ARTIGOS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 48: 101-110 DEZ. 2013

IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS:

PERSPECTIVAS ANALTICAS
Luciana Leite Lima

Luciano D'Ascenzi
RESUMO

O artigo tem dois objetivos inter-relacionados. O primeiro sistematizar e analisar a literatura sobre modelos
analticos de implementao de polticas pblicas. Identificamos dois principais modelos. Um deles operado com
base na valorizao de variveis independentes relacionadas hierarquia organizacional, com foco no processo
de formulao. O outro enfatiza variveis referentes s caractersticas dos espaos locais de implementao e
atuao das burocracias implementadoras. Em comum, os modelos enfatizam as condies materiais do
desenvolvimento do processo de implementao. A partir dessa constatao, o segundo objetivo propor um
modelo analtico para o processo de implementao de polticas pblicas baseado na integrao entre as variveis
centrais daqueles modelos e as ligadas s ideias, aos valores e s concepes de mundo dos atores. Trata-se de uma
discusso dos modelos analticos de implementao de polticas pblicas luz da literatura especfica e pesquisas
empricas realizadas pelos autores sobre polticas de sade e educao. Verificou-se que elementos dos contextos
locais de ao como as representaes e valores dos atores influenciaram a execuo das polticas pblicas na
medida em que conformaram sua compreenso sobre o problema social e sobre a forma de confront-lo. A discusso
contribui para a integrao dos modelos analticos sobre implementao e polticas pblicas e para sua
operacionalizao.
PALAVRAS-CHAVE: polticas pblicas; implementao; avaliao; burocracia de nvel de rua; modelo analtico.

I. INTRODUO1
A aproximao com a rea de anlise de polticas
pblicas comumente se d por meio da abordagem
sequencial, tambm denominada ciclo de polticas
pblicas. Tal modelo promove a separao das polticas
pblicas em fases: formulao, implementao e
avaliao (FREY, 2000; MULLER & SUREL, 2002;
SECCHI, 2010). De forma simplificada, podemos
definir as etapas da seguinte forma. A fase da
formulao composta pelos processos de definio
e escolha dos problemas que merecem a interveno
estatal, produo de solues ou alternativas e tomada
de deciso. A implementao refere-se execuo das
decises adotadas na etapa prvia. A avaliao consiste
na interrogao sobre o impacto da poltica2.
Muitas vezes a abordagem sequencial apresentada
como abordagem analtica, entretanto ela no oferece
variveis explicativas para os fenmenos. Por isso,
1 Agradecemos as crticas e sugestes de Letcia Maria

Schabbach e dos pareceristas annimos da Revista de Sociologia

e Poltica.

sua maior utilidade est em ser uma ferramenta de

recorte de objeto de anlise. E a reside sua importncia
para o campo de estudos: a separao em etapas
frequentemente utilizada como referncia nas anlises.
Este artigo versa especificamente sobre a implementao de polticas pblicas e as abordagens de anlise
para esse processo.
O campo de estudos de implementao de polticas
pblicas est fortemente atrelado s necessidades de
desenvolvimento de melhorias nos processos polticoadministrativos, que permitam o incremento das
atividades implementadoras. Essa uma caracterstica
explcita na literatura internacional: A anlise de
polticas pblicas [...] uma forma de pesquisa aplicada
desenhada para entender profundamente problemas
sociotcnicos e, assim, produzir solues cada vez
melhores (MAJONE & QUADE, 1980, p. 5)3.
A imbricao entre anlise e proposio, contudo,
gerou um vis: o foco nos problemas de
implementao. Partir do pressuposto de que existem
problemas indica que h um olhar de expectativa em

2 Para uma discusso dos limites da abordagem sequencial ver

3 [...] policy analysis [...] is a form of applied research designed

Muller e Surel (2002). Majone e Wildavsy (1984) e Browne e

Wildavsky (1984) discutem as relaes de interdependncia
entre as fases.

to acquire a deeper understanding of sociotechnical problems

and to bring about better solutions. Todas as tradues de
trechos em lngua estrangeira so de nossa responsabilidade.

Recebido em 08 de agosto de 2012.

Aprovado em 22 de novembro de 2012.

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 21, n. 48, p. 101-110, dez. 2013

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IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS

relao ao objeto. A consequncia disso que os
trabalhos nesse campo giram em torno da definio
de variveis que expliquem o sucesso ou fracasso da
implementao de polticas pblicas.
Nesse sentido, por exemplo, Mazmanian e Sabatier
(1983) elaboraram uma listagem de condies para a
efetiva implementao, um check list de fatores
especficos a serem considerados para calcular a
probabilidade de um programa atingir os objetivos4.
E mesmo aqueles que criticam a iniciativa de listar
variveis que podem prever o sucesso ou fracasso
do processo de implementao fazem-no apontando
para a incapacidade de orientar e antecipar os
problemas, julgando as proposies apticas e
estrategicamente vagas. o caso de Elmore (1979) e
Berman (1978), que defendem que as variveis no
podem ser definidas a priori. Para eles, os problemas
da implementao originam-se, em sua maior parte,
da interao da poltica com as organizaes
executoras. Podemos citar tambm Silva e Melo
(2000), que sugerem modelos de implementao
capazes de minimizar as vicissitudes do processo. J
Pires (2009) defende que os estilos de implementao
empregados pelas burocracias influenciam os
resultados (sucesso ou fracasso) da poltica pblica.
A forma como concebido o problema de
implementao molda a anlise. Cline (2000)
apresenta duas definies predominantes. A primeira
estabelece que a natureza do problema administrativoorganizacional e sua resoluo depende da
especificao de objetivos e do controle dos
subordinados. Na segunda definio, o problema da
implementao decorre de conflito de interesses. A
preocupao com a obteno de cooperao dos
participantes do processo. A soluo para os problemas
da implementao construir instituies ou
4 A primeira condio que a legislao deve oferecer objetivos

claros e consistentes. Em segundo lugar, a legislao deve

incorporar uma teoria slida, identificando os principais fatores
e links causais, que afetam os objetivos, e dar aos
implementadores jurisdio suficiente sobre o grupo alvo e
outros pontos de influncia para atingir os objetivos. A terceira
condio que a legislao deve estruturar a implementao
para maximizar a probabilidade de que implementadores e grupos
alvo faam o que se deseja. Isso envolve trabalhar com agncias
solidrias e integrao hierrquica adequada, recursos financeiros
suficientes e acesso a suporte. Em quarto lugar, os lderes das
agncias implementadoras devem possuir habilidades polticas
e gerenciais e estarem comprometidos com os objetivos da
poltica. A quinta condio que o programa deve ser apoiado
por grupos organizados e por alguns legisladores-chave ao longo
da implementao. Por fim, a sexta condio se refere as
mudanas contextuais que podem constranger a implementao,
como a emergncia de polticas pblicas conflitantes ou mudanas
nas condies socioeconmicas.

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mecanismos que criem um contexto de cooperao

para os participantes.
As abordagens analticas em implementao de
polticas pblicas equilibram-se, grosso modo, nesses
pressupostos. A definio do problema da
implementao influencia a escolha das variveis, o
foco da anlise e as proposies decorrentes.
Nesse contexto, este artigo tem dois objetivos
complementares. O primeiro sistematizar e analisar
a literatura sobre modelos de anlise de implementao
de polticas pblicas. O segundo propor uma
abordagem analtica que integre os elementos principais
dos modelos tradicionais e inclua novas variveis
ligadas especialmente dimenso cognitiva e das
ideias, dos valores e das concepes de mundo dos
atores.
Esse desenvolvimento foi baseado em pesquisas
que realizamos sobre implementao de polticas
pblicas de sade e educao. Essas pesquisas foram
norteadas pelo objetivo de identificar, nos contextos
locais de ao, elementos explicativos para a trajetria
da implementao das polticas estudadas. Interessava
verificar os limites das variveis organizacionais e a
influncia das representaes e valores dos atores
responsveis pela execuo.
Este artigo formado por duas sees, alm desta
introduo e da concluso. Na primeira, so discutidos
os dois modelos analticos basilares. Na segunda
seo, apresentamos uma proposta de integrao das
variveis independentes dos modelos tradicionais com
variveis cognitivas e ideolgicas.
II. MODELOS DE ANLISE EM IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
Encontramos duas abordagens hegemnicas na
literatura sobre implementao de polticas pblicas.
Uma delas toma como foco de anlise o processo de
formulao da poltica pblica, e as variveis
destacadas so referentes s normas que a estruturam.
A segunda abordagem enfatiza elementos dos
contextos de ao nos quais a poltica ser
implementada. Toma como variveis as condies dos
espaos locais e as burocracias implementadoras.
A primeira perspectiva baseia-se na abordagem
sequencial, a poltica pblica vista como uma
sequncia de etapas distintas e guiadas por lgicas
diferentes (MULLER & SUREL, 2002). O processo
de formulao seria permeado pela lgica da atividade
poltica, ao passo que a implementao estaria no
mbito da prtica administrativa. A implementao
corresponderia execuo de atividades [...] com
vistas obteno de metas definidas no processo de
formulao das polticas (SILVA & MELO, 2000,

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p. 4). Pressupe-se que, uma vez criada a poltica,
conformar-se-ia um processo tcnico de
implementao (WALT, 1994). Fica clara a distino
entre deciso e sua operacionalizao, que possuem
arenas e atores distintos. Essa perspectiva
denominada top-down ou desenho prospectivo
(ELMORE, 1996).
Se a implementao uma consequncia, a
explicao para sua trajetria est no processo que
lhe deu origem. Com isso, o foco direciona-se para o
processo de formulao. A anlise centrada nas
normas que estruturam a poltica pblica e suas
lacunas. As lacunas correspondem a mudanas que
ocorrem na poltica durante sua execuo. Tais
problemas so responsabilidade dos formuladores,
que devem evit-los seguindo determinadas orientaes
para a elaborao das regras que estruturam a
implementao. Alguns desses conselhos clssicos
(HILL, 2007, p. 66) so manter a poltica clara, evitar
ambiguidades na definio do objetivo, financiamento
e das responsabilidades e manter controle efetivo sobre
os implementadores. Com isso, os implementadores
teriam margem de manobra limitada.
Limitar, regular e controlar a discricionariedade dos
implementadores so questes centrais. Regras claras,
compreensveis e especficas visam a permitir a
difuso do plano e minimizar a discrio, considerada
uma distoro da autoridade governamental. s falhas
de comunicao comumente atribudo o fracasso
do processo de implementao, sempre julgado com
base no grau de alcance dos objetivos previamente
definidos.
Alguns autores como Howlett e Ramesh (1995),
Van Meter e Van Horn (1996) e Sabatier e Mazmanian
(1996) empreenderam o esforo de delimitar variveis
independentes para o estudo da implementao de
polticas pblicas no escopo dessa perspectiva. Podese sistematizar a contribuio desses autores em quatro
tipos de variveis que influenciam o xito do processo
de implementao. O primeiro tipo refere-se natureza
do problema alvo da poltica: a existncia de tecnologia
de interveno disponvel e acessvel, de uma teoria
causal vlida e o tamanho da populao-alvo. O
segundo grupo de variveis so as normativas e
referem-se ao grau em que o plano estrutura a
implementao. O sucesso da implementao decorre
da clareza dos objetivos, pois imprescindvel que os
implementadores compreendam perfeitamente a
poltica e saibam exatamente o que se espera deles.
Essas questes vinculam-se maior ou menor
possibilidade de resistncia ao plano. Soma-se a isso
a previso e disponibilidade de recursos, financeiros
principalmente. O terceiro bloco alude a variveis

contextuais. O contexto social comumente

relacionado ao apoio do pblico poltica e muitas
vezes considerado uma varivel crtica porque esse
apoio mostra-se instvel e no perdura. O contexto
econmico influencia a disponibilidade de recursos,
essencial para o sucesso da implementao. O
contexto poltico diz respeito, fundamentalmente, a
mudanas de governo e ao apoio das elites. O quarto
grupo de variveis refere-se organizao do aparato
administrativo: disponibilidade e qualidade dos recursos
humanos e da estrutura organizacional, basicamente.
Os autores esto preocupados com os elementos
que podem comprometer o xito da implementao.
O parmetro de sucesso so os objetivos definidos no
plano. As variveis referem-se arena de formulao
e focam elementos considerados estruturantes da
implementao.
Elmore afirma que o maior defeito do desenho
prospectivo o suposto implcito e inquestionado de
que os formuladores das polticas controlam os
processos organizacionais, polticos e tecnolgicos que
condicionam a implementao (ELMORE, 1996, p.
254)5. Silva e Melo sustentam que estudos empricos
revelam um padro muito distinto, onde prevalece a
troca, a negociao e barganha, o dissenso e a
contradio quanto aos objetivos. Ao invs de controle,
autoridade e legitimidade verifica-se ambiguidade de
objetivos, problemas de coordenao [...], recursos
limitados e informao escassa (SILVA & MELO,
2000, p. 9).
Tanto as observaes casuais quanto as sistemticas
sugerem que os resultados das polticas pblicas e de
planos inovadores so imprevisveis (BERMAN, 1978;
MAZMANIAN & SABATIER, 1983). Essa
imprevisibilidade, para Pressman e Wildavsky (1984),
deve-se s seguintes caractersticas do processo de
implementao: em primeiro lugar, h uma
multiplicidade de atores de diferentes tipos de
organizaes com interesses diversos, que so
agregados para operar a poltica. Tais atores interagem
em uma trajetria de pontos de deciso nos quais suas
perspectivas se expressam. Em segundo lugar, os
atores mudam com o passar do tempo. Isso faz que a
interao tambm mude, pois mudam as perspectivas
e a percepo que um ator tem do outro. Essa mudana
de atores insere pontos de descontinuidade e de
necessidade de novas e mais negociaes.

5 El mayor defecto del diseo prospectivo es el supuesto

implcito e incuestionado de que los elaboradores de polticas

controlan los procesos organizativos, polticos y tecnolgicos
que condicionan a la implementacin.

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IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS

O segundo modelo analtico questiona dois supostos:
o da influncia decisiva dos formuladores sobre o
processo de implementao e o de que as diretrizes
explcitas, a determinao precisa de responsabilidades
administrativas e a definio exata de resultados
aumentam a probabilidade de as polticas serem
implementadas com xito (ELMORE, 1996). Ele enfatiza
que a discricionariedade dos implementadores
inevitvel e pode ser desejvel, j que esses atores detm
conhecimento das situaes locais e podem adaptar o
plano a elas (OBRIEN & LI, 1999). Tais ajustes podem
ser possveis fontes de inovao, dependente, no entanto,
das capacidades do Estado. Essa abordagem
comumente denominada bottom-up ou desenho
retrospectivo (ELMORE, 1996).
As anlises so centradas nos atores dos nveis
organizacionais responsveis pela implementao.
Considera-se que a poltica muda medida que
executada, a implementao percebida como um
processo interativo de formulao, implementao e
reformulao (MAZMANIAN & SABATIER, 1983).
O padro de sucesso condicional. Est relacionado
capacidade limitada tanto dos atores de cada nvel
de implementao de influenciar o comportamento
daqueles dos outros nveis quanto das organizaes
pblicas de influenciar o comportamento privado
(ELMORE, 1979).
A perspectiva atenta para a autoridade informal que
deriva do conhecimento, das habilidades e da
proximidade das tarefas essenciais desempenhadas pela
organizao (idem). A discrio vista como um
mecanismo adaptativo. A resoluo de problemas
requer habilidade e discrio e ocorre por meio da
ao dos atores, da implantao de suas estratgias,
da gesto de seus conflitos e dos processos de
aprendizagem. A poltica pblica pode direcionar a
ateno dos indivduos para o problema e oferecer
uma ocasio para aplicao de suas habilidades e seu
julgamento, mas ela no pode resolver o problema
(ELMORE, 1979; MULLER & SUREL, 2002).
Nessa abordagem a burocracia responsvel pela
implementao varivel explicativa. E no que tange
dinmica de funcionamento das organizaes
implementadoras, no podemos deixar de tratar da
contribuio de Lipsky (1980).
O autor define burocracias de nvel de rua (streetlevel bureaucracy) como as agncias nas quais os
trabalhadores interagem diretamente com cidados no
curso de suas tarefas e que tm substancial discrio
na execuo de seu trabalho. As decises tomadas
pelos burocratas de nvel de rua, as rotinas que
estabelecem e os dispositivos que criam para lidar com
as incertezas e presses do trabalho efetivamente

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tornam-se as polticas pblicas que implementam. O

papel de policy making desses burocratas construdo
sob duas facetas inter-relacionadas de suas posies:
o alto grau de discrio e a relativa autonomia em
relao autoridade organizacional. Lipsky expe que
as condies de trabalho que determinam a atuao
desse tipo de burocracia e destaca as caractersticas
consideradas mais relevantes.
Primeiro, os recursos so cronicamente
inadequados para as tarefas a serem desenvolvidas.
Segundo, a demanda pelo servio tende a aumentar
at encontrar a oferta. Para Lipsky, isso acarreta a
priso dos burocratas de nvel de rua em um ciclo
de mediocridade: quanto melhor o programa e mais
sensvel s necessidades dos cidados, maior ser a
demanda para o servio. Terceiro, os objetivos dos
servios pblicos tendem a ser vagos, conflitantes,
ambguos e, muitas vezes, representam horizontes
desejveis e no alvos fixos. Quarto, difcil medir
a performance desses trabalhadores, relativamente
livres de superviso, dada a discricionariedade. Isso
significa que as agncias no so autocorretivas, e a
definio de performance adequada altamente
politizada. Quinto, o carter no voluntrio dos
clientes. Clientes no voluntrios no tm condies
de disciplinar os burocratas que geralmente no tm
nada a perder por falhar com eles. Se a demanda
inesgotvel, o fato de os clientes ficarem insatisfeitos
significa apenas que outros estaro na fila para tomar
seu lugar. Assim, a perda de clientes no
determinante do comportamento dos burocratas de
nvel de rua.
Para o autor, o problema desses burocratas
relaciona-se com a necessidade de tomar decises sob
condies de considervel incerteza em que decises
satisfatrias sobre alocao de recursos devem ser
pessoalmente derivadas, e no de organizaes. Para
lidar com as incertezas do trabalho desenvolvem trs
repostas. Em primeiro lugar, criam padres de prticas
que tendem a limitar a demanda, maximizar a utilizao
de recursos disponveis e obter a conformidade dos
clientes. Ou seja, organizam seu trabalho para obter
solues dentro dos constrangimentos que encontram.
Em segundo, modificam o conceito de seu trabalho,
restringem seus objetivos e reduzem o fosso entre
recursos disponveis e objetivos atingidos. Em terceiro
lugar, transformam o conceito de matria-prima (seus
clientes) para tornar mais aceitvel tal fosso entre
realizaes e objetivos.
Essas rotinas e simplificaes so criadas para lidar
com a complexidade do trabalho. Quando as polticas
pblicas consistem em muitas low-level decisions, as
rotinas e categorias desenvolvidas para processar essas

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decises efetivamente determinam a policy. Nesse
sentido, os burocratas de nvel de rua fazem a poltica
pblica (LIPSKY, 1980, p. 84)6.
Matland (1995) critica a nfase no papel dos
burocratas de nvel de rua. O autor declara que
questes fundamentais so negligenciadas, como o
fato de que, nas democracias, o controle sobre as
polticas deve ser dos representantes eleitos, e o poder
dos implementadores no deriva dessa base. Contudo,
hegemnica a ideia de que se a discricionariedade,
por um lado, indispensvel para o desenvolvimento
das atividades, por outro, seu exerccio permite
modificar a poltica pblica revelia das concepes
de seus formuladores e dos grupos que lhes deram
apoio. Esse mais um elemento de imprevisibilidade
para a anlise da implementao.
Os modelos apresentados diferenciam-se quanto
ao foco de anlise. O primeiro centra-se nas
caractersticas da estrutura normativa, o segundo, nos
atores implementadores e em suas aes. Em comum,
as abordagens enfatizam as condies e limitaes
materiais, vistas como determinantes da trajetria do
processo de implementao. Tal nfase deixa espao
insero de variveis ligadas s ideias, aos valores e
s concepes de mundo dos atores.
III. UMA PROPOSTA
Os modelos analticos apresentados encontram
seus limites na superestimao da importncia das
normas ou da discricionariedade dos executores. O
foco na estrutura normativa desconsidera a influncia
dos implementadores. Por outro lado, a capacidade
de determinao atribuda a eles no desenho
retrospectivo subestima a influncia exercida pelas
variveis normativas na implementao. Ambos os
modelos, entretanto, privilegiam as condies materiais
do processo de implementao e no tomam como
varivel relevante os aspectos culturais que so
mediadores, por vezes necessrios, ao entendimento
da trajetria da poltica e do resultado alcanado. Nesse
tpico, apresentamos uma proposta de modelo de
anlise da implementao que, partindo dos incentivos
e constrangimentos materiais ao dos atores,
enfatiza os elementos cognitivos e ideolgicos que
explicam essa ao.
Se levarmos em conta que existe uma relao entre
o plano e sua execuo, parece aceitvel pensar que a
anlise da implementao deve contempl-la. Analisar
como algo feito inevitavelmente criar a necessidade
de entender a ideia executada e como ela se
conformou.
6 Street-level bureaucrats make policy.

Para tanto, devemos partir de uma concepo mais

fluda da implementao. Podemos defini-la como um
processo de apropriao de uma ideia que, nesse
sentido, consequncia da interao entre a inteno
(expressa no plano) e os elementos dos contextos
locais de ao. Com isso, possvel integrar os dois
elementos principais dos modelos citados e inserir
variveis cognitivas, como ideias e vises de mundo
dos atores. Isso se d porque a interpretao da
estrutura normativa de uma poltica pblica
influenciada pelas concepes de mundo dos atores
que iro execut-la e de suas condies materiais.
Desse amlgama nasce a ao, a poltica pblica de
fato.
A anlise do processo de implementao que deriva
dessa dinmica deve considerar alguns fatores, entre
os quais destacamos: as caractersticas do plano, a
organizao do aparato administrativo responsvel pela
implementao e as ideias, os valores e as concepes
de mundo dos indivduos. Esses elementos sero
tratados a seguir.
Em relao ao primeiro elemento, caractersticas
do plano, gostaramos, inicialmente, de trabalhar com
uma viso mais flexvel das normas que orientam a
implementao. Seguindo o caminho proposto por
Majone e Wildavsky (1984), podemos tratar o plano
como um conjunto de disposies que funcionam
como ponto de partida para um processo de
experimentao, de procura por uma estratgia melhor
adaptada a circunstncias particulares. Nessa
concepo, os planos existem apenas como
potencialidades, e sua realizao depende de qualidades
intrnsecas e de circunstncias externas. Polticas
pblicas surgem de ideias, e ideias so inesgotveis.
[]. Assim como os problemas s so realmente
entendidos depois de terem sido resolvidos, as
implicaes de uma ideia s podem ser percebidas de
forma retrospectiva, aps sua utilizao e adaptao a
variadas circunstncias (MAJONE & WILDAVSKY,
1984, p. 169-170)7.
Tratar o plano como um conjunto de disposies
permite escapar da disputa sobre quem controla o
processo de implementao, pois ele assume um
carter intrinsecamente descentralizado e aberto. No
que se refere medio do sucesso ou fracasso, essa
concepo abre espao para o resultado alcanado. A
medida de sucesso ou fracasso deve estar de acordo

7 Policies grow out of ideas, and ideas are inexhaustible. [].

As problems are truly understood only after they have been

solved, so the full implications of an idea can often be seen
only from hindsight, only after the idea has been used and
adapted to a variety of circumstances.

105

IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS

com o esforo de ao produzido. Restringi-la
conformidade com objetivos previamente definidos
leva-nos a desprezar os resultados reais da
implementao. O mais relevante verificar quais
foram os efeitos gerados e se eles so desejveis ou
no.
Nesse sentido, o plano estimula e orienta a
implementao. A maioria dos participantes desse
processo atua em um contexto de expectativas de que
alguma coisa vai acontecer. O plano afeta a
implementao pela definio da arena na qual ocorre
o processo, da relao de causalidade, do papel dos
principais atores, da extenso das ferramentas
permitidas de ao e da alocao de recursos. E, mais
importante, o plano prov uma conceptualizao do
problema alvo da poltica pblica (idem).
Majone e Wildavsky (idem) afirmam que
consequncias de poltica sem um relacionamento
reconhecvel com a ideia original (implementation
monsters) so raras. Porm, no to rara a
reconstruo a posteriori de objetivos para que se
encaixem nos resultados alcanados. uma via de
mo dupla, o plano norteia a implementao e o
desenvolvimento da implementao modifica o plano.
O contedo das normas que estruturam as polticas
pblicas no ser recebido de forma acrtica em
espaos vazios. Pelo contrrio, ser inserido em
processos estabelecidos e adaptado s concepes e
capacidades das instncias de governo e das
burocracias implementadoras. Nesse quadro, a anlise
das caractersticas do plano pode ser til para a
compreenso da reao gerada nas instncias de
implementao. Os objetivos definidos, os atores
envolvidos e seus papis, o fluxo da alocao de
recursos, todos so elementos que criam expectativas,
geram interpretaes e dinmicas diversas de reao.
interessante tambm verificar as formas de
divulgao e convencimento utilizadas para gerar
conformidade com o plano. O alinhamento a ele uma
varivel valorizada tanto por autores que enfatizam a
autonomia local (BERMAN, 1978; LIPSKY, 1980)
quanto pelos que focam o controle hierrquico
(MAZMANIAN & SABATIER, 1983).
De forma sinttica, neste primeiro bloco,
destacamos o plano, suas caractersticas e seus
antecedentes como uma das matrias-primas de
anlise. Com isso, incorporamos a contribuio topdown com modificaes: flexibilizamos a definio de
plano e consideramos seu impacto nos espaos locais.
A superestimao da capacidade de determinao do
plano foi minimizada, e procuramos trat-lo como parte
de uma dinmica mais complexa.

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O segundo elemento que deve ser considerado na

anlise de processos de implementao a organizao
do aparato administrativo responsvel. A
operacionalizao de novas polticas, programas,
projetos ou atividades depende de um conjunto de
estruturas e normas internas. O plano ser absorvido,
traduzido e adaptado s possibilidades e aos
constrangimentos das agncias e dos indivduos que
devero execut-lo. Assim, fatores como disponibilidade
e qualidade dos recursos humanos e materiais, estrutura
e a dinmica das regras organizacionais (formais e
informais), fluxo e disponibilizao de informaes
influenciam a forma como se dar a apropriao e
implementao do plano nos espaos locais.
Os implementadores adaptaro o que se espera ser
feito ao que conseguem (ou querem) fazer. Os
recursos afetam a interpretao do plano e sua
implementao. A estrutura e a dinmica dos espaos
de trabalho so elementos importantes que conformam
a percepo dos atores locais e sua ao.
Alm das regras e estruturas especficas das
organizaes implementadoras, DAscenzi (2006)8
chama ateno para a influncia exercida por
organizaes (e as regras) profissionais e as relaes
de poder estabelecidas com base na diviso do trabalho
na atuao dos indivduos nessas agncias. O autor
etnografou a implementao do modelo gerencial do
Programa Paideia de Sade da Famlia nos centros de
sade de Campinas e verificou duas consequncias
para o processo relacionadas com aqueles elementos.
Em primeiro lugar, embora o programa visasse
democratizao da gesto dos centros de sade, por
meio da constituio de espaos coletivos, sua
implantao valeu-se da hierarquia formal que ocupou
esses espaos, reproduziu as relaes de poder
estabelecidas entre categorias profissionais e entre os
profissionais e os usurios, pouco alterando a
centralizao decisria. Em segundo lugar, as
instncias representativas das categorias profissionais
no foram consideradas no plano. Isso impossibilitou
a modificao dos processos de trabalho regrados por
8 DAscenzi (2006) realizou uma etnografia em centros de

sade de Campinas com vistas a analisar a implementao do

mtodo da roda, o instrumento de gesto compartilhada previsto
no Programa Paidia de Sade da Famlia. Tal mtodo previa a
criao de mecanismos de gesto compartilhada nos centro de
sade: conselhos locais de sade, colegiados gestores,
dispositivos variados e gesto cotidiana democrtica. O trabalho
debruou-se sobre os dois primeiros. O autor constatou que,
embora a poltica almejasse uma mudana cultural na gesto
dos equipamentos de sade, alguns elementos tericos que a
embasaram, assim como a estratgia de implementao utilizada,
mostraram-se incoerentes com tal ambio.

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elas. So trabalhadores que [...] chegam ao ambiente
de trabalho cooperado com concepes e processos
de trabalho j prontos e definidos. A implementao
do programa no redundou em mudanas [...] graas
a esta slida estrutura [...] (DASCENZI, 2006, p.
36). O fato que o modelo planejava uma mudana
cultural, mas praticamente ignorou uma das instncias
formadoras do sistema de representaes locais
(DASCENZI, 2006, p. 58).
Nos setores que se caracterizam pela alta
regulamentao dos processos de trabalho, a atuao
das organizaes representativas relevante uma vez
que elas so arenas de definio das normas que regem
a conduta dos profissionais. Tais normas expressam
representaes sobre o trabalho e sua funo social e,
por isso, influenciam a percepo dos indivduos sobre
as polticas e suas aes. De outra forma, as relaes
de poder estabelecidas nos espaos de trabalho tendem
a reproduzir-se na execuo de novas atividades.
Assim, a leitura dos planos d-se por meio de lentes
especficas. O novo interpretado com base no
conhecido. Isso traz segurana em um contexto de
incerteza que caracteriza os processos de mudana.
Nesse sentido, os determinantes da ao s podem
ser evidenciados a posteriori.
Neste segundo bloco, enfatizamos as condies e
caractersticas dos espaos locais como uma das
matrias-primas de anlise. As especificidades
desempenham um papel importante quando se quer
compreender os processos de implementao. O plano
ser adaptado s possibilidades e aos constrangimentos
encontrados nas instncias implementadoras. Com
isso, podemos integrar os aspectos centrais das duas
abordagens basilares.
O terceiro elemento mais amplo e diz respeito
influncia das ideias sobre a ao dos atores. As ideias
podem ser definidas, por exemplo, como afirmao de
valores, podem especificar relaes causais, podem ser
solues para problemas pblicos, smbolos e imagens
que expressam identidades pblicas e privadas, bem
como concepes de mundo e ideologias (John apud
FARIA, 2003, p. 23). As ideias conformam a percepo
que os tomadores de deciso tm dos policies issues,
influenciando a ao. Podemos encontrar outros
conceitos que se propem ao mesmo objetivo: enfatizar
o peso das ideias, dos valores e da dimenso simblica
para o estudo da ao do Estado. Muller e Surel (2002,
p. 59), por exemplo, destacam o conceito de matrizes
cognitivas: sistemas de representao do real no interior
dos quais os diferentes atores pblicos e privados agem.
Tal conceito foi utilizado para analisar a
implementao da poltica nacional de educao
profissional e tecnolgica por meio dos Institutos

Federais de Educao Cincia e Tecnologia (IFE)

(DASCENZI & LIMA, 2011)9. Constatou-se que
algumas dificuldades encontradas nesse processo
estavam relacionadas com a reproduo da matriz
cognitiva da poltica precedente. Isso se deu da seguinte
forma: a criao dos Institutos Federais marcaria uma
mudana de perspectiva em relao ao ensino
profissional, de formador de mo de obra para o
mercado de trabalho a promotor de desenvolvimento
social e econmico. Esse era o objetivo explcito da
poltica pblica. Para tanto, os processos de formao
seriam orientados pela integrao e articulao entre
cincia, tecnologia, cultura e conhecimentos
especficos e pelo desenvolvimento da capacidade de
investigao cientfica. Isso tudo deveria ser traduzido
em atividades de ensino, pesquisa e extenso. Essa
integrao seria a novidade dos Institutos Federais em
relao poltica precedente, das Escolas Tcnicas
Federais e Agrotcnicas (Cefet), na qual prevalecia a
perspectiva do ensino tcnico que se pretendia superar
e cujas estruturas foram utilizadas para implementar a
nova poltica. Os atores provenientes dos Cefet
foram alados a cargos de chefia nos IFE, e sua
atuao foi orientada pelas concepes que tinham
sobre o ensino profissional, sua funo e operao,
forjadas em sua experincia pretrita. A reproduo
de tal concepo foi evidenciada em duas instituies.
Em primeiro lugar no organograma. No primeiro
momento, ele criou apenas as diretorias administrativas
e de ensino. No segundo, subordinou pesquisa e
extenso diretoria de ensino, em contradio com
as normas que tratavam de forma interdependente tais
instncias. Em segundo lugar, nos regulamentos
internos, que desincentivavam o envolvimento do
corpo docente com as novas atividades. O estudo
constatou que a estrutura organizacional e as normas
internas expressavam a tentativa de acomodar as novas
exigncias aos conhecimentos e s prticas
estabelecidos. Disso resultou uma poltica pblica que
fundia os recursos materiais postos disposio para
a implementao dos Institutos Federais com as regras
informais de funcionamento das Escolas Tcnicas
Federais e Agrotcnicas.
9 O objetivo desse trabalho foi avaliar o processo de

implementao da poltica nacional de educao profissional e

tecnolgica operacionalizada por meio dos Institutos Federais
de Educao, Cincia e Tecnologia. Para tanto tomamos como
campo emprico a implementao do Campus Osrio do
Instituto Federal do Rio Grande do Sul. Argumentamos que o
processo de implementao da poltica pblica, para alm de
mera execuo do plano, constituiu espao de tomada de
decises que influencia sua configurao. O estudo identificou
que a trajetria da implementao da poltica pblica foi
influenciada pela interao entre seu desenho e as ideias e vises
de mundo dos atores que a executaram.

107

IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS

Inserida nas abordagens que atentam para a
importncia das ideias, destacamos ainda a relevncia
da noo de coalizes de defesa (advocacy coalitions):
atores de vrias organizaes pblicas e privadas que
compartilham um projeto de poltica pblica e
procuram realizar seus objetivos comuns (SABATIER,
1986). Esse conceito, segundo Sabatier (idem),
combina elementos dos modelos top-down e bottomup: adota a unidade de anlise bottom-up com foco
nos subsistemas de polticas pblicas e nas estratgias
dos atores e a preocupao top-down com a forma
com que os instrumentos legais constrangem o
comportamento.
A definio de coalizes de defesa considera que
h articulao entre atores inseridos em diferentes
instituies. O projeto compartilhado para o setor
corresponde referncia primria dos indivduos e se
sobrepe aos conflitos administrativo-organizacionais
ou poltico-partidrios. O conceito permite trabalhar
com a participao de atores externos s organizaes
pblicas, fator geralmente negligenciado nas
abordagens top-down e bottom-up. Isso permite
introduzir na anlise o papel dos grupos sociais, suas
relaes com os atores estatais e o impacto disso para
a implementao.
Uma dinmica que expressa esse tipo de
conformao pde ser observada na atuao de
integrantes do movimento pela reforma sanitria na
implementao do Sistema nico de Sade (SUS).
Esse movimento contou com a participao de atores
de diferentes vinculaes organizacionais e polticopartidrias, alguns deles vinculados s secretarias
estaduais e municipais de sade. Esses atores, aps o
perodo mais intenso de mobilizao, constituram
gestes empenhadas em concretizar a reforma
(DASCENZI, 2006; LIMA, 2012).
Tal processo foi observado em estudo que
comparou a implementao da poltica de regulao
dos prestadores privados no sistema de sade em Belo
Horizonte e Porto Alegre entre 1994 e 2008 (LIMA,
2012) 10. A existncia de atores implementadores
alinhados ao projeto da poltica pblica foi relacionada,
juntamente com outros elementos, ao sucesso do
desenvolvimento da poltica em Belo Horizonte. De

10 Nesse trabalho a implementao do Sistema nico de Sade

nos municpios de Belo Horizonte e Porto Alegre foi analisada

de forma comparativa. O foco da anlise foram as relaes
entre gestores pblicos municipais de sade e prestadores
privados vinculados ao sistema de sade. Foram utilizadas
variveis explicativas de tipo poltico-partidria, tcnico-poltica
e ideolgica.

108

outro modo, a ausncia de dados que apontassem para

a articulao da coalizo de defesa com o governo foi
relacionada s dificuldades encontradas em Porto
Alegre.
Na primeira capital foi constatada a existncia de
um grupo de profissionais mdicos, originalmente
inseridos institucionalmente, como alunos ou
professores, na Universidade Federal de Minas Gerais
e que atuava tambm na gesto pblica na rea da
sade. Esses atores participavam do governo estadual
e municipal e pertenciam a diferentes partidos polticos.
Militantes do movimento da reforma sanitria
compartilhavam seus projetos e, assim, estavam
comprometidos com o SUS. Na Secretaria Municipal
de Sade, muitos desses atores eram servidores
pblicos que se alternavam entre cargos tcnicos na
rea mdica ou postos gerenciais, dependendo da
coalizo no poder. Sua permanncia em diferentes
cargos, aliada a sua vinculao programtica, imprimia
continuidade e coerncia em sua ao. Isso gerou um
impacto na trajetria da poltica de regulao dos
prestadores privados de servios de sade uma vez
que a tornou relativamente autnoma das instabilidades
e rupturas provenientes das disputas polticopartidrias, permitindo seu incremento ao longo do
perodo estudado. Alm disso, a confluncia de
preferncias entre atores em diferentes nveis de
governo, mesmo que de partidos polticos diversos,
expressou-se em uma srie de iniciativas conjuntas
destinadas a implementar a reforma no sistema de
sade.
J em Porto Alegre, embora houvesse uma defesa
generalizada do SUS, isso fazia parte de discursos
individuais sem referncia a um grupo mais amplo e
heterogneo de atores cuja referncia primria fosse
o compartilhamento de um projeto setorial. A discusso
sobre a implementao do SUS estava dominada pelos
conflitos ideolgicos das tendncias partidrias. A
coalizo de defesa estava fragmentada em torno do
projeto poltico-partidrio e era incapaz de unificar as
preferncias sob o projeto setorial. Disso resultou que
a poltica de regulao dos prestadores privados de
servios de sade sofreu descontinuidades no perodo
estudado, apresentando fragilidade institucional.
As variveis cognitivas cumprem um papel
importante em nossa proposta. Elas atuam como um
link entre o plano e sua apropriao. Assim,
acreditamos que as trs variveis descritas esto
interligadas no processo de implementao. As
caractersticas da estrutura normativa da poltica
pblica, as condies dos espaos locais de
implementao e as ideias e os valores dos atores
executores de forma interdependente influenciam a

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 48: 101-110 DEZ. 2013

conformao da trajetria da poltica pblica e seus
resultados.
IV. CONCLUSES
Nas primeiras pginas de Implementation,
precisamente na pgina anterior ao sumrio, Pressman
e Wildavsky (1984) apresentam o significado do verbo
implementar: levar algo a cabo, realizar, cumprir,
executar. Desde o princpio, os autores esclarecem
que o termo refere-se ao e perguntam: mas o que
est sendo implementado? Deve haver algo prvio
implementao, que estabelea o que deve ser
alcanado, o que deve ser executado. O verbo
implementar precisa ter como objeto uma poltica
pblica (idem, p. 21; grifo no original)11. Com isso,
marcam os termos de um debate que dura at hoje: o
da interdependncia entre a formulao e a
implementao.

estreito e no permite acessar elementos essenciais

para o entendimento dos processos de implementao.
Nossas pesquisas em polticas sociais nos setores de
sade e educao exigiram ampliar as variveis
explicativas e explorar elementos como as ideias e
concepes de mundo dos atores, suas estratgias,
normatividades e intencionalidades prprias. Esses
elementos formam a conexo entre as intenes
contidas no plano e sua apropriao nos contextos
locais de ao.

Apesar disso e das reverncias a essa obra, os

estudos sobre implementao ainda baseiam-se em
grande parte na abordagem sequencial, tratando os
processos de formulao e implementao como fases
independentes, e so focados nos incentivos e
constrangimentos materiais ao dos atores. Partimos
da constatao emprica de que esse quadro analtico

Acreditamos que a trajetria e conformao do

processo de implementao so influenciadas pelas
caractersticas e o contedo do plano, pelas estruturas
e dinmicas dos espaos organizacionais e pelas ideias,
valores e as concepes de mundo dos atores
implementadores. Isso pressupe o seguinte: esses
atores exercem sua discricionariedade, com base em
sistemas de ideias especficos; as normas
organizacionais formais e informais constrangem e
incentivam determinados comportamentos; por ltimo,
o plano um ponto de partida que ser interpretado e
adaptado s circunstncias locais. Nesse quadro, as
variveis cognitivas recebem destaque, pois atuam
como mediadoras entre as intenes contidas no plano
e sua apropriao nos espaos locais.

11 A verb like implement must have an object like policy.

Os elementos listados permitem diversas

possibilidades e formam um quadro amplo para a
anlise. Como todo plano, porm, sua adequao
depende da aplicao em situaes reais.

Luciana Leite Lima (lucianaleitelima@gmail.com) Doutora em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp) e Professora do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS).
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 48: 181-185 DEZ. 2013

ABSTRACTS
PUBLIC POLICY IMPLEMENTATION: ANALYTICAL PERSPECTIVES.
Luciana Leite Lima e Luciano DAscenzi
The paper has two interrelated objectives. The first is to systematize and analyze the literature on analytical
models for public policies implementation. We identified two main models. One is operated based on the
evaluation of independent variables related to the organizational hierarchy, focusing on the formulation
process. The other emphasizes variables related to the characteristics of local areas of implementation and
the performance of the implementing bureaucracies. Both models emphasize the material conditions for
the development of the implementation process. Starting from this observation, the second objective is to
propose an analytical model for the process of implementation of public policies based on the integration
between the central variables of those models and those linked to the ideas, the values and the worldviews
of the actors. This is about discussing the analytical models for public policies implementation in the light
of specific literature and empirical research conducted by the authors on health and education policies. We
found that elements of the local action contexts such as representations and values of the actors influenced
the implementation of public policies, shaping their understanding of the social problem and how to confront
it. The discussion contributes to the integration of public policies implementation analytical models and to
their operationalization.
KEYWORDS: public policy; implementation; evaluation; street level bureaucracy; analytical model.

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