Pontificia Universidad Javeriana

Maestra en Estudios Polticos

Conflictos armados, Estado y Post-conflicto
Mauricio Romero Vidal
Trabajo final
Alexandra Roldn Cruz
16 de junio de 2015

UNA MIRADA A LA INTERVENCIN INTERNACIONAL EN LOS ESTADOS

FRGILES, DE GOBERNANZA Y EN RECONSTRUCCIN
Los aportes de Mark Duffield y Charles T. Call

Introduccin
La poltica occidental de ayuda al desarrollo y a la democratizacin de los estados no es
nueva: se ha reinventado peridicamente desde la dcada del cincuenta. El discurso poltico
actual aborda el reto que implican el desarrollo y la democratizacin en un entorno de
inestabilidad global. En este sentido, la comunidad internacional, constituida por diferentes
gobiernos donantes, ONGs y agencias de la ONU, ha desplegado una serie de tcnicas y
medidas para contribuir con ayudas a que los estados frgiles y en proceso de reconstruccin
en el trnsito del conflicto a la paz, logren los estndares globales necesarios y deseables de
desarrollo y democratizacin. Este trabajo explora la intervencin internacional desde dos
textos: el primero, de Mark Duffield, Los estados frgiles y el retorno de la administracin
nativa, el segundo, de Charles T. Call, Democratisation, War and State-Building:
Constructing the rule of Law in El Salvador. En esta medida, se har un breve recuento de las
ideas principales de cada texto, se comentar sobre la intervencin internacional a la luz de
los aportes de ambos autores, la manera como la desarrollan en sus trabajos y las formas que
adopta en los diferentes estados en los que se despliega. Luego se revisar el caso colombiano
con relacin a la ayuda internacional: existe intervencin internacional en Colombia? Y para
terminar, se plantean unas consideraciones finales alrededor de la relacin intervencin
internacional desarrollo y democratizacin.

Los aportes de Mark Duffield

En su texto, Mark Duffield aborda el tema de los estados frgiles. Se centra en mirar la
manera como estos estados estn siendo socorridos gracias a las ayudas que brindan gobiernos
donantes, la ONU y diferentes ONGs. La implicacin de ello, de acuerdo con el autor, es que
en esta poca de inestabilidad global, los estados frgiles han entrado al discurso poltico
actual. Sin embargo, ms all de abordar el tema de los estados frgiles con relacin a la
intervencin internacional en estos, el inters de Duffield est puesto en mostrar la manera
como el discurso de los estados frgiles constituye una reinscripcin contempornea de la
prctica colonial del gobierno indirecto, tambin conocido como administracin nativa. Para
desarrollar su trabajo, el autor realiza una caracterizacin del estado fallido para evidenciar
que es diferente al estado frgil a pesar de que tiene mucho en comn; asimismo, hace una
caracterizacin del estado frgil; tambin se ocupa de caracteriza el estado de gobernanza, y,
finalmente, da cuenta de la relacin existente entre la prctica de gobierno de la
administracin nativa del imperialismo colonial y el discurso del estado frgil.
En cuanto a los estados fallidos, Duffield seala que estos no tienen capacidad de estado, dan
muestras de fragmentacin poltica y exclusin social. Los estados fallidos, agrega, son
propios de la pos Guerra Fra. Durante la dcada del noventa figuraban en los ltimos puestos
de la agenda de prioridades de la comunidad internacional puesto que se ubicaban en regiones
de poca relevancia para occidente (Duffield, 2008, p. 4). La principal herramienta humanitaria
que se les asociaba era la ayuda humanitaria.
Con relacin a los estados frgiles, el autor explica que se trata de estados que ejemplifican
una soberana dbil, por lo que en la actualidad proporcionan un marco para la
experimentacin institucional por parte de la comunidad internacional. Se definen, segn el
Department for International Development (DFIF), como aquellos estados cuyo gobierno no
proporciona funciones clave para la mayora de la poblacin, incluso los pobres (2008, p. 5).
En este sentido, los estados frgiles son los ms alejados con respecto al alcance de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU, los cuales incluyen la reduccin de la
pobreza. De hecho, estos estados concentran y representan la pobreza mundial y sus
negatividades asociadas, afirma Duffield. Por lo dems, de acuerdo con el autor, los estados
frgiles constituyen hoy por hoy una fuente de inestabilidad global.
2

En suma, los estados frgiles pueden comprenderse como espacios ingobernados que no son
prioridad en las agendas de los gobiernos donantes para ser beneficiarios de la ayuda
internacional, en la medida en que presentan falta de capacidad institucional o administrativa,
ausencia de voluntad poltica y, lo ms importante, no cuentan con un interlocutor estatal
adecuado, es decir, con una lite proreforma1 que crea en lo que hacen los donantes a nivel
de intervencin y, por lo tanto, lo facilite. Por consiguiente, dado que los estados frgiles no
pueden satisfacer los requerimientos de auditora y responsabilidad de los donantes ni pueden
absorber la ayuda ni desembolsarla de forma responsable han sido descuidados o excluidos de
la poltica del desarrollo (2008, p. 17); los donantes prefieren financiar estados que estn en la
capacidad de gestionar la ayuda, es decir, estados que son considerados buenos actores,
tambin conocidos como estados de gobernanza.
En lo referente a los estados de gobernanza, Duffield comenta que son la ejemplificacin de
que la ayuda internacional, bajo circunstancias correctas de gestin, puede funcionar, es decir,
proporcionar crecimiento econmico, estabilidad y reducir la pobreza. En esta medida, el
estado de gobernanza puede comprenderse, en palabras del autor, como [u]n rgimen de
financiacin para pases dependientes de la ayuda, que proporciona estabilidad a la relacin
donante/estado, e implica a este ltimo en el diseo y desembolso a la vez que da al primero
el control del ltimo (2008, p. 12). Se trata de estados que empezaron a estabilizarse a
mediados de la dcada del noventa y que surgieron con una reforma de segunda generacin,
que se preocupaba por la construccin de la capacidad institucional, la reforma de la
administracin y la introduccin de nuevas formas de tecnologas de la informacin, entre
otros. Con estas reformas se buscaba construir un sistema estable de contabilidad y gestin
que permitiera a los estados dependientes de la ayuda hacer operativo el financiamiento
externo y la asistencia tcnica (2008, p. 13).
Sin embargo, para lograr esa operatividad del financiamiento externo, los donantes, el Banco
Mundial y los representantes de ONGs necesitan el tipo adecuado de interlocutor estatal, es
decir, alguien que crea en las cosas que hacen. Y quines son estas personas que creen en las
1 La lite proreforma es un concepto propio de los estados de gobernanza, los cuales se abordarn a
continuacin.

cosas que hacen? De acuerdo con Duffield, son lo que se denominan las lites proreforma.
Se trata de lites al interior de los estados dependientes de la ayuda escpticas con respecto a
las lites locales y que, por ende, comparten una forma de hacer negocio con los gobiernos
donantes. Los integrantes de estas lites tienen la misma formacin educativa que los
representantes internacionales, han sido socializados en la misma cultura profesional y
comparten el mismo vocabulario conceptual. Las lites proreforma son aquellas que han
interiorizado los requerimientos y los objetivos de la poltica internacional (2008, p. 14).
Por lo dems, comenta el autor que con los estados de gobernanza se presenta un colapso de
la dicotoma nacional/internacional porque los grupos o comits de donantes y ONGs forman
parte de la rutina de trabajo del gobierno al que asisten. En esta medida, la comunidad
internacional (los donantes), [m]s que actuar externamente en esos estados, son parte del
propio estado (2008, p. 15). Este colapso de la dicotoma nacional/internacional conduce,
segn Duffield, a que la soberana sobre la vida dentro del estado de gobernanza se convierta
en una soberana internacional, negociable y contingente. Tanzania, Mozambique, Ghana y
Uganda son casos de sociedades internacionalmente gestionadas y reguladas, de estados de
gobernanza.
Los aportes de Charles T. Call
El trabajo de Charles Call gira alrededor del hecho que la seguridad ciudadana y la justicia
han sido reconocidas por los tericos de la democratizacin como elementos de importancia
para la construccin del Estado de Derecho. En este sentido, el autor examina el caso de El
Salvador de posguerra, argumentando, en un primer momento, que la justicia y la seguridad
son claves para la sobrevivencia de la democracia, dado que el crimen es una de sus mayores
amenazas. En un segundo momento, explora las reformas de seguridad y de justicia
implementadas en El Salvador, mostrando las interacciones e implicaciones de estos procesos
de reforma en la pacificacin y democratizacin del pas entre 1980 y 1991, despus de la

guerra civil2; procesos que son considerados por los observadores internacionales como
exitosos. Los salvadoreos, de su parte, no los consideran del mismo modo a causa de los
elevados ndices de criminalidad que se presentaron tras las negociaciones y la incapacidad
del gobierno salvadoreo de proveer seguridad ciudadana y justicia, seala Call.
Adicionalmente, con la experiencia de El Salvador, el autor busca demostrar, a pesar del
escepticismo que manifiestan algunos tericos culturales e institucionales, que la
reconstruccin del Estado s es posible en sociedades pobres y de posconflicto, aunque con
ciertos lmites.
En cuanto a las reformas de seguridad estas se centraron principalmente en dos aspectos: 1)
depurar y reformar las unidades militares y de inteligencia y 2) reformar la seguridad pblica
y la Polica. Sobre el primero aspecto, Call sostiene que las reformas institucionales a las
fuerzas armadas no solo constituyeron en El Salvador una garanta para que los guerrilleros se
reintegraran a la vida civil, sino tambin una posibilidad de democratizacin plena. En este
sentido, se dio la disolucin de las tres fuerzas de polica que estaban bajo mando miliar, el
desmantelamiento de las fuerzas paramilitares, la suspensin del reclutamiento forzado, la
modificacin de la doctrina militar y un cambio en el entrenamiento de sus miembros, estos
deban entrenarse con un Consejo Acadmico que inclua civiles de diversas corrientes
polticas. Igualmente se redujo su tamao de 63,170 miembros en 1992 a 30,500 en 1994.
Esto, en parte, puesto que los militares implicados en crmenes de guerra fueron removidos de
sus cargos. Adems, las nuevas unidades de inteligencia estatales fueron creadas bajo
supervisin presidencial (2003, pp. 834-835). Con relacin al segundo aspecto, las reformas a
la seguridad pblica y a la Polica, Call comenta que se dio la creacin de una nueva Polica
Civil Nacional a la que ingresaron desmovilizados del Frente. Asimismo, se cre una doctrina
2 Cabe sealar que la Guerra civil de El Salvador tuvo una duracin de 12 aos y se liber entre la guerrilla
conocida como el Frente Nacional de Liberacin Farabundo Mart (FMLN) y el Estado salvadoreo. Se trat de
una guerra ideolgica y de clase: un nmero reducido de lites controlaba el Estado en alianza con las fuerzas
militares, que garantizaban el orden a cambio de recursos y autonoma. Esta guerra civil lleg a su fin en 1992 en
una negociacin acordada entre las dos partes, convirtindose El Salvador en uno de los caso ms exitosos de
implementacin de un acuerdo de paz en el periodo de la pos Guerra Fra, pues el cese al fuego nunca fue
interrumpido por ninguna de las dos partes y en 1994 se dio la desmovilizacin de los fuerzas guerrilleras las
cuales fueron reconstituidas como un partido poltico. Adicionalmente, se present una fuerte desmilitarizacin
de la sociedad y del Estado. Tres caractersticas de la guerra influenciaron las reformas de seguridad y justicia: 1)
ambas partes reconocieron su inhabilidad para derrotarse, 2) los actores internacionales jugaron un papel
importante y 3) los derechos humanos ocuparon un lugar central en la guerra.

policial orientada hacia la proteccin de los derechos ciudadanos antes que los intereses
estatales (2008, pp. 856-857).
Para Call es un hecho que las reformas en seguridad de El Salvador tuvieron una alcance
importante: el sistema de seguridad pblica estaba bajo un control civil firme,
significativamente ms responsable frente a las autoridades elegidas que cualquier fuerza de
seguridad anterior; la Polica Civil Nacional era considerada por la ciudadana como la
principal fuente de orden pblico e investigacin criminal en el pas, as como la principal
defensora de los derechos humanos (2003, p. 847). Esto no quiere decir que no se hayan
presentado problemas, puesto que los hubo, sobre todo en lo relacionado con restricciones
socio-culturales que limitaban el impacto de las reformas en las prcticas diarias durante los
primeros aos del nuevo rgimen.
En lo relacionado con las reformas a la justicia, estas comprendieron, entre otras cosas, 1) la
conformacin de una Comisin de la Verdad y 2) unos esfuerzos centrados en lograr la
independencia judicial, as como mecanismos ptimos de rendicin de cuentas. La Comisin
de la Verdad fue el primer paso para abordar la integridad judicial, pues esta se encarg de
investigar las atrocidades cometidas en el pasado y generar un reporte sobre los resultados de
la investigacin, con lo cual se resquebraj el mito de las fuerzas armadas como defensoras
honorables de la Nacin y se puso un freno al poder poltico que ostentaban, as como sus
posibilidades de participacin poltica (2003, p. 851). Sobre la independencia judicial, Call
explica que esta principalmente se dio gracias a la eleccin de una nueva Corte Suprema de
Justicia, decididamente ms profesional, polticamente ms plural y con una acentuada
preferencia por estndares meritocrticos (2003, p. 853).
En suma, para Call, el caso de El salvador permite comprender que el entendimiento de las
polticas internacionales y la construccin de paz en el posconflicto se vera limitado, de no
existir un entendimiento claro de las relaciones complejas entre diferentes elementos de
seguridad y justicia, las fuentes de resistencias a la reforma posguerra, el impacto de las
medidas para lidiar con el pasado y la divergencia entre perspectivas locales e internacionales
(Call, 2003, p. 862).

La intervencin internacional: desarrollo y democratizacin

Con los dos textos anteriormente referidos es claro que la ayuda internacional en la actualidad
busca consolidar en los estados frgiles y de gobernanza, as como en los estados en
reconstruccin en el trnsito de la guerra a la paz, de un lado, el modelo occidental de
desarrollo, a travs de la implementacin de polticas dirigidas a la reduccin de la pobreza, la
priorizacin de la seguridad humana por encima de la seguridad estatal con el fin de
suministrar de manera efectiva bienes pblicos bsicos y, en general, dirigidas a la
financiacin, diseo y provisin de las funciones econmicas y sociales principales. De otro
lado, la democratizacin, como proceso de desarrollo de las instituciones, que supone el
fortalecimiento de la sociedad civil, la proteccin de los derechos humanos bsicos y la
disminucin de las desigualdades sociales y econmicas.
Duffield, por ejemplo, permite ver el impulso que le da la comunidad internacional al
desarrollo cuando comenta que los actores internacionales hoy se comprometen con la
provisin de infraestructuras como carreteras, agua y energa, lo cual consideran que es, desde
una visin desarrollista, una manera automtica para la superacin de la desigualdad de
oportunidades en el territorio de los estados frgiles o de gobernanza, y para nivelar las
desigualdades entre las reas urbanas y rurales de estos estados. Desde esta perspectiva
desarrollista que maneja la comunidad internacional y que constituye la base de su poltica de
intervencin o de ayuda a los estados frgiles y de gobernanza, se considera que la ayuda dada
a estos estados debe servir para que sus poblaciones se conviertan en poblaciones
autosuficientes, que no necesitan de la intervencin estatal, es decir, que no requieren que el
estado desarrolle medios centralizados para sostener y gestionar la vida (2008, p. 10).
Call, de su parte, permite ver las implicaciones que tiene la ayuda internacional en la
democratizacin de los estados en reconstruccin cuando comenta que en el proceso de paz
de El Salvador los actores internacionales jugaron un papel fundamental. Estados Unidos
proporcion al gobierno salvadoreo 3.2 billones de dlares en ayuda econmica y 1.1
billones de dlares en ayuda militar entre 1980 y 1991, lo cual fue indispensable para prevenir
una victoria de los rebeldes cubanos y nicaragenses. Asimismo, la ONU jug un rol
importante como mediadora de las negociaciones que se sostuvieron entre 1990 y 1992 (2003,
p. 831) y en el establecimiento y direccin de la Comisin de la Verdad, elemento clave para

las reformas a la justicia que se llevaron a cabo durante este periodo. Todo ello, sin duda,
contribuy a la democratizacin de El Salvador.

Colombia y la ayuda internacional

Cuando se examina a Colombia con relacin a la ayuda internacional es evidente que hay una
presencia significativa de esta en el pas. As lo demuestra, por ejemplo, las informaciones
encontradas sobre Colombia en el portal del Banco Mundial. Ah, el Banco seala que El
compromiso del Grupo del Banco Mundial con Colombia est organizado alrededor de un
modelo que provee soluciones de desarrollo adaptadas al pas, usando un paquete integral de
servicios financieros, de conocimiento y de convocatoria (El Banco Mundial, 2015).
Asimismo, expone que la Alianza Estratgica con Colombia (ao fiscal 2012-2016) busca
apoyar los objetivos de desarrollo del gobierno y garantizar la calidad de los servicios
financieros, de conocimiento y convocatoria del Banco para responder a las necesidades
especficas del pas. Respalda al gobierno conforme a tres pilares estratgicos: 1) expansin
de oportunidades para la prosperidad social, 2) crecimiento sostenible con una mayor
capacidad de recuperacin ante el cambio climtico y 3) crecimiento inclusivo con mayor
productividad. De acuerdo con las informaciones suministradas en el portal, Colombia es uno
de los diez mayores prestatarios del Banco en trminos de exposicin al Banco Internacional
de Reconstruccin y Fomento con US$7900 millones de deuda pendiente, lo que representa
cerca del 7 por ciento de la cartera total del BIRF. Los compromisos netos actualmente se
sitan en US$2800 millones, US$1400 millones de los cuales an no han sido desembolsados.
Otro ejemplo de ayuda internacional que recibe Colombia es la labor realizada por ACNUR,
el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. En su publicacin de
diciembre de 2013, Rindiendo cuentas: avance frente a objetivos claves. Operacin ACNUR
en Colombia 2012-2014 la organizacin seala que Desde 1997, el Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Refugiados est presente en Colombia para asistir al Estado
colombiano en la proteccin de la poblacin desplazada y fortalecer las instituciones
nacionales y locales en su respuesta al desplazamiento forzado. El objetivo esencial es
garantizar plenamente los derechos de las personas desplazadas en Colombia (ACNUR,

diciembre 2013). Asimismo, comenta que para el periodo 2012-2014, ACNUR defini 15
objetivos clave que impulsa a travs de sus reas estratgicas de prevencin, proteccin y
soluciones para la poblacin desplazada.
El ltimo ejemplo que se quisiera mencionar con relacin a la ayuda internacional que recibe
Colombia se encuentra consignado en un comunicado de la Agencia Presidencial para la
Cooperacin Internacional de Colombia, APC. En este, la APC comenta que Gracias a que
hoy, cerca de 130 donantes estn publicando sus datos bajo la Iniciativa Internacional para la
Transparencia de la Ayuda IATI, Colombia contar con un banco de informacin, que
responde a estndares internacionales, y fortalecer la gestin de Cooperacin Internacional.
De acuerdo con el comunicado, la IATI es una plataforma abierta que ofrece una imagen
oportuna, completa y comparable de los flujos de ayuda, con el fin de mejorar la rendicin de
cuentas y el impacto en el desarrollo. Fue creada en 2008 para mejorar la transparencia de la
informacin y as aumentar su eficacia en la lucha contra la pobreza. Esto implica para
Colombia que puede contar con informacin oportuna y reportada de manera directa, desde la
sede de los cooperantes. La entidad encargada de implementar estos acuerdos internacionales
es la Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de Colombia, APC-Colombia, que
gestiona y desarrolla los sistemas de informacin sobre la Cooperacin Internacional que
recibe y otorga el pas, seala el comunicado (APC, 2013).
Teniendo en cuenta los anteriores ejemplos es posible afirmar que existe en Colombia una
intervencin significativa de la comunidad internacional que est permitiendo la
transformacin progresiva de nuestro pas de un estado frgil a uno de gobernanza, as como
la reconstruccin del Estado en el contexto del trnsito de la guerra a la paz, como lo
demuestra el trabajo que realiza la ACNUR con los desplazados de guerra.
Consideraciones finales
Sin duda, la ayuda de la comunidad internacional en los estados frgiles, de gobernanza y
en reconstruccin constituye un elemento de gran importancia, una pieza clave, en los
procesos de consolidacin del modelo de desarrollo global. Asimismo, para generar las
condiciones que permiten la democratizacin de estos estados. Sin embargo, pensando en
Colombia especficamente, donde se ha hecho evidente en las ltimas dcadas que el pas
presenta una falta de representacin en las zonas alejadas del centro, cabe preguntarse cmo
9

hacer que la ayuda internacional que hoy en da recibe Colombia se descentralice an ms y

busque contribuir a mejorar las problemticas locales y regionales, como lo son, entre otras, la
falta de representacin de estas zonas?

Bibliografa
Agencia Presidencial para la Cooperacin Internacional de Colombia, APC, (mayo, 2013),
Colombia se beneficiar de Iniciativa Internacional para la Transparencia de la
Ayuda, con ms y mejor informacin de Cooperacin Internacional [en lnea],
disponible

en:

https://www.apccolombia.gov.co/?idcategoria=734#&panel1-1,

recuperado 10 de mayo de 2015.

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, (2013, diciembre),
Rindiendo cuentas: avance frente a objetivos claves. Operacin ACNUR en Colombia
2012-2014

[en

lnea],

disponible

en:

http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?
file=t3/fileadmin/Documentos/Publicaciones/2014/9461, recuperado: 10 de mayo de
2015.
Call, C. (2003), Democratization, War and State-building: Constructing the Rule of Law in
El Salvador, en Journal of Latin American Studies, vol. 35, nm. 4, pp. 827-862.
Duffield, M. (2008), Los estados frgiles y el retorno de la administracin nativa, en
Revista Acadmica de Relaciones Internacionales, nm. 8, pp. 1-32.
El Banco Mundial (2015), Colombia [en lnea], disponible en:
http://www.bancomundial.org/es/country/colombia/overview, recuperado: 09 de mayo de
2015.

10

11