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Etude sur les droits de lhomme dans la prison

Propositions

[Adopte par lassemble plnire du 11 mars 2004]

COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE LHOMME

SOMMAIRE

A - Sortir la prison de lexception juridique


1. Lapplication du droit commun durant la priode de dtention
2. Une nouvelle formulation des missions du service public pnitentiaire
La restauration du lien social, fonction essentielle du service pnitentiaire
Lencadrement juridique de la mission dite de scurit
Laccs au droit
3. La garantie dun contrle efficace de lactivit pnitentiaire

B - Garantir le respect des droits fondamentaux


1. La sauvegarde du droit au respect de la dignit
Les fouilles corporelles
Lisolement administratif prolong
Les transferts multiples
Lhygine et les conditions matrielles de dtention
Le maintien en dtention des personnes atteintes de troubles mentaux

2. La protection de lintgrit physique et psychique


La prvention des suicides
La protection face la violence dautrui
3. La protection du droit au respect de la vie prive et familiale
La protection de la vie prive
Le maintien des liens familiaux
4. Le respect du droit lenseignement et la formation
5. Lapplication du droit du travail
6. Leffectivit du droit de vote
7. La reconnaissance des droits collectifs
La libert dexpression
La libert dassociation
Le droit de grve et la libert syndicale
8. Le respect des principes du droit rpressif
Le principe de lgalit des incriminations et des sanctions
La proportionnalit des sanctions

Le respect des principes du procs quitable


9. La garantie des droits
La gnralisation du droit au recours juridictionnel
Le renforcement de la protection de la libert individuelle par le juge judiciaire
La mise en uvre dun contrle extrieur, indpendant et permanent

Il y a trois ans, au terme de leurs commissions denqute sur la situation des prisons
franaises, dputs et snateurs dressaient un constat svre de la condition
pnitentiaire. Souleve dans le rapport sur l" Amlioration du contrle extrieur des
tablissements pnitentiaires " puis par les parlementaires, la question des droits
fondamentaux devant tre reconnus et garantis aux personnes prives de leur libert
est reste ce jour sans rponse satisfaisante.
En sengageant dans une tude de fond sur le principe et les modalits de lexercice
des droits de lhomme dans le contexte spcifique de la prison, la Commission
nationale consultative des droits de lhomme apporte une nouvelle contribution une
rflexion dj large de sa part et dans dautres enceintes sur le sujet. En prolongeant
ainsi ces travaux elle est anime par trois proccupations :
- aborder la condition des dtenus dans la perspective des droits de lhomme, en
complment des tudes antrieures conduites par diffrentes assembles et
commissions ;
- souligner que la question fondamentale ainsi aborde est un rel problme de
socit dont la conscience sest affirme au lendemain de la Seconde guerre
mondiale, lorsque la peine a pris progressivement un nouveau sens et que les
sensibilits et les mentalits ont commenc voluer ;
- rpondre une attente du Comit de prvention de la torture (CPT) du Conseil de
lEurope qui, en juin 2003, a invit notre Commission sinvestir sur le champ
pnitentiaire et poursuivre son rle de suivi et de dialogue dans ce domaine.
1. La Commission nationale consultative des droits de lhomme (CNCDH) estime que
lvolution de la socit et le dveloppement des droits de lhomme impliquent une
profonde rforme dans le domaine des droits des personnes prives de leur libert.
Comment sortir la prison d'une situation dexception juridique contraire aux
exigences dune socit dmocratique et garantir le respect des droits fondamentaux
de la personne incarcre ?
Pour rpondre cette interrogation, il est ncessaire que les pouvoirs publics
adoptent vis--vis de la peine privative de libert, comme de linstitution carcrale,

une attitude cohrente. Mme, et surtout, si lopinion semble continuer voir dans la
prison une solution aux problmes dinscurit, il est essentiel que le lgislateur et le
pouvoir excutif soient porteurs dune dmarche exempte dambiguts.
La CNCDH raffirme la ncessit de considrer la peine privative de libert comme "
une sanction du dernier recours ". Cette approche du Comit des ministres du
Conseil de lEurope est partage par le Parlement europen qui sest dclar "
proccup par le fait que la dtention est encore considre exclusivement comme
une sanction et non pas comme un moyen de radapter et de rhabiliter le prisonnier
en vue de sa rinsertion sociale ultrieure ".
Lenvironnement europen, par lintermdiaire des recommandations du Conseil de
lEurope et par laction du Comit de prvention de la torture, incite la France
accompagner une volution que la Commission Canivet a dcrite en ces termes : "
Ces recommandations ou dclarations ne remettent pas fondamentalement en cause
la ralit de lenfermement. Elles affirment seulement que la peine na plus une
fonction expiatoire, mais rpond la rinsertion sociale que la socit attend pour sa
scurit, en conciliant ncessit de punir et volont de rintgrer socialement. Or,
pour rsoudre le paradoxe qui consiste rinsrer une personne en la retirant de la
socit, il ny a dautre solution que de rapprocher autant que possible la vie en
prison des conditions de vie lextrieur, la socit carcrale de la socit civile ".
La CNCDH a inscrit la prsente tude dans cette approche qui correspond la
philosophie de ses prcdents travaux concernant lunivers carcral. Au terme de
ses " Rflexions sur le sens de la peine ", la CNCDH a considr que " le recours
aux peines privatives de libert traduit trop souvent lincapacit prendre
efficacement en charge des dsordres qui ne devraient pas relever dun traitement
pnal ". Elle a galement estim que " la peine ne saurait retirer celui qui la subit
lexercice de ses droits fondamentaux ds lors que cet exercice ne contrevient pas
lexcution mme de la sanction pnale. "
Si le choix de lincarcration est prconis par le lgislateur et finalement dcid par
lautorit judiciaire, la puissance publique doit se donner les moyens juridiques,
matriels et humains de remplir ses obligations concernant le respect des droits
fondamentaux.
Actuellement, le droit qui rglemente la priode de privation de libert est " encore
inachev ". Ce constat, largement admis, conduit la CNCDH prconiser une
rflexion densemble sur lamlioration de la prise en considration des droits des
personnes prives de libert. En effet, les principales sources des droits de lhomme
que sont le bloc de constitutionnalit, la Convention europenne de sauvegarde des
droits de lhomme et dans une moindre mesure, la Charte des droits fondamentaux
de lUnion europenne ont toutes pris le parti de ne pas exclure a priori une catgorie
dindividus ou une activit de leur champ dapplication. Au contraire, comme le
souligne expressment larticle 10 du Pacte international des Nations Unies relatif

aux droits civils et politiques : toute personne prive de sa libert doit tre " traite
avec humanit et le respect de la dignit inhrente la personne humaine ".
Lincarcration de la personne fait natre une responsabilit particulire son gard
la charge de lEtat. Pour que cette obligation puisse tre respecte, il faut non
seulement donner un sens la priode de privation de libert, mais galement
reformuler de multiples dispositions normatives. Ce travail de rcriture du droit
positif consiste pour lessentiel poser des limites prcises au pouvoir
discrtionnaire de ladministration et assurer le respect du principe de lgalit. Il
sagit dorienter les prises de dcisions rglementaires et individuelles dans un sens
respectant les droits fondamentaux de la personne.
Ltude qui suit propose dans un premier temps de requalifier dans la loi les missions
de ladministration pnitentiaire ainsi que de lensemble des services publics ayant
traiter de la privation de libert dans sa phase dexcution et, dans le mme
mouvement, de procder la mise plat des lois et rglementations existantes.
Dans un souci dharmonisation des normes, il est en effet indispensable de prvoir
conjointement les principes de valeur lgislative et les mesures de mise en uvre
rglementaires. Une fois la ncessit dune rforme formelle raffirme, la CNCDH
tient mettre laccent sur les diffrentes catgories de droits fondamentaux garantis
au niveau constitutionnel et international. Il sera donc propos une srie de
dispositions visant garantir leffectivit de ces droits durant toute la priode de
privation de libert.
Une protection effective des droits et liberts en prison prsuppose la conscration
d'un statut juridique du dtenu. Le principe de la prminence du droit, dominant
dans toute socit dmocratique, implique que soit clairement affirm qu'
l'exception de la privation de " la libert d'aller et de venir ", lensemble des droits et
liberts sont garantis aux personnes dtenues. Les ncessits du fonctionnement du
service ne peuvent pas tre systmatiquement mises en avant pour restreindre des
liberts. Les mesures proposes doivent permettre dassurer lintgration effective de
la prison au sein de la Rpublique afin quelle ne soit plus considre comme une
entit part. La CNCDH est par ailleurs convaincue que la protection des droits des
dtenus ne peut que faciliter les conditions de travail des agents pnitentiaires et
valoriser leur action au sein de la socit.
Lalignement du statut spcial des agents pnitentiaires sur le droit commun de la
Fonction publique, la revalorisation de la mission des personnels, la constitution
dquipes pluridisciplinaires autour de projets de rinsertion, sont aussi des volets de
lvolution du service public pnitentiaire et de lvolution de la condition du dtenu.

A. Sortir la prison de lexception juridique

Dans sa rsolution du 17 dcembre 1998, le Parlement europen a invit tous les


Etats membres laborer une " loi fondamentale sur les tablissements
pnitentiaires qui dfinisse un cadre rglementant la fois le rgime juridique, le droit
de rclamation ainsi que les obligations des dtenus et prvoie un organe de
contrle indpendant auquel les dtenus puissent sadresser en cas de violation de
leurs droits ". Plus largement, tant les " Rgles minima " des Nations Unies que les
recommandations du Conseil de lEurope (dont les Rgles pnitentiaires) ou du
Parlement europen incitent depuis plusieurs annes les Etats rviser leur
lgislation pnitentiaire en ce qui concerne les conditions gnrales de dtention
mais aussi pour ce qui est des statuts de la personne dtenue comme du personnel.
Quant aux organes de la Convention europenne des droits de lhomme (dont le
Comit de prvention de la torture), ils souhaitent que le droit commun vienne
sappliquer dans les tablissements pnitentiaires.
Le respect de l'Etat de droit implique la restauration de la hirarchie des normes qui
encadrent l'intervention de la puissance publique. L'adage classique selon lequel " le
lgislateur fixe les peines, le juge les prononce, l'administration les excute ",
entendu comme laissant au pouvoir excutif le soin de dterminer les rgles
applicables la prison, n'est pas conforme notre droit. Il est indispensable que le
lgislateur fixe un cadre prcis et cohrent l'intervention de l'administration
pnitentiaire. La Constitution de 1958 rserve une comptence exclusive au
lgislateur pour dfinir " les rgles concernant les droits civiques et les garanties
fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts publiques ". Cette
comptence concerne galement " la procdure pnale ". La Constitution est
parfaitement explicite : seule la loi peut fixer le cadre juridique organisant lusage des
liberts. La porte de cette prescription ne saurait varier selon le service public
concern.
Actuellement, trop de dispositions affectant les droits fondamentaux des personnes
incarcres sont rglementes par des normes subordonnes (dcrets, circulaires,
notes de services, rglements intrieurs des tablissements). En particulier, la
dtermination par voie d'instructions de service de rgles en matire d'excution des
peines, alors mme que ces dispositions sont dpourvues d'autorit l'gard des
juridictions comptentes, doit tre prohibe. Au plan matriel, trop nombreuses sont
les dispositions dictes par ladministration qui mconnaissent les principes
fondamentaux.
2. Partant de ce constat, la CNCDH prconise la rdaction, dans les plus brefs
dlais, dun ensemble de rgles cohrent. Ces dispositions lgislatives devront tre
nonces en des termes suffisamment clairs et prcis et ne pas renvoyer
l'administration le soin de fixer les rgles applicables aux personnes dtenues, dans
des matires relevant du domaine de comptence du Parlement, comme c'est le cas
aujourd'hui.

Le principe de scurit juridique ncessite que les normes prsentent des


caractristiques d'accessibilit et d'intelligibilit suffisantes. A cet gard, l'laboration
d'un Code de l'excution des peines apparat aux yeux de la CNCDH comme la
solution la plus adapte pour garantir la cohrence du corpus des rgles applicables
la prison et un accs au droit effectif aux justiciables.

Il parat important que trois lignes directrices guident le lgislateur dans cette
entreprise de refonte du droit, applicable la priode de privation de libert :
- lapplication du droit commun ladministration pnitentiaire, pour assurer un
meilleur quilibre entre les impratifs de scurit et la protection des droits et liberts.

- l'affirmation de la mission de restauration du lien social et de prparation des


condamns un retour la libert comme fonction essentielle du service public
pnitentiaire.

- l'instauration d'un dispositif de contrle indpendant et permanent, capable de


garantir efficacement le respect des droits fondamentaux de la personne.

1. Lapplication du droit commun durant la priode de dtention


Depuis quelques annes, le lgislateur procde llaboration progressive dun droit
commun des services publics avec la volont affirme de renforcer les droits des
citoyens. Lmergence dun statut commun lensemble des citoyens dans leurs
relations avec les services publics administratifs montre quil est parfaitement
possible de dfinir un droit applicable au public quelles que soient les raisons pour
lesquelles il est en relation avec ladministration. En unifiant les rgles applicables
lensemble des services publics administratifs, le lgislateur renforce la place des
droits fondamentaux de lindividu. Conformment la jurisprudence constitutionnelle,
il affirme clairement que ces derniers ne peuvent tre minors par le pouvoir
rglementaire. Un mouvement analogue de respect du droit commun la fois
procdural et conventionnel sest manifest en droit de lapplication des peines,
dabord avec la loi du 15 juin 2000 dite " prsomption dinnocence ", puis dans le

cadre des dbats parlementaires prcdant le vote de la loi portant adaptation de la


Justice aux volutions de la criminalit.
3. La CNCDH recommande quune hirarchisation des priorits soit respecte dans
la dfinition du statut juridique de la personne prive de libert.

Une personne incarcre est, et demeure, une " personne humaine " part entire
dont les droits fondamentaux ne peuvent tre mconnus. Par consquent, lEtat est
soumis diverses obligations pour garantir, en toutes circonstances, le respect des
liberts individuelles.

A un deuxime niveau, une personne incarcre demeure un " citoyen ". Cette
qualification propre au droit interne permet de rappeler que les motifs de
lincarcration ne peuvent en aucun cas justifier une mise lcart du reste de la
socit. La prison ne doit plus tre conue seulement comme une viction.

A un troisime niveau, une personne incarcre demeure un " justiciable "


bnficiant des droits procduraux (principe du contradictoire, droit au recours
juridictionnel) normalement prvus dans les matires considres. Le droit de la
prison, en effet, traite de questions de nature juridique mixte, concernant
simultanment le droit administratif, le droit pnal, le droit civil ou le droit du travail.
Les garanties organises dans ces disciplines doivent trouver sappliquer lgard
des dtenus.

A un quatrime niveau, une personne incarcre doit tre considre comme un "
usager " tant en relation, certes oblige, avec un service public administratif. Il en
rsulte que les dtenus peuvent se prvaloir d'un droit un fonctionnement normal
du service leur gard et la mise en oeuvre des missions assignes par la loi la
puissance publique.
Ces quatre degrs dans la qualification du rapport lEtat ne doivent en aucune
faon tre inverss. Jusqu prsent, llaboration de la norme applicable durant la
dtention se faisait selon une logique inverse celle prconise dans la prsente
tude. Trop souvent, ladministration pnitentiaire fait prvaloir ses ncessits
propres lorsqu'elle est amene dicter des rgles. Dans ces conditions, le droit
applicable la prison ne prend pas suffisamment en compte les impratifs essentiels
de protection des liberts fondamentales de l'individu. La personne prive de sa
libert daller et de venir se trouve presque toujours dpourvue de droits effectifs
faute deffets contraignants de la " norme " pour les services de lEtat.

Le cas du droit l'intimit en est une illustration caractristique. Larticle D 58 du


Code de procdure pnale envisage les " hypothses o il est drog au principe de
lencellulement individuel ". Il prvoit que " dans les maisons darrt o par suite de la
distribution des locaux ou de leur encombrement temporaire, le rgime de
lemprisonnement individuel ne peut tre appliqu tous les prvenus, ceux lgard
desquels lautorit judiciaire aura prescrit linterdiction de communiquer ou la mise
lisolement doivent tre placs par priorit en cellule individuelle ". Compte tenu de la
surpopulation chronique, le principe de lemprisonnement individuel des prvenus ne
peut plus tre considr comme un droit, mais comme une faveur
exceptionnellement accorde. La possibilit offerte ladministration de droger un
principe essentiel de la vie en dtention, en invoquant un fait aussi peu exceptionnel
que la surpopulation traduit bien le caractre peu contraignant de la norme en prison.
Le respect des liberts fondamentales ne peut tre subordonn aux moyens dont
dispose ladministration pnitentiaire. La dcision dincarcration est un acte grave
dont lEtat doit assumer toutes les consquences. Les amnagements lis aux
ncessits du service ne peuvent tre quexceptionnels et proportionnellement
justifis.
Pour parvenir une application du droit commun en dtention, il est donc
indispensable que le service public pnitentiaire ne soit plus prsent comme
jouissant dune position dexception au regard dautres secteurs ou activits de lEtat.
Il est ncessaire de dfinir strictement les missions du service public pnitentiaire en
vitant absolument lnonc dobjectifs antinomiques.

2. Une nouvelle formulation des missions du service public pnitentiaire


Lindtermination des objectifs assigns par la socit la prison conduit
ladministration pnitentiaire tablir elle-mme des priorits dans ses interventions.
La mise en uvre des dispositions de la loi du 22 juin 1987 dmontre lurgence
dune dfinition rigoureuse des missions du service public pnitentiaire. Larticle 1er
de la loi nonce que " Le service public pnitentiaire participe lexcution des
dcisions et sentences pnales et au maintien de la scurit publique. Il favorise la
rinsertion sociale des personnes qui lui sont confies par lautorit judiciaire. Il est
organis de manire assurer lindividualisation des peines ".
Le sens de lexcution de la peine nest pas explicit dans notre lgislation.
Labsolue primaut de la mission dite de scurit observe dans la pratique, qui
sexplique par des raisons historiques et sociologiques, aboutit ce que la fonction
de rinsertion est globalement perue comme secondaire au sein de linstitution
carcrale. Le Code de procdure pnale incite ainsi le personnel pnitentiaire se
proccuper des risques dvasion plus que toute autre considration. Larticle D 265
rend le chef dtablissement " disciplinairement responsable des incidents ou des
vasions imputables sa ngligence ou linobservation des rglements,
indpendamment des procdures disciplinaires susceptibles dtre engages contre

dautres membres du personnel ". Quant larticle D 268, il enjoint au chef


dtablissement de prendre toutes dispositions " en vue de prvenir les vasions ". A
dfaut dtre affirme avec suffisamment de force, la mission de prparation la
sortie de prison sexerce dans le champ rsiduel concd par les impratifs de
scurit. En consquence, les moyens matriels, humains et juridiques affects aux
agents en ce domaine sont trs nettement insuffisants.
4. La CNCDH recommande de revenir sur de telles formulations. En prenant
exemple sur certains droits trangers, il convient de renforcer limportance de la
mission de resocialisation dans tous les domaines de lactivit carcrale. Outre quil
est command par lintrt gnral, un tel renversement des perspectives devrait
permettre dattnuer les rapports de confrontation entre dtenus et surveillants, et
bnficierait tant aux premiers qu'aux seconds.
a. La restauration du lien social, fonction essentielle du service pnitentiaire
Certains Etats ont pris le parti de considrer la mission de resocialisation comme
primordiale. Pour la loi allemande, lexcution de la peine privative de libert doit
permettre lindividu incarcr dacqurir la capacit de mener dans le futur une vie
socialement responsable, exempte dactes dlictueux. La Cour constitutionnelle
fdrale a prcis cette notion de rinsertion (ou de resocialisation) en considrant
que le dtenu doit acqurir la capacit et la volont de mener une vie responsable,
de saffirmer dans une socit libre lavenir sans commettre de dlit, de profiter de
ses chances et de tenir compte de ses risques. Elle affirme clairement que la scurit
publique ne saurait tre un objectif de lexcution de la peine, tout au plus doit-elle
tre prise en compte dans la mise en uvre du traitement pnitentiaire.
Cette voie doit tre suivie par le lgislateur, faute de quoi la protection des droits sera
relgue au second plan. Lessentiel de la mission du service pnitentiaire doit
consister en la prparation dune sortie de prison du condamn dans des conditions
adquates. Au demeurant, en minorant cet impratif, la socit perd de vue tout
objectif de protection de la scurit publique moyen et long termes. Dans son
rapport, la Commission Canivet relve dailleurs une " vidente contradiction entre
ordre et rinsertion " qui semble tre un obstacle dimportance la ralisation du
second objectif. Les dputs ont ainsi pu crire, dans le rapport de la Commission
denqute de juin 2000, que la prison est " un monde o le dtenu est totalement
dresponsabilis et infantilis ; poursuivre une mission dinsertion dans ce cadre-l
relve du dfi dans la mesure o aucune dmarche volontaire nest demande et
rien, si ce nest lobissance aux rgles, nest impos ". En France, lobjectif de
resocialisation peut tout au plus tre considr comme un standard. La protection
des droits fondamentaux impose daller au-del de cette qualification en prvoyant
diverses obligations concrtes la charge de la puissance publique. Le droit
allemand a dj franchi cette tape.
Avant larrive en prison, une majorit de dtenus est dj en situation de prcarit
ou de grande pauvret et dexclusion, en termes de revenus, de sant, de logement,

de formation, de travail, de vie familiale, de participation la vie sociale et culturelle.


Il est important den tenir compte pour mieux apprhender lobjectif de linsertion.
Comme le prvoit larticle 151 de la loi dorientation contre les exclusions, les
personnels de ladministration pnitentiaire et les intervenants extrieurs doivent tre
forms cette connaissance, lcoute et au dialogue avec les plus dmunis. La
priode dincarcration ne doit plus aboutir laggravation des situations de prcarit
ou de grande pauvret non seulement des dtenus mais de leurs familles.
Les missions de ladministration pnitentiaire doivent tre redfinies pour faire de la
priode dincarcration un moment organis autour de la restauration du lien social,
en prvision de la sortie de prison. La restauration du lien social passe par la
prsence dun rfrent pour le dtenu dont le rle soit clairement dfini et orient
vers linsertion : travailleurs sociaux ou conseillers dinsertion et de probation. La
priode dincarcration ne doit plus tre envisage comme une exclusion au nom
dune scurit court terme.
b. Lencadrement juridique de la mission dite de scurit
Il convient de dterminer prcisment les contours des notions dordre et de scurit,
pour viter que toute difficult de fonctionnement ne soit en pratique loccasion dune
limitation des droits des personnes dtenues. La notion extensible dordre interne
des tablissements pnitentiaires, tout comme celle de scurit, sont souvent mises
en avant pour justifier le recours des mesures de contrainte. A cet gard, la
situation de dtenus manifestant des comportements rfractaires vis--vis de
lautorit est caractristique de la marge de manuvre trop importante laisse
ladministration pnitentiaire. Le contenu de leur sjour en prison se rsume
frquemment une succession de mesures coercitives (transferts successifs,
placements au quartier disciplinaire, etc.). La CNCDH ne msestime pas les
difficults rencontres quotidiennement par les personnels pnitentiaires dans leur
travail, en particulier en priode de surencombrement des prisons, comme cest le
cas actuellement. Toutefois, de telles pratiques crent un climat dltre dans les
tablissements et portent prjudice en dfinitive lensemble des acteurs du monde
carcral. Elles empchent par ailleurs le retour la socit libre dans de bonnes
conditions.
De la mme manire, lapplication des peines privatives de libert souffre de
labsence de dfinition claire des critres doctroi des amnagements de peine. Alors
que la loi du 15 juin 2000 est venue clarifier ceux devant prsider ladmission la
libration conditionnelle, il reste dfinir ceux de lensemble des autres
amnagements de peine. Les critres comme la dangerosit, le risque de rcidive, le
trouble possible lordre public, doivent tre dfinis par des normes et ne sauraient
lemporter systmatiquement sur ceux de resocialisation et dindemnisation des
victimes.
Ds lors, il apparat ncessaire que soit raffirm le principe selon lequel les
limitations aux droits et liberts doivent tre strictement proportionnes au but
lgitime poursuivi. Le chef dtablissement ne doit en aucun cas pouvoir durcir les

conditions de dtention prvues par le lgislateur. La marge de manuvre qui lui est
accorde ne doit lui permettre que dassouplir des mesures inadaptes la
population dtenue dans ltablissement. La situation inverse conduit crer une
inscurit juridique parfaitement contraire au respect des droits fondamentaux de
lindividu.
De par sa formulation trs gnrale, larticle D. 242 du Code de procdure pnale
illustre bien la question. Il dispose que " lordre et la discipline doivent tre maintenus
avec fermet, mais sans apporter plus de contraintes quil nest ncessaire pour le
maintien de la scurit et dune bonne organisation de la vie en collectivit ". Le
terme de fermet est indtermin. Larticle ne mentionne en aucune manire les
droits de lindividu incarcr, il nenvisage que le fonctionnement interne du service.
Une pareille rdaction est lorigine de confusion juridique autour des notions
dordre interne et dordre public, ou de scurit de ltablissement et de scurit
publique. Les difficults dinterprtation de la loi du 12 avril 2000 au sein des
tablissements pnitentiaires sont une preuve supplmentaire de lurgence
dencadrer de telles notions qui nuisent lapplication du droit commun en prison.
c. Laccs au droit
Le principe de laccs au droit suppose des textes clairs, facilement consultables,
jour, capables de garantir lgalit de traitement des individus. La loi du 12 avril 2000
en fait une nouvelle mission de service public. A cet gard, la situation du service
pnitentiaire est tout fait en retrait par rapport aux principes applicables en la
matire.
Il existe aujourd'hui une profusion d'instructions de services qui rgissent tous les
aspects de la vie en dtention. Cette juxtaposition de textes rend illusoire une mise
en uvre uniforme de la rgle de droit en prison. La dtermination des dispositions
applicables s'avre trs dlicate, y compris pour les agents pnitentiaires. Quant aux
dtenus, ils n'ont pas physiquement accs aux circulaires dont les dispositions leur
sont pourtant quotidiennement opposes. Le seul document qui leur est
normalement remis est un " guide du dtenu arrivant " intitul " Je suis en prison ".
Enfin, le dfaut de publicit d'une part importante des normes dictes par
l'administration centrale contribue tenir les diffrents intervenants extrieurs, y
compris les avocats, l'cart de l'univers carcral. Cette opacit du droit applicable
favorise le dveloppement de pratiques loignes des prescriptions textuelles et
l'mergence de logiques de " favoritisme ".
Larticle 83 de la loi contre les exclusions nonce : " les personnes condamnes
une peine demprisonnement ont droit, pendant lexcution de leur peine, une
information sur leurs droits sociaux de nature faciliter leur insertion ". Ce droit doit
tre rendu effectif.

La mise en place d'un code de lexcution des peines doit permettre la clarification
des tches du personnel pnitentiaire, une rduction des risques d'arbitraire et une
participation des avocats et de la socit civile la phase post-sentencielle du
procs pnal.
Laccs au droit en milieu carcral doit galement sapprcier de manire plus large.
En effet, laccs au droit peut tre dfini comme " une information gnrale des
personnes sur les droits et obligations ainsi que leur orientation vers les organismes
chargs de la mise en uvre de ces droits ", " laide dans laccomplissement de
toute dmarche en vue de lexercice dun droit ou de lexcution dune obligation de
nature juridique et lassistance au cours des procdures ", " lassistance la
rdaction et la conclusion des actes juridiques " (article 9 de la loi n98-1163 du 18
dcembre 1998 relative laccs au droit et la rsolution amiable des conflits
modifiant larticle 53 de la loi n91-647 de la loi du 10 juillet 1991).
Le dtenu se trouve souvent dans lincapacit physique et matrielle, du fait de son
isolement, davoir accs au droit ou de sadresser un conseil indpendant.
La possibilit pour un dtenu dobtenir une information juridique effective et laccs
un conseil sur des affaires du droit commun pendant son incarcration, doit tre
favorise par ladministration pnitentiaire au titre de sa mission de rinsertion.
Lon ne peut que regretter labsence de gnralisation de dispositifs daccs au droit
dans la majeure partie des tablissements pnitentiaires ; mission qui en principe est
confie aux services pnitentiaires dinsertion et de probation depuis 1999 (Dcret
n99-276 modifiant le Code de procdure pnale et portant cration des services
pnitentiaires dinsertion et de probation).
3. La garantie dun contrle efficace de lactivit pnitentiaire
Reconnue pour la premire fois par un garde des Sceaux le 8 juillet 1999, "
linsuffisance des mcanismes de contrle existants au regard des ralits
pnitentiaires " a dbouch sur la mise en place dune commission charge de
rflchir lamlioration du contrle extrieur des tablissements pnitentiaires. Au
terme de ses travaux en mars 2000, le groupe dexperts anim par le Premier
Prsident de la Cour de cassation a considr " quil convenait dinstaurer dans un
cadre juridique rnov, un contrle extrieur qui permette de vrifier les conditions de
dtention, notamment en ce qui concerne ltat des locaux, et lapplication effective
du statut du dtenu, dexaminer les requtes de celui-ci et dassurer la transparence
recherche, sans pour autant supprimer les contrles techniques spciaux existants,
qui doivent mme tre renforcs. "

Au demeurant, un important protocole additionnel la Convention contre la torture


des Nations unies, de 2002, a prvu linstauration dinstances nationales de contrle
en la matire.
5. La CNCDH est favorable la mise en uvre dun contrle extrieur tel que
prconis par la commission Canivet. Elle insiste particulirement sur le caractre
cumulatif des trois types dorganes proposs :

Au niveau national, un contrleur gnral des prisons indpendant en charge de la


fonction de " vrification " (" sassurer du respect du droit dans la prison et de la
ralisation par ladministration des objectifs de ses politiques, nationale et locale ").

Au niveau rgional un corps de mdiateurs des prisons en charge de la fonction de "


mdiation " (" apporter une solution aux diffrends de toute nature entre le dtenu et
lAdministration " et " prciser les points de rglementation prsentant des difficults
dinterprtation ").

Au niveau local, des dlgus du mdiateur des prisons en charge dune fonction d "
observation " (" introduire dans ltablissement pnitentiaire un " regard extrieur "
qui permette un contrle quotidien identique celui que pratique le citoyen dans la
socit libre, afin de parvenir la transparence ncessaire au bon fonctionnement de
linstitution ").
- En tout tat de cause, le Protocole additionnel la Convention contre la torture des
Nations unies exige la mise en place dun contrle national central pour servir
dinterface avec le niveau international.
Appliqu dans son intgralit, le dispositif ajoute la " concrtisation des droits " des
personnes dtenues, " la garantie dune pratique professionnelle dgage des
tensions et lassurance dune rfrence incontestable " pour les membres du
personnel. En ce sens, il constitue bien la protection attendue pour tous ceux qui
vivent quotidiennement au sein de linstitution carcrale.
Dautre part, des voies procdurales durgence spcifiques doivent tre amnages,
afin que les dtenus puissent obtenir dans les plus brefs dlais la suspension de
lexcution de dcisions administratives qui leur sont gravement prjudiciables. Les
modalits de l'intervention de l'autorit judiciaire doivent par ailleurs tre prcises
dans la loi, en vue d'assurer une protection efficace de la libert individuelle. A cet
gard, il est urgent que toutes les mesures utiles soient dictes pour empcher la
survenance de situations de dtention arbitraire, comme c'est parfois le cas
actuellement. Un Etat de droit comme le ntre ne saurait tolrer une telle violation
des droits essentiels.

B. Garantir le respect des droits fondamentaux


Le 6 mars 2000, au terme de ses travaux, la Commission anime par M. Canivet a
considr qu" admettre que la peine demprisonnement a pour finalit la
rintgration, dans la socit, dune personne condamne induit une autre logique
juridique, celle dun dtenu qui, lexception de la libert daller et de venir, conserve
tous les droits puiss dans sa qualit de citoyen, quil na pas perdue du fait de sa
condamnation, mais aussi celle dun lieu, la prison qui, faisant partie du territoire de
la Rpublique, doit tre rgi selon le droit commun, y compris dans les adaptations
quexige la privation de libert ".
Cette philosophie est galement dveloppe par la Cour europenne des droits de
l'homme dans sa jurisprudence : " larticle 3 de la Convention impose lEtat de
sassurer que tout prisonnier est dtenu dans des conditions qui sont compatibles
avec le respect de la dignit humaine, que les modalits dexcution de la mesure ne
soumettent pas lintress une dtresse ou une preuve dune intensit qui
excde le niveau invitable de souffrance inhrent la dtention et que, eu gard
aux exigences pratiques de lemprisonnement, la sant et le bien-tre du prisonnier
sont assurs de manire adquate ".
Pour la Commission Canivet, les carences qui affectent le service public pnitentiaire
dans le contenu des normes comme dans leur application ne sauraient tre justifies
par " Largument de scurit, constamment avanc pour faire obstacle lvolution
des prisons " qui, comme la constat Jean Favard, " se rvle en dfinitive le plus
souvent impuissant la contrecarrer, soit en raison de son caractre fallacieux, soit
parce quil suffit dadapter la rgle de scurit voque ou dlaborer un nouveau
systme scuritaire " . A linstar de ce haut magistrat, la CNCDH estime que " Trop
de scurit tue la scurit, en rendant explosive latmosphre des prisons. A
linverse, on a pu constater que lhumanisation des prisons peut tre, en elle-mme,
un facteur dquilibre de nature constituer en dernire analyse un excellent garant
de leur scurit ". Pour la Commission Canivet galement, " lartificielle opposition si
souvent faite entre scurit et humanisation des prisons est rcuser sans merci ds
lors que lune et lautre peuvent parfaitement cheminer de pair ". Elle constitue
lobstacle majeur la dfinition et la mise en uvre dune politique pnitentiaire
conforme lintrt gnral.
1. La sauvegarde du droit au respect de la dignit
Le Conseil constitutionnel considre que la sauvegarde de la dignit de la personne
humaine contre toute forme davilissement et de dgradation est un principe "
indrogeable " en ce sens quil na pas tre concili avec dautres principes.
Pourtant, comme la not la Commission Canivet, le principe de scurit en milieu
carcral " conditionne largement lexercice des droits et liberts lintrieur des
tablissements ". Cest avant tout en son nom que sont utiliss les moyens de
contrle et de contrainte dans les sites pnitentiaires.

a. Les fouilles corporelles


La rglementation en vigueur dispose que " les dtenus doivent tre fouills
frquemment et aussi souvent que le chef dtablissement lestime ncessaire " (art.
D. 275 CPP). Cette fouille individuelle peut prendre la forme dune simple fouille par
palpation mais aussi dune fouille intgrale au cours de laquelle le dtenu est
entirement dnud.
La circulaire du 14 mars 1986 relative la fouille des dtenus dcrit dans le dtail le
droulement dune fouille nu. " Lagent, aprs avoir fait loigner le dtenu de ses
effets, procde sa fouille corporelle selon lordre suivant. Il examine les cheveux de
lintress, ses oreilles et ventuellement lappareil auditif, puis sa bouche en le
faisant tousser mais galement en lui demandant de lever la langue et denlever, si
ncessaire, la prothse dentaire. Il effectue ensuite le contrle des aisselles en
faisant lever et baisser les bras avant dinspecter les mains en lui demandant
dcarter les doigts. Lentrejambe dun individu pouvant permettre de dissimuler
divers objets, il importe que lagent lui fasse carter les jambes pour procder au
contrle. Dans le cas prcis des recherches dobjet ou de substance prohibs, il
pourra tre fait obligation au dtenu de se pencher et de tousser. Il peut galement
tre fait appel au mdecin qui apprciera sil convient de soumettre lintress une
radiographie ou un examen mdical afin de localiser dventuels corps trangers. Il
est procd ensuite lexamen des pieds du dtenu et notamment de la vote
plantaire et des orteils ".
La mme circulaire prvoit quune telle fouille est pratique systmatiquement
loccasion de lentre ou de la sortie des dtenus de ltablissement pnitentiaire.
Elle doit galement tre effectue lissue de la visite de toute personne (parents,
amis, avocats) ou avant tout placement en cellule disolement ou de punition. Enfin,
des fouilles inopines peuvent tre dcides par le chef dtablissement.
Actuellement, les fouilles de dtenus sont pratiques de faon plus ou moins
systmatique selon limportance que chaque chef dtablissement leur attache. De
sorte que lapplication de la circulaire varie sensiblement dun tablissement un
autre. Dans bon nombre de prisons, les agents soumettent la fouille un dtenu
dsign de faon alatoire lissue de chaque parloir. Cette fouille peut alors se
limiter un contrle des sous-vtements. Dans dautres tablissements, des fouilles
pousses sont ralises trs rgulirement.
Les modalits daccomplissement de la fouille intgrale suscitent un sentiment
dhumiliation chez les personnes qui en font lobjet. Elles provoquent galement un
malaise important chez les agents chargs de la pratiquer. Si la pratique de la fouille
intgrale est fortement inscrite dans les habitudes de ladministration pnitentiaire, il
nest pas certain quelle prsente une efficacit relle en termes de scurit.

A lissue de leur mission denqute, les snateurs ont observ que " lefficacit des
fouilles reste pourtant limite, comme le dmontre la ralit des trafics de stupfiants
en prison : le dtenu apprend vite les " ruses " pour chapper la fouille ". Une
analyse qui rejoint celle de Philippe Matre, ancien chef de lInspection des services
pnitentiaires, pour qui " La ralit des rgles est une des questions importantes.
Certaines rgles ne sont en ralit pas applicables ou alors dans des conditions
extrmement difficiles. Cela pose un problme quotidien aux personnels
pnitentiaires : soit, ils appliquent la rgle et il y a des incidents ; soit, ils ne
lappliquent pas, et ils ont ou auraient affaire linspection. Le type mme de cette
rgle est la fouille intgrale. Telle quelle est enseigne et pratique, elle est, sur un
plan strictement moral, videmment dgradante. Elle consiste tre nu,
sagenouiller, tousser, subir des inspections extrmement minutieuses, ce qui,
vous limaginez, nest absolument pas agrable. Les dtenus protestent, crent des
incidents et les surveillants, plus ou moins dmunis, reculent progressivement. Je ne
suis pas sr disant cela, vous me comprendrez demi-mot, que ces fouilles soient
systmatiquement ralises comme elles le devraient. Faut-il un jour prendre le
risque de les supprimer au prix de la scurit des surveillants ou faut-il les valider, les
encadrer trs strictement et les faire subir aux dtenus ? Cest un point de vue qui
dpasse trs largement le personnel pnitentiaire, cest presque un point de vue de
socit : continue-t-on tolrer de telles pratiques ou y oblige-t-on ? Il en va de cette
rgle comme dun grand nombre de rgles de scurit ".
Il est noter que le ministre de lIntrieur a dcid que la pratique des " fouilles de
scurit " dans les locaux de police, en particulier celles qui prvoient un
dshabillage, ne devaient tre utilises quen cas " dabsolue ncessit, et en
concertation avec lofficier de police judiciaire ", car " humiliante pour la personne et
pour nous-mmes [les fonctionnaires] ".
6. La Commission considre que linstallation de moyens modernes de dtection est
susceptible de diminuer considrablement le nombre de fouilles corporelles
ncessaires pour garantir le mme niveau de scurit. La mise en uvre
systmatique de fouilles intgrales telle quelle rsulte de la circulaire de 1986
savre incompatible avec la jurisprudence de la Cour europenne des droits de
lhomme qui a not le caractre exceptionnel qui devait prsider son usage.
b. Lisolement administratif prolong
Le Code de procdure pnale prvoit que le chef dtablissement peut carter un
prisonnier du reste de la collectivit carcrale en le plaant dans un quartier spcial
par mesure de prcaution et de scurit (art. D. 283-1, CPP).
En dehors des rgles de comptence concernant les dcisions de prolongation de la
mesure, aucune dure maximale de lisolement nest prvue par le Code. Les
dtenus peuvent, par consquent, tre soumis ce rgime pendant plusieurs
annes. En 2002, 161 dtenus taient ainsi maintenus au quartier disolement depuis
plus dun an. Cette mesure produit notoirement des effets dltres sur ltat

physique et psychique des dtenus quelle vise. Elle se traduit par une absence
quasi complte de contact avec autrui.
Les praticiens hospitaliers exerant en milieu pnitentiaire constatent sa nocivit sur
le plan mdical : altration des sens, dstabilisation des repres spatio-temporels,
dcompensation psychologique. A tel point que le personnel soignant la dnomme "
torture blanche ".
La commission denqute de lAssemble nationale note cet gard que " les
consquences dsocialisantes et psychiquement dstructurantes dune dcision de
mise lisolement ont t la fois dnonces par les intervenants de ladministration
pnitentiaire et constates lors des visites ".
Ces considrations ont conduit le Comit europen pour la prvention de la torture
(CPT) formuler, dans son rapport de 2000, les observations suivantes : " Le CPT a
de srieuses rserves en ce qui concerne la situation de nombre de dtenus placs
lisolement administratif que sa dlgation a rencontrs lors de sa visite ; ses
rserves tiennent tant la dure de lisolement pendant des annes daffile quau
rgime minemment restrictif auxquels de tels dtenus sont soumis en labsence
dactivits structures et dactivits en commun ". En consquence, le CPT a rappel
que " la mise lisolement peut, dans certaines circonstances, constituer un
traitement inhumain et dgradant " et qu" en tout tat de cause, elle [devait] tre de
la dure la plus courte possible ".
La CNCDH partage cette analyse. Le principe du respect de la dignit de la
personne humaine implique la prise en compte de sa dimension sociale. Concernant
la dure de la mesure, la Chancellerie avait prvu, dans le premier tat de lavant
projet de loi pnitentiaire de la limiter un an. Pourtant, toute ide de modification du
rgime applicable en cette matire semble avoir t abandonne. Il est tout fait
regrettable que, plus de trois ans aprs la communication du rapport du CPT, ses
observations demeurent lettre morte.
La CNCDH recommande lintervention du lgislateur sur cette question. Dautant plus
que, sagissant des conditions dexistence au sein du quartier disolement, il apparat
quelles se sont durcies depuis lors. Une note de ladministration pnitentiaire du 18
avril 2003 a remis en cause les adaptations que les chefs dtablissement avaient
jusque-l souvent apportes au rgime de lisolement, pour humaniser le quotidien
des isols. La note rappelle " quaucune activit ne doit tre organise dans les cours
de promenade. Aucun matriel ou quipement ne doit y tre entrepos ". Elle affirme
que " les dtenus dangereux doivent imprativement tre placs seuls dans une
cour. [Ils] ne doivent pas tre autoriss se regrouper lors des activits ". Le soin
dapprcier la dangerosit des individus est renvoy aux chefs dtablissement. Cette
apprciation seffectue au vu, notamment, " de lappartenance [du dtenu] au grand
banditisme ou une mouvance terroriste ou de son pass judiciaire et pnitentiaire ".
Concernant les amnagements des cours de promenade du quartier disolement, la
note prvoit " linstallation dun barreaudage quadrill en acier renforc ; la mise en

place sous le barreaudage dun mtal dploy mailles suffisamment fines pour
rendre difficile la rcupration dobjets par le dtenu isol ; des rouleaux de
concertina de type " detainer " disposs au dessus du barreaudage quadrill en
rangs serrs ". Dans ces conditions, le dtenu isol voit son champ de vision rduit
lextrme, au-del du supportable. Les portes, les murs, les grillages fixent des
distances toujours courtes et toujours identiques. Lenvironnement et lcoulement du
temps, parfaitement monotones, contraignent le dtenu un " surplace " mortifiant. Il
en rsulte un sentiment dcrasement fortement dstructurant.
7. La CNCDH estime indispensable que ces personnes bien que places
lisolement bnficient cependant dactivits structures et parfois mme en
commun. A ce titre, elles doivent tre mises en mesure dexercer des activits
professionnelles, culturelles et sportives. En outre, la CNCDH demande que les
activits en plein air (promenade, sport) soient organises dans les lieux prvus
cet effet pour lensemble de la population dtenue. En tout tat de cause, ces
dispositifs spciaux, dcrits par la circulaire, comme la pose de grillage sur les cours
de promenade, qui contribuent au sentiment dcrasement, doivent tre prohibs.

c. Les transferts multiples


Ladministration peut dcider le transfert dun dtenu pour tout motif. Cette mesure
intervient gnralement pour le maintien de lordre et de la scurit. La mesure peut
galement tre prise pour assurer une meilleure rpartition des dtenus dans les
tablissements en priode de surpopulation carcrale. Bien que ne constituant pas
une sanction aux termes du Code de procdure pnale, le transfert est rgulirement
utilis titre coercitif. En pratique, certains dtenus considrs comme des
perturbateurs font lobjet de transferts incessants. Lors de son audition devant la
commission denqute de lAssemble nationale, Michel Beuzon, secrtaire gnral
de FO-pnitentiaire/personnels de direction, indiquait ainsi que ladministration tait
conduite, vis--vis des dtenus ayant un comportement difficile, " non pas user de
la procdure disciplinaire, mais pratiquer le "tourisme pnitentiaire", cest--dire le
dplacement des dtenus dun tablissement lautre ".
Le Comit europen pour la prvention de la torture a dj signifi aux autorits
franaises que de telles pratiques portaient atteinte aux droits fondamentaux des
personnes dtenues. Ainsi, dans son rapport, publi le 19 janvier 1993, le CPT
affirmait quil " est pleinement conscient que certains dtenus sont extrmement
difficiles et le transfrement de certains dentre eux vers un autre tablissement peut
parfois savrer ncessaire. Cependant, il se doit de souligner que le transfrement
continuel dun dtenu dun tablissement lautre peut engendrer des effets trs
nfastes sur son bien-tre physique et psychique. Les conditions minimales pour
lexistence dans un milieu de vie cohrent et suivi ne sont plus assures. De plus, un
dtenu qui se trouve dans une telle situation aura de trs srieuses difficults
maintenir des contacts avec sa famille, ses proches et son avocat. Leffet des

transfrements successifs sur un dtenu pourrait, dans certaines circonstances,


constituer un traitement inhumain et dgradant ".
8. La CNCDH estime que les transferts en cascade doivent tre proscrits. Il convient
de rappeler le caractre tout fait exceptionnel du transfrement impos au dtenu.

d. Lhygine et les conditions matrielles de dtention


La Cour europenne des droits de lhomme condamne, pour violation de larticle 3,
des conditions de dtention objectivement inadaptes au bien-tre des prisonniers.
La Cour prend en compte lamnagement des cellules (laration et la luminosit, la
temprature, la sparation des sanitaires) et la surpopulation et ses effets (absence
de matriel de couchage).
Le Code pnal incrimine le fait de soumettre une personne, dont la vulnrabilit ou
l'tat de dpendance sont apparents ou connus de l'auteur, des conditions
d'hbergement incompatibles avec la dignit humaine (art. 225-14).
Le Code de procdure pnale prvoit depuis 1958 lemprisonnement individuel de
jour comme de nuit tant pour les prvenus (art. D. 58) que pour les condamns (art.
D. 83 et D. 95). Il peut tre drog, de faon exceptionnelle et provisoire, ce
principe " en raison de la distribution intrieure " des locaux de dtention ou de leur "
encombrement temporaire ".
Anim par la volont de garantir le respect de la dignit de la personne poursuivie
pnalement, le Parlement avait fix, avec la loi du 15 juin 2000, une chance de
trois ans pour parvenir lencellulement individuel. La loi du 12 juin 2003 relative la
violence routire a prvu un nouveau dlai de cinq ans pour atteindre cet objectif. La
CNCDH regrette ce report dune mesure salue par le CPT et constate que celui-ci a
organis sa dernire visite sur les effets de la surpopulation sur une priode
concidant avec la date symbolique du 15 juin 2003.
Pourtant, la situation de promiscuit impose la majorit des personnes
incarcres en maison darrt reprsente lun des aspects les plus dgradants des
conditions de dtention en France. Dans les maisons darrt, la plupart des dtenus
restent enferms deux, trois, parfois quatre, dans des cellules dont lespace libre,
une fois dduite la place prise par les sanitaires, les lits et les quelques meubles, se
limite 3 ou 4 mtres carrs, et ce gnralement pendant 22 23 heures par jour,
compte tenu du nombre limit dactivits, de places de travail ou de formation. Dans
ces conditions, un certain nombre de dtenus couchent sur des matelas poss
mme le sol. Ce surencombrement a des incidences dramatiques sur toutes les
dimensions de la vie en prison. Comme le notait la commission denqute de

lAssemble nationale, " la surpopulation est lorigine dun traitement inflig aux
dtenus qui peut tre considr, juste titre, comme inhumain et dgradant ; elle
nest pas non plus trangre la survenance de plus en plus frquente dactes
dauto-agression (automutilations, tentatives de suicides ou suicides), dagressions
entre dtenus, de phnomnes de racket ou dactes de violence envers les
surveillants ". Encore la situation dcrite sest-elle nettement dgrade depuis la
publication de ce rapport.
Il convient de raffirmer ici que le principe de lencellulement individuel constitue un
lment essentiel la prservation de la dignit des personnes et la protection de
leur intgrit physique. Il revient au lgislateur et au pouvoir excutif de crer les
conditions pour que ce principe soit respect. La loi devrait noncer clairement quil
ne peut y tre drog que sur demande expresse du dtenu ou pour assurer sa
protection.
En matire dhygine corporelle, la France est en retard par rapport nombre dEtats
europens. Le Code de procdure pnale prescrit que les dtenus doivent pouvoir
bnficier de trois douches par semaine. Cette prescription nest cependant effective
que " dans toute la mesure du possible " (art. D. 358 du CPP). Cette rgle, a fortiori
assortie de ce temprament, nest plus admissible au vingt-et-unime sicle. Les
dtenus doivent pouvoir se doucher quotidiennement. Dautre part, lobligation qui
est de fait impose dans la plupart des tablissements de se doucher dans des
locaux communs constitue non seulement une atteinte la pudeur et lintimit de la
personne, mais encore gnre des risques en termes de scurit. Cest pourquoi la
rfection des locaux doit saccompagner de la construction de cabines de douches
individuelles, si possible en cellule.
Pour ce qui est des quipements des locaux dhbergement, ladministration
pnitentiaire a entrepris des travaux de rfection dans certains tablissements,
comprenant le cloisonnement des toilettes. Cet effort doit tre poursuivi, afin que
toutes les cellules soient rapidement quipes de sanitaires en parfait tat de
fonctionnement et isoles du regard tant des dtenus les occupant, que des
personnels pnitentiaires effectuant des rondes.
e. Le maintien en dtention des personnes atteintes de troubles mentaux
Pour la Cour europenne des droits de lhomme, " le traitement inflig un malade
mental [en dtention] peut se trouver incompatible avec les normes imposes par
larticle 3 sagissant de la protection de la dignit humaine ".
En juin 2000, la commission d'enqute du Snat constate que, " en raison d'une
drive psychiatrique et judiciaire, des milliers de dtenus atteints de troubles
psychiatriques errent sur le territoire national, ballotts entre les tablissements
pnitentiaires, leurs quartiers disciplinaires, les services mdico-psychologiques
rgionaux (SMPR), les units pour malades difficiles (UMD), les units fermes des
hpitaux psychiatriques " Un an plus tard, un rapport conjoint de lInspection

gnrale des affaires sociales (IGAS) et de lInspection gnrale des services


judiciaires (IGSJ), publi en octobre 2001, souligne que " la proportion de dtenus
psychotiques suivis a considrablement augment dans certains SMPR ". En juillet
2002, une enqute rendue publique par le ministre de la Sant indique en effet que
55% des entrants en prison souffrent d'au moins un trouble psychiatrique et quun
suivi est prconis pour 52 %, soit la quasi-totalit de ceux pour lesquels un trouble a
t repr. Lvolution tant de la psychiatrie que de la justice aboutit ainsi un
dplacement de lhpital vers la prison et un nombre croissant de malades
mentaux en dtention, alors mme que, selon le rapport de lIGAS et de lIGSJ, " la
prison, en soi, est un facteur d'aggravation des troubles mentaux ". Entendu par la
commission denqute du Snat, le prsident de l'Association des secteurs de
psychiatrie en milieu pnitentiaire, Evry Archer, insiste sur leffet " dltre ", "
anxiogne, dprimant et dstructurant de toute vie carcrale ", qui nest " pas
vraiment de nature amliorer l'quilibre psychique et la sant mentale " et entrane
" des consquences psychiques dont l'ampleur et le prolongement sont faciles
comprendre ".
Mis en place en 1986, les SMPR sont la structure de base de la prise en charge
psychiatrique en milieu pnitentiaire. Il en existe 26, uniquement dans les maisons
darrt et centres de dtention. Le rapport annuel 2001 de l'administration
pnitentiaire indique que, dans les tablissements non dots d'un SMPR, " seuls les
soins courants sont assurs par des quipes rduites. Dans beaucoup
d'tablissements, le reprage prcoce des troubles mentaux et la prise en charge
psychiatrique sont insuffisants ". Dans les hpitaux psychiatriques, non adapts
l'accueil de personnes devant faire l'objet d'une surveillance particulire en raison de
leur statut de dtenu, les hospitalisations sont gnralement de trop courte dure
pour tre efficaces et la personne sy " retrouve attache en permanence son lit,
interdite de visite et de promenade, prive d'accs la cantine et la tlvision,
relgue dans une cellule d'isolement inadapte ", selon les services d'inspection
mdicale et judiciaire.
9. La CNCDH a dj eu loccasion de rappeler lurgence de " linstauration
damnagements de peines spcifiques aux malades mentaux, compte tenu de
laccentuation des pathologies psychiatriques rsultant de la dtention. " Une
procdure damnagement de peine particulire doit tre organise. Dans ce cadre,
les modalits de saisine des juridictions devraient tre adaptes pour faire face
lventuelle incapacit des intresss.
2. La protection de lintgrit physique et psychique
Larticle 2 de la Convention europenne des droits de lhomme met la charge des
autorits " lobligation positive de prendre prventivement des mesures pratiques
pour protger lindividu [] dans certaines circonstances particulires contre luimme ". Selon la Cour europenne, " Les autorits pnitentiaires doivent sacquitter
de leurs tches de manire compatible avec les droits et liberts de lindividu
concern " ; il leur appartient de dcider de " mesures et prcautions gnrales []
afin de diminuer les risques dautomutilation sans empiter sur lautonomie
individuelle ". Par ailleurs, l'article 2 peut, dans certaines circonstances, mettre la
charge des autorits l'obligation positive de prendre prventivement des mesures

d'ordre pratique pour protger l'individu dont la vie est menace par les agissements
criminels d'autrui. Larticle 3 astreint les autorits prendre prventivement les
dispositions ncessaires la protection de lintgrit physique des personnes prives
de libert lgard de mauvais traitements infligs par des codtenus.
a. La prvention des suicides
Selon une circulaire du 29 mai 1998, une politique de prvention du suicide " nest
lgitime et efficace que si elle cherche, non contraindre le dtenu ne pas mourir,
mais le restaurer dans sa dimension de sujet et dacteur de sa vie ". Issue de
plusieurs tudes, dont un rapport sur la prvention des suicides remis en mai 1996
par une mission inter-disciplinaire qui avait conduit la mise en place, en 1997, dun
programme exprimental sur onze sites pilotes, cette circulaire vise identifier les
facteurs de risque, dconseiller certaines pratiques (dans le domaine disciplinaire par
exemple), gnraliser des mthodes de prise en charge (telles que le reprage des
entrants), former les personnels. Elle insiste aussi sur une amlioration des
conditions de dtention (possibilit accrue des visites familiales par exemple). Elle a
t complte le 26 avril 2002 par une circulaire cosigne par les ministres de la
Justice et de la Sant qui prvoit un ensemble de procdures mettre en uvre
concernant la formation des personnels, le reprage du risque suicidaire, le soutien
aux personnes prsentant ce risque et linformation des proches du suicid.
Pourtant, selon un rcent rapport du professeur Jean-Louis Terra, remis aux
ministres de la Justice et de la Sant le 10 dcembre 2003, les rformes annonces
depuis 1996 peinent tre mises en uvre. Les circulaires de mai 1998 et davril
2002 visaient notamment modifier laccueil des entrants en prison, modrer le
recours au quartier disciplinaire et proposer des amliorations des conditions de
dtention. A ce jour, le programme daccueil et de reprage des nouveaux dtenus
est loin dtre oprationnel. Au 1er juillet 2003, seules 75 maisons darrt sur 139
disposaient dun " quartier arrivants " et certains de ces quartiers taient loin de
prsenter des caractristiques satisfaisantes. Un rapport dvaluation conjoint de
lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) et de lInspection gnrale des
services judiciaires (IGSJ) estimait pourtant en 2001 que " les quartiers arrivants sont
encore insuffisamment nombreux et lamnagement de leurs cellules nest pas
souvent de nature attnuer le stress et la dtresse prouve lentre en prison ".
Le taux de suicide ne cesse daugmenter depuis les annes 1980. En 2002, 122
personnes se sont suicides dans les prisons franaises contre 39 en 1980 (138 en
1996), soit un taux de suicide qui est pass de 100 pour 100 000 en 1980 224 pour
100 000 en 2002 (130 en 1990, 215 en 2001). Les tentatives de suicide ont connu
une volution analogue passant de 393 en 1980 918 en 2000. Quant la
sursuicidit carcrale, elle stablit 6,5 depuis la priode 1992-1994. Lcart entre
la prison et le monde extrieur sest aussi accru au cours des 20 dernires annes
puisque ce coefficient tait de 4 entre 1981 et 1991. La France connat un taux de
suicide en prison parmi les plus levs en Europe.

Par ailleurs, le risque suicidaire est sept fois plus important en quartier disciplinaire
que dans le reste de la dtention. En 2003, au moins 17 suicides se sont produits en
ce lieu. Selon le rapport sur la prvention des suicides de 1996, " on ne peut pas
expliquer la sursuicidit au quartier disciplinaire par un effet de slection " puisque "
les dtenus qui se sont suicids [en ce lieu] ne sont pas reprsentatifs des
catgories de dtenus prsentant le plus de risque suicidaire ". Pour le sociodmographe Nicolas Bourgoin, auteur dun ouvrage qui fait autorit en la matire, " le
dtenu a une probabilit dautant plus leve de se suicider quil est mis dans une
situation dinactivit force, la dtention tant dautant plus prgnante, donc plus
coteuse, et le suicide devenant alors pour lui un ultime moyen de raffirmer son
autonomie. Cette condition est compltement ralise dans le cas de lisolement
disciplinaire. [] Lisolement non disciplinaire prdispose aussi au suicide mais dune
faon moins nette car il laisse plus de libert au dtenu (en particulier la dprivation
des biens nest pas totale comme dans le cas de lisolement disciplinaire) ". Pour
Jean-Louis Terra, " les personnes dtenues en crise suicidaire ne doivent pas tre
places au quartier disciplinaire ". Plus gnralement, " la recherche dalternatives au
quartier disciplinaire est dvelopper ".
Le Comit National dvaluation du programme de prvention du suicide en milieu
carcral a constat quil convenait de " mieux utiliser la punition de cellule en
dveloppant lusage des sanctions disciplinaires alternatives la mise en cellule de
punition " et prconise le recours au " confinement ". Par ailleurs, il recommande de "
maintenir les parloirs familles et visiteurs sauf dcision contraire spcialement
motive par le chef dtablissement ".
La surveillance renforce, consistant multiplier les rondes durant la nuit et vrifier
le plus souvent possible que le dtenu est en vie, demeure la pratique de base. Le
rapport interdisciplinaire de 1996 avait pourtant estim que " la vigilance renforce ne
peut avoir les effets escompts que dans un temps donn ", ajoutant quun " tel
systme de prvention dans sa dimension totalitaire et dshumanisatrice, par la
pression quil ferait rgner, ne manquerait de gnrer en lui-mme des
comportements suicidaires. Il apparat, non seulement paradoxal, mais encore inutile
dans le long terme, de tenter dempcher la personne de vivre pour lempcher de
mourir ". La circulaire davril 2002 prend acte de cette position en affirmant que si la
vigilance " peut consister en une multiplication des rondes, mme de nuit [], il ne
saurait tre question de rduire la prise en charge dune personne dtenue en
dtresse de seules mesures de surveillance qui, dans certains cas, peuvent
aggraver son tat ".
Les actes auto-agressifs, qui sont souvent un indice du risque suicidaire, peuvent
tre considrs comme des moyens de pression auxquels linstitution pnitentiaire se
doit de ne pas cder. La circulaire de 1998 souligne pourtant que, " sil est constant
que certains actes auto-agressifs constituent, de la part du dtenu, un moyen de
pression par rapport linstitution carcrale, il nen demeure pas moins vrai que
celui-ci, qui ne peut tre prsum par ladministration, nest pas exclusif dune
souffrance et dun risque suicidaire srieux ". Dans son rapport publi le 19 juin
2001, le Comit europen pour la prvention de la torture estime dailleurs que "
lapprciation de gestes auto-agressifs ne peut tre laisse la discrtion de

ladministration pnitentiaire. Celle-ci ne peut tre valablement faite que par les
services de sant qualifis pour dterminer les causes de tels actes ainsi que leur
gravit et proposer une prise en charge approprie des dtenus concerns ".
Le rapport Terra recommande de son ct damliorer les conditions de dtention
afin dinstaurer " un climat propice aux confidences sur leur souffrance pour tous les
dtenus. Une telle atmosphre impose de rduire au maximum le stress et lanxit
des personnes dtenues notamment grce de bonnes relations entre les dtenus
et le personnel pnitentiaire, des conditions de vie dcentes, lassurance de ne
pas tre brutalis, au maintien de liens familiaux ". Ces progrs devraient concerner
les conditions matrielles de dtention (encellulement individuel, salubrit des
locaux) mais aussi des actions plus spcifiques pour les personnes qui ont des
difficults psychologiques ou des pulsions suicidaires (possibilit daccrotre les
visites familiales au del des conditions normales, prise en charge des dplacements
de la famille).
10. La CNCDH estime que le phnomne de sursuicidit en prison appelle de la part
du Gouvernement la mise en uvre dune politique de prvention dtermine, qui
soit vritablement considre comme prioritaire. Cette politique doit sappuyer sur le
rapprochement des conditions dexistence en prison de celles du milieu libre, seule
faon de permettre aux personnes dtenues les plus fragiles de limiter leur sentiment
dexclusion ou de disqualification et de maintenir une certaine matrise sur le cours
de leur vie. Cette proccupation doit guider les autorits dans la dtermination des
modalits de fonctionnement des tablissements. En particulier, la sursuicidit au
quartier disciplinaire implique que les autorits lui substituent dautres formes de
sanction, comme le confinement en cellule individuelle.
Par ailleurs, laccueil des dtenus arrivants doit tre organis dans des conditions
adquates afin de permettre de limiter au maximum le " choc carcral ". Le niveau de
la prise en charge medico-psychologique spcialise doit tre considrablement
rehauss, afin que des permanences soient assures dans les tablissements.
Dautre part, la possibilit doit tre prvue de recourir des mesures spcifiques de
prise en charge des personnes suicidaires, de nature restaurer lestime de soi chez
les intresss, allant de ladaptation des conditions individuelles de dtention
(relations avec lextrieur et activits amnages) la prise en charge en milieu
hospitalier extrieur.
b. La protection face la violence dautrui
La prison est le thtre de violences importantes. Les actes dagression contre
autrui, dtenus comme surveillants, sont quotidiens. Au vu des derniers
recensements des fautes disciplinaires oprs par ladministration pnitentiaire, il
apparat dune part que les fautes conscutives une agression physique entre
dtenus sont en augmentation : 6 013 en 2001 puis 6 806 en 2002. Lessentiel de
ces actes se droulent dans les maisons darrt : 4 673 en 2001, 5 358 en 2002.

Pour ce qui est des violences de dtenus lencontre de personnels, les mmes
dnombrements font tat de 1 311 fautes conscutives une violence physique en
2001 et de 1 785 en 2002. L encore, lessentiel du phnomne a lieu en maison
darrt :1 086 en 2001, 1 517 en 2002.
Un constat dnonc par les dputs qui notaient que la " surpopulation pnale est
donc lorigine dun traitement inflig aux dtenus qui peut tre considr, juste
titre, comme inhumain et dgradant ; elle nest bien videmment pas non plus
trangre la survenance de plus en plus frquente dactes dauto-agressions
(automutilations, tentatives de suicides ou suicides), dagressions entre dtenus, de
phnomnes de racket ou dactes de violence envers les surveillants ". Quant au
Snat, il estimait " Certes, incarcrer des personnes contre leur gr est en soi une
situation "violente". Pour autant, les manifestations de cette violence, les violences
contre soi, les violences contre les autres ne sont pas une fatalit, et dcoulent
directement de la surpopulation carcrale ". Dautre part, selon des sociologues
spcialiss dans le domaine carcral et particulirement sur lunivers des personnels
de surveillance, " Les risques dexplosion interne, dramatiques dans leurs
consquences, croissent avec la dimension toujours plus contraignante et intrusive
des dispositifs de scurit et lallongement du sjour en prison ".
Les premires victimes des violences entre personnes dtenues sont celles
incarcres pour des affaires de murs et les mineurs. La commission denqute du
Snat a pu " constater que ladministration pnitentiaire tait frquemment incapable
dassurer la scurit physique des " pointeurs ", voire fermait les yeux sur les
brimades dont ils font lobjet (insultes, crachats, racket, passages tabac, viols) ".
Concernant les mineurs, tous les interlocuteurs de la commission denqute de
lAssemble nationale ont galement soulign que " Ladministration pnitentiaire se
trouve trs dsempare en face de ces adolescents qui ont un comportement
exacerb en dtention, qui ont leurs rites, leurs codes et qui reconstituent lintrieur
des phnomnes de bandes ". Par ailleurs, plusieurs reprises ces dernires
annes, des violences mortelles entre prisonniers ont eu lieu. Au moins six cas de
dcs dus des violences entre dtenus auraient t dplors dans lespace de cinq
ans.
11. La CNCDH ritre ici son souhait de voir rapidement mis en application le
principe de lencellulement individuel, seul mme dassurer une protection
suffisante aux personnes dtenues. Dautre part, elle est davis quune meilleure
prservation des droits des personnes incarcres est de nature rduire les
phnomnes de violence au sein des prisons. Enfin, elle estime que les quartiers de
dtention doivent tre ramnags en units de taille humaine, en particulier
sagissant des quartiers rservs aux mineurs. Ceux-ci doivent en tous les cas tre
strictement spars des adultes.
Laccs aux soins et les questions relatives la sant sont encore trop peu
considres quil sagisse des soins dentaires, des problmes de vue, des
traitements dorthophonie interrompus cause de la prison, du suivi dun rgime

spcial des drogus (et des problmes de sevrage) des dtenus gs, des
personnes grabataires ou en phase terminale de maladie.
3. La protection du droit au respect de la vie prive et familiale
a. La protection de la vie prive
La ncessit damnager un espace privatif au profit du dtenu
Le droit au respect de la vie prive implique de garantir tout individu une sphre
dintimit dans laquelle il doit pouvoir conduire son existence comme il lentend.
Lintimit doit tre sauvegarde car elle constitue le cur de lidentit personnelle et
le fondement de la relation autrui. Cette protection implique que lindividu ait la
possibilit de se soustraire au regard dautrui, et spcialement celui de la
puissance publique, tout le moins certains moments de la journe et en certains
lieux quil puisse considrer comme privatifs. En effet, " La personnalit se dploie
ncessairement dans une portion despace dont lappropriation - ne serait-elle que
psychologique - lui est ncessaire. Ce territoire indispensable doit tre respect par
les tiers ".
En ltat du droit, la personne dtenue est soumise la surveillance constante des
personnels pnitentiaires. Larticle D. 270 du Code de procdure pnale nonce en
effet que ceux-ci " doivent tre constamment en mesure de sassurer de la prsence
effective des dtenus. Pendant la nuit, les cellules doivent pouvoir tre claires en
cas de besoin. Personne ne doit y pntrer en labsence de raison grave ou dun
pril imminent [] ". Aux termes de larticle D. 272, " des rondes sont faites aprs le
coucher et au cours de la nuit, suivant un horaire fix et quotidiennement modifi par
le chef de dtention, sous lautorit du chef dtablissement ". Lintensit du contrle
opr durant la nuit varie suivant les pratiques professionnelles ou selon que les
dtenus ont fait ou non lobjet de consignes particulires. La nature du contrle
nocturne peut consister en un coup dil au travers de lilleton mais encore en
lclairage inopin de la cellule, accompagn dun ordre intim au dtenu de faire un
mouvement. Lespace priv ou intime concd au dtenu se rsume alors peu de
chose : " Que lon soit seul ou non en cellule, le surveillant peut passer tout
moment au hasard, ou dans le cadre de sa ronde. On a toujours prsent lesprit le
fait quil va passer, et quil peut revenir. Cette pratique induit un climat de perscution
terrible. Lindividu est mis dans un tat de qui-vive permanent, de paranoa,
potentiellement coupable en permanence ".
12. La CNCDH recommande lamnagement de priodes durant lesquelles le dtenu
est labri du regard dautrui. Elle se doit de rappeler les amliorations
quengendrerait le seul respect du principe de lencellulement individuel.
Au demeurant, le ministre de la Justice avait prvu, lors de ses travaux
prparatoires de lavant projet de loi pnitentiaire en 2001, que la cellule soit

considre comme un " lieu clos ", pendant la " nuit lgale ", dlai pendant lequel la
surveillance naurait plus t exerce, hormis sur sollicitation du dtenu ou
circonstances spciales. Lintimit du dtenu se trouve galement bafoue par la
situation de promiscuit laquelle il est le plus souvent soumis en maison darrt. Le
fait dtre expos en permanence au regard de deux, trois, voire quatre autres
personnes est fortement dstructurant et met invitablement mal toute action de
rinsertion.

Lencadrement des fouilles des locaux


Les fouilles ordinaires des cellules sont prvues larticle D. 269 du Code de
procdure pnale. Leur frquence est laisse la discrtion du chef dtablissement.
Le Code se contente en effet de prciser que " linspection doit tre frquente et
minutieuse ". Ce texte prescrit que la fouille de la cellule a lieu en labsence de son
occupant, sans en voquer ni les causes ni les conditions. Ce dispositif peut se
traduire en pratique par des abus. Il suscite en tous les cas de nombreuses
contestations et provoque des tensions en dtention.
13. La CNCDH prconise de dfinir strictement le rgime juridique des fouilles de
cellules, en le calquant autant que faire se peut sur celui des perquisitions, compte
tenu de latteinte la vie prive et la proprit quelles supposent.
Une telle fouille ne devrait intervenir que sur dcision motive du chef
dtablissement. Elle serait alors mise en uvre en prsence du dtenu.
Des " fouilles gnrales " des locaux dhbergement et des lieux de vie collective
sont ralises de faon ponctuelle, sur dcision de ladministration centrale. Elles
sont gnralement opres par des quipes volantes de ladministration pnitentiaire
avec le concours des forces de lordre. Elles sont parfois loccasion dune
dgradation ou de la dispersion de certains effets personnels de dtenus. Les
conditions dans lesquelles sont ralises ces fouilles gnrales ne sont gure
satisfaisantes. En particulier, le regroupement des dtenus pendant des heures en
cour de promenade dans lattente de lachvement des oprations devrait tre vit.
En pratique, ces oprations visent souvent affirmer lautorit de ladministration,
lexprience dmontrant que les bnfices en termes de scurit sont limits. La
disproportion entre les effets ngatifs des fouilles sur la vie des dtenus et les
rsultats quelles offrent est notoire. Selon la CGT pnitentiaire, " si ces fouilles
dtablissement ont le mrite de faire le mnage, quel est leur vritable intrt pour
la scurit, peu ou pas de prises spectaculaires (essentiellement des tlphones
portables et un peu de drogue), tension accrue dans les tablissements, pour la
plupart surpeupls ".
14. La CNCDH est davis que ce type de fouille gnrale ne doit tre mis en uvre
que sur dcision de lautorit judiciaire en cas de prsomption srieuse de crimes ou

de dlits. Il apparat galement ncessaire quil ne soit pratiqu quen prsence


dune autorit de contrle indpendante disposant de moyens suffisants pour veiller
au bon droulement des oprations.

Le contrle des correspondances


Les correspondances crites et tlphoniques vhiculent lintimit de la vie prive.
Elles savrent essentielles en prison, dans la mesure o elles permettent de
prserver des relations affectives que lespacement des visites et lloignement
gographique du lieu dincarcration viennent souvent contrarier.
Les prvenus peuvent crire sans limitation aux personnes de leur choix (art. D. 65
du CPP) sous rserve de disposition contraire manant du juge dinstruction.
Sagissant des condamns, ils " peuvent crire toute personne de leur choix et
recevoir des lettres de toutes personnes [] Le chef dtablissement peut toutefois
interdire la correspondance occasionnelle ou priodique avec des personnes autres
que le conjoint ou les membres de la famille dun condamn lorsque cette
correspondance parat compromettre gravement la rinsertion du dtenu ou la
scurit et le bon ordre de ltablissement " (art. D. 414 du CPP).
Les courriers doivent tre lus par ladministration " tant larrive quau dpart " (art.
D. 416 du CPP), lexception de la correspondance avec les autorits judiciaires et
certaines autorits administratives ainsi quentre prvenus et avocats. Compte tenu
de limpossibilit pour ladministration de contrler chaque lettre, la circulaire du 19
dcembre 1986, aprs avoir indiqu que la lecture na pas tre systmatique,
prcise que " ceux dont la personnalit fait craindre que leur courrier comporte des
informations susceptibles de mettre en cause la scurit des personnes ou celles
des tablissements " subissent " un contrle rgulier ". Ladministration pnitentiaire
peut dcider de retenir les lettres " lorsquelles contiennent des menaces prcises
contre la scurit des personnes ou celles des tablissements pnitentiaires " (art. D.
415 du CPP). Sagissant des conversations tlphoniques, elles sont en principe
coutes par le personnel pnitentiaire (art. D. 417 du CPP) et sont parfois
enregistres. Ce contrle opr sur la correspondance aboutit une auto-censure de
la part des dtenus et de leurs proches dans leurs changes. Les uns comme les
autres sabstiennent dvoquer des sujets trop personnels. Cette autolimitation peut
conduire un appauvrissement des rapports affectifs et en dfinitive un isolement
sentimental de la personne dtenue.
15. La Commission prconise une limitation du contrle des correspondances par
ladministration une vrification externe des lettres. Lorsque cette vrification
laisserait prsumer la prsence dun objet illicite, le courrier pourrait tre ouvert en
prsence du dtenu. Un contrle plus approfondi du contenu du courrier ne pourrait
tre opr que sur dcision judiciaire.

Le droit la sexualit
Le droit la sexualit trouve son fondement dans diverses rgles : droit lintimit de
la vie prive (article 8 de la Convention europenne des droits de lhomme),
lobligation de cohabitation du Code civil. Corrlativement, le droit de fonder une
famille suppose la possibilit de procrer. Il est noter cet gard que si la Cour
europenne des droits de lhomme na pas encore, dans ltat actuel des choses,
pos en principe que les autorits devaient assurer aux personnes dtenues la
possibilit davoir des relations sexuelles, elle a cependant nonc dans larrt
Kalashnikov c. Russie, du 18 septembre 2001, quelle notait avec sympathie le
mouvement de rforme dans diffrents pays europens visant permettre des visites
conjugales. Par ailleurs le Comit europen de prvention de la torture a demand
au gouvernement franais, quatre reprises, de prvoir des visites conjugales.
Le Code de procdure pnale est muet sagissant de la question de la sexualit des
personnes dtenues. Aucune autorisation ni aucune interdiction ne la concerne.
Lattitude des services pnitentiaires cet gard varie fortement dun tablissement
pnitentiaire lautre. Dans un certain nombre de prisons, les relations sexuelles aux
parloirs sont tolres par le personnel. Dans dautres, il est recouru larticle D. 2492-5 du Code de procdure pnale, qui prohibe le fait " dimposer la vue dautrui
des actes obscnes ou susceptibles doffenser la pudeur ", pour tenter dy faire
chec. Compte tenu de la configuration des parloirs, ces relations se droulent
toujours dans des conditions indcentes. Le CPT formulait cet gard lobservation
suivante : " Entretenir des relations sexuelles dans ces conditions est dgradant la
fois pour le couple en question et les spectateurs obligs (que ce soit dautres
dtenus/visiteurs, ou des fonctionnaires pnitentiaires) ". Par consquent le Comit a
invit le gouvernement franais organiser des visites qui " aient lieu dans des
conditions aussi voisines que possible de la vie courante, favorisant le maintien de
relations stables ".
A ce jour, trois sites exprimentaux ont ouvert (ou doivent ouvrir brve chance)
lintrieur du centre pnitentiaire de Rennes, des maisons centrales de Poissy et de
Saint Martin en R. Les units exprimentales de visite familiale (UEVF) offrent aux
dtenus condamns la possibilit de recevoir des membres de leur famille au sein de
locaux spcialement amnags dont lorganisation matrielle respecte la discrtion,
lintimit des changes. Les units sont des appartements implants dans
ltablissement pnitentiaire. Pour solliciter un accs en UEVF, les dtenus doivent
tre condamns dfinitifs (et affects lun des trois sites). Ils ne doivent pas non
plus bnficier de permissions de sortir ou autre amnagement de peine garantissant
le maintien des liens familiaux, quils soient ou non dans les conditions lgales pour
en bnficier. Peuvent demander un accs aux units de vie, les membres de la
famille proche ou largie et les personnes justifiant dun lien affectif solide avec la
personne incarcre dans le cadre dun projet familial. Le chef dtablissement
dtermine la dure de la visite, qui schelonne entre 6 heures minimum et 48 heures
maximum. Une fois par an, une visite de 72 heures peut tre accorde. Des
contrles et des interventions des personnels pnitentiaires peuvent avoir lieu au
cours de la visite.

16. La CNCDH recommande la gnralisation du systme dunits de vie familiale.


Dans le cadre des parloirs ordinaires, elle souhaite galement que les visites se
droulent labri des regards extrieurs. Au demeurant, le ministre de la Justice
avait envisag, dans le cadre de ses travaux d'laboration de l'avant-projet de loi
pnitentiaire, que les visites pourraient se drouler sans surveillance. Ce principe
devrait dsormais tre inscrit dans les textes.

b. Le maintien des liens familiaux


Les visites au parloir
Les relations familiales des personnes dtenues sont places sous la protection de
larticle 8 de la Convention europenne des droits de lhomme.
Aux termes de cet article, les restrictions apportes par les autorits ce droit
constituent des ingrences qui doivent, ds lors, rpondre un besoin social
imprieux et ne pas tre disproportionnes au regard des ncessits de lordre public
invoques. En particulier, les organes de la Convention europenne estiment que "
Le fait de dtenir une personne dans une prison loigne de sa famille tel point que
toute visite savre en fait trs difficile peut constituer une ingrence dans sa vie
familiale, la possibilit pour les membres de la famille de rendre visite au dtenu
tant un facteur pour le maintien de la vie de famille ". Larticle 8 astreint dautre part
lEtat prendre les mesures ncessaires pour permettre aux intresss de mener
une vie familiale normale. La Cour europenne considre cet gard quil est
essentiel " que ladministration pnitentiaire aide le dtenu maintenir un contact
avec sa famille proche ".
Par ailleurs, la Convention internationale sur les droits de lenfant nonce en son
article 3-1 que " Dans toutes les dcisions qui concernent les enfants, quelles soient
le fait dinstitutions publiques ou prives de protection sociale, des tribunaux, des
autorits administratives ou des organes lgislatifs, lintrt suprieur de lenfant doit
tre une considration primordiale ". Par consquent, les autorits administratives ne
doivent pas, par leurs dcisions, porter atteinte lintrt suprieur de lenfant, y
compris lorsque ce dernier nen est pas le destinataire direct. Lautorit parentale,
comme le droit pour un enfant voir ses liens familiaux maintenus avec son parent et
voir celui-ci conserver envers lui une responsabilit effective, sont galement
protgs (art. 9, 16, 18). Sagissant de lenfant priv de libert, la Convention affirme
qu" il a le droit de rester en contact avec sa famille par la correspondance et les
visites, sauf circonstance exceptionnelle " (art. 37-c).
Le Code de procdure pnale nonce qu" En vue de faciliter le reclassement familial
des dtenus leur libration, il doit tre particulirement veill au maintien et
lamlioration de leurs relations avec leurs proches, pour autant que celles-ci
paraissent souhaitables dans lintrt des uns et des autres " (art. D. 402). Il prvoit

un minimum dune visite par semaine pour les condamns et trois pour les prvenus
(art. D. 410).
Dans la pratique toutefois, " la rponse de ladministration pnitentiaire face cet
impratif de maintien des liens familiaux parat, bien des gards, peu satisfaisante
". Les proches des dtenus se heurtent frquemment des " obstacles matriels
souvent dmesurs pour des familles dfavorises ". La difficult la plus importante
laquelle elles peuvent tre confrontes est lloignement du lieu de dtention.
Sagissant des prvenus, ils sont en principe incarcrs dans la maison darrt du
ressort du sige de la juridiction saisie de laffaire pnale. Les condamns, quant
eux, peuvent tre affects en tablissement pour peines sur dcision du ministre de
la Justice ou dune direction rgionale de ladministration pnitentiaire. Faute de
disposition contraignante, le critre du lieu de rsidence des proches des intresss
ne revt quune importance relative au regard des considrations de scurit ou
encore des impratifs de gestion de places. La circulaire du 9 dcembre 1998
relative aux procdures dorientation et aux dcisions daffectation des condamns
affirme pourtant que les oprations de transferts en vue de dsencombrer un
tablissement, " en dpit de lurgence qui le plus souvent sy attache, doivent tre
guides par le mme souci dindividualisation qui prvaut toute affectation et se
fonder, autant que possible, sur le volontariat des personnes concernes. Ainsi, doit
tre vit le transfert de dtenus recevant des visites frquentes ".
Le problme de lloignement peut galement rsulter dun transfert impos au
dtenu durant lexcution de sa peine. Ce type de mesure demeure couramment
utilis titre de sanction occulte lencontre dindividus jugs difficiles. Un
responsable syndical indiquait ainsi devant la commission denqute de lAssemble
nationale que ladministration avait pour habitude de " pratiquer le "tourisme
pnitentiaire", cest--dire le dplacement des dtenus dun tablissement lautre ".
Dans la prise de ses dcisions, qui ne devraient pas tre considres comme des
mesures dordre intrieur, ladministration pnitentiaire refuse encore aujourdhui de
recueillir les observations du dtenu dans le cadre du dbat contradictoire prvu
pourtant par la loi du 12 avril 2000. Dans ces conditions, la situation familiale des
destinataires est souvent ignore par lautorit administrative. Quel que soit le motif
de lloignement du proche incarcr, les cots des dplacements pour se rendre au
parloir peuvent savrer trs levs pour les familles. Certaines dentre elles sont
contraintes de parcourir la France entire dans les deux sens pour une visite
effective dune demi-heure.
Paralllement, linaccessibilit dun certain nombre dtablissements pnitentiaires et
les horaires des parloirs peuvent galement contraindre les familles restreindre
leurs visites. En maison darrt, il nest gnralement possible de rencontrer les
prvenus que durant la semaine, lexclusion du week-end. Dautre part, une partie
des tablissements ne sont pas accessibles en transports publics. Un tiers des
prisons ne sont pas desservies par les transports en commun les jours de parloirs.
Enfin, de fortes disparits se font ressentir dans lorganisation des parloirs selon les
tablissements. La dure des visites varie fortement dune prison lautre, mme de
catgorie identique. Quant aux modalits de rservations des parloirs, elles se
rvlent souvent fort problmatiques (bornes lectroniques en panne, standards
tlphoniques saturs, horaires de prise de rendez-vous absurdes).

Les conditions fort peu satisfaisantes dans lesquelles les dtenus entretiennent
actuellement des relations avec lextrieur rendent indispensable une intervention
lgislative en ce domaine. Il convient de garder lesprit que non seulement la
famille ne doit pas tre frappe par la sanction prononce contre lindividu incarcr,
mais encore que le maintien des liens familiaux est une donne essentielle pour le
retour dans de bonnes conditions la socit libre. Ainsi que la soulign le CPT, "
permettre aux dtenus de maintenir des relations affectives avec leurs proches
contribuerait prserver leur bien-tre psychologique et, partant, allger la tension
inhrente la privation de libert, en particulier lorsque celle-ci se prolonge ". Aussi
bien, " le principe directeur [en cette matire] devrait tre de promouvoir le contact
avec le monde extrieur ; toute limitation de tels contacts devrait tre fonde
exclusivement sur des impratifs srieux de scurit ou sur des considrations lies
aux ressources disponibles ".

17. Dans cette perspective, la CNCDH estime que les dcisions daffectation des
condamns doivent prioritairement tre dictes en considration des exigences de
stabilit de leur situation familiale - spcialement sils ont des enfants - et au regard
dautres lments de resocialisation comme la formation, lemploi ou le contenu dun
plan dexcution de la peine.
Les dcisions devraient ncessairement tre motives en fonction de ces
paramtres. Dautre part, une mesure administrative aboutissant rompre une
situation tablie et loignant un dtenu de sa famille ne pourrait intervenir que pour
un motif imprieux dintrt gnral.

18. La CNCDH recommande galement que les prvenus dont linstruction est
termine et qui attendent leur comparution devant la juridiction de jugement puissent
bnficier dun rapprochement familial dans cet intervalle.
Les dcisions relatives laffectation et ses changements devraient relever de
lautorit judiciaire, ou tre prises sur son avis conforme, en raison de leurs
consquences en matire dapplication des peines (art. D. 146 du CPP). Elle ritre
ici sa demande que les autorits pnitentiaires organisent, avant la prise dune
dcision daffectation, un dbat contradictoire avec lintress.
19. Sagissant du rgime des visites, la CNCDH est davis que le systme de parloirs
en vigueur dans les tablissements pour peines - permettant des rencontres de
plusieurs heures voire de deux demi-journes successives en semaine comme en
week-end - soit tendu toutes les prisons.

Le pacte civil de solidarit


Il apparat impossible pour les personnes dtenues de souscrire un pacte civil de
solidarit (PACS) en raison de la ncessit pour les deux cocontractants den faire la
dclaration conjointe - ce qui suppose leur prsence concomitante au greffe du
tribunal de grande instance - et parce que larticle 515-3 du Code civil exige une
rsidence commune.
20. La CNCDH recommande donc une modification des modalits dapplication de
larticle 515-3 du Code civil qui permettent au greffier du tribunal de grande instance
de se dplacer dans ltablissement pnitentiaire, sur rquisition du procureur de la
Rpublique, afin denregistrer la dclaration conjointe des cocontractants.
Lenfant dun parent dtenu
Concernant lensemble des dispositions relatives au maintien des liens entre parents
dtenus et leurs enfants, lintrt de ces derniers doit prvaloir sur toutes autres
considrations. Cette proccupation doit tre prsente lesprit du lgislateur
dautant plus que " Chaque anne, plusieurs dizaines de milliers denfants, entre 70
et 80 000, sont confronts la sparation impose par la dtention dun de leurs
parents ". En outre, lincarcration des parents de jeunes mineurs, et particulirement
des mres de mineurs de cinq ou six ans, doit tre exceptionnelle et, conformment
aux recommandations europennes, limite aux situations o la mre est considre
comme dangereuse pour son enfant ou lorsquelle a port atteinte ses propres
enfants. La sparation de la mre et de lenfant ne doit plus tre fixe lge de dixhuit mois, mais tendue, comme dans dautres Etats, trois ans, et tre trs
progressive.
Laccs au tlphone
Aujourdhui, seuls les condamns dtenus en tablissement pour peines peuvent
tlphoner. La priodicit des communications autorises est en thorie dune fois
par mois dans les centres de dtention et exceptionnelle dans les maisons centrales.
Lusage sest cependant rpandu de permettre aux dtenus de tlphoner au moins
une fois par semaine dans ces deux catgories dtablissements, mme si les chefs
dtablissement tendent actuellement revenir sur cette tolrance. Pour le reste, en
ce domaine comme dans bien dautres, la pratique est fort variable selon les sites.
Dans un certain nombre, les dtenus peuvent tlphoner presque sans limitation.
Dans dautres, quelques-uns bnficient dun traitement de faveur vis--vis de
lensemble de leurs codtenus.
En revanche, les dtenus des maisons darrt nont pas la possibilit de tlphoner.
Cette interdiction est une exception au regard des situations gnralement en
vigueur en Europe. A quatre reprises (1991, 1994, 1996, 2000) le CPT a demand
aux autorits franaises de revenir sur cette interdiction. " Le CPT considre que le
refus total [de contact tlphonique] est inacceptable, notamment lgard des
dtenus qui ne reoivent pas de visites rgulires de membres de leur famille,
cause de la distance sparant celle-ci de la prison ". Le Comit europen relve

galement " quune telle approche sloigne de celle suivie dans dautres pays
europens ".
21. La CNCDH prconise une gnralisation de laccs au tlphone lensemble
des prisons. Elle recommande de saffranchir des restrictions quant au nombre des
appels vers lextrieur tant elles apparaissent la fois injustifies et ingalement
appliques. Elle souhaite galement que la possibilit pour les dtenus de recevoir
des appels de lextrieur soit amnage, au besoin limite un nombre restreint de
correspondants et suivant des rendez-vous fixs par avance.

4. Le respect du droit lenseignement et la formation


Dans sa rsolution du 17 dcembre 1998 sur le respect des droits de lhomme dans
lunion europenne, le parlement europen " dplorait et s'inquitait [] de labsence
frquente, l'intrieur des structures carcrales, d'activits professionnelles,
ducatives, culturelles et sportives indispensables pour prparer efficacement et
vritablement le dtenu un retour la vie civile ". Le mme jour, il demandait aux
Etats membres " dappliquer intgralement les dispositions des rgles pnitentiaires
du Conseil de lEurope, notamment la participation au travail, lenseignement et la
formation ainsi quaux activits socio-ducatives, culturelles et sportives, tous
lments qui contribuent la dignit et la rinsertion civile du prisonnier ".
La prise en charge ducative dans les prisons incombe aux ministres de lEducation
nationale et de la Justice. Selon les termes de la convention interministrielle du 29
mars 2002, " Lenseignement correspond un droit pour les personnes prives de
libert ". La proportion de dtenus scolariss est relativement stable sur les trois
dernires annes : 59,9 % en 2000, 60,1 % en 2001 et 59,3 % en 2002. A la rentre
de septembre 2002, 368 enseignants ont assur la formation gnrale de lensemble
de la population dtenue (361 en septembre 2001). Malgr cette augmentation du
nombre demplois denseignants temps plein, le taux dencadrement a baiss pour
stablir 20,8 heures denseignements en moyenne pour 100 dtenus en 2002 (23
heures en 2001). Cette " chute brutale du taux dencadrement tient la hausse de la
population incarcre que ne compensent pas les crations de postes et lattribution
dheures supplmentaires " estime la Commission nationale de suivi de
lenseignement en milieu pnitentiaire. Elle souligne galement que le budget des
Units pdagogiques rgionales (UPR), qui ont en charge les formations initiales et
diplmantes, a baiss en 2002 " en valeur absolue comme en valeur relative ". Cette
baisse du taux dencadrement sest accompagne dune baisse du temps de
scolarisation. " La tendance la rduction du nombre dheures repre lan pass se
confirme : en 2001, 29 % des personnes taient scolarises avec moins de six
heures de cours par semaine. En 2002, elles taient 32,5 % et en 2003, elles sont
33,6 % ", estime la Commission. La moyenne des heures de scolarisation
(enseignement et activits transversales : langue, sport, informatique) est de 8, 6 par
semaine en tablissement pour peines et de 9 en maison darrt.

Si lobligation scolaire ne sapplique qu lgard des mineurs de moins de seize ans,


une politique incitative doit tre mene lgard des autres jeunes dtenus. Ils
doivent bnficier dune prise en charge spcifique. Lencadrement scolaire de ces
jeunes demeure pourtant srieusement limit. Ainsi, pour ce qui est des heures
d'enseignement, la moyenne nationale s'lve 13,3 heures hebdomadaires. Le
principe de " lisolement complet " prvue par la loi du 9 septembre 2002 interdit
dornavant toute possibilit de faire participer les mineurs aux cours dispenss aux
adultes. Ainsi, les effectifs denseignants ncessitent dtre doubls. A louverture
des nouveaux tablissements pnitentiaires pour mineurs prvue pour la fin de
lanne 2005, la Commission nationale de suivi de lenseignement estime que 32
postes denseignants temps plein et 400 heures de vacations seront ncessaires.
Le 26 juin 2002, la commission denqute du Snat sur la dlinquance des mineurs a
tir un bilan svre de la prise en charge ducative des mineurs dans les
tablissements pnitentiaires. Pour elle, " malgr les efforts accomplis par
lEducation nationale et la Justice, le temps de scolarisation des mineurs incarcrs
ne dpasse gure dix douze heures par semaine ". En outre, la commission "
constate que cet enfermement est souvent pratiqu dans de mauvaises conditions et
quil est synonyme de ruptures de prises en charge, de discontinuit ". Un avis qui
rejoint celui du Parlement europen qui a estim ds 1998 " que les mineurs dge
nont pas leur place dans les tablissements pnitentiaires " et qui a prconis "
linstauration dun droit pnal constructif et humain pour les jeunes, qui soit bas sur
leur responsabilit et leurs aptitudes, prvoie des alternatives leur incarcration et
des mesures visant combler, autant que possible, des lacunes affectives et
ducatives souvent lorigine des attitudes reproches ".
Les niveaux scolaires trs htrognes et l'importante proportion de situations
d'chec scolaire imposent une pdagogie et un cursus scolaire adapts. Les
personnes en situation dillettrisme ou danalphabtisme doivent tre considres
comme prioritaires dans l'accs l'enseignement. Lors des valuations de
lillettrisme faites par les enseignants au cours de lanne 2002, 18,3 % des dtenus
taient en situation dillettrisme ou danalphabtisme et 13,9 % prouvaient des
difficults lors de la lecture. Lors de larrive des personnes en dtention, un
reprage systmatique de lillettrisme doit tre assur auprs des dtenus sans
diplme, de niveau infrieur au CAP ou ceux pour lesquels il existe un doute sur le
diplme dclar. Nanmoins, le rapport en date 25 avril 2003 de la commission de
suivi de lenseignement souligne que le dispositif de reprage de lillettrisme na
touch que 54 % des dtenus.
L'administration pnitentiaire rapporte quau cours de lanne 2002, 11 503 dtenus
ont t inscrits dans une formation de niveau primaire et 6 858 dtenus ont t
inscrits dans une formation de lutte contre l'illettrisme ou d'alphabtisation, ce qui
reprsente 58 % des dtenus scolariss. Il est cependant ncessaire de prciser
quau cours de lanne 2002, une forte rotation des personnes au sein de ces
formations a eu lieu. Les demandes de formation ont souvent t abandonnes au
profit dun emploi pnitentiaire rmunr.

22. Convaincue que lducation est un moyen dhumaniser les conditions de vie au
sein de la prison, quelle favorise la resocialisation, et quelle vient combler de
nombreux besoins au sein de la population des personnes incarcres, la CNCDH
considre que tous les dtenus doivent tre mis en situation, y compris sur le plan
matriel par loctroi de bourses et par lamnagement de leur emploi du temps, de
pouvoir bnficier dun enseignement visant " au plein panouissement de la
personnalit humaine ", et conu comme un moyen permettant de comprendre la
socit et de pouvoir jouer un rle dans son fonctionnement dans le futur.

5. Lapplication du droit du travail


Le Parlement europen a demand aux pouvoirs publics " de prvoir au sein des
structures carcrales un maximum de possibilits de travail et de formation culturelle
et sportive, indispensables pour prparer efficacement le retour du dtenu la vie
civile ". Il a galement estim que toute personne incarcre devait avoir " la
possibilit deffectuer un travail digne et dment rtribu ". Pour sa part, dans le
cadre de ses Rgles pnitentiaires, le Conseil de lEurope prcise que "
lorganisation et les mthodes de travail dans les tablissements doivent se
rapprocher autant que possible de celles qui rgissent un travail analogue dans la
communaut, afin de prparer les dtenus aux conditions normales du travail libre ".
De son ct, le CPT considre que " La situation de lemploi au sein dun
tablissement pnitentiaire ne devrait pas tre dicte exclusivement par les forces du
march ".
En droit interne, larticle 34 de la Constitution prvoit que " la loi dtermine les
principes fondamentaux du droit du travail ". Le Code pnal rprime, en son article
225-13, " le fait dobtenir dune personne dont la vulnrabilit ou ltat de
dpendance sont apparents ou connus de lauteur, la fourniture de services non
rtribus ou en change dune rtribution manifestement sans rapport avec
limportance du travail accompli ". Dans sa partie lgislative, le Code de procdure
pnale dispose simplement que " les relations de travail des personnes incarcres
ne font pas lobjet dun contrat de travail ". Toutefois, les principes gnraux du droit
du travail doivent tre considrs comme trouvant sappliquer, condition qu'ils ne
soient pas incompatibles avec les exigences du service public.
Depuis la loi du 22 juin 1987 relative au service public pnitentiaire, lobligation de
travail pour le prisonnier a disparu en France pour laisser place la ncessit pour
les services pnitentiaires de prendre " toutes les dispositions pour assurer une
activit professionnelle aux dtenus qui le souhaitent ". Larticle 720 du Code de
procdure pnale prcise galement que " les activits de travail sont prises en
compte pour lapprciation des gages de rinsertion et de bonne conduite des
condamns ". Concrtement, la personne incarcre peut occuper une fonction de
manuvre dans un atelier de sous-traitance industrielle ou participer lintendance
de la prison (nettoyage, distribution des repas, gestion des stocks). Dans le premier
cas, il sagira dune activit de production qui seffectue pour le compte de la Rgie

industrielle des tablissements pnitentiaires (RIEP) ou au bnfice dune entreprise


extrieure qui a pass un contrat de concession avec ltablissement pnitentiaire.
Dans le second cas, il sagira dun service gnral pour le compte de ladministration
pnitentiaire.
Les rgles rgissant les relations de travail sont dtermines par dcret. Ainsi,
larticle D 103 du Code de procdure pnale nonce que " sont exclusives de tout
contrat de travail les relations qui stablissent entre ladministration pnitentiaire et le
dtenu auquel elle procure un travail ainsi que les relations entre le concessionnaire
et le dtenu mis la disposition selon les conditions dune convention administrative
qui fixe notamment les conditions de rmunration et demploi ".
A lissue de ses travaux en juin 2000, la commission denqute de lAssemble
nationale avait estim que " labsence de respect du droit du travail ruine la
conception mme du travail pnal comme outil dinsertion ". En guise de perspective,
les dputs estimaient que " lintroduction du droit du travail deviendra de toute faon
incontournable et les obstacles juridiques doivent pouvoir tre levs ". En juin 2002,
un rapport du Snat sur le travail en prison a considr que " le pragmatisme de
ladministration pnitentiaire correspond un bricolage permanent, qui amne faire
du travail pnitentiaire un " non-travail " : celui-ci est une occupation parmi dautres,
sans aucun des attributs que revt le travail ".
En dpit de ces divers constats et recommandations, le dispositif lgislatif na pas
connu dvolution notable. Labsence de contrat de travail, outre quelle permet des
rmunrations trs faibles, induit de multiples drogations au droit commun qui sont
prjudiciables aux dtenus. Ainsi, ils ne peuvent toujours pas bnficier dune dure
du travail dfinie, de formation professionnelle lie lexercice dune activit, dune
reprsentation auprs de lemployeur ou dun droit la syndicalisation, de congs
pays et de prime de licenciement. Par le biais de la circulaire du 27 aot 2001,
ladministration a certes reconnu la ncessit de " rapprocher le travail pnitentiaire
du droit commun ", mais les actions menes dans ce sens restent embryonnaires.
Dans le meilleur des cas, les services pnitentiaires se limitent remettre au dtenu
un " support dengagement professionnel ", sans valeur juridique, qui fixe la dure et
la nature de lemploi, la formation qui lui est associe, la rmunration ainsi quun
rglement intrieur des ateliers.
Depuis une dizaine dannes, le taux dactivit des dtenus (part des dtenus
disposant dune activit rmunre) se stabilise autour de 40 %. Celui-ci tait de 41,4
% en 1993, 40,9 % en 1997, 43,2 % en 1999, 46,5 % en 2000 et 43,1 % au premier
semestre 2002. Ces fluctuations ne sont pas dues lvolution de loffre de travail.
En effet, le nombre de prisonniers bnficiant dun emploi stable ou intermittent
continue de stagner : 21 820 dtenus ont travaill en 2000 contre 21 942 en 1996.
Au regard de ces chiffres, il apparat clairement que la hausse du taux dactivit entre
1997 et 2000 nest pas due une croissance de loffre de travail mais la diminution
du nombre de personnes incarcres (4 609 dtenus en moins entre le 1er janvier
1996 et 2000). A lissue de ses derniers travaux, le Snat a constat que " la hausse

du nombre de dtenus conduit une dtrioration inluctable du taux dactivit ". Un


avis confirm par les chiffres les plus rcents faisant tat dune rduction du taux
dactivit qui est pass de 46,5 % en 2000 43,1 % au premier semestre 2002.
Selon les calculs snatoriaux " en soustrayant du nombre de dtenus nayant pas de
travail ceux qui ne peuvent ou ne souhaitent travailler, il manque plus de 10 000
emplois en prison ". Si lon sen tient aux dfinitions officielles de lINSEE, la
population active en milieu carcral comprend 32 000 dtenus environ (22 000 qui
travaillent et 10 000 qui cherchent un emploi) et le taux de " chmage " (part des
personnes la recherche dun emploi dans la population active) slve 31 % dans
les prisons franaises. Ce taux est donc plus de trois fois suprieur la moyenne
nationale. Il est noter que ces dtenus demandeurs demploi ne bnficient
daucune indemnit de chmage.
Au premier semestre 2002, les dtenus affects au service gnral percevaient en
moyenne 178 euros par mois travaill. Pour le travail en production, un salaire
horaire minimum de ladministration pnitentiaire (SMAP) a t institu. Au 1er
janvier 2002, il tait fix 2,76 euros en maison darrt et 2,99 euros en
tablissement pour peines. Au premier semestre 2002, un dtenu gagne en principe,
pour chaque mois travaill en concession 373 euros (351 euros dans les prisons 13
000) et celui qui occupe un emploi la RIEP reoit 460 euros. Mais ces chiffres ne
traduisent pas le niveau rel des rmunrations car ils sappliquent pour un mois
travaill temps plein alors que la priode dactivit dun dtenu sur un an est trs
rduite. Ainsi, le rapport du Snat value quau cours de lanne 2000, les dtenus
ont en moyenne travaill 104 jours pour une rmunration moyenne annuelle nette
de 1 950 euros, soit 162 euros par mois. Des donnes qui ont suscit ce
commentaire de la part du Snat : " Les rmunrations mensuelles moyennes
restent donc faibles. Compte tenu des priodes dinactivit, les rmunrations
annuelles sont encore plus limites ". Si lon rapproche le niveau des rmunrations
nettes du cot de la vie en prison, force est de constater que lquilibre financier
dune personne dtenue est prcaire. On estime gnralement quil faut entre 150 et
200 euros minimum pour vivre en prison en considrant les prix majors de la
cantine et la location trs onreuse de la tlvision. La rmunration moyenne tant
de 162 euros par mois, elle permet peine au dtenu dassurer les dpenses
essentielles et, en aucun cas, daider sa famille ou daccrotre le remboursement des
parties civiles. A titre de comparaison, selon les informations recueillies par le Snat,
la rmunration du travail des dtenus en Italie prvoit que leur " montant ne peut
pas tre infrieur aux deux tiers de ce qui est prvu par les conventions collectives
correspondantes ".
La Commission sassocie lanalyse dveloppe par les acteurs locaux de la maison
darrt de Fleury-Mrogis qui, consults sur ces questions par le ministre de la
Justice le 21 mars 2001, ont jug qu" il est indispensable de donner enfin aux
personnes incarcres qui travaillent un salaire dcent, dans le cadre dun contrat de
travail rglementant leurs rapports avec leur employeur, ceci afin de leur garantir des
congs pays, lindemnisation des arrts de travail, des accidents du travail et des
congs de maternit, ce qui nest nullement le cas lheure actuelle. Il est
manifestement possible de trouver des employeurs qui rmunrent correctement les
dtenus, puisque cela se pratique dj dans certains tablissements ".

La Commission a pris acte du fait que le ministre de la Justice stait dclar


favorable une telle volution : " Sagissant du droit au travail, le projet de loi posera
le principe dun contrat de travail rgissant lexercice demplois rmunrs au sein
des tablissements pnitentiaires, pass directement entre le dtenu et lemployeur
ou bien entre le dtenu et ladministration pnitentiaire. Dans tous les cas, le dtenu
bnficiera de garanties comparables celles que le droit commun amnage. Le
montant de la rmunration sera fix par rfrence au SMIC ".
Les personnes incarcres qui connaissent des difficults particulires (indigence,
handicap, ) devraient pouvoir bnficier des aides justifies par leur tat, dans le
respect de la lgislation en vigueur adapte la situation de dtention. Le droit au
travail est bien entendu essentiel et rsoudrait sans doute, sil parvenait tre effectif
pour tous ceux qui le souhaitent, la question des ressources des dtenus, mais il
semble ncessaire de penser aussi, pour ceux qui nauraient pas la possibilit de
travailler et subissent une absence de ressources, la possibilit davoir droit une
aide sociale non discriminatoire.
23. La CNCDH estime que les pouvoirs publics doivent proposer une offre de travail
suffisante la fois en quantit, pour garantir un minimum de ressources, et en
qualit, pour inscrire le travail dans une dmarche la fois qualifiante et
pdagogique prparant la rinsertion. Le prisonnier devra bnficier dun contrat
de travail et lapplication du code du travail ne devra plus se limiter au seul respect
des conditions dhygine et de scurit, mais concerner tout le moins les lments
essentiels de la relation individuelle de travail.
6. Leffectivit du droit de vote
Larticle 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques tablit " le droit
et la possibilit " de voter tout citoyen, " sans restrictions draisonnables ". En
France, le droit de vote constitue un attribut de la citoyennet et est consacr par le
Conseil constitutionnel. Pourtant, comme le soulignait en juin 2000 la commission
denqute snatoriale, " Il est quasiment inexistant en prison car aucune disposition
nest prvue pour en faciliter lexercice ".
Les prvenus jouissent de la totalit de leurs droits lectoraux. Seules les personnes
condamnes antrieurement au 1er mars 1994 en sont prives. Depuis cette date, la
suppression du droit de vote nest plus automatique. La seule obligation qui pse
actuellement sur le chef dtablissement est dinformer les personnes dtenues
suffisamment longtemps lavance de leur possibilit de voter par procuration. Mais
il nexiste aucune mesure significative pour sassurer de la bonne excution de cette
" obligation " (simple organisation par circulaire).
24. La CNCDH considre que tout ce qui favorise leffectivit du droit de vote au sein
de la population carcrale contribue renforcer lintrt des dtenus pour lexercice
de la citoyennet et celui des lus pour les questions pnitentiaires. Dans cette
perspective, diverses solutions pratiques peuvent facilement tre mises en uvre.
Chacune de ces mesures constituant dailleurs une tape vers la resocialisation, au
moins symboliquement. Il pourrait tre propos aux personnes dtenues, notamment

aux condamns, de sinscrire sur les listes lectorales du lieu de leur incarcration.
Les prvenus pourraient tre recenss et approchs par un agent public charg de
les inscrire sur les listes de leur domicile (sils en possdent un) ou de leur lieu de
dtention. Pour les personnes dtenues qui ne peuvent quitter ltablissement, un
bureau de vote pourrait tre ouvert dans lenceinte de la dtention afin que ceux qui
le souhaitent puissent sexprimer personnellement (passage dans lisoloir). Pour
tous les autres, une permission de sortir pourrait leur tre accorde le jour des
lections.

7. La reconnaissance des droits collectifs

a. La libert dexpression
" La libre communication des penses et des opinions est un des droits les plus
prcieux de lhomme ; tout citoyen peut donc parler, crire, imprimer librement, sauf
rpondre de labus de cette libert dans les cas dtermins par la loi. " Tel est le
principe pos par la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789. Par
ailleurs, larticle 10 de la Convention europenne des droits de lhomme protge
aussi le droit la libert dexpression, la libert dopinion et la libert de recevoir
ou de communiquer des informations ou des ides. Lexercice de ces liberts peut
tre soumis certaines restrictions prvues par la loi rpondant des objectifs
lgitimes parmi lesquels la dfense de lordre, la prvention du crime ou la protection
des droits dautrui. Lingrence ainsi ralise doit tre " ncessaire dans une socit
dmocratique ".
En droit commun, la libert dexpression bnficie donc dun rgime dit rpressif : la
parole est libre mais labus (cas prvus par la loi tels que diffamation, incitation la
haine raciale) peut conduire des poursuites et des sanctions. En milieu
pnitentiaire, le rgime mis en place est prventif : ladministration dispose des
moyens de contrler lexpression des personnes dont elle a la garde. Les dtenus ne
peuvent pas, dans limmense majorit des cas, publier de textes. La sortie dcrits en
vue de leur publication ou de leur divulgation sous quelque forme que ce soit ne peut
tre autorise que par dcision du directeur rgional des services pnitentiaires.
Ladministration conserve ainsi la capacit de censurer, partiellement ou en totalit,
lcrit dun dtenu en vue de sa publication. Une prrogative en contradiction avec la
rsolution de dcembre 1998 du Parlement europen dans laquelle il a tenu
rappeler que " la privation de la libert de mouvement nest pas la privation de toutes
les liberts fondamentales ; que les liberts de pense, dopinion, dexpression,
dappartenance politique ou religieuse doivent tre, cet gard, imprativement
respectes ".

25. La CNCDH considre que la libert dexpression des personnes dtenues doit
pouvoir sexercer dans les conditions du droit commun. Le principe de la libre
communication des ides et des informations ne doit pas souffrir dexception en
milieu carcral, autres que celles prvues par larticle 10 de la CEDH..
b. La libert dassociation
La libert dassociation est inscrite dans notre bloc de constitutionnalit depuis une
dcision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971. Il sagit de lun des principes
fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique. Elle a galement une
dimension internationale puisquelle est inscrite dans la Dclaration universelle des
droits de lhomme de 1948 et la Convention europenne des droits de lhomme.
Actuellement, rien dans la loi ninterdit aux personnes dtenues de revendiquer la
possibilit de participer une association ou mme de dposer les statuts dune
nouvelle association. La loi du 1er juillet 1901 pose le principe que les associations
peuvent se constituer librement sans autorisation pralable, lexception des
congrgations. Larticle premier de cette loi dispose que " lassociation est une
convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, de faon
permanente, leurs connaissances ou leurs activits dans un but autre que de
partager les bnfices. Elle est rgie, quant sa validit, par les principes gnraux
du droit applicable aux contrats et aux obligations ". Les seules limites possibles
lengagement des parties sont les dispositions dordre public poses par le Code
civil. Il apparat donc que les rgles en vigueur qui ont pour consquence
dempcher la libert dassociation en prison sont contraires la hirarchie des
normes car seul le lgislateur peut en restreindre le champ.
Au Canada les prisonniers se voient garantir, depuis 1992, " la possibilit de
sassocier ou de participer des runions pacifiques ". En outre, ladministration "
doit permettre aux dtenus de participer ses dcisions concernant tout ou partie de
la population carcrale, sauf pour les questions de scurit ". Pour ce faire existent
depuis le dbut des annes 1970 des " comits de dtenus ", reprsentants des
personnes incarcres qui font part des demandes et des avis de la population
carcrale. Pour Guy Lemire, criminologue qubcois, " ladministration a intrt ce
que les dtenus se choisissent des reprsentants le plus dmocratiquement
possible, afin davoir des interlocuteurs valables et de rgler les problmes ". Ce
quaffirmait aussi, en 1992, un groupe de travail de ladministration pnitentiaire sur
ltude des longues peines : " Il est dsormais ncessaire de crer une parole
reconnue et audible par linstitution []. Il est indispensable de rflchir
lorganisation de consultations individuelles et surtout collectives des dtenus sur les
diverses conditions dexercice des activits et de lorganisation de la vie quotidienne
en dtention ".
26. La CNCDH partage cette opinion. La libert dassociation fait partie de ces droits
fondamentaux qui, sans entrer en contradiction directe avec la mission de scurit,

sont gnralement passs sous silence par la rglementation. En labsence


dautorisation explicite, celle-ci ne trouve pas sappliquer en prison.

Le droit de grve et la libert syndicale


Le Prambule de la Constitution de 1946 affirme que " tout homme peut dfendre
ses droits et ses intrts par laction syndicale et adhrer au syndicat de son choix ".
Il proclame galement que " le droit de grve sexerce dans le cadre des lois qui le
rglementent ". Le Conseil constitutionnel considre par consquent quil y a
ncessit dune loi formelle pour dicter des limitations ce droit. Pour la Haute
instance, " le droit de grve doit tre concili avec la sauvegarde de lintrt gnral
auquel la grve peut tre de nature porter atteinte ". La continuit des services
publics, la sauvegarde de la protection de la sant et de la scurit des personnes et
des biens peuvent ainsi justifier une limitation des conditions dexercice du droit de
grve.
Aucune disposition lgale ou rglementaire ne fait expressment rfrence
lexercice du droit de grve en prison. Toutefois, larticle D. 249-3, 7 du Code de
procdure pnale incrimine le fait " dentraver ou de tenter dentraver les activits de
travail () ". Cette disposition est en pratique utilise pour sanctionner les arrts de
travail dans les ateliers.
27. La CNCDH estime que linterdiction gnrale et absolue du droit de faire grve
qui est de mise en prison, dans le cadre de la relation de travail, pourrait tre
abandonne. Lexercice de ce droit ncessiterait dtre formellement reconnu par les
textes. Les restrictions qui pourraient y tre apportes devraient tre proportionnes
au but poursuivi. Le lgislateur franais devrait galement assurer aux dtenus la
possibilit de se regrouper pour la dfense de leurs droits.
8. Le respect des principes du droit rpressif
Le Conseil constitutionnel applique lensemble du droit rpressif les principes issus
du domaine pnal. Il considre ainsi que " lexercice du pouvoir de sanction par
ladministration " doit tre " assorti par la loi de mesures destines sauvegarder les
droits et liberts constitutionnellement garantis ". Doivent ds lors tre respects, aux
termes dune jurisprudence constante, le principe de lgalit des dlits et des peines,
le principe de ncessit des peines, le principe de non-rtroactivit de la loi pnale
dincrimination plus svre ainsi que le principe du respect des droits de la dfense.
La Cour europenne des droits de lhomme utilise de son ct des critres "
matriels " et " autonomes " pour dterminer lapplicabilit des garanties
procdurales prvues larticle

6-1 de la Convention (indpendance et impartialit du tribunal ; caractre quitable


de la procdure ; dure raisonnable de linstance ; publicit des audiences). Ces
critres sont dabord " matriels " puisque la Cour sattache en premier lieu lobjet
de la procdure.
Ds lors que celle-ci porte sur des " droits et obligations de caractre civil " ou une "
accusation en matire pnale ", la Cour considre quelle doit satisfaire aux
prescriptions de larticle 6-1. Ces critres sont ensuite " autonomes " dans la mesure
o le sens donn aux concepts " daccusation en matire pnale " et de " droits et
obligations de caractre civil " est propre la Cour, les qualifications retenues par le
droit national ntant en principe quindicatives. Dans ces conditions, un organe
administratif non juridictionnel peut tre regard comme un " tribunal " au sens de
larticle 6.
En ltat actuel du droit, le rgime disciplinaire applicable aux personnes dtenues
est rgi par un dcret du 2 avril 1996. Ce texte a t dict aprs que le Conseil
dEtat a, par larrt Marie du 17 fvrier 1995, renvers sa jurisprudence qui qualifiait
jusque-l la sanction disciplinaire pnitentiaire de mesure dordre intrieur,
insusceptible comme telle de recours pour excs de pouvoir. Dans ses grandes
lignes, ce rglement instaure une liste des infractions pouvant faire lobjet dune
sanction disciplinaire. Cest ainsi que 36 fautes sont numres et rparties en trois
catgories selon leur gravit. La prise en compte du degr de faute nintervient que
pour la dtermination de la dure maximale de la sanction. Le placement en cellule
disciplinaire est en effet possible quel que soit le degr de la faute. Cette mesure
nest du reste pas modifie par rapport ltat du droit antrieur, que ce soit dans sa
dure maximale ou dans son rgime, exception faite de linterdiction de
correspondance crite qui est supprime. La nouveaut essentielle dans larsenal
rpressif rside dans linstauration dune sanction de confinement en cellule
individuelle qui emporte privation du droit de participer aux activits collectives
(hormis aux promenades et aux offices religieux) mais ne prive pas du droit de
visites.
Sagissant de la procdure instaure par le dcret, les avances sont limites. La
procdure disciplinaire dbute avec la rdaction dun compte-rendu dincident par un
surveillant, la suite de la survenance dun manquement la discipline. Sur la base
de ce compte-rendu, un rapport est transmis par un grad au chef dtablissement,
qui apprcie alors lopportunit des poursuites. Lorsque celles-ci sont engages, le
dtenu est convoqu par crit devant la commission de discipline. Durant cette
phase procdurale, le dtenu peut tre plac en dtention disciplinaire provisoire,
pour une dure qui ne peut excder deux jours ouvrables. Il ne dispose que dun
dlai minimum de trois heures pour prparer ses explications et ne se voit
communiquer quun simple expos des faits reprochs. La commission de discipline
devant laquelle le dtenu comparat est compose de trois fonctionnaires
pnitentiaires. Le chef dtablissement, ou son dlgu, prside cette instance.
Sigent avec lui deux membres du personnel de surveillance ayant voix consultative
et dsigns par lui. Aux termes du dcret de 1996, le dtenu prsente, seul, ses
observations devant la commission. Le prsident dtermine sil y a lieu ou non de
faire entendre des tmoins. Enfin, la dcision sur la sanction est lue en prsence du
dtenu.

La loi du 12 avril 2000 a entran un important bouleversement de la procdure


applicable puisquelle permet au dtenu de se faire assister par un avocat ou un
mandataire de son choix durant linstance disciplinaire. Cependant, cette garantie ne
trouve pas sappliquer, aux termes de larticle 24 de la loi, " 1 en cas durgence ou
de circonstances exceptionnelles ; 2 lorsque [sa] mise en uvre serait de nature
compromettre lordre public ou la conduite des relations internationales ". Cette
disposition a donn lieu des divergences dinterprtation.
Plusieurs indicateurs tmoignent pourtant dun durcissement de la rpression
disciplinaire. Ainsi, tandis que la population carcrale sest accrue entre 2001 et 2002
de 8 %, le nombre dinfractions constates a augment de 19,5 %. Le nombre de
sanctions prononces sest quant lui accru de 16, 4 % durant cette mme priode,
ce qui porte le taux de sanction 81,6 pour 100 dtenus en 2002, alors quil tait de
75,7 en 2001 et de 70,1 en 1998.
Les sanctions prononces sont dailleurs de plus en plus svres, puisquen 2002,
76,6 % des dtenus condamns taient placs dans une cellule dun quartier
disciplinaire, le " mitard " . Les sanctions alternatives au placement en cellule
disciplinaire connaissent une certaine rosion. En 2002, elles reprsentaient 23,4 %
du total des sanctions prononces contre 26,7 % en 2001 et 29,1 % en 2000. Le
dcret du 2 avril 1996 prvoit pourtant une large palette de sanctions disciplinaires,
allant du simple avertissement au confinement en cellule normale, la privation
dactivit ou lastreinte des travaux de nettoyage. En fait, limpact des rformes
successives du rgime disciplinaire des prisons sur le niveau de sanctions en vigueur
au sein des tablissements pnitentiaires semble ntre que de courte dure.
Comme, le constate lObservatoire international des prisons, " la veille de la
rforme, en 1995, le taux de sanction pour 100 dtenus slve 94,6. Le dcret et
la circulaire de 1996 entranent une baisse instantane de ce taux en 1997 (69,6)
mais il repart ensuite rgulirement la hausse en 1998 (70,1), 1999 (78,5) et 2000
(83,6). Mme effet pour la loi du 12 avril 2000 qui entrane une baisse sensible du
taux de sanction en 2001 (75,7) suivie dune forte hausse au terme de lanne 2002
(81,6) ".
Paralllement aux sanctions administratives susceptibles de lui tre infliges, le
dtenu peut se voir retirer le bnfice des rductions de peine antrieurement
octroyes, du fait de sa " mauvaise conduite " en dtention. Bien souvent, le
placement au quartier disciplinaire entrane ipso facto un retrait de rductions de
peine. Pour Martine Herzog Evans, " dans un trs grand nombre dtablissements, le
directeur et le juge de lapplication des peines [JAP] ont pass un accord (cet accord
se perptuant gnralement en cas de changement de JAP consistant en la
dfinition de barmes. Les chefs dtablissements nhsitent pas faire des
promesses au cours daudiences disciplinaires relativement au retrait, ou au contraire
labsence de retrait, de ces rductions de peines. Ces engagements peuvent
dautant plus tre tenus que ce sont en pratique les greffes judiciaires pnitentiaires
qui prparent les ordonnances des JAP relatives aux rductions de peine ".
Enfin, les agissements incrimins peuvent donner lieu des poursuites devant les
juridictions rpressives, prs de la moiti des manquements la discipline

constituent galement des infractions pnales (tous pour les fautes du 1er degr,
quelques-uns parmi les fautes des deux autres niveaux).
a. Le principe de lgalit des incriminations et des sanctions
Le principe de lgalit des dlits et des peines est affirm en droit interne par les
articles 7 et 8 de la Dclaration de 1789. La Convention europenne prvoit une
protection quivalente en son article 7. Le principe pos en droit constitutionnel
implique en premier lieu la dfinition pralable des infractions susceptibles dtre
sanctionnes. Cette exigence peut tre satisfaite, sagissant de sanctions
administratives, par la rfrence aux obligations auxquelles lindividu est soumis en
vertu de la loi et de ses rglements dapplication. Les sanctions doivent tre dfinies
par la loi au titre de la comptence rserve au lgislateur pour la fixation des rgles
concernant " les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des
liberts publiques ". Le Conseil constitutionnel fait dcouler de larticle 8 de la
Dclaration de 1789 " la ncessit pour le lgislateur de dfinir les infractions en
termes suffisamment clairs et prcis pour exclure larbitraire ". Cette exigence
concerne toute sanction ayant le caractre dune punition. De son ct, la Cour
europenne affirme, sur le fondement de larticle 7 et du principe de prminence du
droit, qu" une infraction doit tre clairement dfinie par la loi " et que la condition de
prvisibilit implique que " lindividu peut savoir, partir du libell de la clause
pertinente et, au besoin laide de son interprtation par les tribunaux, quels actes et
omissions engagent sa responsabilit ". L encore, la Cour dveloppe une
conception autonome et matrielle de linfraction au sens de cet article.
Au cours de ses travaux, la commission Canivet a analys minutieusement la
discipline pnitentiaire et dress le constat suivant : " Quant au fond, les fautes
disciplinaires sont dfinies en des termes parfois trop comprhensifs pour que la
garantie disciplinaire nen soit pas rduite. Ainsi, incriminer et rprimer le fait, pour un
dtenu, de "multiplier, auprs des autorits administratives et judiciaires, des
rclamations injustifies ayant dj fait lobjet dune dcision de rejet" peut tre
ambigu en raison de labsence de dfinition de labus. De mme, des incriminations
telles que "participer toute action collective de nature compromettre la scurit de
ltablissement" ou "refuser dobtemprer aux injonctions des membres du personnel
de ltablissement" peuvent tre considres par les pnalistes comme des
"qualifications dordre gnral", ou encore de "type ouvert", de nature entamer le
principe de la lgalit alors que, selon le Conseil constitutionnel, la loi doit "dfinir les
infractions en termes suffisamment clairs et prcis pour exclure larbitraire" ".
Une critique identique est mise concernant les frquentes dispositions qui relvent
du rglement intrieur ou de textes drivs, tant elles induisent " une rupture
dgalit entre les tablissements et une trop grande marge de manuvre laisse
aux directions ". On peut citer les fautes que constituent le fait de " pratiquer des jeux
non autoriss par le rglement intrieur " ou de " ne pas respecter les dispositions du
rglement intrieur ou les instructions particulires arrtes par le chef
dtablissement ". Le rglement intrieur des tablissements comporte rarement la

liste des objets ou activits autoriss. Il est, en outre, difficilement accessible. En


effet, " le rglement intrieur est source dune incertitude dans la connaissance de la
rgle au point de provoquer une ingalit entre les dtenus sur lensemble du
territoire de la Rpublique. A raison, plus encore, de son absence de publication
efficace qui permette chaque dtenu den connatre le contenu dans le dtail. Cette
incertitude constitue la caractristique la plus apparente dun droit dficient ". Pour la
commission denqute de lAssemble nationale, " Lexprience des visites a montr
que bien souvent ce rglement intrieur est tout fait inutilisable. Quasiment toujours
obsolte, et toujours annonc comme tant en cours de refonte, le rglement na
donc pas lincontestabilit quil devrait avoir ". Pour son homologue du Snat " il ne
faut pas se cacher que lgalit des dtenus devant le service public pnitentiaire
nest quune fiction. Chaque tablissement a ses spcificits propres, notamment en
ce qui concerne les conditions de dtention ".

29. La CNCDH a dj exprim son souhait " que la dfinition des principes
fondamentaux relatifs la dtermination des infractions et des peines disciplinaires
fasse lobjet dune intervention lgislative et que, dans ce cadre, un certain nombre
dincriminations soient prcises conformment aux principes poss par larticle 8 de
la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen ". Elle estime que les obligations
imposes dune manire gnrale aux personnes dtenues ne sont pas dfinies
avec une clart suffisante pour que les principes de lgalit et de scurit juridique
soient vritablement respects. Elle considre que la formulation des incriminations
est galement source dincertitude en raison de la frontire imprcise qui spare les
trois degrs de fautes. Le fait de " causer dlibrment de graves dommages aux
locaux ou au matriel affect ltablissement " constitue une faute du premier degr
tandis que le fait de " causer dlibrment un dommage aux locaux ou au matriel
affect ltablissement, hors le cas prvu au 7 de larticle D. 249-1 " constitue une
faute du second degr. Difficile de dire quelle circonstance conduit retenir la
premire qualification plutt que la seconde. La mme remarque peut tre faite,
sagissant du fait de " participer toute action collective de nature compromettre la
scurit de ltablissement " et celui de " participer des actions collectives de
nature perturber lordre de ltablissement, hors le cas prvu au 2 de larticle D.
249-1 ". Le principe de scurit juridique saccorde mal de cette incertitude. En
consquence, elle demande nouveau que la loi vienne prcisment dterminer les
actions passibles de sanction. Dautre part, lincrimination de comportements " non
autoriss par les rglements " et de " pratiquer des jeux non autoriss par le
rglement intrieur " ne semble pas conforme au principe selon lequel " tout ce qui
nest pas dfendu par la loi ne peut tre empch ". La CNCDH recommande donc
de revenir sur ce type de formulation.

Sagissant des sanctions susceptibles dtre infliges aux personnes dtenues, il


convient de noter, linstar de la commission Canivet, que " mme priv de libert, le
dtenu bnficie encore dune certaine facult de mouvement lintrieur de la
prison, dont ladministration peut le priver par des mesures telles que la mise

lisolement. Portant atteinte ses droits de "citoyen dtenu", cette restriction


supplmentaire de libert doit tre prvue, non par le rglement comme dans le droit
actuel, mais par la loi ". Dautre part, comme a eu le souligner le commissaire du
gouvernement Frydman, laggravation des conditions de dtention induites par les
sanctions infliges " saccompagne dune atteinte sensible lexercice de certains
droits individuels que lincarcration de la personne sanctionne nest pas rpute lui
avoir en elle-mme retirs ".

b. La proportionnalit des sanctions


Le Conseil constitutionnel sassure, sur le fondement de larticle 8 de la Dclaration
de 1789, que le lgislateur ndicte pas de sanctions qui soient disproportionnes par
rapport la gravit des faits incrimins. Ce principe est applicable aux sanctions
administratives.
La dure maximale de maintien en cellule disciplinaire fixe larticle D. 251-3 est de
45 jours sagissant des dtenus majeurs et de 15 jours pour ce qui est des mineurs
de plus de seize ans. Elle apparat tout fait excessive au regard de lexigence de
proportionnalit des peines. Cette dure fait du rgime disciplinaire pnitentiaire
franais lun des plus svres dEurope. Ainsi, les maxima de lisolement punitif sont
de 3 jours en Ecosse et en Irlande, 9 jours en Belgique, 14 jours en Angleterre, 15
jours en Italie ainsi quaux Pays-Bas et 28 jours en Allemagne.
Cette considration a conduit la commission denqute snatoriale affirmer que " la
dure maximale de placement dans le quartier disciplinaire, qui est aujourdhui de 45
jours, [devait] tre rduite 20 jours ". Avec laccord du gouvernement, le Snat a
adopt le 26 avril 2001 une proposition de loi allant dans ce sens. Pour ce faire, la
commission des lois de la haute assemble a considr qu" il tait tout fait
anormal que des mesures aussi graves () soient prvues par voie de dcret " et
qu" il existait une adquation "irrgulire" entre les infractions et les sanctions
disciplinaires ". Lors des dbats, le gouvernement a propos de limiter lenfermement
disciplinaire des mineurs 8 jours. Au terme des discussions du Snat, larticle 726
du Code de procdure pnale devait tre complt par un alina ainsi rdig : " La
dure denfermement dun dtenu en cellule disciplinaire pour infraction la
discipline ne peut excder vingt jours. A lgard des mineurs de plus de seize ans, la
dure maximum denfermement en cellule disciplinaire ne peut excder huit jours ".
En matire de rduction de la dure maximale de punition de cellule, la CNCDH
rappelle le prcdent de 1972 dont Jean Favard a pu tmoigner en ces termes : " On
est pass sans inconvnient de quatre-vingt-dix quarante-cinq jours et ce ne serait
pourtant pas mettre en pril lordre carcral que de ramener ce maximum trente
jours. Puis de le rserver des infractions disciplinaires accompagnes de violences

contre les personnes, quinze jours apparaissant suffisants pour les autres () Audel de ces limites, en effet, il apparat que le degr de svrit de la sanction
excde les impratifs disciplinaires et lui confre la nature dune vritable sanction
pnale relevant ds lors des juridictions ordinaires, avec toutes les possibilits de
dfense et de recours qui y sont attaches ".
30. La CNCDH a dj exprim son souhait " que la nature et l'chelle des sanctions
se trouvent en harmonie avec la mission de rinsertion des dtenus expressment
prvue par la loi ". Elle estime que la gravit des sanctions disciplinaires applicables
en France est manifestement disproportionne, au regard notamment du quantum en
vigueur chez nos voisins europens. Elle recommande par consquent au lgislateur
de procder une rduction consquente de leur dure maximale, tout en rigeant
le confinement en cellule individuelle comme rgime de sanction le plus contraignant.
Dautre part, les sanctions appliques aux fautes disciplinaires commises par des
personnes dtenues se heurtent un autre principe de la procdure pnale : la rgle
dite " non bis in idem " en vertu de laquelle un mme fait ne doit pas faire lobjet de
plusieurs jugements de condamnation. Larticle 14-7 du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques prvoit que: " Nul ne peut tre poursuivi ou puni en raison
dune infraction pour laquelle il a dj t acquitt ou condamn par un jugement
dfinitif conformment la loi et la procdure pnale de chaque pays ". Larticle 4
du protocole additionnel n 7 la Convention europenne des droits de lhomme
reprend ce principe en affirmant la rgle selon laquelle " nul ne peut tre poursuivi ou
puni pnalement par les juridictions du mme Etat en raison dune infraction pour
laquelle il a dj t acquitt ou condamn par un jugement dfinitif conformment
la loi et la procdure pnale de cet Etat ". La Cour europenne a eu recours cette
stipulation pour interdire le cumul de poursuites administratives et pnales raison
des mmes faits, aprs avoir requalifi linfraction administrative en infraction pnale.
Pour sa part, la Cour de cassation a considr que le cumul dune peine
correctionnelle, dune mise en cellule disciplinaire et dun refus de rductions de
peine ne contrevenait pas au principe non bis in idem, les deux dernires mesures
ne constituant pas, selon elle, des condamnations supplmentaires.
Les dtenus peuvent donc tre frapps, raison dun fait unique, de plusieurs
sanctions administratives, de sanctions pnales et enfin de " sanctions dapplication
de la peine ".
En effet, la juridiction dapplication des peines peut rejeter, ajourner ou retirer des
rductions de peine ou un amnagement prcdemment accords en cas de "
mauvaise conduite ". De ce fait, et bien que la plupart dentre elles aient pour critre
doctroi les efforts de resocialisation, les mesures dapplication de la peine peuvent
ne pas tre accordes ou tre retires raison dune faute disciplinaire. Ces
sanctions sont facultatives, mais sont quasiment automatiques dans le cas des
rductions de peine ordinaires de larticle 721, et spcialement lorsque la punition
prononce par la commission de discipline est un placement en cellule disciplinaire. Il
est galement noter quil peut y avoir en ce cas cumul de plusieurs sanctions
dapplication de la peine (retrait des rductions de peine de lanne prcdente, refus
doctroi des rductions de peine de lanne en cours, rejet dune demande de

libration conditionnelle et/ou de permission de sortir, etc.). Enfin, des sanctions "
quasi disciplinaires " peuvent intervenir, comme le transfrement de lintress ou
son placement lisolement lissue de lexcution de la punition de cellule
disciplinaire.
Une telle accumulation de sanctions en rponse un fait unique saccorde mal avec
le principe de ncessit pos larticle 8 de la Dclaration de 1789. De plus, elle est
gnralement ressentie comme une injustice par les dtenus punis et peut conduire
une dgradation du climat de la dtention par lexaspration provoque.
31. La CNCDH recommande donc de limiter lventail des mesures coercitives
susceptibles dtre infliges en cas de manquement la discipline. Elle est davis
que loctroi des rductions de peine devrait rpondre au seul critre de la
resocialisation, qui figure dj dans larticle 721-1 du Code de procdure pnale.
Lvaluation des efforts du condamn en matire de rinsertion devrait tre dissocie
de lapprciation porte par lautorit pnitentiaire sur son comportement en
dtention. Un systme de pondration ou de confusion devrait tre instaur en
prsence de dcisions touchant aux rductions de peine et de condamnations un
emprisonnement ferme. Dautre part, dans lhypothse o le juge de lapplication des
peines aurait connatre des fautes disciplinaires, il est souhaitable que ce magistrat
ne puisse prononcer quune seule sanction (disciplinaire ou dapplication de la
peine). De son ct, et en tout tat de cause, lautorit pnitentiaire devrait avoir
linterdiction stricte de prononcer des mesures comme le transfert ou lisolement,
titre de sanction.
c. Le respect des principes du procs quitable
Selon la Convention europenne des droits de lhomme, dans lhypothse o un "
tribunal " est appel se prononcer soit sur des " contestations sur des droits et
obligations de caractre civil ", soit sur le " bien-fond dune accusation en matire
pnale ", quatre prescriptions doivent tre satisfaites aux termes de larticle 6-1 de la
Convention europenne des droits de lhomme : indpendance et impartialit des
juges, caractre quitable de la procdure, dure raisonnable de linstance et
publicit des audiences. Sagissant des affaires ressortissant au volet pnal de cet
article, la prsomption dinnocence et les droits de la dfense doivent tre garantis
(art. 6-2 et 6-3 de la Convention europenne des droits de lhomme).
La dlimitation de la " matire pnale " est fonction de trois lments : les
qualifications internes, la nature de linfraction dtermine notamment par la
gnralit de la norme viole et par son objet, prventif et rpressif ; la nature et la
svrit de la sanction. Chacun de ces lments suffit qualifier une matire de
pnale. Toutefois, lorsque cette analyse ne permet pas de dgager une conclusion
claire quant lexistence dune accusation en matire pnale, la Cour de Strasbourg
raisonne par rapport un faisceau dindices. Sur cette base, des sanctions
considres comme administratives, et spcialement des mesures de discipline

pnitentiaire, ont t assimiles des sanctions pnales. Du reste, dans larrt


Campbell et Fell, les juges europens affirment demble que " la justice ne saurait
sarrter la porte des prisons et rien, dans les cas appropris, ne permet de priver
les dtenus de la protection de larticle 6 " ( 69).
La Cour europenne ne dispense certains organes rpressifs du respect des
prescriptions de larticle 6 qu la condition que les manquements constats puissent
tre corrigs un stade ultrieur de la procdure. Les rgles du procs quitable
doivent donc saisir la phase pralable au jugement ds linstant que leur
inobservation initiale peut tre de nature compromettre le droit de lintress se
dfendre correctement. La Cour affirme en particulier que le dfaut dindpendance
et dimpartialit sont de nature vicier dfinitivement linstance considre. Pour sa
part, la Cour de cassation a considr que le fait de se trouver, au plan matriel,
dans le champ dapplication de larticle 6-1 impliquait lobligation de respecter le
principe dimpartialit tous les stades dlaboration de la sanction, y compris le
stade administratif.
Le Conseil dEtat affirme aujourdhui que certains organismes administratifs sont
assujettis, notamment, au principe dimpartialit, compte tenu de leur " nature, leur
composition et de leurs attributions ". La Haute Juridiction considre toutefois que si
la procdure disciplinaire pnitentiaire relve de la " matire pnale " au sens de
larticle 6-1, la commission de discipline ne peut tre assimile un " tribunal ", en
labsence de voix dlibratives reconnues aux assesseurs du prsident.
Pour autant, le Conseil dEtat a consacr comme principe gnral du droit lexigence
dimpartialit des organes de jugement, qui simpose donc aux autorits
administratives, indpendamment de lapplicabilit de larticle 6 de la CEDH. Cette
exigence implique que les membres dun tribunal ne prennent pas de position qui soit
constitutive dun pr-jugement de laffaire. Lopinion des juges ne doit se former que
lors du procs et le justiciable doit pouvoir avoir raisonnablement la conviction quil
en est ainsi. La confusion des fonctions de poursuites, dinstruction et de jugement
au sein des organes du procs " pnal " est donc prohibe. Comme lexplique le
commissaire du gouvernement Rmy Schwartz, " le prjugement dun litige dcoule
de la phase dinstruction lorsque le juge qui en est charg est conduit prendre des
dcisions susceptibles de dboucher soit sur la mise hors de cause des intresss,
soit sur le renvoi devant la juridiction, soit sur des mesures de contrainte assimilables
un prjugement de la culpabilit " .
Le Conseil dEtat considre dautre part que le principe gnral des droits de la
dfense implique la possibilit de se faire assister par la personne de son choix. La
personne menace de sanction doit pouvoir consulter son dossier et disposer dun
dlai suffisant pour prparer sa dfense, en rapport avec la complexit et les
particularits de laffaire. Une dcision rcente a relev que le non respect de cette
obligation dans le cadre de linstance disciplinaire pnitentiaire constituait une
atteinte grave une libert fondamentale, justifiant la demande de suspension en
extrme urgence de lexcution de la sanction de cellule disciplinaire.

La rglementation en vigueur nest gure satisfaisante au regard des principes


consacrs tant en droit europen quen droit interne. Pour la commission Canivet, "
sous langle de la procdure, les limites de ce "rgime disciplinaire" apparaissent
plus videntes encore, en ce quelles mconnaissent les rgles du procs quitable,
de lindpendance et de limpartialit de linstance disciplinaire ". Une apprciation
reprise par les membres de la commission denqute de lAssemble nationale qui
estiment que " bien quayant t considrablement amliore, cette procdure
[disciplinaire] souffre de graves manquements en matire de garantie des droits de la
dfense, de respect dun procs quitable et dindpendance et dimpartialit de
linstance disciplinaire ".
En premier lieu, force est de constater que le chef dtablissement concentre tous les
pouvoirs, mme si la commission de discipline se donne voir comme une
juridiction. Comme le procureur, il dclenche les poursuites, aprs en avoir apprci
" lopportunit " et contrle les agents chargs de lenqute. Il peut en outre placer le
dtenu en cellule disciplinaire titre " prventif ", comme dans le cadre dune
instruction. Cest encore lui qui, comme le juge du sige, rend la dcision de
condamnation, au sein dune commission dont il a dailleurs dsign les membres.
Enfin, il peut amnager la sanction, comme cest le cas du juge de lapplication des
peines.
La commission de discipline ne prsente aucune garantie dindpendance. Ses
membres sont des agents soumis au pouvoir hirarchique de ladministration
centrale. Cette relation de subordination est particulirement marque : le chef
dtablissement est " disciplinairement responsable des incidents imputables sa
ngligence ou linobservation des rglements ". Dans ces conditions, il peut tre
naturellement conduit faire preuve de svrit pour viter de se mettre
personnellement en difficult vis--vis de son administration. Dautre part le directeur
peut tre tent de donner des gages au personnel de son tablissement, pour
prserver une certaine " paix sociale ". Cest ce que relevait la commission denqute
du Snat : " En ralit, dans certains tablissements, la procdure disciplinaire
apparat comme une opration de "communication interne", les surveillants obtenant
(dans la plupart des cas) gain de cause. La direction se garde de dsavouer un
surveillant vis--vis des dtenus. Elle peut difficilement tre un juge impartial ". Enfin,
les membres de la commission sont soit collgues soit suprieurs hirarchiques de
lagent qui est intervenu lors de lincident. Des liens de solidarit ou des
considrations tenant la ncessit de prserver de bonnes relations
professionnelles peuvent donc entrer en jeu.
Sagissant des droits de la dfense, lapplication de la loi du 12 avril 2000 linstance
disciplinaire constitue une avance notable. La loi prvoit en effet que la personne
lgard de laquelle ladministration sapprte prendre une mesure dfavorable doit
tre mise en mesure de prsenter ses observations, avec lassistance dun avocat.
Par ailleurs, les frais davocat peuvent tre pris en charge au titre de laide
juridictionnelle. Se trouve ainsi satisfaite lune des demandes de la CNCDH qui, dans

son avis du 17 juin 1999, avait considr que " les mesures disciplinaires prises
contre les dtenus ne peuvent tre dictes que dans le respect du principe
constitutionnel des droits de la dfense qui s'impose toute autorit administrative
exerant un pouvoir de sanction. Eu gard l'importance des punitions et au
retentissement qu'elles peuvent avoir sur les rductions de peine, l'administration doit
donner toute son amplitude au champ d'application de ce principe ".
La CNCDH observe toutefois que ce droit lassistance dun conseil se heurte des
obstacles pratiques qui rendent son exercice difficile. En particulier, la faible
rmunration par le biais de laide juridictionnelle et les distances parfois longues
parcourir pour se rendre ltablissement pnitentiaire dcouragent nombre
davocats. Dautre part, les directeurs ont t souvent amens invoquer une
situation durgence pour ne pas mettre en uvre les droits prvus par la loi du 12
avril 2000 ; une circulaire est venue prciser davantage les conditions dans
lesquelles il peut y tre drog.
32. La CNCDH prconise que le rgime disciplinaire soit mis en conformit avec les
principes dindpendance et dimpartialit des organes de jugement. Dans une
premire hypothse, le prononc des sanctions disciplinaires pourrait tre confi
une instance extrieure indpendante. Le conseiller dEtat Philippe Boucher,
rapporteur dans laffaire Marie, sest dclar " fortement partisan dune institution
spciale ayant comptence juridictionnelle et dont la circonscription pourrait tre
dpartementale " avec une composition mettant en uvre une forme dchevinage.
Dans une seconde hypothse, le pouvoir disciplinaire pourrait tre confi un juge
unique de lordre judiciaire, par exemple le JAP, ainsi que le rclame la doctrine.
Dans les deux cas, le respect des droits de la dfense serait bien entendu assur
selon les conditions du droit commun.

9. La garantie des droits


a. La gnralisation du droit au recours juridictionnel
Le Conseil constitutionnel a dgag, partir de larticle 16 de la Dclaration des
droits de lhomme et du citoyen, un principe de valeur constitutionnelle du droit au
recours devant une juridiction. Pour sa part, le Conseil dEtat dfinit le recours pour
excs de pouvoir comme le " recours qui est ouvert mme sans texte contre tout acte
administratif, et qui a pour effet dassurer, conformment aux principes gnraux du
droit, le respect de la lgalit ".
La Convention europenne des droits de lhomme consacre, aux termes de son
article 13, le droit un recours effectif. La Cour europenne affirme que " la place de
larticle 13 dans le systme de protection des droits de lhomme institu par la
Convention milite en faveur dune limitation maximale des restrictions implicites
cette clause ". Pour la Cour, " le droit interne doit offrir une certaine protection aux
droits garantis contre des atteintes arbitraires de la puissance publique [] Or, le
danger darbitraire apparat avec une nettet singulire l o le pouvoir excutif
sexerce en secret ". Par consquent, elle considre que les dtenus doivent

disposer, en vertu de cet article, dun recours visant annuler les mesures
administratives avant quelles ne soient excutes ou parvenues terme.
Le droit applicable la prison a longtemps t le terrain dlection des " mesures
dordre intrieur ", insusceptibles de recours devant le juge de lexcs de pouvoir.
Cette jurisprudence a donn lieu de vives contestations de la part de la doctrine.
Ces critiques ont t relayes plus rcemment par les commissions denqute
parlementaires ainsi que par la commission Canivet. Pour cette dernire, " cette
mdiocre qualit [du droit pnitentiaire] est, au surplus, relaye par le fait que,
jusqu une poque rcente, les juridictions administratives considraient le plus
souvent que les actes de ladministration, quils consistent dans des prescriptions
gnrales ou dans des dcisions individuelles, devaient sanalyser en des "mesures
dordre intrieur" insusceptibles de recours, moins quils najoutent la loi. Larrt
Marie a fait voluer laccs du dtenu au droit, mais la voie de recours demeure
troite ". Elle ajoute qu" il est regrettable que la mise lisolement ou le transfert
imposs ne soient pas traits comme une sanction disciplinaire et soumis des
garanties permettant au moins den contrler les motifs ". Pour la commission
denqute de lAssemble nationale, " en matire de contentieux administratif, les
droits des dtenus se trouvent galement remis en cause par la position tout fait
exceptionnelle quoccupe la prison dans la jurisprudence du juge administratif. Ce
dernier a ainsi contribu, en dfinissant les mesures dordre intrieur, insusceptibles
de recours, rejeter la prison dans le rgne de larbitraire ".
Par un arrt Remli du 30 juillet 2003, le Conseil dEtat a renvers sa jurisprudence
Fauqueux qui qualifiait le placement lisolement de " mesure dordre intrieur ".
Louverture dune voie de recours en matire disolement administratif avait t
demande instamment par le CPT depuis sa visite de 1991. Pour autant, le Conseil
dEtat na pas abandonn la qualification de mesure d'ordre intrieur pour l'ensemble
des mesures. Ainsi en est-il du placement prventif au quartier disciplinaire. La
mesure entrane pourtant une aggravation tout a fait sensible des conditions de
dtention pour son destinataire. Il convient de noter cet gard que le taux de
suicide y est particulirement lev. Comme la constat rcemment lObservatoire
international des prisons, " Aprs une augmentation de la part des suicides au
quartier disciplinaire jusquen 1999 (17,6 % de lensemble des suicides en prison en
1999 contre 8 % en 1996), cette dernire a de nouveau diminu ces dernires
annes (9 % en 2002). Toutefois, au 31 juillet 2003, sur les 73 suicides qui ont eu
lieu depuis le dbut de lanne, au moins 13 sont survenus au quartier disciplinaire
[] La moiti des suicides au quartier disciplinaire surviennent durant la priode de
prvention et le quart de ces dcs a lieu lors de la premire heure qui suit le
placement. "
De la mme manire, le transfrement dun dtenu dune maison darrt vers une
autre a t jug par le Conseil dEtat comme nentranant pas de modification dans le
rgime de dtention et ayant trop peu dimportance pour donner lieu recours. A ce
jour, les juges du fond semblent continuer de considrer quil en est ainsi pour tous
les transferts, y compris entre une maison darrt et un tablissement pour peine.

33. La CNCDH estime indispensable quune voie de recours soit ouverte pour
lensemble des mesures prises lgard du dtenu. La commission Canivet et la
commission denqute de lAssemble nationale avaient souhait que la loi du 30
juin 2000 relative au rfr durgence trouve sappliquer largement pour les
dcisions administratives entranant les effets les plus sensibles pour les dtenus
(transfrement, isolement, sanction).
Sagissant des dcs survenus en dtention, la Cour europenne estime qu " eu
gard l'importance fondamentale du droit la vie, l'article 13 implique, outre le
versement d'une indemnit l o il convient, des investigations approfondies et
effectives propres conduire l'identification et la punition des responsables et
comportant un accs effectif du plaignant la procdure d'enqute ".
Actuellement, deux sries de difficults se posent aux familles : limpossibilit
dobtenir des informations sur les circonstances du dcs, et les difficults pour
obtenir la condamnation pour faute de ladministration. Sur le premier point, il est
frquent que le ministre public ouvre une information judiciaire pour recherche des
causes de la mort, type de procdure qui ne permet pas la constitution de partie
civile par voie dintervention. Les familles sont rarement informes par les magistrats
instructeurs de la possibilit qui leur est reconnue de se constituer partie civile devant
le doyen des juges dinstruction dans les conditions du droit commun.
34. La CNCDH recommande quune obligation dinformation soit prvue au profit des
proches.
Le rgime de faute retenu par le juge administratif a galement longtemps t un
obstacle majeur loctroi dune indemnisation pour les familles. Jusquil y a peu, une
faute lourde tait exige pour la mise en jeu de la responsabilit des services
pnitentiaires. Toutefois, le Conseil dEtat a rcemment condamn cette
administration raison de fautes simples sagissant du suicide dun dtenu. Cette
dcision sinscrit dans un mouvement de recul de la faute lourde qui traverse
lensemble du contentieux administratif depuis une dizaine dannes. Toutefois, les
juges du fond semblent encore aujourdhui exiger une faute lourde pour engager la
responsabilit des services pnitentiaires. Le droit la vie tant une valeur
fondamentale, le rgime de la faute simple doit trouver sappliquer.
35. Pour la CNCDH, les fautes simples du service pnitentiaire doivent ouvrir droit
rparation.
b. Le renforcement de la protection de la libert individuelle par le juge judiciaire
Le droit la sret personnelle, entendu comme la garantie face aux arrestations et
dtentions arbitraires, se situe au cur de la philosophie de lorganisation politique

de la nation. La Dclaration de 1789 proclame ainsi que " Le but de toute association
politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de lhomme. Ces
droits sont la libert, la proprit, la sret et la rsistance loppression. ". Larticle
7 nonce que " Nul ne peut tre accus, arrt ni dtenu que dans les cas
dtermins par loi, et selon les formes quelle a prescrites ". Laffirmation de la
comptence de lautorit judiciaire est rattache la libert individuelle, aux termes
de larticle 66 de la Constitution.
Deux types de services concourent lexcution des peines privatives de libert. En
premier lieu les tribunaux judiciaires comportent un " service de lexcution des
peines ", relevant du parquet, la tte duquel se trouve un substitut spcialis.
Ensuite, le " greffe judiciaire ", service administratif de la prison, assure sous
lautorit du chef dtablissement, la gestion de la " situation pnale " des dtenus,
cest--dire lexamen continu de leur situation par rapport la privation de libert.
Une fois la peine mise excution par le ministre public, dbute un processus dont
ladministration dtient, concrtement, la matrise. Le greffe pnitentiaire assure la
computation de la dure des peines subir, en fonction des vnements qui
affectent le cours de leur excution (grces collectives, rductions de peine,
amnisties, confusions, etc).
Des erreurs peuvent parfois survenir lors de ces diffrentes oprations. LInspection
gnrale des services judiciaires (IGSJ) a ainsi affirm que " Nombre de magistrats
ne visent que les extraits pour crou, sans se faire prsenter la minute ou le dossier
et oprer les vrifications ncessaires. Des JAP ont rapport avoir plusieurs
reprises alert le parquet sur des peines illgales ou des erreurs en matire
dimputation de la dtention provisoire sur la condamnation restant subir. Des
fonctionnaires [des services dexcution des peines] ont ainsi dclar se sentir "livrs
eux-mmes" et en tre rduits devoir se dbrouiller ". Des erreurs de calcul
peuvent tre commises par les greffes pnitentiaires dans le courrant de lexcution
de la peine. LOIP observe en pratique que des rectifications sur les situations
pnales sont assez souvent pratiques par les greffes des tablissements pour
peines la suite du transfrement de condamns en provenance de maisons darrt.
Des dtentions arbitraires accidentelles peuvent toutefois survenir. Les erreurs
commises interviennent globalement dans le cadre doprations courantes
(inscription rpte dune mme peine lcrou, non prise en compte dun dcret de
grce en cas de pluralit de peines lcrou, etc.), sagissant de situations pnales
ne prsentant pas de difficults juridiques particulires.
Pour remdier cette situation, la direction des affaires criminelles et des grces a
indiqu avoir organis des runions conjointes avec la direction de ladministration
pnitentiaire pour concevoir une rponse coordonne des services judiciaires et
pnitentiaires. De son ct, ladministration pnitentiaire a fait valoir quelle avait
entrepris de recenser les principales erreurs commises par les greffes et dlaborer
un guide mthodologique destination des greffes. La ralisation dun tel document,
comportant lensemble des principes consacrs par la Cour de cassation concernant
lexcution des peines, savre aujourdhui particulirement ncessaire, tant les
circulaires dictes en cette matire sont nombreuses et souvent anciennes.

Toutefois, plusieurs autres facteurs contribuent aux dysfonctionnements constats.


La formation initiale dispense aux greffiers des tablissements pnitentiaires
apparat en premier lieu insuffisante. Les chefs de service du greffe sont en principe
issus du corps des secrtaires administratifs. Les missions susceptibles dtre
exerces par ces agents durant leur carrire sont multiples. Outre la responsabilit
d'un greffe, ils peuvent se voir confier celle d'un service de comptabilit, de gestion
du personnel ou d'intendance.
La formation initiale qui leur est dispense l'Ecole nationale de l'administration
pnitentiaire (E.N.A.P.) a donc pour objectif d'en faire des agents polyvalents. Cette
formation, chelonne sur six mois, s'organise autour d'un tronc commun
d'enseignements en rapport avec les diffrentes fonctions susceptibles d'tre
exerces par les agents durant leur carrire. Les futurs secrtaires administratifs
doivent en effet tre en mesure de passer d'un emploi un autre. Lors de la
premire phase de la scolarit, plusieurs matires sont traites sous la forme d'une
prsentation gnrale. S'en suit un stage en tablissement au cours duquel les
lves dcouvrent concrtement les mtiers proposs, et lissue duquel ils optent
pour un service d'affectation particulier. Ils reoivent alors une formation cible qui se
dcompose en trois modules d'enseignements techniques. Chaque module de
spcialisation consiste en trois journes de cours l'E.N.A.P. Les agents bnficient
donc, en tout et pour tout, dune soixantaine d'heures d'enseignements cibls. Sont
traites, dans ce dlai, des questions aussi diverses et complexes que l'exercice des
voies de recours, le rgime des infractions en concours, les amnagements de
peines, le rtablissement d'un sursis prcdemment rvoqu, etc. Le temps
consacr la formation est donc sans rapport avec les exigences techniques
requises par les fonctions assumes. A ce problme sajoute celui de la faiblesse des
effectifs de personnels statutairement comptents pour assurer la gestion du greffe.
En maison darrt, les fonctions de greffiers sont en effet souvent exerces par des
personnels de surveillance.
Les difficults rencontres par ladministration pnitentiaire dans laccomplissement
des oprations dexcution de peine sont relayes par la faiblesse des contrles de
lautorit judiciaire. En premier lieu, le suivi " au cas par cas " de ces oprations par
le ministre public est limit. Dordinaire, le parquet de la juridiction de condamnation
se contente denregistrer la date laquelle la peine commence recevoir
excution. Ce parquet nest pas inform des oprations accomplies ultrieurement
par le greffe pnitentiaire. En particulier, ladministration pnitentiaire transmet
directement au casier judiciaire national les indications concernant les remises
gracieuses obtenues par le condamn, contrairement ce que dispose le Code de
procdure pnale. Bien souvent, lexcution de la peine est perue comme un
processus purement administratif, du ressort des services pnitentiaires. Selon les
propos dun prsident de juridiction cit par lIGSJ, " dune manire gnrale, les
magistrats nont pas la culture de lexcution de leurs dcisions ".

La tenue rgulire des commissions de lapplication des peines (CAP) dans les
tablissements pnitentiaires n'est pas toujours, en pratique, l'occasion de pallier
cette absence de contrle en " temps rel ". Concrtement, les dossiers des
condamns inscrits au rle de la CAP sont prpars par le greffe pnitentiaire. En
particulier, le dossier individuel du condamn tenu par le greffier du JAP est aliment
par le service pnitentiaire. Les chances tablies par le greffe pnitentiaire
concernant l'excution de la peine ne font donc pas l'objet de discussions au sein de
la commission.
Sagissant ensuite des visites des magistrats en prison, elles ne permettent pas
vritablement de sassurer du bon fonctionnement des greffes. Le rapport Canivet
relve que " selon l'opinion communment rpandue, le contrle de l'autorit
judiciaire, ni effectif, ni efficace, apparat souvent formel. D'une manire gnrale,
toutes les personnes entendues, y compris les agents de l'AP, dplorent le fait que
les magistrats lgalement investis de ce pouvoir de visite se rendent rarement dans
les tablissements pnitentiaires. Comme la not l'Inspecteur gnral des services
judiciaires, il est craindre que [ces] autorits n'exercent qu'un contrle trs
thorique ". Si les visites des tablissements pnitentiaires par les magistrats sont
peu frquentes, il est plus rare encore que ces missions donnent lieu des
vrifications concernant spcifiquement le greffe. Les " contrles par sondage " des
registres d'crou, autrefois semble-t-il assez largement pratiqus, consistant
vrifier de faon alatoire la rgularit des oprations enregistres sur une fiche
pnale, ne sont quasiment plus effectus.
Au demeurant, il est tout fait significatif que les formalits prescrites par l'article D.
148 du CPP, consistant dans le visa des registres d'crou, s'avrent matriellement
impossibles pratiquer. Depuis 1978 en effet, le registre d'crou est en ralit
constitu de feuilles volantes, se rapportant la " fiche d'crou " ou " la fiche
pnale " des condamns. Ces pices sont classes dans des dossiers diffrents
prvus cet effet. Aucun texte ne prvoit les modalits de contrle de ces
documents lors des visites des magistrats. Aucune application du logiciel GIDE n'a
t prvue pour enregistrer une telle vrification.
Le contrle juridictionnel des oprations dexcution de peine savre enfin difficile,
en pratique, mettre en uvre. Ladministration pnitentiaire refuse actuellement de
communiquer leur fiche pnale aux dtenus qui en font la demande. La Commission
daccs aux documents administratifs et les juridictions administratives considrent
pourtant que ce document est communicable de plein droit. Les dtenus nont donc
souvent quune ide assez imprcise de leur situation personnelle sur le plan de
lexcution de la peine. Ils nont pas non plus accs aux circulaires dictes en cette
matire. De ce fait, le contentieux ne se forme quasiment pas. La communication de
ce document, en permettant aux dtenus et leurs avocats dexercer un droit de
regard sur les oprations les concernant, contribuerait pourtant limiter les risques
derreurs. Il convient de rappeler que les dtenus disposent, aux termes de larticle 54 de la Convention europenne des droits de lhomme, du droit de faire examiner la
lgalit de leur privation de libert. La Cour europenne considre que ce contrle
de la rgularit de la dtention, postrieurement la dcision de condamnation, doit

pour intervenir un " rythme raisonnable ". Lexercice de ce droit implique


ncessairement que le justiciable dispose des informations concernant lexcution de
la peine et que les normes applicables lui soient accessibles.
Les oprations des greffes pnitentiaires ayant pour objet de mettre jour la
situation pnale des condamns emportent, pour la plupart, des consquences sur la
dure de la privation de libert subir par les condamns. Elles peuvent par
consquent aboutir, en cas derreur, des prolongations indues de dtention. Elles
doivent, ds lors, tre soumises un contrle troit de la part de lautorit judiciaire,
aux termes de larticle 66 de la Constitution.
36. La CNCDH recommande le rattachement organique du greffe de la prison aux
juridictions judiciaires et souhaite que soit plac sa tte un agent issu de lEcole
nationale des greffes.
Sagissant des rgles mises en uvre par les greffes pnitentiaires, il apparat
quelles sont le plus souvent nonces dans des circulaires " rglementaires ". Ces
instructions ministrielles sont dpourvues de tout effet contraignant lgard des
magistrats du sige. Il sensuit que des dispositions contenues dans les nombreuses
circulaires de ladministration pnitentiaire sont susceptibles dtre invalides par les
juridictions judiciaires saisies dun incident dexcution de peine. Lensemble des
situations pnales des personnes condamnes auxquelles elles auraient servi de
fondement se trouveraient alors entaches dillgalit ds lorigine.
Il ne s'agit pas l d'une hypothse d'cole. Par un arrt Bidault du 20 juin 2001, la
Chambre criminelle a invalid les dispositions contenues dans les circulaires prises
par le ministre de la Justice entre 1988 et 2000 pour l'application des dcrets de
grces collectives. La Cour a en effet confirm la position de la Cour d'appel de
Montpellier qui avait jug que les circulaires litigieuses avaient " un effet
rglementaire contraire aux dcrets qu'elles interprtent ". Il en rsulte que parmi les
nombreux condamns qui ont t illgalement privs du bnfice des grces
collectives, un certain nombre ont t arbitrairement dtenus. La Chancellerie a donc
t contrainte d'abroger les parties concernes des circulaires. Pourtant, c'est encore
par voie de circulaires que le ministre dtermine aujourd'hui les conditions
d'application des dcrets de grces collectives.
37. A cet gard, la CNCDH ne peut quexprimer des rserves sur lapprciation qui
est faite des exclusions du dcret de grces. En cas de pluralit de peines lcrou,
lexclusion qui affecte une peine inscrite lcrou mais non encore purge stend
la peine en cours dexcution au jour du dcret. Il en rsulte que la porte de
lexclusion varie dsormais en fonction de lordre dans lequel les peines sont portes
lcrou. Il y a l une rupture dgalit manifeste sagissant de condamns se
trouvant dans des situations juridiques identiques.

Il apparat quun certain nombre de dispositions nonces par voie de circulaires sont
prises dans le champ de la loi. Pour le Commissaire du gouvernement Franc, " Ce
qui nous parat justifier la comptence, et donc lintervention du lgislateur dans le
domaine de lexcution des peines, cest notamment la ncessit [] de dfinir des
mesures, qui directement ou indirectement, remettent en cause les caractristiques
lgales de la peine et notamment sa dure ".
38. La CNCDH recommande par consquent au lgislateur de dfinir prcisment
les rgles applicables en matire dexcution des peines.
c. La mise en uvre dun contrle extrieur, indpendant et permanent
Lenvironnement international, par le biais des recommandations du Conseil de
lEurope du Parlement europen ou des Nations Unies, incite les Etats crer un
contrle spcifique des prisons. Edict par les Nations Unies, lEnsemble de rgles
minima pour le traitement des dtenus prvoit que " des inspecteurs qualifis et
expriments, nomms par une autorit comptente, devront procder l'inspection
rgulire des tablissements et services pnitentiaires. Ils veilleront en particulier
ce que ces tablissements soient administrs conformment aux lois et rglements
en vigueur et dans le but d'atteindre les objectifs des services pnitentiaires et
correctionnels ". Le protocole facultatif la Convention contre la torture et autres
peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants, adopt le 18 dcembre 2002
par l'Assemble gnrale des Nations Unies invite les Etats mettre en place un ou
plusieurs " mcanismes nationaux de prvention indpendants ", chargs d"
examiner rgulirement la situation des personnes prives de libert " afin d'"
amliorer le traitement et la situation des personnes prives de libert " et de "
prvenir la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants ".
Au regard de leurs principes fondamentaux, les Rgles pnitentiaires europennes
affirment que " le respect des droits individuels des dtenus, en particulier la lgalit
de l'excution des peines, doit tre assur par un contrle exerc conformment la
rglementation nationale par une autorit judiciaire ou toute autre autorit lgalement
habilite visiter des dtenus, et n'appartenant pas l'administration pnitentiaire. "
A linitiative de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope, une " Convention
pnitentiaire europenne " tendant " harmoniser les conditions de dtention et
instaurer un contrle extrieur permanent " est en cours dlaboration. Dans sa
rsolution du 17 dcembre 1998, le Parlement europen dresse les grandes lignes
de ce que doit tre le contrle extrieur des prisons. Outre llaboration dune " loi
fondamentale sur les tablissements pnitentiaires qui dfinisse un cadre
rglementant la fois le rgime juridique interne (matriel), le rgime juridique
externe, le droit de rclamation ainsi que les obligations des dtenus ", il est
demand aux Etats membres de prvoir " un organe de contrle indpendant auquel
les dtenus puissent sadresser en cas de violation de leurs droits ".
En matire de contrle des tablissements pnitentiaires, les dfaillances des divers
dispositifs en vigueur sont connues des pouvoirs publics. En juillet 1999, au moment
de confier au Premier Prsident de la Cour de cassation sa mission de rflexion sur
lamlioration du contrle extrieur, la Chancellerie dcrivait, en ces termes, les "

lacunes " existantes : " Les modalits de contrle de droit commun savrent parfois
inadaptes aux ralits pnitentiaires, soit en raison de leur caractre ponctuel, soit
du fait de leur absence de consquences immdiates pour la situation du dtenu.
Quant aux mcanismes de contrle spcifiques aux tablissements pnitentiaires,
sils sont trs varis, leur mise en uvre concrte est parfois dfaillante, la raret
des visites des autorits judiciaires ou le formalisme des runions de la commission
de surveillance sont ainsi rgulirement dnoncs ".
Dans son rapport, la commission Canivet a confirm ces insuffisances : " Toutes les
constatations convergent vers lide que les prisons connaissent un grand nombre
de contrles, toutes rvlent aussi que ces contrles sont souvent effectus a
minima []
En sorte quil sagit, trop souvent, dun contrle en retrait de celui qui est opr dans
la socit "libre". Comme si les prisons taient un autre monde largement soustrait
la norme, leur tat inluctable et les dtenus des personnes dont les droits ne sont
pas pleinement reconnus. "
Deux instances exercent actuellement le contrle interne au sein du ministre de la
Justice. Larticle D. 229 du Code de procdure pnale prvoit que " les
tablissements pnitentiaires font l'objet du contrle gnral de l'Inspection des
services pnitentiaires, de la direction de l'administration pnitentiaire et des
directeurs rgionaux ou de leurs adjoints ". Par ailleurs, lInspection gnrale des
services judiciaires (IGSJ) est comptente pour effectuer des inspections
dtablissements pnitentiaires sur demande du ministre de la Justice. Ces contrles
sont cependant confidentiels et peu rguliers. La commission Canivet a relev quen
1998, seules 61 missions avaient pu tre effectues par l'Inspection des services
pnitentiaires (ISP) pour lensemble des 187 tablissements. Pour ce qui est de
lIGSJ, il remarque que son intervention a " consist dans des rapports sur des
questions relevant de ladministration " et quelle " ne parat pas en mesure de
multiplier ses inspections en milieu pnitentiaire ".
En matire de contrle des prisons, lautorit judiciaire intervient plusieurs niveaux.
Cependant, " force est de constater que les magistrats ont largement laiss tomber
en dsutude les dispositions de larticle 727 du Code de procdure pnale ", qui
prvoit que le juge de l'application des peines, le juge d'instruction, le prsident de la
chambre de linstruction, le procureur de la Rpublique, le procureur gnral visitent
les tablissements pnitentiaires. Outre " limprcision des textes qui le rgissent ", la
commission Canivet a finalement considr que " le contrle de lautorit judiciaire se
rvle, dans lexercice quotidien, imparfait et insatisfaisant ".
Concernant la commission de surveillance, institue auprs de chaque
tablissement, elle est cense symboliser le regard de la socit civile sur la prison.
Prside par le prfet, elle est compose notamment de magistrats du ressort, du
btonnier de lordre, du maire de la commune comme de personnes issues
d'associations ou duvres sociales. Elle doit se runir la prison au moins une fois
par an et entendre le rapport d'activits du chef d'tablissement. Il est possible aux
dtenus d'tre entendus par elle et dadresser des requtes son prsident sous pli
ferm. La commission Canivet note cependant que " ses pouvoirs apparaissent
limits ", lexception de la formulation d" observations ou suggestions " transmises

dans des rapports adresss au ministre de la Justice et " napparat pas dune
grande efficacit ".
Depuis la loi du 15 juin 2000 renforant la protection de la prsomption d'innocence,
larticle 720-1-A du Code de procdure pnale autorise dputs et snateurs "
visiter tout moment les locaux de garde vue, les centres de rtention, les zones
d'attente et les tablissements pnitentiaires ". En pratique cependant, peu de
parlementaires utilisent cette prrogative.
Dans le cadre de ses propositions, la commission Canivet a jug ncessaire la mise
en place dun dispositif de contrle extrieur des prisons afin de " sassurer du
traitement correct du dtenu et de lvolution de ltat des prisons, permettre le
traitement des diffrends, source de tensions, et instaurer lindispensable
transparence dans ce monde clos pour viter que des dysfonctionnements graves de
ladministration ne soient rvls, comme cela a pu se produire, que plusieurs mois
aprs leur apparition ". Pour tre efficace, ce contrle doit " avoir une indpendance
par rapport au pouvoir politique et ladministration pnitentiaire, ainsi quune
objectivit reconnue par tous ", possder " un cadre de rfrence constitu tant par
des rgles prcises que par une politique pnitentiaire pralablement fixe ", " obir
une mthode qui lui assure sa rgularit ainsi que son uniformit, et conforte
lobjectivit de ses rsultats ", " disposer des prrogatives ncessaires
laccomplissement de ses fonctions ", publier ses rapports afin " dinformer lopinion
publique sur ltat des prisons ainsi que sur le niveau de ralisation des objectifs, et
les personnels pnitentiaires comme les dtenus sur les constats effectus, les
rsultats obtenus, les amliorations possibles et les efforts restant accomplir " et d"
amener le ou les organes de contrle rendre compte de lexcution de leur mission
", " recouvrir lensemble de la socit carcrale que constitue ltablissement contrl
" et " constituer, pour le directeur de ltablissement, une aide la gestion ".
Pour ce faire, il a t propos linstauration dun contrle extrieur rparti en trois
organes distincts, rpondant aux trois fonctions communment entendues par les
recommandations internationales, " les contrles spcifiques tant stimuls pour
assurer leur effectivit " :
la vrification (" sassurer du respect du droit dans la prison et de la ralisation, par
ladministration, des objectifs de ses politiques, nationale et locale "),
la mdiation (qui " vise apporter une solution aux diffrends de toute nature entre le
dtenu et ladministration, et prciser les points de rglementation prsentant des
difficults dinterprtation "),
lobservation (qui " tend introduire dans ltablissement pnitentiaire un "regard
extrieur" qui permette un contrle quotidien identique celui que pratique le citoyen
dans la socit libre, afin dinstaurer la transparence ncessaire au bon
fonctionnement de linstitution ").

Pour la commission Canivet, la vrification " rend impratif lloignement par rapport
ltablissement contrl ". Elle propose donc linstauration dun " contrleur gnral
des prisons ". Assist d'une vingtaine de collaborateurs, il aura " pour comptence le
contrle des conditions gnrales de dtention, de ltat des prisons, de lapplication
du statut du dtenu, des rapports entre administration et dtenus, des pratiques
professionnelles et de la dontologie des personnels pnitentiaires, de leur
formation, de lorganisation et des conditions de leur travail, de lexcution des
politiques pnitentiaires ". A cette fin, il disposerait d'un " pouvoir de contrle
permanent, de visite, de constat daudition, dobtention de documents, dvaluation,
dobservation, dtude, de recommandation et de publication de ses rapports ". Il
devrait ainsi disposer du pouvoir d'effectuer des visites " programmes " (avec
vrification approfondie), des visites " inopines " (suite la dnonciation d'une
situation ou d'un vnement), ou " de suivi " (pour vrifier les mesures prises suite
une prcdente visite). Haut fonctionnaire de l'Etat, le contrleur gnral serait, selon
les travaux de la commission Canivet, propos par la Commission nationale
consultative des droits de l'homme et nomm par le prsident de la Rpublique pour
un mandat d'au moins six ans. Irrvocable, il ne serait soumis " aucun pouvoir
hirarchique " et ne pourrait " recevoir d'instructions de quiconque ".
En second lieu, la commission Canivet prconise la mise en place dun corps de
mdiateurs des prisons indpendants institu pour les " litiges d'ordre individuel
opposant les dtenus l'administration ", organis l'chelon des rgions
pnitentiaires dans des services rgionaux de mdiation pnitentiaire et runis dans
une " Confrence des mdiateurs ". " Soumis aucun pouvoir hirarchique,
indpendants, permanents et qualifis ", ils pourraient recevoir des requtes
dposes par les dtenus, en toute confidentialit par crit ou oralement lors d'un
entretien, et auraient pour comptence de " rechercher et proposer une solution aux
conflits entre dtenus et administration ". Pour l'instruction des requtes, ils auraient "
des pouvoirs de visite, de constat, dinformation, daudition et dobtention de
documents ", comprenant notamment le droit de " se faire ouvrir les cellules des
dtenus mme si ceux-ci sont placs au quartier disciplinaire et l'isolement ", de
rencontrer toute personne, d'assurer au sein de la prison " toutes permanences qu'ils
estiment ncessaires ". Des botes aux lettres fermes seraient places dans chaque
prison pour que les dtenus puissent dposer leurs courriers adresss au mdiateur
et collects quotidiennement.
Enfin, des " citoyens bnvoles ", nomms dans chaque tablissement,
interviendraient comme " dlgus du mdiateur des prisons ". Runis dans un "
Comit " lisant son prsident, ils auraient en charge dobserver les conditions de
dtention et " l'intermdiation " dans les relations des dtenus avec l'administration
pnitentiaire. Ils auraient galement des " prrogatives de visite, d'audition, de
transmission des requtes des dtenus et de saisine du directeur rgional ou du
ministre de la Justice ", sans entrave ni restriction. Leur prsence sur les lieux a
aussi t prvue pour constituer un " organe d'information prcieux autant pour le
contrleur gnral que pour les mdiateurs ".
Si la fonction de mdiation et dobservation est retenue, le mdiateur des prisons et
leurs dlgus devraient tre placs sous lautorit du Mdiateur de la Rpublique.

A la suite des propositions de la commission Canivet, le lgislateur a tent


plusieurs reprises dinstaurer un contrle extrieur. Le 26 avril 2001, une proposition
de loi, prsente par Guy Cabanel et Jean-Jacques Hyest, a t adopte
l'unanimit en premire lecture au Snat. Le 17 juillet 2002, Christian Poncelet,
prsident du Snat, la transmet Jean-Louis Debr, son homologue de l'Assemble
nationale. Cette initiative lgislative vise notamment la cration d" un contrle
gnral des prisons charg de contrler ltat, lorganisation et le fonctionnement des
tablissements pnitentiaires, ainsi que les conditions de la vie carcrale et les
conditions de travail des personnels pnitentiaires ". Sur le bureau de la prsidence
de l'Assemble nationale, cette proposition de loi en rejoint une autre, celle dpose
le 6 fvrier 2002 par le dput Michel Hunault. Lexpos des motifs souligne que, "
face aux dysfonctionnements constats lintrieur des prisons, il apparat
ncessaire et indispensable dinstaurer un contrle permanent et indpendant du
systme carcral franais. Ce contrle est ncessaire pour sassurer de lvolution
des politiques carcrales et instaurer une plus grande transparence dans ce monde
clos. Il est donc propos de crer un poste de "contrleur gnral des prisons",
indpendant, qui serait assist dans sa tche dun corps de contrleurs,
collaborateurs et personnels administratifs, placs sous son autorit directe ".
Aucune de ces propositions na cependant abouti.
Lors des auditions effectues par la commission denqute de lAssemble nationale,
le chef de lInspection des services pnitentiaires a admis que : " Mme si nous
avons limpression, nous, membres de ladministration pnitentiaire, dtre
transparents, nous ne le sommes point ". Quant au reprsentant du syndicat national
FO des personnels de surveillance, il a dclar : " Nous sommes tout fait
favorables un contrle pour dmontrer que le personnel pnitentiaire fait bien son
travail. Bien entendu, la profession comprend galement des marginaux, comme
partout. Simplement les mdias ne parlent que de ce qui va mal. Un contrle pourrait
donc mettre en valeur ce que lon fait de positif ".
39. La CNCDH estime indispensable linstauration dun contrle extrieur et
permanent. Elle prconise la mise en uvre du dispositif propos le 6 mars 2000 par
la commission du ministre de la Justice prside par le Premier Prsident de la
Cour de cassation, la lumire des dispositions du Protocole additionnel la
Convention des Nations unies (18 dcembre 2002).

40. Par ailleurs, la CNCDH entend poursuivre sa rflexion, notamment sur la


situation spcifique des mineurs et des trangers en prison, les droits des dtenus
malades, le dveloppement des alternatives lincarcration, et sur les modalits du
maintien des liens familiaux.