Domnio Pblico

1 - Conceito - a expresso domnio pblico ora designa o poder que o Estado

exerce sobre todas as coisas de interesse pblico (domnio eminente), ora o
poder de propriedade que exerce sobre o seu patrimnio (domnio
patrimonial). So bens pblicos todas as coisas, corpreas ou incorpreas,
mveis ou imveis, semoventes, crditos, etc., que pertenam s entidades
estatais, autrquicas ou paraestatais. (*) Celso Bandeira de Mello, ainda,
inclui entre os bens pblicos aqueles que, embora no pertencentes a tais
pessoas, esteja afetados prestao de um servio pblico. O conjunto de
bens pblicos forma o domnio pblico, que inclui tanto bens imveis, como
mveis.
2 (*) No direito brasileiro, a primeira classificao metdica dos bem
pblicos, ainda hoje subsistente, foi feita pelo Cdigo Civil, sendo pobre,
antes disso, a doutrina a respeito do assunto. O Cdigo Civil (art.66) adotou
terminologia prpria, peculiar ao direito brasileiro, no seguindo o modelo
estrangeiro, onde mais comum a bipartio dos bens pblicos, conforme o
regime jurdico adotado. Classificao
2.1 - Sob o Aspecto Jurdico (critrio quanto destinao ou afetao dos
bens):
2.1.1 - Bens de Uso Comum do Povo ou do Domnio Pblico - no pertencem
ao Estado mas a toda coletividade, sem uma destinao especfica (ex: mares,
praas, rios, estradas, etc.).
2.1.2 - Bens de Uso Especial ou do Patrimnio Administrativo - so bens com
uma destinao especial, porque se destinam a instrumentalizar o servio
pblico. So, por essa razo, indisponveis (ex: mquinas, veculos, etc.).
2.1.3 - Bens Dominiais ou Patrimoniais Disponveis - so todos os bens sobre
os quais a Administrao Pblica exerce poderes de proprietrio. Diferem-se
dos outros pela possibilidade de serem utilizados para qualquer fim, dentro de
uma finalidade pblica, e de serem alienados.
2.2 - Quanto Natureza Fsica
2.2.1 - Bens do Domnio Hdrico - so as guas pblicas, que compreendem as
guas correntes (mar, rios, riachos, etc.), as guas dormentes (lagos, lagoas,
audes, etc.) e os potenciais de energia hidrulica.
2.2.2 - Bens do Domnio Terrestre - compreendem o solo e o subsolo.
3 - Aquisio - d-se atravs dos instrumentos comuns do Direito Privado
(compra, permuta, doao ou dao em pagamento) ou compulsoriamente,
atravs de desapropriao e adjudicao em execuo de sentena, e ainda
atravs de usucapio em favor do Poder Pblico. Cada uma dessas
modalidades de aquisio possui forma e requisitos especficos.

3.1 - Aquisio de Bens Imveis - de um modo geral a aquisio onerosa de

bens imveis depende de (1) prvia autorizao legal, (2) avaliao e (3)
licitao, podendo esta ser dispensada quando o bem escolhido for o nico
que convenha Administrao. Os bens imveis de uso especial e os dominiais
so sujeitos registro imobilirio; os de uso comum do povo, no, enquanto
mantiverem essa destinao.
3.2 - Aquisio de Bens Mveis - quanto aos bens mveis (destinados ao
servio pblico), sua aquisio dispensa autorizao legal, mas depende de (1)
licitao, na modalidade adequada ao contrato (concorrncia, tomada de
preos ou convite). (*) H, ainda, a licitao por leilo.
4 - Utilizao
4.1 - Uso Comum - a que se reconhece a toda coletividade indistintamente,
em relao aos bens de uso comum. (*) Importa fixar, de logo, que os bens de
uso comum, como o nome indica, fundamentalmente servem para serem
utilizados indistintamente por quaisquer sujeitos, em concorrncia igualitria
e harmoniosa com os demais, de acordo com o destino do bem e em condies
que no lhe causem uma sobrecarga invulgar. Tal uso livre a quaisquer
sujeitos, independentemente de manifestao administrativa aquiescente. Ao
dizer-se que o uso livre, est-se caracterizando que ele independe de algum
ato administrativo reportado a alguma individualizao especificadora de tal
ou qual utente. Assim, v.g., o pagamento de pedgio, a que se vem de aludir,
condio geral imponvel a quaisquer condutores de veculos e no deciso
individualmente tomada vista deste ou daquele usurio.
4.2 Uso Especial - a que se reconhece a determinadas pessoas para
usufrurem de determinados bens, com exclusividade, mediante contrato ou
ato unilateral da Administrao Pblica. So formas de uso especial:
4.2.1 - Autorizao de Uso - ato unilateral, gratuito ou oneroso,
independente de lei, discricionrio, sem forma especial, revogvel
precariamente pela Administrao, e que no gera direitos para o particular.
Ex.: autorizao para ocupao de terreno baldio, retirada de gua de fontes
no abertas ao uso comum do povo, ou outras que no prejudiquem
coletividade e que s interessem a particulares. Inexiste interesse pblico.
4.2.2 - Permisso de Uso (de bem pblico, e no de servios pblicos) - ato
negocial (porque pode ser feito com ou sem condies, por tempo certo, etc.)
unilateral, gratuito ou oneroso, independente de lei, discricionrio, revogvel
precariamente pela Administrao e que no gera direitos para o particular,
salvo se o contrrio se dispuser no contrato. Agora, pela nova Lei 8.666/93,
exige procedimento licitatrio (artigo 2). Ex.: permisso para a instalao de
uma banca de jornais em calada, instalaes particulares convenientes em
logradouros, vestirios em praias, etc.
4.2.3 - Concesso de Uso - contrato administrativo atravs do qual o Poder
Pblico concede a algum o uso exclusivo de determinado bem pblico para
que o explore segundo sua destinao especfica. O que a distingue da

autorizao e da permisso de uso o seu carter contratual e de

estabilidade das relaes jurdicas dela resultantes. intuitu personae (no
pode ser transferido sem prvio consentimento da Administrao), pode ser
gratuito ou oneroso, depende de lei e procedimento licitatrio (artigo 2 da Lei
8.666/93), gera direitos para o particular, com indenizao dos prejuzos
eventualmente causados a ele. Ex.: uso de rea de um mercado pblico,
restaurantes em edifcios ou logradouros pblicos, explorao de hotel
municipal, etc.
4.2.4 - Cesso de Uso - a transferncia da posse de bens entre rgos ou
entidades pblicas, gratuitamente. Assemelha-se ao comodato do Direito
Privado. Depende de autorizao legal e formaliza-se atravs de simples
termo ou anotao cadastral. Como no opera a transferncia da propriedade,
prescinde de registro imobilirio.
4.2.5 - Concesso de Direito Real de Uso ou Domnio Pleno - esse instituto
foi criado pelo Decreto-lei 271/67. a transferncia particular, pela
Administrao, da posse de imvel pblico para ser por ele utilizado ou
explorado em fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao,
cultivo ou qualquer outra explorao de interesse social. contrato
administrativo, direito real resolvel, transfervel pelo particular por ato inter
vivos ou causa mortis, a ttulo gratuito ou oneroso. (*) o contrato pelo qual
a Administrao transfere, como direito real resolvel, o uso remunerado ou
gratuito de terreno pblico ou do espao areo que o recobre, para que seja
utilizado com fins especficos por tempo certo ou por prazo indeterminado.
Diverge da simples concesso de uso pelo fato de que ao contrrio daquela
na qual apenas se compe du direito de natureza obrigacional (isto , pessoal)
instaura um direito real. Possui, ento, como caractersticas inerentes sua
imediata adeso coisa e o chamado direito de seqela. S em caso de
desvirtuamento da finalidade da concesso o imvel reverter Administrao
Pblica. Do contrrio, poder ficar ad eternum com o particular, seus
cessionrios ou sucessores. Depende de lei e prvia concorrncia,
dispensando-se esta quando o beneficirio for outro rgo ou entidade da
Administrao Pblica (Lei 8.666/93, artigo 17, 2) e formaliza-se atravs de
escritura pblica ou termo administrativo, sujeitos a registro.
4.2.6 - Aforamento - no se confunde com a concesso de direito real de uso,
que exige finalidade especfica. um instituto civil (art. 678 a 694 do Cdigo
Civil e art. 99 a 124 do Decreto-lei 9760/46) que permite ao proprietrio (no
caso a Administrao Pblica) atribuir a outrem (no caso o particular) o
domnio til de imvel de sua propriedade, mediante o pagamento de uma
importncia certa, invarivel e anual, chamada foro ou penso. Trata-se de
um direito real sobre coisa alheia, em que se confere ao titular do direito foreiro ou enfiteuta - a plena posse, uso e gozo da coisa, sem fins especficos,
com poderes, inclusive, de alien-la e transmiti-la hereditariamente, desde
que pague anualmente ao senhorio direto (proprietrio) chamada de foro ou
penso anual.
5 - Alienao - quando o artigo 67 do CCB diz que os bens pblicos so
inalienveis, isso significa que o so somente enquanto destinados ao uso

comum do povo ou a fins administrativos especiais, i. , enquanto tiverem

afetao pblica (destinao pblica especfica), como as praas, os materiais
utilizados no servio pblico, etc. Desafetados os bens pblicos, atravs de
lei, eles podero ser alienados como qualquer bem de particular,
transformando-se em bens dominiais (h necessidade de lei tambm para
alterar a finalidade do bem quando esta tiver sido determinada por lei, como
por exemplo a transformao de um hospital em escola). (*) Art. 67. Os bens
de que trata o artigo antecedente s perdero a inalienabilidade, que lhes
peculiar, nos casos e forma que a lei prescrever.
5.1 - Bem Imvel - segundo a Lei 8.666/93, a alienao de bens imveis
depende de (1) prvia avaliao, (2) autorizao legislativa no caso de bens
de rgos da Administrao Direta e entidades autarquias e fundacionais (no
precisa em relao a bens de paraestatais, salvo quando prestadoras de
servio pblico), e (3) licitao na modalidade de concorrncia, dispensada
esta nos casos de dao em pagamento, doao para outro rgo ou entidade
da Administrao Pblica, permuta, investidura, venda a outro rgo ou
entidade da Administrao Pblica, e alienao, concesso de direito real de
uso, locao ou permisso de uso de bens construdos e destinados ou
efetivamente utilizados no mbito de programas habitacionais de interesse
social por rgos e entidades da Administrao Pblica (artigo 17, I). (*)Art.
17. A alienao de bens da Administrao Pblica, subordinada existncia de
interesse pblico devidamente justificado, ser precedida de avaliao e
obedecer s seguintes normas: I - quando imveis, depender de autorizao
legislativa para rgos da administrao direta e entidades autrquicas e
fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, depender de
avaliao prvia e de licitao na modalidade de concorrncia, dispensada
esta nos seguintes casos: a) dao em pagamento; b) doao, permitida
exclusivamente para outro rgo ou entidade da Administrao Pblica, de
qualquer esfera de governo; c) permuta, por outro imvel que atenda aos
requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei; d) investidura; e)
venda a outro rgo ou entidade da administrao pblica, de qualquer esfera
de governo; f) alienao, concesso de direito real de uso, locao ou
permisso de uso de bens imveis construdos e destinados ou efetivamente
utilizados no mbito de programas habitacionais de interesse social, por
rgos ou entidades da administrao pblica especificamente criados para
esse fim; II - quando mveis, depender de avaliao prvia e de licitao,
dispensada esta nos seguintes casos: a) doao, permitida exclusivamente
para fins e uso de interesse social, aps avaliao de sua oportunidade e
convenincia scio-econmica, relativamente escolha de outra forma de
alienao; b) permuta, permitida exclusivamente entre rgos ou entidades
da Administrao Pblica; c) venda de aes, que podero ser negociadas em
bolsa, observada a legislao especfica; d) venda de ttulos, na forma da
legislao pertinente; e) venda de bens produzidos ou comercializados por
rgos ou entidades da Administrao Pblica, em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou entidades da
Administrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem deles dispe. 1o
Os imveis doados com base na alnea "b" do inciso I deste artigo, cessadas as
razes que justificaram a sua doao, revertero ao patrimnio da pessoa
jurdica doadora, vedada a sua alienao pelo beneficirio. 2o A

Administrao poder conceder direito real de uso de bens imveis,

dispensada licitao, quando o uso se destina a outro rgo ou entidade da
Administrao Pblica. 3o Entende-se por investidura, para os fins desta lei:
I - a alienao aos proprietrios de imveis lindeiros de rea remanescente ou
resultante de obra pblica, rea esta que se tornar inaproveitvel
isoladamente, por preo nunca inferior ao da avaliao e desde que esse no
ultrapasse a 50% (cinqenta por cento) do valor constante da alnea "a" do
inciso II do art. 23 desta lei; (Inciso includo pela Lei n 9.648, de
27.5.98) II - a alienao, aos legtimos possuidores diretos ou, na falta
destes, ao Poder Pblico, de imveis para fins residenciais construdos em
ncleos urbanos anexos a usinas hidreltricas, desde que considerados
dispensveis na fase de operao dessas unidades e no integrem a categoria
de bens reversveis ao final da concesso. (Inciso includo pela Lei n 9.648,
de 27.5.98) 4o A doao com encargo ser licitada e de seu instrumento
constaro, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e
clusula de reverso, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a
licitao no caso de interesse pblico devidamente justificado; 5o Na
hiptese do pargrafo anterior, caso o donatrio necessite oferecer o imvel
em garantia de financiamento, a clusula de reverso e demais obrigaes
sero garantidas por hipoteca em segundo grau em favor do doador. 6o Para
a venda de bens mveis avaliados, isolada ou globalmente, em quantia no
superior ao limite previsto no art. 23, inciso II, alnea "b" desta Lei, a
Administrao poder permitir o leilo.
5.2 - Bem Mvel - segundo a Lei 8.666/93, a alienao de bens mveis
depende de (1) prvia avaliao e (2) licitao, dispensada esta nos casos de
doao para fins e uso de interesse social, permuta entre rgos e entidades
da Administrao Pblica, venda de aes, de ttulos e de bens produzidos ou
comercializados por rgos e entidades da Administrao Pblica em virtude
de sua finalidades, ou materiais e equipamentos que no estejam sendo
utilizados para outros rgos ou entidades da Administrao Pblica (artigo
17, II).
5.3 - Formas de Alienao
5.3.1 - Venda - contrato civil e exige os requisitos determinados pela Lei
8.666/93.
5.3.2 - Doao - idem. Modernamente, a doao de terrenos pblicos vem
sendo substituda, com vantagens, pela concesso de direito real de uso.
5.3.3 - Dao em Pagamento - contrato civil e exige os requisitos
determinados pela Lei 8.666/93.
5.3.4 - Permuta - idem.
5.3.5 - Investidura - a alienao a proprietrio de terreno lindeiro de faixa
de rea pblica inaproveitvel isoladamente, remanescente ou resultante de
obra pblica, podendo atingir tambm rea rural, por preo nunca inferior ao
da avaliao, e desde que esse no ultrapasse 50% do valor constante na

alnea a do inciso II do artigo 23 (R$ 150.000,00, com a redao dada pela Lei
n 9.648, de 27-5-98) (artigo 17, 3 da Lei 8.666/93). o contrrio da
desapropriao e exige prvia autorizao legislativa e avaliao, e se
formaliza atravs de escritura pblica ou termo administrativo, sujeitos a
registro imobilirio.
5.3.6 - Concesso de Domnio - difere da concesso de uso e de direito real
de uso porque estes no transferem o domnio. So vendas ou doaes de
terras pblicas que tiveram a sua origem nas concesses de sesmaria da
Coroa. Atualmente s so utilizadas nas concesses de terras devolutas,
consoante prev a CF, artigo 188, 1 - 1 A alienao ou a concesso, a
qualquer ttulo, de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos
hectares a pessoa fsica ou jurdica, ainda que por interposta pessoa,
depender de prvia aprovao do Congresso Nacional. Exige prvia
autorizao legislativa, avaliao e, ainda, prvia autorizao do Congresso
Nacional, quando a extenso da rea for superior a 2500 ha. Quando feita
entre entidades estatais, formaliza-se atravs de lei e independente de
registro; quando feita a particulares, exige termo administrativo ou escritura
pblica, sujeitos registro.
5.3.7 - Legitimao de Posse - embora no haja usucapio de bem pblico,
nem direito de posseiro que se instala em terras do Poder Pblico (federal,
estadual ou municipal), pode haver o reconhecimento, por este, da
convenincia de legitimar certas ocupaes, convertendo-as em propriedade
em favor dos ocupantes. providncia que se harmoniza com a funo social
da propriedade, um dos princpios da atividade econmica do Estado, prevista
no artigo 170, III, da CF. modo excepcional de transferncia do domnio de
terra devoluta ou rea pblica sem utilizao, ocupada por longo tempo por
particular que nela se instala, cultivando-a ou edificando-a para seu uso. No
mbito da Unio feita na forma do Estatuto da Terra (Lei 4.504/64). O ttulo
de legitimao da posse, conferido pelo Poder Pblico, deve ser registrado.
6 - REGIME JURDICO DOS BENS PBLICOS.
Os bens pblicos, no direito brasileiro, marcam-se pelas seguintes
caractersticas de regime:
a) ANALIENABILIDADE ou alienabilidade nos termos da lei. Os de uso comum
ou especial no so alienveis enquanto conservarem tal qualificao, isto ,
enquanto estiverem afetados a tais destinos. S podem s-lo (sempre nos
termos da lei), ao serem desafetados, passando categoria dos dominiais.
b) IMPENHORABILIDADE, uma conseqncia do anterior. (*) De acordo com o
art. 100, da Constituio, h uma forma especfica para satisfao de crditos
contra o Poder Pblico inadimplente, no podendo ser praceados os bens
pblicos para que o credor neles se sacie.
c) IMPRESCRITIBILIDADE, quer-se com esta expresso significar que os bens
pblicos - sejam de que categoria forem - no so suscetveis de usucapio.
O QUE ESTABELECE O ARTIGO 200 DO DECRETO-LEI 9.760, DE 5 DE SETEMBRO

DE 1946, QUE REGULA O DOMNIO PBLICO FEDERAL. Antes dele, j a tradio

normativa, desde o Brasil Colnia, repelia o usucapio de terras pblicas,
embora alguns insistissem em questionar esse tpico. A primeira Lei de Terras
do Brasil independente (1850), impunham tal inteleco e os Decretos
federais que se sucederam tambm espancavam qualquer dvida sobre isto.
Hoje, a matria est plenamente pacificada (Smula 340 do STF): Desde a
vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os demais bens pblicos,
no podem ser adquiridos por usucapio.
Ademais, a CF vigente expressa, em seus art. 183, p. 3, e 191, p. nico, ao
dispor que os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
7) Bibliografia e fontes de consulta: 1) Material de Maria Cristina Saraiva
Ferreira e Silva; e 2) Material do Juiz Federal Jairo Gilberto Schfer.
Bens Pblicos da Unio
1 - Como visto, quanto natureza fsica, os bens pblicos classificam-se em:
a) bens do domnio hdrico, compreendendo as guas correntes (mar, rios,
riachos, etc.), as guas dormentes (lagos, lagoas, audes, etc.) e potenciais
de energia hidrulica; e b) bens do domnio terrestre, compreendendo o solo
e o subsolo.
2 - BENS DO DOMNIO HDRICO. guas Pblicas. So as guas salgadas e
doces, compreendendo o mar territorial e as guas correntes e dormentes
qualificadas como pblicas.
2.1.1 - Mar Territorial - bem pblico de uso comum, a faixa de 12 milhas
martimas de largura, contadas a partir da linha do baixa-mar do litoral
continental e insular do Pas (artigo 1 da Lei 8.617/93).
2.1.2 - guas Correntes e Dormentes - so guas correntes os rios, riachos,
canais, etc., e guas dormentes os lagos, lagoas, etc. Sero bens pblicos de
uso comum quando navegveis ou flutuveis bem como as correntes de que se
faam estas guas(quando no-navegveis e no-flutuveis, Di Pietro diz que
so guas comuns - artigo 7 do Cdigo de guas). So guas pblicas, mas j
agora como bens pblicos dominicais quando, situadas em terras pblicas, no
forem do domnio pblico de uso comum, nem guas comuns. Nos demais
casos, por excluso, sero guas particulares.
2.1.2.1 - Rios Pblicos Federais e Estaduais - os rios pblicos sero federais
quando situados em terras federais, ou quando banhem mais de um Estado, ou
sirvam de limite com outros pases, ou quando se estendam ou provenham de
territrio estrangeiro (artigo 20 da CF). Nos demais casos sero estaduais
(artigo 26 da CF).
2.1.2.2 - Lagos e Lagoas Federais e Estaduais - sero federais quando situados
em terras federais, ou quando banhem mais de um Estado, ou sirvam de limite
com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele

provenham(artigo 20 da CF). Nos demais casos sero estaduais (artigo 26 da

CF).
2.1.3 - Lagos e Lagoas Particulares - os lagos e lagoas sero particulares
quando situados e cercados por um prdio particular, e no forem alimentados
por correntes pblicas.
2.1.4 - guas Situadas em Zona de Seca - sero sempre bens pblicos de uso
comum.
2.1.5 - Regime Jurdico
2.1.5.1 - guas Internas - so aquelas que banham exclusivamente o territrio
nacional. Em relao a elas o domnio da Nao pleno e no sofre restries.
So reguladas pelo Cdigo de guas, sendo que o uso das guas particulares e
a prpria repartio entre vizinhos regulada pelo CCB. Tambm constituem
guas internas as guas minerais, que possuem o seu prprio cdigo. Essas leis
foram recepcionadas pela atual CF, que apenas se limitou a reservar Unio a
competncia para legislar sobre guas (artigo 22, IV), bem como o
aproveitamento energtico do curso das guas em articulao com os Estados
onde se situam, diretamente ou mediante autorizao, permisso ou
concesso (artigo 21, XII, b).
2.1.5.2. - guas Externas - so as que contornam o continente, sendo a
jurisdio nacional condicionada s regras internacionais sobre guas.
3 - Recursos Minerais e Potenciais de Energia Hidrulica
3.2.1 - Domnio - so bens pblicos pertencentes Unio, por fora do artigo
20, VIII e IX, da CF.
3.2.2 - Propriedade do Solo e do Produto da Lavra - o artigo 176 da CF
determina que as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os
potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo
(que pode pertencer a particulares), para efeito de explorao ou
aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a
propriedade do produto da lavra. Assim, os recursos minerais e os potenciais
de energia hidrulica pertencem Unio, podendo o solo pertencer a
terceiro.
3.2.3 - Pesquisa, Lavra e Aproveitamento dos Recursos - no obstante a
propriedade dos recursos minerais e dos potenciais de energia hidrulica seja
da Unio, esta pode autorizar ou conceder a sua pesquisa, lavra ou
aproveitamento a terceiro ( 1 do artigo 176 da CF, alterado pela EC n 6/95)
no interesse nacional, a brasileiros ou empresa constituda sob as leis
brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas.
3.2.4 - Participao nos Resultados - ao proprietrio do solo assegurada
participao nos resultados da lavra, na forma e no valor como dispuser a lei
(Lei 8.901/94) ( 2 do artigo 176).

3.2.5 - Competncia Legislativa - a competncia legislativa sobre jazidas,

minas, outros recursos minerais e metalurgia privativa da Unio (artigo 22,
XII). Todavia, pelo pargrafo nico do artigo 22, lei complementar pode
autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas relacionadas s
matrias de competncia da Unio, onde se inserem os recursos minerais e os
potenciais de energia hidrulica.
3.3 - Petrleo e Minrios Nucleares - embora tambm sejam recursos
minerais, esto fora do alcance do artigo 176 da CF, constituindo, a sua
pesquisa e lavra, monoplio da Unio, segundo o artigo 177 da CF. Sem
prejuzo do seu monoplio, a Unio, por fora da EC n 9/95, pode contratar
com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades elencadas nos
incisos do artigo 177, tais como refino, pesquisa, lavra, etc. (*) Art. 177.
Constituem monoplio da Unio: I - a pesquisa e a lavra das jazidas de
petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II - a refinao do
petrleo nacional ou estrangeiro; III - a importao e exportao dos produtos
e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de
derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por
meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer
origem; V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a
industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus
derivados.
4 - Domnio terrestre sobre o solo. Terras pblicas: terras devolutas, a
plataforma continental, as terras ocupadas pelos silvcolas, os terrenos de
marinha, os terrenos acrescidos, as ilhas dos rios pblicos e ocenicas, os
lveos abandonados, as vias e logradouros pblicos e as reas ocupadas com
fortificaes e edifcios pblicos, os stios arqueolgicos e pr-histricos,
recursos minerais, inclusive subsolo, cavidades naturais subterrneas.
4.1 - Terras Devolutas
4.1.1 - Conceito - so espcie do gnero terras pblicas, ao lado de tantas
outras, como os terrenos reservados, terrenos de marinha, etc. Segundo a Lei
Imperial n. 601, de 1850, devolutas so as terras que no se acham no
domnio particular, por qualquer ttulo legtimo, e aquelas que no so
utilizadas pelo Poder Pblico, nem destinadas a fins administrativos. Maria
Sylvia Di Pietro diz que devoluta a terra no-incorporada ao domnio
particular e tambm aquela que j se incorporou ao domnio pblico, mas no
afetada a uma finalidade ou uso pblicos. A primeira parte desse conceito
abrange as terras que ainda no foram objeto de ao discriminatria; a
segunda, as j incorporadas ao patrimnio pblico. (*) Pode-se definir as
terras devolutas como sendo as que, dada a origem pblica da propriedade
fundiria no Brasil, pertencem ao Estado sem estarem aplicadas a qualquer
uso pblico porque nem foram trespassadas do Poder Pblico aos
particulares, ou se o foram caram em comisso, nem se integraram no domnio
privado por algum ttulo reconhecido como legtimo.

4.1.2 - Titularidade - com a descoberta do Pas, todo o territrio nacional

passou a pertencer Coroa Portuguesa por direito de conquista, que depois o
repassou ao Imprio e Repblica, mas sempre como domnio pblico.
4.1.2.1 - Constituio de 1891 - atribuiu aos Estados-Membros as terras
devolutas situadas nos respectivos territrios, deixando para a Unio apenas a
poro do territrio indispensvel defesa das fronteiras, fortificaes,
construes militares e estradas de ferro. Assim, era do domnio dos Estados
as terras situadas no seu territrio, salvo as tituladas em nome de particular,
e da Unio as terras indispensveis defesa das fronteiras, fortificaes,
construes militares e estradas de ferro.
4.1.2.2 - Constituio de 1934 - no disse, como a Carta de 1891,
pertencerem Unio as terras indispensveis defesa das fronteiras. Disse
apenas que eram do domnio da Unio os bens a ela pertencentes nos termos
da legislao em vigor, o que significava dizer que manteve o regime anterior.
4.1.2.3 - Constituio de 1937 - manteve o mesmo regime da Carta de 1934.
4.1.2.4 - Constituio de 1945 - afirmou o domnio da Unio sobre as terras
devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes militares e
das estradas de ferro.
4.1.2.5 - Constituio de 1967 - reservou para a Unio a poro de terras
devolutas indispensvel segurana e ao desenvolvimento nacionais.
4.1.2.6 - Constituio de 1988 - prescreve em seu artigo 20, II, que so bens
da Unio as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das
fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e
preservao ambiental, definidas em lei. Por excluso, so terras devolutas
dos Estados as terras no compreendidas entre as devolutas da Unio, e as
que no tenham sido trespassadas aos Municpios (os Estados, a partir da
Constituio de 1891, trespassaram em suas Constituies e/ou Leis Orgnicas
dos Municpios, parte destas terras devolutas s municipalidades), ou que no
sejam tituladas em nome de particular
4.1.2.7 - Observao - da passagem da Constituio de 67 para a de 88,
parece que algumas terras devolutas, antes pertencentes aos Estados,
passaram ao domnio pblico federal, como o caso das terras indispensveis
defesa ambiental.
4.1.3 - Faixa de Fronteira - a faixa de terra paralela linha divisria
terrestre do territrio nacional indispensvel segurana nacional.
4.1.3.1 - Constituio de 1891 - no fixou a extenso da faixa de fronteira.
F-lo a Lei Imperial n. 601/850, julgada pelo STF compatvel com a CF/1891,
que a previu como sendo de 66 Km (10 lguas).
4.1.3.2 - Constituio de 1934 - aumentou a extenso da faixa de fronteira
para 100 Km, e disps que dentro desse limite as concesses de terras

dependiam de prvia audincia do Conselho Superior de Segurana Nacional.

Com isso, embora a faixa de fronteira tivesse sido ampliada, permaneceu no
domnio da Unio apenas as terras devolutas situadas dentro da extenso de
66 Km, pois somente os bens que j lhe pertenciam data da promulgao da
Constituio que permaneceram sob o seu domnio. O restante, at
completar 100 Km, ficou sob o domnio dos Estados, ficando as concesses
dentro dessa rea, entretanto, sujeitas prvia audincia do CSSN - Conselho
Superior de Segurana Nacional,
4.1.3.3 - Constituio de 1937 - aumentou para 150 Km a extenso da faixa de
fronteira.
4.1.3.4 - Constituio de 1945 - disse que nas zonas indispensveis defesa do
Pas no seria permitido, sem prvio consentimento do Conselho Superior de
Segurana Nacional, qualquer ato referente concesso de terras, conferindo
ao legislador especificar quais seriam essas zonas, o que veio a ser feito pela
Lei n. 2.597/55, que manteve a extenso de 150 Km para a faixa de
fronteira.
4.1.3.5 - Constituio de 1967 - manteve a extenso de 150 Km para a faixa
de fronteira.
4.1.3.6 - Constituio de 1988 - prescreve no 2 do seu artigo 20, que a
faixa de at cento e cinqenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras
terrestres, designada como faixa de fronteira, considerada fundamental
para defesa do territrio nacional, e sua ocupao e utilizao sero
reguladas em lei.
4.1.3.7 - Terras Devolutas e Faixa de Fronteira - a Constituio de 1891 no
disse pertencerem Unio as terras devolutas indispensveis defesa das
fronteiras. Foi alm, e disse pertencer-lhe a poro do territrio nacional
indispensvel defesa das fronteiras, englobando, assim, todas as terras
situadas na faixa de fronteira, devolutas, ou no. Com isso, pode-se dizer
que toda a faixa de fronteira, definida como sendo a faixa de terra paralela
linha divisria terrestre do territrio nacional indispensvel segurana
nacional, pertencia, poca, Unio. Esse regime foi mantido at a
Constituio de 1946, que reservou para a Unio somente as terras devolutas
situadas na faixa de fronteira, no que foi seguido pelas Constituies
posteriores. Com isso, tem-se que, desde 1946, admite-se a existncia de
propriedade particular na faixa de fronteira, havendo apenas restries
quanto ao uso e alienao, conforme regulado por lei, em benefcio da
segurana nacional.
4.1.3.7.1 - Decreto-lei n. 9.760/46 - estatui que so devolutas, na faixa de
fronteira, nos Territrios Federais e no Distrito Federal, as terras que, no
sendo prprias nem aplicadas a algum uso pblico federal, estadual ou
municipal, no se incorporaram ao domnio privado. Ou seja, a terra que,
situada na faixa de fronteira, no for pertencente a particular e no estiver
sendo aplicado a algum uso pblico, constitui terra devoluta.

4.1.4 - Jurisprudncia - com relao s terras j incorporadas ao patrimnio

pbico, no h dvida quanto impossibilidade de serem usucapidas. Quanto
s demais que surgem controvrsias, havendo divergncia na jurisprudncia
sobre a presuno de serem devolutas as terras pelo s fato de no estarem
registradas em nome de particular.
4.1.4.1 - STF - a) as terras devolutas situadas na faixa de fronteira so bens
dominicais da Unio e as concesses feitas pelos Estados, nessa rea,
legitimam apenas o uso, e no a transferncia do domnio. Nesse sentido,
inclusive, a Smula n. 477, segundo a qual as concesses de terras devolutas
situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Estados, autorizam, apenas, o uso,
permanecendo o domnio com a Unio, ainda que se mantenha inerte ou
tolerante, em relao aos possuidores.
4.1.4.2 - STJ - a) a terra no-titulada no pertence, necessariamente,
Unio. Havendo disputa entre o Poder Pblico e o particular, o domnio ser
reconhecido em favor daquele que provar a qualidade de proprietrio, no
havendo presuno juris tantum em favor do primeiro, em ao de usucapio.
Maria Sylvia Di Pietro discorda desse entendimento, tendo em vista a origem
das terras no Brasil. E com razo, pois, embora hoje, face Constituio de
1988, s pertenam Unio as terras devolutas indispensveis defesa das
fronteiras, etc., as demais terras devolutas existentes no territrio nacional j
foram trespassadas aos Estados, sendo destes, portanto, a sua titularidade; b)
a s circunstncia de a terra estar localizada em faixa de fronteira no a
torna devoluta, permitindo, assim, o reconhecimento do usucapio (Athos
Gusmo Carneiro e Moreira Alves). Tambm aqui se aplica a observao feita
no item anterior. Com efeito, embora nem toda terra situada na faixa de
fronteira seja pblica, pois somente o so as terras devolutas, no havendo
titulao, a terra qualifica-se como devoluta, e, assim, torna-se insuscetvel
de ser usucapida.
4.1.4.3 - TRF/4 - h uma deciso da Juza Maria de Ftima entendendo o
seguinte: so insuscetveis de usucapio as terras devolutas, porquanto
espcie dos bens pblicos. No entanto, as faixas de fronteira sofrem apenas
restries de uso, uma vez que nem todo imvel constitui-se em terra
devoluta. O que o artigo 20, II, da CF/88 procurou esclarecer que
pertencem Unio as terras devolutas situadas na faixa de fronteira (Revista
n. 32/63). (*) Ainda, o tribunal exige a comprovao pelo Poder Pblico de
que a terra devoluta, no aceitando a mera alegao:
. A condio de terra devoluta no se presume, deve ser comprovada por
quem a alega, como decidido pelo Supremo Tribunal Federal. nus da prova
que incumbe Unio.
. No se pode chegar ao extremo de exigir da parte interessada o nus de
comprovar a transferncia do imvel usucapiendo da esfera estatal (ttulo de
origem em nome de particular), porque o possuidor que detiver tal ttulo no
precisa valer-se da ao de usucapio, pois j proprietrio, eis que detentor
do domnio, que a reunio, em uma s pessoa, da posse direta mais a
propriedade.

4.1.4.4 - Terras Devolutas e Ao Discriminatria - as terras devolutas so

aquelas no-incorporadas ao domnio particular e tambm aquelas que j se
incorporaram ao domnio pblico, mas no so afetadas a uma finalidade ou
uso pblicos. A ao discriminatria serve apenas para titular a terra em nome
do Estado, ou seja, dar ao ente pblico a designao de proprietrio. Por isso
que, segundo Maria Sylvia Di Pietro, se tambm so devolutas as terras no
tituladas, est errada a jurisprudncia que admite, em relao a elas, o
reconhecimento do usucapio, pois tanto so insuscetveis de usucapio as
terras pblicas, devidamente tituladas, como as devolutas.
4.2 - Terrenos da Marinha - so as faixas de terra fronteiras ao mar numa
largura de 33 metros contados da linha do preamar mdio de 1831 para o
interior do continente, bem como as que se encontram margem dos rios e
lagoas que sofram a influncia das mars, at onde esta se faa sentir, e mais
as que contornam as ilhas situadas em zonas sujeitas a esta mesma influncia
(Decreto-lei n 9.760/46). Tais terrenos no se confundem com as praias
(tambm bens pblicos da Unio, por fora do artigo 20, IV), que constituem a
parte coberta e descoberta pelo movimento das mars, (*) acrescida da faixa
subseqente de material detrtico, tal como areias, cascalhos, seixos e
pedregulhos, at o limite onde se inicie a vegetao natural, ou, em sua
ausncia, onde comece um outro ecossistema (art.10, 3, da Lei 7661/88).
4.3 - Terrenos Reservados - tambm chamados ribeirinhos, so terrenos
marginais, as faixas de terra que ficam margem dos rios pblicos livres da
influncia das mars, numa extenso de 15 metros, contados da linha mdia
das enchentes mdias ordinrias, conforme artigo 4 do Decreto-lei n
9.760/46 e 14 do Cdigo do de guas. No so reservados os terrenos
marginais das correntes pblicas que apenas concorrem para tornar outras
correntes navegveis ou flutuveis.
4.3.1 - Terrenos Reservados da Unio - so os marginais de guas doces
federais, que so aquelas situadas em terras de propriedade da Unio, ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se
estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham (artigo 20, III).
4.3.2 - Terrenos Reservados dos Estados - so de propriedade dos Estados, a
contrario sensu, os terrenos que no sejam marginais de rios federais.
4.3.3 - Jurisprudncia
STF - editou a Smula n. 479, segundo a qual as margens dos rios navegveis
so bens pblicos de uso comum, insuscetveis de expropriao e, por isso,
excludas de indenizao.
STJ - a) os terrenos marginais aos rios situados em propriedade privada so
indenizveis por servido administrativa (desapropriao indireta), tendo em
vista o disposto no artigo 11 do Cdigo de guas, que excetua do domnio
pblico os terrenos reservados situados s margens das correntes pblicas e
que por algum ttulo pertenam ao particular; b) os terrenos marginais aos
rios navegveis situados entre Estados, por constiturem bens do domnio

pblico, esto fora da indenizao em caso de desapropriao, salvo se

pertencerem ao particular por ttulo legtimo. As terras marginais s so
indenizveis, face ao preceito constitucional, se se reconhecer, nas instncias
ordinrias, que os expropriados usavam e dispunham das terras reservadas
como se proprietrios fossem, a ttulo legtimo, delas retirando rendimentos,
mediante ocupao e cultivo (1 Turma, Demcrito Reinaldo, DJU 19-05-97).
Em suma, mesmo que marginal a rio pblico, sendo o terreno utilizado por
particular, mediante ocupao e cultivo, indenizvel.
4.4 - Terrenos Acrescidos - so aqueles que, por aluvio (acrscimo
insensvel) ou avulso (deslocamento repentino), se incorporam aos terrenos
de marinha ou terrenos marginais aqum do ponto a que chega o preamar
mdio, ou do ponto mdio das enchentes ordinrias, respectivamente, bem
como a parte do lveo que se descobrir por afastamento das guas. So bens
dominicais se no estiverem destinados ao uso comum, e a sua propriedade
assiste ao titular do terreno a que aderirem (inclusive o particular, por fora
do artigo 16, 1, do Cdigo de guas).
Jurisprudncia - a Juza Silvia Goraieb tem uma deciso dizendo que,
possuindo o Rio Tramanda nascente e foz no Estado do RGS, e no fazendo,
de outro lado, limite com outro Estado ou outros pases, nem estendendo-se
ou provindo de territrio estrangeiro, tem-se que o referido rio estadual. E
se assim , havendo acrscimo nas suas margens, passam esses acrscimos ao
domnio do Estado em que se situa, e no Unio. Restou afastada a alegao
de que tais acrscimos constituiriam terreno de marinha, com voto vencido do
Juiz Germano (Revista n. 32).
4.5 - Ilhas - so do domnio da Unio as ilhas ocenicas (Ilha de Fernando de
Noronha) e costeiras (como por exemplo as Ilhas de Santa Catarina, de
Itaparica/BA, de Maraj/PA, Ilha Grande/RJ), bem como as fluviais (rios) e
lacustres (lagos e lagoas) situadas nas zonas limtrofes com outros pases. As
demais, salvo se estiverem no domnio municipal ou particular, pertencem aos
Estados, a quem tambm pertencem as ilhas costeiras que estiverem no seu
domnio, salvo se j tituladas por particular, como o caso das ilhas acima
referidas, por fora do artigo 26, II e III, da Constituio. (*)Art. 26. Incluemse entre os bens dos Estados: I - as guas superficiais ou subterrneas,
fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei,
as decorrentes de obras da Unio; II - as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras,
que estiverem no seu domnio, excludas aquelas sob domnio da Unio,
Municpios ou terceiros; III - as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes
Unio;
Observao - na ordem constitucional anterior havia discusso sobre se as
ilhas costeiras pertenciam, ou no, Unio, j que a CF/67 s falava em ilhas
ocenicas. O constituinte de 1988 ps fim celeuma, e disse que tambm elas
pertencem Unio, ressalvados os terrenos titulados em nome dos Estados e
dos particulares. Assim: a) no regime constitucional anterior, a Unio
precisava provar o seu domnio para afastar pretenso de usucapio; b) hoje,
a presuno corre em favor da Unio, presumindo-se a ela pertencentes o
domnio das ilhas costeiras, mesmo quando no tituladas; c) sendo a posse

anterior a 1988, e no havendo titulao, no se presume a terra

pertencente Unio, admitindo-se, assim, o usucapio sobre ela;
atualmente a falta de registro irrelevante, pois a CF/88 diz que as ilhas
costeiras pertencem Unio. o caso da ilha de Santa Catarina, na qual
aquilo que no for titulado em nome de particular ou do Estado, ou que no
tenha sido trespassado ao Municpio, pertence Unio.
4.6 - Terras Tradicionalmente Ocupadas pelos ndios - assim consideradas
aquelas por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para as suas
atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos
ambientais necessrios ao seu bem-estar e as necessrias sua reproduo
fsica e cultural, segundo os seus usos, costumes e tradies. Essas terras
pertencem Unio, cabendo aos ndios to-somente o usufruto exclusivo
das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. Ademais, so
inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas imprescritveis, sendo
nulos e extintos quaisquer atos que tenham por objeto a sua ocupao,
domnio, posse ou a explorao das suas riquezas naturais, ressalvado
relevante interesse da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no
gerando, de outro lado, a nulidade ou a extino, direito indenizao, salvo,
na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas de ocupao de boa-f
(artigo 231).(*) Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social,
costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras
que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e
fazer respeitar todos os seus bens. 1 - So terras tradicionalmente
ocupadas pelos ndios as por eles habitadas em carter permanente, as
utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao
dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar e as necessrias a sua
reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies. 2 - As
terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a sua posse
permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios
e dos lagos nelas existentes. 3 - O aproveitamento dos recursos hdricos,
includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais
em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso
Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada
participao nos resultados da lavra, na forma da lei. 4 - As terras de que
trata este artigo so inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas,
imprescritveis. 5 - vedada a remoo dos grupos indgenas de suas
terras, salvo, "ad referendum" do Congresso Nacional, em caso de catstrofe
ou epidemia que ponha em risco sua populao, ou no interesse da soberania
do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantido, em qualquer
hiptese, o retorno imediato logo que cesse o risco. 6 - So nulos e
extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a
ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a
explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes,
ressalvado relevante interesse pblico da Unio, segundo o que dispuser lei
complementar, no gerando a nulidade e a extino direito a indenizao ou a
aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas
da ocupao de boa f.

5 - Florestas - a competncia para legislar sobre florestas concorrente

(artigo 24, VI), e para a sua preservao, comum (artigo 23, VII). So
consideradas pelo CCB bens imveis e seguem a sorte das terras a que
aderem. O seu regime jurdico estabelecido pelo Cdigo Florestal.
6 - Fauna - a competncia para legislar sobre fauna concorrente (artigo 24,
VI), e para a sua preservao, comum (artigo 23, VII). Vide a Lei 5.197/67,
que instituiu o Cdigo de Caa. (*) Lei 5197/67 Art. 1. Os animais de
quaisquer espcies, em qualquer fase do seu desenvolvimento e que vivem
naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna silvestre, bem como seus
ninhos, abrigos e criadouros naturais so propriedades do Estado, sendo
proibida a sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha. O
Estado, aqui, entendido como Unio Federal.
7 - Espao Areo - vide Cdigo Brasileiro de Aeronutica (Lei 7.565/86).(*) Lei
7565/86 - Art. 11. O Brasil exerce completa e exclusiva soberania sobre o
espao areo acima de seu territrio e mar territorial.

Bibliografia:
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CRETELLA JNIOR, Jos Cretella, Curso de Direito Administrativo, 18 ed.,
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