma funcional, financiera y administrativa (art. 273).
Los representantes del Consejo Moral Republicano formularn
a las autoridades, funcionarios o funcionarias de la administracin
pblica, las advertencias sobre las faltas en el cumplimiento de sus
obligaciones legales. De no acatarse estas advertencias, el Consejo
Moral Republicano podr imponer las sanciones establecidas en la
ley (art. 275).
PODER ELECTORAL
EL PODER Electoral lo ejerce el Consejo Nacional Electoral (eNE)

como ente rector y, como rganos subordinados al eNE: la Junta
510
Electoral Nacional, la Comisin de Registro Civil y Electoral y la

Comisin de Participacin Poltica y Financiamiento.
Segn el artculo 293, el Poder Electoral tiene por funcin:
l. Reglamentar las leyes electorales y resolver las dudas y
vacos que stas susciten o contengan.
2. Formular su presupuesto, el cual tramitar directamente
ante la Asamblea Nacional y administrar autnomamente.
3. Emitir directivas vinculantes en materia de financiamiento
y publicidad poltico-electorales y aplicar sanciones cuando
no sean acatadas.
4. Declarar la nulidad total o parcial de las elecciones.
5. La organizacin, administracin, direccin y vigilancia
de todos los actos relativos a la eleccin de los cargos de representacin popular de los poderes pblicos, as como de los
referendos.
6. Organizar las elecciones de sindicatos, gremios profesionales y organizaciones con fines polticos en los trminos que
seale la ley. Asimismo, podrn organizar procesos electorales de otras organizaciones de la sociedad civil a solicitud
de stas, o por orden de la sala electoral del Tribunal Supremo de Justicia. Las corporaciones, entidades yorganizaciones aqu referidas cubrirn los costos de sus procesos
eleccionarios.
7. Mantener, organizar, dirigir y supervisar el registro civil y
electoral.
8. Organizar la inscripcin y registro de las organizaciones
con fines polticos y velar porque stas cumplan las disposiciones sobre su rgimen establecidas en la Constitucin y la
ley. En especial, decidir sobre las solicitudes de constitucin,
renovacin y cancelacin de organizaciones con fines polticos, la determinacin de sus autoridades legtimas y sus denominaciones provisionales, colores y smbolos.
9. Controlar, regular e investigar los fondos de financiamiento
de las organizaciones con fines polticos.
10. Las dems que determine la ley.
511
Los rganos del Poder Electoral garantizarn la igualdad,

confiabilidad, imparcialidad, transparencia y eficiencia de los procesos electorales, as como la aplicacin de la personalizacin del
sufragio y la representacin proporconal."
Los rganos del Poder Electoral se rigen por los principios de
independencia orgnica, autonoma funcional y presupuestaria,
despartidizacin de los organismos electorales, imparcialidad y
participacin ciudadana; descentralizacin de la administracin
electoral, transparencia y celeridad del acto de votacin y escrutinios (art. 294).
ANTECEDENTES DE LA
REFORMA PRESUPUESTAL
EL PRESUPUESTO pblico en Venezuela es esencialmente una autorizacin de gastos y una estimacin de ingresos para un periodo
determinado que se denomina: ejercicio fiscal. A esta definicin
hay que agregar que el presupuesto pblico es fundamentalmente una ley que cada ao aprueba el Congreso de la Repblica
(cfr. Moros, 1999: 3).
En el caso venezolano, el presupuesto de ingresos y gastos, es
una ley y, en lo que se refiere a los principios y normas bsicas
que rigen el proceso presupuestario de los organismos del sector
pblico, es la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario quien los
establece, conjuntamente con su reglamento (cfr. Moros, 1999: 3).
Los presupuestos pblicos en Venezuela, son partes e instrumentos de la planificacin nacional y en su formulacin, aprobacin y ejecucin debern seguir las orientaciones del plan
operativo anual y, por otra parte, los presupuestos pblicos incluyen el conjunto de programas y proyectos que el Ejecutivo nacional aspira cumplir durante un ejercicio fiscal; as como tambin,
los recursos que se pretenden captar durante ese mismo periodo
para satisfacer las necesidades colectivas (cfr. Moros, 1999: 4).
Los orgenes de la Hacienda pblica venezolana se encuentran
en la Real Cdula del 13 de febrero de 1531, en la cualla reina Juana
2 Fuente:
www.venezueIa.gov.ve/poderes.html
5[2
ordena y pauta instrucciones acerca de cmo sus oficiales reales deban recaudar los impuestos en la provincia venezolana. Estos oficiales eran tres: contador, tesorero y veedor (cfr. Esteves, 1995: 160).
Con el advenimiento de la democracia el 23 de enero de 1958,
se inicia en Venezuela un proceso de reforma en la administracin
pblica cuyo objetivo era adecuarlo a las exigencias que se plantea
en el Estado moderno. De manera casi simultnea, se comienzan
a realizar los estudios que darn como resultado, la implantacin
del sistema de planificacin (decreto 492 del 30 de diciembre de
1958). Creacin de la Comisin de la Administracin Pblica
Nacional (Decreto 287 del 27/06/58) e inicio de la modernizacin del sistema presupuestario, con la entrega al soberano Congreso de la Repblica del presupuesto por programas como un anexo
explicativo de la ley de Presupuesto, que segua presentando bajo
la concepcin tradicional (cfr. AVPP, 1995: 51).
En 1776 se crea la intendencia del ejrcito y real hacienda de
Venezuela, organismo que a la vez que tena funciones de promocin de las actividades econmicas tena las de un estricto control
fiscal. La actuacin de esa intendencia llega hasta 1811 cuando se
elimina y se transfieren sus funciones a la Secretara de Hacienda
(cfr. Petrei, 1997: 345).
Una serie de impuestos de la ms variada ndole constituan
la columna vertebral de las llamadas "rentas pblicas", adems de
contribuciones especiales como los "diezmos eclesisticos" destinados a financiar el culto catlico (cfr. Esteves, 1995: 160).
Corno impuestos individuales las finanzas coloniales tenan los
derechos aduanales, los decimales, los tributos y las alcabalas. Por
otra parte, exista el llamado quinto real, constituido por el 20
por ciento del valor de los metales preciosos que se fundieran, acuaran o vendieran. Este impuesto se aplicaba sobre las transacciones de esclavos y ventas de perlas (cfr. Esteves, 1995: 160).
La Constitucin de 1811 contiene los primeros elementos en
materia de control fiscal en Venezuela, al garantizar el derecho de
todos los habitantes de conocer cmo se invierten las rentas pblicas y de participar, a travs de sus representantes, en la fijacin de
las tasas, contribuciones e impuestos con que se financian los gastos
513
de gobierno de acuerdo con la primera Constitucin, el Poder Ejecutivo deba presentar al Congreso un estado de las cuentas y
gastos de la nacin, correspondiendo a la Cmara de Representantes el ejercicio del control del patrimonio pblico. La Constitucin
de 1819 mantiene bsicamente las mismas disposiciones sobre el
control fiscal destacndose, en particular, la obligacin del Poder
Ejecutivo de rendir cuenta al parlamento de todos los fondos pblicos obtenidos por medio de contribuciones. El parlamento, a su
vez, deba dar publicidad a todos los actos de gobierno (cfr. Petrei,
1997: 346).
En 1821 el Congreso de la Gran Colombia decret la creacin
de la Contadura General de Hacienda que quedaba a cargo entre
otras funciones de la de tribunal de cuentas. La funcin presupuestaria en Venezuela tiene su origen en la Constitucin de 1830,
donde se consagra el principio de que la administracin de los ingresos y gastos pblicos requera la sancin previa del Poder Legislativo (cfr. Petrei, 1997: 346).
El Cdigo de Hacienda fue suplementado por la Ley Nacional de Hacienda que se mantuvo en vigencia hasta 1918 cuando
se aprob la nueva Ley Orgnica de la Hacienda Nacional, en que se
dispuso que la Contadura General tendra a su cargo la fiscalizacin, el control y el examen de las cuentas pblicas bajo la supervisin del Poder Ejecutivo. Desde 1938, las funciones de control
externo pasaron a estar bajo la directa responsabilidad de la Contralora General de la Repblica como organismo autnomo dependiente del Congreso nacional (cfr. Petrei, 1997: 346).
En 1947 se produjo una reforma Constitucional y se incorpor
en la constitucin la Contralora General. En 1948 tuvo lugar la
creacin de la Direccin General de Presupuesto, cuya organizacin inclua las divisiones de planeamiento presupuestario, ejecucin,
crdito pblico y publicaciones (cfr. Petrei, 1997: 346).
En 1958, como consecuencia del advenimiento del periodo
de gobiernos elegidos democrticamente, se instituye la planificacin en Venezuela. Se crea la oficina central de coordinacin y
planificacin corno una funcin de asistencia a la Presidencia de
la Repblica y al Consejo de Ministros. Las funciones de planif-
514
cacin y el papel otorgado a esa oficina quedan consolidados en

la Constitucin de 1961. En dicha Constitucin se establece que
es responsabilidad del Poder Ejecutivo presentar cada ao los lineamientos del plan de desarrollo econmico y social (cfr. Petrei,
1997: 347).
El proceso de planificacin en Venezuela tiene su origen en el
decreto nm. 492 de fecha 30 de diciembre de 1958, mediante
el cual se crea la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin,
con sus funciones auxiliares para la Presidencia de la Repblica
y el Consejo de Ministros. La definicin, diseo y elaboracin de
planes nacionales, planes regionales y operativos, ha tendido a
consolidarse en esta unidad tcnica desde la misma dcada de los
sesenta, como respuesta para atender a la necesidad de tener un
instrumento que permita la definicin de objetivos de desarrollo,
la formulacin de metas de crecimiento y la racionalizacin del
proceso de toma de decisiones (cfr. AVPP, 1995: 9).
El mencionado decreto tuvo como base el informe elaborado
por una comisin preparatoria designada cuatro meses antes. En
dicho documento se concibe a la planificacin como sistema y no
slo como tcnica, eleva la coordinacin al mismo nivel de la
planificacin y se le considera como una forma racional de pensar
y decidir las acciones de gobierno, con la cual se cre una nueva
actitud que se contrapone a la improvisacin y toma de decisiones en forma aislada que tome en cuenta las aspiraciones y medidas de todos los sectores, canalizando fundamentalmente su accin
al logro de una mejora del bienestar econmico de la poblacin.
Adems, en el informe se establecen un conjunto de sugerencias de
carcter institucional y de organizacin administrativa del sistema de planificacin que fueron ampliamente recogidas en el articulado del prenombrado decreto (cfr. AVPP, 1995: 9).
En este decreto se define el sistema de planificacin y quienes
pertenecen al mismo, crea la Oficina Central de Coordinacin y
Planificacin al ms alto nivel, es decir dentro de la Presidencia
de la Repblica, se determinan sus funciones y se mencionan cuales son los rganos auxiliares del sistema: oficinas sectoriales y
regionales de planificacin. Las funciones ms importantes asg-
515
nadas al organo central del sistema (Cordiplan) son las de hacer

estudios sobre el desarrollo econmico y social de la nacin, que
sirvan como base para la preparacin de las respectivas proyecciones y alternativas, as como mantener al da un plan general de
desarrollo econmico y social; la unificacin de la programacin
y coordinacin de trabajos sectoriales; la consolidacin de los
presupuestos de inversiones y servicios que presentasen los ministerios, para realizar anlisis de los planes vinculados con el presupuesto nacional de ingresos y gastos, y preparar lineamientos
generales de la planificacin fsica y especial en escala nacional
(cfr. AVPP, 1995: 9).
Como consecuencia de la iniciacin del proceso de elaboracin de planes, surge la necesidad de modificar la estructura presupuestaria, de manera que sta se adapte a los fines propuestos en
la planificacin. En el ao 1961 se realiza por primera vez un presupuesto programa y se publica como documento anexo al documento oficial del presupuesto de ingresos y gastos pblicos. Ello
trajo como consecuencia una especie de dualidad en el ejercicio
presupuestario al coexistir el presupuesto tradicional como ley y
el presupuesto programa (cfr. AVPP, 1995: 10).
En el ao 1971, se elimina esta dualidad, aun cuando no en
forma total, al implantarse por ley el presupuesto por programas
(cfr. AVPP, 1995: 10). Pero este cambio fue slo formal. En los propios
dispositivos qued claro que los programas deban adaptarse a las
formas organizativas vigentes. Cuando en 1971 se adopta el presupuesto por programa, las autoridades tenan varias alternativas
y optaron por implementarlo en forma generalizada de manera
simultnea en todos ls ministerios, sobre la base de la organizacin existente, establecindose que luego, con la ejecucin del presupuesto, se introduciran las modificaciones organizativas que
fueron necesarias. La presentacin y estructura tradicional primaron. El presupuesto sigui con el nfasis en lo que el gobierno
programaba adquirir en materia de servicios personales, insumas,
equipos, etctera, y no en lo que planeaba producir o lograr (cfr.
Petrei, 1997: 347).
516
El 22 de diciembre de 1976, el Ejecutivo nacional promulga la

Ley Orgnica de Administracin Central, dando un nuevo paso en
la consolidacin del sistema de planificacin y presupuesto; all
se amplan las funciones de Cordiplan y se incorpora un nuevo
instrumento de la planificacin, como es la elaboracin del Plan
Operativo Anual a los fines de la programacin a corto plazo. Asimismo, la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario promulgada
el3 de julio de 1976, establece que "El Ejecutivo nacional formular el presupuesto por programa del sector pblico el cual incluir
el conjunto de programas y proyectos del mismo. Igualmente formular las Cuentas Consolidadas del Sector Pblico... " De esta
manera se le da un nuevo marco legal a la actividad planificadora
y presupuestaria, creando los mecanismos de vinculacin entre
uno y otro proceso, y adoptando nuevas tcnicas cnsonas con los
requerimientos de una nueva etapa del desarrollo econmico y social
del pas (cfr. AVPP, 1995: 10).
El artculo 47 de la Ley Orgnica de Administracin Central
asigna a Cordiplan, entre otras las siguientes funciones: elaborar
estudios sobre el desarrollo econmico y social de la nacin; preparar las respectivas proyecciones y alternativas y mantener al da
el Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la nacin.
Estudiar e informar sobre las implicaciones en el sector pblico de
las medidas de poltica econmica que adopte el gobierno nacional; formular la Estrategia de Desarrollo Econmico y Social a largo
plazo, el Plan de la Nacin y el Plan Operativo Anual. Coadyuvar en
la preparacin del proyecto de Ley de Presupuesto a los fines previstos en el artculo 20. de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario. Proponer los lineamientos generales de la planificacin
fsica y espacial en escala nacional y coordinar, conforme a dichos
lineamientos, la planificacin que se hiciere a escala regional y urbanstica. Controlar la ejecucin de programas y emitir opinin acerca
de los reajustes que afecten los planes respectivos. Elaborar planes
para reestructurar la administracin pblica nacional, central y
descentralizada, en todos sus niveles, sistemas y sectores, con vistas a su adaptacin a las exigencias de la planificacin del desarrollo
econmico y social y dirigir la reforma administrativa. Establecer los
mecanismos necesarios a objeto de asegurar la participacin de
517
los sectores privados en el establecimiento de estrategias de desarrollo econmico y social y los planes de la nacin (cfr. AVPP, 1995: 13).
Conviene apuntar, a los fines de clarificar la existencia de los
mecanismos de enlace de carcter legal, que los artculos 20. y 21
de la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario marcan la pauta en
este sentido. En efecto, el artculo 20., en su primer prrafo, dice
lo siguiente (AVPP, 1995: 13):
Los presupuestos pblicos debern expresar los planes nacionales, regionales y locales elaborados dentro del marco del Plan
Nacional de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin y
las lneas generales de dicho Plan aprobado por el Congreso
de la Repblica en aquellos aspectos que exigen por parte del
sector pblico, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo econmico, social e
institucional del pas. El Plan Operativo Anual Nacional
deber ser presentado al Congreso en la misma oportunidad
en la cual se efecte la presentacin formal del Proyecto de
Ley de Presupuesto.
Por ltimo debe indicarse que la Ley Orgnica de Administracin Central incorpora como rganos auxiliares del Presidente de
la Repblica y el Consejo de Ministros a.Cordiplan ya las oficinas
centrales de Estadstica e Informtica y de Personal. Asimismo,
segn esta ley, el jefe de Cordiplan preside, una junta de coordinacin conformada por los tres jefes de las oficinas centrales, antes
mencionadas (cfr. AVPP, 1995: 13).
Una de las ltimas y ms importantes innovaciones tuvo lugar
en 1978 con la creacin de la oficina central de presupuesto (Ocepre), que ha jugado un papel central en la administracin presupuestaria en los ltimos 20 aos. Entre los logros ms destacados
se cuentan la formulacin del presupuesto consolidado del sector
pblico, la presentacin de la cuenta consolidada, el sistema de seguimiento y evaluacin y el sistema de informacin presupuestaria.
En los ltimos aos se ha puesto nfasis en la elaboracin de estudios sobre los efectos econmicos del presupuesto en materias tales
518
como la asignacin eficiente de recursos en el sector pblico, efectos

sobre la estabilidad y el crecimiento, la distribucin del ingreso y las
necesidades de financiamiento del dficit y sus repercusiones sobre
la poltica crediticia del banco central (cfr. Petrei, 1997: 348).
Venezuela al igual que otros pases, mostr por algn tiempo
la voluntad de coordinar las polticas pblicas de distintos sectores
y su materializacin a travs del presupuesto. En 1979 se crearon
gabinetes sectoriales que han agrupado a varios sectores bajo la responsabilidad de coordinacin de un ministro. A su vez, esos ministros pasaron a formar el comit del plan (Petrei, 1997: 348).
Los primeros planes eran ms bien un programa de inversiones
pblicas con algunos agregados generales. En la dcada de los sesenta exista la idea de un desarrollo promovido basado en la estrategia de sustitucin de importaciones, pero no haba una vinculacin directa con el uso de recursos y de manera ms bien dbil con el
uso de instrumentos. Los planes de la dcada de los setenta consideraron la dimensin espacial y el plan de 1976-1980 incluy referencias detalladas a la programacin financiera (cfr. Petrei, 1997: 348).
ORGANISMOS
QUE PARTICIPAN EN
EL SISTEMA PRESUPUESTARIO
DEL SISTEMA presupuestario participan todos los organismos del sector pblico slo que algunos tienen una participacin ms directa
y activa que otros, a continuacin se describen los que participan
ms directamente: (cfr. AVPP, 1995: 173).
Oficina Central de Presupuesto (Ocepre).
Unidades de presupuesto de los diferentes organismos del
sector pblico.
Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (Cordiplan).
Ministerio de Hacienda.
Contralora General de la Repblica.
Oficina Central de Personal.
519
Oficina Central de Estadstica.

Banco Central de Venezuela.
Oficina Central de Presupuesto

A partir de 1958, se inici en Venezuela un proceso de reforma en
la administracin pblica cuyo objetivo era adecuarlo a las exigencias que plantea el Estado contemporneo. De manera casi simultnea se comienzan a realizar los estudios que daban como resultado
la implantacin del "Sistema de Planificacin" (decreto 492 del 30
de diciembre de 1958), e inici la remodernizacin del sistema
presupuestario, con la entrega del soberano Congreso de la Repblica del presupuesto por programas como un anexo explicativo de la
Ley de Presupuesto por programas, que se segua presentando bajo
la concepcin tradicional, la promulgacin de la Ley de Rgimen
Presupuestario, oblig de manera inmediata al Ejecutivo nacional a
poner en marcha una reforma presupuestaria y contable.
Funciones de la oficina
Velarpor el cumplimiento de la LeyOrgnica de Rgimen Presupuestario (LORP).
Proponer al Presidente de la Repblica a travs del Ministerio de Hacienda, opciones sobre los lineamientos generales para
la formulacin de los presupuestos del sector pblico.
Participar en la elaboracin del Plan Operativo Anual y preparar el presupuesto por programas del sector pblico, el presupuesto
consolidado y las cuentas consolidadas del sector pblico.
Preparar el proyecto de Ley de Presupuesto y todos los informes
que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Analizar los proyectos de Ley de Presupuesto de los organismos del sector pblico y efectuar sus modificaciones cuando sea
necesario.
Preparar en consulta con el Ministerio de Hacienda, la ejecucin de la Ley de Presupuesto y remitirla a la Contralora General
de la Repblica.
520
Preparar las normas e instrucciones relativas al desarrollo del

proceso presupuestario, en todas sus etapas.
Asesorar a todos los organismos de la administracin pblica
que se rigen por la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario (LORP).
Analizar y dar curso a las modificaciones presupuestarias presentadas por los organismos ejecutores de los respectivos presupuestos y emitir su opinin al respecto.
Ejercer el control y la evaluacin de la ejecucin de los presupuestos, sin perjuicio de las funciones de control, asignadas a otros
organismos.
Informar mensualmente al Presidente de la Repblica, a travs
del Ministerio de Hacienda, acerca de la gestin presupuestaria.
Dictar resoluciones sobre la aplicacin de esta ley y su reglamento.
Proponer y realizar averiguaciones administrativas a efectos
de establecer la responsabilidad de los funcionarios por el incumplimiento de sta ley y su reglamento.
. Requerir a los organismos competentes la aplicacin de las sanciones por incumplimiento de las disposiciones de sta ley y su
reglamento.
Las dems que le confiere la presente ley y su reglamento.
La misin de la Ocepre es asesorar a la Presidencia de la Repblica y a los organismos sujetos a la Ley Orgnica del Rgimen
Presupuestario (LORP), en el sistema presupuestario, en su formulacin, seguimiento y en la evaluacin de su ejecucin fsica y financiera, as como en su consolidacin anual.'
Unidades de presupuesto
de los organismos del sector pblico
Por imperativo del artculo 67 de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, en todos los organismos del sector pblico, cuyos presupuestos estn regidos, por dicha ley, deben existir unidades de
presupuesto que 'cumplan las funciones presupuestarias y se establece adems, que tales unidades dependern funcionalmente de
3 Fuente:
ocepre.gov.veloceprelfuncion.htm
52l
la Ocepre, sin perjuicio a su dependencia jerrquica. Dentro de los

proyectos de reglamento que ha preparado la Ocepre, se encuentra
el que norma el grado de dependencia funcional a que se refiere
este artculo. Las unidades de Presupuesto son los contactos ms
directos que tiene la Ocepre, para realizar su proceso de Direccin
y Coordinacin del proceso presupuestario y estn obligadas a
suministrar la informacin que le sea requerida para el cumplimiento de sus funciones (cfr. AVPP, 1995: 175).
Lo que estara desarrollando la Ocepre es la seccin que le
compete a ello en la parte fsica, indicadores de eficiencia de
eficacia, pero ms vinculado a indicadores financieros.
Oficina Central de Coordinacin

y Planificacin (Cordiplan)
La importancia de la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (CORDIPLAN) se observa al analizar el contenido de su decreto
de creacin, decretos posteriores que le han asignado nuevas atribuciones y en especial la normativa que establece la Ley Orgnica
de Rgimen Presupuestario (cfr. AVPP, 1995: 175).
Este instrumento legal le da competencia a Cordiplan en todas
las fases del proceso presupuestario. A continuacin se indican las de
mayor relevancia (cfr. AVPP, 1995: 175).
En la fase de formulacin
Los presupuestos de los organismos pblicos deben elaborarse tomando en cuenta los objetivos y metas que contiene el plan
operativo anual.
El presupuesto de debe formular por organismos ejecutores y
por sectores, "los que se correspondern a los establecidos en el plan
de la nacin".
Cordiplan participa activamente en la definicin de los programas y proyectos presupuestarios por los diferentes organismos,
debido a que debe observar si los mismos se adecuan a los previstos en el plan de desarrollo. Participa de igual modo, en la
preparacin del esquema financiero del presupuesto.
522
En la fase de ejecucin
Cuando se observa que los ingresos originalmente previstos
no son suficientes para el financiamiento de los gastos, opina en
relacin con los ajustes que se propongan.
Opina tambin en relacin con las modificaciones presupuestarias que en el ao fiscal se transmiten, debido a que ello generalmente conduce a variaciones en el plan de la nacin.
La Oficina Central de Presupuesto y Cordiplan deben presentar al Presidente de la Repblica, un informe sobre la actuacin
presupuestaria de los organismos pblicos y una evaluacin del
cumplimiento del plan.
En la fase de control y evaluacin
La participacin de Cordiplan en esta fase, la prevn los artculos de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, que se
citan a continuacin:
Artculo 20. Estipula que "el Ejecutivo Nacional debe efectuar
un anlisis de los efectos del gasto e ingreso pblico sobre el
conjunto de la economa".
Artculo 40. Establece la obligatoriedad por la preparacin
de un informe evaluativo del cumplimiento del plan de desarrollo.
Artculos 40, 57 Y 64. Mediante estos artculos se obliga, a
los organismos del poder nacional, entes descentralizados sin fines
empresariales y a las empresas pblicas, al envo de informacin
peridica de su gestin presupuestaria, la cual debe ser enviada
tambin a Cordiplan.
Ministerio de Hacienda
La importancia por la participacin del Ministerio de Hacienda
en el sistema presupuestario, se pone de manifiesto, si se toma en
cuenta que, es a este organismo a quien le compete, por ley, la
responsabilidad por el desarrollo de las finanzas pblicas del pas,
de la poltica econmica y fiscal y por ende del conocimiento ms
523
directo de la causacin, recaudacin y liquidacin de los ingresos

pblicos (cfr. AVPP, 1995: 176).
En Venezuela es al ministro de Hacienda a quien le compete
entregar el Proyecto de Ley de Presupuesto para su aprobacin al
Congreso de la Repblica (cfr. AVPP, 1995: 176).
La actuacin del Ministerio de Hacienda en el sistema presupuestario se manifiesta por intermedio de las siguientes direcciones: (AVPP, 1995: 176).
Direccin de Crdito Pblico
La intervencin de la Direccin de Crdito Pblico dentro del
sistema presupuestario, ha sido cada vez ms decisiva, en particular en los ltimos aos, en los cuales el servicio de la deuda pblica por s solo, ha llegado a representar una parte bastante significativa del total del presupuesto fiscal.
La Direccin de Crdito Pblico debe suministrar informacin que permita definir en el presupuesto el monto de la deuda
pblica como gasto y cuando sea el caso, lo que se estima causar
como ingresos de carcter extraordinario.
Tesorera Nacional
A la Tesorera Nacional como dependencia del Ministerio de
Hacienda, le compete una parte muy importante dentro del sistema presupuestario como lo es:
Percibir por s o mediante sus agencias o entidades auxiliares
los ingresos pblicos nacionales.
Efectuar los pagos autorizados en la Ley de Presupuesto, previamente conformados por la Contralora General de la Repblica.
Revisar las planillas de liquidacin de los ingresos.
Programar los flujos de los ingresos, en atencin a la informacin de la programacin de los compromisos y desembolsos que
reciba de los organismos pblicos.
El artculo 29 de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario
obliga a las oficinas liquidadoras de rentas, al suministro de la Tesorera Nacional de una relacin mensual de los ingresos recaudados que posibiliten la evaluacin de la ejecucin de los ingresos.
524
JESS RAMREZ y JOS R!\MN GIL
Servicio Nacional Integrado

de Administracin Tributaria (Seniat)
Le corresponde al Ministerio de Hacienda adems de lo referido a la Tesorera Nacional y crdito pblico, realizar la direccin, planificacin y coordinacin de la poltica tributaria del
pas, mediante la causacin, liquidacin y recaudacin de los
impuestos, tasas y contribuciones de mejoras as como la aplicacin de excepciones, liberacin, desgravmenes y dems medidas
que en ese sentido aplique el Ejecutivo nacional.
Las actividades antes mencionadas fueron llevadas a cabo,
hasta el ao 1994, por la Administracin General del Impuesto
sobre la Renta, Direccin de Renta Interna y Aduanas de Venezuela Servicio Autnomo (AV5A).
Mediante decreto Ley nm. 189, publicado en Gaceta Oficial
nm. 4727 de fecha 27 de mayo de 1994, se autoriza la creacin
del Servicio Nacional de Administracin Tributaria (Seniat),
hecho que se hace realidad mediante decreto nm. 310 del 10 de
agosto de 1994, que lo crea otorgndole la figura de servicio autnomo sin personalidad jurdica, con autonoma funcional y financiera y con el objeto de realizar la administracin del sistema de
los ingresos tributarios nacionales.
La participacin del Seniat, en el proceso presupuestario relativo a los ingresos pblicos es de particular importancia, en especial
del suministro de informacin para preparar el presupuesto de ingresos a incluir en el proyecto y Ley de Presupuesto fiscal.
Direccin Nacional
de Contabilidad Administrativa
La Direccin Nacional de Contabilidad Administrativa cumple funciones de control administrativo interno del Ejecutivo
nacional. El artculo 10 de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario asigna al Ministerio de Hacienda en coordinacin con la
Oficina Central de Presupuesto la tarea de establecer los sistemas de
contabilidad que considere convenientes para los organismos
dependientes del Ejecutivo nacional, a fin de producir una nfor-
525
macin consolidada y facilitar la toma de decisiones en la realizacin del proceso administrativo.
Contralora General de la Repblica

La Contralora General de la Repblica es el rgano auxiliar del
Congreso, con la autonoma funcional, cuyo objetivo es realizar la
fiscalizacin y control de la administracin pblica nacional, de
acuerdo a lo pautado en el artculo 236 de la Constitucin Nacional, sin menoscabar la funcin contralora que puede ejercer directamente el propio Congreso, sobre la Hacienda pblica nacional
(cfr. AVPP, 1995: 178).
La participacin de la contralora en el ciclo presupuestario
est determinada tanto en el artculo 234 de la Constitucin
como el artculo lo. de la Ley Orgnica de la Contralora General de
la Repblica, donde se establece que dicho organismo debe ejercer el control, vigilancia y fiscalizacin de los ingresos, gastos y
bienes pblicos y, por consiguiente, de las operaciones que tengan
relacin con los mismos (cfr. AVPP, 1995: 178).
En la fase correspondiente a la ejecucin presupuestaria, la contralora concentra sus funciones en varios aspectos de los gastos
e ingresos pblicos. As, con relacin a los gastos de la administracin central, en el articulado del Captulo I del Ttulo III de la
Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, se seala que los diversos despachos del Ejecutivo nacional antes de
proceder a la adquisicin de bienes y servicios o de celebrar contratos que comprometan financieramente al Estado, deben solicitar
la aprobacin del organismo contralor. ste deber verificar la
correcta y legal imputacin del gasto a la partida o crdito adicional acordado, la disponibilidad presupuestaria, la existencia de
justiprecios y de garantas suficientes por parte del contratista
(cfr. AVPP, 1995: 179).
La contralora esta facultada para ejercer las funciones de inspeccin, fiscalizacin e investigacin sobre los estados y municipios, estando los funcionarios de dichas entidades en la obligacin
526
de enviar a sta los estados contables, inventarios de bienes y toda

la informacin adicional que se les solicite (cfr. AVPP, 1995: 180).
Cuando la ejecucin presupuestaria, de acuerdo a lo pautado en
los artculos 37 y 38 de la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario, amerite la realizacin de traspasos de crditos presupuestarios
entre partidas de un mismo programa o distintos programas, ello
deber comunicarse a la Contralora General de la Repblica (cfr.
AVPP, 1995: 180).
Por ltimo la contralora, en coordinacin con el Ejecutivo
nacional, establecer los sistemas de contabilidad para los ramos
y dependencias de los organismos sujetos a su control, como lo
establece el artculo 69 de la Ley Orgnica de Contralora (cfr. AVPP,
1995: 180).
Oficina Central de Personal

Al constituir los recursos humanos, uno de los factores de mayor
peso dentro del proceso de formulacin, ejecucin y control y
evaluacin del presupuesto, la participacin que tiene la Oficina
Central de Personal para la buena marcha del Sistema presupuestario pblico es de vital importancia (cfr. AVPP, 1995: 181).
Dentro de las principales materias que son de su competencia y que tienen relacin con el proceso presupuestario, se destacan
las contenidas en el artculo 10 de la Ley de Carrera Administrativa como son: (cfr. AVPP, 1995: 181).
Elaboracin, organizacin y supervisin del Sistema Nacional de Administracin de Personal, mediante el establecimiento de
normas y procedimientos para la clasificacin de cargos, remuneraciones, seleccin, adiestramiento, becas, viticos, ascensos, registros de personal, etctera.
Realizar labores de asesora a los organismos a cuyos funcionarios sea aplicable dicha ley, as como la evacuacin de consultas
que sean formuladas por los organismos pblicos en materia de
administracin de personal.
Con relacin a la participacin de la Oficina Central de Personal en la elaboracin del presupuesto fiscal, se seala expresa-
527
mente en el artculo 15 del mismo reglamento, que los ministerios

y dems organismos de la administracin publica nacional sujetos a la Ley de Carrera Administrativa, sometern a esta oficina,
antes de la formulacin del presupuesto, las modificaciones que
estimen conveniente introducir a sus respectivos registros de asignacin de cargos (cfr. AVPP, 1995: 181).
Banco Central de Venezuela

Esta importante institucin interviene en forma relevante de manera diversa dentro del sistema presupuestario (cfr. AVPP, 1995:
181). Dentro de las acciones donde la participacin es ms decisiva, se citan las siguientes: (cfr. AVPP, 1995: 181).
Suministro de la informacin de poltica monetaria y financiera tanto interna como externa, que se utiliza para los anlisis de
los efectos del gasto pblico en la economa.
Ofrece informacin de las variables macroeconmicas que permiten la estimacin de los ingresos y gastos pblicos.
Recibe los depsitos del tesoro nacional y los administra en la
forma como se lo indique el Ejecutivo nacional.
Es el nico agente financiero, en lo que respecta a las operaciones de crdito pblico. Al respecto, tambin le compete omitir
opinin sobre las operaciones de crdito pblico que emitan las
diversas instituciones del sector pblico.
Paralelo a la necesidad de propiciar reformas en la estructura
de la administracin pblica, surgi de igual modo, el imperativo de
introducir reformas en la estructura del sistema presupuestario,
por cuanto el apego a las formas tradicionales de formulacin y
ejecucin del presupuesto en funcin a las "cosas que un gobierno
adquiere", tales como servicios personales, provisiones, equipos
de transporte, etctera deba dar paso a un presupuesto moderno
que hiciese nfasis en los resultados en trminos de objetivos por
alcanzar. En este orden de ideas, se inici un proceso de reforma
presupuestaria cuyas caractersticas fundamentales son las que se
detallan a continuacin: (cfr. AVPP, 1995: 51).
528
REFORMA PRESUPUESTARIA
ENTRE
1960 y 1970
EN EL periodo 1960-1961, se elabor un anexo explicativo a la Ley

de Presupuesto, en el cual se reseaban las acciones a desarrollar en
las diferentes actividades y las metas que se perseguan. El anexo
en cuestin tena como objeto central, dar al Poder Legislativo y
a la opinin pblica en general la informacin que permitiese una
mejor evaluacin de la gestin que el Ejecutivo nacional pretenda
llevar a cabo a travs de las instituciones que lo integran. Entre las
informaciones que el documento contena se destacaban las siguientes: (cfr. AVPP, 1995: 52).
Principales funciones del organismo, enumeradas en orden de
importancia y de acuerdo con las leyes, decretos y resoluciones que
las establecan.
Breve descripcin de los programas que el organismo esperaba
desarrollar.
Metas que se perseguan y los resultados que se esperaban obtener en comparacin con los obtenidos en el ejercicio anterior.
Referencias sobre las actividades que se desarrollaran a travs
de los programas.
Informaciones de costos unitarios, promedios totales, y; en caso
de que fuese posible, informacin sobre los ingresos que poda generar un programa.
Para el ao 1962 se elabor un presupuesto por programa, el
cual se present tambin, como un documento anexo a la Ley de
Presupuesto cuyas caractersticas ms importantes se pueden
resumir como sigue (cfr. AVPP, 1995: 52).
PRESUPUESTO DE INGRESOS
EL PRESUPUESTO de ingresos trajo innovaciones en la forma de presentacin que permita mostrar de manera ms clara y objetiva la composicin de cada renta, haciendo posible un mejor anlisis. El
impuesto sobre la renta que se presentaba como una cifra global
se subdivide en tres grupos: l.de las empresas petroleras; 2. de las
529
empresas mineras, y 3. de las personas naturales y empresas nacionales. De acuerdo con esta subdivisin se pudo diferenciar mejor
la tributacin directa del sector externo de la tributacin directa
del sector interno.
PRESUPUESTO DE GASTOS
ADEMs de lo sealado para el ejercicio fiscal 1960-1961, el anexo
presentado al Congreso en el periodo de anlisis, trajo cambios en

la contabilidad presupuestaria, cuyos rasgos ms importantes son los
siguientes:
Establecimiento de la contabilidad de compromisos, mediante la
cual se cargan los gastos de las dependencias del Estado en el momento en que se causan y no como se utiliz hasta 1961, cuando
se pagan. Puesta en vigencia de un nuevo sistema de contabilidad
gubernamental o patrimonial que contena: datos sobre el comportamiento de los ingresos que permitieran planificar mejor la accin
econmica del gobierno. Informacin precisa sobre resultados de
las operaciones fiscales de aos anteriores. Informacin estadstica necesaria para el mejor control de la ejecucin y liquidacin
del presupuesto.
La nueva tcnica presupuestaria continu presentndose como
anexo en los aos siguientes, dando tiempo para ir corrigiendo los
errores que se fuesen presentando y, a la vez, resolver los problemas
de orden jurdico y administrativos que se oponan a la eliminacin del presupuesto tradicional (cfr. AVPP, 1995: 53).
REFORMAS EJECUTADAS EN
1971-PRESUPUESTO
POR PROGRAMAS DOCUMENTO LEY
EL Ao 1971 seala un hito en la historia presupuestaria de Venezuela, en este ao se cambia el sistema de presupuesto tradicional
por una nueva tcnica: el presupuesto por programas. Se le dio
carcter de ley a un documento que durante nueve aos se estuvo
presentando como anexo, pues se haban hecho infructuosas las
530
gestiones ante el Congreso de la Repblica para que se aceptase

el nuevo presupuesto. En 1971 se pudo resolver el problema de
confrontamiento que presentaba la nueva modalidad presupuestaria con el sistema jurdico imperante y en especial con las normas
estatuidas en la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional.
Las reformas promovidas hasta 1971 se hicieron sin modificar la
legislacin orgnica existente (cfr. AVPP, 1995: 53).
Periodo 1971-1975
Para establecer el presupuesto por programa en Venezuela se
plantearon tres alternativas, de las cuales se adopt la de "implantar el presupuesto programa en todos los ministerios con la estructura administrativa existente y simultneamente con la ejecucin
del mismo, introducir las modificaciones organizativas que fueran necesarias" (AVPP, 1995: 55). En los cinco aos que se analizan, son muchas las modificaciones que el Ejecutivo nacional,
introdujo, tratando de que el presupuesto se transformara en un
verdadero instrumento de planificacin y administracin a corto
plazo; no obstante, sigue teniendo fallas evidentes en su formulacin debido a que el documento no posee los suficientes elementos de programacin; objetivos, metas, recursos reales, etctera. En
cuanto a su ejecucin, si se examina sta a nivel de la administracin central y descentralizada, se observa que con muy ligeras
excepciones ella no se efecta de acuerdo a "las cosas que el gobierno quiere realizar" sino en funcin de las "cosas que el gobierno
piensa adquirir en trminos de servicios personales, suministros,
adquisicin de equipos, etctera", es decir, se aplica en la administracin pblica el presupuesto tradicional de antes de 1971 (cfr. AVPP,
1995: 55).
Desde el punto de vista del control y evaluacin que debe
ejercerse sobre el presupuesto, se podra afirmar que la situacin
es tambin de crisis, puesto que este subsistema toma las fallas
que se presentan en la fase de formulacin y de ejecucin. Por otra
parte se exige a los organismos que enven una ejecucin trimestral de las metas fsicas y financieras, y, stos en su mayora no
531
slo no las envan regularmente al Ejecutivo nacional, sino que

cuando lo hacen, o viene parcial o las que suministran carecen de la
ms elemental informacin que explique las desviaciones que se
han sucedido en el periodo (cfr. AVPP, 1995: 55).
Los organismos a quienes compete participar en este sistema,
se han dado a la tarea de tratar de perfeccionarlo y a tal fin, se
observan a nivel institucional, las siguientes inquietudes: (cfr.
AVPP, 1995: 55).
Ministerio de Hacienda
A este organismo le compiti la responsabilidad de formular
y discutir el presupuesto pblico, y en tal virtud hizo esfuerzos
serios para mejorar la tcnica del presupuesto por programas,
entre las cuales se puede citar:
Elaboracin de proyectos de leyes orgnicas de presupuesto, que
tenan como objetivo central eliminar los obstculos que presentaba el uso de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional, cuyo
articulado est concebido para la aplicacin de un presupuesto
tradicional.
Creacin de la Direccin Nacional de Contabilidad Administrativa (Dinca), la que tiene dentro de sus funciones: suministrar
informaciones cuantitativas apropiadas para la toma de decisiones
a nivel institucional. De igual modo, la Direccin Nacional de Contabilidad Administrativa, tiene como misin, el establecimiento
de control de gestin, que mida la eficiencia en el uso de los recursos fsicos y financieros de los entes pblicos.
Asimismo la Direccin Nacional del Presupuesto del Ministerio
de Hacienda realiz una evaluacin del presupuesto por programas
aplicado como ley en Venezuela desde el ao 1971, producto del
cual se decidi tomar como modelos a los sectores: agrcola, salud
y educacin, para implementar la reforma, la misma se realiz,
completa en el Ministerio de Educacin y parcial en los ministerios de Agricultura y de Sanidad y Asistencia Social, por cuanto
se careci del apoyo de las mximas autoridades de estas instituciones.
532
Contralora General
de la Repblica
La aprobacin en el periodo de anlisis de la Ley Orgnica de
la Contralora le dio al mximo organismo contralor la posibilidad de cambiar sustancialmente el sistema de control presupuestario que vena operando hasta ahora, y que estaba orientado a fines
meramente contables y legalistas. La Ley Orgnica de la Contralora contempla en su artculo 50. la posibilidad cierta, del uso del
control de gestin en la administracin pblica nacional (cfr. AVPP,
1995: 56).
Asimismo se establece una participacin ms activa en cuanto
al control que debe ejercerse en la administracin descentralizada
(cfr. AVPP, 1995: 55).
Periodo 1976-1995
La insistencia del Ejecutivo nacional por la consecucin de un instrumento legal que normara de manera especfica el proceso presupuestario venezolano, fue coronada con xito e13 de julio de 1976,
fecha en la cual se promulg la novsima Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, que rige desde esa fecha la administracin
del presupuesto. La promulgacin de la ley en referencia, oblig de
manera inmediata al Ejecutivo nacional a poner en marcha una
reforma presupuestaria y contable, cuyos aspectos ms importantes son los que se detallan a continuacin: (cfr. AVPP, 1995: 56).
Modificacin del clasificador de partidas

Una de las primeras medidas que se adopt, fue la de modificar
el clasificador por objeto del gasto que se utilizaba hasta entonces.
Se prescribi un nuevo clasificador que comparado con el existente se modifica en las denominaciones de los gastos segn su
naturaleza. Ya no se habla de objetos y subobjetos sino de partidas y subpartidas genricas y especficas. Por otra parte, se reduce el nmero de las partidas que contena de 11 a nueve (cfr.
AVPP, 1995: 56).
533
En 1982 la Oficina Central de Presupuesto le hizo radicales

cambios al clasificador de partidas que fueron consultadas y aprobadas por los organismos centrales de asignacin de recursos, la
Contralora General de la Repblica, Congreso de la Repblica,
Banco Central de Venezuela y ms de 80 organismos del Sector
Pblico. Los cambios al clasificador se realizaron con la finalidad
de reflejar la verdadera naturaleza del gasto (cfr. AVPP, 1995: 57).
La depuracin del clasificador de partidas, tuvo corno origen la
necesidad de estructurar la clasificacin econmica de tal forma
que permitiese la elaboracin de otros instrumentos no menos importantes corno lo eran el presupuesto y la cuenta consolidada del
sector pblico (cfr. AVPP, 1995: 57).
Cambio en la estructura
del proyecto Ley de Presupuesto
La segunda innovacin que se introdujo fue puramente formal, pero
de una gran trascendencia. Hasta el31 de Diciembre de 1976, la
estructura de los programas comenzaba con una leyenda que daba
entrada directa a los crditos presupuestarios por partidas que se
asignaban a los programas. En la nueva presentacin se sigue el
esquema lgico de la programacin presupuestaria. Se obliga al organismo a describir y justificar de una manera general la produccin de los bienes y servicios que se van a realizar con los recursos
financieros asignados. Se solicita colocar la unidad ejecutora responsable, se hace imprescindible conocer la persona que a nivel del
programa se debe responsabilizar por la gerencia de los recursos.
Se solicita el cuadro de las principales metas que se deban alcanzar en el ejerciciopresupuestario, para luego requerir informacin de
los recursos reales (humanos, materiales y servicios) a utilizar para la
obtencin de los objetivos y metas previstos (cfr. AVPP, 1995: 57).
Esto permita que la asignacin de los recursos se hiciese de
una manera ms racional, tanto por parte del Ejecutivo nacional
como del Poder Legislativo al poder correlacionar los recursos reales y financieros contemplados en el presupuesto con los objetivos
y metas del programa (cfr. AVPP, 1995: 58).
534
JESS RA1'v1REZ y JOS RA1'v1N GIL
Distribucin institucional del presupuesto
Este documento tuvo dos modificaciones: la primera se refiere al

cambio que ocurri en el aspecto normativo que le daba vigencia,
el cual se vara tomando en cuenta los postulados de la nueva ley.
El segundo, surge para acoger los cambios que se hicieron al clasificador de partidas (cfr. AVPP, 1995: 58).
Sistemas de programacin y reprogramacin de la ejecucin y
de modificaciones presupuestarias.
Al nivel de la administracin central, una de las tareas inmediatas que se llev a cabo fue el establecimiento de un sistema de programacin de la ejecucin del presupuesto de gastos en virtud a que
el artculo 39 de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario deba
ponerse en vigencia a partir del lo. de enero de 1977 y el mismo
obliga a todos los organismos del sector pblico a programar la
ejecucin del presupuesto (cfr. AVPP, 1995: 59).
Dicho sistema sustituy al denominado sistema de Dozavos que
rigi hasta el 31 de diciembre de 1976 (cfr. AVPP, 1995: 59).
Debido a que la programacin de la ejecucin de los criterios
presupuestarios es un estimado y como tal, sujeta a desviaciones
por subestimaciones, sobreestimaciones, y cambios en el control
del ritmo de la ejecucin, hubo necesidad de disear un nuevo sistema de modificaciones presupuestarias (cfr. AVPP, 1995: 59).
Dentro del proceso de reforma que se comenta, el aspecto que
mayores obstculos ha tenido en su implementacin, ha sido el
correspondiente a la programacin de la ejecucin, debido a que no
se ha logrado establecer un sistema de informacin contable que
permita a los niveles decisorios de la administracin, contar con las
bases necesarias que contribuyan al seguimiento de la ejecucin de
los programas y adoptar las medidas correctivas en el tiempo oportuno (cfr. AVPP, 1995: 59).
Al nivel de los estados y municipios, la Direccin General Sectorial de Presupuestos Regionales de la Ocepre complet el diseo
de los correspondientes sistemas, adecundolos a los elaborados
para el nivel nacional e inicindose su implantacin a partir de 1980
(cfr. AVPP, 1995: 59).
535
Nuevo sistema contable

El cumplimiento del artculo 48 de la Ley Orgnica de Rgimen
Presupuestario, (actual 10) el Ejecutivo nacional a travs de la Dinca del Ministerio de Hacienda, puso en vigencia a partir del 10. de
enero de 1977, para los organismos de la administracin central, un
sistema contable cuya caracterstica fundamental se centra en una
clara distincin entre lo que significa la utilizacin del crdito presupuestario y la contabilidad de fondos. Este sistema permite tambin una descentralizacin en la asignacin y uso de crditos presupuestarios y fondos a nivel regional y, a la vez una mayor flexibilidad
en la ejecucin. Se sustenta en la produccin de informaciones financieras oportunas de la ejecucin del presupuesto de gastos, para
los distintos niveles de la administracin (cfr. AVPP, 1995: 59).
Organizacin del sistema presupuestario

En cumplimiento a lo pautado en la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario se cre la Oficina Central de Presupuesto (Ocepre),
como rgano rector del sistema presupuestario venezolano, con una
estructura administrativa bsicamente similar a la que contaba la
Direccin Nacional del Presupuesto, previo a la reforma presupuestaria, con excepcin del rea de presupuestos regionales, que a partir
de la creacin de la Ocepre implement la figura de coordinadores
regionales con sede en el interior del pas, quienes tienen por obligacin asistir a las corporaciones regionales, a las gobernaciones de estados y a los consejos municipales; estos ltimos en estrecha coordinacin con Fundacomun. Se concibi dicha estructura como una
etapa intermedia hacia una estructura ms cnsona con las responsabilidades que dicha ley le asign a la Ocepre. La estructura original
fue modificada en febrero de 1981 con el objeto de adecuarla a los
esquemas globales sectoriales y regionales previstos en el plan de la
nacin.
Sistema de control y evaluacin de la ejecucin presupuestaria

Si bien es cierto que la Ocepre, mediante la Unidad de Evaluacin
de la Ejecucin Presupuestaria, esta diseando un sistema de
536
seguimiento y control, y que se han realizado algunas evaluaciones sobre la informacin de ejecucin presupuestaria suministrada
por los organismos de nivel central, no es menos cierto que sus
resultados son bastante limitados, en atencin a la heterogeneidad
de la informacin mencionada y a la falta de aplicacin total del sistema Dinca por parte de algunos organismos (cfr. AVPP, 1995: 60).
En los estados y municipios se tiene listo el sistema de evaluacin y control; no obstante, se espera que como producto de la
aplicacin en 1980 de 'los sistemas de registro de ejecucin financiera y de programacin de la ejecucin presupuestaria, simultneamente se ensayen evaluaciones que permitan tomar mejores
decisiones al grupo de gobernaciones previamente seleccionado
(cfr. AVPP, 1995: 60).
Definicin de los aspectos conceptuales y diseo de sistemas
para la formulacin presupuestaria.
Para sustentar la reforma presupuestaria, la Ocepre se vio precisada a definir y establecer los aspectos conceptuales de la administracin presupuestaria, de forma tal que se tuviera el marco de
referencia que orientara las acciones a seguir. En ese sentido, se
dispuso de criterios slidos y bien fundamentados para conformar
las denominadas categoras programticas; programas, subprogramas, proyectos, actividades, obras y tareas o trabajos, con base al
mbito presupuestario seleccionado (sector, regin o institucin),
y a la tecnologa de produccin determinando as las redes de produccin como de acciones presupuestarias terminales e intermedias,
en funcin de la existencia o no de los centros de gestin productiva
y, convencionalmente, de los centros legales de asignacin de
recursos presupuestarios para conformar en definitiva las categoras sealadas (cfr. AVPP, 1995: 61).
La aplicacin de estos criterios en la administracin central ha
resultado lenta y ha provocado una lgica "resistencia al cambio"
por parte de los funcionarios coordinadores del proceso presupuestario a nivel de cada organismo, as como por los "responsables de
programas", por cuanto exige una mayor dosis de anlisis y estudio
, para la obtencin de informacin real en trminos de metas a aleanzar y recursos a emplear (cfr. AVPP, 1995: 61).
537
Reglamentacin de la Ll!Y Orgnica

de Rgimen Presupuestario,
sancin de la Ll!Y Orgnica de
Rgimen Municipaly adecuacin
de la Legislacin Orgnica de
Hacienda y Presupuesto
en los estados y municipios
Se han aprobado tres reglamentos de la LORP y se encuentran
preparados los proyectos de reglamentos referidos a "Competencia
de las unidades que cumplen funciones presupuestarias", "Responsables de programas", y el que trata de la "Contratacin de obras,
servicios y adquisiciones" a que se refiere el artculo 24 de la LORP.
Asimismo, se efectu un inventario de los artculos de dicha Ley
que requieren reglamentacin y de esta forma se dispone de una
visin clara de los aspectos de la LORP que es necesario reglamentar en el futuro (cfr. AVPP, 1995: 61).
Sistema de Seguimiento de la
Gestin Financiera del Presupuesto
El Sistema de Seguimiento de la Gestin Financiera del Presupuesto, tiene por objeto principal, informar peridicamente sobre
el estado de ejecucin del presupuesto en sus diferentes momentos
contables, tanto a los responsables de las finanzas pblicas como
a los administradores de los programas presupuestarios (cfr. AVPP,
1995:61).
Este sistema est desagregado en dos subsistemas bsicos: el
de la administracin central y el de la administracin descentralizada y diseados de acuerdo con los criterios que rigen el sistema
de formulacin (cfr. AVPP, 1995: 62).
La contralora General de la Repblica que en Venezuela tiene
la responsabilidad de ejercer el control previo y externo y fungir
como ente normativo y centralizador de la contabilidad pblica,
ha preparado y tiene en operacin un sistema de control presupuestario cuya finalidad es asegurar que toda tramitacin de
538
gastos cuente con el crdito presupuestario respectivo. Este sistema informa sobre lo comprometido y ordenado a pagar por cada
partida sujeta a control por el Congreso y coadyuva eficazmente
al control externo, pero no es til como elemento para realizar un
seguimiento que tenga por fin servir como elemento del sistema
decisional pblico, por cuanto funciona a niveles muy agregados
sin integracin y no lleva registro del gasto causado (cfr. AVPP,
1995: 62).
La expresada insuficiencia del sistema de control presupuestario desarrollado por la contralora, ha llevado a la Direccin
Nacional de Contabilidad Administrativa del Ministerio de Hacienda a disear un modelo de contabilidad presupuestaria de gastos que produzca toda la informacin sobre gestin que requieren
los centros de decisin del sistema presupuestario y que, a su vez
est integrado con el sistema de dicho ministerio (cfr. AVPP,
1995: 62).
El modelo de contabilidad presupuestaria de gastos diseado,
informa sobre la situacin de la ejecucin de cada partida presupuestaria, a nivel de lo comprometido, causado y pagado.
En materia de ingresos, el sistema opera sobre bases ms sencillas, ya que slo registra lo estimado y lo ingresado obtenindose
este dato en forma mensual de la Tesorera Nacional. La Ocepre est
en proceso de ampliarlo para darle ms consistencia a la programacin y evaluacin que realiza mensualmente la oficina, en el sentido de procesar las liquidaciones que llevan todos los entes que
administran rentas en el pas (cfr. AVPP, 1995: 62).
En lo que respecta a la administracin descentralizada, la
Ocepre dise un sistema de seguimiento de las entidades que conforman este agregado institucional, que est operando a partir de
1983 y que responde a un modelo desarrollado en forma armnica
integrada con el sistema de formulacin. El sistema opera sobre la
base de las transacciones financieras devengadas en cada trimestre y est estructurado en forma tal que permite conocerse simultneamente la ejecucin del presupuesto y la posicin financiera de
cada entidad, mediante la presentacin actualizada de los principales estados financieros de la misma (cfr. AVPP, 1995: 63).
539
Cada entidad informa trimestralmente sobre lo programado,

lo ejecutado y las variaciones absolutas y relativas de cada sistema
de cuentas, los cuales a su vez, estn procesados en los estados financieros que corresponda segn el caso ejecucin presupuestaria
de ingresos, ejecucin presupuestaria de gastos, estados de resultados, balance general, origen y aplicacin de fondos, cuenta de ahorro/
inversin, etctera (cfr. AVPP, 1995: 63).
A partir de 1985 y mediante la automatizacin de los datos en
la Ocepre fue factible plantearse la simplificacin del sistema de
seguimiento del sector descentralizado. En este marco, se desarroll una metodologa mediante la cual las entidades tendran la nica
responsabilidad de informar sobre los flujos imputados durante
el periodo (trimestre) en cada una de las cuentas econmicas del
sistema. Estos flujos de las entidades se incorporan al sistema computarizado y automticamente muestra la ejecucin presupuestaria
del periodo y acumulado del ao, la situacin que muestran los principales estados financieros (estado de resultados, balance general
y origen y aplicacin de fondos) y los principales indicadores financieros que surgen del anlisis de stos ltimos. Esto, a su vez, es
comparado automticamente con lo programado y se extraen las
variaciones respectivas (cfr. AV??, 1995: 63).
Este sistema, en la medida que simplific la informacin que
deban aportar las entidades y automatiz el trabajo interno, permiti ganar en oportunidad y confiabilidad. En la Ocepre se ha hecho
especial nfasis en la aplicacin de este modelo para las empresas
pblicas no financieras y se ha logrado que funcione con xito en
la mayor parte de las que se le requiri su aplicacin (cfr. AV??,
1995: 63).
Sistema de liquidacin de la cuenta presupuestaria

El sistema de liquidacin presupuestaria tiene por objeto conocer
el resultado financiero de cada periodo fiscal y de la forma como
ha sido ejecutado el presupuesto aprobado por la autoridad competente, que en el caso concreto del poder nacional, es competencia del
Congreso de la Repblica, y para las entidades descentralizadas, le
corresponde al Consejo de Ministros.
540
En Venezuela no existen normas legales que regulen lo referente a la liquidacin presupuestaria. El actual artculo 10 de la
Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, sienta las bases para
poner en vigencia este sistema en el pas. Sin embargo, la Ocepre
en concordancia con el modelo de seguimiento implantado, dise
un sistema que permite estar informado sobre la ejecucin anual del
presupuesto, el cual tiene caractersticas diferentes segn se trate
de la administracin central o descentralizada (cfr. AVPP, 1995: 63).
Por su parte, para la administracin descentralizada se dise un
sistema que a partir de documentos oficiales de las entidades, permite realizar la liquidacin anual del presupuesto (cfr. AVPP, 1995: 64).
Este sistema confeccionado sobre la base de informacin fundamental y pblica de cada entidad, permitio que pudiera ser operado
sustancialmente, desde la propia Ocepre, casi sin ningun requerimiento de informacin adicional (cfr. AVPP, 1995: 64).
Para cada entidad se elabora una hoja de "liquidacin presupuestaria" que muestra por cada cuenta econmica de ingresos y
gastos los montos presupuestados, ejecutados y su variacin. Esta
hoja de liquidacin, al igual que la "cuenta de ahorro/inversin" est
estructurada en tres cuepos principales: cuenta corriente, cuenta de
capital y cuenta de financiamiento, mostrando para cada estado su
resultado (cfr. AVPP, 1995: 64).
Laliquidacin presupuestaria debe ser preparada con una estructura coherente con la del clasificador econmico, pero ms simple
en su presentacin, pues no se dispone del nivel de desagregacin con
que se presenta el documento presupuestario (cfr. AVPP, 1995: 65).
La Ocepre ha preparado la liquidacin presupuestaria desde
el ejercicio de 1983, de todos los organismos cuyo presupuesto haba
sido incluido en el presupuesto consolidado del sector pblico del
ao respectivo (cfr. AVPP, 1995: 65).
Presupuesto y cuenta consolidada

del sector pblico
Uno de los avances de mayor significacin que ha tenido la tcnica
presupuestaria en Venezuela despus de la aprobacin de la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario, ha sido la elaboracin a partir de
541
1982 del presupuesto consolidado del sector pblico y la cuenta

consolidada de dicho sector desde el ao 1983 (cfr. AVPP, 1995: 65).
En los aos previos a 1982, la Oficina Central de Presupuesto
conjuntamente con el proyecto de las Naciones Unidas haban diseado una estrategia que tena por objetivo permitir al rgano rector
del sistema presupuestario pblico dar cumplimiento al mandato
establecido en los articulas 20. y 66 de la Ley Orgnica de Rgimen
Presupuestario, en el sentido de elaborar el presupuesto consolidado
del sector pblico y efectuar el anlisis de los efectos del gasto e ingreso pblico sobre el conjunto de la economa (cfr. AVPP, 1995: 65).
Fonnularos e instructivos
de preparacin del presupuesto pblico
Como requisito para los avances conceptuales y metodolgicos
de la tcnica presupuestaria que posteriormente se deba desarrollar, fue necesario realizar un profundo cambio en los formularios
e instructivos de preparacin del presupuesto pblico que se
utilizaba antes de la creacin de la Oficina Central de Presupuesto. En esa poca slo se prescriba un instructivo para la preparacin del presupuesto de los organismos del poder nacional, el cual
con ligeras modificaciones era empleado por las entidades federativas y uno para la elaboracin del presupuesto de los entes
descentralizados pblicos, fuesen estos sin fines empresariales o
empresas pblicas. A partir de la fecha sealada, se realiz una
investigacin minuciosa de las caractersticas de cada uno de los
organismos que conformaban los diferentes niveles institucionales del sector pblico, y, sobre la base de ello, se disearon formas
e instructivos que se adoptaron a dichas caractersticas y, a la vez,
posibilitaran la preparacin del presupuesto de estos organismos
bajo esquemas metodolgicos uniformes (cfr. AVPP, 1995: 67).
Sistema Integrado de Gestin y Control

de las Finanzas Pblicas (Sigecoj)
En 1995 el gobierno del presidente Rafael Caldera consciente del
estado de su administracin financiera, en especial lo referente a su
542
organizacin administrativa y disponibilidad de informacin sobre

la gestin fiscal, decidi impulsar una profunda reforma de esta estratgica rea de gobierno (Ministerio de Hacienda, 1997).
El gobierno decidi la creacin del proyecto Sigecof, que tiene
como responsabilidad llevar a cabo la reforma de la gestin de las
finanzas pblicas nacionales, contndose con el apoyo financiero del
Banco Mundial y con la Oficina Central de Presupuesto, el Servicio Nacional Integrado de Administracin Tributaria, la Tesorera
Nacional, las direcciones generales sectoriales de Finanzas Pblicas, Planificacin y Presupuesto, Inspeccin y Fiscalizacin,as como
la Contralora General de la Repblica (Ministerio de Hacienda,
1997).
A raz de la promulgacin de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica con vigencia a partir de febrero de 1996,
se le atribuye al Ejecutivo nacional por rgano del Ministerio de
Hacienda, la responsabilidad de prescribir un sistema de contabilidad para todos los ramos de la Hacienda pblica y para todos los
rganos que integran la Repblica, en el cual se incluyen los libros,
registros y formularios que deben ser utilizados en cada una de las
instituciones. La nueva tarea impuesta en la leyes una continuidad de la visin mantenida por el Ministerio de Hacienda en cuanto
a la conveniencia de interrelacionar los subsistemas que conforman la administracin financiera y de suministrar informacin
gerencial que apoye el proceso de toma de decisiones, mediante la
adopcin de los avances tecnolgicos en informtica. Por ello el
Ministerio de Hacienda desarrolla un Sistema Integrado de Gestin y Control de las Finanzas Pblicas (Sigecof) (Ministerio de
Hacienda, 1997).
Este componente apoyara el desarrollo de aplicaciones de un
conjunto de indicadores de difusin para correlacionar los proyectos de proceso de accin presupuestaria con las metas previamente determinadas en la fase de planeamiento del presupuesto y
para evaluar las actividades, relacin costo beneficio, de los programas pblicos. Estos indicadores de actuacin a su vez ofrecern
un tipo informtico para la elaboracin de presupuestos multia-
543
nuales con un bien definido para establecer las ideas del gasto
pblico.
El diseo conceptual propuesto est orientado a lograr la
integracin de los subsistemas que conforman el sistema de administracin financiera, apoyndose en el principio de la centralizacin normativa y la descentralizacin operativa, el cual exige una
clara delimitacin de funciones entre los organismos y rganos rectores que interactuarn con el sistema (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 8).
Partiendo de este principio, se propone una estrategia de
desarrollo modular de los sistemas en la que se distingue un nivel
central y un nivel operativo. El sistema a escala central estar compuesto por varios mdulos que sern utilizados por los rganos
rectores del sistema y definidos con base en las atribuciones establecidas por ley En esta categora clasifican la Oficina Central de
Presupuesto (Ocepre), la Tesorera Nacional (TN), la Superintendencia Nacional de Control Interno y Contabilidad Pblica
(Sunacic) y la Direccin General Sectorial de Finanzas Pblicas
(Dgsfp), ejerciendo, cada una de ellas, las funciones de su competencia. La Contralora General de la Repblica y el Congreso
de la Repblica forman parte del sistema como entes ejecutores del
presupuesto y como rganos de control externo (cfr. Ministerio
de Hacienda, 1997: 8).
El sistema central generar informacin de tipo gerencial, la
cual ser resultado del proceso de integracin de las transacciones
realizadas por las unidades ejecutoras del presupuesto de gastos
e ingresos. Tambin generar informacin de tipo operativo para
realizar las funciones que a los rganos rectores correspondan (cfr.
Ministerio de Hacienda, .1997: 9).
Dentro del nivel central, el mdulo de crdito pblico constituye una excepcin del principio de centralizacin normativa y
descentralizacin operativa; pues segn lo establecido en la normativa legal vigente, las funciones de negociacin, autorizacin,
contratacin, administracin y control de la deuda pblica estn
centralizadas en la IXJSFP (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 9).
544
El sistema local se refiere al que ser utilizado por las unidades ejecutoras de gastos y liquidacin de ingresos. Este sistema
vincular automticamente la gestin con el registro de las transacciones, constituyndose en una herramienta de trabajo que permitir a los usuarios incrementr su productividad, y descargarse de
los procesos rutinarios de poco valor agregado. Se propone que el
sistema a escala local se base en tecnologas de flujo de trabajo
work.flow, que presenta las siguientes bondades: (Ministerio de
Hacienda, 1997: 9).
Fortalece el trabajo en equipo.
Demanda mayor claridad y simplicidad en las normas y procedimientos.
Permite detectar con mayor facilidad los cuellos de botellas.
Facilita la tarea de distribucin de las cargas de trabajo.
Garantiza el cumplimiento de las normas y procedimientos
al estar inmersas en el mismo proceso.
Simplifica las modificaciones en las normas y procedimientos.
Formulacin presupuestaria
La Ocepre, con base en la poltica econmico-financiera establecida por el Ejecutivo nacional en los planes de la nacin y sus respectivos planes operativos, define los lineamientos generales para
la formulacin del proyecto de Ley de Presupuesto nacional y
establece, de acuerdo con la estimacin de ingresos, la asignacin
de recursos para los organismos del poder nacional y las transferencias de recursos a los gobiernos regionales, municipales y entes
descentralizados (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 11).
La estimacin de los ingresos se realiza mediante mtodos estadsticos de proyeccin de datos, en coordinacin con los organismos
responsables de la liquidacin y recaudacin de los ingresosy la poltica econmica que defina el Ejecutivo Nacional a travs de la Oficina
Central de Coordinacin y Planificacin (Cordiplan). Sobre esta
base, la Ocepre formula el proyecto de presupuesto de ingresos, el
cual, una vez sancionado por el Congreso de la Repblica, es regis-
545
trado en e! Sigecof central, generndose en ese momento un registro

contable de apertura (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 11).
El proceso de formulacin del presupuesto de gastos presenta
la siguiente dinmica: los organismos formulan sus anteproyectos
de presupuesto a travs del sistema diseado para tal efecto, tomando
en consideracin los lineamientos de poltica presupuestaria aprobados por el Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros.
Esta oficina analiza y efecta los ajustes correspondientes. As se
obtiene el proyecto de ley que se somete a consideracin del Congreso de la Repblica (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 12).
Durante e! proceso de discusin y sancin, mediante e! sistema
diseado se realizan los ajustes aprobados por el Congreso de la
Repblica, con lo cual quedaron automticamente registrados los
crditos presupuestarios, tanto en e! Sigecofcentral como en el local
(cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 12).
Una vez aprobada la Ley de Presupuesto, el Ejecutivo nacional decreta la distribucin institucional de! presupuesto de gastos,
al mximo nivel de desagregacin de categoras programticas y
objeto del gasto. Con base en dicha distribucin, cada organismo
de la administracin central aprueba, por resolucin ministerial, la
respectiva distribucin administrativa interna del presupuesto de
gastos, desagregando la distribucin institucional por unidad administrativa responsable de comprometer y ordenar pagos (cfr.
Ministerio de Hacienda, 1997: 12).
Si el proyecto de presupuesto nacional no fuese sancionado, se
procede a la reconduccin del presupuesto del ejercicio anterior al
que se formula (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 12).
En este caso, la Ocepre realiza los ajustes previos en la normativa legal y se registra este documento en el Sigecof central y
local simultneamente (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 12).
Programacin de la
Ejecucin de Ingresos y de Gastos
La programacin de la ejecucin tiene como propsito compatibilizar, a lo largo del ejercicio presupuestario, los recursos materia-
546
les y humanos requeridos para el cumplimiento de las metas

programadas con los recursos financieros efectivamente disponibles, asegurando una ejecucin ordenada de los programas presupuestarios. Esta programacin es uno de los instrumentos ms importantes para hacer viables los objetivos de poltica econmica para
que la TN pueda elaborar su programacin financiera (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 13).
En materia de ingresos, una vez aprobada la Ley de Presupuesto y previo al ejercicio fiscal correspondiente, los organismos
liquidadores remiten la programacin mensual de recaudacin de
los ingresos estimados y la DGSFP enva los desembolsos de prstamos de organismos internacionales previstos, respectivamente
(cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 13).
En el caso de los ingresos pblicos, la reprogramacin debe realizarse mensualmente tomando en consideracin los ingresos efectivamente recaudados en los periodos anteriores y los cambios en la
poltica econmica (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 13).
Por el lado de los gastos, tomando como base la Ley de Presupuesto, los organismos elaboran la programacin de la ejecucin
de los compromisos y desembolsos, siguiendo los lineamientos suministrados por la Ocepre y la TN. Esta programacin una vez aprobada por los organismos rectores, queda registrada en forma automtica (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 13).
Modificaciones presupuestarias
Son el conjunto de variaciones legalmente acordadas que, durante
la ejecucin del presupuesto, afectan los crditos inicialmente aprobados por sobreestimacin o subestimacin de los mismos y por
incorporacin de nuevos programas o ajustes en los gastos que
ordene el Ejecutivo nacional, con el propsito de adaptarlos a las
variaciones de los ingresos (cfr.Ministerio de Hacienda, 1997: 14).
Durante la ejecucin del presupuesto, pueden ocurrir variaciones en los ingresos por causas estacionales forneas o por modificaciones en la poltica econmica nacional. Cuando estas variaciones
547
ocurran, la Ocepre deber realizar el registro y, en consecuencia

realizar la reprogramacin de ingresos. Estas modificaciones podran
dar lugar a ajustes en los crditos presupuestarios y, por consiguiente, en las cuotas de compromisos y/o desembolsos aprobadas
a los organismos (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 14).
Respecto a los gastos, durante la ejecucin del presupuesto,
pueden ocurrir cinco tipos de modificaciones presupuestarias: reduccin de crditos, insubsistencias, rectificaciones, crditos adicionales y traspasos (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 14).
Las modificaciones en referencia ingresan al sistema a partir
de los organismos, de acuerdo con el siguiente esquema: cuando
se trate de traspasos sujetos a la aprobacin de la unidad de presupuesto, el organismo es responsable de realizar el respectivo registro en las bases de datos a nivel local y transmitirlas al nivel
central. En el resto de los casos, le corresponde a la Ocepre informar, a travs del sistema, acerca de la aprobacin o rechazo de las
distintas instancias. Todas las modificaciones requieren de actualizaciones de los registros contables y pueden implicar reprogramacin de la ejecucin presupuestaria (cfr. Ministerio de Hacienda,
1997: 14).
Este es uno de los mdulos ms dinmicos del sistema, puesto
que para cada ejercicio fiscal las disposiciones generales de la Ley
de Presupuesto establecen procedimientos especficos que afectan
la ejecucin de algn tipo de gasto. En la prctica, esto significa que
ao tras ao el sistema puede, a cualquier nivel del plan nico de
cuentas, ordenar una instancia de aprobacin diferente (partidas
controladas), lo cual hace requerir, en consecuencia, actualizaciones para incorporar las disposiciones que en esta materia estn previstas (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 16).
La solicitud de cualquier modificacin debe incluir informaciones como base de clculo, grado de afectacin de las metas,
cuantificacin de la incidencia financiera en ejercicios futuros
(recurrencia) y, en el caso de los crditos adicionales, debe justificarse su fuente de financiamiento (cfr. Ministerio de Hacienda,
1997: 16).
.
548
Evaluacin de la Ejecucin
La evaluacin de la ejecucin es la ltima etapa del proceso presupuestario. Implica analizar y examinar, en forma concomitante y
posterior a la ejecucin, los desvos entre lo programado y lo
ejecutado, determinar las causas de dichos desvos y proponer las
medidas correctivas correspondientes (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 17).
Existirn dos tipos de evaluaciones: la que se realizar a lo
largo del ejercicio presupuestario y que implicar medir grados
de avance, y la que ocurrir al cierre del ejercicio, como parte de la
liquidacin del mismo. En ambos casos, las normas y plazos estarn
a cargo de la Ocepre (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 17).
La evaluacin de la ejecucin involucra, en todos los casos,
analizar, la ejecucin de las variables fsicas y financieras contempladas en el presupuesto en forma interrelacionada. Esto permite
desarrollar indicadores de eficiencia y eficacia de la gestin presupuestaria pblica (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 17).
Esta etapa de la administracin presupuestaria se estructurar en
forma piramidal. Es decir, se partir de la propia autoevaluacin
de los responsables de las categoras programticas, lo que servir de
base para que la unidad de presupuesto del organismo efectu una
evaluacin a nivel institucional. La Ocepre ser la responsable de normar y centralizar la evaluacin integral de la gestin presupuestaria pblica y de informar de los resultados de la misma a las autoridades de las instituciones involucradas, recomendando lasrectificaciones
necesarias (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 17).
Asimismo, y en los casos que corresponda, deber informar a
los rganos de control y a las autoridades polticas de ms alto nivel
de la administracin acerca de los resultados (cfr. Ministerio de
Hacienda, 1997: 17).
Las informaciones de ejecucin financiera se extraern de los
registros contables, mientras que las imformaciones de ejecucin
fsica surgirn de registros contables, que, a tal efecto, tengan a su
cargo los responsables de las categoras programticas (cfr. Ministerio de Hacienda, 1997: 17).
549
Para instrumentar la evaluacin de la ejecucin se cumplirn

las siguientes actividades:
Revisin de las mediciones de produccin existentes, con
la correspondiente determinacin de unidades de medida.
Diseo de los registros de informacin de ejecucin fsica.
Apoyo a programas seleccionados en el diseo de metodologas de autoevaluacin.
Definicin de indicadores de la gestin presupuestaria que
vinculen, entre s, variables fsicas y financieras.
Diseo de metodologas para la evaluacin de la ejecucin
presupuestaria que realice la Ocepre.
AsPECTOS GENERALES
DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
LA PLANIFICACIN del desarrollo econmico y social constituye una

de las responsabilidades fundamentales del sector pblico; el sistema de planificacin est constituido por diversos instrumentos,
cada uno de los cuales cumple una funcin especfica, complementaria por los dems; y que, dentro de ellos, al plan anual operativo
le corresponde la concrecin de los planes de largo y mediano
plazo.'
Uno de los componentes del plan operativo anual es el Presupuesto del Sector Pblico, a travs del cual se procura la definicin concreta y la materializacin de los objetivos de dicho sector. La
concepcin moderna del presupuesto est sustentado en el carcter de integridad de la tcnica financiera, ya que el presupuesto no
slo es concebido como una mera expresin financiera del plan
de gobierno, sino como una expresin ms amplia ya que constituye
un instrumento del sistema de planificacin, que refleja una poltica presupuestaria nica.
Bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad
de que las diversas etapas del proceso presupuestario, sean conce4 Fuente:
www:ocepre.gov.ve
550
bidas como aspectos igualmente importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estn debidamente coordinados.
l. Plan operativo anual: instrumento de gestin de apoyo a
la accin pblica, que contiene las directrices a seguir: reas
estratgicas, programas, proyectos, recursos y sus respectivos
objetivos y metas, as como la expresin financiera para acometerlas.
2. Presupuesto: es la expresin financiera para apoyar la ejecucin de las acciones contempladas en el plan operativo
anual nacional (POAN).
DISEO OPERATIVO PARA LA IMPLANTACIN
DEL SISTEMA DE GESTIN POR RESULTADOS
Justificacin del proyecto

El proceso de reformas institucionales previsto trasciende los enfoques estructuralistas tradicionales, cuya ineficacia ha sido fehacientemente comprobada tanto en el pas como en las experiencias comparadas. De hecho, se ha abierto una amplia corriente de cambios
exitosos en las administraciones pblicas de muchos pases, sustentados en una perspectiva absolutamente distinta de las que haban
prevalecido. En Amrica Latina, naciones como Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile y Brasil estn adoptando tales perspectivas. Fuera de la regin, destacan las experiencias de Nueva Zelandia,
Canad, Gran Bretaa, y en general, de los pases miembros de la
OCDE.
En efecto, se trata de construir una administracin pblica cuya

gestin se sustente en los resultados ms que en el apego irrestricto
al formalismo procedimental. Y tales resultados deben atender, por
una parte, a la calidad de los servicios pblicos, por ende, al ciudadano, y, por la otra, a la eficiencia en el uso de los recursos.
Bajo este enfoque, la asignacin presupuestaria atender a
los resultados que cada organismo ejecutor espera alcanzar, en trminos de objetivos y metas, los cuales estarn especificados en
551
convenios de desempeo, en los que se establecern ls derechos

y obligaciones recprocas tanto del ente ejecutor como del que
asigna los recursos. En el esquema tradicional vigente, el Estado
normalmente asigna responsabilidades a las distintas dependencias y organismos de la administracin pblica, y con ellas, determinados montos financieros, con base en criterios lineales definidos en el ordenamiento jurdico. Frente a dicha asignacin, el Estado
no exige contrapartidas ni compromisos en cuanto a resultados efectivos, ms all de lo que contempla el sistema de control pblico en
cuanto a la legalidad y sinceridad de los ingresos y de los gastos.
La gestin por resultados, por el contrario, busca viabilizar
tanto un sistema de planificacin y control basado en resultados
como el establecimiento de una estructura de incentivos que estimule los comportamientos institucionales en funcin del rendimiento. En efecto, el convenio entre el gobierno y sus dependencias incorpora, por una parte, un rgimen especial autnomo de
funcionamiento (rgimen autnomo que ya poseen las fundaciones pblicas); por la otra, incorpora las contrapartidas a las que las
dependencias u organismos quedan obligados: los compromisos
asumidos y los instrumentos mediante los cuales su cumplimiento
es evaluable y exigible. En este esquema de derechos y deberes de
ambas partes, el ente responsable de la formulacin de polticas
suscribe convenios explcitos con las dependencias u organismos
pblicos ejecutores, y asigna, a tal efecto, recursos a cambio de un
compromiso de produccin determinado.
Esta nueva modalidad de gestin pblica implica evaluar el
desempeo de los servicios con base en indicadores de gestin.
Evaluacin que permitir asignar incentivos a la buena gestin, o
penalizaciones por incumplimiento, proporcionando un instrumento efectivo para el desempeo de la gerencia pblica, para la
modernizacin institucional y para una mayor responsabilidad
pblica. El control, finalmente, recaer sobre los resultados (objetivos y metas) alcanzados.
La adopcin de este enfoque para la reforma de la administracin pblica presenta enormes dificultades como consecuencia de
552
la arraigada cultura burocrtica existente, por lo que se requiere

de una estrategia de introduccin gradual y progresiva. En tal sentido, se iniciar a travs de una experiencia piloto en algunos de
los organismos descentralizados funcionalmente adscritos al Ministerio de Planificacin y Desarrollo, considerando a su vez que se
trata de un proceso de aprendizaje que deber ajustarse de acuerdo con la capacidad institucional y la naturaleza de los programas
y organismos que se incluyan en una fase posterior.
Objetivos del proyecto

Objetivo general
Iniciar, mediante experiencias piloto, una estrategia de modernizacin de la administracin pblica nacional sustentada en la
evaluacin del desempeo institucional y en el establecimiento
de incentivos institucionales por el cumplimiento de objetivos y metas, que sirva como base para el desarrollo de una gerencia pblica
ms eficaz y para una asignacin ms eficiente del presupuesto.
Objetivos especficos
Lograr mejoramientos sustanciales en la calidad de los programas y servicios proporcionados a la poblacin y en la atencin a los usuarios.
Incrementar la eficiencia en el uso de los recursos pblicos.
Crear condiciones para una mayor responsabilidad de los organismos de la administracin pblica frente a la sociedad.
Organismos piloto
para la implantacin del sistema
La implantacin del sistema de gestin por resultados se efectuar
de manera gradual, a travs de experiencias piloto en entidades seleccionadas, con el fin de ir construyendo un conjunto de condiciones que viabilicen el sistema en su conjunto. Entre tales condiciones destacan las siguientes:
553
Cambios en la cultura
interna de las organizaciones
pblicas
La gestin por resultados requiere una transformacin de la
cultura interna de las organizaciones pblicas, habituadas al apego
irrestricto a las rutinas y a la inercia de los programas. El cambio
hacia una cultura orientada a satisfacer al usuario, a la calidad del
servicio y a la flexibilidad operacional, slo se logra a medida que
progresa la experiencia y se revela como til, tanto para el funcionario como para el mismo usuario.
Aprendizaje progresivo
de los agentes involucrados
La implantacin del sistema de gestin por resultados implica
un proceso progresivo de aprendizaje, tanto de los funcionarios de
los entes sometidos a la experiencia piloto como de los responsables de administrar el sistema, que permita perfeccionar la metodologa diseada originalmente.
Fortalecimiento institucional
progresivo del ente rector
del sistema
La instancia responsable de conducir y administrar el sistema
de gestin por resultados no debe atender un nmero de organismos mayor a sus capacidades, en tanto no desarrolle la suficiente
capacidad institucional. En tal sentido, la experiencia piloto se iniciar seleccionando un nmero reducido de entidades pblicas,"
el cual se incrementar en la medida que progresa la experiencia y
se fortalece la entidad rectora y administradora del sistema.
En el marco de la,estrategia de gradualidad, la experiencia piloto se iniciar en los siguientes organismos adscritos al Ministerio de Planificacin y Desarrollo:
5En Costa Rica, la experiencia piloto del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) se
inici con ocho entidades pblicas. En Chile. una experiencia similar comenz con cinco oro
ganismos.
554
Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV)

Fudeco
Fides
Corporaciones regionales de desarrollo
OCEI (Instituto Nacional de Estadsticas)
Ministerio de Planificacin y Desarrollo
Las fundaciones pblicas tienen el marco institucional apropiado para iniciar la experiencia piloto, ya que se rigen fundamentalmente por normas del derecho privado y su personal no est
sujeto a las restricciones que impone la Ley de Carrera Administrativa. Las corporaciones regionales de desarrollo, en tanto institutos autnomos, tienen una naturaleza jurdica ms restrictiva,
y su tratamiento, por lo tanto, debe ser diferenciado.
Fases de la implantacin
del sistema
La gestin por resultados implica el desarrollo secuencial de las
siguientes fases en cada uno de los organismos sometidos a la experiencia piloto:
Formulacin de indicadores de gestin.
Suscripcin de convenios de resultados (programas de mejoramiento de la gestin) entre el Ministerio de Planificacin y
Desarrollo y los organismos ejecutores.
Evaluacin del desempeo con base en los indicadores de
gestin.
Asignacin de incentivos por desempeo.
Institucionalizacin de mecanismos de rendicin de cuentas.
Indicadores de gestin
Los indicadores de gestin constituyen la plataforma de inicio del sistema, y consisten en la expresin cuantitativa de los resultados ms significativos que se espera alcance un organismo en
un ao. Los indicadores de gestin seleccionados debern permitir evaluar el desempeo de la institucin, al contrastar lo previsto
555
con lo realizado, evaluacin que a su vez servir de sustento para

la implantacin de una poltica de incentivos institucionales e
individuales.
En concreto, los indicadores de gestin tienen como objetivo
la construccin de un sistema de medicin y evaluacin de la gestin institucional, de forma que permita:
Proporcionar informacin regular sobre el uso de los recursos
pblicos y la calidad de la gestin de los servicios, facilitando las
relaciones con el ministerio de adscripcin y el parlamento.
Incorporar informacin relacionada con el desempeo de las
instituciones en la discusin presupuestaria, racionalizando la asignacin de los recursos pblicos. En efecto, los indicadores seleccionados debern acompaar la informacin presupuestaria tradicional contenida en la Ley de Presupuesto.
Generar bases sustentables de informacin para la toma de decisiones de los propios organismos pblicos, impulsando una gestin
comprometida con los resultados.
Sentar las bases para una gestin transparente, que rinda cuentas tanto al parlamento como a la poblacin.
Los indicadores de gestin estn contenidos en el Programa
de Mejoramiento de la Gestin que cada organismo, a travs de
la autoridad superior, deber proponer al ministro de Planificacin y Desarrollo para el ao siguiente. Dicho Programa de Mejoramiento de la Gestin deber contener, como mnimo, la misin
institucional, los objetivos estratgicos de mediano y largo plazo
y, para cada ao, los objetivos de gestin, de eficiencia institucional y de la calidad de los productos o servicios proporcionados, con
sus respectivos indicadores, o elementos de similar naturaleza, que
posibiliten la medicin de su grado de cumplimiento.
Los indicadores de gestin deben cumplir algunos requisitos
bsicos que garanticen el xito en su aplicacin, a saber:
Pertinencia: deben ser expresin de los procesos y productos

esenciales del programa o servicio prestado.
Independencia: se deben evitar indicadores que puedan estar
condicionados en sus resultados por factores externos (situacin del pas, actividades conexas de terceros, etctera).
556
Economa: la informacin debe ser recabada a un costo razonable.

Confiabilidad: deben expresar la realidad de la gestin institucional, sin manipulaciones.
Publicidad: los indicadores deben ser conocidos y accesibles a
todos los niveles de la institucin, as como al pblico usuario
y al resto de la administracin pblica.
Elaboracin participativa: la construccin de indicadores debe
involucrar a los actores relevantes de la institucin.
Simplicidad y comprehensividad: deben cubrir los aspectos ms
significativos del desempeo, y su nmero no debe exceder
la capacidad de anlisis de quienes los usarn.
Convenios de resultados:
programas de Mejoramiento
de la Gestin
Los convenios de resultados, a los fines del presente proyecto,
adoptan la denominacin de programas de Mejoramiento de la Gestin y constituyen instrumentos contractuales en los cuales se
especifican los objetivos que le corresponder alcanzar a cada
organismo durante el ao siguiente y se fijan acuerdos de produccin para asignar y transferir recursos en funcin del rendimiento
o cumplimiento de metas.
Programa de Mejoramiento de la Gestin y su vinculacin con el
presupuesto: El programa propuesto por cada organismo debe ser
acordado entre la autoridad superior de la institucin respectiva
y el ministro de Planificacin y Desarrollo, quien lo presentar ante
la Oficina Central de Presupuesto en los mismos plazos en que se
enve el anteproyecto de presupuesto para el ao siguiente.
Una vez aprobado el marco presupuestario para el ao siguiente por parte del Ministerio de Finanzas, el ministro de Planificacin y Desarrollo ajustar el Programa de Mejoramiento de la
Gestin y analizar su correspondencia y consistencia con las prioridades programticas del gobierno y con los recursos financieros
contemplados en el proyecto de presupuesto de cada organismo.
El Ministerio de Planificacin y Desarrollo velar por la calidad
tcnica, la coherencia intersectorial y el nivel de exigencia que
557
involucre el logro de los objetivos de gestin acordados. A tales

efectos, el ministerio dispondr de una unidad especializada adscrita al despacho del viceministro de Planificacin y Desarrollo Institucional.
Una vez aprobada la Ley de Presupuestos, se efectuar una
revisin y adecuacin final, y el ministro de Planificacin y Desarrollo, a travs de resolucin promulgada antes del 31 de diciembre,
fijar los objetivos a alcanzar durante el ao siguiente. El periodo
de ejecucin de los programas de Mejoramiento de la Gestin y de
los objetivos que se derivan, comprender desde ello. de enero
hasta el 31 de diciembre de cada ao.
Revisin delos objetivos degestin porcausas imprevistas: Los objetivos de gestin fijados podrn ser revisados o redefinidos mediante
resolucin fundada, expedida en igual forma que la establecida para
la que fija los objetivos de gestin, en el caso que durante el periodo de ejecucin se presenten causas externas calificadas y no
previstas que limiten seriamente su logro o se produzcan reducciones en el presupuesto.
La calificacin de las causas que dan origen a la revisin o
redefinicin de objetivos sern analizadas por la unidad especializada del despacho del viceministro de Planificacin y Desarrollo
Institucional.
Evaluacin del desempeo
Consiste en el anlisis de los resultados institucionales con base
en los indicadores de gestin y de conformidad con los acuerdos
establecidos en los respectivos programas de Mejoramiento de la
Gestin.
Responsabilidad por la ejecucin de la evaluacin del desempeo
institucional: La autoridad superior de cada organismo informar
al ministro de Planificacin y Desarrollo, a ms tardar el 30 de
enero de cada ao, respecto del grado de cumplimiento de los objetivos de gestin de su institucin al3l de diciembre del ao anterior.
Dicho informe deber contener como mnimo la cifra efectiva
alcanzada, para cada uno de los objetivos de gestin comprometidos al 31 de diciembre del ao anterior, adems de una evalua-
558
cin cualitativa que explique las principales desviaciones respecto

de los objetivos planteados.
En definitiva, la autoridad superior del organismo ser responsable de la evaluacin permanente de los objetivos comprometidos. A tal efecto, deber prever los mecanismos internos que
permitan un adecuado control de stos y de la veracidad de la
informacin acerca de su cumplimiento.
Anlisis y verificacin de la evaluacin: El ministro de Planificacin y Desarrollo, a travs del viceministro de Planificacin y
Desarrollo Institucional, analizar dicho informe, introducir las
correcciones que estime conveniente y certificar la veracidad de la
informacin. Asimismo, evaluar el grado de cumplimiento de cada
objetivo de gestin y el grado de cumplimiento global de la institucin. Para tales efectos, la informacin de cumplimiento podr
ser complementada con informacin de otras fuentes oficiales o
con la opinin de expertos internos o externos al sector pblico.
Podrn establecerse porcentajes mnimos de cumplimiento para
cada uno de los objetivos de gestin especficos comprometidos. En
este caso, si no se logra dicho mnimo, el grado de cumplimiento
de ese objetivo en particular ser igual a cero. Ello, sin perjuicio de
los grados de cumplimiento exigidos globalmente para toda la institucin, los que permitirn establecer criterios para pagos de
incentivos al personal.
La aceptacin por parte del ministro de Planificacin y Desarrollo del grado de cumplimiento global de cada organismo respecto del ao anterior, permitir determinar el porcentaje de incremento por desempeo institucional que le corresponder recibir
al personal durante el ao respectivo, el cual ser aprobado mediante decreto.
A tales fines, el Ministerio de Planificacin y Desarrollo contar con la unidad especializada que controle y evale el desarrollo de los programas de Mejoramiento de la Gestin y el cumplimiento de los objetivos comprometidos por los organismos.
El viceministro de Planificacin y Desarrollo Institucional,
con la asistencia de la unidad especializada, podr encargar la
realizacin de exmenes selectivos a los sistemas de informacin
559
de los organismos adscritos al Ministerio, los cuales podrn realizarse antes, durante o despus del proceso de evaluacin del grado
de cumplimiento de los objetivos de gestin, y podtn ser encargados a auditores internos o entidades externas al sector pblico.
Requisitos de la evaluacin del desempeo: Los resultados de las
evaluaciones deben ser concluyentes y contar con la legitimidad
necesaria para alimentar el proceso de toma de decisiones y de
asignacin de recursos financieros por parte del gobierno central.
Con este propsito, la evaluacin debe cumplir por lo menos con
las siguientes caractersticas:
Flexibilidad: se trata de un proceso de aprendizaje que debe

ajustarse de acuerdo con la capacidad institucional y la naturaleza del organismo evaluado.
Eficiencia: el costo de realizacin de la evaluacin debe tener
relacin con los beneficios esperados de sta, en trminos de
la calidad de los resultados.
Independencia: los resultados de las evaluaciones deben ser objetivos y no estar afectados por intereses ajenos a los del Estado
en su conjunto. En este aspecto, cabe conciliar la evaluacin que
hace la propia institucin de s misma con la evaluacin efectuada por agentes externos a ella.
Transparencia: las evaluaciones deben ser de conocimiento pblico. En particular, los informes de resultados debern estar
disponibles para las autoridades del nivel central involucradas
en la toma de decisiones y para el parlamento. Asimismo, dichos
informes se constituyen en instrumentos de base para el ejercicio del control ciudadano sobre las instituciones pblicas.
Asignacin de incentivos
por desempeo
Se orienta al otorgamiento de estmulos monetarios y no monetarios al buen desempeo, tanto individual como institucional,
como resultado del proceso de evaluacin del desempeo.
Los incentivos no monetarios se establecen de manera aleatoriaen funcin de las caractersticas institucionales de los organismos que los otorgan. Tambin pueden responder a una inicia-
560
tiva gubernamental para ser aplicados en todos los organismos

de la APN. En cualquiera de los casos, dicho incentivo no est restringido por las normas presupuestarias ordinarias.
Los incentivos monetarios, por su parte, estarn compuestos
por las siguientes asignaciones al personal:
Incremento por desempeo institucional.
Incremento por desempeo individual.
a) Incentivos institucionales. Se establecen como bonificaciones al

personal relacionadas con el cumplimiento de los objetivos globales contemplados en el respectivo Programa de Mejoramiento
de la Gestin, cuyo grado de cumplimiento ser medido mediante
indicadores de gestin.
En efecto, el cumplimiento de los objetivos de gestin del ao
precedente, dar derecho al personal del organismo respectivo, a un
incremento en sus remuneraciones en un porcentaje determinado
conjuntamente por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo y el
Ministerio de Finanzas, y autorizado por el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros. Dicho incremento se otorgar siempre que la institucin haya alcanzado un grado de cumplimiento
igual o superior al 90 por ciento de los objetivos de gestin anuales
a que se haya comprometido. Si dicho grado de cumplimiento fuere
igualo superior a un 75 por ciento e inferior al 90 por ciento, el
porcentaje de esta bonificacin ser menor, y se establecer en los
mismos trminos ya sealados.
El incremento por desempeo institucional, segn los porcentajes que corresponda, beneficiar a todo el personal de los organismos que hayan alcanzado los objetivos de gestin, conforme al
grado de cumplimiento de ellos.Tal incremento no excluye los incentivos por concepto de desempeo individual, los cuales dependen
de la calificacin individual del funcionario.
Sin perjuicio de las bonificaciones al personal por desempeo
institucional, el gobierno nacional podr disponer el otorgamiento
de incentivos a los organismos que hayan cumplido los objetivos,
a los fines de destinarlos a programas de fortalecimiento institucional.
561
b) Incentivos individuales. Consisten en incrementos de remuneraciones por desempeo individual, los cules sern concedidos
teniendo como base los resultados de los procesos de calificacin
del desempeo. El procedimiento para evaluar el desempeo individual se ajustar al artculo 148 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, el cual proporciona el respaldo tcnico para el
otorgamiento de incrementos en las remuneraciones.
Rendicin de cuentas
Los resultados de la evaluacin del desempeo sern informados por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo tanto a los miembros del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo como a la opinin
pblica. En este ltimo caso se informar a travs de los medios
masivos de comunicacin social. Se adoptarn, adems, otras modalidades que impliquen una participacin ms directa de la comunidad en la evaluacin de la gestin pblica (contralora social,
inclusin de organizaciones comunitarias, consulta a usuarios de los
servicios, carta de los derechos del ciudadano, defensor del usuario, etctera), con el fin de hacer ms transparente y responsable
a la administracin.
UNIDAD TCNICA ESPECIALIZADA
LA ADMINISTRACIN Y supervisin del Sistema de Gestin por Resultados estar a cargo de una unidad tcnica especializada denominada Oficina de Evaluacin del Desempeo, dotada de una estructura
flexible, conformada por personal de alto perfil profesional, dotada
de una escala especial de remuneraciones y cuyo financiamiento, en
sus inicios, provendr de los recursos aportados por el BID.
Dicha unidad especializada formar parte del mbito de competencias del despacho del viceministro de Planificacin y Desarrollo Institucional.
Misin de la oficina
Impulsar, dirigir, coordinar y evaluar la aplicacin del Sistema de
Gestin por Resultados en la administracin pblica nacional, a
562
partir de experiencias piloto, en estrecha articulacin con los procesos de reforma fiscal y presupuestaria, con la finalidad de incrementar la eficiencia en el uso de los recursos, mejorar la calidad de
los servicios pblicos y crear condiciones para una mayor responsabilidad de la administracin pblica frente a la sociedad.
Procesos bsicos
Estrategias, polticas, lineamientos y metodologa para la
implementacin del Sistema de Gestin por Resultados.
Asistencia tcnica y metodolgica a los organismos para la
elaboracin de los programas de Mejoramiento de la Gestin.
Anlisis de consistencia y pertinencia programtica y presupuestaria de los programas de Mejoramiento de la Gestin
a los efectos de suscripcin de convenios de desempeo.
Seguimiento y verificacin de la evaluacin del cumplimiento de los programas de Mejoramiento de la Gestin y de
los objetivos de gestin.
Recuperacin de informacin y consolidacin de los procesos de evaluacin del desempeo para la activacin de los incentivos institucionales e individuales.
Difusin de informacin sobre el desempeo institucional.
Los procesos logsticos y de apoyo administrativo, as corno
la infraestructura de la Oficina, sern provistos por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo.
Funciones
Realizar los anlisis y proposiciones necesarios para una adecuada aplicacin de las normas que se establezcan en torno
al Sistema de Gestin por Resultados.
Elaborar las guas metodolgicas y ejecutar los programas de
induccin necesarios para la elaboracin por parte de los organismos de los programas de Mejoramiento de la Gestin.
Evaluar las propuestas de programas de Mejoramiento de
la Gestin presentadas por los organismos al Ministro de Planificacin y Desarrollo.
563
Preparar los convenios o acuerdos que sern suscritos entre

la autoridad superior de cada organismo y el ministro de Planificacin y Desarrollo, como consecuencia de la aprobacin
de los programas de Mejoramiento de la Gestin.
Supervisar y efectuar el seguimiento de los programas de
Mejoramiento de la Gestin y de los objetivos de gestin, as
como evaluar el cumplimiento de los acuerdos y plazos que se
desprendan de dicho proceso.
Apoyar tcnicamente al ministro de Planificacin y Desarrollo y al viceministro de Planificacin y Desarrollo Institucional en los anlisis que contemplan los procesos de formulacin,
seguimiento y evaluacin de los pogramas de Mejoramiento
de la Gestin o en cualquier otra materia relacionada con la
aplicacin del Sistema de Gestin por Resultados.
Apoyar tcnicamente al ministro y viceministro respectivo
en la revisin de los objetivos de gestin de aquellos organismos que durante el periodo de ejecucin resulten afectados por
causas externas que afecten su consecucin.
Realizar o encargar exmenes selectivos a los sistemas de
informacin de los organismos, con el objeto de comprobar la
veracidad y confiabilidad tcnica de la informacin que respalda el cumplimiento de los objetivos de gestin.
Analizar los resultados de las evaluaciones cualitativas y
cuantitativas del desempeo institucional, generar conclusiones en torno al cumplimiento de cada objetivo de gestin
en funcin de los compromisos acordados y emitir conclusiones y recomendaciones finales priorizadas en cuanto a la gestin y vigencia de los programas u organismos.
Emitir conclusiones relacionadas con la evaluacin de las
polticas pblicas sectoriales e institucionales.
Recuperar y consolidar la informacin sobre los resultados de
las evaluaciones institucionales e individuales e informar a los
rganos competentes para el establecimiento y asignacin de
los incentivos monetarios, de conformidad con la autorizacin
previa del Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros.
564
Participar en la formulacin de las polticas y lineamientos

de reforma de la funcin pblica y de modernizacin de la
administracin pblica nacional, en los niveles global, sectorial e institucional, y en sus aspectos estructurales, funcionales y jurdicos, y someterlos a la consideracin y aprobacin
del Presidente de la Repblica.
Promover y organizar foros, seminarios y talleres, nacionales e internacionales, en torno a los procesos de reforma fiscal,
de la funcin pblica y de modernizacin administrativa, vinculados al Sistema de Gestin por Resultados.
Promover una estrategia comunicacional que permita informar a la poblacin acerca de los objetivos y logros de los procesos de modernizacin del sector pblico y del desempeo
institucional.
Llevar a cabo las dems funciones que le asigne el ministro
de Planificacin y Desarrollo.
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POLEO DE ORTEGA,
CAPTULO
Dilemasy potencialidades de los

presupuestos orientados a resultados:
lmites del gerencialismo en la reforma presupuestal
INTRODUCCIN
os ADMINISTRADORES pblicos desde hace tiempo se quejan sistemticamente de que no pueden realizar su trabajo apropiadamente debido a que existe demasiada interferencia poltica, extensa y redundante normatividad, muy poco apoyo a la innovacin y
muy poca capacidad de responder con discrecin inteligente a situaciones cambiantes (Schick, 1966; Wildavsky, 1992).
La bsqueda por una solucin a este dilema ha sido una de las
lneas de investigacin ms importante de diferentes corrientes
dentro de la economa y de la administracin pblica. De manera
muy resumida el argumento central puede ser expresado as: los
administradores pblicos son actores con intereses particulares y
esquemas racionales de maximizacin de beneficios que controlan
recursos pblicos en condiciones de monopolio. En otras palabras, son actores con mucho poder, con ventajas sobre los ciudadanos (e incluso sobre los agentes polticos que se suponen los controlan) en trminos de informacin y recursos. Por esto, ningn
esquema que slo base la accin del gobierno sobre principios
ticos puede "pasar" la prueba de tratar y controlar efectivamente
actores diversos y racionales (Ostrom, 1972).
De esta manera, el diseo institucional de las democracias ha
tendido ms a controlar a la burocracia que a dirigirla a la eficiencia. Las democracias estn diseadas para controlar el comporta[565]
566
DAVID AREL LANa GAULT
miento de sus administradores, no para que stos acten de manera

eficiente (Niskanen, 1972). Este control, es sumamente ambiguo,
pues al basarse casi exclusivamente sobre los procesos deja espacios de ambigedad muy amplios en trminos de los resultados
alcanzados. Esta ambigedad juega a favor de la burocracia, en
detrimento de los controladores polticos y de la sociedad misma,
pues las probabilidades de que estos dos ltimos tengan capacidad de direccin de las complejas agencias burocrticas es reducida. Para transformar este esquema institucional es necesario
realizar un cambio profundo de perspectiva. Es necesario crear los
incentivos para que los administradores pblicos, la burocracia,
puedan tener ms libertad de decisin y accin. Esto porque no
hay manera organizacional ms adecuada de enfrentar a realidades contextuales cambiantes. Sin embargo, lograr esto implicar
vincular esta libertad con mecanismos de control y rendicin de
cuentas que aseguren a la sociedad que la actuacin de sus burocracias (y para el caso, de sus polticos tambin) es legal y legtima. Con ello, una transformacin del comportamiento hacia esquemas de accin innovadora y flexible podr instrumentarse aun en
la burocracia, que nunca dejar de ser un conjunto de actores
diversos y racionales (es decir, que pueden buscar racionalmente
aprovecharse de los recursos pblicos para fines privados).
La perspectiva que busca que las burocracias obtengan mayor
flexibilidad e inteligencia para actuar, pero al mismo tiempo asegurar que su comportamiento sea legal y de que la rendicin de
cuentas a la sociedad no se vea afectada por tal flexibilidad, es la
de presupuestos dirigidos a resultados. Cambiando el criterio tradicional de control de los recursos de los procesos al nuevo criterio de control a travs de evaluacin de resultados, es posible de
manera ms slida no slo planear el uso de los recursos, sino
entender y dirigir el gasto de esos recursos para obtener determinados resultados (Bastan et al., 1994).
De esta manera, a partir de una retrica sumamente atrayente
como la expuesta anteriormente, la discusin sobre este tipo de
presupuestos se ha colocado en un lugar sustantivo en el debate sobre
la reforma de la administracin pblica. Este instrumento propugna
DILEMAS Y POTENCIALIDADES DE LOS PRESUPUESTOS
567
ser una forma concreta y viable de induccin de comportamientos innovadores y "posburocrticos" (Barzelay, 1992) sin por ello
perder el control sobre los aparatos administrativos y afectar la
rendicin de cuentas y la transparencia en el manejo de los recursos pblicos.
La idea del artculo es justamente la de arriesgar algunas reflexiones respecto de las posibilidades de que este argumento clsico de la conocida como nueva gestin pblica (NGP) se convierta
en realidad en un contexto complejo. En otras palabras, la promesa
de liberar la innovacin y la inteligencia a travs de presupuestos
dirigidos a resultados se basa sobre la construccin de una institucionalidad tcnica del comportamiento burocrtico (aparentemente con poco espacio para la ambigedad dado el control por
resultados medibles). Sin embargo, no hay elemento ms poltico
en los procesos de decisin pblica que la presupuestacin, desde su
diseo, distribucin, control, hasta su ejecucin. El estudio de diversos casos (Arellano et al., 2000) deja entrever que la implementacin de este tipo de esquemas debe enfrentar un proceso complejo
de adaptacin, negociaciones complejas y aprendizaje. Adaptacin
en trminos de que es indispensable un programa muy detallado
y preciso de la reforma, paso a paso, con el menor nmero de ambigedades posibles y con arreglos legales y tcnicos continuos
para ir respondiendo a los diversos retos propios de la implementacin. Negociaciones porque no existe un "catlogo" completo y
sistemtico de resultados e impactos, lo que implica que agencias
gubernamentales, agencias controladoras e incluso miembros del
Congreso o del parlamento deban entablar un dilogo continuo
para efectivamente llegar a un "acuerdo" sobre los resultados (pocas
veces en realidad los impactos). Aprendizaje porque el tiempo de
adaptacin y comprensin por parte de los jugadores administrativos y polticos es amplio y lleno de vicisitudes para efectivamente
administrar, controlar y dirigir por resultados.
Ala largo de este proceso (adaptacin, negociacin y aprendizaje), la varable poltica no desaparece, como insina la promesa
de la NGP, sino todo lo contrario. La movilidad poltica y el proceso de negociacin y reacomodo se rehace, y se recrea en una nueva
568
institucionalidad que no acaba de desligarse de la vieja forma de

actuar en las administraciones pblicas. Es ms, es posible especular con cierta base que en estas reformas las agencias gubernamentales encargadas de las finanzas son las que adquieren un poder
importante, reconstruyendo el mapa de poder entre las agencias
gubernamentales. En otras palabras cualquier agenda gubernamental corre el riesgo de convertirse en una agenda que se mide
financiera y econmicamente si quiere defender resultados e impactos medibles.
En el siguiente apartado se propone dirigir la discusin en
trminos de las ventajas y desventajas de implementar presupuestos dirigidos a resultados, partiendo de la premisa de que la
reconstruccin del juego institucional del presupuesto no necesariamente va a cambiar a partir de una definicin tcnica (de resultados e impactos) de la presupuestacin.
PRESUPUESTOS y RESULTADOS:
UNA DIFCIL INTEGRACIN
ADMINISTRATIVA Y POLTICA
LA CONCEPCIN de presupuestacin basada en resultados no es nueva. Al menos puede rastrearse desde la Comisin Hoover en EE.UD.
en 1949. Sin embargo es justo decir que la propuesta actual guarda importantes innovaciones: a) porque la manera de generar lgica en la definicin de resultados para hacerlos mensurables es a
travs de sistemas de planeacin estratgica que"suben" desde las
organizaciones concretas hacia las esferas controladoras del gasto,
b) enfatizan la descentralizacin del control en el proceso decisorio, donde los dirigentes de las organizaciones gubernamentales
obtienen flexibilidades y libertades de gestin a cambio de resultados, e) se cambia de una rendicin de cuentas basada en la vigilancia sistemtica del cumplimiento de las normas a una responsabilidad por los resultados especficos y medibles.
De esta manera, las mediciones de los resultados o del desempeo no slo se utilizan para medir la eficiencia en la ejecucin del
gasto en sus diversos programas, sino que se convierten en la base
569
del propio proceso de presupuestacin, autorizacin y ejecucin. De

alguna manera, los resultados buscan dar sentido y congruencia a
la integracin de las diferentes agencias gubernamentales, sus acciones y resultados, ligndolos con los impactos que el gobierno como
un todo pretende alcanzar. Los presupuestos, en este sentido, adquieren a todo nivel una nueva dimensin: el gasto debe generar resultados e impacto y stos deben definir el gasto.
De alguna manera, su implementacin en diversos pases ha
generado resultados mixtos (Arellano et al., 2000). Es posible,
dado el grado de avance de experiencias como Reino Unido, Nueva
Zelanda y Australia, observar algunos de los beneficios potenciales de la implementacin de sistemas de medicin del desempeo, que incluyen: a) mejoran la continuidad en el trabajo de las
agencias y reducen la incertidumbre de su administracin y control a travs del establecimiento de expectativas claras para cada
una de ellas, b) se obtiene y genera ms y mejor informacin para
el pblico y para las legislaturas respecto del gasto, el costo, el proceso ylos resultados de los diferentes programas pblicos, e) se
ubican y definen cada vez de manera ms efectiva los recursos necesarios para cada accin pblica, basndose en la identificacin de
asuntos crticos y en los procesos y flujos especficos que van de una
designacin de gasto a un impacto sobre las variables sociales o
econmicas, d) se generan vnculos ms fuertes entre planeacin,
presupuestacin y evaluacin, lo que obliga a una discusin de poltica pblica ms integral y coordinada.
De esta manera el proceso ideal de una presupuestacin por
resultados implicara que los programas, como categoras presupuestales, deben establecer actividades asociadas que contribuyan al
mismo objetivo ms all de las unidades de gasto o estructuras administrativas encargadas. Los outcomes o impactos se definen como
aquellos que reflejan el grado de afectacin positiva de las acciones
de una organizacin o conjunto de organizaciones gubernamentales en el Pblico beneficiario y los outputs o resultados que se quiere
alcanzar, seran la medida de la cantidad de bienes o servicios
producidos por una agencia. Este proceso de concatenacin entre
impactos 'y resultados implica la construccin de un modelo rela-
570
tivamente completo de la contribucin que los diferentes programas, manejados por diferentes agencias, tienen tanto en el uso de
recursos, como en el costo y eficiencia de las acciones diseadas.
En otras palabras, no es posible contentarse solamente con una definicin del nivel de recursos que se necesita para emprender una
accin, sino una comparacin en trminos de eficiencia, congruencia e incluso equidad de cada programa y de cada accin organizacional a emprender.
Como se insinu con anterioridad, la implementacin de este
tipo de presupuestos enfrent en diversos pases diferentes dilemas prcticos de difcil resolucin, entre los que podemos mencionar: a) es poco claro si la respuesta presupuestal apropiada a un
programa de desempeo pobre sea reducir los fondos o incrementarlos; h) desempeo puede depender de factores externos o fuera del
control de la agencia; e) se incrementan incentivos para reportar
de manera equivocada; d) cmo se definen los modelos de concatenacin resultados-impactos? La medicin de los flujos, de los
impactos cruzados, de las acciones de actores no gubernamentales son cuestiones sumamente complejas que evitan la generalizacin del uso y elaboracin de estas cadenas, e)presupuestar es
una actividad poltica de toma de decisiones. Esta actividad implica que diversos actores sufrirn costos y afectaciones para sus
intereses. La presupuestacin no es nunca un asunto mecnico de
ubicacin de recursos basados en frmulas.
Estos dilemas son de difcil resolucin. En la prctica, cada
pas ha encontrado diferentes maneras de resolver estos dilemas,
aunque sea de manera parcial. Tambin es cierto que pese a estos
problemas, en ningn caso se ha planteado la posibilidad de regresar al sistema anterior de control por procedimientos porque es
claro, en la mayor parte de las experiencias internacionales, que el
control por normas disminuye la capacidad de tomar decisiones
flexibles e inteligentes ante los cambios contextuales, lo cual convierte al proceso en la razn de ser de la agencia gubernamental.
Dejando claro en este sentido que los cinco dilemas anteriormente planteados no necesariamente son insalvables y que de alguna manera se han experimentado soluciones pragmticas o fun-
571
cionales hasta cierto punto, no deja de llamar la atencin que tales

soluciones sean en realidad experimentos basados en la prueba y
el error (lejos de la aparente completitud de la solucin propuesta
en el discurso).
Analicemos, por ejemplo, el quinto dilema antes mencionado:
la presupuestacin es una actividad tcnica en operacin, pero poltica en naturaleza. Dentro de este elemento poltico tomemos uno
de los ms polmicos: el papel de la rendicin de cuentas en un presupuesto por resultados.
Una de las ms grandes preocupaciones respecto la utilizacin
de estas ideas gerencialistas en la administracin pblica es de la
rendicin de cuentas. De alguna manera, podra decirse que parte
de la fuerza del argumento gerencialista est en la promesa de
eliminar interferencias innecesarias del mbito poltico sobre
decisiones que tienen una base tcnica (Pollitt et al., 1998). Es decir,
si se establecen claros criterios mensurables desde el proceso hasta
el resultado, pareciera ser a la luz de la NGP que cualquier intervencin subjetiva, no tcnica sobre el asunto seria fcilmente identiicable y desechable. De la misma manera entonces, los sistemas
de rendicin de cuentas podran basarse en algo ms importante
como son los impactos y no los procesos, con lo cual se liberan as
las capacidades de innovacin e imaginacin de las burocracias. De
alguna manera, dos argumentos preocupan en este sentido: primero el hecho de que la interferencia poltica sea vista como indeseable en un proceso que se asume puede ser prcticamente tcnico y
segundo, que flexibilidad y comportamiento innovador sean limitados por los esquemas de rendicin de cuentas (Arellano, 2000).
Respecto el primero, la preocupacin apenas comienza a ser
resaltada con estudios empricos y evaluaciones relativamente completas. El estudio de Pollitt, Birchall y Putman sobre el proceso de
descentralizacin administrativa en el Reino Unido (1998) muestra cmo el proceso de liberacin de las fuerzas gerencialistas ha
implicado hacer a un lado a las autoridades locales representativas. El "dficit" democrtico de estas acciones es claro, cuando en
el caso referido los reformadores argumentan que la cuestin clave
es si los servicios estn siendo otorgados de manera eficiente yefec-
572
tiva y no quin los otorga. Pollit y sus colegas argumentan en este

sentido que es sumamente peligroso confundir rendicin de cuentas administrativa y poltica. La NGP tiene todava que responder
entonces cul es el papel de los representantes electos en toda este
proceso de reforma dirigida a resultados.
Por otro lado, efectivamente, rendicin de cuentas y autonoma de gestin pueden contraponerse. La rendicin de cuentas es
asegurar que un agente hace lo que se le dijo hiciera. Autonoma
es que los actores de manera independiente puedan escoger incluso
el objetivo a perseguir. La rendicin de cuentas entonces no est
necesariamente asociada a innovacin. Rendicin de cuentas as
est asociada a cumplir las reglas (Light, 1993). La vigilancia aqu se
contenta con detectar errores e imponer sanciones negativas. Pero
una rendicin de cuentas por desempeo implica focalizarse en
el logro del resultado. La vigilancia se define en trminos de benchmarking y de la construccin e implementacin de incentivos
positivos (Campbell, 1994; Light, 1993).
En teora o de acuerdo con la NGP, un presupuesto por resultados clama que cumple con la rendicin de cuentas y con la libertad de accin administrativa. Las oficinas centrales de control del
presupuesto y diseo de la poltica pblica mantendrn el control
del total de recursos y de las prioridades de gasto, aadiendo
ahora informacin y evidencia sobre los logros de los programas
(Cothran, 1993). A cambio, los administradores obtendrn mayor
discrecionalidad para i) movilizar recursos de un ao a otro, ii)
manejar los tiempos del manejo de recursos, iii) generar y retener
ingresos y ahorros, y iv) para mover recursos entre programas
(Forsythe, 1993; ocne, 1993).
Pero probablemente los presupuestos dirigidos a resultados
no puedan dar una solucin tan simple a esta cuestin. Las reformas presupuestales han sido criticadas por su inhabilidad para
considerar la poltica de la presupuestacin (Joyce, 1993a; Pilegge, 1992; Rubn, 1988, 1990; Schick, 1994; Wildavsky, 1964,
1992). Todas las reformas deben responder una pregunta, quin
debe recibir los beneficios de las reformas presupuestales y en qu
proporcin? En otras palabras, un cambio en la poltica presupues-
573
tal implica un cambio en el sistema poltico. La literatura de presupuestos dirigidos al desempeo en general ignora estos elementos, incluso con un discurso francamente apoltico (Harris, 1995).
Es indispensable entender que la observacin de resultados no
slo implica cambios en la conducta de la burocracia, sino de otros
actores como el Congreso o los grupos de inters. No hay ninguna
ley, regla, norma social que haga obligatorio este cambio de comportamiento de manera automtica. En pases democrticos, puede
existir cooperacin entre el Congreso, las agencias financieras y los
administradores de proyectos, pero en la dinmica concreta, los administradores deben cumplir con las normatividades de las agencias
financieras y stas son responsables ante el Congreso en el uso de
los recursos pblicos. El Ejecutivo puede avanzar en la instalacin
de un sistema basado en resultados, pero en ltima instancia es el
Legislativo quien declara el propsito y autoriza los recursos a travs de la ley.
Wildavsky opina que se debe evaluar los resultados del presupuesto en trminos de procesos y no al revs. De otra forma, dice,
"requerira comenzar con una teora que contenga los criterios para
determinar lo que debe estar en el presupuesto, que sera ni ms
ni menos una teora que estableciera lo que el gobierno debera hacer" (Wildavsky, 1992: 429).
SOLUCIONES PRCTICAS
A DILEMAS TERICOS
NO RESUELTOS
MS ALL de la discusin normativa, existe una literatura reciente
que trata de enfrentarse de manera prctica a estos dilemas. Para
el caso del ltimo ejemplo que utilizarnos en el apartado anterior,
Dwivedi y Jabbra (1988) proponen diferenciar cinco tipos de
rendicin de cuentas: organizacional o administrativa, legal, profesional, poltica y moral. La administrativa se refiere a la relacin
jerrquica entre los centros de responsabilidad y las unidades donde
las rdenes se implementan. La legal se refiere a las acciones del
dominio pblico establecidas en los procesos legislativoso judiciales.
574
La poltica se refiere al poder de las autoridades polticas para

regular, definir prioridades y apropiarse de recursos. Profesional
se refiere al cumplimiento y evaluacin de los estndares profesionales de tica y resultados. Moral se refiere a los principios reconocidos en la Constitucin o las leyes y que son aceptados por la
sociedad como normas sociales de comportamiento.
Por otro lado, Romzek y Dubnick (1993) plantean que los mecanismos de rendicin de cuentas varan con referencia a dos dimensiones: fuente del control y grado de control. La primera se refiere
a los orgenes de las expectativas -internas o externas- ya la relacin de los stakeholders (actores influyentes organizados o semiorganizados) con la agencia o individuo. El grado de control se refiere
a la distancia que existe en especificacin de deberes y al escrutinio
de acciones a travs de un rango muy amplio de asuntos. Por ejemplo, un grado bajo permite una discrecin considerable por parte
de la agencia o el empleado. En cambio, un grado alto significa una
cercana especificacin de deberes.
Combinando a estos dos enfoques planteados se pueden observar cuatro categoras de rendicin de cuentas: i) Rendicin de cuentas burocrtica: alto control de una agencia interna, tpicamente
supervisin de reglas de operacin. El valor es la eficiencia. La lgica
es dirigir a las expectativas de los administradores a las prioridades de la alta jerarqua. Las relaciones de rendicin de cuentas se
dan entre superior y subordinado. ii) Rendicin de cuentas legal: alto
grado de escrutinio de una fuente externa. Alto nivel de control,
pero basado en relaciones contractuales entre una parte controladora fuera de la agencia y los miembros de la organizacin. La relacin agente-principal implica un acuerdo entre el subordinado y
el controlador externo para seguir las reglas y la ley como valor
central. iii) Rendicin de cuentas profesional: caracterizada por
un bajo nivel de escrutinio desde una fuente de control interna. Se
da en situaciones tcnicas o de problemas complejos. iv) Rendicin de cuentas poltica: bajo nivel de escrutinio desde una fuente
externa (aunque difusa como los ciudadanos). El valor es la responsabilidad. Hay gran discrecin para manipular mecanismos y
medios para llenar las expectativas. Todas estas son formas legtimas
575
de rendicin de cuentas y estn presentes en una organizacin de

manera simultnea.
Los administradores tienen que balancear y equilibrar diferentes tipos de rendicin de cuentas. La discrecin de los administradores tiene que ver necesariamente con la habilidad de ejercitar
su propio juicio y experiencia profesional en la toma de decisiones.
De todas maneras, rendicin de cuentas implica ser capaz de responder a las demandas o necesidades, no a la administracin de
expectativas. La necesidad de balancear diferentes tipos de rendicin de cuentas implica hacer explcita la pluralidad de intereses
involucrada en cada proceso de cambio. Esto es algo poco tratado
en las teoras normativas de las reformas presupuestales. Los administradores pblicos deben dar respuesta y ser responsables ante
funcionarios elegidos y polticos designados, cuerpos legislativos y
cortes judiciales.Asociados con estos actores existen diferentes mecanismos para asegurar rendicin de cuentas y diferentes visiones de
lo que esto significa.
Los presupuestos orientados a resultados defienden que las
entidades son responsables de ser eficientes, econmicas y efectivas, pero esto provee muy poca base para mantener sistemas externos de rendicin de cuentas (Harris, 1995). Estos valores gerencialistas ignoran dos cuestiones bsicas: una es, desde el punto
de vista de quin juzga la economa, la eficiencia y la eficacia? Responder a esta pregunta implica introducir un criterio bsico de la
administracin pblica: equidad. Criterio que puede discutirse, hacerse explcito, pero difcilmente puede ser definido exclusivamente
a travs de mecanismos y tcnicas. La otra pregunta crtica es, cmo
se traduce la informacin acerca del desempeo especfico de una
entidad en los juicios de los valor relativos a los diferentes gastos
para diferentes propsitos? (cfr. Harris, 1995: 22-23).
Entonces es factible decir que las reformas presupuestales dirigidas a resultados no responden adecuadamente a las mltiples evidencias que hacen pensar que los cambios procedurales y administrativos no necesariamente van a a cambiar la naturaleza poltica
y de mltiples intereses involucrados de la actividad presupuestal.
La poltica de la presupuestacin contina siendo un formidable
576
lmite y un enorme sistema de control sobre los administradores.

No se puede asumir que la rendicin de cuentas polticas se adapte
a los dictados de la reforma. No necesariamente, adems, generar
ms discrecionalidad para los administradores. El burocratismo
puede incrementarse si la informacin de desempeo se aade en
el reporte de requerimientos y de revisin de arriba a abajo, haciendo la preparacin del presupuesto ms pesada y complicada.
Los legisladores pueden intentar usar tales mediciones como un
mecanismo negativo para cortar el gasto ms que para aliviar a los
administradores de controles exante, con lo cual se promueve as
ms microgestin.
Existen restricciones al comportamiento burocrtico que son
externas a cualquier reforma presupuestal.
En general, es de esperar que un sistema de presupuestacin por
resultados incremente el nmero de reglas, guas y requerimientos de cumplimiento por parte de las agencias centrales de control
presupuestal. En otras palabras la implementacin de presupuestos dirigidos al desempeo puede: a) aadir, no sustituye, la informacin correspondiente al presupuesto tradicional, b) incrementar el nmero de instrucciones y reglas presupuestales para que las
agencias preparen su presupuesto, e) aadir, no sustituir, la informacin que los legisladores utilizan para evaluar el presupuesto ex
ante y expost, d) no reducir el nmero de reglas, regulaciones y procedimientos que las agencias deben cumplir para administrar y
ejecutar sus presupuestos.
LA DIMENSIN
POLTICA DE LOS
PRESUPUESTOS ORIENTADOS
A RESULTADOS
existir un consenso en que la reforma de la administracin

pblica se har realidad cuando los comportamientos de las burocracias cambien efectivamente. Otra idea compartida por muchos
investigadores es que la implementacin de un sistema de presupuestos dirigidos por resultados es crucial.para el xito de la reforma
gerencialista de la administracin pblica. Lo es tambin el hecho
PARECE
577
aceptado (aunque no estara de ms en realidad volver a revisar

tal supuesto) de que para ello es indispensable liberar a la burocracia de lmites normativos-de microgestin, de vigilancia que son
inoperantes y que generan ineficiencia como consecuencia.
Pese a estos consensos, no es evidente, sin embargo, que los factores ms importantes de tal tipo de reforma estn clara y precisamente definidos o resueltos. Aqu hemos discutido brevemente
varios de los dilemas de la implementacin de presupuestos orientados a resultados. Existen dilemas meramente operativos en este
sentido: construir mediciones de resultados no es un proceso tcnico solamente, sino que involucra un importante proceso de negociacin y discusin entre agencias gubernamentales que adems
tienen espacios de poder diferenciados en una reforma de este tipo,
por ejemplo.
Pero existen tambin dilemas ms graves, como lo es el hecho de
que el presupuesto es un instrumento poltico en cualquier democracia. La poltica de la presupuestacin, como advirti Wildavsky
hace ms de 30 aos, no puede ser relegada por una reforma
gerencialista que parece insinuar que es capaz de eliminar la interferencia poltica sobre la actividad presupuestal. Sin considerar
el ineludible enfrentamiento de intereses que implica el proceso
de presupuestacin y de ejercicio del gasto pblico, las reformas
presupuestales dirigidas a resultados estn condenadas a asumir
que es posible que algunos comportamientos burocrticos cambien,
no siendo tan clara tal posibilidad en el cambio de comportamiento
por parte de las agencias controladoras y normativas que son responsables ante las legislaturas por el uso de los recursos pblicos. Este
cambio de comportamiento no est asegurado en ninguno de
estos actores dada la naturaleza poltica de su intervencin. As, se
corre el peligro de que los resultados no sustituyan la evaluacin
sobre los procesos y las normas, sino solamente se aadan a stas.
Ms an, sin una clara perspectiva de las implicaciones polticas
de "amarrar" la accin gubernamental a indicadores de resultados,
la reaccin poltica de los diversos actores tender a ser cada vez
ms conservadora tanto en la forma de presentar resultados como
de defender los logros,alcanzados, para as evitar que tal desplie-
578
gue tcnico de compromisos no se convierta en un arma poltica

generadora de ms conflictos.
En otras palabras, un presupuesto dirigido a resultados en la
prctica implica la transformacin de diversas relaciones que se generan entre los ejecutores de las polticas y los representantes polticos en los parlamentos o los congresos. Alcanzar efectivamente
dirigir a las organizaciones pblicas a actuar con base en resultados obliga a pensar en la rendicin de cuentas: ms autonoma de
gestin, siempre y cuando existan daros y medibles resultados a
alcanzar en el tiempo. Pero al ser difcil medir con claridad los diversos impactos y resultados de las organizaciones gubernamentales, en la prctica tal definicin requiere ser debatida, discutida
e incluso acordada en el mbito poltico.
Vayamos por partes en la argumentacin. Las reformas gerencialistas del presupuesto parten del supuesto de que es necesario
dar ms autonoma a las organizaciones gubernamentales para eliminar la microgestin y permitir a los tomadores de decisin actuar
inteligentemente sobre un contexto cambiante ("let the managers manage"). Tcnicamente hablando, esta autonoma no slo
permitir actuar sobre un contexto cambiante, sino que permitir
el desarrollo de marcos institucionales de actuacin eficiente:
actuacin organizacional con base en contratos especficos, con
claros derechos de propiedad, con lo cual disminuyen las posibilidades de oportunismo en la relacin agente principal y se inducen a comportamientos colectivos eficientes. Sin embargo, la autonoma es un concepto relativo siempre vinculado a una definicin
complementaria de control. En el caso de organizaciones gubernamentales tal definicin de control y vigilancia es todava ms urgente. Pero tal problema se salva si la actuacin de las organizaciones
gubernamentales est"atada" a un sistema de logro de resultados,
de generacin de valor a partir del control, no por procesos, sino
por resultados medibles, transparentes, consultados incluso con la
sociedad.
Esta argumentacin que sustenta la idea de presupuestos por
resultados parece descansar ampliamente en la confianza de que
es posible a travs de un proceso tcnico y de razonamiento, llegar
579
a la construccin de precisos, no ambiguos, resultados e incluso

impactos de la accin gubernamental. De esta manera, los presupuestos de este tipo pareceran ser un pieza clave de las reformas
gerencialistas, dndoles viabilidad y otorgndoles un instrumento
poderoso de cambio gubernamental, porque: a) el presupuesto es
el principal elemento de restriccin y accin de los servidores y las
organizaciones pblicas; b) es el principal instrumento de accin
ligado ampliamente al concepto de accin legal de los gobiernos;
e) contiene instrumentos generales, globales de cambio de comportamiento de los agentes gubernamentales, tanto polticos como
designados; d) es un instrumento de interaccin poltica pues las
diversas fuerzas y partidos polticos tiene que ver ampliamente
en la definicin y aprobacin del presupuesto.
Es claro observar que los presupuestos son en la realidad una
construccin poltica, que en pases plurales, est ntimamente ligado al debate y la discusin poltica. Pero esta dimensin es la que
justamente est poco desarrollada en el discurso gerencial de los
presupuestos dirigidos a resultados. De alguna manera se asume
que la discusin poltica pasa a ser una discusin tcnica, una vez que
las organizaciones gubernamentales se dirigen por resultados nada
ambiguos, pblicos y precisos. Esto podra ser cierto para determinadas acciones y proyectos gubernamentales, ms bien los rutinarios y simples. Pero en el contexto de los presupuestos contemporneos, existe una gama muy amplia de objetivos de poltica llenos
de ambigedades, complejos en su definicin y difusos en trminos de resultados e impactos a alcanzar en tiempos polticamente
marcados.
Por ello, en la prctica, la implementacin de estos presupuestos implican una transformacin importante de las estructuras y
relaciones polticas a distintos niveles: a) entre representantes y Ejecutivo; b) entre representantes y agencias controladoras y vigilantes del gasto; e) entre representantes y agencias gubernamentales;
d) entre agencias gubernamentales y agencias controladoras; e) entre
agencias controladoras y Ejecutivo.
En este sentido es necesario desarrollar una "economa poltica"
de los presupuestos dirigidos a resultados. En otras palabras, es ne-
580
cesario comprender que: a) estos presupuestos aaden nuevas

ideas tcnicas, pero no eliminan ni eliminarn la discusin poltica sobre el papel y las acciones gubernamentales; b) la discusin
de resultados, impacto y desempeo es una discusin que involucra la definicin y ordenamiento de preferencias mltiples entre
actores heterogneos. No hay solucin tcnica para la ordenacin
de preferencias y la definicin de resultados para cualquier situacin; e) los presupuestos que buscan ordenarse por resultados
pueden ser vistos como polticas pblicas (como Barzelay (2000)
propone respecto la NGP), donde las agendas de los actores polticos y burocrticos, los debates y argumentos entre los diversos
agentes polticos, el contexto de la discusin sobre el Estado y la
administracin pblica son variables contextuales y coyunturales
particularmente importantes en todo esfuerzo de introduccin
de presupuestos de este tipo.
REFLEXIONES FINALES
existir un consenso en que la reforma de la administracin

pblica se har realidad cuando los comportamientos de las burocracias cambien efectivamente. Otra idea compartida por muchos
investigadores es que la implementacin de un sistema de presupuestos dirigidos por resultados es crucial para el xito de la reforma gerencialista de la administracin pblica. Lo es tambin el
hecho aceptado (aunque no estara de ms en realidad volver a revisar tal supuesto) de que para ello es indispensable liberar a la burocracia de lmites normativos, de microgestin, de vigilancia que son
inoperantes y que generan ineficiencia como consecuencia.
PARECE
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PiLEGGE,
ndice
PRLOGO. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
David Arellano Gault
Primera parte
La nueva gestin pblica
Captulo 1
BASES PARA EL DEBATE DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA. . . . ..
De la administracin pblica progresiva (APP)
a la nueva gestin pblica (NGP), un cambio radical?
Reflexiones finales. La reforma posible y necesaria
en pases como Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Captulo 2
LAs FUENTES ECONMICAS DE LA NUEVA GESTIN PBLICA.
SOBRE LOS APORTES DE LA ECONOMA PARA EL ESTUDIO
DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS BUROCRACIAS PBLICAS .....
Antonio de Haro, Gilberto Carda,
Jos Ramn Gil y Edgar Ramirez
Introduccin
Sobre'la evolucin del estudio del Estado
y la administracin pblica dentro de las escuelas
econmicas
o
o',
o'
o'
o'
o'
o'
o'
o,
13
18
38
44
49
49
53
584
NDICE
Qu? UQu deben hacer las burocracias?). . . . . . . . . .

Quin? (Quin y cmo se debiera determinar
lo que harn las burocracias?) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Cmo? (Cmo deben funcionar las burocracias
para realizar eficiente y eficazmente las funciones
que le han asignado?) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusiones
,
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
73
84
91
94
Captulo 3
GNESIS y DESARROLLO DEL CONCEPTO DE NUEVA GESTIN PBLICA.
BASES ORGANIZACIONALES PARA EL REPLANTEAMIENTO
DE LA ACCIN ADMINISTRATIVA Y SU IMPACTO EN LA REFORMA
DEL GOBIERNO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Edgar Ramrezy Jess Ramrez

Introduccin. Planteamiento del concepto
de nueva gestin pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Hacia una comprensin de los orgenes de la
nueva gestin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Algunas clasificaciones de la nueva gestin pblica . . . ..
Principales elementos de la corriente de la
nueva gestin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Problemas metodolgicos de la nueva gestin pblica..
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
99
99
107
129
136
141
143
147
Segunda parte
Los presupuestos por resultados
Captulo 4
NUEVA GESTIN PBLICA EN ACCIN: PROCESOS DE MODERNIZACIN
PRESUPUESTAL. UNA EXPLORACIN EN TRMINOS ORGANIZATIVOS:
NUEVA ZELANDA, REINO UNIDO, AUSTRALIA y MXICO. . . . ..
155
David Arellano Gault, Jos Ramn Gil,

Jess Ramrezy ngeles Roiano
Introduccin
,
Nueva Zelanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
155
160
182
201
NDICE
585
Mxico
Conclusiones
Bibliografa
. 224
. 237
. 258
Captulo 5
PRESUPUESTOS POR RESULTADOS EN AMRICA LATINA.
ESTUDIOS DE CASO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
265
EN CAMINO DE UN PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN BRASIL,

CONVERGENCIA DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVA,
PRESUPUESTARIA Y DE PLANEACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Edgar E. Ramrez de la Cruz

Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La reforma administrativa. . . . . . . . . . .
El proceso presupuestario . . . . . . . . . . .
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
..
..
..
..
..
.......
.......
.......
.......
.......
267
. ..
. ..
. ..
. ..
. ..
267
269
288
320
322
COLOMBIA y LA GUERRA INTERNA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
325
PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN SITUACIONES EXTREMAS:
Jos Ramn Gil

Aspectos generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
El costo de la guerra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Antecedentes de la reforma presupuestal. . . . . . . . . . ..
Gestin pblica orientada a resultados. . . . . . . . . . . ..
Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados
de la Gestin Pblica (Sinergia) .. . . . . . . . . . . . . ..
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
325
327
330
352
360
403
EN BUSCA DE UN PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN CHILE:

LA REFORMA ESPONTNEA Y EL USO DE INSTRUMENTOS
PARA LIGAR EL PRESUPUESTO AL DESEMPEO. . . . . . . . . . . . ..
Edgar Eugenio Ramrezde la Cruz

Gilberto Garcia Vzquez
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Antecedentes del pas
El programa estratgico de modernizacin
de la gestin pblica y su antecedente. . .
,
El proceso presupuestario . . . . . . . . . .
,
Indicadores de desempeo
,
405
405
406
409
415
425
NDICE
586
Programa de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales

(PEPC)
Programas de mejora de la gestin (PMC). . . . . . . . . . ..
Apreciaciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Bibliografa
',' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
433
440
445
449
MXICO. REFORMA AL SISTEMA PRESUPUESTAL:

UNA REFORMA ATRAPADA POR LAS INERCIAS . . . . . . . . . . . . . .. 453
David Arel/anoy Gabriel Purn

Aspectos generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Antecedentes de reformas administrativas
en el proceso presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Reforma al sistema presupuestario . . . . . . . . . . . . . . ..
Nueva estructura programtica (NEP)
Sistema Integral de Administracin
Financiera Federal (SIAFF). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Sistema de evaluacin del desempeo (SED) . . . . . . . ..
Actual proceso presupuestario
Programacin
,
Concertacin de estructuras programticas. . . . . . . . ..
Programas operativos anuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Presupuesto preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Techos de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin ..
Discusin y aprobacin del proyecto de presupuesto
de egresos de la Federacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Ejercicio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Calendarizacin del presupuesto de egresos
de la Federacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Comentarios finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Anexo l. Administracin pblica federal (Mxico) . . ..
Anexo 2. Etapas y fechas relevantes
del proceso presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
453
457
467
472
475
476
477
478
479
480
481
481
481
482
483
483
488
491
492
500
PRESUPUESTOS POR RESULTADOS EN CONTEXTOS lATINOAMERICANOS

COMPLEJOS: VENEZUElA, EL CAMBIO CONSTITUCIONAL. . . . . . .. 505
Jess Ramrezy Jos Ramn Gil

Aspectos generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 505
Poder Ejecutivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 507
NDICE
Poder Legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Poder Judicial .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Poder Ciudadano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Poder Electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Antecedentes de la reforma presupuestal. . . . . . . . . . ..
Organismos que participan en el sistema presupuestario
Reforma presupuestaria entre 1960 y 1970
"
Presupuesto de ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Presupuesto de gastos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Reformas ejecutadas en 1971-presupuesto
por programas documento ley. . . . . . . . . . . . . . . . ..
Aspectos generales del proceso presupuestario. . . . . ..
Diseo operativo para la implantacin
del sistema de gestin por resultados .. . . . . . . . . ..
Unidad tcnica especializada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
587
507
508
508
509
511
518
528
528
529
529
549
550
561
564
Captulo 6
DILEMAS y POTENCIALIDADES DE LOS PRESUPUESTOS ORlENTADOS
A RESULTADOS: LMITES DEL GERENCIALISMO EN LA
REFORMA PRESUPUESTAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Presupuestos y resultados: una difcil integracin
administrativa y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Soluciones prcticas a dilemas tericos no resueltos. ..
La dimensin poltica de los presupuestos orientados
a resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Reflexiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
565
565
568
573
576
580
580
Ttulos de la coleccin
Las ciencias sociales

Director de la coleccin
Musoz GARCA
HUMBERTO
JOS SANTOS ZAVALA
Accin pblica organizada: elcaso

delservicio de agfua potable en la
zonaconurbada de San Luis Potos
ROSALA WINOCUR
Algunosenfoques metodolgicos
para estudiar la cultura poltica enMxico
BERTHA LERNER
Amrica Latina: los debates

en poltica social, desigualdady pobreza
ARTURO NGEL LARA RIvERa
Aprendizaje tecnolgicoy mercado de trabajo
en las maquiladoras japonesas
MANUEL VILLA AGUILERA
A quin le interesa la democracia en Mxico?

Crisisdel intervencionismo estatal
y alternativas delpacto social
ABELARDO VILLEGAS
Arar en el mar:
la democracia en Amrica Latina
ROBERTO EIBENSCHUTZ HARTMAN
(COORDINADOR)
Bases para la planeacin deldesarrollo

urbano en la ciudaddeMxico.
Tomo 1: Economay sociedad en la metrpoli
Tomo 11: Estructura de la ciudady su regin
SCAR F. CONTRERAS
ALEJANDRO COVARRUBIAS
MIGUEL NGEL RAMlREZ
. JOS LUIS SARIEGO RODRGUEZ
Cananea. Tradiciny modernidIuJ

en una mina histrica
CARLos A. Rozo
(COORDINADOR)
Capitalglobtll e integracin monetaria
LEONEL CORONA TREVIO (COORDINADOR)
Cien empresas innovadoras enMxico

ALICIA ZICCARDI (COORDINADORA)
Ciudadesy gobiernos locales

en laAmrica Latina de los noventa
JUDITH HERRERA MONTELONGO
Colaboracin y conflicto:
elsindicato petroleroy elcardenismo
JUAN-MANUEL RAMREZ SIZ
(COORDINADOR)
Cmo gobiernan Guadalajara?

Demandas ciudadanasy respuestas
delos ayuntamientos
JUDITH VILLAVICENCIO BLANCO
(COORDINADORA)
Condiciones de viday vivienda de inters

social en la ciudad de Mxico
JULIN REB6N
Conflicto armado y desplazamiento

depoblacin: Chiapas 1994-1998
CSAR CANSINO
Construir la democracia Lmitesy

perspectivas de la transicin en Mxico
ANA PAULA DE TERESA
Crisis agrcola y economa campesina.

El caso de los productores de henequn
en Yucatn
FERNANDO CORTS, SCAR CULLAR
(COORDINADORES)
CrisisY reproduccin social.

Losannerciantcs delsector informal
ARMANDO CISNEROS SOSA
Crtica de los movimientos sociales.

Debate sobre la modernidad, la democracia
y la igualdad social
LOURDES ARIZPE
Culturay desarrollo: una etnografa

de las creencias de una comunidad mexicana
TACQUELlNE MARTNEZ URIARTE
ALBERTO Dtxz CAYEROS
(COORDINADORES)
De la descentralizacin alfederalismo.
Estudios comparados sobre
elgobierno local enMxico
ROBERTO BWM VALENZUELA
De la poltica mexicanay sus medios.

Deterioro institucional o nuevo pacto poltico?
ENRIQUE SUREz IIGUEZ
De los clsicos polticos

ABELARDO VILLEGAS, IGNACIO SOSA
ANA LUISA GUERRERO, MAURICIO BEUCHOT
JOS LUIS OROZCO, ROQUE CARRIN WAM
JORGE M. GARCA LAGUAROIA
Democraciay derechos humano

ANDRS ROEMER
Derechoy economa:
polticas pblicas delagua
ALBERTO DAZ CAYEROS
Desarrollo econmico e inequidad regional:
haciaun nuevo pactofederal en Mxico
Ioss VALENZUELA FEIJO
Dos crisis: Japn y Estados Unidos
JORGE HCTOR CARRILLO VIVEROS
Dos dcadas desindicalismo

en la industriamaquiladora deexportacin:
examen en lasciudades de Tiiuana, [urez
y Matamoros
EUGENIA CORREA, ALICIA GIRN
Economa financiera contempornea

4 tomos
RAL VILA ORTlZ
El derecho culturalen Mxico:

una propuesta acadmica parael
proyecto poltico de la modernidad
ROBERTO HAM CHANDE
El envejecimiento en Mxico: el siguiente
reto de la transicin demogrdjica
ARTURO BORlA
El Estado y el-desarrolla industrial.

La politica mexicana decmputo
en una perspectiva comparada
SERGIO ESPINOSA PROA
Elfin dela naturaleza.

Ensayos sobre Hegel
CSAR GlLABERT
El hbito dela utopa.

Anlisis del imaginario sociopoltico en el
movimiento estudiantil deMxico, 1968
RAFAEL GUIDO BJAR
OTTO FERNNDEZ REYES
MARA LUISA TORREGROSA
(COMPILADORES)
El juicio al sujeto. Un anlisis global

de los movimientos sociales
MARcos TONATIUH GUILA M.
El liberalismo mexicanoy la
sucesin presidencial de 1880: dos ensayos
JULIANA GONZLEZ
El malestaren la moral.
Freudy la crisis de la tica
MANUEL PERL COHEN
El paradigma porfiriano.
Historiadeldesage del lillle de Mxico
ENRIQUE SUREZ-IIGUEZ
(COORDINADOR)
El poder de los argumentos.

Coloquio internacional Karl Popper
BLANCA SOlARES
El sndrome Habermas
VICTOR ALEJANDRO ESPINOZA VALLE
El voto lejano. Culturapolticay migracin

Mxico-Estados Unidos
GINA ZABLUDOVSKY, SONIA DE AVELAR
Empresariasy ejecutivas
en Mxicoy Brasil
ROGELlO HERNNDEZ RODRGUEZ
Empresarios, Bancay Estado.

El conflicto duranteelgobierno
deJos LpezPortillo, 1976-1982
ENRIQUE SuAREz-IIGUEZ
(COORDINADOR)
Enfoques sobre la democracia

EDUARDO IBARRA COLADO
LUIs MONTA HIROSE
(COMPILADORES)
Ensayos crticos parael estudio

de las organizaciones en Mxico
IGNACIO SOSALVAREZ
Ensayo sobre el discurso poltico mexicano

CARLOS ARRIOLA WOOG
Ensayos sobre elPAN

ALEJANDRO PORTES
En torno a la informalidad:
Ensayos sobre teoray
medicin de la economa regulada
LUDGER PRIES
Entreel corporativismo productivista

y la participacin de los trabajadores.
Globalizaciny relaciones industriales
en la industriaautomotriz mexicana
PATRICIA RAMREZ KURI
( COORDINADORA)
Espacio pblicoy reconstruccin deciudadana

LVARO MATUTE, EVELIA TREJO
BRIAN CONNAUGHTON
(COORDINADORES)
Estado, Iglesiay sociedad enMxico. Siglo XIX
ESTELA MARTNEZ BORREGO

HERNN SALAS QUINTANAL
(COORDINADORES)
Globalizacin e integracin regional

en la producciny desarrollo tecnolgico
de la lechera mexicana
ALICIA ZICCARDI
Gobernabilidady participacin ciudadana

en la ciudad capital
TONATlUH GUILLN LPEZ
Gobiernos municipales en Mxico:

entre la modernizaciny la tradicin poltica
ORLANDINA DE LlVEIRA
tl.1ARIELLE PEPIN LEHALLEUR
VANIA SALLES (COMPILADORAS)
Grupos domsticosy reproduccin cotidiana

EMILIO DUHAU
Hbitat populary poltica urbana

FEDERICO NOVELO URDANIVIA
Hacia la evaluacin del TLC

ALBERTO RBORA TOGNO
VCTOR MANUEL DURAND PONTE
Etniay culturapoltica:
losmexicanos en Estados Unidos
MARA DE LA PAZ
LPEZ, VANIA SALLES

(COMPILADORAS)
Familia, gneroy pobreza

GUADALUPE MNTEY DE ANGUIANO
NOEMI LEVY ORLIK
(COORDINADORAS)
Financiamiento deldesarrollo
con mercados de dineroy capitalglobalizados
JENNIFER COOPERo TERESITA DE BARBIERI
TERESA RENDN, ESTELA SuREz
ESPERANZA TUN
(COMPILADORAS)
Fuerza de trabajofemenina urbana en Mxico

volumen 1:Caractersticasy tendencias
Vlumen JI: Participacin econmicay poltica
ENRIQUE CABRERO MENDOZA
GABRIELA NAVA CAMpos
(COORDINADORES)
Gerencia pblica municipal.

Conceptos bsicosy estudios decaso
RiCARDO VALERO
(COMPILADOR)
Globalidad: una miradaalternativa
Hacia un nuevo paradigma de la

planeacin de los asentamientos humanos?
Polticas e instrumentos de suelo para un
desarrollo urbano sostenible, incluyente V
sustentable. El caso de la regin orient/
en el Vlle de Mxico
HCTOR HERNNDEZ GARcfA DE LEN
Historia poltica del

sinarquismo. 1934-1944
JOHN BA/LEY
Impactos del Tl.C enMxicoy Estados Unidos:

efectos subregionales delcomercio
y la integracin econmica
MARA EUGENIA DE LA O MARTNEZ
Innovacin tecnolgicay clase obrera:
estudio de caso de la industria maqui/adora
electrnica R.CA. Ciudad[urez, Chihuahua
JORDY MICHELI (COORDINADOR)
[apan Inc. en Mxico.

Las empresasy modelos laborales japoneses
JORGE FUENTES MORA
Jos Revueltas: una biografa intelectual

ABELARDO VILLEGAS, Jos LUIS OROZCO
IGNACIO SOSA, ANA LUISA GUERRERO
MAURICIO BEUCHOT
Laberintos delliberalismo
ISAAC M. KATZ
La apertura comercialy su impacto regional

sobre la economa mexicana
MIGUEL NGEL AGUILAR
AMpARO SEVILLA
ARIllO VERGARA (COORDINADORES)
La ciudad desde sus lugares. Trece ventanas

etnogrficas para una metrpoli
FRANCISCO LPEZ CMARA
La clase media en la eradelpopulismo

ARTURO GUILLN, GREGORlO VIDAL
(COORDINADORES)
La economa mexicana bajola crisis

deEstados Unidos
MARCO ANTONIO JACOBO VILLA
ELSA SABoRo FERNNDEZ
(COORDINADORES)
La gestin delagua enMxico:

los retos parael manejo sustentable
Ioss MARA RAMos GARCA
La gestin dela cooperacin transfronteriza
Mxico-Estados Unidos en un marco deinseguridad global: Problemasy desafios
GUSTAVO GARZA VILLARREAL
,
La gestin municipal enel
AreaMetropolitana de Monterrey,
1989-1994
ESTELA MARTNEZ BORREGO
HERNN SALAS QUINTANAL
SUSANA SUAREZ PANlAGUA
La globalizacin delsistema lechero

en La Laguna: estructura productiva,
desarrollo tecnlogico y actores sociales
ALEJANDRO PORTES, LUIS GUARNIZO
PATRICIA LANDOLT
(COORDINADORES)
La globalizacin desde abajo:

transnacionalismo inmigrantey desarollo.
La experiencia deestados Unidos
y Amrica Latina
VCTOR ALEJANDRO PAvA PORRES
Laguna Verde: La violencia de la

modernizacin. Actoresy movimiento social
MANUEL VILLA AGUILERA
La institucin presidencial
El poderde las instituciones y
los espacios de la democracia
RAL BJAR NAVARRO

HCTOR H. HERNNDEZ BRlNGAS
La investigacin en ciencias sociales

y humanidades en Mxico
TERESA PACHECO MNDEZ
La investigacin universitaria en ciencias

sociales. Su promocin y evaluacin
JULIO LPEZ GALLARDO
La macroeconoma de Mxico:
el pasado reciente y elfuturo posible
RICARDo POZAS HORCASITAS
La modernidad atrapada en su horizonte

La nuevagestin municipal en Mxico.

Anlisis de experiencias innovadoras
engobiernos locales
FEDERICO NOVELO (COORDINADOR)
La poltica econmica y social

de la alternancia. Revisin crtica
MNICA VEREA CAMPOS
JOS LUIS BARROS HORCASITAS
(COORDINADORES)
La poltica exterior norteamericana

haciaCentroamrica.
Reflexiones y perspectivas
CLARA JUSIDMAN
La poltica social en Estados Unidos

LILIANA KUSNIR
La poltica social en Europa

MARro RAMREZ &Nemo
La reaccin mexicana
y su exilio durante la revolucin de 1910
ABRAHAM A. MOLES
Las ciencias de lo impreciso
fuENKA GuzMN
Lasfuentes delcrecimiento
en la siderurgia mexicana. Innovacin,
productividady competitividad
HUMBERTO MUoz GARCA
ROBERTO RODRGUEZ GMEZ
(COORDINADORES)
La sociedad mexicanafrente al tercer milenio

3 tomos
(COORDINADOR)
Las polticas descentralizadoras en Mxico

(1983-1993). Logros y desencantos
ROLANDO CORDERA, ALICIA ZICCARDI

(COORDINADORES)
Las polticas sociales

de Mxico alfin del milenio.
Descentralizacin, diseoy gestin
GRACIELA BENSUSN AREous
(COORDINADORA)
Las relaciones laboralesy el Tratado

deLibreComercio
CAMBIO
XXI,
FUNDACIN MEXICANA
( COORDINADORA)
Las transiciones a la democracia

ALICIA ZICCARDI
( COORDINADORA)
La tarea degobernar: gobiernos locales

y demandas ciudadanas
GERMN PREZ FERNNDEZ
DEL CASTILLO
ARTUROALVARADO M.
ARTURO SNCHEZ GUTIRREZ
(COORDINADORES)
La vozde los votos: un anlisis crtico

de laselecciones de 1994
MANUEL VILLA
Los aosfuriosos: 1994-1995.

La reforma delEstadoy elfuturo deMxico
ENRIQUE CABRERO MENOZA
(COORDINADOR)
Losdilemas de la modernizacin municipal.

Estudios sobre la gestin hacendaria en
municipios urbanos deMxico
CARLOS ARRIOLA WOOG
Los empresariosy el Estado (1970-1982)

ROOLfo GARCA DEL CASTILLO
Los municipios en Mxico.
Los retos ante elfuturo
JULIO LPEZ G.
(COORDINADOR)
Macroeconoma delempleo
y polticas de pleno empleo paraMxico
NO ARN FUENTES, SONIA Y. LuGO,
MARIo HERRERA
Matriz de insumo-producto
para Baja California: un enfoque hfbrido
MARIo BASSOI.S, PATRICIA MEL
(COORDINAI>ORES)
Medioambiente, ciudady orden jurdico
JOS AYALA ESPINO
Mercado, eleccin pblica e instituciones.

Una revisin delas teoras modernas
delEstado
GREGORIO VIDAL
(COORDINADOR)
Mxico en la regin deAmrica del Norte.

Problemasy perspectivas
PETER M. WARD
Mxico megaciudad: desarrollo

y poltica, 1970-2000
CRISTINA PuGA
Mxico: empresariosy poder

MANuEL GARCA y GRIEGO
MNICA YEREA CAMpoS
Mxicoy Estados Unidos frentea la

migracin delos indocumentados
RODOLFO O. DE LA GARZA
JESS VELASCO
(COORDINADORES)
Mxicoy su interaccin
con el sistema poltico estadounidense
ESPERANZA TUN PABLOS
Mujeres qUf seorganizan.

El Frente Unico Pro Derechos
de la Mujer (1935-1938)
ADA LERMAN
Multilateralismoy regionalismo
enAmrica Latina
HCTOR TElERA GAONA
"No seolvide de nosotros cuando est

allarriba. " Cultura, ciudadanosy
campaas polticas en la ciudad deMxico
GENARO AGUlLAR GUTIRREZ
Nueva reforma fiscal en Mxico

MARiA LUISA 'IARRs
(COORDINADORA)
Observar, escuchary comprender

sobre la tradicin cualitativa
en la investigacin social
Ioss LUIS
MNDEZ
(COORDINADOR)
Organizaciones civilesy polticas pblicas

en Mxico y Centroamrica
ARTURO BORlA lAMAyO
(COORDINADOR)
. Para evaluar al TICAN
RAL BENTEZ ZENTENO
Poblacin y poltica en Mxico. Antologa

HUMBERTO Munoz GARCA
(COMPILADOR)
Poblacin y sociedad en Mxico

(COORDINADOR)
Polticas pblicas municipales.

Una agenda en construccin
MARTHA SCHTEINGART (COORDINADORA)
Polticas sociales para los pobres

enAmrica Latina
MAURICIO Bsucaor
Posmodernidad, hermenuticayanaloga
JORGE HERNNDEZ-DAZ
Reclamos de la identidad: laformacin

de las organizaciones indgenas en Oaxaca
LARISSA AoLER LOMNITZ
Redes sociales, culturay poder:

ensayos de antropologa latinoamericana
JUAN PABLO GUERRERO AMpARN
TONATIUH GUILLN LPEZ
Reflexiones en tomo a la reforma

municipal del artculo 115 constitucional
DAVID ARELLANO, ENRIQUE CABRERO
ARTURO DEL CASTILLO
(COORDINADORES)
Reformando al gobierno: una visin

organizacional delcambio gubernamental
GERMN A. ZRATE Hoyos
(COORDINADOR)
Remesas delos mexicanosy centroamericanos

enEstados Unidos. Problemasy perspectivas
CARLos HERRERO BERVERA
Revuelta, rebeliny revolucin en 1810.

Historia socialy estudios de caso
Ioss LUIS OROZCO
Sobre el orden liberal del mundo
AQUILES CHIHU AMpARAN (COORDINADOR)
Sociologa de la identidad
GINA ZABWDOVSKY
Sociologay poltica, el debate clsico

y contemporneo
GRACIELA BENSusAN
TERESA RENoN (COORDINADORAS)
Trabajoy trabajadores
en elMxico contemporneo

JAVIER HURTADO
GERMN PREZ FE~'\INDEZ DEL CA<;TILLO
(COMPILADORES)
Transicin a la democracia
y reforma delEstado en Mxico
CARLOS BARBA SOLANO
JAVIER HURTADO (COMPILADORES)
Transiciones a la democracia en Europa

y Amrica Latina
LILIA DOMNGUEZ VILLALOBOS
FLOR BROWN GROSSMAN
Transicin hacia tecnologas flexibles

y competitividad internacional
en la industriamexicana
MARTHA SCHTEINGART
EMILIO DUHAU (COORDINADORES)
Transicin polticay democracia

municipal enMxicoy Colombia
UGO PIPITONE
Tres ensayos sobre desarrolloy frustracin:

Asia orientaly Amrica Latina
BLANCA SOLARES
Tu cabello deoro Margarete...

Fragmentos sobre odio, resistencia
y modernidad
CARLOS MOREIRA
Una miradaa la democracia uruguaya.

Reforma delestadoy delegacin legislativa
(1995-1999)
MASSIMO 1. SALVADORl
NORBERT LECHNER
MARcELO CAVAROZZI
ALFRED PFALLER
ROLANDO CORDERA
ANTONELLA ATTILI
Un Estado para la democracia

RAL BENTEZ MANAUT
LUIS GONZLEz SOUZA
MARA TERESA GUTlRREZ HACES
PAZ CONSUELO MRQUEZ PADILLA
MNICA \lEREA CAMpOS (COMPILADORES)
Viejos desafos, nuevas perspectivas:

Mxico-Estados Unidos
y AmricaLatina
LUIs
F. AGUILAR
VILLANUEVA
l*ber: la ideade ciencia social

Volumen 1:La tradicin
Volumen II: La innovacin
Estudios de gnero
ARACELI MINGO
Autonoma o sujecin?
Dinmica, institucionesy formacin
en una microempresa decampesinas
ARCELIA DE LA TORRE BARRN
ROSINA OIEDA CRDENAS
CARLOS JAVIER MAYA AMBA
(COORDINADORES)
Construccin degnero en sociedades

con violencia. Un enfoque
multidisciplinario
GABRIELA CANO JOS VALENZUELA
(COORDINADORES)
Cuatroestudios degnero
en elMxico urbano del siglo XIX
MAAGARA MILLN
Derivasde un cine enfemenino

JUAN GUILLERMO FIGUEROA
Elementos para un anlisis tico

de la reproduccin
MARTA LAMAs (COMPILADORA)
El gnero: la construccin cultural
de la diferencia sexual
MARA
GLORIA CAREAGA PREZ

JUAN GUILLERMO FIGUEROA PEREA
CONSUELO, MEJA (COMPILADORES)
Eticay salud reproductiva
ESTELA SERRET
Identidadfemenina y proyecto tico

GUILLERMO FLORIS MARGADANT
La sexofobia delcleroy cuatro ensayos

histrico-jurdicos sobre sexualidad
MARGARITA BAZ
Metforas delcuerpo:
un estudio sobre la mujery la danza
GINA ZABLUDOVSKY
( COORDINADORA)
Mujeres encargos de direccin

enAmrica Latina.
Estudios sobre Argentina.
Chile, Mxicoy Venezuela
ESPERANZA TUN
Mujeres enescena: de la tramoya

al protagonismo. El quehacer politico
delMovimiento Ampliode Mujeres
en Mxico (1982-1994)
GUILLERMO NEZ NORIEGA
Perspectiva degnero: cruce decaminos

y nuevas claves interpretativas.
Ensayos sobrefeminismo, polticay.filosofa
GUILLERMO NEZ NORIEGA
Sexo entrevarones.
Podery resistencia en el campo sexual
Ms all de la reinvencin delgobierno: fundamentos de la nueva

gestin pblica y presupuestos porresultados enAmrica Latina,
se termin de imprimir en la ciudad de Mxico durante el mes de septiembre del ao 2004. La edicin,
en papel de 75 gramos, consta de 2,000 ejemplares ms sobrantes para reposicin y
estuvo al cuidado de la oficina Iitotipogrfica de la casa editora.

Mas Alla de La Reinvencion Del Gobierno

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DAVID ARELLAN GAULT

ese enfo~ue d.isperso, ~ompues

A NUEVA gesti?n pblica ~ NGP),

DAVID ARELLANO GAULT

tes, pero de alguna manera relacionadas a una lnea de reflexin

nomizacin de las organizaciones gubernamentales, rendicin de

DAVID ARELLANO GAULT

este captulo se muestra cmo, el gerencialismo, si bien ubicado

proceso de implementacin del nuevo papel de las autoridades

La nueva gestin pblica

DAVID ARELLAN GAULT

Nueva gestin pblica: dnde est lo nuevo?

artculo, hace algunos aos, defend que la actual moda

DAVID ARELLANO GAULT

la arena poltica sin por lo menos presentar una opcin igual de

NUEVA GESTIN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO?

impuso por la simple fuerza de su racional, es por dems ingenuo

DAVID ARELLANO GAULT

en estos pases. Para comenzar, en muchos de estos pases no se

NUEVA GESTIN PBLICA: oNDE EST LO NUEVO?

DAVID ARELLANO GAULT

NUEVA GESTIN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO?

implicaba un compromiso sustantivo con el desarrollo general de

DAVID ARELLANO GAULT

en una 'sociedad "moderna", que enfrenta competencia econmica

NUEVA GESTIN PBLICA: ,DNDE EST LO NUEVO?

haca indispensable que la AP fuera separada, mejor, aislada de las

DAVID ARELLANO GAULT

NUEVA GESTIN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO?

DAVID ARELLANO GAULT

dales empleo, dificultando su evaluacin por resultados (va

NUEVA GESTIN PBLICA: DNDE EST LO NUEVO?

dar mejores resultados que esquemas basados en jerarquas (Williamson, 1975).

El argumento econmico desde la administracin pblica

DAVID ARELLANO GAULT

Las bases econmicas del comportamiento burocrtico

NUEVA GESTIN PBLICA: DNDE EST LO NUEVO?

rios] sigue al desempeo efectivo y se halla ajustada a la diligencia

DAVID ARELLANO GAULT

sociedad, elegidos para hacer manejable la toma de decisiones en

Cabe aclarar que Niskanen no fue el primero que formaliz estos

NUEVA GESTIN PBLICA: oNDE EST LO NUEVO?

DAVID ARELLANO GAULT

fuentes de una reconfiguracin en la administracin pblica

En la dcada de los setenta, una serie de reformas al sector pblico

NUEVA GESTIN PBLICA: oNDE EST LO NUEVO?

DAVID ARELLANO GAULT

punto de vista importante. Es dbil por un lado pues puede ser

NUEVA GESTIN PBLICA: mNDE EST LO NUEVO'!

rimbombante como cualquier propuesta que se va convirtiendo

Retrtca del cambio

Argumento de la APP que la idea fuerza

Gerencialismo al estilo Las "probadas" tcnicas

El proceso y la norma son mecanismos creados por las legislaturas y la

La lgica del mercado y de la competencia, es tambin una lgica de

Postivos: Bsqueda de mecanismos de mejora regulatoria y tcnicas administrativas cambiantes y adaptativas.

Evaluacin del desem- El servicio pblico debe

El servicio civil de carrera permite

Discrecionalidad geren- La rendicin de cuentas

Positivos: Introduccin sistemtica de conceptos de productividad. Recuperacin del

Retrica del cambio

Control por resultados Controlar por resultados

Argumento de la APP que la idea fuerza

El control por procesos es clave,