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A Poltica Externa Brasileira para o Meio Ambiente:

um estudo comparado da Rio-92 e da Rio+201


Luciana Costa Brando2
Michelle Baptista3
Daniel Santos4
Juliana Freitas5
Eduardo Dondonis Pereira 6
Resumo
O presente artigo tem por objetivo geral analisar a poltica externa brasileira para o meio ambiente por meio do estudo
comparado entre Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento - ou Rio-92, realizada
em junho de 1992, durante o governo de Luiz Fernando Collor de Mello - e Conferncia das Naes Unidas sobre
Desenvolvimento Sustentvel - ou Rio+20, realizada vinte anos depois em junho de 2012, durante o governo de Dilma
Rousseff. So examinados os principais pontos comuns e divergentes assumidos pelos distintos governos nas duas
conferncias, tendo como objetivo especfico esclarecer se o Brasil tem uma poltica de Estado consolidada em relao
aos assuntos ambientais ou se essa poltica apresenta variaes conforme as mudanas de governo. A anlise leva em
conta ambos os aspectos de conjuntura externa quanto interna que influenciaram as posies da delegao brasileira.
Conclui-se que a PEB para o meio ambiente conta com alguns princpios consolidados, tais como a valorizao do
multilateralismo e respeito soberania, mas que a defesa de questes especficas varia conforme a agenda poltica.
Palavras-chave: Rio-92; Rio+20; Meio Ambiente; Desenvolvimento Sustentvel; Poltica Externa Brasileira.

Introduo
Entre os dias 03 e 11 de junho de 1992, ocorreu, na cidade do Rio de Janeiro, a primeira
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm conhecida por
Rio-927. Durante a reunio de cpula desta conferncia, reuniram-se delegaes de 172 pases,
1 Agradecemos as contribuies do Prof. Andr Reis e dos colegas da disciplina de Poltica Externa
Brasileira III -UFRGS - 2015/1.
2 Estudante de Graduao do Curso de Relaes Internacionais, UFRGS. E-mail:
luciana.costa.brandao@gmail.com
3 Estudante de Graduao do Curso de Relaes Internacionais, UFRGS. E-mail: mbaptista@hotmail.com
4 Estudante de Graduao do Curso de Relaes Internacionais, UFRGS. E-mail:
danielmsantos3@gmail.com
5 Estudante de Graduao do Curso de Relaes Internacionais, UFRGS. E-mail:
figueirafreitas@gmail.com
6 Estudante de Graduao do Curso de Relaes Internacionais, UFRGS. E-mail:
eduardo.dondonis@hotmail.com
7 Entre os outros nomes utilizados para se referir ao evento, podem ser citados: Cpula da Terra,
Conferncia do Rio, Eco-92, bem como as siglas CNUMAD, UNCED. No h um consenso sobre
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dentre as quais 108contavam com a presena de seus Chefes de Estado ou de Governo (LAGO,
2007) constituindo o que para a poca ficou marcado como "a maior congregao de lderes
mundiais, em torno de uma mesa, da histria das relaes internacionais" 8. A Rio-92 passaria a ser
considerada um importante marco na formao dos regimes ambientais internacionais
especificamente e para as Relaes Internacionais como um todo. Vinte anos mais tarde,o Rio de
Janeiro voltaria a sediar outro importante evento diretamente vinculado Rio-92. A Conferncia das
Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel ou Rio+20 ocorreu entre os dias 13 e 22 de
junho de 2012, contando desta vez com a participao de 105 representantes em nvel de Chefe de
Estado e de Governo e 487 Ministros de Estado para as reunies do Segmento de Alto Nvel
(LAGO, 2013).
Dada a importncia que as duas conferncias tiveram enquanto marcos da poltica ambiental
internacional, e a particularidade de serem sediadas em territrio brasileiro, cabe investigar os seus
condicionantes, os processos envolvidos nas negociaes, e a relao especfica com a Poltica
Externa Brasileira (PEB) de cada perodo. O que levou o Brasil a buscar sediar estas conferncias?
Como tais eventos moldaram a PEB e por ela foram moldados? O que significou para o Brasil ser
anfitrio de eventos de tamanha importncia e porte em dois momentos to distintos da histria de
sua democracia?
A partir destes questionamentos, o presente trabalho se prope a analisar os principais pontos
de convergncia e divergncia da PEB para os dois perodos estudados. Busca-se esclarecer se o
Brasil tem uma poltica externa consolidada para os assuntos ambientais ou se a sua abordagem
apresenta variaes conforme as mudanas no nvel domstico e na conjuntura internacional. A
partir da anlise de discursos e outros documentos oficiais, investigou-se a posio oficial da
delegao brasileira e de membros importantes do governo para ambas conferncias 9.A hiptese
trabalhada que, com o surgimento da ordem democrtica no plano interno e com o fim da
polarizao entre Leste e Oeste no cenrio internacional, emergem as condies e as necessidades
para o Brasil buscar uma nova postura perante as questes ambientais internacionais, marcada por
uma maior assertividade e pelo papel de "lder conciliador" entre as demandas do Norte
as especificidades relacionadas ao uso de cada nomenclatura.
8 Conforme informado no Relatrio Oficial da Delegao Brasileira para a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Ver: DIVISO..., 1993, p.33.
9 Em ambos os casos incorporamos nossa anlise etapas importantes de negociaes e
preparaes que antecedem a data especfica das conferncias, de modo que determinados discursos
aqui analisados ocorreram durante o governo de outros presidentes.
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desenvolvido e do Sul em desenvolvimento. No entanto, asmudanas que ocorreram ao longo dos


vinte anos que separam as duas conferncias ergueram novos desafios para a atuao brasileira,
diminuindo relativamente o reconhecimento do Brasil como lder conciliador em 2012.
Parte-se do pressuposto que estabelecer o nexo entre o plano interno e o externo no s
possvel como tambm um esforo necessrio no empreender da anlise de poltica externa
(PUTNAM, 1988; NETO, 2012). Assim, a primeira seo deste trabalho explora brevemente o
histrico de conferncias e acordos que levaram at a Rio-92 e a Rio+20. A segunda seo, por sua
vez, contempla a anlise dos fatores externos e internos que influenciaram a PEB durante ambas as
conferncias. Por fim, a terceira seo se dedica a investigar o contedo dos discursos e dos
documentos oficiais representantes da PEB para as duas conferncias. A concluso sumariza as
principais descobertas e lana questes para futuras pesquisas.
Formao do Regime Ambiental Internacional
Para compreender o contexto no qual as conferncias da Rio-92 e Rio+20 ocorreram
necessrio, primeiramente, traar um breve paralelo a respeito da formao do regime ambiental
internacional10. As questes ambientais comeam a ocupar maior espao na agenda internacional
durante a segunda metade do sculo XX, notadamente com a publicao do relatrio "Os Limites
do Crescimento" pelo Clube de Roma, em1972 (MEADOWS et al, 1972). O estudo produzido na
forma de publicao independente apresenta uma viso neomalthusiana a respeito da problemtica
ambiental. Os autores argumentam que a sobrevivncia da espcie humana estaria em risco devido
ao alto crescimento populacional e ao uso desenfreado dos recursos naturais (IRVING, 2014).
Diversas crticas posteriores construo de um regime ambiental internacional seriam moldadas na
forma de um ataque ao argumento do "crescimento zero", postulado a partir das concluses do
relatrio do Clube de Roma. Para grande parte do Terceiro Mundo, que somente agora comeava a
fortalecer seu processo de industrializao, a ideia de que seria necessrio frear este crescimento por
conta dos limites impostos pela natureza soava como mais um mecanismo dos pases
industrializados a fim de perpetuar suas posies privilegiadas na diviso internacional do trabalho.
10 Diversas outras conferncias e avanos ocorreram ao longo da formao do regime ambiental internacional at o
incio da dcada de 1990. Dado o escopo deste trabalho, optou-se por apresentar alguns marcos especficos
considerados mais relevantes para o tema. Para uma reviso mais detalhada sobre o debate ambiental a nvel
internacional, ver: SAAVEDRA, 2014.

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No mesmo ano de 1972 ocorreu a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente
Humano, mais comumente conhecida como Conferncia de Estocolmo. Ao todo, 113 pases,
instituies governamentais e no governamentais, participaram da Conferncia. Sua importncia
reside no fato de que pela primeira vez na histria o meio ambiente foi inserido na Agenda
Internacional como um tpico de relevncia, necessrio de ser debatido (SOHR, 2010). Como
desdobramento da Conferncia de Estocolmo, produziu-se a Declarao sobre o Meio Ambiente
Humano, cujos princpios de responsabilidade deveriam nortear as polticas ambientais dos
governos que a assinassem. Tambm resultou em um Plano de Ao que convocava os pases, as
Naes Unidas e outras organizaes internacionais a cooperarem na busca por solues para os
problemas ambientais. Em termos de construo do regime ambiental, a consequncia mais
importante foi a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o
primeiro organismo institucional a nvel global focado especificamente na problemtica ambiental
(SO PAULO, 1997).
Durante os dias de discusso pode-se perceber um conflito de perspectivas entre pases em
situaes socioeconmicas distintas. Se, por um lado, os pases desenvolvidos pregavam medidas
preventivas imediatas a fim de evitar desastres naturais, por outro, os pases em desenvolvimento
alegavam que certas medidas poderiam encarecer, e at mesmo retardar, seu desenvolvimento (SO
PAULO, 1997). Em verdade, o cumprimento das propostas de proteo ambiental e de cooperao
internacional foi bem mais difcil do que se supunha. A incerteza quanto a real gravidade dos
problemas ambientais e as diferentes pretenses quanto aos objetivos traados so alguns dos
elementos que levaram a este impasse (PASSOS, 2009). Tal confronto de perspectivas viria a se
repetir nas dcadas posteriores em diversas negociaes, marcando os diferentes posicionamentos
polticos na construo de um regime ambiental internacional.
Ainda assim, a Conferncia de Estocolmo foi de grande importncia e at hoje considerada
um "marco global fundamental na discusso sobre a questo ambiental" (IRVING, 2014, p.18)
Desde ento, tem-se expandido o nmero de tratados, acordos e convenes formadores do regime
ambiental internacional (PASSOS, 2009). Entre estes destaca-se a Conveno de Viena para a
Proteo da Camada de Oznio, de 1985, e Protocolo de Montreal, de 1987.
Ocorrida em Viena, ustria, a Conveno para a Proteo da Camada de Oznio contou com
a presena de dezenas de pases e tinha por objetivo dirimir os riscos que afetam o ambiente natural

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e a sade humana provenientes de alteraes antropognicas na camada de oznio11 (DUNOFF;


RATNER; WIPPMAN, 2006). Fortemente embasada em anlises cientficas, o que conferia maior
legitimidade discusso, afastando-a da arena das divergncias polticas entre pases de diferentes
nveis de desenvolvimento, tal conveno propunha uma reduo, ou at mesmo efetiva eliminao,
das emisses substncias danosas camada de oznio. Como desfecho desta Conveno, foi criado
no ano de 1987 em Montreal, Canad, o Protocolo sobre Substncias que Destroem a Camada de
Oznio, versando especialmente sobre a utilizao de clorofluorcarbonetos (CFCs) nas indstrias
dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento (PROTOCOLO DE MONTREAL, 2011).
O Protocolo de Montreal propunha uma diminuio gradativa do consumo dos gases CFC em
todo o planeta ao longo da dcada de 90, alm da cooperao entre os pases para atingir tal
objetivo. O receio dos pases em desenvolvimento de que aquele tratado atrasasse seu
desenvolvimento foi amenizado pelo Art. 5 do protocolo, o qual concedia uma extenso de dez
anos no prazo de cumprimento das clusulas para pases em desenvolvimento e incentivava a
cooperao entre estes e os pases desenvolvidos (UNEP, 1987). Para tanto, foi criado o Fundo
Multilateral para a Implementao do Protocolo de Montreal (FML), com o objetivo deauxiliar os
pases em desenvolvimento a atingirem suas metas (DUNOFF; RATNER; WIPPMAN, 2006). Os
objetivos do Protocolo foram cumpridos e a manuteno das negociaes internacionais tm sido
exitosas. Para muitos autores, o Protocolo de Montreal tido como o mais bem sucedido tratado
internacional de todos os tempos.
A dcada de 1980 seria tambm marcada pelo lanamento de um novo relatrio. O "Nosso
Futuro Comum", preparado pela Comisso Brundtland e lanado em 1987 o resultado de um
estudo encomendado pela ONU. neste documento que se populariza internacionalmente a noo
de desenvolvimento sustentvel como sendo o "desenvolvimento que satisfaz as necessidades
presentes sem comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias necessidades"
(CMMAD, 1991, p.16). Ainda que muitas vezes comparado ao relatrio do Clube de Roma, o
relatrio da Comisso Brundtland difere essencialmente do anterior no sentido em que traz ao
debate a questo da necessidade de superao da pobreza como componente essencial da
sustentabilidade, relativizando os limites do crescimento e abrindo espao para novas discusses

11 Entre os efeitos da destruio da camada de oznio e a consequente maior exposio dos


indivduos aos raios ultra-violata (UV) esto o melanoma maligno (cncer de pele), catarata,
enfraquecimento do sistema imunolgico e o envelhecimento precoce.
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sobre como harmonizar a necessidade de melhoria na qualidade de vida das sociedades menos ricas
com a noo de uma sustentabilidade ecolgica.
As noes de desenvolvimento sustentvel e de responsabilidades diferenciadas, conceitos
formulados no contexto do regime ambiental internacional, viriam a ser dois pontos centrais dos
debates das Conferncias de 1992 e 2012. Para melhor compreender como os pases e, em especial,
o Brasil, se posicionaram em ambos os momentos necessrio considerar tambm as
especificidades da situao domstica e internacional de cada poca.
Os Condicionantes da Poltica Externa Brasileira para o Meio Ambiente: fatores
externos e internos
Para um estudo comparado completo entre a Rio-92 e a Rio+20, faz-se necessrio analisar as
conjunturas internas e externas dos perodos em que essas duas conferncias ocorreram, uma vez
que influenciaram diretamente na posio brasileira adotada em cada uma das ocasies. Cabe
destacar, portanto, que tais perodos divergem muito entre si, tanto em termos de conjuntura
internacional quanto na arena domstica brasileira.
Fatores externos: a conjuntura internacional
A Rio-92 ocorreu em um momento histrico singular: desenhavam-se, no cenrio
internacional, os impactos do fim da Guerra Fria. Tm-se como principais impactos a queda do
muro de Berlim, a subsequente desagregao da Unio Sovitica, a ascenso dos Estados Unidos
como potncia hegemnica,a intensificao da globalizao e a reduo de barreiras comerciais.
Tais fatores serviram para alterar a lgica de funcionamento da "mquina do mundo" (OLIVEIRA;
RIBEIRO, 2014). Tambm neste perodo houve a ascenso de potncias emergentes, assim como
de atores no estatais, que passariam a influenciar na dinmica das relaes internacionais.
tambm no incio da dcada de 1990 que a temtica ambiental adquire maior espao e
importncia nas agendas de discusses nacionais e internacionais. Em comparao com as dcadas
anteriores, foi durante este perodo em que ocorreu o maior nmero de eventos de cunho ambiental
(TAKEDA, 2009). No contexto brasileiro desenvolveram-se diversas aes para consolidar a
educao ambiental como forma de promover o desenvolvimento sustentvel, tais como a
capacitao de multiplicadores em Educao Ambiental (MEDINA, 2009). Em suma, a dcada de
1990 foi marcada pelo avano na estrutura dos rgos ambientais de Estado e tambm das

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discusses sobre a necessidade de implementao de polticas que visassem o desenvolvimento


ambiental e socialmente sustentvel. Esse cenrio culminou na realizao da II Conferncia das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm conhecida como Rio-92
(VIEIRA; CADER, 2007).
A Rio+20, por sua vez, ocorreu em uma conjuntura bem distinta da Rio-92. O mundo havia se
transformado desde a realizao da segunda: a populao mundial aumentou cerca de 30%
passando de 5,4 bilhes de habitantes para mais de 7 bilhes; a economia global cresceu 75%, a
extrao de recursos naturais avanou em 41%; as emisses de carbono aumentaram 36% e a
temperatura mdia na Terra subiu 0,4 graus (YOSHIDA, 2012). Dado este cenrio de crise
ambiental, o ex-presidente do Brasil, Lus Incio Lula da Silva, props Assembleia Geral das
Naes Unidas, em 2007, a reviso das medidas acordadas na Rio-92 (ARANTES, 2015).
A Rio+20 se concretizou cinco anos aps feita a proposta do presidente brasileiro, entre os
dias 13 22 de junho de 2012, dentro de um contexto externo nada favorvel. Se, por um lado, a
poltica internacional continuava pautada pelo predomnio estadunidense, por outro, tem-se uma
crise econmica em 2008, que afetou no somente os EUA, como toda a economia global,
resultando em uma nova dinmica internacional e que influenciou drasticamente no andamento
geral da conferncia bem como nas posturas adotadas pelos pases.
A Conferncia foi pautada pela emergncia de importantes atores globais emergentes, como
China, ndia, Rssia, frica do Sul e tambm o Brasil. Ademais, o continente sul-americano
passava por significativas transformaes polticas, devido ao fato de que, em muitos pases, esta
era a primeira vez que governos ditos de esquerda assumiam a chefia dos Estados, se contrapondo
agenda neoliberal poltico-econmica dominante a nvel internacional. No mesmo ano de 2012,
ocorriam tambm eleies nos Estados Unidos e em alguns pases europeus, relativizando a
importncia dos itens da agenda poltica interna destes Estados (MEDEIROS, 2012).
Em face da situao mundial, a discusso sobre modelos de desenvolvimento sustentvel seria
um tema recorrente durante o debate da Rio+20. De acordo com Arantes (2015), a crise econmica
de 2008 teria sido causada sob a gide do neoliberalismo, o que pressupunha a necessidade de se
encontrar alternativas mais sustentveis tanto ambiental quanto economicamente a este modelo.
A incorporao destas preocupaes no escopo da conferncia se traduz nos dois temas centrais
eleitos, por unanimidade pela Assembleia Geral da ONU, para serem debatidos durante a
Conferncia. Foram eles a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e da

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erradicao da pobreza e a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentvel (RIO+20,


2011). O foco em temticas que extrapolavam questes de cunho estritamente ambiental
moldaram, em grande medida, os rumos do debate.
Desta forma, o mbito internacional apresentava vrios impasses reunio proposta pelo
presidente Lula. Temia-se, inclusive, que pudesse ocorrer um esvaziamento poltico, uma vez que
importantes pases, como os membros da Unio Europeia e Estados Unidos, demoraram para
confirmar a presena de suas delegaes, devido a outros problemas que ganhavam prioridade nas
suas agendas estratgicas, como a superao de crises internas. Os pases da UE estavam
enfrentando forte crise originada nos EUA e a China vivia um momento difcil de sucesso na sua
cpula dirigente, enquanto lderes polticos de outras naes enfrentavam seus prprios desafios no
mbito domstico, como eleies acirradas e obstculos ao balanceamento de poder naquela
conjuntura de crise internacional (ABRANCHES, 2012).
De forma anloga, o Brasil tambm teve de conciliar suas demandas domsticas com as
negociaes ambientais internacionais, em ambas conferncias. Assim, a prxima sesso foca em
compreender como os fatores internos influenciaram as opes brasileiras de negociao no nvel
internacional.
Fatores Internos: a conjuntura domstica
No que diz respeito aos fatores internos que influenciaram a postura brasileira, as duas
conferncias ocorreram em momentos qualitativamente opostos. Em linhas gerais, a Rio-92 ocorreu
em um momento de abertura econmica e diminuio do papel dirigente do Estado, ao passo que a
Rio+20 ocorreu em meio a um processo de aumento e redefinio desse papel (OLIVEIRA, 2014).
Em 1992, o Brasil se encontrava no auge da desconstruo do paradigma desenvolvimentista
que havia norteado sua poltica externa nas ltimas dcadas. At o fim do perodo do regime militar,
diversas questes relativas agenda do meio-ambiente eram consideradas inegociveis no campo
internacional, por estarem inseridas em um discurso de afirmao da soberania nacional e que era
legitimado pela defesa do direito dos pases do terceiro-mundo ao desenvolvimento (SENNES,
2003). Ademais, o modelo de crescimento interno da economia brasileira baseado na lgica de
substituio de importaes havia encontrado o seu esgotamento e fazia-se necessria a busca de
alternativas de desenvolvimento (HIRST; PINHEIRO, 1995). Esse processo deu ensejo a um

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perodo de intensa rediscusso da forma com que o Brasil deveria abordar sua insero
internacional aps a queda do regime militar e a redemocratizao.
Em meio s alternativas que se encontravam em pauta, o governo Collor representou uma
guinada na direo da adoo dos valores neoliberais, que tomavam fora aps a queda da Unio
Sovitica, o fim da Guerra Fria e o Consenso de Washington, e foi o momento de pice da traduo
do receiturio dessa cartilha em prtica poltica interna. Ideias como liberalizao comercial,
desburocratizao, privatizaes e limitao da atuao do Estado na economia tomaram fora no
pas como caminhos considerados virtuosos para a adaptao e desenvolvimento do Brasil frente ao
novo mundo que se desvelava. Dentro dessa nova conjuntura, o posicionamento do pas em relao
questo ambiental tambm deveria ser repensado para adaptar-se ao mundo em transformao.
No que diz respeito s relaes internacionais, esperava-se que a adoo dos princpios
liberais projetasse uma imagem positiva do pas, desencadeasse a atrao de capitais estrangeiros e
garantisse o apoio poltico dos pases desenvolvidos, em especial dos EUA, colocando o Brasil em
uma posio privilegiada para participar ativamente da construo da nova estrutura institucional
internacional. Por outro lado, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) brasileiro mantinha-se
enquanto corpo burocrtico relativamente insulado, mantendo linhas prprias de conduo da
poltica externa independentemente da ideologia poltica do grupo governante, o que tambm viria a
influenciar na atuao brasileira durante a Rio+92 (FARIA, 2012). Como consequncia desta
interao entre um governo democrtico de carter liberal e um MRE que tradicionalmente geria
sua poltica externa baseado nos princpios do multilateralismo e do respeito soberania, adotou-se
para a Rio-92 uma postura autonomista, na qual o Brasil afastava a possibilidade de que influncias
externas pudessem interferir na gesto dos seus prprios recursos naturais para fins que no aqueles
definidos internamente sem, entretanto, deixar de buscar o dilogo e a cooperao dos pases
industrializados.
A Rio+20, por sua vez, ocorreu em um perodo de retomada do fortalecimento do Estado
Nacional brasileiro, tendncia que ganhou fora a partir de 2002, com a chegada ao poder do
Partido dos Trabalhadores. Nesse perodo, algumas polticas adotadas pelo governo demonstraram o
interesse do Brasil em manter uma agenda proativa na rea ambiental, como a reduo dos nveis de
desmatamento na Amaznia, os incentivos produo de biocombustveis (ESTEVO, 2011) a
aprovao da lei 12.187 estabelecendo a Poltica Nacional de Mudanas Climticas e o

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compromisso poltico de reduo da trajetria de emisses, firmado nos marcos da Conferncia das
Naes Unidas sobre Mudana do Clima (COP-15).
O sucesso da implantao de uma agenda ambiental ativa teve seu auge entre fins de 2009 e
incio de 2010, ao final do segundo mandato do governo Lula. Contriburam para isso a rapidez e o
baixo custo com que foi possvel diminuir o nvel de emisses de gases causadores do efeito estufa,
atravs do combate ao desmatamento, bem como o fortalecimento de um movimento de cunho
ambientalista no governo aps a candidatura de Marina Silva presidncia da Repblica
(FRANCHINI; VIOLA, 2012). Quando contrastada com esse perodo, a agenda ambiental perdeu
espao no governo Dilma Rousseff, durante o qual o Brasil sediou a Rio+20, de modo que
representantes do movimento ambientalista e antigos membros do governo criticaram as decises
tomadas durante a administrao de Rousseff. Entre as principais crticas se destaca o argumento de
que o governo estaria se omitindo das questes ambientais, o que poderia levar a um esvaziamento
das discusses na Rio+20 (MENDONA, 2012).
O fortalecimento do papel ativo do Estado, que vinha ocorrendo desde 2002, no se refletiu
em uma postura completamente autonomista no mbito externo. O pas manteve as linhas histricas
de universalismo e de multilateralismo, ainda que se mantivessem tambm reservas no que diz
respeito ao abandono de prioridades internas em prol de maior cooperao na rea ambiental. Isso
se refletiu na posio brasileira na Rio+20, que procurou diluir a conotao ambiental do evento
atravs do foco em temas sociais, ao mesmo tempo em que buscou o caminho de menor resistncia
do consenso, em vez do confronto (VIOLA, 2012).
Considerando a interao entre fatores externos e internos e sua influncia sobre a formulao
da poltica externa brasileira, cabe investigar como isto se traduziu na atuao da delegao
brasileira durante as duas conferncias ambientais de 1992 e 2012.
Discurso e contedo: a Participao da Diplomacia Brasileira nas Conferncias
Ambientais
Com o objetivo de examinar a poltica externa brasileira para o meio ambiente nestes dois
momentos distintos, tambm necessrio analisar como se deu, de fato, a atuao da delegao
brasileira em ambas conferncias. Esta seo, pois, desenvolve tal exame a partir da anlise de

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discurso e contedo de membros do corpo diplomtico e do governo brasileiro durante a preparao


e ocorrncia das duas conferncias.
A Participao do Brasil na Rio-92
A Rio-92 marcou um ponto de virada na abordagem da poltica externa brasileira em relao
s questes ambientais globais. At ento o posicionamento oficial do Brasil esteve alinhado com o
discurso nacional-desenvolvimentista que orientava a PEB. A agenda ambiental global era, nesse
contexto, percebida como um obstculo imposto pelos pases desenvolvidos para minar o
crescimento econmico e a soberania dos demais. A partir da organizao da Rio-92, no entanto, a
postura brasileira em relao ao tema passa por um marcante processo de transformao. Em suma,
o Brasil abandonao sua antiga postura confrontacionista em prol de uma posio marcada pela
assertividade. Tentar, nesse mbito, colocar-se como um "lder conciliador", capaz de: representar
os interesses particulares dos pases em desenvolvimento sem adotar uma postura radical;
estabelecer um canal de comunicao com os pases desenvolvidos do Norte; promover a
cooperao; e, proporcionar um ambiente para que acordos sejam firmados entre as diversas naes.
A candidatura brasileira para sediar a Rio-92 um dos primeiros indicativos desta nova
postura. Em discurso na Assembleia Geral da ONU em dezembro de 1988, o ento embaixador
brasileiro Paulo Nogueira Batista espontaneamente oferece o Brasil como candidato para sediar "a
conferncia das Naes Unidas sobre assuntos ambientais em 1992" (BATISTA, 1988, p.11). Ao
fazer isso, o embaixador enfatiza a urgncia de incorporar as questes sobre as desigualdades entre
os pases do Norte e do Sul ao debate ambiental e garantir a instalao de mecanismos que
permitam diminuir esta desigualdade. Segundo o embaixador:
[...] o meio ambiente um patrimnio nacional cuja proteo de
responsabilidade do governo brasileiro em todos os nveis. Em captulo
especial sobre as questes ambientais, a Constituio coloca a Floresta
Amaznica e o Pantanal mato-grossense sob proteo especial do Estado.
[...] Em desenvolver a sua economia, o Brasil est disposto a fazer uso das
mais modernas tecnologias disponveis. Com isso, estaria evitando cometer
os mesmos erros que as naes mais desenvolvidas cometeram, os quais
causaram grande dano ao seu prprio meio ambiente e que vm esgotando
os recursos naturais mundiais de forma desproporcional. [...] Conhecimento
tecnolgico e, em especial, acesso a recursos financeiros adicionais
poderiam desempenhar um papel significativo no desenvolvimento
nacional. (BATISTA, 1988, p.10-11, traduoe grifos nossos)

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A fala do embaixador destaca pontos que anunciam como ser a posio oficial do Brasil para
o tema dali em diante, defendendo ambas a primazia da soberania e a importncia da cooperao,
marca do seu posicionamento de "lder conciliador". O elemento inovador desta posio que,
agora, ao defender claramente os seus objetivos de se desenvolver e de manter a soberania sobre os
seus recursos naturais, o Brasil o faz buscando estabelecer um dilogo e uma cooperao com os
pases desenvolvidos, o que justifica a vontade de sediar a Rio-92.
Segundo Lago (2013, p.88-89; 91-92) o que teria levado o governo de Sarney a propor essa
candidatura seria uma percepo de que se havia mais a ganhar em "capital poltico" do que a
perder, a despeito dos altos riscos envolvidos em sediar evento de tamanho porte.A ideia teria
partido do prprio Itamaraty12 - e no da presidncia - como forma de melhorar a imagem
internacional do Brasil. Esta vinha sendo alvo de severas crticas por parte da mdia internacional,
principalmente a estadunidense, devido destruio das riquezas naturaisbrasileiras, em especial na
Amaznia.O discurso do Presidente Collor em saudao aos participantes da reunio de cpula
sintetiza a importncia que a Rio-92 tinha para o Brasil clamando para que as "as decises tomadas
na Conferncia do Rio sejam implementadas com rapidez e eficcia" (COLLOR DE MELLO, 1992,
p.87). A Rio-92 se configurava ento como uma oportunidade para reverter a percepo sobre o
Brasil no regime ambiental internacional e, para que tal objetivo fosse atingido, seria necessrio
garantir no s o sucesso da conferncia mas tambm da atuao de liderana da delegao
brasileira.
A atuao brasileira na Rio-92 no se restringe ao perodo da conferncia per se. Na realidade,
a formulao da posio brasileira se inicia desde o momento da candidatura e vai se fortalecendo
ao longo de todas sesses preparatrias para a conferncia 13. Dentre as contribuies mais
relevantes feitas pela delegao brasileira Conferncia destacam-se a defesa dos princpios de

12A ideia teria sido proposta pelo Ministro de Estado Interino, o embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima, e
instantaneamente aprovada pelo Presidente da Repblica (LAGO, 2013, p.95).

13No plano interno o Governo brasileiro estabeleceu a Comisso Interministerial para a Preparao
da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA), integrando
diversos rgos do Governo Federal e membros das Confederaes nacionais do Comrcio, da
ndstria e da Agricultura como observadores.
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"desenvolvimento sustentvel"14 e das "responsabilidades comuns, porm diferenciadas" 15, como


pode ser percebido no discurso do embaixador Ronaldo Sardenberg durante reunio da Assembleia
Geral da ONU em 1990 segundo o qual "proteger o meio ambiente enquanto se promove o
desenvolvimento econmico um grande desafio a ser enfrentado pela comunidade internacional.
O princpio da diviso de responsabilidades de acordo com as respectivas capacidades dos pases
deve ser considerado o ponto de partida" (SARDENBERG, 1990b, p.7).
No ano seguinte, aprofunda-se debate e o representante brasileiro argumenta em favor da
importncia de garantir os mecanismos de financiamento para que os pases em desenvolvimento
tenham acesso a tecnologias modernas e menos poluentes (SARDENBERG, 1991, p.14). Este ponto
continua a ser defendido ativamente pela delegao brasileira ao longo da Conferncia, durante a
qual intensificam-se as negociaes sobre o acesso aos recursos financeiros para promoo do
desenvolvimento sustentvel. A posio oficial brasileira a de defender a criao de novos e
adicionais recursos, os quais deveriam ser geridos pelas partes envolvidas em cada acordo. A
delegao defende tambm a criao de um novo Fundo especfico para este fim 16, objetivando
facilitar o acesso dos pases em desenvolvimento aos recursos financeiros disponibilizados pelos
pases desenvolvidos. Em seu discurso, o Ministro das Relaes Exteriores poca da conferncia,
Celso Lafer, salienta esta importncia ao clamar que:
Para tornar vivel o desenvolvimento sustentvel dos pases em
desenvolvimento, so imprescindveis formas inovadoras de cooperao nas
reas econmica e financeira. Recursos financeiros democrticos e
transparentes sero essenciais para assegurar a plena implementao dos
compromissos que assumirmos nesta conferncia. Considerveis
investimentos sero necessrios para internalizao dos custos ambientais.
(LAFER, 1992, p.106)
Em relao a questes temticas especficas do debate sobre os itens da Agenda 21, a posio
brasileira tambm propositiva e defensora dos interesses nacionais dentro do quadro delineado
14O conceito em si foi primeiramente introduzido no debate internacional por meio do Relatrio
Brundtland de 1987, conforme notado na sesso anterior deste trabalho (CMMAD, 1991). No
entanto, durante a Rio-92 que ele aperfeioado para comportar a noo dos trs pilares:
econmico, social e ecolgico (IRVING, 2014, p.20;24).
15Em fala especfica sobre a questo do aquecimento global, o embaixador refora este princpio ao dizer que: "todos
os pases carregam uma responsabilidade comum, ainda que diferenciada, para com as causas do aquecimento global e
sobre as estratgias necessrias para responder a isto" (SARDENBERG, 1990a, p.6).

16A proposta do fundo no iria adiante. No entanto, a ideia brasileira seria um dos embries do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), lanado em 1997 (VIOLA, 2004, p.97-98).
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pela estratgia do "bom anfitrio conciliador". Em muitos aspectos o Brasil atua alinhado com os
demais pases latino-americanos e caribenhos17. Assim, de acordo com o Relatrio oficial da
Delegao Brasileira, ao mesmo tempo em que a delegao brasileira defende a mxima do
princpio de soberania sobre os recursos naturais das florestas tropicais, ela tambm defende a
operacionalizao de um regime para utilizao comercial de recursos genticos e desenvolvimento
de biotecnologia, pontos importantes na agenda ambiental das naes industrializadas (DIVISO...,
1993, p.43-64).
De um modo geral, pode-se afirmar que a delegao brasileira conseguiu cumprir com os
principais objetivos da sua estratgia de poltica externa para a Rio-92, tanto na preparao para a
conferncia quanto durante o evento. Assim, ao conciliar sua ao de "pas-sntese" entre os
interesses do mundo desenvolvido e do mundo em desenvolvimento com a sua atuao como
anfitrio, o Brasil consegue se credenciar como importante ator internacional, demonstrando ser
capaz de gerenciar complexos eventos e atuar como mediador universalmente aceito. O pas
tambm sucede em melhorar sua imagem perante a opinio pblica brasileira, provando a sua
capacidade em conciliar a garantia dos interesses de soberania sobre o territrio nacional com a
negociao em prol da cooperao internacional.
A Participao do Brasil na Rio+20
Em 2007, o ex-presidente do Brasil lanou, na 62 Assembleia Geral das Naes Unidas, a
proposta de realizar no Brasil a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentvel, a Rio+20. Sua fala importante para a anlise da posio brasileira dentro da Ordem
Ambiental Internacional porque nela feita a defesa de pontos considerados importantes para os
pases em desenvolvimento. Tais pontos sero retomados novamente nos discursos da presidenta
Dilma Rousseff, durante a Rio+20:
(...) o mundo no mudar sua relao irresponsvel com a natureza se
no mudar a relao de desenvolvimento e justia social. Para salvar o nosso
patrimnio comum, necessrio uma distribuio nova e equilibrada de
riqueza, tanto dentro de cada pas como na esfera internacional. A igualdade
social a melhor arma contra a degradao do planeta. Cada um de ns
17Esta atuao conjunta a nvel regional havia sido coordenada previamente ao incio da
Conferncia a partir da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) e da assinatura em
maro de 1991 da Plataforma de Tlateloco. Quanto aos vzinhos fronteirios da regio amaznica e
do Cone Sul foram especialmente importantes as reunies presidenciais organizadas pelo Brasil em
Manaus e em Canela em fevereiro de 1992 para alinhar posies (DIVISO..., p.23, 1993).
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deve assumir a parte a que lhe corresponde. inadmissvel que o custo da


irresponsabilidade de uns poucos privilegiados recaia sobre os pobres da
Terra (DA SILVA, 2007).
O discurso do presidente demarca uma transio do posicionamento brasileiro quanto
abordagem das questes ambientais. Se, por um lado, o discurso reafirma o conceito de
"desenvolvimento sustentvel" e de"responsabilidades comuns, porm diferenciadas", por outro o
foco da atuao brasileira recai sobre a necessidade de reduziras desigualdades econmicas e
sociais e reforar o combate pobreza. Assim, a problemtica ambiental passa a ser tratada como
um aspecto inextrincavelmente relacionado ao desafio maior da injustia social, de modo que a
busca por soluo para o primeiro s se justifica a partir da superao do segundo.
Durante a Conferncia da Rio+20, em 2012, estas pautas continuariam centrais, como pode se
observar no discurso pronunciado durante cerimnia de abertura da conferncia:
O princpio fundamental das responsabilidades comuns, porm
diferenciadas, consagrado na Rio-92, tem sido muitas vezes recusado na
prtica. Sem ele, no h consenso possvel na construo de um mundo mais
justo e inclusivo, no qual seres humanos possam estar no centro de nossas
preocupaes. (...) Sabemos que o desenvolvimento sustentvel a melhor
resposta para a mudana do clima. (...) Desenvolvimento sustentvel implica
crescimento da economia, para que se possa distribuir riqueza. Significa
criao de empregos formais e expanso da renda dos trabalhadores
(ROUSSEFF, 2012, grifos nossos).
Deste modo, ao falar em "desenvolvimento sustentvel", nota-se que a posio oficial
brasileira se refere ao conceito amplo do termo, focando na temtica social. Segundo Braga et. al
(2004 apud IRVING, 2014, p.31) a noo de sustentabilidade pode ser dividida em dois eixos, o
ecolgico e o social. O primeiro se relaciona sustentabilidade ecolgica e est diretamente
relacionado com a noo de preservao ambiental levando em conta a existncia de limites fsicos
expanso populacional. J o eixo da sustentabilidade social se refere promoo de uma
qualidade de vida digna e justia distributiva. esta noo de sustentabilidade social e poltica
que permeia o discurso da presidente Rousseff e que ser a base para o posicionamento brasileiro ao
longo de toda a Rio+20.
A abordagem da delegao brasileira para a conferncia no se restringe ao posicionamento
via diplomacia presidencial. Neste sentido, o Itamaraty se envolve extensivamente tanto nas
reunies de preparao para a conferncia, por meio da organizao de mesas temticas com
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representantes de outros Estados e da participao ativa nas negociaes, defendendo claramente os


objetivos almejados pelo Brasil ao sediar a conferncia. A fala do embaixador Luiz Alberto
Figueiredo Machado ilustra tais objetivos. Ao ser questionado sobre as expectativas quanto os
resultados da Rio+20, Machado responde que "o futuro que queremos 18 tem de ser um futuro de
prosperidade global e sustentabilidade no qual ns tenhamos, ao mesmo tempo, desenvolvimento
econmico, incluso social e proteo ambiental como o paradigma para os prximos vinte anos"
(MACHADO, 2012, traduo nossa).
Observa-se que a fala do embaixador, tambm subsecretrio do Ministrio das Relaes
Exteriores, reflete o mesmo posicionamento estabelecido nas linhas do discurso presidencial, no
qual as questes relativas necessidade de crescimento econmico e justia social so consideradas
componentes centrais para o debate ambiental - to ou mais importantes que os desafios ambientais
per se. Este posicionamento j vinha sendo construdo desde as primeiras reunies preparatrias
para Rio+20, como fica claro na fala da embaixadora Regina Maria Cordeiro Dunlop na ocasio da
64asesso da Assembleia Geral das Naes Unidas, em 2010, quando esta afirma que "a proteo e
uso sustentvel do ambiente no podem ser dissociados da satisfao das aspiraes de todos os
povos ao desenvolvimento econmico e progresso social" (DUNLOP, 2010, p.18., traduo nossa)
possvel inferir que o posicionamento brasileiro influenciou, em grande parte, o contedo da
conferncia, pois esta de fato privilegiou discusses mais focadas na problemtica da ampla
sustentabilidade social do que na problemtica estritamente ambiental. Deste modo, no texto oficial
do documento intitulado "O Futuro que Queremos" afirma-se que a "erradicao da pobreza o
maior desafio global que o mundo atualmente enfrenta e um pr-requisito indispensvel para o
desenvolvimento sustentvel" (ONU, 2012, p.1). O documento tambm destaca o compromisso dos
Estados em libertar urgentemente a humanidade da pobreza e da fome - sem, no entanto, definir
como faz-lo. Por conta desta ausncia de avanos significativos em relao aos mecanismos que
proporcionem reduzir a pobreza sem agravar de destruio ambiental, a Rio+20 criticada por
diversos acadmicos, ambientalistas e polticos (GUIMARES; FONTOURA, 2012; GANEM,
2012; BOFF, 2012; SANTOS, 2013; BATISTA, 2012; CASTRO, 2012).
Em termos de poltica externa, a discusso dos problemas ambientais a partir de uma
interpretao mais ampla pode ser interpretada como uma retomada dos princpios
desenvolvimentistas realados anteriormente Rio+92.Se durante a conferncia de 1992 o Brasil
18 O embaixador faz referncia em sua fala ao documento "O Futuro que Queremos" um dos
produtos da Rio+20 (ONU, 2012).
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buscou se posicionar enquanto lder-conciliador entre o Norte-Sul, sua atuao na Rio+20 esteve
muito mais alinhada aos pases em desenvolvimento, notadamente o Grupo dos 77 + China (G-77),
por meio de reunies informais prvias conferncia (LAGO, 2013). Este alinhamento com os
demais Estados do mundo em desenvolvimento pode ser compreendido a partir das prioridades da
agenda poltica interna em priorizar a promoo do crescimento econmico e desenvolvimento
social, compreenso compartilhada pela maior parte dos Estados do G-77.
J a posio dos pases desenvolvidos, especialmente das naes europeias, parte da
interpretao de que a Rio+20 deveria ser um espao para se focar nas questes estritamente
ambientais. O envio de representantes europeus advindos de ministrios e pastas especficas
relacionadas temtica ambiental (como, por exemplo, o Ministrio do Meio Ambiente) corrobora
este posicionamento (LAGO, 2013). Como consequncia deste desalinhamento de interesses no
ocorreram progressos efetivos no que diz respeito disponibilizao de recursos financeiros e
transferncia de tecnologia entre pases desenvolvimentos e em desenvolvimento. O documento
final da conferncia, no entanto, aprovado por consenso.
Neste sentido possvel observar que, a grosso modo, a diplomacia brasileira para a Rio+20
tambm atinge os resultados inicialmente delimitados internamente. Estes destacavam, entre outros
aspectos, "a incorporao definitiva da erradicao da pobreza como elemento indispensvel
concretizao do desenvolvimento sustentvel, acentuando sua dimenso humana" (BRASIL, 2011,
p.4). Para cumprir este objetivo, compreende-se que a delegao brasileira buscou atuar
principalmente como porta-voz do mundo em desenvolvimento, priorizando tambm a sua prpria
agenda interna de desenvolvimento socioeconmico. Ao faz-lo, o Brasil contribui para a formao
do regime ambiental internacional, principalmente no sentido de transformar a agenda ampliando
seu escopo e direcionando o centro da discusso das questes de "sustentabilidade ambiental" para a
problemtica mais abrangente da "sustentabilidade social".
Concluso
O presente trabalho buscou analisar a poltica externa brasileira para duas importantes
conferncias ambientais internacionais: a Rio-92 e a Rio+20. Nota-se que, entre uma e outra,
ocorreram importantes transformaes tanto no contexto internacional quanto na conjuntura
domstica brasileira. Dentre estas, destacam-se o desgaste da unipolaridade norte-americana, o
aumento da influncia dos pases em desenvolvimento e o fortalecimento do papel ativo do Estado
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brasileiro, principalmente nos mbitos das polticas sociais e econmicas. Tais elementos
condicionaram, em parte, a forma como o Brasil buscou exercer sua influncia nas conferncias e
como esta foi recebida pelos demais pases.
Durante a Rio-92 a atuao brasileira foi, de modo geral, bem recebida tanto pelos pases em
desenvolvimento quanto pelos desenvolvidos. A poltica externa brasileira para a Rio-92 marcada
por sua capacidade de conciliar interesses opostos e sediar de forma organizada uma conferncia
que foi considerada uma marco na discusso da questo ambiental em nvel internacional. J na
Rio+20 os esforos brasileiros tiveram outros resultados. Devido ao contexto econmico externo
ps-crise - o qual atingiu principalmente os pases desenvolvidos - e prpria busca brasileira por
uma atuao menos conciliadora e mais impositiva dos interesses desenvolvimentistas, a busca pela
liderana conciliadora de 1992 foi substituda, em 2012, por uma atuao independente, respaldada
pelo mundo em desenvolvimento.
No cabe a este trabalho julgar normativamente as duas linhas de poltica externa para o meio
ambiente. No entanto, importante observar que cada uma teve impactos especficos sobre a
construo do regime ambiental internacional. A atuao brasileira de 1992 contribuiu para o
aprofundamento do regime ambiental ao propor novos conceitos operacionalizveis tais como os
princpios de desenvolvimento sustentvel e responsabilidades diferenciadas; j a atuao brasileira
de 2012 contribuiu transformando o ethos deste mesmo regime, propondo substituir a centralidade
da problemtica ambiental stricto sensu pela da problemtica social.
Cabe a pesquisas futuras aprofundar a investigao nos desdobramentos que a poltica externa
brasileira para o meio ambiente traz e pode vir a trazer para as negociaes internacionais. Fica em
aberto a interpretao sobre a recente aproximao e assinatura de acordos entre EUA e China
referentes s questes climticas, bem como os possveis desdobramentos que este processo pode
ter sobre as negociaes ambientais multilaterais em geral e sobre os horizontes da atuao
brasileira em especfico.

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