PROJETO EUROBRASIL 2000

Apoio Modernizao do Aparelho de Estado

Co-financiado pela Unio Europia

TEXTOS DE REFERNCIA
Oramento e Gesto Voltados para
Resultados no Setor Pblico

Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto

Secretaria de Gesto
Departamento de Programas de Cooperao Internacional em Gesto

Comisso Europia

Braslia
2006

Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
Paulo Bernardo Silva
Secretrio de Gesto
Valter Correia da Silva
Diretor do Departamento de Programas de Cooperao Internacional em Gesto
Victor Branco de Holanda
Diretor Nacional do Projeto EuroBrasil 2000
Ruben Bauer

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Comisso Europia

TEXTOS DE REFERNCIA
Oramento e Gesto Voltados para
Resultados no Setor Pblico

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

SECRETARIA DE GESTO
DEPARTAMENTO DE PROGRAMAS DE COOPERAO INSTITUCIONAL EM GESTO
PROJETO EUROBRASIL 2000

Esplanada dos Ministrios, bloco K 4 andar sala 479-A

CEP 70040-906 Braslia-DF
Telefones: (61) 3429.4906 / 3429.4208 / 3429.4836
Fax: (61) 3225.5183
eurobrasil@planejamento.gov.br
http://www.planejamento.gov.br/gesto/contedo/eurobrasil/eurobrasil.htm

Direo Nacional do Projeto EuroBrasil 2000:

Carla Sorneta (equipe europia)
Flvia Carvalho (equipe brasileira)
Norma Nogueira (equipe brasileira)
Roger Pouliquen (equipe europia)
Ruben Bauer (Diretor)

CAPA
Brbara Bela Editora Grfica
DIAGRAMAO E ARTE FINAL
Brbara Bela Editora Grfica
TIRAGEM
280 exemplares

permitida a reproduo parcial ou total desde que citada a fonte.

Normalizao: DIBIB/CODIN/SPOA
Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Departamento
de Programas de Cooperao Internacional em Gesto. Projeto EuroBrasil 2000.
Textos de Referncia: Oramento e Gesto Voltados para Resultados no Setor Pblico
/ Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; artigos de Antnio Jlio de Almeida
e Peter Van Der Knaap Braslia: MP, 2006.
42 p.
p.1. Administrao Pblica. 2. Oramento Pblico. I. Ttulo. II. Almeida, Antnio
Jlio de. III. Van Der Knaap, Peter. IV. Projeto EuroBrasil 2000.

CDU 35:336.14 (81)

SUMRIO

Apresentao .................................................................................................................. 07

Introduo ao contexto brasileiro ................................................................................... 09

Viso geral do programa portugus de PPP ..................................................................... 11

Antnio Jlio de Almeida

Gesto de desempenho e avaliao de polticas na Holanda:

Por uma abordagem integrada ........................................................................................ 25
Peter Van Der Knnaap

APRESENTAO

O Projeto EuroBrasil 2000 um acordo de cooperao tcnica firmado entre o Brasil e a Unio
Europia para apoio ao Governo Federal em seus esforos de modernizao e reforma da Administrao
Pblica, a partir da consorciao entre os estados da arte em Administrao Pblica brasileiro e europeu.
Para o provimento deste ltimo, o Projeto conta com a assistncia tcnica prestada por um consrcio
contratado pela Unio Europia, integrado pela Escola Nacional de Administrao da Frana (ENA), pelo
Instituto Sueco de Administrao Pblica (SIPU), pelo Instituto Holands de Administrao Pblica (ROI)
e pelo Instituto Nacional de Administrao de Portugal (INA).
O Projeto tem por objetivo geral apoiar o Governo brasileiro na implementao da sua poltica de
gesto pblica, e por objetivos especficos:
-

apoiar a flexibilidade da gesto da administrao pblica;

reforar a capacidade das instituies centrais para a reforma administrativa;

melhorar a capacidade de gesto dos funcionrios pblicos de categorias superiores;

melhorar as relaes entre a administrao pblica e os cidados; e

criar laos permanentes com a Europa.

Em um prazo de trs anos, o Projeto prev a capacitao de cerca de 5.000 servidores de nvel
superior com vnculo permanente com a Administrao Pblica mediante atividades como
videoconferncias, cursos de educao a distncia, oficinas e seminrios com especialistas, alm de
participao em misses tcnicas Europa (cerca de 200 servidores) e incubao de redes temticas e
comunidades de prtica. Sero ainda elaborados diversos estudos tcnicos para subsdio a iniciativas de
alterao do quadro legal.
O Projeto conta com trs componentes principais:
-

Fortalecimento da Administrao Pblica;

Desenvolvimento da capacidade gerencial dos servidores pblicos; e

Relacionamento entre a Administrao Pblica e o cidado.

Estas componentes, por sua vez, subdividem-se em blocos de aes encadeadas: as reas temticas
do Projeto. Em seu formato atual, o Projeto conta com 13 reas temticas:
-

tica profissional;

Formao para o servio pblico;

Gerenciamento de projetos;

Gesto de pessoas;

Gesto por resultados;

Melhoramento da relao entre o Estado e o cidado;

Modelagem federativa;

Modelagem institucional;

Monitoramento e avaliao de programas governamentais;

Parcerias pblico-privadas;

Planejamento e gesto territorial;

Planejamento estratgico; e

Redes e comunidades de prtica (suporte metodolgico ao Projeto).

No mbito da componente Desenvolvimento da capacidade gerencial dos servidores de carreira da

Administrao Pblica e da rea temtica Gesto por Resultados do Projeto, foi programado, em parceria
com a Secretaria de Oramento Federal (SOF) e o Departamento de Modernizao Institucional da Secretaria
de Gesto (DMI/SEGES) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o Seminrio Internacional
Oramento voltado para resultados: O emprego do oramento como instrumento de gesto pela avaliao do
desempenho das instituies.
A presente publicao contm dois textos de apoio a este seminrio, acerca de exemplos de reformas
oramentrias levadas a efeito em diversos pases e do processo da gesto de desempenho e de avaliao de
polticas na Holanda.

Braslia, maio de 2006

Direo Nacional do Projeto EuroBrasil 2000

INTRODUO AO CONTEXTO
BRASILEIRO

As aes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto encontram-se orientadas pela Agenda

da Eficincia, que visa, primordialmente, o fortalecimento do ciclo da gesto pblica compreendido
como a integrao das funes de planejamento, execuo, controle e avaliao.
Nessa linha de ao, j a partir do ano de 2000 o Ministrio introduzira substanciais modificaes
nos processos de planejamento e oramento do setor pblico, mediante o estabelecimento de normas
para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e do Oramento da Unio, a atualizao da discriminao
da despesa por funes, e a instituio do recadastramento dos projetos e atividades constantes do
Oramento da Unio.
Tais modificaes representaram importantes marcos de modernizao dos processos de planejamento
e oramento, com aplicabilidade Unio, Estados e Municpios e nfase na busca para o setor pblico de
uma administrao menos burocrtica e mais gerencial pela efetiva orientao para resultados, componente
de um esforo de modernizao fundamentado na observncia de dois pressupostos bsicos: cobrana de
resultados e problematizao da realidade.
A cobrana de resultados subsidia uma avaliao, junto sociedade, das aes desenvolvidas pelo
governo em suas trs esferas, a serem aferidas em termos dos benefcios efetivamente oferecidos aos
cidados; j a problematizao da realidade reflete o esforo de modernizao do planejamento, de
modo a que o mesmo tenha por foco problemas que, at ento, no passavam de elementos constitutivos
do diagnstico para o planejamento tradicional, e tornam-se agora os estruturadores em si dos planos.
O cumprimento destes dois pressupostos cobrana de resultados e realidade problematizada
marcos de uma administrao gerencial subordinada aos princpios de simplificao, descentralizao e
responsabilidade, permite a concepo de um planejamento e de um oramento portadores das seguintes
caractersticas:
-

Viso estratgica, com estabelecimento de objetivos;

Identificao dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, para consumao dessa

viso estratgica;

Concepo dos programas a serem implementados, com vistas ao cumprimento dos objetivos
que implicaro a soluo dos problemas ou o aproveitamento das oportunidades;

Especificao das diferentes aes de cada programa, com identificao dos respectivos produtos,
que correspondero, sempre que couber, a projetos e atividades; e

Atribuio de indicadores aos objetivos, aos produtos e s metas.

Cabe assim, para o momento, uma avaliao crtica das mudanas verificadas nos processos de
planejamento e oramento a partir do ano de 2000, com anlise criteriosa dos resultados at agora obtidos,
para seu aperfeioamento e aprimoramento como instrumentos de Gesto e de Poltica Pblica.
Ainda alm da integrao entre os processos de planejamento e oramento, a Agenda da Eficincia
fundamenta-se em um trip, cujo terceiro elemento o fortalecimento da gesto a ser articulada com o
planejamento e oramento para a eficincia e eficcia da ao pblica.
com base nesse pressuposto que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem-se voltado
para a gesto por resultados, por meio de iniciativas como o modelo de gesto do Plano Plurianual, introduzido
pelo Decreto n 5.233 de 06 de outubro de 2004, que institui instncias de monitoramento e avaliao no
processo de planejamento pblico.
O objetivo passa a ser ampliar e qualificar o debate acerca do oramento por resultados, em que a
alocao dos recursos feita com base na efetividade do gasto pblico, no intuito explicitar de forma cada
vez mais transparente os benefcios tencionados com a ao de governo. Isso implica promover discusses
sobre: a distino entre compromissos inerciais e inovaes; a identificao de prioridades; a alocao de
recursos baseada em informaes qualificadas; dentre outras.
Pretende-se, ainda, investir no refinamento dos atuais mecanismos de contratualizao de desempenho
institucional no Poder Executivo Federal, com vistas implementao, em carter piloto, de projetos orientados
gesto por resultados.

10

M O D E L O S O R A M E N TA I S
DE VRIOS PASES: BREVES
CONSIDERAES

Antnio Jlio de Almeida

I - Introduo
I.1 Razes justificativas das reformas das administraes pblicas
Muitos pases, particularmente os designados ocidentais, integrantes da OCDE (Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico), tm passado nos ltimos anos por experincias mais ou menos
profundas de reforma das respectivas administraes pblicas.
Entre as razes que determinaram esses processos de reforma, distinguem-se particularmente:

A dimenso excessiva atingida pelo setor pblico em muitos pases, na seqncia do estado de devastao
a que chegaram aps a II Guerra Mundial, obrigando os respectivos Estados a chamar a si o esforo
fundamental de recuperao e de reorganizao das respectivas sociedades (por exemplo, no Reino
Unido, o Estado ainda responsvel, hoje em dia, ultrapassada a fase de privatizaes dos finais do
ltimo sculo, por cerca de 40% do PIB). O aparecimento de ciclos econmicos marcados por alta
inflao e elevadas taxas de juro, tornaram insustentvel a existncia de pesadas dvidas pblicas e a
manuteno de situaes de dficit estrutural das contas pblicas, quantas vezes apoiadas em quadros
fiscais inaceitveis para os cidados. Esta questo tem um significado especial nos pases da Unio
Europia, dado o compromisso constante do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que todos assinaram,
de que a Dvida Pblica e o dficit do Estado no devem superar, respectivamente, 60% e 3% do PIB.

A presso exercida pelos agentes econmicos do prprio pas e externos, no sentido de reduo da
burocracia, de ser assegurada uma maior rapidez na tomada de decises, de existir maior transparncia
nas decises pblicas, enfim, de criar modelos de regulamentao e regulao da atividade econmica
que ofeream estabilidade iniciativa privada. Esta presso particularmente relevante quando exercida
por agentes econmicos de outros pases, particularmente multinacionais, dada a importncia que hoje
reveste para quase todos os pases o IDE (Investimento Direto Externo) no plano das balanas de
pagamentos, da assimilao de novas tecnologias e, evidentemente, pelas conseqncias sobre o
crescimento econmico e a criao de empregos.

A presso exercida pelos cidados contribuintes que, pela fora do seu voto, passaram a exigir maior
qualidade dos servios pblicos, uma maior transparncia nas contas pblicas e a informao/

11

apresentao de resultados pela utilizao dos recursos que, atravs dos impostos, pem disposio
do Estado. Em muitos pases, a cultura dominante nas administraes pblicas tornou-as mquinas
cuja existncia parecia justificar-se em si mesma, com filosofias de atuao que colocavam o Estado
e as suas administraes acima e quase contra os cidados, em que no era prtica a avaliao da
performance da sua atuao medida, quer pela eficincia com que geriam os recursos postos sua
disposio, quer pela eficcia com que atingiam os objetivos que lhe estavam atribudos. No mundo
atual e nos pases desenvolvidos ou emergentes, esta situao cada vez mais insustentvel e os
Governos viram-se compelidos a proceder a reformas profundas das suas administraes pblicas
e dos mtodos de gesto dos recursos pblicos.
Naturalmente, para estas reformas, no existem modelos nicos, perfeitos e universais, de aplicao
automtica a qualquer pas. Compreende-se que assim seja, cada reforma deve adaptar-se s caractersticas
do regime poltico do pas, s suas estruturas governamentais, s experincias e s prticas de gesto pblica
correntes, enfim s prprias estratgias nacionais.
Embora no existam elementos fortemente distintivos, em todos os aspectos, alguns autores consideram
a existncia de duas escolas bsicas, uma anglo-americana e outra mais europia continental, esta mesma
com diferenas entre o modelo nrdico (Alemanha, Holanda, Sucia) e o praticado mais no sul da Europa
(Espanha, Frana, Itlia). Talvez o elemento mais diferenciador seja de natureza poltica e resida no tipo de
controle da ao pblica, no primeiro caso com forte exerccio de controle da parte dos cidados contribuintes,
no segundo caso com apelo a uma maior interveno dos Parlamentos.
Nos regimes semi-presidenciais/semi-parlamentares, caractersticos de grande parte dos pases europeus,
particularmente os da bacia mediterrnica, a interveno do controle parlamentar uma caracterstica marcante,
tendo o Parlamento a possibilidade freqente de acrescentar medidas e projetos s propostas oramentais dos
Governos, afetando assim o valor global das despesas oramentadas e o prprio saldo oramental.
pois no plano poltico que as diferenas entre as duas escolas so notrias. No plano tcnico, as opes
so variadas e no so caracterizadoras ou especficas de alguma escola em especial. Representam mais as opes
que cada Governo entende serem as mais adequadas ao sistema vigente e sua prpria experincia passada.
E se a administrao pblica o brao executivo do Estado, o instrumento pelo qual os Governos
projetam as suas polticas na economia e na sociedade, o Oramento , por sua vez, o mais importante
documento de poltica dos Governos, que concretiza em meios e em recursos e em aes e em programas os
seus objetivos polticos.
A reforma da administrao pblica foi naturalmente acompanhada por profundas mudanas nos
processos de elaborao, execuo, acompanhamento e controle oramentais. Muitas das razes determinantes
so comuns a ambas. Trata-se de um fenmeno atual. So inmeros os pases que procederam ou tm neste
momento em curso processos de redefinio e reequacionamento dos seus sistemas oramentais.
Convm salientar que esta matria, embora contendo aspectos tcnicos acentuados, de natureza
eminentemente poltica.
Em primeiro lugar, porque as opes oramentais comportam sempre uma clara escolha geracional: o
desenvolvimento de oramentos com balanos financeiros desequilibrados no tempo atual significa sempre
comprometer as geraes seguintes com sacrifcios; pelo contrrio, a preferncia por programas e solues
atuais mais rigorosas no plano financeiro e contidas dentro das possibilidades reais de rendimentos esperados,
permite uma acumulao de recursos que concede maiores margens de manobra s futuras geraes.

12

Em segundo lugar, porque as opes oramentais significam sempre escolhas polticas entre regies,
setores e atividades, profisses e classes sociais.
Em terceiro lugar, porque as opes oramentais tm grande influncia no crescimento econmico, no
sistema de distribuio de rendimentos e no equilbrio social.
Ainda, e este aspecto tem atualmente um relevo especial, porque o processo oramental um fator
identificador da qualidade da governana1.

I.2 Aspectos tcnicos das reformas dos processos oramentais

H um conjunto de elementos que esto sempre presentes em todos os processos de reforma, embora
com solues tcnicas diferenciadas, especficas, resultantes da escolha de cada Governo.
Entre esses elementos, contam-se:
A escolha de sistemas contabilsticos rigorosos, refletindo a totalidade dos custos e das receitas, de
acordo com uma lgica de accrual accounting (durante muitos anos, foi prtica corrente em muitos
pases o uso da regra de cash accounting, agora quase universalmente posto de lado pela possibilidade
que comportava de manipulao de dados); estes sistemas so suscetveis a auditorias independentes
e podem assim ser reconhecidos pelos mercados financeiros internacionais; so aspectos que
influenciam decisivamente o rating do pas e pesam portanto na classificao e na remunerao da
dvida a emitir pelo respectivo pas. As prprias Agncias multilaterais e os Bancos com maior projeo
nos mercados financeiros internacionais, que manifestam cada vez mais dvidas em financiar governos
(aqui entendidos num mbito vasto, de governos nacionais, regionais ou locais) cuja situao financeira
parea enfrentar dificuldades srias, passaram no s a exigir essa classificao, mas tambm a existncia
de sistemas contabilsticos transparentes e rigorosos que traduzam com fidelidade a real situao das
contas pblicas. Entre os instrumentos contabilsticos devem figurar o balano, o mapa de ganhos e
perdas e o mapa de origem e aplicao de fundos.
A Transparncia que leva a garantir maior clareza para a opinio pblica de todas as opes e
compromissos constantes do Oramento, em particular no plano fiscal. A transparncia deve, por
um lado, tornar acessvel e de forma mais clara para o pblico a informao sobre as intenes do
Governo, as polticas adotadas, os recursos utilizados e os meios mobilizados, bem como a ligao
entre os custos e os resultados atingidos e, por outro, garantir que os Parlamentos exercem efetivamente
um papel mais ativo no controle da gesto das finanas pblicas.
A organizao do oramento em novos moldes, em particular atravs da definio de cadeias de
objetivos e de programas: cadeia objetivos estratgicos nacionais objetivos setoriais, polticas e
medidas metas por servio segue-se a cadeia programas nacionais programas setoriais projetos
de atuao e de investimento resultados.
A definio de sistemas de avaliao de performance quer da eficincia com que os recursos so
utilizados, quer do modo como os objetivos foram atingidos, atravs do uso de indicadores associados
aos objetivos e s metas pr-definidas; estes sistemas de avaliao dos resultados so alimentados por
relatrios financeiros, onde constam os resultados obtidos em relao a um conjunto de indicadores
associados aos objetivos que se pretendiam atingir.
1

Poder desenvolver este aspecto da Boa Governana, de acordo, designadamente, com a viso e as recomendaes da OCDE.

13

 A concepo de novos modos de gesto e sistemas de responsabilizao dos gestores pela execuo
dos programas plurianuais, em alguns casos com prmios ou penalidades consoante os resultados
obtidos. A exigncia de maior responsabilidade deve ser acompanhada, naturalmente, por maior
liberdade concedida aos gestores. S se pode exigir resultados se se conceder previamente maior
liberdade e flexibilidade na gesto de meios e recursos, a par com uma viso de mdio prazo
que permita a escolha do melhor calendrio de mobilizao desses meios e recursos. Esta filosofia
confronta com os esquemas tradicionais de controle, designadamente no plano das autorizaes
prvias realizao das despesas, da gesto duodecimal ou da gesto dos saldos de fim de ano.
Essa maior responsabilizao , em alguns pases, sujeita a operaes rigorosas de avaliao ou
de auditoria, sendo os gestores penalizados quando falham ou premiados quando superam os
objetivos.
A implementao de novos sistemas de informao contabilstica, financeira, e relativa reforma
do Estado, dedicados a uma circulao de informao no s interna ao prprio Estado, mas
tambm aberta ao pblico em geral.
O desenvolvimento destas reformas coloca exigncias que devem ser reconhecidas e assumidas
previamente e monitoradas durante o processo, normalmente gradual (recorrendo com frequncia a
experincias piloto em servios previamente escolhidos) e lento:
Em primeiro lugar, uma exigncia de mudana cultural: so necessrias novas atitudes de rigor e
transparncia, para facilitar a adeso a filosofias que comportam novas idias e novas prticas de
contabilidade e de gesto;
Em segundo lugar, exigncias de formao das pessoas que vo ter de assimilar novas tcnicas e
procedimentos; eventualmente, ser necessria maior flexibilizao para viabilizar a contratao
de peritos;
Em terceiro lugar, sero certamente necessrios novos sistemas tecnolgicos de informao;
Ainda, e finalmente, ser necessria uma atitude de aceitao de alguma partilha de poder, a que
a maior responsabilizao dos gestores, pela alterao das regras e dos mecanismos de deciso, vai
obrigar. A eventual criao de rgos de acompanhamento da evoluo do processo de reforma
outro exemplo deste fenmeno de partilha de poder.

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II Breves consideraes sobre modelos oramentais de vrios pases

II.1 Introduo
As experincias de reformas oramentais no so exclusivas dos tempos atuais. Desde h dcadas que
inmeros pases as vm ensaiando, em funo dos problemas de cada momento histrico, do avano democrtico
do respectivo regime e das tcnicas disponveis.
De uma certa forma, h uma cronologia histrica de objetivos que continuam, todavia, presentes ainda hoje.
As primeiras experincias tero sido dirigidas, sobretudo, para controlar as despesas pblicas, levando
implementao de regras que ainda hoje prevalecem: conteno das despesas dentro do oramentado; necessidade
de autorizaes parlamentares para o agravamento de certas despesas; disposies limitando o crescimento das
despesas ao aumento das receitas. uma preocupao que continua presente nos processos oramentais atuais.
Mais tarde, houve a preocupao de analisar a qualidade da despesa pblica, de avaliar os seus efeitos e
de selecionar as despesas cujos impactos pareciam mais adequados aos objetivos de poltica estabelecidos. o
perodo de utilizao dos mtodos de PPBS (Planning, Programming, Budgeting System), nos EUA e no Reino
Unido e da RCB (Rationalization des Choix Budgtaires), em Frana, ambos com a preocupao de anlise dos
custos-benefcios dos programas oramentais, permitindo a seleo daqueles que melhor asseguravam a satisfao
dos objetivos definidos. Ainda hoje, com significativas melhorias, estas tcnicas so utilizadas nos programas
oramentais de defesa dos EUA. A razo do seu abandono relativo residiu na sua complexidade e na possibilidade,
que no era evitvel, de algum arbtrio na escolha final dos programas e da conseqente alocao de recursos.
Mas a sua lgica permanece viva e est presente nas tcnicas mais modernas de avaliao de impactos e da
performance da ao e da despesa pblica.
Hoje em dia, a preocupao maior e os objetivos dominantes so o de assegurar uma boa governana.
Entende-se que o conceito (e a prtica) de uma boa governana comporta e assegura a resposta maioria das
questes e dos aspectos j enunciados:
Uma gesto pblica eficiente e eficaz, que assegure o controle da despesa pblica e o uso dos recursos
pblicos de modo racional e econmico e capaz de atingir os grandes objetivos nacionais, setoriais e
territoriais;
Uma gesto pblica transparente, que garanta aos cidados contribuintes a informao clara sobre a
forma como so utilizados os recursos pblicos, assegurando uma ligao efetiva entre os custos das
aes e dos programas executados e os resultados obtidos;
Uma gesto pblica moderna e responsvel, orientada em funo dos resultados da sua ao e no dos
meios e dos recursos que lhe so facultados, que disponha de instrumentos corretos de programao e
de acompanhamento e controle da sua atividade, corrente e de investimento, capazes de garantir a
avaliao final da sua ao executiva.

II.2 A experincia portuguesa

Portugal est ainda a esboar, timidamente, os primeiros passos para uma reforma da sua administrao
pblica e do seu modelo oramental. Ao longo da ltima dcada, os Governos foram ensaiando a publicao
de alguns diplomas legais com sentido reformador, mas sempre tem faltado uma vontade determinada e

15

perseverante de prosseguir uma reforma, que hoje em dia, se apresenta como absolutamente necessria,
dada a incapacidade de controle da despesa pblica, que dificulta a realizao dos compromissos estabelecidos
pelo pas, no mbito do Pacto (europeu) de Estabilidade e Crescimento.
Os mtodos e mecanismos adotados em Portugal na elaborao do oramento de despesas e em
particular da sua componente de investimentos (PIDDAC2, na designao atual) vm, no essencial, da dcada
de 70, quando se prosseguiam solues que tentavam articular as despesas pblicas com objetivos que os
processos de planejamento estatal fixavam a nvel nacional ou setorial.
Mtodos mais elaborados foram praticados nos EUA, com o denominado PPBS (Planning, Programming,
Budgeting System), implementado em meados da dcada de 60 e em Frana, no incio dos anos 70 com o
sistema RCB (Rationalization des Choix Budgtaires), baseados na gesto de objetivos e na anlise custosbenefcios, os quais serviram de modelo a vrios outros pases, designadamente a Portugal.
Desde ento, embora com aperfeioamentos pontuais, a concepo que preside elaborao e execuo
do Oramento de Estado, na parte das despesas, mantm-se a mesma. De acordo com as orientaes do Ministrio
responsvel pela elaborao do Oramento do Estado, que em Portugal sempre foi o Ministrio das Finanas, de
natureza macroeconmica e tambm relativas a limitaes de cabimento oramental, os vrios Ministrios elaboram
as suas propostas oramentais onde se incluem, alis com maior autonomia relativamente s despesas correntes,
os chamados investimentos do plano. Essas propostas so posteriormente sujeitas aprovao do Ministrio das
Finanas e do Conselho de Ministros. As despesas so distribudas em captulos oramentais e classificadas segundo
a sua natureza e por funes econmicas e agrupam-se em envelopes ministeriais.
So adotados princpios bsicos de gesto oramental, comuns a todos os pases: unicidade do
oramento, universalidade, anualidade, primado do Parlamento na aprovao dos decretos e dos relatrios
de execuo oramental.
No essencial, um modelo deste tipo o que ainda hoje se pratica em Portugal, conduzindo a um
Oramento mais virado para os meios, para os recursos e o seu controle e menos para os resultados. A
execuo do PIDDAC (Plano de Investimentos e de Despesas de Desenvolvimento da Administrao Central)
um exemplo paradigmtico, tornando-se num instrumento de duvidosa eficcia quanto satisfao dos
objetivos estratgicos do Estado, a que em princpio deveria responder. Para alm do enviesamento que
resulta da habitual incluso de despesas correntes na sua composio, uma evidncia a inexistncia de
uma cadeia de objetivos que enquadre e justifique os investimentos propostos, bem como de metas a atingir,
tornando assim muito difcil a avaliao da eficcia dos investimentos realizados e do grau de satisfao de
objetivos que porventura tenham sido previamente fixados.
Na realidade, num quadro de referncia muito orientado para o estreito controle do cabimento e do
gasto, compreende-se que a lgica dominante seja a dos meios e no a dos resultados, de tal modo que se
torna impossvel avaliar e julgar a ao da administrao pblica.
Este tipo de problemas no se verifica s em Portugal. Justamente, a quase generalizao de uma
anlise desfavorvel quanto transparncia e qualidade da ao pblica, ao modo de gesto e de avaliao
das finanas pblicas, levou a que muitos pases decidissem proceder a reformas no mbito da concepo,
preparao e gesto oramental, quase todas nos ltimos anos e/ou ainda em curso.

16

Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administrao Central.

II.3 Exemplos de reformas oramentais levadas a cabo em alguns pases

Naturalmente, o tipo de reformas introduzido distinto, e influenciado pela prpria cultura
oramental de cada pas, pelo peso que a interveno do Estado tem na economia, pela respectiva experincia
histrica de planejamento estratgico, e no limite, pelo prprio ponto de partida antes da reforma. Um
ponto comum a todos os exemplos estudados o hbito de desencadear a preparao do oramento no
incio (em Janeiro ou, no mximo, em Fevereiro) do ano anterior.
Mas em sntese, pode dizer-se que h um conjunto de pases que empreenderam reformas de mbito
mais estreito, em alguns casos quase limitados a pequenas adaptaes na preparao e/ou execuo
oramental, enquanto outros tentam proceder a reformas profundas, que se assemelham a verdadeiras
revolues na administrao pblica.
Entre os primeiros, citam-se alguns exemplos:
Dinamarca
Reforma ocorrida em 1984, reforando os poderes dos responsveis ministeriais na gesto dos respectivos
envelopes, atribundo-se-lhes o princpio da fungibilidade na gesto dos crditos contidos nesses envelopes
e na sua capacidade de delegao de poderes; os Ministros assumem-se na prtica como responsveis
perante o Parlamento pelo respectivo Oramento. O Oramento entregue no Parlamento contm um anexo
com a plurianualidade das despesas.
Finlndia
Criou em 1992 um sistema de gesto por resultados, baseado na adoo da contabilidade analtica;
os ministrios e os vrios departamentos tm a obrigao de apresentar relatrios sobre os objetivos atingidos
e os resultados alcanados.
Blgica
O Oramento apresenta as receitas e as despesas em documentos separados, a que se junta um
terceiro documento contendo as grandes orientaes da poltica governamental, num enquadramento
macroeconmico nacional e internacional. anexado igualmente o documento relativo ao Fundo de
Envelhecimento. O Oramento de despesas distribudo por programas 1) de despesas de funcionamento
e 2) de atividade, com a fixao de objetivos bem definidos.
Sucia
Depois de um relativo insucesso, por razes tcnicas e culturais, na adaptao das tcnicas de programao
oramental associadas ao PPBS, foi desencadeada em 2000, com a publicao de um Livro Branco pelo
Ministro das Finanas, uma nova reforma designada VESTA Performance Budgeting Project. Desde o incio dos
anos 90 que vinham sendo introduzidos no processo oramental sueco elementos de uma certa reforma que:
i) introduziu na administrao pblica os princpios e as tcnicas contabilsticas usadas no setor
privado (accrual accounts, registando os custos e os proveitos no momento em que se criam e
no em funo dos respectivos fluxos, passando a incluir a amortizao e depreciao de ativos e
a contabilizao de juros);

17

ii) concedeu maior liberdade s instituies pblicas, incluindo o poder de contratao de pessoal e de
fixar os salrios praticados; e
iii) permitiu a contratao de emprstimos, em casos especiais, por conta de futuras receitas.
iv) No obstante estas alteraes, o Oramento continuou orientado para os meios, apesar dos esforos do
Governo para fixar objetivos, no permitindo aferir nveis de eficincia e, ainda menos, medir resultados.
Da a reforma iniciada em 2000, centrada fundamentalmente em: a) gesto e instrumentos de controle;
e b) princpios e estrutura do oramento, e orientada pelo objetivo geral de aumentar a eficincia e a eficcia
da administrao central, de melhorar a qualidade e a transparncia da informao usada no processo oramental
e de reforar os mecanismos de gesto e controle do Governo e do Parlamento.
Foi criada uma cadeia de objetivos, programas e sub-programas, com trs patamares de execuo, a
que esto associados mecanismos de gesto, controle e prestao de contas. Num primeiro patamar, so
fixados os objetivos estratgicos de poltica (educao, sade, transportes, defesa, p. ex.), num segundo so
definidos os programas, que podem envolver vrias agncias, mesmo de ministrios diferentes (ambiente,
telecomunicaes, transportes rodovirios, rede hospitalar, etc.) e no ltimo so escolhidos os sub-programas,
j ao nvel das agncias. Os mecanismos de gesto e controle aplicam-se a todos os nveis desta hierarquia.
Os objetivos devem ser especficos, mensurveis e fixados no tempo, atribuindo-se-lhes indicadores
que reflitam os efeitos e os resultados das polticas, dos programas e dos sub-programas.
Como forma de responsabilizar os dirigentes na gesto financeira, existe um sistema regular e mensal
de transferncia dos duodcimos da receita corrente anual de cada instituio para uma respectiva contacorrente sediada no organismo responsvel pela Dvida Nacional. No final do ano, os saldos positivos podem
ser transferidos e so levados em conta na discusso das receitas do ano seguinte, e no caso de dficits eles
podem ser superados por recurso a emprstimos junto desse organismo. Emprstimos pontuais para fazer
face a picos de tesouraria tambm so possveis, em casos especiais, e por contrapartida de futuras receitas.
Quanto aos investimentos, so todos financiados por emprstimos internos (existe a possibilidade de recorrer
a financiamentos externos ao Estado, mas suportados por garantias) das instituies promotoras junto do
mesmo organismo, dando origem a juros contados ao dia.
O acompanhamento da execuo oramental feito com regularidade mensal, a partir de
relatrios elaborados pelas vrias instituies, que a cada trs meses tm ainda de elaborar previses
para o final do ano.
A apresentao do Oramento inclui um oramento de atividades, demonstraes dos ganhos e
perdas oramentais (onde se incluem a lista dos custos totais, dos proveitos, o financiamento e o esperado
dficit ou supervit) e do cash flow oramental, um balano oramental e um oramento de investimentos.
Espanha
Desde 1991, na sequncia de um processo de convergncia oramental ocorrido nos anos anteriores,
vigora uma regra de equilbrio ou excedente oramental para toda a administrao pblica, incluindo a segurana
social e as coletividades territoriais. Com esta Lei de Estabilidade Oramental pretendia-se tambm aumentar a
transparncia das contas pblicas e permitir uma melhor leitura pelo Parlamento dos objetivos financeiros.

18

O Oramento permanece, no obstante a sua ventilao por cerca de 220 programas, um oramento
de meios, estruturado de forma clssica por funo, organicamente e por proveitos e gastos.
Junto do Ministro responsvel pelo Oramento, funcionam duas Comisses:
Comisso Poltica de Gastos, que analisa o contedo oramental das polticas e das aes pblicas,
define e hierarquiza as prioridades e os objetivos que orientam a alocao dos recursos e estabelece
os limites oramentais, na observncia da Lei de Estabilidade Oramental;
Comisso de Anlise de Programas que analisa os programas, verifica a adequao do financiamento
proposto e ordena os programas, tendo em ateno os critrios definidos pela Comisso de Gastos.
Todavia, as experincias de reformas mais interessantes e mais consistentes tero tido lugar nos EUA,
no Reino Unido e em Frana. Em todos eles, existem traos comuns:
foram concebidos de forma a serem implementados a mdio prazo, num processo baseado em
experincias em departamentos previamente escolhidos;
a sua concepo e o acompanhamento da sua implementao so feitos com recursos a grupos/
comisses, que significam nveis de intermediao entre as instituies e o Governo/Ministros, com
maior ou menor poder atribudo;
a necessidade de acentuar as caractersticas de interveno estratgica da ao pblica, assegurando
uma maior transparncia nas contas do Estado e as melhores condies para o exerccio da funo
de controle atribuda ao Parlamento;
dada grande nfase aos conceitos de a) performance (eficincia e eficcia), b) responsabilizao
associada desconcentrao e descentralizao de responsabilidades, c) avaliao rigorosa do
desempenho dos departamentos e da qualidade da gesto dos seus dirigentes, com prmio ou
penalizao em funo do sucesso ou do no cumprimento dos objetivos e metas fixados;
utilizao de tcnicas de controle e acompanhamento da gesto prximas das praticadas no setor
privado.
Vale a pena sintetizar a experincia desses pases.
Reino Unido
O primeiro passo da reforma foi dado em 1993, com o lanamento do RAB (Resource Accounting
Budgeting), um sistema de planejamento das despesas pblicas, controle e prestao de contas. Em 1995
seguiu-se um White Paper que aprofundava o sistema de planejamento e controle das despesas, face aos
objetivos e metas de cada departamento, avaliando sempre que possvel os resultados obtidos.
Mas sobretudo a partir de 1998, com os documentos a) Economic and Fiscal Strategy Report e b)
Comprehensive Spending Review que a reforma se acentua, baseada nos seguintes princpios bsicos:
plurianualidade, com flexibilidade de gesto dos saldos de final do ano;

19

 separao total dos oramentos correntes e de capital;

obrigatoriedade de fixao de planos estratgicos para cada departamento;
fixao de regras gerais obrigatrias no Oramento;
desconcentrao e maior responsabilizao dos gestores de cada departamento;
estruturao das despesas por programas.
O novo regime parte da existncia de dois documentos distintos:
o DEL (Departmental Expenditure Limit), contm a previso da maioria das despesas para os prximos
trs anos, que no podem ser ultrapassadas e revisto a cada dois anos; assim dada maior
estabilidade na gesto a mdio prazo dos programas de investimento departamentais, que
conjugada com a flexibilidade concedida a nvel anual;
o AME (Annually Managed Expenditure) consiste de programas em que a despesa no pode ser
fixada com tanto rigor e revisto duas vezes por ano, os quais constituem, no seu conjunto, o
Oramento das Despesas Pblicas.
As Comprehensive Spending Reviews, efetuadas a cada dois anos, permitem reconstruir a partir da
base zero os oramentos dos ministrios em funo das suas misses e objetivos. Os ministrios dispem
ento de patamares de despesa vlidos para trs anos, embora revisveis ao fim de dois anos. Este processo
de reviso afeta mais de 60% das despesas totais.
A partir da adoo de sistemas de contabilidade econmica (e no de caixa), os Departamentos tm
de elaborar e propor a) planos estratgicos (Departmental Investment Strategies), registrando o estoque de
ativos existentes e o programa de novos investimentos propostos a mdio/longo prazo, que deve permitir
cumprir com o contido nos b) planos elaborados a trs anos (em conjugao com o anteriormente referido
DEL, designados por PSA (Public Service Agreements), onde se fixam os objetivos propostos e os meios a
utilizar por cada departamento.
O controle feito pela avaliao e medida do cumprimento das metas dos PSA e d origem a um
relatrio anual a enviar ao Parlamento.
Os oramentos de cada departamento incluem os encargos com a amortizao dos seus ativos e com
o custo de capital necessrio aquisio desses ativos, pelo que os seus gestores so assim estimulados a gerir
mais racionalmente os seus ativos e responsabilidades.
O conjunto dos PSAs dos vrios departamentos d origem ao PSA do Ministrio, por cujo cumprimento
o Ministro se compromete pessoalmente atravs da assinatura de uma espcie de contrato de servio.
Junto do Gabinete do Primeiro Ministro funciona a Delivery Unit, rgo que tem a incumbncia de
verificar se os ministros encarregados dos programas prioritrios efetuaram uma boa planificao das aes e
se esto tendo um bom desempenho na execuo dos programas.
No oramento (global), so impostas duas regras fundamentais:

20

 no ciclo econmico, s admitida nova dvida se se destinar a investimento e nunca para

financiar despesa corrente;
fixado um ratio limite de dvida pblica lquida em relao ao PIB.
O Oramento de Despesas (DEL e AME) tem de respeitar estas duas regras.
Adicionalmente, uma regra de separao dos oramentos de despesa e de capital impede os
departamentos de utilizar recursos do oramento de investimentos no financiamento de despesas correntes.
A flexibilidade existente no seio dos AMEs s vigora no interior de cada oramento e na gesto dos saldos
de fim de ano.
Bem presente no esprito da reforma est a preocupao de avaliao, face ao Parlamento e
opinio pblica, do desempenho da administrao pblica. Da, o empenho no controle da gesto e na
avaliao dos resultados como medida de cumprimento dos objetivos e das metas fixados. Em 1999, o
Governo britnico (solicitao do Tesouro) determinou que todos os departamentos juntassem s suas
contas uma declarao sobre o controle financeiro interno, com o crivo do Accounting Officer, e j em
2000 com a publicao de um documento de consulta e orientao (Gesto do Risco uma viso estratgica)
instruiu os vrios departamentos na criao de um efetivo sistema de gesto de risco, para que as declaraes
anuais cubram todos os aspectos que o sistema de controle interno deve contemplar.
Ao mesmo tempo, a responsabilizao pelos resultados leva a premiar os gestores dos departamentos
bem sucedidos no cumprimento das metas propostas, com expresso no crescimento dos respectivos recursos
atribudos e a penalizar os departamentos que fiquem aqum do proposto. Para este fim, so feitas auditorias
independentes e inspees permanentes de avaliao dos progressos em curso.
Estados Unidos da Amrica
O Oramento Federal apresentado como um conjunto dos seguintes documentos:
Mensagem do Presidente define as orientaes estratgicas do Oramento, alinhadas com as
grandes questes estratgicas do pas, como bem o ilustram as snteses em anexo dos oramentos
dos EUA em 2001 e 2004 (a sua leitura evidencia bem a clara integrao entre os objetivos
estratgicos do pas, em momentos histricos diferentes antes e depois dos atentados de 11 de
Setembro e os programas oramentais definidos);
Perspectivas Analticas e Oramento de Estado (Analytical Perspectives and Budget of the US
Government) inclui a anlise econmica e outros dados tcnicos; o programa de despesas, o
financiamento e a dvida; a lista de programas federais por agncia, cruzada por natureza e
funo econmica das despesas;
Anexos: Quadros histricos e Apndice ao Oramento;
Performance and Management Assessments contm a anlise e avaliao dos programas e da
gesto dos vrios departamentos.
O Oramento estruturado em programas, em nmero relativamente reduzido, que correspondem
aos grandes objetivos estratgicos do Governo ou aos envelopes ministeriais.

21

Na ltima dcada o Governo tem desenvolvido esforos para melhorar o processo de preparao e
gesto do oramento, aps a constatao de que o anterior regime, ainda resultante do PPBS, no permitia a
melhor integrao entre o Oramento e os sistemas de informao e avaliao de performance, nem possibilitava
a correta anlise da eficcia da ao pblica.
Por isso, a reforma introduzida na ltima dcada tem como objetivos centrais:
melhorar a integrao entre o oramento e a anlise de performance;
melhorar os processos de avaliao dos resultados obtidos com a ao pblica;
incrementar a flexibilidade da gesto dos programas e reforar a responsabilidade dos respectivos
gestores.
Desde h sete anos que os departamentos so obrigados a apresentar planos estratgicos e planos anuais,
mas , sobretudo a partir da Presidents Management Agenda, de h ano e meio, que feito um grande
esforo no sentido de articular esses planos com o oramento, ligando assim mais diretamente os programas aos
respectivos custos e aos resultados.
Foram escolhidos vrios departamentos para a realizao de experincias piloto, mas j existe o hbito
de utilizar as informaes de performance para atribuir uma classificao aos programas e, em consequncia,
usar essa classificao na tomada de decises oramentais, isto , de alocao de recursos. Entre os beneficiados,
contam-se departamentos de natureza bem distinta, como so o programa especial de nutrio suplementar
para mulheres e crianas, o de centros de sade, o bureau of economic analysis ou a fundao de cincia
nacional, o que permite concluir quo longe j se progrediu na criao e prtica de um sistema de indicadores
que reflitam os resultados pela ao pblica em atividades to diversas como as referidas.
A execuo dos programas atribuda a responsveis (program manager), que dispem de flexibilidade
e de poder para adquirir os meios necessrios, contratar pessoal, fixar remuneraes, tendo afinal autoridade
sobre a totalidade dos recursos atribudos ao programa. Deste modo, pode ser responsabilizado pelo cumprimento
ou insucesso do programa, a partir das informaes que os sistemas de acompanhamento da gesto permitem
obter, com regularidade, relativas execuo do programa e aos resultados obtidos.
Para isto, contam os esforos desenvolvidos com a divulgao de modernos sistemas de controle e
acompanhamento de gesto (de que exemplo o sistema de balanced scorecard j usado em muitos
departamentos), a adoo de regimes contabilsticos bem desenvolvidos e prximos dos praticados no setor
privado e a generalizao do uso de softwares informticos adequados (um dos programas prioritrios do
Governo denominado Expanding Electronic Government).
Frana
Est em curso uma verdadeira revoluo na preparao e execuo do oramento, depois da publicao
da Loi Organique de Agosto de 2001, que lana uma nova constituio financeira, visando:
melhorar o controle do Parlamento sobre as despesas pblicas;
renovar a gesto pblica e dar mais responsabilidade aos gestores e dirigentes;
fazer emergir uma cultura de transparncia, de resultados e de performance.

22

So premissas bsicas desta poltica:

a generalizao do controle e acompanhamento da gesto na administrao pblica;
a adoo de sistemas contabilsticos adequados, que reflitam a totalidade dos custos de cada instituio
e permitam a sua ventilao por programas e projetos;
a desconcentrao e descentralizao da gesto, responsabilizando os gestores pela execuo dos
programas, em cuja estrutura de crditos se aceita o princpio da fungibilidade.
A metodologia da reforma assenta em vrios pilares essenciais:
O Oramento passa a ser estruturado em programas, entre 100 a 150 programas, que assim substituem
os anteriores cerca de 850 captulos, introduzindo e reforando a cadeia de objetivos, custos, controle
e resultados, ao nvel de cada departamento;
Essa cadeia inicia-se com a definio da Misso, que a unidade de voto no Parlamento, a qual
agrupa um conjunto de programas convergentes na realizao de uma determinada poltica pblica;
Os programas esto alinhados com uma determinada poltica pblica, tm objetivos bem definidos,
articulados com indicadores de resultados, e tm um responsvel nomeado pelo Governo que goza
de total poder sobre os crditos atribudos ao programa, segundo o princpio da fungibilidade;
As despesas so classificadas por destino (programa, ao) e por natureza;
exercido um controle e acompanhamento regular da realizao dos programas, acompanhado
quando necessrio com auditorias, tendo sempre presentes trs ngulos centrais de referncia: impacto
macroeconmico, padro de qualidade de vida e eficincia;
assim definido um conjunto de indicadores que permitem medir a performance da gesto pblica,
em trs vertentes: impacto ou resultado final, qualidade do servio prestado e melhoria da relao
entre os meios consumidos e as realizaes;
Tendo sido iniciada em 2001, a reforma estende o seu perodo de aplicao por 5 anos, ao longo de
um caminho de sucessivas experincias e de progressiva generalizao a toda a administrao pblica;
A partir de 2005, aos documentos integrantes do Oramento a apresentar ao Parlamento, passam a constar
um PAP (Projeto Anual de Performance), exprimindo os desempenhos passados e os esperados no futuro
com a realizao de cada programa; um relatrio de execuo do Oramento acompanhado (pela primeira
vez em 1986, relativamente ao Oramento do ano anterior) de um RAP (Relatrio Anual de Performance).
Do ponto de vista orgnico, convm referir desde logo que a importncia da reforma se traduz na
existncia de um Ministre dlgu au Budget et la Rforme Budgtaire.
Por outro lado, foi criado um comit interministerial de auditoria de programas, de 14 inspetores, presidido
por um inspetor de finanas, que tem por funo dar parecer prvio apresentao ao Ministro do Oramento
sobre todos os programas propostos, bem como sobre os respectivos relatrios de performance. O Comit
deve ainda realizar auditorias sobre a conformidade dos programas relativamente Loi Organique, a
qualidade dos procedimentos de gesto, a realidade dos resultados anunciados e os dispositivos de controle
interno de gesto e da contabilidade dos programas.

23

III Concluses e ilaes para o Brasil

III.1 Anlise do modelo oramental brasileiro
Uma primeira caracterstica marcante do modelo oramental brasileiro a que resulta da estrutura
federal do Pas.
O Governo Federal chama a si algumas polticas nacionais defesa, representao externa, monetria,
parte de polticas setoriais na sade e na educao, por exemplo cabendo aos Estados uma ao de
desenvolvimento econmico e social muito importante, que vai desde a construo de infra-estruturas
(rodovirias, de saneamento e abastecimento de gua, eltricas), ao desenvolvimento das redes de escolas e
hospitais, execuo de funes de regulao econmica, cobrana de taxas.
Muitos servios que em outros pases so da responsabilidade dos governos centrais so assim
desenvolvidos no Brasil pelos Estados com conseqncias bvias nos respectivos Oramentos.
Existem ainda fluxos de transferncia de recursos do Oramento federal para os Oramentos estatuais.
Deste modo, uma primeira concluso a retirar diz respeito necessidade de que todos os Oramentos
(incluindo os dos governos locais/prefeituras) falem a mesma linguagem, isto , sejam preparados de acordo
com os mesmos sistemas contabilsticos, obedeam aos mesmos princpios e conceitos oramentais, pratiquem
mecanismos similares de acompanhamento e controle e disponham de sistemas de avaliao de resultados
comuns. Sendo aceitveis ( semelhana do que ocorre, por exemplo, nos EUA) algumas distines especficas
internas a cada Estado regional, fundamental que, para efeitos externos, a uniformidade exista.
Dito de outro modo, qualquer poltica de reforma oramental no Brasil deve ser extensiva e beneficiar
do apoio de todos os nveis de Governo, desde o nvel federal, ao estadual e ao municipal.
De fato, sendo o Brasil um pas em que a Governana se encontra descentralizada, no faria sentido
que as exigncias de controle da despesa pblica e de avaliao da sua performance, de transparncia da
ao pblica, de informao parlamentar e opinio pblica em geral pudesse ter parmetros diferentes de
rigor de uma parte do pas para outro ou de um patamar de governo para outro. Os direitos dos cidados so
iguais em qualquer recanto do pas e este reconhecimento obriga a essa igualdade de sistemas de oramentao,
de contabilizao, de avaliao e de informao.
Ainda, e por outro lado, o pas prossegue polticas de mbito nacional, designadamente de natureza
social (por exemplo, o programa contra a fome e a pobreza) pelo que necessrio garantir que os recursos
so usados nos vrios pontos do pas de acordo com os mesmos princpios, e observando mecanismos idnticos
de eficcia.

III.2 Sugestes para melhoria do modelo oramental brasileiro

As linhas estratgicas desta reforma devem, afinal, ser as mesmas que se encontram noutros pases,
cujos exemplos e experincias se referiram atrs.
Um conjunto de princpios gerais, como os que se listam de seguida, devia basear e suportar a definio
de medidas concretas de melhoria do processo oramental brasileiro:

24

A. Dar um sentido estratgico claro ao pblica. Para tal:

Estabelecer uma cadeia de ligao direta entre a) as grandes misses e desgnios nacionais, b
)os meios e os recursos utilizados e c) os resultados obtidos;
Estruturar essa ligao atravs de um nmero relativamente reduzido de programas plurianuais
(ministeriais, interministeriais ou infraministeriais), que contenham uma dimenso pluriestadual sempre que necessrio;
Manter envelopes ministeriais estruturados igualmente em funo de uma lgica de misso
objetivos meios e recursos financeiros resultados, e com um horizonte plurianual.
B. Desconcentrar e reforar os mtodos e hbitos de avaliao e responsabilizao. So exemplos
de medidas:
Atribuir a responsabilidade de execuo dos grandes programas estratgicos a gestores e
impor o princpio do compromisso contratualizado para todos os gestores, de departamentos
ou programas, de cumprimento dos respectivos oramentos (cumprimento dos objetivos de
eficincia e obteno dos resultados previamente comprometidos);
Implementar um sistema de avaliao de desempenho de ministrios, departamentos e
gestores, associado a um sistema de prmios ou penalizaes em funo dos resultados
obtidos;
Implementar processos de aperfeioamento contnuo dos sistemas de avaliao dos resultados
dos programas;
Melhorar os sistemas de avaliao de performance e as baterias de indicadores existentes.
C. Reforar a transparncia das contas pblicas e a qualidade da informao:
Planear a obrigatoriedade de utilizao de sistemas contabilsticos similares entre os vrios
nveis de governo, embora respeitando especificidades autonmicas, mas desde que permitam
reproduzir com rigor a integralidade dos custos de cada departamento, incluindo a
amortizao de ativos e os juros, e de cada programa/projeto, e tambm desde que permitam
ainda uma absoluta comparabilidade externa, para fcil apreciao das empresas de auditoria,
de classificao de rating e do sistema financeiro;
Planejar a adoo obrigatria de sistemas similares de controle e acompanhamento regular
da gesto (por exemplo, com periodicidade mensal);
Implementar o hbito da realizao de auditorias, de preferncia por entidades independentes
e externas;
Prever a existncia de documentos a entregar no Parlamento com a divulgao dos resultados
da ao desenvolvida, ao nvel dos ministrios e de departamentos, bem como da performance
atingida nos principais programas.

25

IV. Recomendaes de leitura

Sobre questes gerais de reformas:
ALLEN, Tom L. Public Accountability and Government Financial Reporting. In: OECD Journal on Budgeting,
volume 2, suplemento 1, pginas 11 a 36. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), 2002.
Sobre os EUA:
CHAN, James L. Government Budget and Accounting Reforms in the United States. In: OECD Journal on
Budgeting, volume 2, suplemento 1, pginas 187 a 236. Organisation for Economic Co-operation and Development
(OECD), 2002.
Texto Guidance for Completing 2006 Parts, no stio www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2007/ ou tambm
em www.omb.gov/part/
Texto Giving the American People more for their money, no stio www.whitehouse.gov/results/
Texto Guide to a Balanced Scorecard Performance Management Methodology, no stio http://
oamweb.osec.doc.gov/bsc/guide.htm
Sobre a Frana:
Texto relativo a Guia de Performance, no stio www.alize.finances.gouv.fr/budget/plf2006/aide/pdf/
guide_performance.pdf
Texto relativo a Gesto e Controle das Finanas Pblicas, no stio www.alize.fiannces.gouv.fr/budget/plf2006/
bleus/pdf/DBGNORMALMSNGA.pdf
Texto relativo a indicadores de performance, no stio http://www.minefi.gouv.fr/lolf/1_2_1_5.htm (ou 6 ou 7 ou
14). Stio http://www.ladocumentationfrancaise.fr.dossiers/lolf/axes_reforme.shtml
Sobre o Reino Unido:
Texto 2002 Spending Review New Public Spending Plans 2003-2006, no stio www.hm-treasury.gov.uk
Sobre a Holanda:
Stio http://www.minfin.nl/default.asp
ZALM, Gerrit. Introductory Speech for the Meeting of Senior Budget Officials of central and eastern European
Countries. In: OECD Journal on Budgeting, volume 4, nmero 4. Organisation for Economic Co-operation and
Development (OECD), 2005.
Antnio Jlio Almeida economista formado pelo Instituto Superior de Economia de Lisboa (1974), atuou de
1984 a 1986 como Consultor Econmico do Primeiro-Ministro de Portugal e, de 1986 a 1990, como Assessor Econmico
do Presidente da Repblica. Na dcada de 1990 foi Diretor Financeiro e Comercial de bancos privados, e de 2000 a
2002 Presidente da Comisso Executiva do Grupo guas de Portugal (AQUAPOR), a cargo de processos de privatizao
de empresas de gua e saneamento no Brasil, no Chile e na Argentina.

26

GESTO DE DESEMPENHO E
AVALIAO DE POLTICAS 3 NA
HOLANDA:POR UMA ABORDAGEM
INTEGRADA

PETER VAN DER KNAAP

Ministrio das Finanas, Haia
Resumo
Em junho de 1999, o governo da Holanda apresentou suas novas propostas para a estrutura, o contedo
e a apresentao de documentos oramentrios. O novo estilo de oramento do governo dever conter
respostas a trs perguntas simples: O que pretendemos alcanar? O que faremos para isso? Qual ser o custo
dos nossos esforos? Aps o ano oramentrio, o relatrio anual do governo ter de responder aos equivalentes
lgicos destas perguntas: Alcanamos o que pretendamos? Fizemos o que deveria ter sido feito para isso? O
custo foi aquele que espervamos?
O objetivo geral das propostas consiste em tornar os documentos oramentrios e, por conseguinte, o
processo oramentrio, mais orientado para as polticas ao apresentar informaes sobre os objetivos (previstos
e realizados) das polticas, as medidas ou instrumentos das polticas, e os seus custos. Como conseqncia,
o novo estilo de oramento conter os seguintes indicadores de desempenho:
1. (quantidade, qualidade e custos de) produtos e servios (produo)4 produzidos pelo governo
ou pelos servios governamentais, a fim de alcanar determinados resultados; e
2. os efeitos pretendidos por essas medidas (resultado).5
A(s) relao(es) causal(ais) entre as medidas e os efeitos ou resultados das polticas desempenhar(o)
um papel fundamental no novo estilo de oramento e contas. Alm disso, j que raramente temos informaes
confiveis acerca das polticas em bases anuais (ou a custos muito elevados), chegou-se concluso que esta
nova forma de oramento tambm requer uma abordagem integrada para (1) formulao do programa de
polticas, (2) gerenciamento do desempenho, e (3) pesquisa de avaliao das polticas.
No presente artigo, focalizarei os mritos do novo estilo de oramento sob o ponto de vista da gesto
de desempenho e avaliao das polticas. A pergunta bsica : o novo estilo de oramento permitir realmente
a utilizao mais adequada das informaes peridicas (anuais ou cclicas) e menos freqentes sobre os
3

Nota da traduo: no original em ingls policy, com o significado de polticas pblicas.

Nota da traduo: no original em ingls output.
5
Nota da traduo: no original em ingls outcome.
4

27

resultados das polticas e resultados da gesto? E, em caso afirmativo: quais so as chances de

aperfeioarmos a utilizao dos resultados da pesquisa de avaliao, direcionando o seu emprego para
os dados sistematicamente disponveis dos sistemas de planejamento e controle voltados para o
desempenho?

1. Aspiraes da administrao financeira na Holanda: eficincia e efetividade

A sociedade exige cada vez mais do Governo. Faz-se pois necessrio que sejamos decisivos na
tentativa resoluta e eficiente de convertermos os planos das polticas em resultados. Este um dos
motivos pelos quais o Governo est realizando um rduo esforo para melhorar a sua organizao e os
seus mtodos de trabalho. Um governo firme, uma poltica eficaz e uma administrao eficiente. desta
maneira que pretendemos resumir os objetivos do Ministrio na rea da administrao financeira
(Ministrio das Finanas, 1998).
Como podemos ver nesta citao, a administrao financeira do Governo Central da Holanda
encontra-se em situao de fluxo constante. Desde meados dos anos oitenta, muito tem sido feito para
melhorar a legitimidade e a eficincia do uso dos recursos pblicos. Tanto as aspiraes como os
instrumentos disposio dos gerentes e controladores financeiros do Estado vm se ampliando. Em
meados dos anos oitenta, a necessidade de controlar os gastos do governo j era fortemente enfatizada.
Desde ento, muito j foi feito. Em decorrncia disso, o Ministrio das Finanas conseguiu desenvolver
e implementar o modelo de administrao voltada para resultados, e harmonizar o oramento e os
ciclos das polticas.
Nos ltimos anos, o foco transferiu-se da regularidade para a eficincia e a efetividade. O ponto
crucial para esse desenvolvimento est no aperfeioamento da administrao das organizaes do governo.
O Acordo do Governo no segundo Ministrio Kok extremamente claro a esse respeito: A fim de
promover uma ao eficiente e bem sucedida do governo, daremos firme continuidade criao de
polticas e uma administrao mais transparente. (...) A ampla implementao do modelo administrativo
voltado para resultados ser ainda mais reforada durante a vigncia deste Governo. Entre outras coisas,
com a realizao sistemtica de pesquisas de polticas interdepartamentais sobre o planejamento e a
administrao dos Servios Pblicos (Rijksvoorlichtingsdienst, 1998).
O objetivo do modelo administrativo focado em resultados no consiste apenas em economizar,
mas principalmente em melhorar o desempenho do governo, tornando mais transparente a relao
entre a destinao dos recursos, produtos e servios, e os efeitos pretendidos, e tomar este objetivo
como ponto de partida para a criao e a implementao das polticas. Isto resultar em maior
transparncia dos processos oramentrios, trazendo benefcios para o controle externo das agncias do
Governo pelo Tribunal de Contas e pelo Parlamento. Como regra - tambm em relao administrao
voltada para resultados - o governo deve fazer as coisas certas, e deve faz-las da maneira certa: ou seja,
ser eficiente em termos de custos, e satisfazer determinados padres de qualidade. E, ao mesmo tempo,
apresentar um panorama do que est realizando para atingir esses objetivos.
Para realizar essas aspiraes um tanto clssicas (ou modernas, em oposio ao ps-moderno
de mais laissez-faire, laissez-passer) de boa governana, o governo central da Holanda segue a tradio
de empregar tanto os indicadores de desempenho e de resultados (como expoentes da gesto de
desempenho), como a pesquisa de avaliao das polticas.

28

2. Indicadores de desempenho e resultados, e avaliao de polticas na Holanda: linhas paralelas

A ligao entre gesto de desempenho e avaliao de polticas est em voga (Blalock, 1999). Na
Holanda, a importncia de associar a gesto de desempenho pesquisa de avaliao das polticas foi
inicialmente reconhecida no documento emitido pelo governo em 1991 e denominado Estudos de avaliao
de polticas no governo central, e o documento seguinte Sistema de referncia para instrumentos de
avaliao de polticas (Ministrio das Finanas, 1994); atualizado em 1998). Desde os primrdios dos
anos 1990, o Governo Central da Holanda faz uma distino entre os seguintes instrumentos de avaliao
complementares das categorias:
1. sistemas de indicadores de desempenho e resultados, que fornecem uma viso peridica ou
informaes de monitoramento sobre o desempenho do governo e a medida segundo a qual os
elaboradores das polticas atingiram seus objetivos;
2. pesquisa de avaliao de polticas (baseadas em projeto), que geralmente ocorrem com freqncia
inferior a um ano, e esto focados nos resultados lquidos (societais) dos programas de polticas; e
3. auditoria organizacional, em que a administrao e o desempenho operacional de organizaes
especficas so analisados.

2.1 Desenvolvimento dos indicadores de desempenho e resultados.

Uma das mais antigas formas de mensurao de desempenho na Holanda foi o oramento voltado
para o desempenho (Sorber, 1999). Desde a dcada de setenta, os Ministrios apresentam dados de
desempenho anual em seus oramentos (Klaassen & Van Nispen, 1998). As principais funes dessa
abordagem de oramento de desempenho eram:
-

ampliar a viso do Parlamento com relao aos clculos de oramento, a fim de aperfeioar a
tomada de deciso com relao alocao de recursos (funo de alocao e controle), e

promover a eficincia e a efetividade dos diversos programas de polticas (funo de administrao

e controle).

Essas funes ainda tm grande importncia atualmente. A disponibilidade de informaes seguras e

atualizadas sobre o desempenho do governo de vital importncia para que se obtenha maior eficincia e
efetividade atravs da transparncia. Seguindo o princpio de Osborne e Gaebler segundo o qual Se no
medimos os resultados, no conseguimos distinguir xito de fracasso, um dos maiores esforos realizados no
campo da administrao pblica do Governo da Holanda nos anos noventa foi o desenvolvimento sistemtico
de indicadores de desempenho e dos resultados da administrao do governo e das medidas polticas. Para
estimular o desenvolvimento, foi empregado um mtodo passo a passo, em consonncia com as ambies da
boa governana: controle de gastos, eficincia e efetividade (Ministrio das Finanas, 1999). At o Oramento
de 1996 inclusive, dava-se maior ateno s estimativas de cifras-chave, isto , dados que fornecem uma
viso dos fatores nos quais se baseiam os clculos oramentrios.
Tais informaes, contudo, restringiram-se principalmente aos dados sobre preos e aspectos
quantitativos dos clculos oramentrios, o denominado mtodo P(reo) x Q(uantidade) (Sorber, 1999).
Embora importantes para fins oramentrios, as estimativas de cifras-chave, como tal, apresentam uma viso

29

apenas parcial do real desempenho do governo. Isto principalmente porque foi aprovada a incluso de
fatores de produo ou insumo (por ex. o nmero de funcionrios pblicos empregados). Por este motivo,
na preparao dos Oramentos de 1997 e 1998 o foco foi deslocado para os indicadores de desempenho
real. Atravs da incluso dos custos e da qualidade dos produtos e servios do governo, melhorou bastante
a viso sobre a eficincia, isto , o ndice de desempenho dos recursos. A principal cifra para avaliar a
eficincia custo por produo de unidade, em combinao com indicadores de qualidade. Por meio
de comparaes atravs do tempo, a anlise transversal cruzada (ponto de referncia) e a comparao
com normas ou metas especficas, possvel obter uma viso das melhorias alcanadas na eficincia
(Ministrio das Finanas, 1994/1998). A incluso de dados sobre eficincia nos oramentos ministeriais foi
feita paralelamente introduo do modelo de rgo estatal (ver 5).
As possibilidades de qualificar e quantificar a produo, no entanto, diferem bastante de um
Ministrio para outro. Alm disso, torna-se mais fcil de fazer em organizaes com maior cunho
administrativo e implementao de polticas (como as agncias estatais) do que nas organizaes envolvidas
com atividades orientadas para o desenvolvimento de polticas. Ainda assim, durante os ltimos quatro
anos, houve um grande progresso em termos quantitativos e qualitativos. Atualmente, 93% dos gastos
disponveis do governo so validados atravs de informaes sobre custos (e qualidade) dos produtos e
servios oferecidos.
Em 1998, durante a elaborao do Oramento de 1999, foram adotados os primeiros passos para
a criao de nmeros bsicos sobre eficincia. O objetivo consistia em oferecer uma viso dos efeitos das
medidas polticas sobre a sociedade. O objetivo consiste em obter uma viso dos efeitos desejados e, ex
post, os resultados lquidos alcanados com as medidas polticas sobre a sociedade. Em 1998 e 1999, os
ministrios passaram a incluir metas quantitativas de efetividade das medidas polticas em seus oramentos.
No entanto, as informaes deste tipo ainda so muito raras. Ao dar primazia aos objetivos da mensurao
das polticas, as novas propostas sobre a estrutura, o contedo e a apresentao dos documentos
oramentrios corrigem esta inadequao (ver 3).

2.2 Avaliao das polticas

No que se refere s informaes sobre os efeitos dos programas de polticas, importante
estabelecermos uma distino entre os indicadores de efeito (literalmente: pistas, indicaes ou sinais) e
os resultados (lquidos) dos programas de polticas. Os indicadores de efeito ou resultado oferecem uma
pista ou indicao de que os efeitos buscados so ou com menor probabilidade - sero ou at podero
ser atingidos. Os efeitos das polticas so a coisa real: representam a real mudana na sociedade (ou em
uma organizao, um grupo alvo, etc.). Ao medir os efeitos ou resultados lquidos, a interferncia de
fatores externos ao programa de polticas em questo excluda. Quando se trata de obter informaes
sobre as medidas polticas, a pesquisa de avaliao das polticas o segundo instrumento de avaliao
muitas vezes parece ser a nica opo. Diversamente dos nmeros estimados e dos custos de produtos
ou servios prestados, medir a efetividade dos programas de polticas requer uma pesquisa de avaliao
completa, metodolgica, profunda e slida.
Na categoria de pesquisa de avaliao, faz-se geralmente uma distino entre estudos de avaliao
ex-ante e ex-post. Os estudos de avaliao ex-post so definidos como estudos das medidas das polticas
avaliadas retrospectivamente. Este tipo de estudo pode estar relacionado aos seguintes aspectos:
-

30

mtodo de implementao (com relao ao mtodo de implementao planejado), possivelmente

em conjunto com aspectos ligados a custos;

a produo dos servios/produtos fornecidos (com relao produo pretendida; so pesquisados

quantidade, qualidade e custos); e/ou

(na maior parte das vezes:) os efeitos ou resultados lquidos e os efeitos colaterais decorrentes das
polticas praticadas na sociedade (com relao aos efeitos pretendidos ou aos esforos para evitar efeitos
colaterais indesejados).

Os estudos de avaliao ex-ante (avaliao prvia) so definidos como estudos voltados para o futuro,
destinados a reunir informaes e analisar:
-

duas ou mais opes de polticas (implicando em um mtodo diferente de continuidade das polticas
atuais), e

seus efeitos desejados e seus efeitos colaterais no rgo implementador e/ou na sociedade.

A diferena entre os estudos de avaliao ex-post e ex-ante est, evidentemente, no fato de que os segundos
so voltados para o futuro (prospectivos versus retrospectivos). Esta distino tem implicaes principalmente com
relao ao contedo emprico do critrio de qualidade.

2.3 Auditoria organizacional

As auditorias organizacionais so realizadas em todo o mbito do Governo Central para analisar a
administrao operacional e o desempenho individual partes das organizaes e servios do Governo. Desde
1997, este terceiro instrumento de avaliao vem sendo ativamente promovido por todo o governo, atravs da
execuo de pesquisas interdepartamentais sobre planejamento e administrao de Servios Pblicos. Seus principais
objetivos consistiam em (1) analisar o grau em que os sistemas administrativos e gerenciais existentes poderiam ser
caracterizados como voltados para resultados, e (2) apresentar propostas de melhorias (ver 5). Em 1999, o
Ministrio de Assuntos Internos passou a realizar visitas: auditorias realizadas por grupos de trabalho
interdepartamentais, destinadas a dar consultoria fraterna aos colegas profissionais. Alm dessas iniciativas de
mbito governamental, cada ministrio realiza suas prprias auditorias organizacionais e/ou operacionais.

2.4 O mtodo da melhor combinao

Em que situao e/ou com que freqncia deve ser empregado o instrumento de avaliao? Por mais
complexas que sejam (ou paream ser) as polticas governamentais e pblicas, a resposta a esta pergunta
surpreendentemente fcil. Como um princpio pragmtico, o Quadro de referncia para instrumentos de avaliao
de polticas prega o uso da melhor combinao de categorias, e garante que se combinam muito bem. Atualmente,
com a implementao do novo estilo de oramento, as condies para a realizao dessa combinao parecem
melhores do que nunca (ver quadro , pargrafo 3). Mas j em 1994, foram adiantados alguns critrios (Ministrio
das Finanas, 1994/1998):
Quadro 1: Quando usar qual instrumento de avaliao: alguns critrios gerais.
Pesquisa de avaliao ex-ante
aconselhvel realizar avaliaes ex-ante de novas medidas polticas quando so altos os nveis
de riscos, e/ou em caso de importantes mudanas polticas.

31

Indicadores de desempenho
O estabelecimento de um sistema de indicadores de desempenho muitas vezes no vale a pena
em caso de questes singulares ou excepcionais. Outros instrumentos de avaliao so mais
indicados nesses casos. Algumas reas das polticas so inadequadas para certos tipos de
indicadores. Por exemplo, se o resultado no for mensurvel, fica impossvel desenvolver
indicadores eficientes.
Pesquisa de avaliao ex-post
Como princpio bsico, os sistemas de indicadores de desempenho no oferecem uma viso
confivel da causalidade: os dados sobre a relao causal entre as medidas polticas e os efeitos
lquidos reais dessas medidas na sociedade (resultado) muitas vezes exigem um estudo de avaliao
ex-post baseado em um projeto. Como orientao, as avaliaes ex-post baseadas em projetos
devem ser realizadas em cada rea das polticas pelo menos uma vez a cada cinco anos. Uma
freqncia maior necessria em caso de assuntos que envolvam importantes riscos financeiros
ou sociais, e/ou caso forem recebidos sinais negativos com relao ao resultado desejado. Os
indicadores de desempenho tm um papel fundamental para determinar a necessidade dessa
maior freqncia.

3. O dinheiro o centro de tudo: em prol de um oramento ministerial e contas anuais

voltados para as polticas Associando os oramentos s polticas: a reforma oramentria de 1999
Pode-se dizer que os oramentos departamentais e as contas anuais desempenham funes
essenciais na relao entre o Governo e o Parlamento. O processo oramentrio constitui a base para a
alocao de recursos em todos os tipos de prioridades nas polticas. Alm disso, um pr-requisito para
a implementao eficiente e eficaz de polticas e, como tal, permite que o Parlamento possa substanciar
realmente a sua tomada de deciso e as aes de controle. Aps o processo oramentrio, contudo, as
polticas pblicas tendem a seguir o seu prprio ciclo (em termos tcnicos: a formulao de objetivos,
desenvolvimento de programas de polticas, avaliao de resultados, reajustamento de objetivos e/ou
programas). A principal caracterstica do ciclo de polticas a sua durao geralmente maior do que o
ciclo oramentrio, e o fato de que vrios ciclos de polticas se fundem no ciclo oramentrio.
Ainda assim, durante os dois ltimos anos, foram adotadas vrias medidas para (melhor) ligar os
ciclos oramentrios aos ciclos das polticas. A iniciativa mais importante, sem dvida, a atual
reformulao dos documentos oramentrios ministeriais e das contas anuais. Sob o ttulo Do oramento
de polticas s contas anuais das polticas, o Governo da Holanda publicou suas propostas para melhorar
o valor das informaes e a disponibilidade dos documentos oramentrios e contas anuais (Parlamento,
1999). O objetivo geral das propostas, enviadas ao Parlamento em maio de 1999, consiste em tornar os
documentos oramentrios e o processo oramentrio mais voltados para as polticas. Acredita-se que o
Parlamento (e outros usurios dos documentos oramentrios) esto interessados igualmente (1) nos
objetivos das polticas e na forma pela qual tais objetivos esto sendo realizados, e (2) nas quantias
gastas pelos ministros nessa tarefa. Oramentos mais voltados para as polticas oferecem melhores
informaes e sero mais acessveis.

Do insumo produo e ao resultado

As idias que fundamentam os atuais documentos oramentrios datam de meados dos anos
1980. Naquela poca, a regularidade e o controle exercido sobre as despesas do governo eram ainda

32

elevados na agenda (pargrafo 1). Isto se refletiu, entre outras coisas, no fato de que muitos dados referentes
aos insumos foram includos nos documentos oramentrios (por ex. pessoal, materiais). Alm disso, do
ponto de vista do controle, existem artigos ou sub-artigos obrigatrios para rgos consultivos, garantias,
planos de durao indeterminada, emprstimos e participaes. Desde os anos 1980, entretanto, muito
j foi feito nessa rea (que preciso preservar!). O problema dos documentos oramentrios do estilo
antigo, contudo, que as principais linhas de polticas nem sempre podem ser reconhecidas. Muitas
vezes, no existe uma relao direta entre as propostas financeiras e os planos de polticas subjacentes.
muitas vezes difcil encontrar uma correlao direta entre polticas, desempenho e recursos (Van der Knaap
et al., 1999).
Em linha com as mais elevadas aspiraes da administrao financeira descritas acima, a utilizao
da eficincia e da efetividade como princpios orientadores de projeto e classificao no processo de
oramento e contabilidade seria logicamente o passo seguinte. Em suma, os oramentos departamentais
devem responder s indagaes: O que pretendemos alcanar, que medidas adotaremos para isso, e
quanto isso vai custar? E como contrapartida do oramento, as contas anuais: Atingimos o que
pretendamos, fizemos o que precisava ser feito para isso? E isso custou o que espervamos? (Ministrio
das Finanas, 1999).
O objetivo da reformulao do oramento departamental e das contas anuais consiste em tornar o
oramento mais alinhado com os reais objetivos e medidas das polticas. Sempre que possvel, deve haver
uma ligao direta entre (1) os objetivos das polticas, (2) os instrumentos das polticas empregados casu
quo os produtos e servios prestados por tais instrumentos, e (3) os recursos necessrios para tal. No novo
estilo de oramento, os objetivos das polticas so decisivos para a estrutura dos documentos do oramento
Ministerial. A inteno obter uma classificao dos artigos das polticas em que as reas de atuao das
polticas sejam claramente reconhecveis, suficientemente homogneas e atravs das quais a ligao acima
entre objetivos, medidas e dinheiro possa ser estabelecida.

Esboo do oramento: os objetivos das polticas comandam

No novo estilo de oramento, cada item baseia-se em um objetivo geral das polticas do governo: as
simples indagaes o que pretendemos alcanar; quais so os efeitos (finais) pretendidos na sociedade?
do o tom. Ainda assim, nem sempre ser possvel tornar explcitos e administrveis (ou controlveis).
um objetivo geral das polticas e os valores a serem atingidos. Como exemplo, podemos citar o objetivo de
integrar pessoas provenientes de um outro meio tnico que chegraram recentemente sociedade
holandesa. Mais especificamente, o objetivo geral das polticas deve ser traduzido em um ou mais objetivos
de polticas especficos e operacionais:
1. formulao de efeitos intermedirios: efeitos administrveis e quantificveis que contribuem
para a execuo dos resultados finais das polticas (no nosso exemplo, a porcentagem de recmchegados que participam de um curso de naturalizao); e
2. formulao de outros resultados cristalizados que fornecem uma boa indicao dos resultados
finais das polticas (como o nmero de pessoas provenientes de um outro meio tnico com
trabalho remunerado).
Desta forma, os objetivos gerais das polticas podem ser implementados de forma ainda mais ampla:
dada uma indicao de qual o grupo alvo, e quais so as metas dos valores desejados.

33

Para ampliar a comparabilidade dos artigos sobre polticas, usa-se uma estrutura universal, que
toma a forma seguinte nos oramentos ministeriais e nas contas anuais:
Quadro 2: A estrutura geral dos artigos sobre polticas
Objetivo geral das polticas
Objetivos das polticas adicionalmente implementados
Conseqncias oramentrias das polticas
Explicao baseada no desempenho e indicadores de resultados
Informaes sobre flexibilidade oramentria
Suposies subjacentes com relao efetividade, eficincia e estimativas.

Explicao com base no desempenho e indicadores de resultados sempre que possvel

Conforme dissemos, os indicadores de desempenho e resultados exercem um papel fundamental
nos (leia-se no memorando explicativo aos) artigos das polticas. No novo estilo de oramento,
desempenham a funo de nmeros a serem atingidos. Nas contas anuais, o desempenho e os resultados
atingidos so apresentados no contexto daqueles nmeros a serem atingidos. Tanto no oramento
ministerial, como nas contas anuais, os indicadores de desempenho e resultados so apresentados para
um determinado nmero de anos. Para permitir sua leitura e identificao, so apresentados em quadros
ou diagramas separados. Alm disso, para melhor compreenso, importante esclarecer o significado
dos dados com uma explicao completa voltada para as polticas (Ministrio das Finanas, 1999).
As propostas do novo estilo de oramento assumem uma clara distino entre informaes
peridicas (anuais ou cclicas) e menos freqentes sobre o governo (produo) e efeitos das polticas
(resultados). A razo um tanto pragmtica: cobrir todos os aspectos das informaes sobre as polticas
a cada ano seria muito dispendioso, ou simplesmente impossvel. Isto se aplica especificamente aos
efeitos ou resultados lquidos finais dos programas de polticas. Como princpio geral, os indicadores de
desempenho e resultados (sinais ou indicadores de efetividade das polticas) so includos anualmente.
Afinal, a maior parte dessas informaes se encontra (ou deveria se encontrar) disponvel como um
efeito secundrio de uma poltica voltada para resultados e sistemas de administrao (OECD, 1999).
As informaes sobre os efeitos lquidos das polticas devem ser includas nos documentos oramentrios
a cada quatro ou cinco anos ou, em caso de riscos financeiros graves ou outros riscos, ou em caso de
feedback negativo (sinais de alarme), com maior freqncia.
A Tabela 1 apresenta um resumo da incluso da melhor combinao dos indicadores de
desempenho e resultados da pesquisa de avaliao:

34

Tabela 1: Associando os indicadores de desempenho e resultados aos efeitos da pesquisa de

avaliao nos novos oramentos ministeriais e contas anuais:

Na teoria, tudo fica claro. A questo bsica, sem dvida : a prtica diria permitir uma combinao
bem planejada de gesto de desempenho e avaliao de polticas? Neste caso, o mais sbio bem poderia estar
na experincia prvia com polticas e administrao voltadas para resultados.

4. Do desenvolvimento utilizao: integrao da administrao de desempenho e avaliao de polticas

Embora tenha ocorrido um grande progresso com a incluso dos indicadores de desempenho nos
oramentos ministeriais, a real utilizao dessa informao ainda deixa muito a desejar. Nos ltimos anos,
alguns Membros do Parlamento queixaram-se da natureza burocrtica e detalhista dos indicadores de
desempenho (Ministrio das Finanas, 1998). O Tribunal de Contas da Holanda, real partidrio dos indicadores
de desempenho, expressou srias dvidas quanto ao valor do mtodo de cima para baixo da abordagem
passo a passo do Ministrio das Finanas nos anos 1990. Alguns ministrios realmente declararam ter criado
indicadores de desempenho para agradar ao Ministrio das Finanas, mas que estes so de pouca utilidade
para os reais processo decisrios sobre polticas e oramentos (Tribunal de Contas, 1997).
Do ponto de vista normativo, a pergunta sobre como os indicadores de desempenho e resultados deveriam
ser empregados na alocao de recursos, orquestrao de redes e administrao dos processos de implementao
de polticas pode ser facilmente respondida: de forma aberta, voltada para resultados, ancorados em processos
decisrios, mas ao mesmo tempo considerando as capacidades e responsabilidades de cada agente. Do ponto
de vista emprico tambm, mas existe uma ampla experincia com polticas e administrao voltadas para
resultados, ou nova administrao pblica na Holanda (Leeuw, 1997).

Utilizao de experincias com a nova administrao pblica

Em 1991, foi introduzido o modelo de agncia com a finalidade de melhorar a eficincia dentro do
Governo Central atravs de administrao voltada para resultados. 3 Atualmente, existem 19 agncias com uma
receita total aproximada de NLG 3,5 bilhes. O nmero de funcionrios chega a cerca de 27.500: mais de um
quarto do nmero total de servidores pblicos do Governo Central da Holanda. Em 1997, foi realizada uma
avaliao nacional para verificar se o objetivo acima citado do modelo de agncia havia sido atingido. As
principais concluses so que o modelo de agncia mostrou-se importante em termos de administrao votada
para resultados, e que algumas indicaes sugerem que (a administrao voltada para resultados baseada no)
modelo de agncia havia aumentado a eficincia do Governo Central. 4 Alm disso, ganhou-se experincia
com a utilizao de dados sobre custos e qualidade de produtos e servios atravs de treze projetos de pesquisa

35

sobre polticas interdepartamentais na administrao de amplos servios do governo. Vrias inspetorias

importantes e todo o Servio Fiscal foram examinados quanto s possibilidades de uma administrao mais
voltada para a produo (dentro das organizaes em questo), e uma forma de governar e controlar essas
organizaes pelos ministrios mais voltada para resultados.
A lio aprendida com a experincia clara: a poltica e a administrao voltadas para resultados esto
direcionadas para a(s) relao(es) entre medidas e resultados. Tomemos o exemplo da Inspetoria de Agricultura
e Pesca (AFI). O Ministrio da Agricultura e da Pesca pretende atingir certos objetivos relativos ao estoque de
peixes. A relao causal entre (1) a produo da AFI (inspees realizadas no mar, nos nmeros, nos custos e na
qualidade) e (2) a produo (obedincia s normas sobre pesca e, portanto, a quantidade de peixes abaixo do
tamanho permitido que so capturados e, portanto, o desenvolvimento de estoque de peixes) oferece um ponto
de controle para a relao entre o ministrio e a Inspetoria. Aps dez anos de experincia com rgos estatais e
outros rgos de administrao pblica, chegou-se concluso que a nica maneira de realmente comear a
utilizar os indicadores de desempenho e resultados consiste em aplicar esses instrumentos sob as formas reais de:
1. criar medidas para as polticas;
2. designar os recursos adequados;
3. administrar os processos de implementao das polticas (isto , dirigir e controlar os agentes
envolvidos na implementao das polticas); e
4. apresentar um r elato das intenes, do desempenho e dos resultados.

Promover a utilizao: projetos de vanguarda

A fim de aprimorar a real utilizao dos indicadores de desempenho e os resultados da pesquisa de
avaliao, julgou-se necessrio ampliar a explorao das dimenses polticas e administrativas das
informaes sobre as polticas. Em 1999, sete projetos de vanguarda foram lanados para estimular
ainda mais a utilizao real dos indicadores de desempenho e resultados, e os efeitos da pesquisa de
avaliao das polticas na administrao e no processo decisrio e oramentrio. Com esta finalidade, foi
elaborada uma estrutura analtica especial focalizada em quatro dimenses da utilizao dos indicadores
de desempenho e nos resultados da pesquisa de avaliao das polticas:
1. a clara compreenso das informaes sobre a produo da administrao e do resultado das
polticas (referentes eficincia e efetividade, respectivamente);
2. a qualidade metodolgica e a apresentao de indicadores e os resultados da pesquisa de
avaliao;
3. a insero administrativa e gerencial das informaes sobre as polticas nos processos decisrios
e oramentrios;
4. o grau em que o contexto organizacional e poltico pode ser caracterizado como voltado para
resultados.

36

Figura 1: Informaes sobre desempenho: quatro dimenses da utilizao

Para fins deste artigo, deixarei (novamente) de entrar em detalhes sobre as diferentes categorias de
informaes sobre desempenho e resultados (ver pargrafo 2). A principal lio aprendida na prtica
que a confuso entre os conceitos muitas vezes impede a utilizao adequada das informaes disponveis.
Clareza semntica e, portanto, expectativas realistas com relao s informaes sobre produo e
resultados so requisitos bsicos para a efetiva utilizao dos indicadores de desempenho e resultados, e
resultados da pesquisa de avaliao. Alm disso, pode-se dizer que a confiabilidade e a validade tcnica
das informaes, bem como a sua disponibilidade no momento certo e sua acessibilidade ainda constituem
importantes determinantes da utilizao.

Uso das informaes: suscitando processos de aprendizado

Alm da clareza conceitual e da qualidade tcnica das informaes sobre as polticas, os projetos de
vanguarda dedicam especial ateno dimenso mais utilitria ou prtica da tomada de decises sobre
oramento e administrao. O primeiro aspecto dessa dimenso o grau em que os indicadores de desempenho
e resultados ou os resultados da pesquisa de avaliao podem incitar processos de aprendizado.
Anteriormente definimos um governo de aprendizado como aquele que pretende aperfeioar suas
polticas e o faz com certo grau de sucesso (Van der Knaap, 1995). O aprendizado voltado para as polticas
abrange a identificao e correo de imperfeies, deficincias, erros, etc. Atravs de dados de feedback,
os elaboradores de polticas so capazes de identificar e corrigir erros ou essas falhas. Para facilitar esses
processos de aprendizado, as informaes sobre as polticas (em oramentos ministeriais, contas anuais e
outros documentos de planejamento e controle) devem:
1. permitir uma comparao sistemtica entre cifras e resultados a serem atingidos;
2. incluir resumos multianuais de indicadores de desempenho e resultados;
3. possibilitar a elaborao de comparaes entre organizaes similares; e
4. fornecer uma sinopse das concluses que podem ser tiradas dos indicadores de desempenho ou
resultados, e os resultados da avaliao das polticas.

Insero administrativa e gerencial adequada

De acordo com o Tribunal de Contas, a insero ou melhor, a falta de insero de indicadores e
os resultados da pesquisa de avaliao nos processos decisrios e oramentrios constitui a principal razo

37

pela qual as vises fornecidas por esses instrumentos no so adequadamente utilizadas. Uma importante
desvantagem do mtodo de cima para baixo para desenvolver indicadores de desempenho e resultados
(para agradar o Ministrio das Finanas), que os dados dos documentos oramentrios so muitas vezes
pouco utilizados nos processos decisrios sobre polticas e oramentos. Parece haver um telhado de vidro
entre os dados utilizados na administrao da implementao das polticas (ou agentes da implementao),
e os dados includos nos documentos oramentrios enviados ao Parlamento (Tribunal de Auditoria, 1997).
De forma ideal, os indicadores de desempenho e resultados utilizados na administrao ou
implementao descentralizada, e as informaes usadas no mbito central (inclusive no Parlamento)
devem estar em consonncia. 5 Alm dessa complementaridade, os dados de desempenho e resultados
(inclusive os resultados da pesquisa de avaliao!) devem estar ligados s etapas cclicas das decises sobre
polticas e oramento em todos os nveis do governo: servios, ministrios e poder central/Parlamento.

5. Concluses e discusso
Voltando principal questo deste artigo: o novo estilo de oramento, como claro expoente do
movimento de gesto de desempenho, permite o emprego mais adequado dos dados peridicos (anuais ou
cclicos) e menos freqentes sobre a produo administrativa e os resultados das polticas? Dos indicadores
de desempenho e resultados e da avaliao das polticas? Na teoria: sim. Na prtica, tambm, as perspectivas
so positivas: pela primeira vez, os dados sobre resultados das polticas e desempenho administrativo esto
no centro de todos os nveis de tomada de deciso do governo central. Existem, contudo, como diz o ditado
holands, alguns desagradveis obstculos no meio do caminho.

Abordagem racional-analtica: desqualificao ou vantagem estratgica?

Na teoria, o novo estilo de oramento tem potencial para oferecer um ponto de partida quase perfeito
para uma bem pensada combinao entre gesto de desempenho e avaliao de polticas. A principal razo
para isso que o novo estilo de oramento adota a tripla indagao: O que pretendemos atingir? O que
faremos para isso? Quais sero os custos dos nossos esforos? como ponto de partida. As respostas para estas
simples perguntas constituem a linha vermelha que atravessa toda a gesto de desempenho e a pesquisa de
avaliao do setor pblico: alguns dados esto disponveis de forma regular, com base no ciclo de
planejamento e controle, ao passo que outros dados requerem uma exaustiva investigao. Em um sistema
bem ajustado, portanto, a pesquisa de avaliao tem duas funes:
1. completar as lacunas ou pontos cegos dos dados regulares relativos ao ciclo de planejamento e
controle das polticas;
2. explorar as credenciais dos dados sobre desempenho regulares.
A funo primordial e mais importante da pesquisa de avaliao um tanto clssica: obter uma viso
ex post dos efeitos lquidos, ou resultados finais, alcanados com as medidas das polticas e, se os resultados
apontarem nessa direo, estudar possveis pontos falhos da implementao, da fundamentao da poltica
ou at mesmo do propsito do programa de polticas em questo. Neste particular, a pesquisa de avaliao
contribui para as aspiraes gerais de um governo voltado para resultados, ao tratar de dificuldades tcnicas
no campo da contribuio da produo (por ex., fornecendo informaes sobre como modelar a causalidade;
comparar com Davies, 1999). amplamente reconhecido que os indicadores de desempenho e resultados,

38

mas principalmente a pesquisa de avaliao, podem ajudar a racionalizar, ou at mesmo aperfeioar o processo
de alocao de recursos financeiros e humanos (por ex. Guth, 1998). A essncia da proposta est em que o
novo estilo de oramento e contas anuais ir ligar de forma explcita os objetivos das polticas aos recursos.
Ainda que apenas pela distribuio do oramento, necessria uma cuidadosa formulao dos objetivos em
termos de informaes de desempenho o que, por sua vez, requer programas de polticas bem projetados e
bem elaborados. Uma vez que os documentos oramentrios esto abertos para o exame do pblico, ser
preciso que os elaboradores de polticas pensem com ateno nos objetivos e nos instrumentos de polticas
pblicas antes de entrarem em ao. Isto levar quase automaticamente a uma utilizao mais ampla da
pesquisa de avaliao ex ante e tambm ex post, inclusive anlises quantitativas de custo/ benefcio.
Ainda assim, o primeiro obstculo no meio do caminho, o adgio segundo o qual na toca do leo da
poltica e da burocracia, as escolhas racionalizadas so devoradas, porm digeridas com dificuldade continua
vlido (Le Blanc, 1982, em: Klaassen & Van Nispen, 1998). Desde os primeiros momentos, a avaliao das
polticas foi atacada (e considerada irrelevante) exatamente devido sua abordagem terica, como que
encastelada numa torre de marfim, com uma obsesso por fatos e cifras. Principalmente no poldermodel
holands, isto , a Terceira Via avant la lettre, em que as decises sobre as aes do governo esto sujeitas a toda
uma variedade de procedimentos de investigao pblica, e aprovao de praticamente todos os grupos de
interesse o grau segundo o qual as reclamaes sobre escolhas racionais baseadas em conhecimentos objetivos
pode realmente determinar medidas com relao s polticas, parece limitado. Por outro lado, ao aparar as
arestas das intenes e meios das polticas, o governo central poderia perfeitamente utilizar essa nova racionalidade
para influenciar a produo de decises tomadas em rede. Encontramos exemplos no campo da agricultura
(polticas sobre adubos) e do meio ambiente (poluio sonora nas proximidades do Aerporto de Amsterdam).

Acionando mecanismos de defesa

A pesquisa de avaliao torna possvel ir fundo na composio de custos ou na qualidade de certos
produtos e servios e, em particular, o grau segundo o qual os indicadores de desempenho e resultados pintam
um quadro real do desempenho (eficincia) e dos resultados (efetividade). Um dos riscos de se utilizar os
indicadores de desempenho e resultados a viso de dentro do tnel: a avaliao das polticas pode corrigir
isto. Os questionamentos quanto aos objetivos das polticas pblicas, traduo dos objetivos em instrumentos
e medidas, e maneira pela qual os tomadores de deciso relatam (!) o progresso dos programas de polticas
permanecem como fatores cruciais da razo de ser da avaliao das polticas, principalmente em um contexto
de administrao e polticas voltadas para resultados. Porm, como Johan Cruyff costuma dizer, toda
vantagem tem sua desvantagem. O segundo obstculo est relacionado a essa racionalidade egocntrica
dos sistemas de desempenho e indicadores de resultados. Se o resultado da pesquisa de avaliao indicar
que o atual conjunto de indicadores no pinta um quadro real (e portanto deveria ser modificado), o
avaliador ter de enfrentar uma defensiva institucional (ou rotinas defensivas - Argyris & Schn, 1978).

Mensurao de desempenho e resultados de polticas: responsabilizao versus aprendizado

Uma funo predominante do novo estilo de oramento referente s polticas consiste na facilitao
de uma forma mais clara e transparente de destinao de recursos e prestao de contas sobre o
funcionamento financeiro e geral a nvel departamental.
Os objetivos quantificados das polticas no novo estilo de oramento tornam quase irresistvel a
emisso de um julgamento. Os documentos do novo estilo de oramento tornam mais fcil a comparao

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das intenes com os resultados das polticas e, desta forma, a determinao de deficincias ou pontos
fracos (tanto em termos de eficincia administrativa ou efetividade de desempenho e polticas).
Aqui, tambm, surge um outro dilema clssico: ao prestar contas (sobre a regularidade da
administrao financeira, sobre o desempenho da sua organizao, sobre e efetividade dos programas das
polticas), as pessoas muitas vezes evitam admitir erros. Quando se trata de boa governana ou
transparncia, a prestao de contas (aos controladores, ao Parlamento, ao pblico) e o aprendizado
voltado para as polticas so duas faces da mesma moeda. Na prtica, contudo, podem ser duas moedas,
e por conseguinte o terceiro obstculo. Como demonstrou uma anlise sobre o impacto do Tribunal de
Contas da Unio Europia nas polticas estruturais, a ameaa percebida dos vidos caadores de falhas
pode levar a mecanismos defensivos bastante substanciais quanto ao comportamento dos formuladores
de polticas (Van der Knaap, 1997). Alm disso, a contnua focalizao nas deficincias poder levar
perigosa impresso de que o governo em questo no d valor ao dinheiro. O que mais srio, um
modelo sem rdeas de fazer-se picadinho dos polticos benevolentes e/ou dos formuladores de polticas
que so transparentes naquilo que querem atingir e com o qu, sem dvida colocar a perder muito em
breve o modelo de administrao e polticas voltado para resultados.

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Literatura:
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beleidsadvisering voor de Structuurfondsen van de Europese Unie (Learning government, wise policies - The
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Knaap, Peter van der, Margr Jongeling and Kees van Dijkhuizen (1999), Begroten en verantwoorden
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in: Arie Alachmi (Ed.) - Performance & Quality Measurement in Government, Chatelaine Press, Burke.
Peter van der Knaap o chefe de diviso do Departamento de Avaliao de Polticas do Ministrio das
Finanas da Holanda em Haia. Seu principal interesse de pesquisa est no aprendizado voltado para as polticas
e no papel da avaliao de polticas nesse contexto. Em 1997, o autor obteve o seu PhD sobre este assunto na
Universidade Erasmus em Rotterdam.
Este artigo foi escrito originalmente para a Evaluation Society Conference do Reino Unido em 1999
(Edimburgo). As opinies apresentadas nesta contribuio so do prprio autor e no devem ser atribudas ao
Ministro das Finanas da Holanda.
Notas:
O Tribunal de Auditoria da Holanda chegou mesma concluso em seus relatrios (publicados em 1997 e
1998) sobre Apresentao de Informaes e Principais Cifras (Informatievoorziening en kengetallen).
1

Nos Oramentos do Ministrio de 2000, 93% dos itens de linha selecionveis so ilustrados com indicadores de
desempenho; 71% dessas informaes esto de acordo com os padres de qualidade do Ministrio das Finanas.
Para esse fim, as agncias utilizam o sistema de receita e despesa e podem reservar recursos que no foram
gastos. Para adquirir o status de agncia, as divises departamentais precisam satisfazer trs requisitos. Em primeiro
lugar, os seus produtos e servios devem ser mensurveis (em termos de custos e de qualidade). Em segundo,
devem ter um relatrio apresentado por auditor no qualificado. Finalmente, deve haver a real possibilidade de
que o servio possa funcionar com muito maior eficincia ver Ministrio das Finanas, 1998.
3

Ver o relatrio Adiante com os resultados, Modelo de Agncia 1991 1997 (Verder met resultaat; het
agentschapsmodel 1991-1997), Ministry of Finance, 1997b.
O grau de especificidade, sem dvida, ir variar bastante: as necessidades de informao dos gerentes locais e
dos Membros do Parlamento so e sempre sero diferentes. Ainda assim, as tradues devero ser possveis: se,
por exemplo, o Parlamento desejar reduzir o nmero de presos que fogem da cadeia, dever ser capaz de traduzir
essa necessidade na linha ministerial em revistas mais freqentes e mais rigorosas na entrada das prises.
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