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Material sobre Improbidade

Administrativa
A prescrio nas aes de improbidade
administrativa
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Improbidade administrativa um ato praticado por agente pblico, ou por
particular em conjunto com agente pblico, e que gera enriquecimento
ilcito, causa prejuzo ao errio ou atenta contra os princpios da
Administrao Pblica.
A Lei n. 8.429/92 regulamenta os casos de improbidade administrativa e o
seu procedimento.
PRESCRIO
Os atos de improbidade administrativa, assim como ocorre com as infraes
penais, tambm esto sujeitos prescrio. Logo, se os legitimados ativos
demorarem muito tempo para ajuizarem a ao de improbidade contra o
responsvel pelo ato, haver a prescrio e a consequente perda do direito
de punir.
Os prazos prescricionais para a propositura da ao de improbidade esto
previstos no art. 23 da Lei n. 8.492/92. Confira:
OS PRAZOS DE PRECRIO VARIAM DE ACORDO COM O RU
Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta lei
podem ser propostas:
I - at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em
comisso ou de funo de confiana;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para
faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico,
nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego.
Desse modo, o prazo prescricional ir variar de acordo com a
natureza do vnculo que o agente pblico mantm com a
Administrao:
VNCULO

PRAZO

INCIO DA CONTAGEM

TEMPORRIO (detentores
de mandato, cargo em
comisso, funo de
confiana)

5 anos

Primeiro dia aps o fim do


vnculo

PERMANENTE (ocupantes
de cargo efetivo ou de
emprego pblico)

O prazo e o incio da contagem sero os mesmos


que so previstos no estatuto do servidor para
prescrio de faltas disciplinares punveis com
demisso (ex: na Lei 8.112/90 o prazo de 5 anos,
contado da data em que o fato se tornou
conhecido, mas leis estaduais/municipais podem
trazer regra diferente).

Algumas importantes observaes sobre o tema:


1. Se o agente que praticou o ato mprobo exercia cumulativamente cargo
efetivo e cargo comissionado, o prazo prescricional ser regido na forma do
inciso II (regra aplicvel aos servidores com vnculo permanente) (STJ. 2
Turma. REsp 1060529/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em
08/09/2009).
2. Se o agente pblico detentor de mandato eletivo, praticou o ato de
improbidade no primeiro mandato e depois se reelegeu, o prazo
prescricional contado a partir do fim do segundo mandato (e no do
trmino do primeiro) (STJ. 2 Turma. REsp 1107833/SP, Rel. Min. Mauro
Campbell Marques, julgado em 08/09/2009).
3. Se o agente que praticou o ato mprobo servidor temporrio (art. 37, IX,
da CF/88), o prazo prescricional ser regido na forma do inciso I (vnculo
temporrio).

Qual o prazo prescricional das aes com relao aos particulares


(chamados pela lei de terceiros)?
A Lei n. 8.429/92 no tratou sobre o tema. A doutrina majoritria defende
que o prazo dever ser o mesmo previsto para o agente pblico que
praticou, em conjunto, o ato de improbidade administrativa, j que cedio
que o paeticular s prtica ato de improbidade quando em concurso com
agente pblico. a posio de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves.
Essa parece ser tambm a posio do STJ:
(...) Em relao ao terceiro que no detm a qualidade de agente pblico,
incide tambm a norma do art. 23 da Lei n 8.429/1992 para efeito de
aferio do termo inicial do prazo prescricional. (...)"
STJ. 2 Turma. REsp 1156519/RO, Rel. Min. Castro Meira, julgado em
18/06/2013.

Qual o termo inicial da prescrio quando h pluralidade de rus


com mandato ou no exerccio de cargo ou funo de confiana?
Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, a contagem deve se iniciar na data
do desligamento do ltimo dos rus, evitando-se assim, a impunidade
daqueles que se apressaram a fugir de suas responsabilidades. Foi o
entendimento do STJ no Resp. 1.071.939-PR.

O prazo prescricional interrompido com a propositura da ao ou


com a citao do ru?
Com a simples propositura.
Segundo o STJ, nas aes civis por ato de improbidade administrativa,
interrompe-se a prescrio da pretenso condenatria com o mero
ajuizamento da ao dentro do prazo de 5 anos contado a partir do
trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de
confiana, ainda que a citao do ru seja efetivada aps esse prazo.
Assim, se a ao de improbidade foi ajuizada dentro do prazo prescricional,
eventual demora na citao do ru no prejudica a pretenso condenatria
da parte autora.
STJ. 2 Turma. REsp 1.391.212-PE, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em
2/9/2014 (Info 546).

Existe prescrio intercorrente nas aes de improbidade


administrativa? Ex: se, depois de ajuizada a ao, a sentena
demorar mais que 5 anos para ser prolatada, poderemos considerar
que houve prescrio?
NO. O art. 23 da Lei n. 8.429/92 regula o prazo prescricional para a
propositura da ao de improbidade administrativa. Logo, no haver
prescrio se a ao foi ajuizada no prazo, tendo demorado, contudo, mais
que 5 anos do ajuizamento para ser julgada (STJ. 2 Turma. REsp
1.289.993/RO, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 19/09/2013).

Ressarcimento ao errio: imprescritvel: Quando


praticados por qualquer agente servidor ou no. Pela
literalidade, se for particular ao de ressarcimento ao errio
prescreve na forma das lei civil (3 anos).
Para aqueles que praticaram atos de improbidade administrativa existe uma
sano que imprescritvel: o ressarcimento ao errio. Foi a prpria CF/88
quem determinou que essa sano no estivesse sujeita prescrio e
pudesse ser buscada a qualquer momento. Isso est previsto nos 4 e 5
do art. 37:
4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo
da ao penal cabvel.
5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por
qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio,
ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.

Em uma prova seria interessante vocs mencionarem que esse o


entendimento do STJ e do TCU:
(...) pacfico o entendimento desta Corte Superior no sentido de que a
pretenso de ressarcimento por prejuzo causado ao errio, manifestada na
via da ao civil pblica por improbidade administrativa, imprescritvel.
Da porque o art. 23 da Lei n. 8.429/92 tem mbito de aplicao restrito s
demais sanes prevista no corpo do art. 12 do mesmo diploma normativo.
(...)
(STJ. 2 Turma. AgRg no REsp 1442925/SP, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, julgado em 16/09/2014)
Smula 282 do TCU: As aes de ressarcimento movidas pelo Estado contra
os agentes causadores de danos ao errio so imprescritveis.

Sanes por improbidade


O agente pblico, no caso de sano de decretao de perda do cargo
pblico, perder o cargo que esteja ocupando no momento de aplicao da
pena e, no necessariamente, a funo que tenha se valido para prtica do
ato.
Ex: Auditor Fiscal afastado do cargo apara exercer funo de Prefeito pratica
ato de improbidade no exerccio da funo poltica. Ao final do mandato, a
ao de improbidade proposta e pode ser determinada a perda da funo
de Auditor.
Minha dvida: Se o ato de improbidade for apurado e a sentena tiver sido
prolata na vigncia do cargo de Prefeito, o agente perde o cargo de Prefeito
(que ocupa quando da aplicao da sano) e volta para o cargo de auditor?
Perde os dois cargos!!!

Como agente pblico para fins de aplicao de sanes por improbidade


todo aquele que exerce funo pblica ainda que sem remunerao, se o
agente praticou ato que atenta contra os princpios da administrao
pblica, pode ser aplicada multa de at 100 X o valor do salrio
mnimo, j que no tem remunerao para servir de parmetro, conforme
entendimento do STJ.

Competncia
No h prerrogativa de foro, pois as sanes so de natureza civil.

Todavia, o STJ j decidiu que as aes de improbidade propostas contra


Magistrados que podem gerar perda da funo pblica devem ser propostas
diretamente no tribunal ao qual o agente esteja vinculado.
O STF j decidiu que aes de improbidade contra seus prprios ministros
da prpria suprema corte.

Agentes polticos respondem por


improbidade?
Para o STF, os agentes polticos no se sujeitam a LIA , pois j respondem
por crime de responsabilidade que estipula sanes civis configurando bis in
idem, como percebe-se da Reclamao 2138:
EMENTA: RECLAMAO. USURPAO DA COMPETNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE
RESPONSABILIDADE. AGENTES POLTICOS.
I. ()
II. MRITO.
II.1.Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de
improbidade administrativa so tipificados como crime de responsabilidade
na Lei n 1.079/1950, delito de carter poltico-administrativo.
II.2.Distino entre os regimes de responsabilizao poltico-administrativa.
O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade
dos agentes polticos dos demais agentes pblicos. A Constituio no
admite a concorrncia entre dois regimes de responsabilidade polticoadministrativa para os agentes polticos: o previsto no art. 37, 4
(regulado pela Lei n 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c,
(disciplinado pela Lei n 1.079/1950). Se a competncia para processar e
julgar a ao de improbidade (CF, art. 37, 4) pudesse abranger tambm
atos praticados pelos agentes polticos, submetidos a regime de
responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao ab-rogante do
disposto no art. 102, I, c, da Constituio.
II.3.Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por
estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I,
c; Lei n 1.079/1950), no se submetem ao modelo de competncia
previsto no regime comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n
8.429/1992).
II.4.Crimes de responsabilidade. Competncia do Supremo Tribunal Federal.
Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar os
delitos poltico-administrativos, na hiptese do art. 102, I, c, da
Constituio. Somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no
caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a
perda do cargo ou a suspenso de direitos polticos.

II.5.Ao de improbidade administrativa. Ministro de Estado que teve


decretada a suspenso de seus direitos polticos pelo prazo de 8 anos e a
perda da funo pblica por sentena do Juzo da 14 Vara da Justia
Federal Seo Judiciria do Distrito Federal. Incompetncia dos juzos de
primeira instncia para processar e julgar ao civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poltico que possui prerrogativa de
foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade,
conforme o art. 102, I, c, da Constituio.
III. RECLAMAO JULGADA PROCEDENTE.

No entanto, a jurisprudncia do STJ vem entendendo por essa possibilidade,


exceto atos de improbidade praticados pelo Presidente da Repblica e
Ministros de Estado em crimes conexos com atos de improbidade.
A tendncia nos dias atuais da superao desse entendimento (muito
embora o STF no tenha discutido novamente a questo com a nova
composio). Veja a seguinte ementa do STJ:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO
ESPECIAL. RECONHECIMENTO DE REPERCUSSO DA MATRIA PELO STF.
DESNECESSIDADE DE SOBRESTAMENTO DO RECURSO ESPECIAL.
RECLAMAO 2.138/DF DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EFEITOS
MERAMENTE INTER PARTES. DUPLA RESPONSABILIZAO DOS AGENTES
POLTICOS.
POSSIBILIDADE. PROPORCIONALIDADE DAS SANES. SMULA 7/STJ.
DISSDIO NO COMPROVADO. PECULIARIDADES DA CAUSA.
()
2. Inmeras decises proferidas pela Suprema Corte do conta de mudana
da orientao adotada na Rcl 2.138, cambiante no sentido de negar a
prerrogativa de funo no STF para as aes de improbidade administrativa,
o que pressupe o non bis in idem entre crime de responsabilidade e a
prtica de ato mprobo (Cf.: Pet 5.080, Ministro Celso de Mello, DJ 1/8/13;
Rcl 15.831, Ministro Marco Aurlio, DJ 20/6/13; Rcl 15.131, Ministro Joaquim
Barbosa, DJ 4/2/13; Rcl 15.825, Ministra Crmen Lcia, DJ 13/6/13; Rcl
2.509, Ministra Rosa Weber, DJ 6/3/2013).
()
5. Agravo regimental a que se nega provimento.
(AgRg no REsp 1189419/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 12/08/2014, DJe 26/08/2014)

No STJ ganha corpo, cada vez mais, a corrente que afasta esse
entendimento do STF, veja:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO


ESPECIAL. DECISO AGRAVADA. VIOLAO DO ART. 535, I, CPC.
INEXISTNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUJEIO DE AGENTE
POLTICO MUNICIPAL. POSSIBILIDADE. INPCIA DA INICIAL. AUSNCIA.
PROVA INQUISITORIAL. NULIDADE NO EVIDENCIADA. FATO
INCONTROVERSO.
NUS DA PROVA. DOLO GENRICO. ELEMENTOS CONFIGURADORES
RECONHECIDOS NA ORIGEM. REVISO. SMULA 7/STJ. CONTRATAO
IRREGULAR DE SERVIDORES. ART. 11, V, DA LEI 8.429/92. SUFICINCIA DO
DOLO GENRICO.
()
2. H plena compatibilidade entre os regimes de responsabilizao pela
prtica de crime de responsabilidade e por ato de improbidade
administrativa, tendo em vista que no h norma constitucional que
imunize os agentes polticos municipais de qualquer das sanes previstas
no art. 37, 4, da CF. Precedentes.
()
8. Agravo regimental a que se nega provimento, ficando prejudicado o
pedido de antecipao de tutela.
(AgRg no REsp 1294456/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 04/09/2014, DJe 18/09/2014).

Para compatibilizar a orientao do STF na Reclamao com o


posicionamento do STJ, a Corte Superior vem destacando que o STF apenas
decidiu a situao do Ministro de Estado, os demais agentes polticos no
podem se valer da mesma concluso adotada pelo STF na reclamao. Veja
a seguinte ementa do STJ:
CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE DE
VEREADORES QUE PERCEBERAM SUBSDIOS EM DESACORDO COM O ART.
29, VII, DA CONSTITUIO FEDERAL E O ART. 5 DA RESOLUO 775/1996.
ALEGAO DE QUE A LEI 8.429/92 IMPE AOS AGENTES POLTICOS DUPLO
REGIME SANCIONATRIO. INOCORRNCIA DIANTE DA NO COINCIDNCIA
DAS SANES DO DL 201/67 COM AQUELAS PREVISTAS NA LEI DE
IMPROBIDADE.
()
2. A controvrsia sobre a aplicabilidade da Lei 8.429/92 aos agentes
polticos foi superada, no julgamento da Rcl 2.790/SC, pelo STJ, quando
entendeu que no h norma constitucional alguma que imunize os agentes
polticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanes por
ato de improbidade previstas no art. 37, 4.. Seria incompatvel com a
Constituio eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse
imunidade dessa natureza (Rel. Min. Teori Zavascki).

3. inadequada a incidncia no caso dos autos do precedente firmado na


Rcl 2.138/STF, Min. Gilmar Mendes, pois a ratio decidendi daquele
julgamento estava em evitar o chamado duplo regime sancionatrio, tendo
em vista que, naquela hiptese, o processo voltava-se contra Ministro de
Estado cujos crimes de responsabilidade se sujeitam ao regime especial de
que trata o art. 52 da Constituio.
4. O art. 12 da Lei 8.429/92 prev inmeras sanes que em nada
coincidem com a nica penalidade imposta no art. 7 do DL 201/67
cassao de mandato -, de modo que no h risco de duplicidade
sancionatria dos vereadores. Precedentes do STF.
5. Assentada a aplicabilidade da Lei 8.429/92 aos atos praticados pelos
legisladores municipais, consequentemente, tem-se como perfeita a relao
de pertinncia subjetiva evidenciada pela ao de improbidade que busca
responsabilizar aqueles agentes polticos pelo recebimento ilegal de
subsdios no perodo compreendido entre os anos de 1997 e 2000,
mostrando-se impertinente a extino do feito por ilegitimidade de parte
passiva. Violao do art. 267, VI, do CPC.
6. Recurso Especial provido.
(REsp 1314377/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
julgado em 27/08/2013, DJe 18/09/2013).

OBS: O dolo deve ser elemento caraterizador do ato de


improbidade, comprovando-se a m-fe do agente mprobo, exceto
nos casos de dano ao errio que pode vir a ser causado por culpa.
OBS: Os atos de improbidade previstos na Lei trazem um rol
meramente exemplificativo.

Medidas Cautelares
1) Afastamento preventivo do servidor pblico:
Assegurar a lisura do processo
No h previso de prazo mximo (ao contrrio do que ocorre
no PAD que pode ser de 60 por mais 60 dias)
Sem prejuzo da remunerao
2) Bloqueio de contas:
Garantir a solvncia do ru para pagamento dos prejuzos
causados e demais sanes pecunirias (inclusive contas fora
do pas)

3) Indisponibilidade dos Bens:


Garantia de devoluo em caso de aplicao de penalidade de
perda dos bens acrescidos ilicitamente.
Para o STJ, tal medida cautelar tem uma peculiaridade: Bata
que se comprove o fumus boni iuris, sendo dispensvel a
comprovao do periculum in mora no caso concreto, pois este
presumido.
4) Sequestro dos Bens:
Utiliza as regras do CPC

OBS: TODAS AS MEDIDAS CUTELARES ACIMA PODEM SER OBJETO DE


AES AUTONOMAS (AO CAUTELAR PREPARATRIA), DEVENDO A
AO DE IMPROBIDADE (AO PRINCIPAL) SER POSTOSTA EM AT
30 DIAS DA EFETIVAO DA MEDIDA CAUTLAR REQUERIDA.

OBS: O PEDIDO DA AO DE IMPROBIDADE A APLICAO DA


SANO. TODAVIA, O STJ TEM ENTENDIDO QUE AS PENALIDADE
PODEM SER APLICADAS SEM QUE TENHA PEDIDO EXPRESSO, NO
SE CONFIGURANDO SENTENA EXTRA PETITA, POIS TODAS AS
SANES PREVISTAS EM LEI SO PEDIDOS IMPLICITOS. Dessa forma,
compete ao juzo definir as penalidades que devem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade da infrao.