1

Brunner, Jos Joaqun (coord.). Educacin superior en Amrica Latina: una agenda de
problemas, polticas y debates en el umbral del ao 2000. Jos Joaquin Brunner, Jorge
Baln, Hernn Courard, Cristin Cox, Eunice Durham, Ana Mara Garca de Fanelli, Rollin Kent,
Lcia Klein, Ricardo Lucio, Helena Sampaio, Simon Schwartzman y Mariana Serrano. CEDES,
Buenos Aires, Argentina. 1994. p. 114.
Disponible en la World Wide Web:
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Documento CEDES/108
Serie Educacin Superior
EDUCACIN SUPERIOR EN AMRICA LATINA: UNA AGENDA DE PROBLEMAS,
POLTICAS Y DEBATES EN EL UMBRAL DEL AO 2000
Trabajo final del
"Proyecto de Polticas Comparadas de Educacin Superior"

Este estudio fue patrocinado por la Fundacin Ford y realizado bajo la

coordinacin general de Jos Joaqun Brunner por investigadores del Centro de
Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), de la Argentina; del Ncleo de
Pesquisas sobre Ensino Superior (NUPES), de la Universidad de San Pablo, de
Brasil; del Departamento de Investigaciones Educativas (DIE), del CINVESTAV, de
Mxico; de la Facultad Latino Americana de Ciencias Sociales (FLACSO), de
Chile; y del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI),
Universidad Nacional, de Colombia. Los autores de los informes nacionales y
comparativos que han servido como base para esta edicin son: Jorge Baln
(Argentina), Jos Joaqun Brunner (Chile), Hernn Courard (Chile), Cristin
Cox (Chile), Eunice Durham (Brasil), Ana Mara Garca de Fanelli (Argentina),
Rollin Kent (Mxico), Lcia Klein (Brasil), Ricardo Lucio (Colombia), Helena
Sampaio (Brasil), Simon Schwartzman (Brasil) y Mariana Serrano (Colombia).

CEDES
Buenos Aires, 1994

Educacin superior en Amrica Latina. Una agenda de problemas,

polticas y debates en el umbral del ao 2000
ndice
La gran transformacin.......................................................................................... 1
Fin de un ciclo............................................................................................ 1
Multiplicacin y diferenciacin de las instituciones (1); Creciente
participacin del sector privado (2); Ampliacin y diversificacin del
cuerpo docente (4); Aumento del nmero y variedad de los
graduados (4)
Clasificacin de los sistemas nacionales de educacin superior................ 5
Modalidad comn de coordinacin............................................................. 8
Coordinacin y complejidad....................................................................... 12
La crisis de la educacin superior........................................................................ 13
Desajustes estructurales........................................................................... 13
Parlisis institucional................................................................................. 15
Mal funcionamiento de los sistemas.......................................................... 16
Agotamiento del modelo de coordinacin.................................................. 20
Financiamiento en tiempo de crisis............................................................ 26
Tentativas de cambio en los noventa.................................................................... 28
Una nueva pauta de cambio...................................................................... 28
Planes integrales de reforma..................................................................... 29
La reforma chilena y sus efectos (29); La nueva ley colombiana de
educacin superior (32)
Tentativas de cambio en los sistemas del Grupo A................................... 34
Las polticas de reforma en Mxico (34); El proyecto de ley argentino
(37); Tentativas de cambio en Brasil (38); Contratos de
racionalizacin en Bolivia (40)
Reformas impulsadas desde las instituciones........................................... 41
El caso de Costa Rica (41); El caso de Venezuela (41); El caso de
Ecuador (42); El caso de Nicaragua (43)
Dificultades en la implementacin de la nueva pauta................................ 46
Puntos para un agenda........................................................................................ 48
El marco de propuestas internacionales.................................................... 48
La propuesta de CEPAL-UNESCO (48); La propuesta del Banco
Mundial (49)
Puntos para una agenda latinoamericana................................................. 50
Diferenciacin y diversificacin (50); Desarrollo del sector privado
(50); Financiamiento diversificado (51); Nuevo contrato entre los

sistemas y los gobiernos (52); La formacin de una nueva

generacin de acadmicos (54); Atencin especial a las instituciones
ms rezagadas (56); Polticas de diversificacin institucional (56); La
internacionalizacin de la educacin superior (56)
Bibliografa............................................................................................................ 58
Cuadros................................................................................................................ 62

Detalle de los recuadros, cuadros y grficos

Recuadros
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Diversificacin de recursos y nuevas modalidades en la relacin universidad

industria en los aos noventa.
Voces oficiales de descontento.
Muestras de inequidad.
Acadmicos venezolanos.
Centralismo burocrtico y clientelismo en la educacin superior
El financiamiento de la educacin superior en Colombia.
Educacin superior en Mxico: modalidades de evaluacin.
Los procesos de revisin por pares.
El uso de indicadores de desempeo.

Cuadros
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.

Amrica Latina: Matrcula y tasas brutas de escolarizacin superior (TBES), 1950

y 1990.
Amrica Latina: Instituciones de educacin superior segn nivel y sector.
Amrica Latina: Matrcula privada (MP) de educacin superior por nivel, ltimos
aos disponibles.
Amrica Latina: Docentes de educacin superior por tipo de establecimientos.
Amrica Latina: Nmero total de diplomados por nivel de la CINE, ltimo ao
disponible.
Distribucin de la matrcula de nivel universitario y equivalente (Nivel 6 de la
CINE) por reas de conocimiento, alrededor de 1990.
Amrica Latina: Nmero de estudiantes de tercer grado por cada 100.000
habitantes y PBI real per cpita (PPA en dlares) 1990.
Pases seleccionados: Densidad institucional y promedio de alumnos por
institucin, segn tipos de instituciones.
Retornos sociales y privados medidos por nivel de educacin segn regiones del
mundo, alrededor de 1985.
Pases seleccionados: Tasas privadas de retorno de la formacin universitaria
alrededor de 1990.
Pases seleccionados: Gasto pblico en educacin superior del ao 1990 en
relacin con el ao 1980 (1980=100).
Amrica Latina: Gasto pblico en educacin como porcentaje del PBI y porcentaje
del gasto corriente destinado a la educacin superior.
Amrica Latina: Gasto pblico corriente total estimado en educacin superior (en
millones de dlares) y gasto por alumno en instituciones oficiales (en dlares).
Amrica Latina: Gasto pblico corriente por alumno en relacin al PBI per cpita
segn niveles, aos 1980 y 1990.

Grficos

1.

Amrica Latina: Evolucin de la matrcula de la educacin superior.

Educacin superior en Amrica Latina. Una agenda de problemas,
polticas y debates en el umbral del ao 2000

La gran transformacinLa gran transformacinLa gran transformacinLa gran

transformacin
Fin de un cicloFin de un cicloFin de un cicloFin de un ciclo
1. Puede decirse que hacia 1990 se complet en Amrica Latina un ciclo de expansin
de la educacin superior (ES) que se haba iniciado a mediados del presente siglo. La
matrcula de tercer nivel creci, en esos cuarenta aos, de 270.000 alumnos a ms de 7
millones de alumnos (Grfico N1). Durante ese mismo perodo, la tasa regional bruta de
escolarizacin superior pas de menos de un 2 por ciento a alrededor de un 18 por
ciento (Cuadro N1).
2. Cuatro procesos se asocian a esta vasta transformacin de la educacin superior
latinoamericana:
1) Multiplicacin y diferenciacin de las instituciones.
2) Creciente participacin del sector institucional privado.
3) Ampliacin y diversificacin del cuerpo docente.
4) Aumento del nmero y variedad de los graduados.
Multiplicacin y diferenciacin de las institucionesMultiplicacin y diferenciacin de las
institucionesMultiplicacin y diferenciacin de las institucionesMultiplicacin y
diferenciacin de las instituciones
3. Mientras que en 1950 existan en Amrica Latina alrededor de 75 universidades, casi
todas ellas de carcter oficial o pblico (estatales o federales, nacionales, estaduales o
provinciales, financiadas por el erario nacional), alrededor de 1990 existen en la regin
300 universidades oficiales, cerca de 390 universidades privadas (que funcionan casi
todas sin recursos del tesoro pblico) y, en el nivel no-universitario, alrededor de 3.000
instituciones, 1.215 oficiales y 1.710 privadas (Cuadro N2). Puede concluirse, por lo
tanto, que en la mayora de los casos nacionales los sistemas son, de acuerdo a una
clasificacin del Banco Mundial (1993: 10) "diferenciados pblicos versus privados"; esto
es, sistemas donde coexisten lado a lado instituciones de los dos tipos, que a nivel
mundial aparecen como los predominantes entre los pases de ingresos mediano-altos.
3.1. En general, en todos los pases el modelo de universidad oficial o pblica sirve de

patrn de referencia para el resto de las instituciones universitarias. Entre las

universidades oficiales existe, sin embargo, un alto grado de diversidad, segn la
antigedad de las instituciones y su trayectoria de desarrollo; su tamao (nmero de
alumnos) y complejidad organizacional; su carcter nacional, regional, provincial o local y
la naturaleza de su dependencia administrativa; su emplazamiento en ciudades de
distinta dimensin y nivel de desarrollo; su mezcla de funciones de investigacin y
docencia y la diversidad de reas del conocimiento que cubren, etc. En su mayora,
estas universidades son de carcter pblico-estatal. En unos pocos pases, sin embargo,
se incluyen en este sector algunas universidades privadas que reciben aportes
permanentes y directos del estado.
3.2. Slo un selecto nmero de universidades (entre una y diez segn el grupo y
caractersticas de cada sistema nacional)1 pueden clasificarse como "universidades
complejas"; esto es, entidades que combinan actividades sistemticas y variadas de
investigacin y de docencia de pre y posgrado en un nmero significativo de reas del
conocimiento. En general, este tipo de universidades son entidades oficiales.
Excepcionalmente, unas pocas universidades privadas pertenecen a esa categora de
organizaciones complejas.

1Vermsadelanteprrafo7,acpite7.2.

3.3. Las dems universidades oficiales son exclusivamente docentes, con fuerte nfasis
en la formacin profesional. Pueden ser "universidades completas", que ofrecen carreras
en la mayora de las reas del conocimiento; "universidades incompletas", que slo
ofrecen programas en un nmero limitado pero diversificado de reas del conocimiento;
o "universidades especializadas", que concentran sus actividades docentes en una sola
rea (ciencias pedaggicas, agronoma, ingenieras o tecnologas, salud y ciencias
biomdicas, respectivamente). Existen en la regin, asimismo, unas pocas
"universidades especializadas" pblicas en su mayora que desarrollan investigacin
y ofrecen programas de posgrado.
3.4. Las universidades privadas, a las que nos referimos un poco ms adelante, son en
su gran mayora "universidades incompletas"; por lo general, salvo aquellas que reciben
aportes directos y permanentes del estado o son "especializadas", no incursionan en las
reas bsicas de investigacin ni ofrecen formacin en ciencias naturales, en ciencias
mdicas y en el nivel de posgrado.
3.5. En el nivel de las instituciones no-universitarias la diversidad de tipos institucionales
es todava mayor, existiendo institutos y escuelas politcnicas o tecnolgicas, centros e
institutos tcnicos, instituciones tcnico-profesionales, entidades aisladas y escuelas o

institutos normales, de formacin de maestros. Tal diversidad tiende a ser mayor en el

sector privado que en el pblico, pero tambin este ltimo se halla fuertemente
diferenciado segn niveles y tipos en algunos pases como la Argentina y Mxico.
Creciente participacin del sector privadoCreciente participacin del sector
privadoCreciente participacin del sector privadoCreciente participacin del sector
privado
4. No slo ha aumentado espectacularmente el nmero de instituciones privadas sino
que, adems, en varios pases como Brasil, Colombia, Chile, El Salvador y Repblica
Dominicana la mitad o ms de la matrcula de tercer grado se encuentra localizada en
instituciones de dicho sector. En varios otros pases como Mxico, Per y Venezuela
alrededor de un tercio o ms de la matrcula no-universitaria es ofrecida por instituciones
que pertenecen al sector privado (Cuadro N3). En general, puede estimarse que ms de
2 millones de alumnos cursan sus estudios en instituciones privadas de nivel universitario
y no universitario, de los cuales aproximadamente la mitad pertenece a Brasil.
4.1. Las instituciones privadas se caracterizan por su gran variedad, tanto si gozan del
estatuto de universidades como, especialmente, en el caso de las instituciones privadas
no-universitarias. Levy (1986) clasifica las universidades privadas latinoamericanas
segn el momento de su creacin y el carcter de las instituciones distinguiendo entre:
(i) universidades confesionales, en su mayora catlicas, habitualmente ms selectivas
desde el punto de vista acadmico que las dems instituciones privadas y, en
ocasiones, tambin ms fuertemente selectivas desde el punto de vista del
reclutamiento de sus alumnos. En su mayora se hallan preocupadas de crear una
tradicin acadmica. Varias existen ya desde hacia varias dcadas y algunas,
como ocurre en el caso de Chile con seis universidades catlicas y en el caso de
la Universidad Centro Americana (jesuita) de Nicaragua, gozan de un apoyo
permanente del estado;
(ii) universidades (o instituciones equivalentes) de lite, no confesionales, como
existen en Mxico, Venezuela, Colombia, Per y Chile; por lo general son
intensamente selectivas desde el punto de vista acadmico y social, estn
preocupadas de ofrecer una formacin de calidad y algunas gozan de apoyo
empresarial o de sus comunidades provinciales y se hallan bien conectadas a los
mercados de trabajo. Slo en el caso chileno existen tres universidades de este
tipo que reciben apoyo del tesoro pblico; y
(iii) universidades privadas de absorcin de demandas estudiantiles, creadas por
lo general durante las ltimas dos dcadas. Concentran su oferta de servicios
docentes en torno a un ncleo de carreras de alta demanda y bajos costos de
produccin y, en ocasiones, operan como verdaderas "fbricas de ttulos". Con
independencia de su estatuto jurdico, o incluso en algunos casos de las
disposiciones legales del respectivo pas, un grupo relativamente amplio de las

10

universidades privadas de este tipo acta en el mercado con fines de lucro,

hallndose fuertemente separada en ellas la propiedad de la empresa (en manos
de sus dueos) de la conduccin de los asuntos acadmicos, que es delegada en
una o ms personas que conforman la direccin institucional.
4.2. Desde el punto de vista de su desarrollo y cobertura acadmica, pueden encontrarse
entre las universidades privadas unas pocas instituciones "completas", una mayora de
instituciones "incompletas" y algunas "especializadas", junto a un nmero de
organizaciones que se halla recin en proceso de formacin. Existen, asimismo,
universidades privadas "complejas", entre ellas varias de lite en Colombia y Chile, y
algunas universidades catlicas en esos mismos pases y Brasil.
4.3. En cuanto a las instituciones privadas no-universitarias, existe una enorme variedad,
desde instituciones que ofrecen carreras profesionales que tambin son impartidas por
las universidades hasta instituciones de "ciclo corto", que forman tcnicos y especialistas
en cursos de dos o ms semestres. Por lo general, estas instituciones definen sus
actividades docentes en respuesta al mercado laboral y slo unas pocas son conducidas
"desde dentro", es decir, por la dinmica de los respectivos complejos cognitivoprcticos, caso en que habitualmente poseen una mayor identidad profesional. Entre
estas ltimas se cuentan algunas instituciones "especializadas", como institutos o centros
tecnolgicos ligados a la produccin, centros de formacin comercial, de entrenamiento
en alguna rama de la informtica, etc.
Ampliacin y diversificacin del cuerpo docenteAmpliacin y diversificacin del cuerpo
docenteAmpliacin y diversificacin del cuerpo docenteAmpliacin y diversificacin del
cuerpo docente
5. Los docentes de educacin superior han aumentado, entre los aos 1950 y 1990, de
alrededor de 25 mil a ms de 600 mil, sin que exista una informacin confiable sobre el
nmero de docentes que trabajan en instituciones no-universitarias (Cuadro N4). La
tasa de crecimiento del cuerpo acadmico ha sido tan alta en la regin que, como
muestra un estudio para el caso de Mxico, durante el perodo 1960-1992, se
incorporaron, en promedio, 9 docentes por da (Gil Antn et al., 1994: 29).
5.1. Del total estimado de docentes, slo una nfima fraccin (que puede conjeturarse no
supera el 10 por ciento y se halla concentrado principalmente en Brasil, Mxico,
Argentina, Chile y Venezuela) son profesores-investigadores con dedicacin a la
docencia de posgrado y a la investigacin, publicando regularmente en revistas
cientficas internacionales de corriente principal.2

2Deltotaldeartculoscientficosinternacionalmenteregistrados
originadosenAmricaLatinayelCaribeduranteelperodo19731984,los
investigadoresdeesoscincopases,queensumayorapertenecenalos
respectivossistemasuniversitariosnacionales,contribuyeronconun89por
cientodeesaspublicaciones(BID,1988).

11

5.2. Un nmero variable, de peso dominante o en cualquier caso significativo dentro de

cada pas, se desempea en funciones docentes dentro de las universidades oficiales,
hallndose agrupado en sindicatos o asociaciones gremiales que promueven la defensa
corporativa de sus intereses. En la mayora de los pases esta categora de docentes se
asimila al personal de la administracin pblica; un nmero importante, que segn los
casos puede fluctuar entre un 25 por ciento y hasta ms de un 75 por ciento, 3 se halla
contratado bajo el rgimen de dedicacin exclusiva o de jornada completa; y sus
miembros gozan habitualmente de diversos privilegios o "derechos adquiridos" y
participan mediante el voto en la formacin del gobierno de sus instituciones.
5.3. Los docentes del sector universitario privado, a su turno, se hallan segmentados
segn el grado de consolidacin, calidad y prestigio de las instituciones en que trabajan.
Habitualmente son contratados por tiempo parcial de dedicacin y se sujetan al derecho
laboral comn. Por lo general no participan en la designacin de las autoridades
institucionales y no gozan del derecho a la sindicalizacin o agremiacin.
5.4. Por ltimo, los docentes de tercer grado de nivel no-universitario siguen las
caractersticas de la divisin oficial/privado, en ambos casos habitualmente en
condiciones desmejoradas de trabajo, remuneracin y prestigio respecto de sus colegas
que trabajan en el nivel universitario. En el sector privado, estos docentes tienden a tener
altas tasas de rotacin en los puestos y frecuentemente se desempean en varias
instituciones simultneamente.
Aumento del nmero y variedad de los graduadosAumento del nmero y variedad de los
graduadosAumento del nmero y variedad de los graduadosAumento del nmero y
variedad de los graduados
6. En torno a 1950, se estima que las universidades de la regin graduaban anualmente
a un nmero no superior a 25 mil estudiantes, la mayora de ellos en las carreras de
derecho, educacin y medicina. Se calcula que en ese tiempo, el total regional de
titulados profesionales en la poblacin no superaba los 600 mil (CEPAL, 1968). En torno
a 1990, el sistema latinoamericano de educacin superior en su conjunto graduaba
anualmente a 700 mil estudiantes, de los cuales puede estimarse que un 75 por ciento
egresa de instituciones de nivel universitario. En la mayora de los pases, los diplomados
anuales de tercer grado representan alrededor de un 2,5 por ciento del respectivo grupo
de edad, existiendo un nmero de pases por debajo de ese promedio y dos que se
sitan por encima (Cuadro N5).
6.1. En la actualidad, los diplomados de los distintos pases (considerando los 16 para
los cuales existe informacin) provienen, en primer lugar, del rea de educacin; en
segundo lugar del rea de comercio y administracin; en tercer lugar del rea de ciencias
mdicas y de la salud, y en cuarto lugar del rea de ingenieras y tecnologas.4
3Conlaexcepcindelospasesmspobresdelaregin.
4Contabilizandolascuatroreasdemayorconcentracindediplomadosde
cadapas;noelnmeroabsolutodediplomadosporreasdelaregin.

12

6.2. A su turno, la matrcula de tercer grado se distribuye de manera tal que la mitad o
ms de los estudiantes se concentra en carreras vinculadas al sector de servicios de la
economa, fenmeno que es habitual asimismo a nivel internacional. En cambio, existen
diferencias entre pases en cuanto a la proporcin de la matrcula localizada en ciencias
naturales y matemticas, en ciencias mdicas y de la salud, en ingenieras y en
agronoma. Como muestra el Cuadro N6, la distribucin de la matrcula por reas del
conocimiento tiene poco que ver con el predominio de los sectores pblico/privado en los
distintos pases. Sistemas predominantemente pblicos pueden tener una alta matrcula
en derecho, ciencias sociales y del comportamiento, comercio/administracin y
educacin y humanidades, como sucede en los casos de Costa Rica y Cuba. A su vez,
pases con sistemas polarmente distintos, como son Cuba y Chile, poseen en comn
ciertos rasgos del perfil de distribucin de su matrcula, como la baja proporcin de
alumnos en ciencias naturales, matemticas y ciencias de la computacin.
Clasificacin de los sistemas nacionales de educacin superiorClasificacin de los
sistemas nacionales de educacin superiorClasificacin de los sistemas nacionales de
educacin superiorClasificacin de los sistemas nacionales de educacin superior
7. Como resultado de los procesos descritos, los sistemas nacionales de educacin
superior se han vuelto crecientemente complejos: son institucionalmente diferenciados
(segn niveles y carcter oficial/privado de los establecimientos); relativamente
masificados (segn las tasas brutas de escolarizacin alcanzadas); altamente
heterogneos (desde el punto de vista de las categoras institucionales, su selectividad
acadmica, la calidad de sus funciones docentes, etc.), y representan un significativo
costo para el erario de cada pas, que sumado regionalmente alcanz a alrededor de
7.000 millones de dlares en 1991.
7.1 Simultneamente, como producto de esos mismos procesos y de las polticas
aplicadas por los respectivos gobiernos durante el perodo de la expansin, 5 los distintos
sistemas nacionales han empezado a separarse de acuerdo a sus caractersticas de
tamao, grado de diferenciacin de su base institucional, grado relativo de masificacin y
predominio pblico/privado en la composicin de la matrcula. Adems, el peso relativo
de la poblacin estudiantil dentro de la poblacin total de cada pas y el grado de
desarrollo de stos (medido por el PBI real per cpita) (Cuadro N7), contribuyen
asimismo a determinar las caractersticas de cada sistema nacional, junto con sus
caractersticas ms generales de evolucin histrica.
7.2. En una primera aproximacin, empleando los criterios recin enunciados, los
sistemas nacionales de educacin superior de Amrica Latina pueden clasificarse en 6
grupos o categoras.6
5AesterespectovaseCourard(1993),Rama(1987)ylasrespectivas
entradasparacadapasenelprimertomodelaEncyclopediaofHigher
Education(1992).
6
No se incluye a Hait en la clasificacin, por tener caractersticas

13

Grupo A: Sistemas nacionales de gran tamao y complejidad. Comprende a sistemas

con una matrcula superior a un milln de estudiantes y con 500 o ms
establecimientos de educacin superior, fuertemente diferenciados segn niveles,
sectores, categoras y modalidades de dependencia administrativa. En este grupo
se encuentran los sistemas de Brasil, Mxico y la Argentina, tres pases con un
ingreso per cpita superior a 4.000 dlares. De los tres, el argentino es el ms
avanzado en su proceso de masificacin y el ms diversificado en cuanto a su
base institucional. Mxico y Brasil, en cambio, poseen sistemas que an no
alcanzan el umbral de una educacin superior masiva (15 por ciento del grupo de
edad respectivo). Los sistemas de la Argentina y Mxico son predominantemente
pblicos desde el punto de vista de la composicin de la matrcula, mientras que
el sistema brasileo es de predominio privado. Con todo, en los tres pases las
"universidades complejas" se encuentran entre las oficiales y, en el caso de Brasil,
a pesar de su carcter predominantemente privado en cuanto a la distribucin de
la matrcula, sin embargo las universidades oficiales (federales y estaduales)
tienen un peso incontrarrestable dentro del sistema. La Argentina posee un
nmero desproporcionadamente alto de instituciones pblicas no-universitarias,
debido principalmente a un alto nmero de institutos de formacin de maestros
primarios y profesores secundarios. De all resulta que mientras Brasil y Mxico,
poseen una institucin de enseanza superior por cada 200 mil habitantes, la
Argentina posea una por cada 26 mil habitantes. Estos tres sistemas renen
aproximadamente un 55 por ciento del total de la poblacin estudiantil regional y
gastan, combinadamente, cerca del 75 por ciento de los recursos pblicos
invertidos anualmente por los gobiernos en educacin superior.
Grupo B: Sistemas nacionales de tamao mediano-grande y avanzada
masificacin. Comprende a sistemas con una matrcula de 500 mil o ms
estudiantes, con una base institucional menos compleja y grados relativamente
avanzados de masificacin. En este grupo se encuentran los sistemas de Per,
Venezuela y Colombia. De los tres, el peruano es el ms avanzado en su proceso
de masificacin, a pesar de ser el pas con un menor grado de desarrollo relativo
del grupo, medido por el ingreso real per cpita. Colombia es un caso especial
dentro del grupo, no slo por poseer un sistema de neto predominio privado en
cuanto a la composicin de la matrcula, tanto a nivel universitario como no
universitario, sino adems por poseer una tasa ms baja de escolarizacin (justo
en el umbral de la masificacin) y una base institucional ampliamente
diversificada, con proliferacin de instituciones debido al nmero de entidades
privadas. As, mientras que Colombia posee 7 instituciones de educacin superior
por cada milln de habitantes, Venezuela tiene 5 y Per 2. Este ltimo pas posee
una significativa matrcula privada; adems, junto con Venezuela, son los dos
pases con un mayor nmero promedio de alumnos por universidad privada. Estos
tres sistemas renen un cuarto de la matrcula regional y participan en alrededor
especiales propias de un pas de extrema pobreza y un reducido sistema de
educacin superior.

14

de un 15 por ciento del gasto total anual en educacin superior.

Grupo C: Sistemas nacionales de tamao mediano y masificacin moderada.
Pertenecen a este grupo los sistemas de educacin superior de Chile, Cuba y
Ecuador, tres pases con distintos ingresos per cpita y sistemas organizados de
manera muy diferente desde el punto de vista del predominio pblico/privado, con
bases institucionales altamente diferenciadas para el tamao de su respectiva
poblacin estudiantil. sta se sita entre 200 mil y 300 mil alumnos. Pero mientras
en Chile la matrcula total del sistema es predominantemente privada, en el caso
de Cuba es exclusivamente pblica. Ecuador tiene un sistema de predominio
pblico pero con un significativo nmero de instituciones privadas. Chile, al igual
que Colombia en el grupo anterior, posee un sistema con "proliferacin de
instituciones" debido al peso de las entidades privadas; sus "universidades
complejas", sin embargo, se agrupan todas en el sector oficial, que adems
concentra gran parte de la matrcula de este nivel. En el otro extremo, Cuba posee
un sistema de base institucional ms simple, con pocas universidades pero un
buen nmero de instituciones pblicas de nivel no-universitario. As, mientras
Chile posee una institucin de educacin superior por cada 48 mil habitantes,
Ecuador tiene una por cada 91 mil habitantes y Cuba una por cada 210 mil
habitantes. Los tres sistemas considerados representan el 10 por ciento de la
matrcula regional y el 7 por ciento del gasto corriente anual.
Grupo D: Sistemas nacionales de tamao pequeo-mediano y masificacin
moderada. Comprende a sistemas con una matrcula que oscila entre 50 mil y 150
mil alumnos, cuyo ingreso per cpita es de alrededor de 2.500 dlares o inferior.
Son sistemas con una base institucional relativamente sencilla, con un nmero
menor a 10 universidades oficiales y la mayor parte de la matrcula concentrada
en ese sector. Pertenecen a este grupo los sistemas de Bolivia, Repblica
Dominicana, El Salvador y Guatemala. Poseen un grado de masificacin
moderado, con tasas de escolarizacin de entre el 15 y el 20 por ciento. Mientras
los sistemas de Repblica Dominicana y El Salvador son de matrcula
predominantemente privada, con un significativo nmero de instituciones de esa
naturaleza, los dos restantes son de predominio pblico y poseen un nmero
menor de establecimientos.
Grupo E: Sistemas nacionales pequeos en pases con alta incidencia de la
matrcula estudiantil en la poblacin. Comprende a sistemas cuya matrcula se
ubica entre 50 mil y 75 mil alumnos, en pases con un ingreso per cpita superior
a 3.000 dlares. Su base institucional es simple y homognea con neto
predominio del nivel universitario y, dentro de ste, de la o las universidades
oficiales. Poseen entre 1 y 3 universidades por cada milln de poblacin.
Pertenecen a este grupo los sistemas de Uruguay, Costa Rica y Panam. Los tres
tienen un nmero superior a 2.000 estudiantes por cada 100 mil habitantes y
tasas brutas de escolarizacin que oscilan entre el 20 y el 30 por ciento.

15

Grupo F: Sistemas de tamao menor con tasas bajas de escolarizacin terciaria.

Comprende sistemas con menos de 50 mil alumnos, tasas de escolarizacin
inferiores de alrededor de un 10 por ciento en pases con un ingreso per cpita
inferior a los 3.000 dlares. Pertenecen a este grupo los sistemas de Paraguay,
Nicaragua y Honduras. Todos tienen una proporcin menor de 1.000 alumnos de
tercer grado por cada 100 mil habitantes; bases institucionales poco diversificadas
y simples, con menos de 10 universidades y, por lo general, una o unas pocas
concentran la mayora de la matrcula. Estas ltimas son siempre entidades
oficiales.
8. Segn se desprende de la anterior clasificacin, la variable que ms fuertemente
incide sobre la diferenciacin y complejidad de la base institucional de los sistemas
nacionales es el tamao de la poblacin estudiantil atendida, por un lado y, por el otro,
una combinacin entre el grado de desregulacin del mercado privado de enseanza
universitaria y el grado de desarrollo alcanzado por el nivel no-universitario, el cual, salvo
excepciones significativas como ocurre en los casos de la Argentina, Cuba, Ecuador y
Venezuela es habitualmente de predominio privado. La tendencia a la "proliferacin
institucional" es mayor all donde el sector privado ha alcanzado una participacin ms
alta en la matrcula, como en los casos de Chile, Ecuador, Colombia y Brasil o donde,
como en la Argentina, existe un gran nmero de instituciones pblicas de nivel nouniversitario. En esos pases, la densidad institucional (nmero de instituciones por
poblacin) tiende a ser alta y la densidad estudiantil (nmero promedio de alumnos por
institucin) menor. El promedio de alumnos por institucin, segn los pases, es entre 7 y
1,25 veces mayor en el sector de las universidades pblicas que en las privadas. En
varios existe un nmero total de instituciones por tamao de la poblacin que slo se
compara a nivel mundial con sistemas como los de Estados Unidos, Japn y Filipinas,
pases con una alta densidad institucional; en cambio, el nmero de universidades
oficiales se sita en la mayora en torno al ndice de 1 por un milln de habitantes,
relacin que es casi el doble en Chile y Ecuador, y menos de la mitad en Brasil, Mxico y
Uruguay (Cuadro N8).
Modalidad comn de coordinacinModalidad comn de coordinacinModalidad comn
de coordinacinModalidad comn de coordinacin
9. A pesar de sus innegables diferencias, los sistemas de educacin superior de Amrica
Latina se han desarrollado teniendo en comn una misma modalidad de coordinacin.
Esta comprende el conjunto de dispositivos que regulan la relacin entre las
instituciones, en particular sus agentes ms influyentes (personal directivo, acadmicos y
sus asociaciones), el gobierno nacional y los mercados pertinentes (mercado estudiantil,
de acadmicos, mercado de financiamientos, mercado reputacional o de prestigios y
mercado de colocacin de diplomados o laboral). Los mecanismos de coordinacin
buscan asegurar un relativo orden entre las partes, y una adecuada capacidad de
respuesta frente a las demandas que provienen del medio externo.
10. Esquemticamente, puede describirse la modalidad tpica de coordinacin

16

prevaleciente en Amrica Latina mediante los siguientes rasgos comunes (Brunner,

1993a y 1994c; Schwartzman, 1993):
10.1. Control burocrtico. El estado proporciona el marco global de actuacin de las
instituciones, por lo comn estableciendo una legislacin que asegura un financiamiento
automtico a las universidades oficiales y su plena autonoma acadmica y
administrativa, sujetndolas a cambio a una serie de controles burocrticos preventivos o
a posteriori con el fin de garantizar la legalidad de los actos de autoridad y de las
decisiones de gasto.
10.2. Dualismo pblico/privado. Por la misma va legislativa, o de hecho, el estado
autoriza el funcionamiento en paralelo de un sector de instituciones privadas de
educacin superior, a las cuales excluye del financiamiento fiscal. En general, somete la
creacin de las universidades privadas a un proceso poltico-administrativo de
reconocimiento oficial que, con frecuencia, ha sido insuficiente para regular la dinmica
de "proliferacin" de este tipo de establecimientos.
10.3. Poder institucional-corporativo. El amplio grado de discrecionalidad de que gozan
las instituciones oficiales y privadas en este esquema, y el hecho de que las primeras
cuenten con un financiamiento asegurado por el estado con total independencia de su
desempeo, otorga grados variables pero significativos de poder a las instituciones que
componen el sistema. En el caso de las universidades oficiales sobre todo las de
carcter estatal o nacional y estadual dicho poder corporativo se expresa por dos vas
principales: (i) como un poder de negociacin, dentro de redes poltico-burocrticas,
investido en las autoridades universitarias; (ii) como un poder de presin sobre las
autoridades institucionales y gubernamentales de los sindicatos o gremios docentes. A
estas formas de poder de la corporacin suele agregarse, en algunos pases o
circunstancias locales, el poder de presin interna y de movilizacin externa de los
estudiantes. Esta forma de expresin del poder corporativo se ve amplificada en la
mayora de los pases de la regin por el modo predominante de concebir el gobierno
universitario; esto es, mediante alguna frmula de co-gobierno, con participacin de
docentes y estudiantes, a la cual suele asociarse, adems, la participacin de los
egresados (en la Argentina y Uruguay) o de los trabajadores y administrativos noacadmicos (en Mxico y Brasil).7 En el caso de las instituciones privadas, el poder
corporativo reside por lo general en los dueos de la entidad y es mayor hacia dentro de
las instituciones que hacia fuera, sobre el gobierno o la opinin pblica. Por lo general,
en estas instituciones no existe un poder sindical o gremial equivalente al de las
instituciones oficiales.
10.4. Matriz bsica. De este modo, puede decirse que la matriz bsica de coordinacin
de los sistemas latinoamericanos de educacin superior no corresponde a ninguno de los
cuatro tipos estudiados por Clark (1987) en el marco de un anlisis comparado de los
sistemas de los pases desarrollados. Dicha matriz no se ajusta, propiamente, ni a la
7EnlaArgentina,dosimportantesuniversidadesnacionales(Crdobay
Rosario)hanincorporadoalosnodocentesalgobiernoinstitucional.

17

forma de coordinacin poltica, ni a la burocrtica, profesional o de mercado. Tiene

elementos de los tres primeros tipos de coordinacin pero los combina de una manera
peculiar y deja fuera otros que son esenciales para la constitucin de esos tipos
(Schwartzman, 1993; Brunner, 1994c). As, por ejemplo, posee elementos de
coordinacin burocrtica, en la medida que se busca gobernar el sistema mediante leyes
y reglas pero, en general, los organismos centrales de administracin no tienen
capacidad de supervisar el cumplimiento de esas leyes y reglas o las aplican
discrecionalmente. Al final, el papel de la burocracia gubernamental se ve limitado a
cursar los fondos destinados por la ley de presupuesto a las instituciones, sin tener casi
ninguna ingerencia en la programacin y uso de esos recursos ni en la efectiva
coordinacin del desarrollo del sector oficial. Posee, asimismo, ciertos elementos propios
del tipo de coordinacin poltica, donde se busca constituir una "arena de negociacin"
de los diversos intereses que inciden en los sistemas de educacin superior, tanto del
gobierno, como del parlamento, de los partidos, de la opinin pblica, de las
asociaciones empresariales y de las propias corporaciones a travs de sus distintas
instancias de expresin. Pero en vez de existir, efectivamente, una "arena de
negociacin", en Amrica Latina esos diversos intereses tienden a ser acomodados al
margen del proceso democrtico, sin que exista un debate pblico transparente sobre los
asuntos de la educacin superior ni se hayan encontrado procedimientos para regular la
participacin de los diversos actores. Ms bien, lo que tiende a primar es la defensa de
intereses corporativos, facilitada por el hecho de que las instituciones no necesitan dar
cuenta de su gestin ante la sociedad; una actitud oscilante de los gobiernos que se
mueven entre los polos de la intervencin autoritaria y la total ausencia de polticas; y
unas formas perversas de "politizacin" del gobierno institucional que frecuentemente
llevan a trabar las decisiones o a una extrema rigidez de gestin. ltimamente puede
observarse una forma adicional de expresin corporativa de las instituciones en varios
pases de la regin, a travs de la actuacin colectiva de los autoridades universitarias
(en algunos casos solamente de las universidades oficiales y, en otros, del conjunto de
las instituciones universitarias). Las asociaciones nacionales de universidades o
consejos de rectores, en efecto, han pasado a jugar un papel creciente en la relacin
entre las instituciones y los gobiernos, fenmeno que abarca a sistemas tan distintos
como los de Brasil y Mxico, por un lado, y los de Ecuador, Chile y Nicaragua, por el otro.
Por ltimo, esa matriz bsica posee tambin elementos de lo que Clark llama
coordinacin profesional, que se expresara principalmente como ocurre con los
mandarines acadmicos franceses, los profesores alemanes, los dons britnicos o las
oligarquas acadmicas italianas a travs de su incidencia sobre las decisiones del
gobierno respecto al manejo del sistema. Debido a la heterogeneidad y segmentacin del
cuerpo docente en Amrica Latina, sin embargo, los elementos de coordinacin
profesional adoptan aqu expresiones distintas que, como vimos, se asemejan ms al
clientelismo burocrtico, la presin sindical-corporativa o la movilizacin polticaadministrativa de los docentes y de los representantes institucionales. Slo en la esfera
de las polticas y decisiones de investigacin cientfico-tecnolgico puede decirse que
existe una participacin de base profesional de los acadmicos, a travs de las
respectivas comunidades disciplinarias.

18

10.5. Papel del mercado. En todas partes, los mecanismos de mercado juegan algn
papel en la coordinacin de los sistemas de educacin superior. Coordinacin de
mercado, en el sentido de un tipo o modalidad de coordinacin que descansa en un
contexto competitivo de opciones con baja intervencin de una autoridad central, tal
como existe en los Estados Unidos, en cambio, no se conoce en Amrica Latina aunque,
desde 1980, la coordinacin del sistema chileno parece haberse movido en tal direccin.
De cualquier forma, todos los sistemas nacionales de la regin tienen algn grado
variable de coordinacin que es provisto por el juego de los mercados pertinentes.
10.5.1. Mercado estudiantil. Ambos tipos de instituciones oficiales y privadas, en los
distintos niveles que puedan existir en cada pas operan con libertad en el mercado de
demandas estudiantiles o mercado de consumidores. En la mayora de los casos
determinan autnomamente su oferta de programas, ttulos y grados, sin que exista
separacin entre el proceso de acreditar conocimientos y el de otorgar los certificados
que habilitan para el ejercicio de las respectivas ocupaciones. En algunos pases, las
universidades pblicas deben ajustar sus programas a un esquema de exigencias
mnimas centralmente dispuesto; en otros, las universidades privadas, durante su
proceso de reconocimiento oficial, deben solicitar una autorizacin para crear nuevos
programas. La competencia intersectorial en este mercado presenta sin embargo un
rasgo particular, que favorece a las instituciones oficiales. En efecto, cualesquiera sean
los criterios de admisin de los alumnos a las instituciones oficiales de acceso libre
(como en el caso de la Argentina) o selectivo (como en Brasil) lo habitual es que en
este sector los estudios sean gratuitos o el cobro de aranceles sea puramente simblico.
En cambio, las instituciones privadas cobran aranceles de matrcula que cubren el costo
efectivo de impartir las respectivas carreras. Slo en el caso de Chile, las universidades
oficiales cobran aranceles semejantes al promedio de las universidades privadas. Pero,
incluso en ese caso, los estudiantes inscritos en las universidades oficiales pueden
recurrir a un crdito fiscal para el pago de sus aranceles, derecho que no tienen los
alumnos que ingresan a las instituciones privadas. Slo en unos pocos pases, como en
Colombia por ejemplo, existe un rgimen de prstamos con fondos pblicos para
estudiantes que se matriculan en las instituciones del sector privado.
10.5.2. Mercado acadmico. Asimismo, las instituciones de educacin superior forman
ellas mismas, y deben actuar dentro, de un academic marketplace; esto es, un mercado
de posiciones y recursos humanos dispuestos a trabajar como docentes e
investigadores. En la mayora de los casos, puede observarse en Amrica Latina que
dicho mercado acadmico se encuentra severamente limitado por la concepcin y
prctica de un "funcionariado" docente (empleados pblicos), la rigidez de las posiciones
institucionales (inamovilidad y otros fueros y garantas), la escasa competitividad de las
remuneraciones dentro de este mercado (por efecto de disposiciones legales de
"isonoma salarial" y como resultado de las negociaciones sindicales), la natural
fragmentacin profesional del mismo, etc. An as, es posible constatar, especialmente a
partir de los aos ochenta y como efecto de la cada de los ingresos de las universidades
durante la dcada pasada, una serie de seales que indican la operacin subyacente de
mecanismos tpicos de mercado en este mbito, tales como la tendencia a introducir

19

remuneraciones diferenciales (legalmente o de hecho) a travs de polticas de incentivos

o la separacin de las remuneraciones segn funciones (de docencia e investigacin); el
establecimiento, para proteger a los investigadores y fomentar la investigacin, de fondos
concursables de proyectos (Chile, por ejemplo) o de una carrera del investigador o
sistema nacional de investigacin (Mxico y Venezuela); y diversas formas de
multiempleo que proliferan all donde las remuneraciones acadmicas caen por debajo
de cierto nivel y que rompen con la formalidad de la dedicacin exclusiva y la jornada
completa. Adicionalmente, a medida que se desarrolla el sector de instituciones privadas,
se amplan las posiciones acadmicas y en ocasiones empiezan a aparecer situaciones
de competencia, pudiendo observarse en varios pases que docentes del sector oficial
complementan sus ingresos prestando servicios por hora en instituciones privadas.
10.5.3. Mercado de recursos. Slo en pases con un fuerte sector privado de educacin
superior de numerosas instituciones, instituciones de calidad y con amplia cobertura
o donde el servicio pblico docente es pagado, sin que las instituciones dependan de
aportes fiscales automticamente concedidos por la ley de presupuesto, puede
propiamente hablarse de que la economa del sistema se halla coordinada por el
mercado de consumidores y que las instituciones compiten por recursos en un mercado
diversificado de fuentes de financiamiento. No es el caso de los sistemas
latinoamericanos, con la sola excepcin parcial, como se vio del sistema chileno.
Con todo, en ese pas y los dems de la regin como resultado de la restriccin del
gasto pblico en educacin superior las instituciones se estn viendo forzadas a
procurar recursos en un mercado ms diversificado de fuentes de financiamiento. No
slo recurren las instituciones en algunos pases, incluso las oficiales, con mayor
liberalidad al crdito bancario y, con autorizacin de los gobiernos, al crdito internacional
provisto por organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial
sino que, adems, compiten por recursos para la investigacin, venden diversos
servicios al gobierno y las empresas, introducen el cobro de matrculas en sus
programas de posgrado y realizan diversos actividades de extensin que buscan
financiar directamente. Una estimacin tentativa, sobre la base de la informacin
disponible para diversos pases, lleva a concluir que las instituciones oficiales captan en
la regin, en promedio, entre un 5 y un 10 por ciento de su presupuesto para gastos
corrientes de fuentes no-gubernamentales, con la excepcin de tres pases Chile,
Costa Rica y Colombia donde el cobro de matrculas solamente representa el 26 por
ciento, el 16 por ciento y el 10 por ciento del costo unitario en las instituciones pblicas
(Carlson, 1992: 10) (Recuadro N1).
10.5.4. Mercado reputacional. Del mismo modo, slo all donde existe una relativa
competencia entre las instituciones sobre la base de la calidad de sus programas, la
capacidad de captar alumnos, obtener recursos de fuentes diversificadas y pagar mejor a
sus profesores, puede propiamente hablarse de que existe una competencia por
prestigios. En general, en Amrica Latina el tipo de coordinacin imperante ha buscado
evitar o impedir este tipo de competencia, creando una jerarqua de instituciones por la
va administrativa o de la asignacin de los recursos pblicos. A pesar de ello, existen
diversas expresiones que apuntan hacia la formacin de un mercado de reputaciones

20

institucionales en varios pases. Ello se debe en parte al desarrollo de las instituciones

privadas, especialmente en aquellos pases donde algunas de stas han logrado un
slido desarrollo docente, y, tambin en parte, al hecho de que empieza a difundirse un
nimo evaluativo en las sociedades, de acuerdo al que se busca identificar las
instituciones de excelencia o, lo que es ms frecuente, los programas de mejor calidad
en un determinado campo disciplinario o profesional. Es posible prever que en los
prximos aos empezarn a surgir en varios pases rankings de prestigio institucional o
de facultades, departamentos o programas, con el objeto de proporcionar informacin a
los consumidores y de facilitar sus decisiones al elegir entre una oferta variada y
heterognea.
10.5.5. Mercado de trabajo. Por ltimo, las instituciones de educacin superior forman
personas que, en posesin de un grado o ttulo, se incorporan al mercado laboral con
expectativas de recibir una retribucin que no obtendran en caso de no estar en
posesin de esos certificados educacionales. Como muestra la informacin disponible, la
rentabilidad privada de los certificados de educacin superior sigue siendo alta en
Amrica Latina (Cuadro N9), lo que explica, en parte, la fuerte atraccin que ejercen los
estudios universitarios. Este mismo hecho ha llevado algunos a sostener que se estara
produciendo una "devaluacin" de los diplomas universitarios en el mercado laboral,
desvalorizacin que sera el resultado de la verdadera inflacin de graduados que han
experimentado ciertas carreras profesionales. Por el contrario, las tasas de retorno
privado calculadas para varios pases de Amrica Latina en torno a 1990 muestran que,
en pases pertenecientes a distintos grupos segn su grado de masificacin y con
diferente nivel de desarrollo, se mantienen en torno a un 20 por ciento (Cuadro N10).
En cambio, es posible que la rpida expansin de la masa de diplomados combinado
con la proliferacin de instituciones de escaso o ambiguo prestigio pudiera estar
incidiendo en una menor capacidad de los ttulos para discriminar habilidades y
conocimientos en el mercado. Por otra parte, las propias rigideces burocrticocorporativas que se introducen por va legal en los mercados de las profesiones y
semiprofesiones, reservando monoplicamente ciertos campos a quienes estn en
posesin de determinados ttulos universitarios o premiando dichos ttulos con
remuneraciones adicionales en la administracin pblica, presionan en favor de un
aumento de las vacantes, especialmente en ciertas carreras, contribuyendo a la rigidez
de la oferta docente de las universidades y a su excesivo nfasis profesionalista.
De modo que las relaciones entre las instituciones y los mercados laborales son
un factor permanente que interviene, para bien o para mal, en la coordinacin del
sistema, orientando la oferta de servicios educacionales, estimulando la valorizacin o
desvalorizacin de los certificados, impulsando el crecimiento diferencial de diversas
reas dentro de las instituciones e incidiendo sobre el propio mercado interno de
posiciones acadmicas.

21

RECUADRO N1
DIVERSIFICACIN DE RECURSOS Y NUEVAS MODALIDADES EN LA RELACIN
UNIVERSIDAD-INDUSTRIA EN LOS AOS NOVENTA
El tema de la vinculacin entre la universidad y la industria toma fuerza en los
aos noventa en Amrica Latina, en funcin de consideraciones novedosas que le dan
impulso. Se trata, en particular, de una tentativa de los gobiernos por ampliar las fuentes
de financiamiento extra-presupuestario de las universidades estatales, ya sea que ellos
provengan de otras fuentes estatales, o an mejor, de fuentes privadas.
Esta tentativa difiere significativamente de aquella propuesta en dcadas
anteriores y que tena como objetivo fundamental reforzar la capacidad de investigacin
cientfica y tecnolgica aplicada y facilitar la transferencia de los conocimientos y
habilidades localizados en el sector educacional hacia el sector productivo. Ella parta de
un modelo "estatista" de desarrollo y en los casos exitosos dio lugar a proyectos
ambiciosos de algunas grandes empresas estatales (con insumos privados) y centros de
avanzada en unas pocas universidades estatales, con amplia financiacin de los
gobiernos. La nueva tentativa es "privatista", en el sentido de abrir las posibilidades que
tienen instituciones universitarias de obtener fondos extra-presupuestarios (aunque ellos
provengan de la administracin municipal o de empresas estatales), mediante un uso
ms intensivo y diversificado de su equipamiento fsico y humano.
Otra diferencia fundamental radica en que, dentro del nuevo contexto, las
universidades adaptan su estructura administrativa, creando oficinas de desarrollo y
extensin, facilitando la formacin de fundaciones pblicas o privadas con su apoyo, y
en particular flexibilizando las normas que regulan la insercin y el pago de los
profesores/investigadores de forma tal de incentivar su contratacin dentro de proyectos
financiados por la industria. Si el modelo anterior estaba dominado por el financiamiento
estatal para generar la articulacin universidad-industria, el actual se caracteriza por un
crecimiento de la oferta universitaria de servicios para terceros. La gama de servicios
que se ofrece es mucho mayor, afecta a buena parte de la organizacin universitaria
(por ms que los casos exitosos se encuentren en algunas escuelas o institutos) y se
generaliza al conjunto de universidades estatales.
3
Coordinacin
y
complejidadCoordinacin
complejidadCoordinacin y complejidad

complejidadCoordinacin

11. Los sistemas de educacin superior de la regin han alcanzado, en distinto grado
segn su grupo de pertenencia, niveles crecientes de complejidad, los que difcilmente
puede ya ser manejados dentro del esquema de coordinacin surgido a comienzos de
este siglo y que an se mantiene en pie.
11.1. En la prctica, dicho esquema emergi en la etapa formativa de esos sistemas,
cuando su base institucional era predominantemente pblica y exclusivamente
universitaria y su cobertura era estrictamente elitaria, no alcanzando, en el mejor de los

22

casos, a 6 de cada 100 jvenes del grupo de edad y, en promedio, a una tasa de
escolarizacin inferior a un 2 por ciento.
11.2. La verdadera "revolucin de los nmeros" que experiment la educacin superior
latinoamericana a partir de los aos 1950 en trminos de poblacin estudiantil,
docentes, instituciones, programas y recursos slo pudo ser administrada bajo ese
esquema mediante la combinacin de estados cada vez ms ausentes de la
coordinacin de los sistemas pero que aumentaban el gasto pblico en el sector oficial,
junto con aceptar legalmente o de facto un mercado relativamente desregulado de
ofertas y demandas de servicios privados de enseanza superior. Los logros obtenidos
bajo esa forma de coordinacin son tan significativos como los problemas que gener.
12. Entre los primeros destaca la masificacin de la enseanza superior, la diversificacin
de la oferta de estudios, la formacin de una profesin acadmica y la instalacin, en un
ncleo de universidades de cada pas, de una capacidad de investigacin cientficotecnolgica y de formacin de posgrado. En cada nacin, dichos logros se han
alcanzado de manera ms o menos exitosa. En su conjunto, ellos determinan las
fortalezas que pueden tener los sistemas de educacin superior de la regin.
13. Simultneamente, esos mismos procesos llevados a cabo bajo esa forma de
coordinacin han generado innumerables problemas que estn en la base de la actual
percepcin de que la educacin superior latinoamericana enfrenta una severa crisis de
crecimiento y de adaptacin a las nuevas condiciones del desarrollo de los pases. Los
sntomas de esa crisis son variados y se expresan de diversa manera en cada pas. Sin
embargo, tienen expresiones comunes en todos, pudiendo agruparse en cuatro
categoras:
1) Sntomas de desajuste estructural de los sistemas.
2) Sntomas de parlisis institucional.
3) Sntomas de mal funcionamiento.
4) Sntomas de agotamiento del modelo de coordinacin.
La crisis de la educacin superiorLa crisis de la educacin superiorLa crisis de la
educacin superiorLa crisis de la educacin superior
Desajustes estructuralesDesajustes estructuralesDesajustes estructuralesDesajustes
estructurales
14. Los procesos de diferenciacin de los sistemas de educacin superior ocurridos
durante las dcadas recientes, especialmente en los ltimos veinte aos, han dado lugar
en casi todos los pases salvo aquellos de los grupos E (sistemas nacionales
pequeos en pases con alta incidencia de la matrcula estudiantil en la poblacin) y F

23

(sistemas de tamao menor con tasas bajas de escolarizacin) a una creciente

confusin de los lmites y tipos institucionales.
14.1. Niveles. La divisin binaria entre instituciones universitarias y no-universitarias,
formalmente impecable, no corresponde en la realidad a una lnea tajante de
demarcacin. En el caso de Brasil, por ejemplo, para ciertos efectos se emplea tal
clasificacin (distinguiendo entre universidades, federaciones y establecimientos
aislados) pero, desde el punto de vista de la duracin de los estudios, todos los
programas aparecen como conduciendo a diplomas de nivel 6 segn la clasificacin de
la Clasificacin Internacional Normalizada de la Educacin (CINE); esto es, programas
que llevan a un primer grado universitario superior o equivalente. Por otra parte, en la
mayora de los pases las propias universidades ofrecen algunos programas de nivel 5
que conducen a un diploma que no equivale a un primer grado universitario. En otros
casos, como en Chile por ejemplo, existen instituciones no-universitarias (los institutos
profesionales) que ofrecen programas conducentes a un ttulo profesional que para todos
los efectos acadmicos es equivalente al que confieren las universidades para las
mismas carreras.
De manera semejante a lo que ha ocurrido en los pases de la OECD (Teichler,
1988), se ha alcanzado por lo tanto en los sistemas latinoamericanos, un grado de
diferenciacin que ya no se compadece con la simple divisin binaria de dos niveles
institucionales, pudiendo encontrarse, dentro de cada categora, una gran diversidad de
tipos institucionales, tanto de universidades como de instituciones no-universitarias.
Desde este punto de vista, la escena de la educacin superior en Amrica Latina,
tomada en su conjunto, se parece ms al sistema de los Estados Unidos que a
cualquiera otro. Al igual que all, existe un nmero total de instituciones superior a las
tres mil, aunque en el caso de Amrica Latina los alumnos corresponden a un 60 por
ciento de la poblacin estudiantil de los Estados Unidos. Como en este pas, existen en
la regin centenares de instituciones que ofrecen carreras de nivel 6 del CINE, tanto
oficiales como privadas y, junto a ellas, ms de dos mil instituciones pblicas y privadas
que ofrecen carreras de ciclo medio y corto. Adems, igual que all, existen aqu
entidades aisladas o especializadas de formacin profesional y un nmero, que en el
caso de Amrica Latina es pequeo, de unidades acadmicas que ofrecen estudios de
posgrado conducentes a maestras y doctorados. Pero mientras que en los Estados
Unidos existe una clasificacin comnmente aceptada para el caso de las universidades,
en cambio, en Amrica Latina tal denominacin es usada para una heterognea variedad
de instituciones oficiales y privadas, cuyo tamao puede fluctuar entre ms de 200 mil
alumnos en un extremo hasta menos de mil alumnos en el otro, cuyas funciones pueden
ser altamente complejas o de extrema simplicidad, cuyos programas pueden abarcar en
su mayora estudios de nivel de licenciatura y posgrado o estar ntegramente dedicados
a unas pocas programas rutinarios de formacin profesional, y cuyos presupuestos
anuales oscilan entre ms de 300 millones de dlares y menos de uno.
14.2. Diversificacin. Tampoco resulta claro, a la luz de los antecedentes disponibles, que
la diferenciacin de la base institucional de los sistemas haya producido una efectiva
diversificacin de la enseanza superior en funcin de las demandas del mercado de

24

trabajo, de las dinmicas del crecimiento econmico y de los intereses ms variados de

una poblacin estudiantil en expansin. Segn Kerr (1991), los sistemas de educacin
superior deberan atender a la formacin de tres niveles de personal calificado, que l
llama, respectivamente, el nivel de los conocimientos superiores y cambiantes, de gente
que trabaja por su cuenta o supervisa a otros y que incluye la gama de actividades ms
sofisticadas en todos los campos, aquellas ms innovadoras y de mayor nivel intelectual
agregado, que Reich (1992) atribuye a un segmento de personal que denomina de los
"analistas simblicos"; el nivel de la competencia ocupacional establecida, donde las
personas trabajan bajo supervisin general en tareas de ejecucin y usando
conocimientos ms tradicionales (por ejemplo, los ingenieros aplicados, la mayora de los
contadores y abogados, etc.); y el nivel del personal que labora bajo supervisin
especfica empleando destrezas tcnicas de uso comn. Segn muestra el mismo Kerr,
existe en el contexto de los pases industrializados un "gran interrogante" sobre la
proporcin de personas que deben ser formadas en cada nivel. Atendiendo a la
experiencia internacional comparada, seala que en esos pases puede estimarse que
para aprovechar de manera efectiva a los profesionales del ms alto nivel de la actividad
intelectual, cada uno debe ir acompaado aproximadamente de cinco a diez personas
capacitadas en los otros dos niveles. Las cifras de California, para los tres niveles, son
respectivamente de 16 por ciento, 30 por ciento y 54 por ciento; en los Estados Unidos,
Japn y la ex Unin Sovitica, hacia finales de la dcada de 1980, la proporcin de
alumnos formados para el primer nivel de actividades fluctuaba entre un 10 y un 15 por
ciento. En Amrica Latina, en cambio, pareciera existir una excesiva concentracin del
esfuerzo educacional en la formacin profesional de personal de primer nivel, a travs de
programas universitarios de cinco o ms aos de duracin (como se desprende del
Cuadro N5), en tanto que se descuida o "privatiza" en general la formacin para los dos
restantes niveles. Adicionalmente, con la sola excepcin de Brasil, los sistemas
latinoamericanos de educacin superior cuentan con una dbil estructura de estudios de
posgrado para la formacin de personal del tipo "analistas simblicos", incluyendo
cientficos e ingenieros de investigacin y desarrollo.
Lo anterior obedece seguramente al prestigio tradicional investido en las
universidades y sus ttulos, as como al hecho de que una alta proporcin de los estudios
en carreras conducentes a la formacin de personal de segundo y tercer nivel son
pagados, mientras que el acceso a las universidades es en general abierto (no selectivo)
y gratuito en cuanto toca a las universidades oficiales.
Por otro lado, las polticas nacionales de educacin superior tienden a
concentrarse casi exclusivamente en las universidades, dejando de lado a las
instituciones no-universitarias. De esa forma, la diferenciacin de la base institucional de
los sistemas se ha producido en general al margen de cualquier diseo, lo cual ha
resultado en una progresiva segmentacin de los distintos niveles y una escasa
interconexin entre las distintas instituciones, dificultndose con ello la transferencia de
alumnos desde un nivel al siguiente.
14.3. Sectores. Aunque la distincin entre los sectores oficial o pblico, con sus diversos
niveles de dependencia administrativa (nacional o federal, estadual, regional, provincial y
municipal o local) por un lado, y privado por el otro, parece a primera vista ms ntida, en

25

la prctica existen diversas situaciones especiales donde ambos sectores se sobreponen

o distancian, de modo que la lnea que los separa es ms sinuosa que lo esperado. La
heterogeneidad del propio sector institucional privado, y su trayectoria de desarrollo que
en varios pases comprende un siglo o ms, contribuye a las dificultades de esa
demarcacin. En efecto, como sealan Baln y Garca de Fanelli (1993: 1) "el
surgimiento y la consolidacin de un sector privado de educacin superior en Amrica
Latina antecede con mucho al debate actual sobre la privatizacin, que tiene lugar en el
contexto de los programas de ajuste econmico y reestructuracin del estado de los
ltimos quince aos. En realidad, la fundacin de ese sector fue relativamente precoz
para estndares internacionales". Durante su desarrollo han aparecido diversos tipos de
instituciones, tanto de universidades privadas como de instituciones privadas de nivel nouniversitario, segn se vio ms arriba, y los gobiernos han empleado tambin diferentes
polticas para regular o desregular el crecimiento del sector. Como resultado existe hoy
un panorama institucional altamente heterogneo en este sector, con unos pocos rasgos
comunes: las instituciones privadas (sobre todo las universidades) tienden a ubicarse
geogrficamente en las regiones metropolitanas o ms desarrolladas de los pases; el
tamao de las instituciones tiende a ser pequeo, con un bajo nmero promedio de
alumnos; salvo escasas excepciones, estas instituciones son exclusivamente docentes
de pregrado; su oferta tiende a concentrarse en reas del conocimiento de alta demanda
y reducidos costos de produccin, donde los gastos en equipamiento y materiales de
enseanza son pequeos y existe una abundante provisin de personal docente; los
profesores son contratados generalmente por hora y su calificacin acadmica es menor
que la de los docentes del sector institucional pblico; su clientela tiende a ser
segmentada, de modo que mientras las instituciones de lite reclutan a estudiantes de
hogares con ingresos altos las dems instituciones sirven a una clientela ms amplia,
pero siempre en condiciones de pagar los aranceles; y su financiamiento proviene casi
exclusivamente del cobro de matrculas.
Estos rasgos, propios de la dinmica de desarrollo de las instituciones privadas,
explican que mientras las universidades del sector slo tienden a replicar ms
concentradamente el modelo de oferta de servicios docentes de la universidad pblica
sin constituir una verdadera fuente de diversificacin e innovacin en los sistemas, en
cambio, las instituciones privadas no-universitarias, al mantenerse ms cerca de la
demanda de jvenes que aspiran a incorporarse rpidamente al mercado de trabajo,
tienden a ofrecer una mayor variedad de formaciones y pueden ser ms sensibles a los
cambios en los mercados de trabajo.
14.4. Balance. En suma, desde el punto de vista estructural se percibe que los sistemas
de los pases que pertenecen a los grupos A, B, C y D que son los ms complejos y
cuentan con bases institucionales ms diferenciadas carecen de una adecuada
arquitectura o diseo organizacional, crecen inorgnicamente, con un sesgo favorable a
las universidades, y sin que pueda estimarse que la aguda diferenciacin producida haya
redundado en una efectiva diversificacin de cara a las necesidades de la economa, de
las dinmicas del mercado de trabajo y de las expectativas de los jvenes que aspiran a
cursar estudios superiores.

26

Parlisis institucionalParlisis institucionalParlisis institucionalParlisis institucional

15. Sntomas de una progresiva parlisis institucional se perciben con nitidez en varios
pases, pudiendo adoptar distintas expresiones. En el caso de muchas universidades
oficiales metropolitanas o localizadas en regiones o provincias, un perodo
relativamente largo de restricciones presupuestarias (durante los aos ochenta) hizo caer
las inversiones en infraestructura, bibliotecas y equipamiento; las remuneraciones
pagadas a la mayora de los docentes son bajas y en algunos pases se ha ido
produciendo cierta rigidez de las posiciones acadmicas y un envejecimiento de los
planteles docentes; la organizacin acadmica de facultades y escuelas ha tendido a
burocratizarse y, all donde existen departamentos, stos muchas veces no funcionan;
los programas de enseanza permanecen inalterados durante largos perodos a pesar
de la constante renovacin de los conocimientos en las diversas disciplinas y de los
cambios que estn ocurriendo en los mercados de trabajo profesional; los tradicionales
mtodos pedaggicos de "lecciones frontales" al nivel del pregrado perviven incluso en
situaciones donde los alumnos se han multiplicado hasta no encontrar cabida en las
salas de clases (Schwartzman, 1991; Courard, 1992).
16. Adems, como se indic anteriormente, las universidades oficiales no han
descubierto hasta el presente una forma de gobierno que combine un grado suficiente de
legitimidad interna y de eficacia, hallndose la mayora de ellas trabadas por un modelo
de co-gobierno burocratizado que es altamente sensible a las presiones corporativas de
los sindicatos o agremiaciones docentes y del personal no-acadmico. Asimismo, deben
actuar dentro de un marco de restricciones legales y administrativas que,
frecuentemente, introducen un grado adicional de ineficiencia, sin por otro lado servir
como efectivos controles de calidad o como mecanismos de coordinacin del sector
pblico institucional.
17. En el otro sector, las instituciones privadas ms complejas y selectivas, de mayor
calidad por ende, aunque han logrado soluciones ms eficaces desde el punto de vista
de su gobierno interno y que tienden, en ocasiones, a ser ms eficientes y tener una
mejor gestin financiera y acadmica, entre otras cosas por su mayor independencia
frente a controles burocrticos del estado y un rgimen laboral ms flexible, sin embargo
suelen aparecer como verdaderos "enclaves elitarios" dentro del sistema. Atienden a una
poblacin numricamente pequea y reclutada casi exclusivamente de entre los sectores
de mayores ingresos de la sociedad. Adems, a diferencia de las instituciones oficiales,
que son de carcter pluralista, estas otras instituciones poseen frecuentemente una
marcada identidad confesional o ideolgica lo que las coloca en una situacin
especial, pudiendo restarle proyeccin cultural a su funcin educativa dentro de la
sociedad.
18. Por su parte, las instituciones privadas que operan principalmente como un
dispositivo de absorcin de demandas estudiantiles y de certificacin educativa, que son
la mayora dentro de este sector, tienden por lo general a tener un dinamismo
exclusivamente vinculado a esas demandas, sin preocuparse mayormente por la calidad

27

del servicio que ofrecen. Su rgimen de financiamiento, basado nicamente en el pago

por los alumnos de un arancel de matrcula, impide que puedan transformarse en
instituciones ms complejas; no les permite asumir funciones de investigacin o,
siquiera, de cultivo de una mayor erudicin, y las limita a trabajar con un cuerpo docente
compuesto slo por docentes de dedicacin horaria ("profesores-taxi") que circulan entre
varias instituciones atendiendo un numeroso recorrido de cursos, pruebas y exmenes.
Las instituciones de esta categora tienden, adems, a restringir su oferta a aquellas
carreras con una demanda segura y un bajo costo de produccin, transformndose
rpidamente en entidades rutinizadas, verdaderas "fbricas de certificacin".
Mal funcionamiento de los sistemasMal funcionamiento de
funcionamiento de los sistemasMal funcionamiento de los sistemas

los

sistemasMal

19. Tanto autoridades pblicas nacionales, como diversos analistas (ICFES, 1990) y
algunas agencias internacionales, especialmente en el caso del Banco Mundial (Banco
Mundial, 1993; Winkler, 1990), han manifestado que la crisis de los sistemas expresa,
adems, claros sntomas de mal funcionamiento. Ello se observa principalmente en tres
dimensiones: escasa calidad de los procesos y productos, baja equidad de los sistemas
y abundantes problemas de eficiencia interna.
20. Calidad. En relacin al primer aspecto, se ha sostenido (Schwartzman, 1990), que la
cuestin de la calidad acadmica surge como una preocupacin relativamente reciente
en Amrica Latina. Expresara las inquietudes de distintos actores vinculados al campo
de la educacin superior.
20.1. Las profesiones tradicionales. Mdicos, abogados e ingenieros, que constituyen la
base del modelo clsico de la universidad formativa de las "grandes profesiones" en
Amrica Latina, reaccionan frente a lo que perciben como un deterioro generalizado de la
enseanza universitaria producto de la rpida masificacin, los bajos niveles de
escolarizacin de los ingresantes, el descrdito de las prcticas pedaggicas
convencionales, y la inflacin de los certificados educacionales.
20.2. Los estudiantes y sus familias. Su percepcin es que la educacin superior ya no
proporciona a los jvenes las mismas garantas de empleo y prestigio que antao. En las
capas altas, dicha reaccin se ve agudizada frente a la incapacidad de que acusan a las
viejas universidades pblicas para formar a las lites, tarea que empieza a ser
encomendada a unas pocas universidades privadas. Por el contrario, los nuevos
sectores sociales emergentes, a medida que acceden a la educacin superior, satisfacen
parcialmente sus anhelos de movilidad intergeneracional, pero sus hijos experimentan la
frustracin de no encontrar muchas veces cabida en el mercado debido al bajo nivel
atribuido a sus ttulos o a la intensa competencia entre los numerosos diplomados que
egresan de las instituciones.
20.3. Acadmicos y cientficos. Para ellos, la mala calidad de la educacin superior
latinoamericana se manifiesta, antes que todo, en la escasa difusin de las posiciones

28

acadmicas ligadas a la investigacin, en la proliferacin de centros universitarios

puramente docentes, en la falta de condiciones y estmulos adecuados para desarrollar
su trabajo y en la existencia de slo un escaso nmero de programas de posgrado de
buen nivel, donde desearan ejercer la enseanza.
20.4. Los nuevos maestros de tercer nivel. La masificacin y diferenciacin de la
enseanza superior ha hecho surgir una nueva (semi)profesin acadmica, poblada por
docentes que trabajan a tiempo parcial en centenares de instituciones de diverso nivel y
que reciben un tratamiento y gozan de un status por completo distinto al de los antiguos
catedrticos de las viejas profesiones y al de los acadmicos modernos que se
desempean simultneamente en la investigacin y la enseanza. Como se vio, los
docentes de tercer nivel superan en Amrica Latina, actualmente, el nmero de 600 mil,
habindose estimado que no ms de un 10 por ciento pertenece a la lite, aquella que
investiga, ejerce la docencia en programas de posgrado y recibe reconocimiento
acadmico, social y econmico suficiente por las funciones que desempea. Para el
grupo mayoritario de los maestros de tercer nivel, los problemas de calidad estn
indisolublemente ligados a su propio e inestable estatuto, a las bajas remuneraciones
que perciben, al escaso apoyo que encuentran y a las condiciones deterioradas en que
frecuentemente deben actuar. Su identidad con la disciplina o la profesin suele ser baja
y, en muchos casos, sus asociaciones sindicales o gremiales apenas llegan a
preocuparse por algo ms que de los aspectos burocrticos y econmicos de la carrera
docente.
20.4. Agentes externos. Las expectativas exgenas respecto a la calidad de los
productos de la educacin superior no han sido ni demasiado variadas ni han tenido
suficiente intensidad en la regin, por lo menos hasta hace pocos aos. Sin embargo,
durante los ltimos aos las empresas han empezado a manifestar su descontento con
la formacin de los profesionales y tcnicos que deben contratar; los usuarios de
servicios profesionales empiezan poco a poco a manifestarse cuando ven frustradas sus
expectativas de recibir un servicio de calidad, y los medios de comunicacin se
preocupan ahora, aunque slo sea incipientemente, por la calidad y pertinencia de las
actividades que desarrollan las instituciones.
20.5. Los gobiernos. Aunque usualmente carecen de polticas para conducir el desarrollo
de los sistemas, limitndose a transferir recursos fiscales y a responder a las
contingencias y presiones ms inmediatas, resulta evidente que, sobre todo a partir de la
dcada pasada, algunos gobiernos han empezado a preocuparse seriamente por la
eficiencia del gasto que realizan en la educacin superior, por la proliferacin de
instituciones y por la ausencia de regulaciones que permitan garantizar la solidez y
calidad del sistema (Recuadro N2).

RECUADRO N2
VOCES OFICIALES DE DESCONTENTO
Segn el Subsecretario de Educacin Superior e Investigacin Cientfica de Mxico,

29

"muy pocos mexicanos estn satisfechos con el quehacer actual de las instituciones de
educacin superior. La mayora exige mejoramiento en la calidad y ampliacin en la
cobertura. Los reclamos vienen desde dentro y desde fuera del sector educativo y lo
nico que vara son las formas de expresarlos (...) En lo esencial hay coincidencia: es
necesario que las universidades y dems instituciones de educacin superior atiendan y
entiendan lo que los otros sectores de la sociedad esperan de ellas. En sntesis, la
eficacia de las instituciones de educacin superior est en duda" (Gago, 1989).
Por su lado, la Secretaria Nacional de Educacin Superior del Brasil exiga, a inicios del
ao 1992, medidas audaces:
"En primer lugar es necesario liberar a las universidades de sus amarras burocrticas,
concedindoles autonoma plena en la gestin de sus recursos, en el establecimiento de
la carrera docente y administrativa, en la determinacin del nivel salarial de su personal.
Es preciso que ellas sean liberadas para as poder exigirles un desempeo mejor. En
segundo lugar, es preciso establecer un nuevo sistema de financiamiento en el cual los
recursos no sean determinados bsicamente por el nmero de profesores y funcionarios
que una universidad logr acumular si no por el nmero de alumnos que admite y que
forma, por el desarrollo de sus actividades de investigacin y por los servicios que
presta" (Durham, 1992).
En Colombia, el Director del ICFES (Palacios, 1990: 11), adverta ese ao que:
"permanecer en una actitud conformista e inercial significa quedarse atrs, entrar en
franco deterioro. En consecuencia los patrones para evaluar la educacin superior
deben modificarse. En la actualidad se pide a la universidad mayor calidad cientfica,
tico-social y poltica, acorde con la marcha de los tiempos, de suerte que los objetivos
que se le tracen, la administracin de sus recursos, sus actuaciones, pero sobre todo
que sus "productos" (llmense nuevos conocimientos, profesionales egresados o
servicios a la comunidad) sean socialmente productivos y eficientes. Ello no significa
que sean rentables para las instituciones, sino ante todo que guarden armona con los
grandes objetivos nacionales, como la superacin de la injusticia y la discriminacin
social. Un hecho central de la educacin superior en todo el mundo es su carcter
crecientemente costoso. Esto plantea a los dirigentes de la educacin colombiana el
reto de la eficiencia, tanto en el uso de los recursos puestos a su disposicin, como en
el diseo del sistema, de modo que sus productos (formacin, investigacin, servicios a
la comunidad) respondan cualitativa y cuantitativamente a los objetivos del bienestar
general y al desarrollo social".
Por ltimo, el Ministro de Educacin de Chile seal en mayo de 1990:
"En la actualidad, nuestro sistema de educacin superior crece inorgnicamente, sin
mayor coordinacin entre sus partes ni con el resto de la sociedad. (...) En este contexto
pensamos que lo ms importante es definir una nueva relacin entre el sistema de
educacin superior en su conjunto y el estado, que combine adecuadamente la
independencia de las instituciones de educacin superior y el legtimo inters pblico
comprometido en este mbito. (...) No aspiramos ni postulamos a una regulacin de
carcter burocrtico del sistema de educacin superior. Todo lo contrario. (...) Es
necesario proveer a la educacin superior con los estmulos necesarios para el
surgimiento de un clima emprendedor y de innovacin que vuelva a las instituciones
ms sensibles a las demandas de su medio, llevndolas a interactuar ms activamente

30

21. Equidad. En relacin al segundo aspecto, se ha constatado en el sector oficial que la

combinacin entre educacin gratuita y financiamiento pblico automticamente
asegurado es explosiva desde el punto de vista de la equidad. Para Amrica Latina en su
conjunto se estima que en 1987 un 50 por ciento del subsidio pblico a la educacin
superior beneficiaba a alumnos provenientes del quintil ms alto en la distribucin del
ingreso. En contraste, los estudiantes provenientes de hogares ubicados en el quintil
ms bajo apenas reciban el 5 por ciento de ese subsidio. O sea, los alumnos ricos se
beneficiaban 10 veces ms del subsidio que los alumnos pobres. Adems, se ha
estimado que alrededor de un 40 por ciento de dicho subsidio proviene del cobro de
impuestos no progresivos a la compraventa de mercancas, que afecta
desproporcionadamente a los sectores de menores ingresos y con escasa
representacin en la enseanza superior (Carlson, 1992: 14). Lo dicho significa que, en
la prctica, una alta proporcin de los alumnos del sector pblico universitario,
proveniente de los tres quintiles superiores de la distribucin del ingreso, recibe sin costo
directo su educacin superior y obtiene, ms adelante, significativas ventajas monetarias
y no-monetarias a lo largo de su carrera ocupacional. Slo una reducida proporcin de
alumnos de bajos ingresos (provenientes de los dos quintiles inferiores) se beneficia con
ese mismo tratamiento preferencial. Segn un reciente estudio del Banco Mundial (1993:
6), mientras en Amrica Latina slo un 15 por ciento de la poblacin est compuesta por
empleados "de cuello y corbata", sus hijos representan el 45 por ciento de la matrcula de
la enseanza superior (Recuadro N3).

31

RECUADRO N3
MUESTRAS DE INEQUIDAD
En el caso de la Argentina se estima que el ao 1989 un 85,4 por ciento de la
matrcula de la Universidad de Buenos Aires pertenece a jvenes provenientes de
familias con categoras ocupacionales asociadas a las clases media, media alta y alta;
en tanto que un 12,3 por ciento pertenece a familias con categoras ocupacionales
asociadas a la clase de menores recursos (Piffano, 1992: 162).
En el caso de Brasil, entre los alumnos de las universidades federales, un 18 por
ciento de los estudiantes proviene de hogares con un ingreso mensual inferior a tres
salarios mnimos, un 37 por ciento de hogares con un ingreso mensual de entre 4 y 10
sueldos mnimos mensuales y el 45 por ciento restante de hogares con 11 sueldos
mnimos mensuales o ms, todo esto comparado con una participacin del ltimo grupo
de hogares que alcanza apenas a un 10 por ciento del total de hogares (World Bank,
1991).
Se estima que en Colombia un 66 por ciento del alumnado de educacin
superior proviene de familias ubicadas en los tres deciles superiores del ingreso,
mientras que slo un 12 por ciento proviene de hogares pertenecientes a los tres deciles
inferiores (Carlson, 1992: 14).
En el caso de Chile, donde la educacin superior es pagada, slo un 5,8 por
ciento del quintil de ingresos ms bajos, entre 18 y 24 de aos de edad, y un 8,2 por
ciento del quintil inmediatamente siguiente de ese mismo grupo de edad, se
encontraban matriculados en 1990 en la educacin superior (MIDEPLAN, 1991: 21). Las
ocho universidades tradicionales (pblicas) captan preferentemente alumnos de estratos
altos y medios-altos (39 por ciento proviene del quintil V; 63,5 por ciento de los quintiles
IV y V). Las universidades pblicas regionales, en cambio, tienen una proporcin de un
28,8 por ciento de alumnos provenientes del 40 por ciento de hogares ms pobre. Las
universidades privadas, a su turno, captan principalmente alumnos de estratos altos (un
72,1 por ciento proviene del quintil V) (Larraaga, 1992: 11). Por su lado, se ha estimado
en el caso chileno que, para el ao 1986, slo un 25 por ciento del aporte fiscal directo
concedido a las universidades pblicas beneficiaba al 60 por ciento ms pobre de la
sociedad; otro estudio muestra que el 20 por ciento inferior en la distribucin del ingreso
slo captaba un 6 por ciento de esos recursos (Brunner & Briones, 1992: 30), lo cual a
pesar de todo est por encima del promedio latinoamericano.
En el caso de Mxico, un estudio muestral de los estudiantes de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) muestra que la poblacin estudiantil perteneca
el ao 1983, en trminos generales, a sectores medios urbanos, ubicados
fundamentalmente en el comercio y los servicios; mayoritariamente (un 45,9 por ciento
del total) proviene de familias de trabajadores asalariados ocupados en esos sectores,
mientras que un 24,8 por ciento son hijos de profesionales, pequeos empresarios y
funcionarios medios y un 13,2 por ciento provena de familias presididas por
comerciantes en pequea escala. Los hijos de obreros industriales y trabajadores
agrcolas eran 8,8 por ciento y 1,8 por ciento, respectivamente. Un 3,0 por ciento son
hijos de altos funcionarios y gerentes (Gilardi, 1991: 116-7).
Por ltimo, se ha estimado que en Venezuela, el ao 1986, un 29,5 por ciento de
los ingresados a primer ao en las universidades pblicas provena de los dos quintiles
inferiores. En cambio, en las universidades privadas, un 60,9 por ciento de sus alumnos
proviene
de familias pertenecientes a los dos quintiles ms ricos (Navarro, 1991).
5

32

22. Eficiencia interna. En relacin con el tercer aspecto, existen incontables seales que
llevan a pensar que el grado de eficiencia interna de las instituciones oficiales (medido
por las tasas de graduacin y el tiempo demandado para producir un graduado) es baja.
Por ejemplo, se estima que en Venezuela el subsistema universitario pblico demora en
promedio 16 aos para producir un graduado, o sea, el fisco debe desembolsar tres
veces el costo ideal por graduado (Wolff & Brunner, 1992: 4), situacin que es similar en
el caso de las universidades oficiales de Nicaragua (Brunner y Eduards, 1994). Por su
parte, en Chile, las instituciones oficiales ocupan en promedio 9,2 aos para formar
graduados cuyas carreras, nominalmente, exigen una duracin de 5 aos, costando el
proceso formativo cerca de dos veces el valor ideal (Brunner & Briones, 1992: 27). En
otros sistemas pblicos, en tanto, con una provisin relativamente ms abundante de
recursos pblicos, como es el caso del Brasil, se observa que el gasto pblico por
alumno de las instituciones federales puede llegar a cifras consideradas
comparativamente como exorbitantes (ms de 8.000 dlares), versus un gasto pblico de
alrededor 1.400 dlares en Chile, Costa Rica y Venezuela y un gasto promedio inferior a
1.000 dlares para el conjunto de los pases de la regin, exceptuado Brasil.
La reducida eficiencia y altos costos de los graduados se explica, en parte, por las
altas tasas de desercin que a su vez son producto de la baja selectividad de los
sistemas de ingreso a la universidad pblica, la mala calidad de la formacin de nivel
secundario y al hecho de que un nmero creciente de alumnos, junto con estudiar,
trabajan. Asimismo, incide el hecho de que en las instituciones pblicas las razones
alumno/docente y docente/personal administrativo son relativamente bajas; esto es, los
docentes trabajan con pocos alumnos y existen numerosos administrativos en proporcin

33

a los docentes. Adems, influye el hecho de que los docentes han conseguido, en
diversos pases, situaciones de privilegio, como se muestra en el Recuadro N4 para el
caso de Venezuela. Algo similar ocurre en las instituciones oficiales en relacin con el
personal no-docente. Por ejemplo, el Rector de la Universidad Nacional de Crdoba
informaba hace algn tiempo que esa institucin "destina el 50 por ciento de su
presupuesto al pago de los salarios de los no-docentes; con el otro 50 por ciento se
pagan los sueldos docentes". En esa universidad, "los sueldos para la administracin
duplican los sueldos para la docencia". Segn esa misma autoridad universitaria, al
momento de asumir su cargo, en el rea del rectorado de su institucin se encontraban
empleadas 1.007 personas que se distribuan as: personal de ejecucin 27, personal de
supervisin 417 y personal superior 563 personas (Delich, 1990: 69).

34

RECUADRO N4
ACADMICOS VENEZOLANOS
Segn reporta Albornoz (1993), en Venezuela los cargos acadmicos se
encuentran plagados de privilegios, conseguidos mediante sucesivas negociaciones
sindicales. Los docentes reciben su sueldo y variadas ventajas adicionales: pago al ao
del equivalente a unos 18 meses; subsidio por hijos menores de 21 aos y, en caso de
ser estudiantes, hasta los 25 aos; subsidio por el marido o la esposa en caso de
trabajar ambos en una universidad oficial o en distintas universidades de ese tipo;
seguro mdico de cobertura amplia. Desde el ao 1974, de acuerdo con el "acta de
convenio" de la negociacin sindical de ese ao, la carga de trabajo del docente se
encuentra detallada cuidadosamente. Un profesor no puede impartir ms que doce
horas semanales de clase, no puede trabajar ms que ocho horas diarias y cada hora
trabajada despus de las 18 horas cuenta como dos. La carga lectiva fue reducida
posteriormente a 9 horas semanales y se estima que actualmente es de seis horas. Los
docentes gozan de 30 das de vacaciones anualmente. Segn Albornoz, un profesor
universitario venezolano trabaja cada ao un quinto del tiempo laboral de un profesional
contratado por la industria petrolera.
Cada clase lectiva tiene una duracin de 50 minutos y no puede tener ms de 50
alumnos cuando se trata de clases tericas; 15 en el caso de laboratorios o seminarios y
25 alumnos en una clase de idiomas.
Todo miembro del personal docente tiene derecho a un cubculo de no menos de
5 metros cuadrados. Adems, tiene acceso a materiales de trabajo y, desde hace poco,
a un bono para adquirir libros. Cada siete aos el profesor goza de un ao sabtico y,
durante el perodo del auge econmico venezolano, l y su familia podan reclamar
pasajes areos para viajar prcticamente a cualquier destino, provisto que el profesor
pudiera justificar una invitacin.
Los sueldos acadmicos son fijados mediante un acta de convenio que tiene
validez para todo el personal perteneciente a una misma categora. La mayora de los
docentes, una vez ingresados a la carrera, ocupan su cargo a perpetuidad, pudiendo
ejercer ocupaciones paralelas fuera de la universidad, incluso en el caso de los
profesores de "dedicacin exclusiva", por falta de control administrativo.
Al retirarse, un docente recibe el 100 por ciento de su remuneracin. El retiro se
produce tras 25 aos de trabajo en la universidad, lo cual significa que la jubilacin
puede obtenerse a los 50 aos de edad. En ese momento el docente recibe una suma
de retiro, no tributa por el resto de su vida y puede ser contratado por jornada completa
en otra universidad. Incluso, hay casos de personas que logran reunir dos jubilaciones
de distintas universidades.
Los profesores que son contratados en ciertas posiciones (rectores de otras
universidades, parlamentarios, ministros, embajadores) gozan de la llamada
"excedencia activa", en virtud de la cual se les mantiene en la nmina de la universidad.
Aunque no perciben una remuneracin, el tiempo transcurrido en esos cargos cuenta
para
efectos de su jubilacin.
6

35

Agotamiento
del
modelo
de
coordinacinAgotamiento
del
modelo
de
coordinacinAgotamiento del modelo de coordinacinAgotamiento del modelo de
coordinacin
23. Lo dicho hasta aqu lleva a concluir que se ha producido un verdadero agotamiento
del esquema de coordinacin vigente entre las instituciones, el gobierno y los mercados
pertinentes. Como se vio antes, dicho modelo gira en torno a un estado relativamente
ausente pero benevolente en la asignacin de recursos fiscales al sector de instituciones
oficiales y a un mercado relativamente desregulado en el caso de las instituciones
privadas.
24. Segn sealan diversos estudios, el eje o pivote de dicho esquema de coordinacin
consiste en el empleo de un dispositivo semi-automtico para la transferencia de
recursos pblicos al sector de instituciones oficiales, basado en asignaciones anuales
fijas que se hallan determinadas por la ley o consagradas por la prctica. En general, se
emplea este mecanismo combinado con un dispositivo negociado de incrementos
anuales cada vez que el ciclo econmico y las polticas fiscales permiten otorgar un
aumento en relacin al presupuesto del ao anterior. De hecho, tanto el monto principal
como los incrementos son distribuidos en funcin del presupuesto que ha correspondido
a cada universidad el ao anterior, prctica que a la larga genera un patrn relativamente
estable de reparticin de los recursos pblicos entre las universidades oficiales.
25. Esta modalidad de asignacin del gasto pblico en educacin superior posee una
serie de rasgos comunes entre los distintos pases,8 independientemente del Grupo en
que se hallan clasificados sus sistemas (Brunner, 1993a):
25.1. Beneficia exclusivamente a las instituciones oficiales cuyo rasgo definitorio es,
precisamente, el hecho de que son financiadas en su casi totalidad o
predominantemente a travs de asignaciones automticas fijadas anualmente en el
presupuesto nacional. La regla es: "slo las instituciones erigidas con carcter pblico
reciben aportes automticos del estado; slo las instituciones que reciben ese tipo de
subsidio son reconocidas como instituciones pblicas".
25.2. El monto asignado se determina en base al presupuesto del ao anterior,
incrementado o reducido segn la coyuntura fiscal, las polticas de la hacienda
pblica y el resultado de las negociaciones intraburocrticas dentro del gobierno y de
ste con los actores corporativos del sistema que pugnan por aumentar su participacin
en el presupuesto nacional. El eje de las asignaciones automticas es su carcter
inercial; ellas no miran ni a los inputs requeridos ni a los outputs esperados, los cuales
8LosestudiosdebaseseencuentranenLincolnMattos(1989)yMouraCastro
etal.(1982)paraelcasodelBrasil;Baln(1992)yPiffano(1992)parala
Argentina;Brunner&Briones(1992)paraChile;LucioySerrano(1992)para
Colombia;BrunneryEduards(1994)paraNicaragua;Brunner(1993b)para
Ecuador;McLauchlandeArreguiyMelgar(1993)yGonzlez(1993)paraelPer;
Wolff&Brunner(1992)yReimers(1990)paraelcasodeVenezuela.

36

son considerados "datos fijos".

25.3. En la mayora de los casos, la determinacin del monto total a ser asignado a las
instituciones pblicas es efectuada por los organismos encargados de formular y aplicar
las polticas fiscales, trtese del ministerio de hacienda, la secretara de planificacin o
un departamento cercano a la presidencia. El ministerio de educacin ejecuta las
transferencias y acta, en primer instancia, como arena de negociacin con las
universidades. Asimismo, est en la primera lnea cuando llega el momento de un
conflicto presupuestario, aunque la resolucin del mismo, habitualmente, est ms all
de su alcance.
25.4. Los subsidios otorgados a cada institucin se definen conforme a un criterio
histrico de distribucin que, por lo general, ha ido desarrollndose y cristalizando a lo
largo del tiempo, producto de negociaciones ad hoc y de estimaciones sobre el tamao
(matrcula), composicin de funciones y estructura de costos de las carreras ofrecidas
por las diversas instituciones beneficiadas. Por lo mismo, las asignaciones responden
ms a la evolucin del gasto en el pasado que a previsiones futuras. En general, la
universidad nacional ms antigua y las nuevas universidades creadas bajo un proyecto
de excelencia acadmica tienden a tener una participacin privilegiada en el gasto en
comparacin, por ejemplo, con las universidades regionales o provinciales lo cual
combinado con los variables grados de eficiencia interna de las instituciones se
manifiesta en un gasto por alumno que puede llegar a ser altamente dispar entre las
distintas instituciones de un mismo pas.9
25.5. La distribucin de recursos entre las instituciones cambia slo lentamente a lo largo
del tiempo. Dichos cambios pueden resultar de diversos factores: creacin de nuevas
instituciones, alteracin en la estructura y tamao de algunas instituciones existentes,
favoritismo poltico de un gobierno hacia una o ms instituciones durante un perodo de
tiempo suficientemente largo como para introducir un cambio en la frmula distributiva,
negociaciones exitosas de algunas de ellas o su crecimiento explosivo por creacin
masiva de vacantes o apertura de nuevas carreras de alto costo (como una escuela de
medicina, por ejemplo), etc. En todo caso, cualquier cambio drstico tender a ser
combatido por aquellos establecimientos no beneficiados, lo que frecuentemente fuerza
a los respectivos gobiernos y ministerios de educacin a "ocultar" las asignaciones que
puedan alterar la frmula distributiva. Las instituciones, por su parte, suelen demandar
y a veces obtienen que la frmula distributiva se consagre legalmente. En algunos
casos han conseguido, adems, que el gobierno sea obligado por la constitucin o la ley
a destinar un porcentaje fijo del PBI o del presupuesto nacional o de la recaudacin
9Sobreeldiferentegastoporalumnoenlasinstitucionespblicasde
BrasilvaseBancoMundial(1991:7);paraelcasodeColombia,costos
promedio,vaseLucioySerrano(1992:182)ycostosdiferenciales,Fernndez
(1991a:157);paraelcasodeChile,vaseBrunner&Briones(1992:27);para
elcasodeVenezuela,costospromedioydiferenciales,vaseWolff&Brunner
(1992:67).Cifrasdelgastopromedioporalumnoenelsubsistemade
universidadesnacionales,paraelcasodelaArgentina,sehallanenPiffano
(1992:126).ParaNicaragua,verBrunneryEduards(1994).

37

tributaria a la educacin superior o a un grupo de instituciones. En suma, el mecanismo

de asignaciones automticas tiende a una relativa rigidez, la pauta de distribucin
cambia slo lentamente y sin relacin con la evolucin de los "productos" o la
productividad de las instituciones y su uso genera inevitablemente presiones en favor de
su consagracin legal.
25.6. En cualquier caso, los subsidios canalizados por esta va reflejan una intrincada red
de relaciones de peso y fuerza entre las instituciones oficiales y de stas con el estado, y
expresan el entramado de intereses cristalizados en esas relaciones. El gasto y su
distribucin no reflejan una poltica deliberada de desarrollo del sistema. Desde el punto
de vista de las instituciones, el juego consiste en obtener incrementos anuales del
presupuesto asignado, habitualmente comprometiendo recursos anticipadamente o,
incluso, generando un dficit. Desde el punto de vista del gobierno, el juego consiste en
negociar los incrementos "a la baja" en tiempos de estrechez de la caja fiscal y en
aumentarlos cuando la coyuntura econmica lo permite.
25.7. Las instituciones pblicas se vuelven ms y ms dependientes del gobierno a
medida que aumenta la proporcin de recursos asignados por el estado, sin que ste
pueda usar ese poder de una manera efectiva. Segn seala Trow (1989: 44) el gobierno
y sus agencias tienen, por supuesto, "el poder econmico y pueden amenazar con el
castigo financiero a los recalcitrantes o morosos. Sin embargo, semejantes armas
atmicas son inservibles contra la guerra de guerrillas" que libran las universidades en
torno al incremento de su presupuesto. As, paradjicamente, "mientras mayor es la
dependencia de las universidades del financiamiento estatal, ms impotente es el
gobierno para usar sus instrumentos financieros como una palanca de polticas o de
control".

38

RECUADRO N5
CENTRALISMO BUROCRTICO Y CLIENTELISMO EN LA EDUCACIN
SUPERIOR
Un actor fundamental en el campo de las polticas de educacin superior es la
burocracia gubernamental, que en muchos pases de la regin se haya hoy dominada
por el centralismo burocrtico. ste se caracteriza por:
(i) Una accin del estado sobre el conjunto del sistema que se realiza a travs de
la multiplicacin de normas legales, las que invaden los ms diversos campos
institucionales: la creacin y acreditacin de instituciones, su status legal, su estructura
interna, las formas de ejercicio del poder institucional, el curriculum, las carreras y el
ejercicio profesional.
(ii) El sistema crea una burocracia cuya funcin y cuyo poder derivan de la
fiscalizacin del cumplimiento de las normas.
(iii) Existe una tendencia incontrarrestable para que el aspecto formal tenga
precedencia sobre cualquier juicio de valor o evaluacin del mrito.
(iv) El sistema se haya fuertemente verticalizado.
En estas condiciones, y dado que no existen criterios para juzgar la calidad y
relevancia de la propuestas que no sean criterios estrictamente formales, las decisiones
ltimas son en gran medida personales, quedando al arbitrio de los altos funcionarios.
Ello hace que la toma de decisiones se procese a travs de un juego de
influencias donde el clientelismo poltico ocupa un lugar central que recorre todos
los escalones: en el nivel ms alto, los diferentes actores movilizan apoyo poltico (en
general partidario) para tener acceso al ministro y obtener as una decisin favorable a
sus demandas; en los escalones medios e inferiores, la influencia poltica, o las
relaciones personales (cuando no el soborno) son los encargados de agilizar la
tramitacin de los procesos. En esta condiciones, el mrito de las propuestas o las
demandas constituye un factor enteramente secundario.
El caso de Brasil ofrece un buen ejemplo del modo de operacin del clientelismo
poltico. Este afecta a las relaciones de las instituciones de educacin superior con los
rganos centrales de decisin, relaciones que se procesan a travs de los rectores.
Cada rector encamina sus reivindicaciones a travs de contactos personales con altos
funcionarios. La atencin de estas demandas depende, en alto grado, del prestigio del
rector y del apoyo poltico que le es ofrecido por los gobernadores, diputados o
senadores. Una vez atendida la demanda, su tramitacin depende de que sta sea
seguida a travs de los escalones intermedios, lo que tambin pasa a ser tarea de los
rectores. Las relaciones personales establecidas con figuras clave de los escalones
burocrticos constituyen un importante elemento para el xito y la obtencin de
soluciones favorables, prontas y rpidas. En el caso brasileo, parte importantsima de
una gestin universitaria exitosa reside en la presencia constante del rector en el
Ministerio
de Educacin.
7

39

25.8. Esta modalidad de asignacin tiende a imprimir al vnculo entre el estado y las
instituciones un carcter de relacin de fuerza, negociacin y presin corporativas,
limitando la independencia de las instituciones oficiales y la transparencia que debieran
tener los procesos de apropiacin de los recursos pblicos. Incluso, es posible observar
la constitucin de verdaderas relaciones de padrinazgo y clientelares entre algunas
instituciones y sus "padrinos" en la arena poltica (Lucio & Serrano, 1992a; Kent, 1990)
(Recuadro N5). En estas circunstancias se genera asimismo un inters especial de los
gobiernos en la designacin de las autoridades universitarias, a fin de favorecer la
presencia de "interlocutores razonables" en esas posiciones, y fuerza a las instituciones
a actuar en trminos de influencia corporativa y la movilizacin de recursos sindicales.
5.9. Tambin el uso por parte de las instituciones de los recursos asignados presenta un
alto grado de rigidez. La mayor parte debe destinarse al pago de remuneraciones de
acuerdo con pautas relativamente inflexibles de "isonoma salarial", as como al pago de
reajustes y otros beneficios asociados habitualmente a la carrera acadmica. Slo una
proporcin marginal de los recursos puede ser usada con fines "programticos" o de
desarrollo de la institucin.10 El principio operativo termina siendo, por lo tanto: "a mayor
personal contratado, mayor el subsidio de continuidad y mayores las probabilidades de
obtener un incremento presupuestario".
26. Del anlisis anterior se siguen diversas consecuencias que parecen estar en el
corazn de la crisis y que son causadas, esencialmente, por la modalidad empleada para
el financiamiento de la educacin superior.
26.1. Ausencia de polticas. Mediante el uso de esos mecanismos es prcticamente
imposible que los gobiernos puedan formular y aplicar polticas ms o menos coherentes
de desarrollo de la educacin superior. En efecto, el esquema bsico de financiamiento
empleado, consistente en asignaciones presupuestarias automticas (e idealmente
incrementales) a las instituciones pblicas y en el autofinanciamiento del sector privado
por va del mercado de matrculas, convierte al gobierno en lo que suele llamarse
"cheque book government" (Van Vught, 1989: 42), cuyo papel se limita al pago de las
cuentas provenientes de las instituciones pblicas (principalmente las remuneraciones
del personal acadmico y administrativo) mediante transferencias anuales del
presupuesto nacional y a una funcin de prescindencia benevolente (desregulacin) en
el caso de la educacin superior privada. De este modo, los gobiernos se ven llevados a
abandonar uno de los instrumentos ms eficaces con que cuentan para orientar el
10EnelcasodeVenezuela,lasuniversidadespblicasdestinaronelao
1991un85,4porcientodesupresupuestoglobalalpagodepersonal,
transferenciasymantenimiento(Wolff&Brunner,1992:8).EnBrasil,elao
1990,losgastosenpersonaldelasuniversidadesfederalesalcanzaun88,7
porciento(MinisteriodeEducacinyCultura,datosoficiales).Enla
Argentina,laserogacionescorrientesrepresentaronalrededordel80porciento
al90porcientodelpresupuestototaldelasuniversidadesnacionalesdurante
elperodo19721988(Piffano,1992:140).EnColombia,el90porcientodel
subsidioestatalsededicaafuncionamientoquecubregastosdepersonal,
gastosgeneralesytransferenciasobligadas.

40

desarrollo de la educacin superior. Convierten el manejo del tesoro pblico, en este

sector, en caja pagadora de una estructura institucional librada a su propio
funcionamiento, sin vincular las asignaciones a ningn parmetro: ni al costo de los
inputs ni a resultados, ni menos al grado de eficiencia, rendimiento, calidad o equidad de
las funciones desempeadas.
26.2. Control por la demanda. Ambos tipos de financiamiento, pblico y privado, son
conducidos desde el lado de la demanda, con la diferencia de que en el primer caso la
demanda se ejerce por las instituciones sobre el gobierno mientras que en el segundo se
ejerce por los alumnos sobre las instituciones. Como bien seala Lincoln Mattos (1989:
6), lo dicho significa que en el caso de los desembolsos gubernamentales "el proceso
decisorio es comandado por la demanda"; las asignaciones en que debe incurrir el tesoro
pblico son determinadas unilateralmente por las instituciones, las que fijan su nivel de
gasto en funcin de lo gastado el ao anterior (continuidad) y del ritmo en que deciden
expandir sus actividades (incremento), trtese del nmero de vacantes ofrecidas,
carreras y escuelas creadas, personal que contratan, etc. Frecuentemente, los gastos
van por delante de los recursos asignados; se genera as un dficit que el estado debe
cubrir mediante suplementos o durante el prximo ejercicio presupuestario. La tctica
ms usual es la de provocar "hechos consumados", para as validar las demandas
financieras frente al estado.
26.3. Presin incremental. En el caso del subsistema pblico, el hecho de que el
financiamiento sea conducido por la demanda lleva inevitablemente a presiones de gasto
y conduce a los gobiernos a complejas negociaciones polticas con las corporaciones
universitarias. Lo que stas buscan, en efecto, es cubrir mediante las asignaciones del
tesoro pblico el gasto ordinario de continuidad, que incluye bsicamente el pago anual
del personal, el cual llega a representar hasta cerca de un 100 por ciento del gasto total.
Esto, combinado con el hecho de que dicho personal goza de inamovilidad, "isonoma
salarial" (Klein & Schwartzman, 1992), reajustes automticos, incrementos por
antigedad y otras franquicias, transforma esta parte del gasto en un una demanda
insoslayable, tras la cual es posible movilizar con relativa facilidad las presiones
sindicales y corporativas cada vez que los gobiernos se muestran renuentes a
satisfacerlas en los niveles esperados (Kent, 1990). Dichos niveles tendern, por su lado,
a elevarse de ao en ao bajo la presin de las nuevas actividades y compromisos, de
donde se sigue que el esquema de asignaciones automticas se transforma, salvo
circunstancias especiales como ocurri durante la dcada pasada, en un esquema
incremental de gastos.
26.4. Intercambio ineficiente. En la prctica, la asignacin de recursos por esta va
desemboca en un alto grado de rigidez, conduciendo a una especie de acuerdo o pacto
entre las universidades y el gobierno, de acuerdo al cual aquellas operan con bajos
niveles de eficiencia interna mientras que el gobierno evita potenciales conflictos
polticos. Bajo esta modalidad de relacin, las negociaciones (y los posibles conflictos) se
limitan a fijar el margen de incremento anual.

41

26.5. Efectos sobre la estrategia gubernamental. Sin embargo, desde el punto de vista
de los gobiernos, la mecnica de financiamiento adoptada lleva a que stos busquen
congelar el gasto directamente transferido a las instituciones de educacin superior y a
encontrar arreglos que les permitan diversificar las modalidades de asignacin de los
recursos, de modo de "sustraer" una parte de ellos a la lgica de las asignaciones
anuales automticas. Presiona, asimismo, en favor de una expansin del sector privado,
que permita a los gobiernos contar con una mayor oferta de vacantes a un costo pblico
menor o nulo.
26.6. Efectos sobre las instituciones oficiales. Desde el punto de vista del funcionamiento
interno de las instituciones pblicas, esta modalidad de financiamiento empuja la
actividad rectorial en dos sentidos: a) hacia dentro, el rector no necesita preocuparse por
la eficiencia de su institucin ya que sta no repercute sobre el nivel de los ingresos
percibidos anualmente y, b) hacia fuera, el rector se convierte en un gestor poltico de
recursos para su institucin. En la esfera interna, la cultura organizacional que se
desarrolla en este tipo de instituciones es una de escaso inters por la eficiencia en el
uso de los recursos y de baja atencin por la productividad o rendimiento de las
funciones acadmicas. En cambio, la autoridad universitaria est obligada a movilizar
recursos polticos clientelares, de negociacin o de presin y confrontacin a fin de
negociar incrementos presupuestales con el gobierno. Como se ha mostrado en el caso
brasileo, los rectores ms experimentados o con mayor "agresividad gerencial",
practicaban perfectamente la receta consistente en gastar rpido, iniciar nuevas
actividades y trasladar al ministerio de educacin el problema de los dficit que pudieran
generarse. "Tudo se passava como se o reitor fosse encarregado de gastar e o MEC
(Ministerio de Educacin y Cultura) de pagar..." (Lincoln Mattos, 1989: 10).
27. En suma, esta modalidad de coordinacin y financiamiento de la educacin superior
genera un contexto que no incentiva la calidad, equidad y eficiencia de las instituciones
pblicas y conduce, eventualmente, a su parlisis y a establecer un marco de relaciones
perversas entre stas, el gobierno y los mercados pertinentes. Con el tiempo, las
asignaciones fiscales se ajustan al nivel de ineficiencia de las instituciones, mientras que
los gobiernos asumen ese costo a cambio de evitar conflictos polticos y disturbios al
interior de las instituciones oficiales. Por su parte, stas se ajustan al nivel de las
asignaciones recibidas: los sueldos del personal acadmico se deterioran, el gasto por
alumno disminuye, las inversiones caen o se paralizan, el cuerpo de investigadores all
donde existe envejece o migra hacia el sector privado o al extranjero sin poder ser
sustituido.
28. En cuanto al sector institucional privado se observa que, a partir del solo ingreso
generado por el cobro de aranceles, estas instituciones apenas logran establecerse
como entidades docentes, de absorcin de demandas en el mercado y de certificacin
profesional de dudosa calidad. Escapan a tal descripcin, como se vio ms arriba, dos
tipos de instituciones privadas: algunas universidades catlicas y las instituciones de lite
que, adems de cobrar matrculas relativamente altas, cuentan con diversas otras
fuentes de ingresos, como apoyos selectivos del estado, donaciones empresariales,

42

ingresos propios, el respaldo de la cooperacin internacional, etc., como ocurre en los

casos de las Universidades Javeriana y de Los Andes en Bogot, la Universidad Catlica
Andrs Bello de Caracas, la Pontificia Universidad Catlica de Ro de Janeiro, la
Universidad del Pacfico de Lima, y, en Mxico, la Universidad Iberoamericana y el
Instituto Tecnolgico de Monterrey.
En el resto de los casos, con su actual forma de financiamiento, las instituciones privadas
(universitarias y no universitarias) con raras excepciones slo logran reunir un
reducido nmero de profesores de jornada completa, deben especializarse en alguna
rea o bien ofrecen solamente carreras de alta demanda y costos relativamente bajos de
produccin y, en general, limitan su estrategia de inversin a la construccin de
instalaciones fsicas (edificios). No debiera causar sorpresa, entonces, que el costo por
alumno en este ltimo tipo de instituciones sea netamente inferior al de la mayora de las
universidades pblicas, como suelen remarcar los estudios del Banco Mundial.
Independientemente de que en ocasiones algunas de estas instituciones pudieran ser
ms eficientes que sus homlogas del sector oficial, la verdad es que la mayora de las
veces tales comparaciones carecen de sentido, atendiendo a las diferencias de sus
respectivas estructuras de costo y funcionamiento.
Financiamiento en tiempo de crisisFinanciamiento en tiempo de crisisFinanciamiento en
tiempo de crisisFinanciamiento en tiempo de crisis
29. La crisis descrita hasta aqu estructural, de parlisis institucional, de mal
funcionamiento de los sistemas y de la modalidad de coordinacin y financiamiento de
las instituciones se vio profundizada durante la dcada pasada, la cual, debido al
estancamiento e incluso retroceso producido en el desarrollo de la regin, ha sido
designada por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) como
una "dcada perdida". La disminucin del gasto pblico destinado a la educacin
superior, para varios pases, se muestra en el Cuadro N11.
29.1. A lo anterior viene a agregarse el hecho de que los pases de la regin destinan
una proporcin relativamente baja del PBI a la educacin en general, con slo unas
pocas excepciones como se muestra en el Cuadro N12. En cambio, la mayora de ellos
asigna alrededor de un 20 por ciento de dicho gasto al nivel de la educacin superior, lo
que se compara con un promedio de 21,9 por ciento en el caso de los pases de la
OECD (1992: 47). Hay con todo excepciones, como en el caso de pases que gastan
ms de un 35 por ciento o menos de un 10 por ciento en este nivel.
29.2. Segn se desprende de un anlisis basado en las estadsticas internacionales de la
UNESCO (Reimers, 1994), Amrica Latina lleg a gastar, a fines de esa dcada, un
monto fiscal promedio menor por alumno matriculado en la enseanza superior que
todas las dems regiones del mundo. Los pases de frica Sub-Sahariana gastaban en
promedio tres veces ms por alumno; los pases asiticos cuatro veces ms. Los
Estados Unidos y Canad gastaban 14 veces ms por alumno terciario. Los pases
asiticos con un nivel de ingresos similar al de Amrica Latina gastaban un 50 por ciento
ms en promedio por alumno que los pases de Amrica Latina.

43

30. Existen sin embargo notables diferencias en cuanto al gasto pblico corriente por
alumno entre los distintos pases de Amrica Latina. Considerando el total de la
poblacin estudiantil de cada pas en el ao 1991 (matriculada en instituciones oficiales y
privadas), el gasto pblico por alumno fluctuaba en los pases de la regin entre
aproximadamente 100 y 2.000 dlares. Si se considera slo a los estudiantes inscritos en
instituciones que se benefician de ese gasto, puede estimarse que las cifras por alumno
variaban, ese ao, entre 262 dlares (Per) y ms de 8.500 dlares (Brasil). Segn
estimaciones para ese ao, el gasto pblico corriente promedio por alumno inscrito en
una institucin oficial se ubic en alrededor de 1.600 dlares, si se incluye al Brasil, y en
960 dlares si se excluye Brasil. El gasto corriente total ascendi ese ao a alrededor de
6.825 millones de dlares y, sin considerar a Brasil, a un monto de 3.678 millones de
dlares (Cuadro N13).
31. El fenmeno descrito de reduccin del gasto fiscal por alumno durante los aos 1980
y 1988 no se limit a Amrica Latina. Segn cifras del Banco Mundial (1993: 3), mientras
que la matrcula en los pases de ingresos bajos aument durante ese perodo en un 8,8
por ciento anual promedio, los ingresos del sistema disminuyeron en promedio en un
12,3 por ciento anual; en el caso de los pases de ingresos medios bajos, las
correspondientes cifras fueron 6,6 por ciento y 9,1 por ciento; y en los pases de ingresos
medios altos, 6,1 por ciento y 4,6 por ciento. Slo en los pases de ingresos altos, los
recursos aumentaron durante el perodo (en un 0,9 por ciento anual), pero, incluso all, la
matrcula se increment por encima de los recursos, en un 4,3 por ciento anual.
32. A pesar del bajo gasto promedio por alumno en educacin superior (excepto Brasil),
varios pases de Amrica Latina destinan de todos modos una proporcin ms alta de
recursos fiscales a los alumnos de este nivel que los pases industriales, en relacin al
ingreso por persona. La mayora, adems, gasta expresado como mltiplo del
producto per cpita 4 o ms veces por alumno terciario que por alumno matriculado a
nivel prescolar y de la enseanza primaria, a pesar de que en el promedio de la regin
las tasas medidas de retorno social a la educacin bsica son ms altas que las tasas de
retorno social a la educacin superior,11 segn muestra el Cuadro N9.
32.1. Conforme a ese indicador de gasto por niveles, en 1990 slo cuatro pases (Bolivia,
Cuba, Chile y El Salvador) de entre aquellos para los cuales existe informacin
pertinente destinaban a sus alumnos de la enseanza superior menos de 4 veces que lo
asignado por alumno preprimario y primario (Cuadro N14). Salvo en los casos de Japn
y Holanda que gastan alrededor de 4 veces ms por alumno de tercer nivel que por
alumno preprimario/primario, en relacin al ingreso per cpita en los dems pases de
11SegnRobbins(1994:6),estaltimaafirmacinnoseravlidaenel
casodealgunospasesconaltastasasdeescolarizacinprimariayque
destinanunmenorsubsidioalaenseanzasuperior,comoocurriraenloscasos
delaArgentinayChile,dondeparaelao1989,lastasasderetornosocialde
laeducacinprimariasonequivalentes(Argentina)oinferiores(Chile)ala
tasaderetornosocialdelaenseanzasuperior.

44

la OECD el gasto es de tres veces o menor. Corea, por el contrario, destina 2 veces ms
a los alumnos primarios que a los estudiantes de la enseanza superior, en relacin a su
ingreso per cpita (UNESCO, 1993b).
32.2. Ms an, durante la dcada pasada, de los 11 pases de la regin para los cuales
existen cifras comparables, en 6 casos el gasto pblico corriente por alumno matriculado
en la enseanza terciaria creci como proporcin del ingreso per cpita y en 5 casos
disminuy. Al mismo tiempo, de los 11 casos comparables, en 6 la brecha entre lo
gastado por alumno de la enseanza prescolar y primaria y lo gastado por alumno
terciario, en relacin al ingreso per cpita, tendi a aumentar; en 1 se mantuvo igual y en
los 4 restantes casos disminuy. En 4 de los casos donde la brecha aument, creci
tambin el gasto por alumno de la educacin superior, situacin que en el contexto
latinoamericano representa un aumento neto de la inequidad en la distribucin de los
recursos fiscales asignados a educacin (Brasil, Honduras, Panam y Uruguay). Slo en
Hait, a pesar de haber aumentado el gasto por alumno universitario, la brecha
disminuy, pero an as el gasto de nivel universitario supera todava en 18 veces al
gasto por alumno en los niveles prescolar y primario. En Bolivia y Costa Rica, a pesar de
haber disminuido el gasto por alumno universitario, la brecha aument, lo cual significa
que el gasto por alumno prescolar y primario cay todava ms. En Chile y Ecuador, junto
con caer el gasto fiscal por alumno de educacin superior en relacin al ingreso per
cpita, disminuy asimismo la brecha entre ambos tipos de gasto, lo cual significa que se
produjo una redistribucin de recursos en favor del sistema escolar primario.
33. En suma, puede estimarse que aunque el gasto pblico por alumno de educacin
superior sigue en Amrica Latina siendo en general bajo, los mrgenes para aumentarlo
son estrechos, debido a la desproporcin existente entre los recursos destinados a la
enseanza prescolar, primaria y secundaria y aqullos destinados a la enseanza
superior, y al hecho de que en la mayora de los pases de la regin existe la necesidad
y es el propsito declarado de los gobiernos de aumentar sustancialmente el gasto
en los sistemas escolares, cuyos problemas de atraso, calidad educacional, inequidad en
el tratamiento de la poblacin infantil y juvenil, y de repitencia y desercin son bien
conocidos y han sido ampliamente documentados (CEPAL-UNESCO, 1992).
Tentativas de cambio en los noventaTentativas de cambio en los
noventa1Tentativas de cambio en los noventaTentativas de cambio en los noventa
Una nueva pauta de cambioUna nueva pauta de cambioUna nueva pauta de cambioUna
nueva pauta de cambio
34. La situacin de crisis analizada en el captulo anterior ha llevado, en la mayora de
los pases, desde 1980 en adelante, a buscar vas de salida y a ensayar polticas o a
adoptar medidas de cambio. Simultneamente, segn indican las cifras disponibles para
varios pases entre ellos la Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador y Mxico
no slo parece haber llegado a su fin el ciclo de cada del gasto fiscal en educacin
superior sino que, en esos casos, la tendencia se ha revertido, sin que necesariamente

45

se haya alcanzado para cada uno el mismo nivel de gasto pblico, en relacin al PBI, del
ao 1980.
34.1. Las polticas y medidas que estn siendo impulsadas en los varios pases apuntan
todas en una misma direccin general, al punto que puede hablarse del surgimiento de
una especfica pauta de cambios que parece estar emergiendo en Amrica Latina.12
34.2. De acuerdo con esa pauta, se busca desplazar la modalidad de coordinacin de los
sistemas desde el actual rgimen con su inadecuada mezcla de elementos de
coordinacin burocrtica, corporativa y poltica hacia una coordinacin basada en nuevas
formas de financiamiento y la adopcin de controles de calidad y eficiencia.
34.3. La iniciativa del cambio es asumida por lo general por los respectivos gobiernos o
bien nace de las propias instituciones que componen el sistema.
34.4. Cuando las reformas son impulsadas desde el gobierno, por lo general ellas son
producto de un diagnstico negativo de las autoridades oficiales sobre el funcionamiento
de los respectivos sistemas de educacin superior.13 Progresivamente, dicho diagnstico
ha llevado a las autoridades a impulsar una o ms de las siguientes medidas: (i) a
introducir o intentar hacerlo cambios en la legislacin que rige a la educacin
superior, con el objeto de introducir nuevas modalidades de coordinacin de los sistemas
y cambiar las formas de control de las instituciones privadas; (ii) a impulsar, por la va
legislativa o mediante otro tipo de medidas que pueden incluir acuerdos con las propias
instituciones, procesos de evaluacin y autoevaluacin; y (iii) a modificar los mecanismos
de asignacin de recursos.
Planes integrales de reformaPlanes integrales de reformaPlanes integrales de
reformaPlanes integrales de reforma
35. Dos casos permiten ilustrar aquellas situaciones en que los gobiernos han avanzado
ms lejos en la formulacin de planes relativamente integrales de reforma: Chile y
Colombia. El primero se inici el ao 1980 y el segundo ha venido desarrollndose a
partir de 1990.
La reforma chilena y sus efectosLa reforma chilena y sus efectosLa reforma chilena y sus
efectosLa reforma chilena y sus efectos
36. En el caso chileno puede decirse que la reforma de los aos ochenta represent un
desplazamiento de la coordinacin del sistema hacia un modelo mixto de autorregulacin
de las instituciones, que combina dispositivos de financiamiento centralizado con la
presencia de diversos mecanismos competitivos o de mercado. Dicho desplazamiento
12ParaunanlisiscomparadovaselosartculosdeBaln,Schwartzman,
Klein&Schwartzman,Brunner,Baln,Lucio&SerranoyKentenelnmero
especialdeHigherEducation25.1(January1993).
13VerRecuadroN2.

46

fue producido mediante la adopcin de las siguientes medidas (Brunner 1994a y 1994b;
Brunner & Briones, 1992).
36.1. Creacin, por mandato legislativo, de un sistema de ES verticalmente diferenciado
en tres niveles (universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica),
ordenados segn una jerarqua de diplomas y la duracin de los estudios requeridos
para su obtencin. A las universidades quedaron reservados los estudios conducentes a
grados acadmicos superiores (licenciaturas, maestras y doctorados) y aquellas
carreras profesionales a cuyos ttulos se accede previa obtencin de la respectiva
licenciatura.
36.2. Formulacin de un nuevo marco legal para la ES que busc incentivar el desarrollo
de instituciones privadas dentro de un contexto de mercado relativamente desregulado.
Aprovechando dicho marco se crearon, entre 1980 y 1990, 40 universidades privadas, 78
institutos profesionales privados y 161 centros privados de formacin tcnica. De esa
forma, Chile lleg a tener una institucin de ES por cada 44 mil habitantes, una de las
relaciones ms bajas de densidad poblacional por institucin en el mundo.
36.3. Divisin y reorganizacin forzadas de las 2 antiguas universidades estatales,
proceso que finalmente condujo a la creacin de 16 nuevas universidades de ese tipo,
incluyendo dos universidades pedaggicas.
36.5. Radical redefinicin de las pautas conforme a las cuales el estado financia a las
universidades. De acuerdo con esa redefinicin, el estado limit el financiamiento de
carcter institucional (por la va de un aporte fiscal directo asignado anualmente por la ley
de presupuesto) a las ocho universidades preexistentes a la reforma y a las instituciones
derivadas de la divisin y reorganizacin de algunas de ellas; oblig a las universidades
beneficiadas con ese aporte a cobrar aranceles por sus servicios docentes y cre un
mecanismo de crdito estudiantil para los alumnos de menores recursos de esas
universidades; instituy un aporte fiscal indirecto que beneficia a las instituciones
pblicas o privadas en relacin al nmero de los mejores alumnos clasificados por sus
puntajes en la prueba de aptitud acadmica (PAA) que cada una logra inscribir
anualmente; instaur un fondo especial para el financiamiento competitivo de proyectos
de investigacin (FONDECYT) seleccionados a travs de un mecanismos de evaluacin
por pares; y cre incentivos tributarios para favorecer donaciones privadas en beneficio
de las instituciones universitarias.
37. Como resultado de lo anterior, agregado al hecho de la cada real del gasto fiscal en
ES que alcanz a un 41 por ciento entre 1980 y 1990, la reforma forz a las
universidades apoyadas directamente por el estado a diversificar sus fuentes de ingreso,
a competir por recursos y a vender servicios en el mercado de conocimientos. En 1990,
el conjunto de esas instituciones obtenan, en promedio, un 34,3 por ciento de sus
ingresos del tesoro pblico; un 22,2 por ciento del pago directo de aranceles de matrcula
y un 43,5 por ciento de otras fuentes, incluyendo venta de bienes y servicios,
transferencias del sector pblico y privado, fondos competitivos de investigacin, etc.

47

Desde el punto de vista global del sistema, se ha estimado que en 1990 un 30,1 por
ciento de sus ingresos totales provenan de contribuciones del estado (aportes directo e
indirecto, crdito para estudiantes y recursos destinados a la investigacin en el sistema
de ES); un 35,6 por ciento era aportado por fuentes privadas (aranceles y donaciones); y
un 34,3 por ciento se originaba en fuentes pblicas y privadas por la va de la venta de
bienes y servicios, transferencias del sector pblico y privado, etc. En suma, en el caso
chileno se instaur un modelo de coordinacin de la ES que descansa bsicamente en
dispositivos de autorregulacin, con incidencia de mecanismos relativamente
desregulados de mercado, escasa intervencin por parte del estado y un modelo
diversificado de financiamiento de las universidades pblicas.
38. Frente a la nueva modalidad de estructuracin y coordinacin del sistema surgido de
la reforma de 1980, y a sus principales efectos, el nuevo gobierno que asumi en 1990
adopt una estrategia de "continuidad con reformas", encaminada a perfeccionar el
rgimen de coordinacin y financiamiento del sistema. Con ese objetivo adopt dos tipos
de medidas iniciales.
38.1. En primer lugar, anunci su intencin de modificar en un clima de consenso
algunos aspectos del marco legal impuesto a la ES en 1980, con el objeto de mejorar la
calidad, equidad y eficiencia del sistema. Con tal fin el Presidente de la Repblica cre
una Comisin de Estudio integrada por un nmero de destacados acadmicos
representativos de las principales corrientes de opinin en materias de ES. Encomend a
dicha Comisin proponer reformas a la Ley Orgnica Constitucional de Educacin
(LOCE) en la parte relativa a la enseanza superior y formular las bases para una
poltica de desarrollo del sector durante los aos noventa. Adicionalmente, dando
aplicacin a la LOCE, que fue aprobada al trmino del Gobierno Militar, el nuevo
gobierno constituy el Consejo Superior de Educacin (CSE) previsto en ese cuerpo
legal y puso en marcha el proceso de acreditacin (o supervisin) all establecido para
las nuevas universidades e institutos profesionales privados.
38.2. En segundo lugar, anunci su decisin de incrementar gradualmente los recursos
pblicos destinados a la ES, con el propsito de aumentar la equidad del acceso a las
universidades pblicas, apoyar a stas en su desarrollo y dar un nuevo mpetu a las
actividades de I&D. De hecho, el mismo ao 1990, sobre la base de los recursos
generados por la reforma tributaria introducida ese ao, el gobierno aument en un 10
por ciento el presupuesto destinado a la ES.
39. Tomando pie en los resultados del trabajo de la Comisin de Estudio antes
mencionada, el gobierno prepar y envi al Congreso Nacional, en septiembre de 1992,
un proyecto de ley que propone modificaciones a la LOCE en la parte relativa a la
enseanza superior. Sin embargo, hasta el trmino del perodo del anterior gobierno
(marzo de 1994), dicho proyecto no prosper, habiendo permanecido en discusin (sin
aprobacin) en su primer trmite legislativo. La instalacin de un nuevo gobierno en esa
ltima fecha, aunque apoyado por la misma coalicin de partidos que el anterior pero
cuyas polticas frente a la ES an estn por definirse, hace presumir que el proyecto

48

actualmente en el Congreso ser seguramente corregido por las nuevas autoridades.

40. De todas formas, el proyecto enviado por el Ejecutivo al Congreso Nacional no
cambia las bases fundamentales de sustentacin y funcionamiento del sistema de ES, ni
altera sus modalidades de operacin. La coordinacin del sistema sigue entregada a
mecanismos de autorregulacin. Con todo, el proyecto introduce dos novedades a este
respecto: (i) obliga a las instituciones, tanto del sector pblico como privado, a informar
sobre aspectos esenciales de su funcionamiento, con el propsito de tornar ms
transparente el mercado de la enseanza superior y dar seales ms claras y confiables
a los usuarios; y (ii) crea un rgimen permanente de acreditacin (evaluacin) de calidad
para las instituciones de nivel universitario y profesional, pblicas y privadas, de carcter
voluntario y de actuacin a travs del juicio de pares, cuya administracin entrega al
CSE. Establece que las instituciones que opten por incorporarse a dicho rgimen podrn
presentar proyectos a un fondo competitivo de desarrollo institucional, integrado con
recursos fiscales. Adicionalmente, pone condiciones ms exigentes para la formacin de
nuevas universidades e institutos profesionales privados; obliga a todas aquellas
instituciones que no hubieran alcanzado su plena autonoma a sujetarse a un
procedimiento de supervisin administrado por el CSE; prolonga el tiempo legal de
supervisin de las instituciones privadas y crea un rgimen ms riguroso de fiscalizacin
de los centros de formacin tcnica. Por ltimo, el proyecto, junto con ampliar las
atribuciones del CSE, modifica su composicin, aumentando la participacin de
acadmicos elegidos por las universidades pblicas (estatales y privadas apoyadas por
el estado).
41. Independientemente de las propuestas contenidas en el proyecto del Ejecutivo,
durante el perodo 1990-1993 la conformacin institucional del sistema tendi a
estabilizarse, reducindose incluso el nmero total de instituciones que lo integran y
disminuyendo drsticamente el ritmo de creacin de nuevas universidades. Factor
importante en la estabilizacin del crecimiento del sector privado, y en su funcionamiento
gradualmente ms ordenado, fue la puesta en accin del CSE, organismo pblico de
carcter autnomo, creado por la LOCE, con la especfica funcin de aprobar la creacin
de universidades e institutos profesionales privados, verificar el desarrollo de su proyecto
acadmico durante un perodo de seis aos y sancionar su plena autonoma en caso de
que dicho proyecto se hubiera desarrollado satisfactoriamente. Las instituciones privadas
preexistentes a la constitucin del CSE pudieron optar por sujetarse voluntariamente a
dichos procesos de verificacin y sancin de la plena autonoma; en cambio, aquellas
creadas a partir del ao 1992, deben sujetarse obligatoriamente a la aprobacin,
verificacin y sancin de su plena autonoma por parte de dicho organismo. Durante el
transcurso del ao 1993, 25 de las 44 universidades privadas, y 26 de los 76 institutos
profesionales privados haban optado por sujetarse a la acreditacin del Consejo. Ese
mismo ao, tres universidades obtuvieron el reconocimiento de su plena autonoma.
42. En cuanto al financiamiento de la educacin superior, el primer gobierno postautoritario respald la existencia de un rgimen diversificado de ingresos en el caso de
las instituciones oficiales (con aporte fiscal directo) y ratific, asimismo, la doctrina de que

49

las instituciones privadas no deben recibir subsidios fiscales de carcter institucional.

Tampoco modific la norma que autoriza a las instituciones privadas a competir por un
aporte fiscal indirecto, ligado al nmero de alumnos que cada institucin matricula de
entre los mejores alumnos clasificados segn sus puntajes en la PAA.
42.1. Con el propsito de contrarrestar la cada experimentada por los recursos fiscales
transferidos al sector institucional pblico de la educacin superior durante la dcada de
1980, el gobierno increment el gasto que por distintas vas asigna a las instituciones de
dicho sector. Entre los aos 1990 y 1994, los aportes fiscales a la educacin superior
medidos en moneda constante se incrementaron en un 57 por ciento. El mayor
incremento corresponde a los aportes destinados a la investigacin, que aumentaron en
un 132 por ciento, principalmente por el establecimiento de un segundo fondo
competitivo de recursos que financia proyectos institucionales de investigacin aplicada
en un nmero seleccionado de reas consideradas vitales para el desarrollo del pas. El
apoyo para los estudiantes de menores recursos que se matriculan en las universidades
pblicas se increment en un 76,4 por ciento durante el mismo perodo, considerando los
aumentos asignados al fondo de prstamos, los ingresos por servicio de los pagars del
crdito fiscal universitario, el programa de reparacin y los recursos para becas de
arancel, instauradas en 1991. Finalmente, los aportes de carcter institucional, que
incluyen el aporte fiscal directo e indirecto, y los recursos del Fondo de Desarrollo
Institucional, aumentaron en un 44 por ciento.
42.2. Junto con inyectar mayores recursos para ayuda a los estudiantes, el gobierno
modific adems la operacin del esquema de crdito fiscal universitario. A ese efecto
obtuvo la aprobacin por parte del Congreso Nacional de una ley que contempla tres
aspectos principales: (i) Reemplaza el anterior esquema de devolucin no vinculada a los
ingresos de los deudores por un sistema de prstamos pactados a un inters real del 4
por ciento, con cuatro aos de gracia, cuyo retorno es contingente a los ingresos
laborales de los deudores. En la nueva modalidad, el egresado debe cancelar un 5 por
ciento de sus ingresos durante un perodo de 15 aos; cualquier saldo insoluto es
condonado. No procede el pago si el ingreso promedio anual del deudor es menor a dos
ingresos mnimos. (ii) Establece un sistema nico de "acreditacin socioeconmica" de
los alumnos, que es aplicado por cada institucin. (iii) Sin embargo, la asignacin del
prstamo, la administracin de los respectivos fondos de prstamos, y la posterior
cobranza, permanecen en manos de cada institucin universitaria, a pesar de la
oposicin manifestada por stas.
La nueva ley colombiana de educacin superiorLa nueva ley colombiana de educacin
superiorLa nueva ley colombiana de educacin superiorLa nueva ley colombiana de
educacin superior
43. En el caso de Colombia, donde el marco legal de funcionamiento de la educacin
superior se haba establecido en 1980 el cual permiti, de manera semejante a la
situacin chilena, una amplia diferenciacin de la base institucional del sistema y una
proliferacin de instituciones privadas, hasta llegar a un total de 243 establecimientos

50

universitarios y no universitarios en 1991, de los cuales 171 son privados se sancion

una nueva ley en 1992, que organiza el servicio pblico de la educacin superior, la que
es definida como un servicio pblico cultural, inherente a la finalidad del estado. Los
principales cambios introducidos por la nueva legislacin son los siguientes (Caro et al.,
1993; Galvis y Lucio, 1994).
43.1. La clasificacin de las instituciones en tres tipos o niveles (v.gr., instituciones
tcnicas profesionales; instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas y
universidades), en lugar de los cuatro niveles reconocidos previamente, y en tres
sectores segn su origen, pudiendo ser oficiales o estatales, privadas y de economa
solidaria.
43.2. Una definicin algo ms rigurosa de la categora legal de las universidades. La ley
define como universidades a las reconocidas actualmente como tales y aquellas que
acrediten actividades de investigacin cientfica o tecnolgica, formacin acadmica en
disciplinas o profesiones, y la produccin, desarrollo o transmisin del conocimiento y de
la cultura universal.
43.3. El reconocimiento de mayor autonoma a las instituciones, pasando las
universidades oficiales por primera vez a elegir a sus autoridades superiores y las
instituciones tanto oficiales como privadas a adquirir el derecho a crear programas sin
previa autorizacin de la autoridad pblica.
43.4. El establecimiento de un organismo rector de la educacin superior, el Consejo
Nacional de Educacin Superior (CESU), en el que participan representantes del estado,
de los diferentes gremios acadmicos y estamentos directivos de las instituciones, como
un organismo del gobierno nacional vinculado al Ministerio de Educacin con funciones
de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora, cuya secretara ejecutiva ser
ejercida por el Instituto Colombiano de Fomento de la Educacin Superior (ICFES).
43.5. La definicin de un esquema voluntario optativo y temporal de acreditacin, el
cual todava no empieza a ser aplicado, cuyo objetivo es garantizar que las instituciones
del sistema cumplan los ms altos requisitos de calidad y realicen sus propsitos y
objetivos. La autoevaluacin es definida como una tarea permanente de las instituciones
y hace parte del proceso de acreditacin. Se crear un Consejo Nacional de Acreditacin
conformado, entre otros, por las comunidades acadmicas y cientficas, el que
depender del CESU, el cual definir su reglamentacin, funciones e integracin.
43.6. La creacin de un sistema nacional de informacin de la educacin superior que
tendr como objetivo orientar a la comunidad sobre la calidad y caractersticas de las
instituciones y de los programas del sistema. Su operacin estar a cargo del ICFES y su
reglamentacin se encomienda al CESU.
43.7. La formacin del sistema de universidades estatales (SUE), con el objetivo de
racionalizar y optimizar los recursos humanos, fsicos y financieros de las instituciones

51

oficiales, implementar la transferencia de estudiantes, el intercambio de docentes, la

creacin y fusin de programas acadmicos conjuntos, y crear las condiciones para la
realizacin de la evaluacin de las instituciones pertenecientes al sistema.

52

RECUADRO N6
EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA
La educacin superior colombiana (243 instituciones con algo ms de medio milln de
estudiantes, segn datos de 1991), est dividida en dos sectores, estatal y privado,
igualmente importantes cuantitativamente y claramente diferenciados desde el punto de
vista de su financiamiento.
El sector privado (que constituye el 70 por ciento de las instituciones y el 61 por
ciento de la matrcula) se ha financiado tradicionalmente con el cobro de derechos de
matrculas de alumnos, cuyas tasas de incremento anual eran autorizadas por el ICFES,
entidad gubernamental que coordina la educacin superior. El sector estatal est
compuesto por instituciones nacionales o regionales (departamentales o municipales)
que se financian mayormente con recursos provenientes del presupuesto nacional;
aunque estn facultadas para cobrar derechos de matrcula a los alumnos (diferenciales
segn los ingresos de sus familias), stos hasta hace poco eran prcticamente
insignificantes, y slo recientemente se han incrementado de manera significativa,
aunque nunca representan ms del 10 por ciento de los ingresos globales de una
institucin.
Como mecanismos indirectos de financiamiento estn los prstamos subsidiados
otorgados por la agencia estatal ICETEX que, por estar ms destinados al pago de la
matrcula que a la mantencin de los alumnos, constituyen en la prctica una
transferencia de recursos estatales al sector privado. COLCIENCIAS financia proyectos
de investigacin en ciencia y tecnologa que, aunque tericamente estn abiertos a
todas las instituciones, en la prctica tienden a concentrarse en unas pocas
universidades (cuatro estatales y dos privadas).
La ley 30 de 1992 no introdujo modificaciones substanciales a estos patrones de
financiamiento. Al sector privado se le liber del control ejercido por el estado sobre el
monto mximo de incremento anual en los precios de la matrcula; como consecuencia,
algunas instituciones elevaron desproporcionadamente sus tarifas (incrementos
superiores al 100 por ciento, detectados por el ICFES en 1994) lo que, como
contrapartida, oblig al estado a retomar cierto nivel de control en los mismos. Las
universidades del sector estatal, por su parte, fueron catalogadas en un rgimen
especial nico (desapareciendo por tanto su carcter de nacionales, departamentales o
municipales), y se oblig a los gobiernos regionales a compartir con el gobierno central
su financiamiento. La ley obliga, igualmente, a que estos aportes no sean en adelante
inferiores, en moneda constante, a los establecidos para 1993. Se cre igualmente un
fondo de desarrollo financiero para las instituciones, cuya estructura y funcionamiento
estn todava por implementarse.
8
43.8 El aseguramiento de un mecanismo automtico e incremental de financiamiento de
las universidades oficiales, cuya implementacin est en estudio. En cualquier caso, la
ley establece que las universidades estatales recibirn anualmente aportes del
presupuesto nacional y del presupuesto de las entidades territoriales que signifiquen

53

siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de

rentas y gastos vigentes a partir de 1993. Ms todava, la ley indica que a partir del sexto
ao de su vigencia (1999), el Gobierno Nacional incrementar sus aportes para las
universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30 por ciento del
incremento real del PBI, fondos adicionales que sern destinados en conformidad con los
objetivos previstos para el SUE "y en razn al mejoramiento de la calidad de las
instituciones que lo integran"; los dineros respectivos sern distribuidos por el CESU
previa reglamentacin del Gobierno Nacional (Recuadro N6).
44. La autonoma consagrada por la nueva ley es mayor para las universidades que para
los restantes tipos de instituciones de educacin superior y tiene consecuencias
diferentes para aquellas del sector oficial y privado. Desde el punto de vista de las
funciones acadmicas, las instituciones de ambos sectores son en adelante autnomas
para definir y establecer sus programas, lo cual de inmediato ha llevado a que se creen
un significativo nmero adicional de nuevas carreras profesionales y semiprofesionales
en el sector privado; desde el punto de vista financiero, en segundo lugar, mientras que
las entidades privadas han sido liberadas del control del estado para establecer el
incremento anual de los derechos que cobran a los alumnos, las entidades oficiales, en
cambio, siguen condicionadas por las restricciones del presupuesto nacional, de donde
derivan la mayor parte de sus ingresos; en el aspecto de gobierno, en tercer lugar,
mientras que los rectores del sector oficial sern elegidos en adelante por perodos fijos
por los propios consejos superiores de las respectivas instituciones, organismos en los
que participan los diversos estamentos institucionales, en el caso de las instituciones
privadas sus rectores, como ocurra previamente, sern designados por las fundaciones
o corporaciones dueas de la institucin o segn los arreglos que se establezcan en sus
propios estatutos.
45. En suma, las modificaciones introducidas por la nueva legislacin colombiana
representan para las instituciones oficiales un desplazamiento sensible de la
coordinacin desde el polo del control estatal-burocrtico hacia una situacin donde, en
adelante, se combinarn elementos de coordinacin burocrtica con elementos de
coordinacin corporativa o profesional, todo eso dentro de un esquema de aportes
fiscales automticos e incrementales; en tanto que en el caso de las instituciones
privadas, que previamente se encontraban a medio camino entre la coordinacin provista
por el mercado y los controles ejercidos por el estado, se han movido algo ms hacia el
polo de la competencia.
Tentativas de cambio en los sistemas del Grupo ATentativas de cambio en los sistemas
del Grupo ATentativas de cambio en los sistemas del Grupo ATentativas de cambio en
los sistemas del Grupo A
46. Tambin en los pases del Grupo A con sistemas de gran tamao y complejidad,
las polticas recientes impulsadas por los respectivos gobiernos indican una voluntad de
cambiar algunos de los parmetros bsicos de funcionamiento de sus sistemas de
educacin superior.

54

Las polticas de reforma en MxicoLas polticas de reforma en MxicoLas polticas de

reforma en MxicoLas polticas de reforma en Mxico
47. En el caso de Mxico, sin recurrir el gobierno a cambios legislativos, ha empleado los
instrumentos de las polticas pblicas para ajustar procedimientos e introducir incentivos
financieros que permitan modificar el rgimen de coordinacin del sistema (Kent, 1994).
48. En primer trmino, el gasto pblico asignado a la educacin superior, incluyendo a
las escuelas normales, pas de 840 millones de dlares en 1989 a 1.914 millones de
dlares en 1993, llegando este ltimo ao a representar un 50 por ciento ms de lo
gastado por la federacin en 1980. Esta recuperacin del gasto se desarroll bajo
nuevos esquemas de asignacin de los fondos pblicos.
48.1. A diferencia del perodo 1970-1985, cuando los subsidios se calculaban de acuerdo
con la poblacin estudiantil reportada por cada institucin, y en el marco de fuertes
negociaciones polticas, el gobierno adopt en aos recientes un esquema mediante el
cual las asignaciones se calculan en base al nmero de acadmicos contratados por
cada institucin, amn de que la Subsecretara de Educacin Superior empez a ejercer
un mayor control sobre las nuevas contrataciones docentes.
48.2. En segundo trmino, se ha consolidado un rgimen salarial que combina el control
del aumento de las remuneraciones en trminos de los pactos anti-inflacionarios
negociados anualmente entre el gobierno, los empresarios y los sindicatos con la
flexibilizacin del mercado acadmico. Por un lado, los salarios acadmicos han sido
des-homologados, ponindose fin as a la isonoma de las remuneraciones para las
distintas categoras de la carrera acadmica y, por el otro, se estableci un programa de
estmulos a la productividad acadmica, mediante el cual se asignan ingresos
adicionales a los profesores que demuestren aumentos de productividad en labores de
docencia e investigacin, medidos a travs de indicadores de desempeo individual. La
definicin de los criterios de desempeo y la asignacin de los incentivos han sido
entregadas a cada institucin. Uno de los resultados de esas medidas ha sido,
naturalmente, una creciente diferenciacin de ingresos acadmicos tanto entre
instituciones como entre individuos.
48.3. En tercer trmino, en cuanto a las asignaciones financieras a las instituciones, se
abandon el antiguo esquema incrementalista el que ha sido sustituido por un
procedimiento selectivo de apoyo a proyectos especficos presentados por cada
universidad. A ese efecto se cre un Fondo para la Modernizacin de la Educacin
Superior (FOMES), cuyos recursos se destinan a apoyar programas de modernizacin
institucional relativos a infraestructura, bibliotecas, computadores, nuevos programas
acadmicos, sistemas de informacin institucional y otros concordados entre la
Subsecretara de Educacin Superior y la Asociacin Nacional de Universidades e
Instituciones de Educacin Superior.

55

48.4. En cuarto trmino, se ha estimulado

a lasN7
universidades a ampliar sus ingresos
RECUADRO
propios,
sea
mediante
el
aumento
de
los
cobros
a
los estudiantes,
o venta de
EDUCACIN SUPERIOR EN MXICO: MODALIDADES
DE contratos
EVALUACIN
servicios. En la actualidad, se estima que la proporcin de ingresos propios de las
instituciones oficiales representa entre un 5 y un 15 por ciento de los ingresos totales de
esas instituciones. LICENCIATURA
Para estimular EN
unINSTITUCIONES
incremento de PBLICAS
los mismos, el gobierno ha
anunciado que toda asignacin financiera adicional al aporte operativo anual de cada
institucin oficial deber provenir de los recursos del FOMES y de recursos generados
autnomamente.
INSTITUTOS TECNOLGICOS

UNIVERSIDADES
- Autoevaluacin institucional: trmite entre
rectores y SESIC; objetivo: formular
estrategias de modernizacin institucional;
sin relacin directa con financiamiento.
- Evaluacin externa por comits de pares:
visitas de comits acadmicos a los
departamentos y facultades; objetivo:
mejoramiento; sin relacin con
financiamiento.
- Metaevaluacin: realizada por equipos
tcnicos de CONAEVA; no se publican
resultados; sirven para el ajuste fino de las

- Evaluacin de contenidos y eficiencias

curriculares; procedimiento decidido e
implementado en la SEIT; consecuencias:
clausura de ciertas carreras y ajustes
curriculares.
- Evaluacin nacional de carreras de
ingeniera en institutos tecnolgicos;
procedimiento decidido e implementado en
la SEIT.

56

polticas.
Siglas: SESIC, Subsecretara de Educacin Superior e Investigacin Cientfica;
-CONAEVA,
Exmenes nacionales
indicativos:
Comisin Nacional
de Evaluacin (integrado por funcionarios de SESIC,
seleccin
acadmica
de
estudiantes
al Subsecretara de Educacin e Investigacin
SEIT, CONACYT y ANUIES);
SEIT,
ingreso,
y de competencia
profesional
al
Tecnolgicas;
CONACYT, Consejo
Nacional
de Ciencia y Tecnologa.
9
egreso. Cada institucin debe aplicarlos
pero decide autnomamente sus polticas
de admisin y egreso.
INVESTIGACIN Y POSTGRADO: CONACYT
- Evaluacin externa de programas de postgrado: diseado e implementado por comits
acadmicos siguiendo indicadores de productividad cientfica e infraestructura
acadmica; para instituciones pblicas y privadas; con consecuencias financieras: los
programas aceptados en el Padrn de Excelencia reciben fondos.
- Evaluacin externa de solicitudes de fondos para investigacin: realizados por comits
acadmicos.

49. Adems de las polticas y medidas de orden financiero, se ha impulsado en el caso

mexicano, a partir de 1990, un proceso de evaluacin y autoevaluacin de las
instituciones de Educacin superior, de comn acuerdo entre el gobierno y la Asociacin
Nacional de Universidades e Instituciones del sector (Recuadro N7).
49.1. Con tal objeto se cre el ao 1990 una Comisin Nacional de Evaluacin
(CONAEVA), organismo constituido por funcionarios y rectores. La Comisin formul
bsicamente tres tipos de procedimientos: de auto-evaluacin institucional, de evaluacin
externa de programas de enseanza por comits de pares, y de meta-evaluacin (o
evaluacin del sistema de evaluacin).
49.2. Inicialmente la autoevaluacin institucional fue anunciada como un procedimiento
que tendra consecuencias para las decisiones pblicas de financiamiento. Posteriores
negociaciones entre el gobierno y los rectores llevaron a redefinir el proceso de
autoevaluacin, separndolo de cualquiera consecuencia para la asignacin de recursos
pblicos y burocratizando el procedimiento de recoleccin de informacin.

57

49.3. La evaluacin externa de programas empez a desarrollarse durante el perodo

1991-1992, sobre la base de grupos de pares que visitan a las escuelas y facultades y
cuya conformacin fue convenida entre la Subsecretara y el organismo asociativo de las
instituciones de educacin superior. Sin embargo, dado que los resultados de esos
ejercicios evaluativos no han sido hecho pblicos, su impacto ha quedado restringido a la
esfera interna de cada institucin, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los
programas de posgrado que son evaluados por el CONACYT y cuyos resultados son
pblicamente conocidos.
49.4. Por lo que respecta a la evaluacin global del sistema de evaluacin, sta ha
quedado en manos de la CONAEVA y se ha realizado, en la prctica, bajo la forma de un
monitoreo de la marcha del proceso, el cual ha servido para introducir correcciones en la
implementacin de los procedimientos y para afinar los criterios de asignacin de los
recursos del FOMES. En cambio, no ha considerado hasta aqu algunos puntos crticos
en el desarrollo de la evaluacin, como son el uso de la informacin generada por las
evaluaciones y el grado de publicidad que debiera tener; la manera de combinar
indicadores de desempeo con otras formas de juicio sobre la calidad acadmica, y la
vinculacin entre resultados evaluativos y decisiones de financiamiento.
49.5. Se empezaron a aplicar en 1994 "exmenes nacionales indicativos" de ingreso al
bachillerato y la licenciatura, y exmenes nacionales de competencia profesional al
egreso de la licenciatura (en derecho, contabilidad e ingeniera). Estos exmenes son
obligatorios para todos los estudiantes, pero las instituciones determinan sus propias
polticas de admisin y titulacin de acuerdo con los resultados de los exmenes.
49.6. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa fue reorganizado en 1990. Se
aument significativamente el monto de recursos financieros que maneja, que son
aplicados con criterios acordes con las formas internacionales de evaluacin de la
ciencia. Las decisiones de asignacin son tomadas por comits de pares de distintas
reas del conocimiento. Se dio impulso a los programas de posgrado que cumplen con
estos criterios. Se foment la vinculacin de la investigacin cientfica y tecnolgica con
las empresas. Se inici un proceso de descentralizacin con el fin de aumentar el apoyo
a los centros de investigacin localizados fuera de la capital.
49.7. La internacionalizacin. Con motivo del Tratado de Libre Comercio de Norteamrica
(Mxico, Estados Unidos y Canad), se dio inicio a plticas con autoridades educativas
estadounidenses y canadienses para desarrollar criterios comunes de certificacin de
egresados en ciertas reas. Al ingresar Mxico a la OECD, se efectuaron en 1994
estudios nacionales del sistema de ciencia y tecnologa y del sistema de educacin
superior como prembulo a las recomendaciones que debern generar los expertos de la
OECD.
49.8. En 1994 fue creado el Programa Nacional de Superacin del Personal Acadmico,
que otorga becas para acadmicos en servicio que deseen realizar estudios de

58

posgrado.
49.9. En general, hubo un intento de alejamiento del viejo estilo de relacin
gobierno/instituciones basado en acomodamientos polticos de corto plazo, de
burocratizacin de las propuestas, y de la acumulacin de no-decisiones en relacin con
las variables cruciales del sistema. Es decir, hubo un intento de iniciar un ciclo de
polticas con la intencin de forjar cierta capacidad de conduccin del sistema. Para esto,
los instrumentos utilizados fueron los incentivos financieros y la evaluacin.
Evidentemente, hubo mayor rigor y congruencia en los procedimientos utilizados para
reformar las polticas de ciencia y tecnologa que las dirigidas a las instituciones de
enseanza superior. As, los cambios son desiguales, y en el caso de la evaluacin ha
habido pocos resultados visibles.
El proyecto de ley argentinoEl proyecto de ley argentinoEl proyecto de ley argentinoEl
proyecto de ley argentino
50. Partiendo el ao 1993 con la creacin de una Secretara de Poltica Universitaria en
el Ministerio de Cultura y Educacin, se ha dado inicio en el caso de Argentina a una
accin gubernamental destinada a cambiar algunos aspectos bsicos de funcionamiento
del sistema de educacin superior (Baln y Garca de Fanelli, 1994).
50.1. Primero, en el orden de la gestin de las universidades oficiales, cuyo presupuesto
depende en ms de un 95 por ciento de los recursos asignados por va automtica por el
gobierno, se ha flexibilizado por decreto el rgimen salarial de los docentes,
autorizndose a las universidades a abonar a su personal acadmico sumas no
integrables a la remuneracin por concepto de incentivo a la enseanza y a la
investigacin, y facilitndose el camino para que stas decidan internamente otorgar
estmulos a aquellos acadmicos que realizan actividades de vinculacin con el sector
productivo.
50.2. Segundo, mediante un decreto reglamentario de inicios de 1993, se estableci que
las universidades privadas adquieren su autonoma institucional y acadmica una vez
que han cumplido con 15 aos de funcionamiento, perodo durante el cual deben solicitar
la autorizacin previa del Ministerio de Cultura y Educacin para modificar los planes de
estudio y crear nuevos programas y sus egresados deben rendir una prueba de
habilitacin profesional ante un tribunal formado por un representante del estado, uno de
la asociacin profesional correspondiente y uno de la universidad de origen de los
egresados. Cumplidos los 15 aos, las universidades privadas actan en todos esos
planos autnomamente y confieren ttulos profesionales con validez nacional.
50.3. Tercero, se crearon los Consejos de Planificacin Universitaria Regional (CPUR),
integrados por representantes de las instituciones universitarias y de los gobiernos
provinciales de cada regin, as como por representantes de otras instituciones y
organizaciones sectoriales. Su misin es coordinar la oferta de educacin superior en
cada regin.

59

51. Adems, el gobierno ha presentado dos proyectos de reforma legislativa, uno referido
a la orgnica del sistema de educacin superior y el otro al rgimen econmicofinanciero de las universidades nacionales, que en conjunto definen nuevas instancias y
modalidades de coordinacin estatal y de mercado.
51.1. Entre dichas instancias, la ms importante es la Comisin Nacional de Evaluacin y
Acreditacin Universitaria (CNEAU), organismo descentralizado, bajo la jurisdiccin del
Ministerio de Cultura y Educacin, integrado por 12 miembros acadmicos designados
por el Poder Ejecutivo con el acuerdo del Senado. Promover la autoevaluacin en las
universidades oficiales y privadas, coordinar la evaluacin externa y acreditacin de las
carreras de grado que comprometen el inters pblico y la acreditacin de los programas
de posgrado. El Proyecto de ley prev adems, como una alternativa adicional, la
constitucin de asociaciones privadas voluntarias de evaluacin y acreditacin que
debern ser reconocidas por el CNEAU para el ejercicio de las actividades establecidas
a cargo de esta ltima.
51.2. El poder de coordinacin del CNEAU reside principalmente en el hecho que, de
acuerdo con el proyecto de nuevo rgimen econmico financiero, el resultado de las
evaluaciones realizadas ser uno de los criterios para la distribucin del presupuesto
entre las universidades nacionales.
52.3. Otro cambio importante definido por el proyecto es la integracin del conjunto de
niveles y sectores de la enseanza superior dentro de un solo sistema. Con todo, la
evaluacin de las instituciones no-universitarias quedara en manos de las jurisdicciones
provinciales o municipales.
52.4. En cuanto a los sectores pblico y privado de la educacin superior, se definen una
serie de objetivos comunes para las instituciones de ambos sectores y se consagra en
favor de ellas un rgimen de autonoma institucional y acadmica que, en el caso de las
universidades privadas, se otorgara despus de seis aos desde su formacin, previo
informe favorable del CNEAU.
53. En cuanto al proyecto que modifica el rgimen econmico financiero de las
universidades nacionales (oficiales), ste autoriza el cobro de aranceles y establece el
otorgamiento de crditos educativos, incrementando por esta ltima va el financiamiento
de las instituciones desde el lado de la demanda. Autoriza asimismo el pago de
incentivos diferenciales al personal docente de las universidades nacionales. Ambas
medidas, de adoptarse, contribuira a aumentar la coordinacin de mercado de las
instituciones.
Tentativas de cambio en BrasilTentativas de cambio en BrasilTentativas de cambio en
BrasilTentativas de cambio en Brasil
54. Lo que caracteriza la poltica para la enseanza superior durante la dcada del

60

noventa en Brasil es su extrema inestabilidad, reflejo a su vez de la inestabilidad poltica

del pas en ese perodo, en el cual el Ministerio de Educacin fue ocupado por cuatro
Ministros, con programas y posturas muy diferentes: Carlos Chiarelli, Jos Goldenberg,
Eraldo Tinoco y Maurlio Hingel.
55. En el caso del Ministerio Goldenberg/Durham (Ministro de Educacin y Secretaria
Nacional de Educacin Superior, respectivamente, en la etapa final del Gobierno Collor)
se estudi la aplicacin de un "financiamiento de frmula" para las instituciones federales
de educacin superior, con el objeto de mejorar su patrn de eficiencia (Durham, 1993).
55.1. De acuerdo con esa frmula, las instituciones federales pasaran a tener un
presupuesto global y autonoma para administrarlo. El nuevo modelo prevea que una
proporcin de los recursos pblicos a ser traspasados anualmente a esas instituciones
se hara en funcin de:
1) El cuadro ideal de docentes y funcionarios necesario para atender las
responsabilidades docentes, y no el cuadro real de personal existente.
2) Un suplemento presupuestario establecido en funcin de los grados
acadmicos del personal docente.
3) Un monto destinado a la mantencin de las instalaciones basado en el rea
construida de cada institucin.
4) Un costo bsico por alumno, calculado como un factor multiplicador sobre el
nmero ideal de docentes.
5) Para el caso de las instituciones cuyo presupuesto calculado en funcin de tal
frmula resultase inferior a lo necesario para el pago de su personal, se establece
una negociacin "caso a caso" de un monto complementario, el que se otorgara
contra un plan anual de ajuste y racionalizacin.
6) Una asignacin para proyectos de desarrollo institucional (Wolynec y Zagottis,
1992).
56. Independiente del estudio de esa frmula, que posteriormente al producirse cambios
en la composicin de la cpula del Ministerio de Educacin y Cultura, ste decidi no
introducir, se han presentado durante los ltimos aos tres distintas iniciativas legislativas
al Parlamento que se refieren, entre otras materias, al financiamiento de la educacin
superior. Dos de ellas no modifican de manera significativa las modalidades tradicionales
de asignacin de recursos a las instituciones federales, como se ver de inmediato14,
14Paraefectosdeesteanlisiselproyectodeleydedirectricesybases
(LDB)delaeducacinentrmitedentrodelaCmaradeDiputadosser
identificadocomoP1,usndosecomobaseeltextodelaComissodeEducao,
CulturaeDesporto(1990).ElsegundoproyectodeLDB,presentadoalSenado,

61

teniendo slo la tercera un carcter innovativo. Cabe sealar que, hasta el presente,
ninguno de estos proyectos ha prosperado.
57. En cuanto a lo que aqu interesa, el primer proyecto (P1) seala que el Poder Pblico
asegurar a las instituciones de enseanza por l creadas o incorporadas, mantenidas y
administradas, los recursos para la realizacin de sus objetivos institucionales. Como
complemento, establece que las instituciones pblicas de educacin superior disponen
de la competencia para recibir los recursos que el Poder Pblico tiene el deber de
proporcionar en monto suficiente como para asegurar el pago del personal y dotaciones
globales para otros gastos e inversiones de capital, pudiendo reasignar recursos entre
diferentes temes sin perjuicio de la fiscalizacin posterior por los rganos competentes.
En suma, este proyecto consagra ntidamente una modalidad de financiamiento
automtico. En relacin a las instituciones privadas, el P1 expresa que ellas sern
financiadas exclusivamente por sus beneficiados mediante el pago de los servicios
educativos que reciben.
57.1. El segundo proyecto (P2) establece que cabe a la Unin asegurar anualmente, en
su Presupuesto General, bajo la forma de una dotacin global, los recursos suficientes
para la mantencin y desarrollo de las instituciones por ella mantenidas, los que sern
transferidos en duodcimas mensuales. Asimismo, seala que a partir de un ao
despus de publicada la Ley de Directrices y Bases de Educacin, la Unin transferir a
sus universidades todos los recursos que les sean atribuidos para que ellas se
encarguen de su aplicacin. Adems, seala que las actividades de investigacin y
extensin universitarias desarrolladas por entidades privadas de educacin superior
pueden recibir apoyo financiero del Poder Pblico, incluso a travs de becas de estudio.
58. Ms innovativo es el tercer proyecto de ley, del diputado Ubiratan Aguiar, presentado
ante la Cmara de Diputados con fecha 30 de junio de 1992, el cual dispone normas
sobre la gestin financiera y administrativa de las universidades pblicas mantenidas por
la Unin. La propuesta establece que la Unin asignar anualmente a las universidades
pblicas un porcentaje fijo de las rentas de impuestos para su mantencin y desarrollo,
con el objeto de garantizar:
1) Recursos para gastos de personal en efectivo ejercicio.
2) Recursos para gastos de otros costos y capital equivalentes a un mnimo de un
25 por ciento de los recursos para personal.
3) Recursos para fomento y desarrollo institucional equivalentes a un mnimo de
10 por ciento del total de recursos destinados a los dos rubros previamente
sealados.
58.1. La distribucin entre las universidades de tales recursos sera hecha de acuerdo a
seridentificadocomoP2,yseemplearcomobaseparasuanlisiseltexto
delSenadorRibeiro(1992).

62

criterios que consideran el tamao de cada institucin y su desempeo acadmico y

cientfico. Los recursos para personal y otros costos y capital seran asignados bajo la
forma de una dotacin global. Los recursos de fomento y desarrollo seran asignados
globalmente al Ministerio de Educacin que los distribuir entre las universidades, con
asignacin especfica, a partir de los resultados de la evaluacin contemplada en la ley
(esto es, introduce una modalidad de financiamiento por resultados).
58.2. Para sus gastos de personal, cada universidad podra establecer sus propios
niveles de remuneraciones, debiendo los recursos referidos ms arriba asegurar un "piso
salarial", y los incrementos pagarse con ingresos propios de cada institucin (es decir, se
reconocera un principio de diferenciacin salarial en las instituciones federales de
educacin superior). Para la provisin de cargos, las universidades tendran que
establecer conjuntamente con el Ministerio de Educacin un rgimen de cuotas,
contemplndose el tamao de cada institucin, las especificidades de sus reas de
conocimiento y los cursos ofrecidos. La relacin entre el nmero de funcionarios
administrativos y el nmero de docentes no podra ser superior a 1,5. La relacin entre
gastos para personal docente y gastos para personal administrativo no podra ser
superior a 1. Sin embargo, las universidades podran sobrepasar los lmites indicados
mediante contrataciones temporales pagadas con recursos propios obtenidos de fuentes
distintas de las especificadas ms arriba.
58.3. Adems, el proyecto contempla que el Ministerio de Educacin pondra en pie y
coordinara, para los efectos de esta ley, un sistema de evaluacin del conjunto de las
instituciones de educacin superior mantenidas por la Unin. La evaluacin sugerida
sera efectuada por el procedimiento de la revisin por pares, incluyndose en los
comits a representantes de otros segmentos. En suma, el proyecto Aguiar propone una
importante reforma a los mecanismos de financiamiento pblico de las instituciones
federales brasileas; introduce una modalidad mixta de financiamiento por frmula y por
resultados para la asignacin de los recursos pblicos, vinculada al tamao y
desempeo de las instituciones, fijando adems cuotas para la relacin numrica entre
alumnos y docentes y entre stos y los funcionarios administrativos.
Contratos de racionalizacin en BoliviaContratos de racionalizacin en BoliviaContratos
de racionalizacin en BoliviaContratos de racionalizacin en Bolivia
59. Documentos internos del Gobierno de Bolivia han insistido durante los ltimos aos
en un diagnstico de crisis del sistema de educacin superior de ese pas. Los
lineamentos de poltica discutidos en respuesta a ese diagnstico apuntan en la direccin
de establecer un estado con capacidades evaluativas que, junto con reconocer la
autonoma de las instituciones, promueva la evaluacin y autoevaluacin, proporcione
una orientacin "a distancia" del sistema, use incentivos financieros, pacte metas y
objetivos con las instituciones y colecte y distribuya informacin para el pblico y los
usuarios (Villarreal, 1992). Hasta aqu, el gobierno ha introducido un "mecanismo de
contratos" con las universidades oficiales mediante el cual busca asignar los recursos
adicionales a aquellos asegurados automticamente, mediante objetivos pactados de

63

racionalizacin y modernizacin institucional y asignados en la medida que se cumplan

dichos objetivos y metas.
Reformas impulsadas desde las institucionesReformas impulsadas desde las
institucionesReformas impulsadas desde las institucionesReformas impulsadas desde
las instituciones
60. Tambin en el caso de aquellas procesos de reforma que vienen siendo impulsados
por las propias instituciones existe habitualmente un diagnstico negativo sobre ciertos
aspectos del funcionamiento del sistema que en ocasiones puede ser compartido con
las autoridades de gobierno pero, en este caso, las instituciones toman la iniciativa,
proponen planes o adoptan medidas auto-correctivas y suelen insistir en que una de las
causas fundamentales de la crisis reside en el bajo presupuesto pblico destinado a las
universidades, por lo que buscan ampliarlo o asegurar su estabilidad en el tiempo.
El caso de Costa RicaEl caso de Costa RicaEl caso de Costa RicaEl caso de Costa Rica
61. Uno de los casos ms interesantes en este categora es el de Costa Rica. El ao
1988, los cuatro rectores de las universidades oficiales firmaron un Convenio de
Financiamiento de la Educacin Superior con el gobierno, representado por los Ministros
de Educacin Pblica, Ciencia y Tecnologa, Hacienda y Planificacin. Dicho convenio,
con una duracin de cinco aos, consignaba el compromiso del gobierno de mantener la
asignacin presupuestaria recibida en ese momento por las universidades. Adems, para
canalizar esas asignaciones, creaba un Fondo Especial de la Educacin Superior (FEES)
y prevea su aumento mediante recursos variables segn el comportamiento de la
inflacin. Por su parte, las universidades se comprometan a incrementar gradualmente
la generacin de ingresos propios hasta un monto cercano al 11 por ciento del
financiamiento recibido del estado. Mediante la aplicacin de este Convenio, los recursos
destinados a la educacin superior oficial aumentaron en trminos reales de 550 millones
de colones en 1988 a 643 millones de colones en 1992.
62. Luego, en agosto de 1993, despus de un proceso arduamente negociado, se firm
un acuerdo de extensin del Convenio de Financiamiento. En ste se establece que,
visto el hecho de "que el contar con una mayor seguridad financiera ha permitido que las
instituciones universitarias estatales hayan emprendido con xito procesos de reforma en
su organizacin administrativa, en el contenido programtico de sus carreras, en el
diseo y aplicacin de polticas de generacin de recursos propios, de reduccin de
costos, y de establecimiento de mecanismos de transferencia del conocimiento a los
sectores productivos de la nacin", y "dado los retos que se le presentan a la nacin es
imprescindible que gobierno y universidades pblicas trabajen coordinadamente", las
partes intervinientes concurren a extender la vigencia del Convenio suscrito en 1988 por
el perodo 1994-1998.
62.1. El nuevo pacto establece "un financiamiento garantizado para las universidades
estatales" mediante un reajuste automtico del FEES conforme al ndice inflacionario del

64

pas. Las universidades se comprometen a seguir incrementando la generacin de

recursos propios, hasta llegar a un 14,05 por ciento de los recursos recibidos del FEES
en 1998. Durante la vigencia del Convenio, cada ao se separar un 10 por ciento del
FEES, el cual ser distribuido por el CONARE entre sus instituciones miembros,
tomando en cuenta los recursos que genere cada una de ellas en el ao precedente.
Para tal efecto se contabilizan como rentas propias las provenientes del cobro de
matrcula y otras tasas y derechos; la venta de bienes y servicios, los convenios de
cooperacin, las donaciones, los ingresos financieros y otros (Mora y Romn, 1994).
El caso de VenezuelaEl caso de VenezuelaEl caso de VenezuelaEl caso de Venezuela
63. En Venezuela, el Consejo Nacional de Universidades (CNU), atento a las crticas
esgrimidas contra el financiamiento automtico e incremental de las universidades
nacionales y preocupado por las restricciones del gasto fiscal, ha promovido el estudio
de una frmula de financiamiento semejante aunque ms simple a aquella que se
discuti en Brasil. Adicionalmente, la frmula venezolana incluye el financiamiento de la
investigacin (CNU, 1991).
63.1. Propone a ese efecto establecer un "modelo para el clculo de los recursos
presupuestarios del programa de investigacin de las universidades nacionales", basado
en dos sumandos: un porcentaje fijo, equivalente al 6 por ciento de los aportes del
Ejecutivo Nacional al presupuesto equilibrado de cada universidad aprobado por el CNU,
y un porcentaje variable, a ser determinado anualmente considerando tres coeficientes
de productividad. El primer coeficiente se calculara relacionando el nmero de
investigadores de cada universidad acreditados ante el Programa de Promocin del
Investigador con el total de investigadores del sector universitario acreditado en el
mencionado Programa; el segundo, relacionando el nmero de investigadores de cada
universidad acreditados ante el Programa de Promocin del Investigador con el nmero
de profesores activos a tiempo completo equivalente de cada universidad multiplicado
por 1.5 como factor de incertidumbre, debido a que existira un nmero mayor de
investigadores con credenciales suficientes para ser acreditados pero que por diversas
razones no se han incorporado an al Programa de Promocin del Investigador; por
ltimo, el tercer coeficiente se determinara relacionando los egresados de posgrado de
cada universidad con la matrcula de estudiantes de posgrado de la misma universidad.
Los dos primeros coeficientes aparecen multiplicados por 20 y el tercero por 10. En
sntesis, el clculo del porcentaje variable se determinara segn la siguiente frmula:
Coeficiente I x 20 + Coeficiente II x 20 + Coeficiente III x 10 = Porcentaje variable
63.2. Simultneamente, el CNU propuso en su momento, a manera de una
recomendacin, que los recursos que cada universidad destina a la investigacin se
distribuyesen de la siguiente manera: un 35 por ciento para financiamiento de la
investigacin y becas de posgrado; un 40 por ciento para pago de sueldos a
investigadores y personal tcnico dedicado a las actividades de investigacin cientficotecnolgica; un 15 por ciento para bibliotecas y servicios de informacin o equivalentes;

65

un 8 por ciento al desarrollo de los programas de posgrado, y un 2 por ciento para

publicaciones y artculos en revistas nacionales e internacionales.
El caso de EcuadorEl caso de EcuadorEl caso de EcuadorEl caso de Ecuador
64. En el Ecuador, las instituciones de educacin superior agrupadas en el Consejo de
Universidades y Escuelas Politcnicas (CONUEP) impulsan un debate nacional sobre su
futuro y estn dedicadas a examinar su estado actual y a preparar un plan nacional de
desarrollo de las universidades y escuelas politcnicas (PLANUEP). Por el momento, el
gobierno mismo parece estar distante del esfuerzo que despliegan las instituciones bajo
el impulso del CONUEP (Brunner, 1993b).
64.1. No existe propiamente una poltica pblica en materias de educacin superior y el
gobierno apenas ha esbozado un conjunto de lineamentos a travs del Consejo Nacional
de Desarrollo (CONADE). Segn esos lineamentos, debera estudiarse una reforma a la
Ley de Universidades y Escuelas Politcnicas, sobre la base de una redefinicin de las
relaciones universidad-sociedad-estado, "en particular del concepto de autonoma". Se
postula a establecer criterios y normas para la asignacin de recursos del estado a las
instituciones en funcin de la calidad acadmica, con nfasis prioritario en la
investigacin y el desarrollo tecnolgico. Adems, se anuncia que se elaborarn normas
de evaluacin institucional. Se sostiene por el gobierno que las instituciones debern
propender al financiamiento propio y complementario, y se seala que el gobierno
estudiar la forma de obtener recursos estables para el desarrollo universitario. Se
anuncia que se disear y establecer un sistema de crditos y becas para los
estudiantes de ms bajos ingresos, implicndose con ello que las instituciones oficiales
seran obligadas a recuperar parte de sus costos docentes por la va del cobro de
aranceles. Asimismo, se postula a una mayor coordinacin de las instituciones
agrupadas en el CONUEP; se prev la elaboracin de un "balance nacional de recursos
humanos" que permita orientar la oferta de vacantes, y se anuncia un fortalecimiento de
la investigacin cientfica, todo esto en un marco de mayor competencia y de libertad
para la creacin de entidades universitarias privadas (CONADE, 1992: 19).
64.2. Por su lado, las instituciones agrupadas en el CONUEP han elaborado un
"documento de perfil" del plan nacional de desarrollo de la educacin superior el cual
sera discutido por las instituciones acadmicas, el Gobierno Nacional y la sociedad
ecuatoriana. Dicho documento echa las bases de un plan de fortalecimiento, desarrollo y
transformacin de la educacin superior ecuatoriana, considerando los siguientes
elementos:15 una redefinicin de las relaciones entre la universidad, la sociedad y el
15Eldocumento"PerfildelPLANUEP"queaquanalizamosfuedadoaconocer,
ensuversinpreliminar,alosrepresentantesdelasinstitucionesreunidosen
elSeminariodeManta,losdas15y16dediciembrede1993.Hasidoelaborado
porunequipotcnicopresididoporelIng.GuillermoFalcon.Parasu
formulacinsehanempleadolosprocedimientospropiosdelaplanificacin
estratgica,medianteunaampliaconsultaalasinstitucionesagrupadasenel
CONUEP.Eldocumentocontieneunabrevecaracterizacinyclasificacindel
sistemadeeducacinsuperiorecuatorianoyunconjuntodeanlisisy

66

estado; un mejoramiento de la calidad de la formacin profesional; los necesarios

estmulos para la investigacin cientfico-tecnolgica; la consolidacin del rol universitario
en la cultura; el impulso de las relaciones entre la universidad y los sectores productivos;
la racionalizacin de los recursos y la diversificacin del financiamiento de la enseanza
superior, y la incorporacin de nuevas modalidades de gestin acadmica y
administrativa (Proyecto, 1992).
64.3. Entre las medidas propuestas se encuentran las siguientes: el establecimiento de
un "sistema nacional de peticin y rendicin social de cuentas", que busca aumentar la
transparencia y el grado de accountability de las instituciones de educacin superior, en
relacin con la conformacin de un sistema de acreditacin y evaluacin; la adopcin de
un esquema diversificado de fuentes de financiamiento para la educacin superior,
complementario al financiamiento que debera asegurar automticamente el estado;
medidas para el mejoramiento de la gestin interna de las instituciones y, en el orden
legal, la modificacin y actualizacin de la legislacin que regula a la educacin superior
(Brunner, 1993b).
El caso de NicaraguaEl caso de NicaraguaEl caso de NicaraguaEl caso de Nicaragua
65. Por ltimo, tambin en Nicaragua el Consejo Nacional Universitario (CNU) ha venido
impulsando en el ltimo tiempo un amplio debate en torno al futuro de la educacin
superior en ese pas (Brunner y Eduards, 1994). Cabe sealar de inmediato que entre los
pases de Amrica Latina, Nicaragua es el que posee el mayor componente de
coordinacin corporativa de su sistema. En efecto, la coordinacin del sistema descansa
legalmente en el CNU, el que, de acuerdo a la ley, es el rgano a cargo de coordinar y
orientar a las universidades y los centros tcnicos. La ley no especifica si las
universidades privadas deben o no convertirse en miembros del Consejo. Sin embargo,
los acuerdos que se alcanzan al interior del CNU y sus resoluciones deben ser
ratificadas por los respectivos Consejos Universitarios de las instituciones miembros para
alcanzar plena validez en cada una. De forma tal que el CNU es una suerte de foro de
discusin de asuntos de poltica y articulacin pblica de la agenda de educacin
superior. La ley no considera la creacin de un rgano ejecutivo al interior del CNU, ni
contempla fondos para ello.
65.1. En cuanto al Gobierno Nacional, si bien no tiene poderes de coordinacin, puede
ejercer influencia en el sistema de ES a travs de la asignacin de fondos, y por el
ejercicio de su influencia poltica. La coordinacin tipo mercado prevalece para la oferta y
demanda de matrculas y para la oferta y la demanda de personal calificado.
65.2. El financiamiento de la ES se halla determinado por la Ley de Autonoma, que
determina que al menos un 6 por ciento del ingreso fiscal general anual deber
destinarse a las instituciones pblicas, como una garanta mnima para hacer efectiva la
idea de autonoma universitaria. El estado puede adems hacer contribuciones
recomendacionesorganizadosencuatro"momentos":unoexplicativo,uno
normativo,unoestratgicoyunotcticooperacional.

67

extraordinarias para el financiamiento de las instituciones, las que se hallan exentas de

toda clase de impuestos, as como del pago de servicios pblicos tales como agua y
electricidad, telfono y correo. El presupuesto anual es asignado a cada institucin de
acuerdo a una frmula de distribucin propuesta por el CNU. En trminos prcticos, los
recursos son asignados a las universidades y los centros tcnicos de acuerdo al
presupuesto del ao anterior, reflejando un patrn histrico de distribucin basado en el
tamao de la poblacin estudiantil de cada institucin. Los estudiantes de las
instituciones pblicas pagan slo una pequea suma como matrcula inicial (6 a 10
dlares en 1992) y un arancel anual de 20 a 40 dlares. Aparte de estos fondos, las
universidades pblicas disponen de ingresos generados por la ayuda externa, que
representan una parte importante del presupuesto anual en algunas de las instituciones.
En cambio, las instituciones privadas no reciben subsidios del estado y se financian
exclusivamente mediante el cobro de aranceles. Durante los ltimos tres aos (19901993), el gasto pblico en educacin ha ido disminuyendo en trminos reales. La ES
captura el 6 por ciento del presupuesto nacional y el 31,2 por ciento del gasto
educacional total. No hay expectativas de que el gobierno vaya a incrementar los fondos
destinados a la ES. Por el contrario, el gobierno ha planteado que: "en el largo plazo, el
Ministerio de Educacin recortar los subsidios pblicos a la ES y canalizar los ahorros
que de ello resulten hacia el nivel primario".16
65.3. Los objetivos del proceso de reforma universitaria propuestos por el CNU son, de
acuerdo a un documento oficial (CNU, 1993):
1) Duplicar la matrcula actual de la ES hacia el ao 2000.
2) Proveer a los estudiantes de servicios de consejera de modo que el
crecimiento de la matrcula se articule con las demandas del mercado de trabajo.
3) Incrementar los cursos tcnicos de corta duracin en el nivel postsecundario.
4) Experimentar con programas de educacin a distancia.
5) Ofrecer programas de educacin continua.
6) Elevar la calidad de la educacin de pregrado. El objetivo crucial sera aqu el
de mejorar la calificacin del cuerpo docente: "el que ensea como profesor en el
nivel de licenciatura debe tener al menos un grado de MA y en el nivel de Maestra
un doctorado".
7) Estimular la investigacin en el nivel de pregrado a travs de vnculos ms
estrechos con el sector productivo.
16GobiernodeNicaragua,"MediumTermDevelopmentPolicy(19931995)",
documentopresentadoalConsultativeGroup(Pars,2deabrilde1993).EnCNU
(1993:34).

68

8) Reforzar la planificacin y la administracin, tanto a nivel institucional como a

nivel del sistema.
9) Crear vnculos ms estrechos entre la ES y el sistema escolar.
10) Expandir el marco de la cooperacin internacional y la participacin de las
instituciones nicaragenses dentro de las redes acadmicas internacionales.
11) Instituir como preocupaciones universitarias temas tales como la proteccin
del ambiente y la calidad de la vida, la educacin para la paz, la democracia, los
derechos humanos y la colaboracin internacional.
65.4. Segn se pone de relieve en la propuesta del CNU (1993: 44 y ss.), el diseo de la
reforma universitaria debera tomar en cuenta algunas restricciones, tales como:
1) Cero crecimiento del presupuesto en el futuro inmediato, o incluso, una
disminucin presupuestaria.
2) Necesidad, por tanto, de que todos los costos adicionales que resulten del
proceso de reforma sean financiados a travs de ahorros internos obtenidos de un
uso ms racional de los recursos y la introduccin de mejores procedimientos
administrativos; la introduccin de un esquema de recuperacin de costos y por
tanto de cobro de aranceles; programas de cooperacin internacional; ingresos
por servicios, contratos, consultoras y otras actividades de autofinanciamiento; la
creacin de una Fundacin de Desarrollo Universitario que pueda negociar fondos
adicionales para el proceso de reforma.
65.5. En concreto, respecto al financiamiento de la ES, la propuesta del CNU contempla
la posibilidad de incrementar los fondos universitarios por medio de una diversificacin
de las fuentes de financiamiento. Seala que las instituciones debieran hacer un
esfuerzo para incrementar los fondos contractuales, a travs del cobro de servicios,
consultoras, y asistencia tcnica; y deben desarrollar su capacidad para obtener
financiamiento de las agencias de cooperacin, incluyendo las agencias de
financiamiento internacional, las agencias de las NU, organizaciones gubernamentales y
no-gubernamentales, fundaciones privadas y asociaciones de solidaridad. Propuestas
adicionales incluyen tambin la posibilidad de establecer un esquema limitado de cobro
de aranceles en algunas universidades, donde los estudiantes que pueden pagar su
educacin cancelen un arancel diferenciado, dependiendo de los ingresos del estudiante
o su familia (Tunnermann, 1993: 142; Vargas, 1993: 186).

69

Cuadro sinptico. Pases seleccionados de Amrica Latina: Iniciativas de reforma

de los sistemas de educacin superior.
Variable
Argentina
Brasil
C.Rica Ecuador
Nicaragua
Bolivia
Colombia
Chile
Mxico
Venezuela
Incitativa gubernamental (G) o de
las propias instituciones (I)
G
G
G
G G/I G I G
I
I
Reformas legislativas globales
P
no P
A no A/P no no
no
no
Cambios en diseo del sistema
s no no
s no s no s
no
no
Introduccin o cambio en rgimen
supervisin instituciones privadas s no no
s no s no no
no
no
Introduccin mecanismos de evaluacin P
D
s(a) s
P
D
s
no
D
Cambios en rgimen financiero ES:
* Mecanismos asignaciones fiscales
P
s D
P s s D s
D
D
* Adopcin incentivos salariales
s D s(b) s no s no s
no
s
* Esquemas crditos estudiantiles (c) D
no s
s s s no no
no
no
* Vinculacin recursos a desempeo (d) P
s s(e) P
s s no D
no
D
Claves: A (aprobado); D (en discusin); P (presentado formalmente).
(a) Se refiere a la evaluacin de los posgrados.
(b) Se refiere a los incentivos ligados a la investigacin.
(c) Ligados al pago de aranceles en universidades pblicas o privadas.
(d) Incluye vinculacin a ingresos propios.
(e) En el caso de los programas de posgrado.
Dificultades en la implementacin de la nueva pautaDificultades en la implementacin de
la nueva pautaDificultades en la implementacin de la nueva pautaDificultades en la
implementacin de la nueva pauta
66. Como se desprende del cuadro sinptico anterior, la pauta emergente de cambio de
la educacin superior en Amrica Latina gira, fundamentalmente, en torno a la
conformacin y rediseo de las bases estructurales de los sistemas y al cambio en los
mecanismos de coordinacin y financiamiento de los mismos. Se busca de esta forma
crear contextos ms estimulantes de operacin para las instituciones, en general por la
va de aumentar la autonoma de las instituciones oficiales; impulsarlas a diversificar sus
fuentes de financiamiento de modo de evitar su completa dependencia de las
asignaciones del presupuesto fiscal; vincular una proporcin de estas ltimas a criterios
de desempeo, frmulas o resultados; introducir una mayor flexibilidad en los regmenes
salariales de las universidades pblicas y sujetarlas a mecanismos concordados de
evaluacin; todo esto acompaado por la creacin de procedimientos ms orgnicos de
supervisin y acreditacin de las instituciones privadas.
67. Lo que hay hasta aqu son, esencialmente, tentativas de cambio, con avances ms

70

sustanciales en unos pocos pases como Colombia, Chile y Mxico, procesos

legislativos en curso de adopcin de reformas como en el caso de Argentina o medidas
parciales como en el de Bolivia, y debates que progresan dificultosamente en el resto de
los pases. Una situacin especial es la de Costa Rica, donde el gobierno y las
universidades han convenido en un plan conjunto de accin en torno a recursos
garantizados para las instituciones oficiales a cambio del esfuerzo de stas por
incrementar sus recursos presupuestales propios.
68. La reciente experiencia latinoamericana de diseo, adopcin e implementacin de
reformas de sus sistemas de educacin superior ha venido a confirmar los resultados de
ciertos estudios, realizados en los pases industriales, que muestran las dificultades y
resistencias que despiertan tales procesos.
68.1. Segn indica uno de esos estudios (Cerych & Sabatier, 1986), el xito en la
implementacin de las reformas dependera principalmente: (i) de la profundidad del
cambio impulsado, esto es, del grado en que los objetivos buscados se separan de los
valores y prcticas establecidos dentro del sistema de educacin superior. A mayor
separacin, mayores dificultades de implementacin. (ii) De la amplitud funcional del
cambio, esto es, el nmero de reas distintas en que se espera que las polticas
impulsadas introduzcan cambios. A mayor amplitud, ms dificultad de obtener xito. (iii)
De la amplitud del cambio, es decir, si se refiere al sistema en su conjunto, a uno o ms
de sus niveles o sectores institucionales, a un segmento o grupo de instituciones, a una
sola institucin o a alguna de sus sub-unidades. A mayor comprensividad, mayores son
tambin los obstculos que deben vencerse para tener xito.
68.2. El tipo de reformas que componen la pauta emergente de cambio en Amrica
Latina, y que son necesarias para superar la actual situacin de crisis en que se
encuentra la educacin superior de la regin, pertenecen a la clase de reformas ms
comprensivas, que afectan al conjunto del sistema y a sus relaciones con el gobierno y la
sociedad; se caracterizan por su amplitud funcional en la medida en que una vez puestas
en curso tienen repercusin en todas las reas de la actividad institucional; y son de la
mxima profundidad, pues buscan introducir valores y prcticas de gestin y
financiamiento universitario e incluso de concepcin y organizacin de las relaciones
entre la autonoma institucional y el control pblico que se apartan radicalmente de los
valores y prcticas que han predominado en los sistemas durante el presente siglo.
68.3. De all que estas reformas hayan podido aplicarse de una manera ms o menos
integral y simultnea slo en un caso, el chileno, bajo circunstancias polticas especiales
creadas por la existencia de un rgimen militar-autoritario. En los dems casos, por su
propia naturaleza, las reformas slo han podido empezar a implementarse gradual y
negociadamente, en particular all donde existen gobiernos con un diseo relativamente
claro de polticas en contextos nacionales de procesos relativamente drsticos de
modernizacin (como en Mxico bajo el Gobierno de Salinas de Gortari, en Colombia
bajo el Gobierno de Gaviria y en Argentina bajo el Gobierno de Menem). En cualquier
caso, en todas partes, incluso en Chile despus del trmino del rgimen militar, las

71

reformas buscadas bajo esta pauta de cambio despiertan fuertes resistencias y deben
vencer poderosos obstculos en su fase de implementacin.
69. Las resistencias y obstculos son de diverso tipo, entre los cuales pueden destacarse
los siguientes.
69.1. La ideologa tradicional de los sistemas de educacin superior, especialmente en
su sector pblico, que se identifica fuertemente con un mecanismo de asignaciones
automticas, un repudio a la competencia y a cualquiera forma de coordinacin con
participacin de los mercados, modalidades burocrtico-estatales de regulacin,
isonoma salarial y la aspiracin a una baja diferenciacin entre las instituciones del
sistema. Esta ideologa tiene una expresin especialmente aguda en el caso de los
sindicatos docentes de las universidades pblicas y encuentra sus mximas expresiones
simblicas en torno a cuestiones tales como el rechazo al cobro de matrculas, la
defensa de una suerte de autarqua de esas instituciones, el alegato en favor de formas
de cogobierno interestamental, etc.
69.2. El rechazo de las instituciones privadas a admitir regulaciones de cualquier tipo y
su preferencia por un mercado desregulado de la educacin superior, concepcin que es
polarmente opuesta a la ideologa predominante en el sector oficial.
69.3. La propia complejidad alcanzada por la mayora de los sistemas nacionales y su
alto grado de diferenciacin interna dificultan la formulacin de polticas globales y crea
mltiples coaliciones de intereses corporativos que se oponen a cambios comprensivos
de impacto funcionalmente diversificado.
69.4. El hecho de que esta clase de reformas obligue en muchos casos a aprobar una
nueva legislacin (leyes orgnicas o marco) para la educacin superior introduce un
grado adicional de complejidad, pues obliga a alcanzar acuerdos entre el Poder Ejecutivo
y el Parlamento e introduce a los partidos polticos en la "arena de decisiones" de estos
asuntos.
69.5. Por su envergadura, estas reformas suponen, asimismo, un grado relativamente
alto de coherencia y cierta estabilidad no slo en las polticas de los gobiernos sino,
adems, en sus equipos tecno-burocrticos. En diversas ocasiones, las reformas
buscadas se frustran, justamente, por la falta de consistencia de las polticas y la escasa
estabilidad de las autoridades del sector educacional encargadas de llevarlas a cabo.
69.6. Es probable, adicionalmente, que este tipo de reformas que procuran redefinir la
coordinacin y el financiamiento de los sistemas, slo puedan avanzar, en condiciones
polticas de normalidad democrtica, all donde el gasto pblico destinado a la educacin
superior se encuentra en un ciclo expansivo o, en el otro extremo, donde por las
restricciones del gasto fiscal o por la presencia de un prolongado ciclo recesivo se haya
llegado a una situacin insostenible.

72

Puntos para un agendaPuntos para un agendaPuntos para un agendaPuntos para

un agenda
El marco de propuestas internacionalesEl marco de propuestas internacionalesEl marco
de propuestas internacionalesEl marco de propuestas internacionales
70. A partir de lo que llevamos dicho, cmo podra representarse una agenda de cambio
de la educacin superior para la prxima dcada, que nos lleve con xito ms all del
ao 2000, permitiendo a la educacin superior superar su estado de crisis y responder a
los desafos de un contexto econmico que est cambiando rpidamente? En primer
lugar, parece claro que esta agenda no puede separarse de los procesos reales en
curso. De all que nos hayamos empeado en ofrecer un cuadro de las tentativas de
cambio y de sus dispares logros en la regin. Carece de sentido por el contrario, como
suele hacerse, proponer transformaciones que no se compadecen con la trayectoria real
de los sistemas, incluida la disposicin de los actores, y que no toman en cuenta las
restricciones y obstculos que debe enfrentar el cambio de los sistemas de educacin
superior. Por otra parte, cabe constatarse que la pauta latinoamericana emergente de
cambios de la educacin superior es convergente, en lo esencial, con las polticas
recomendadas por diversas agencias internacionales.
La propuesta de CEPAL-UNESCOLa propuesta de CEPAL-UNESCOLa propuesta de
CEPAL-UNESCOLa propuesta de CEPAL-UNESCO
71. As, por ejemplo, el ms influyente documento reciente sobre polticas para una
transformacin educacional de la regin Educacin y Conocimiento: Eje de la
Transformacin Productiva con Equidad, de CEPAL-UNESCO (1992) aboga en el
campo de la educacin superior por reconocer a los establecimientos universitarios su
libertad para emprender tareas acordes con el proyecto institucional de cada uno, con
plena autonoma e independencia en la gestin de sus asuntos econmicos,
administrativos y financieros; reforzar la vinculacin entre las universidades y el sector
productivo; ampliar y diversificar el servicio docente para abarcar nuevos grupos de
alumnos y satisfacer un rango ms diversificado de necesidades educativas; asegurar
una formacin de calidad compatible con las exigencias del desarrollo cientfico, tcnico
y profesional, as como de la economa y de la poltica, que ayuden a los pases a
insertarse con xito en el mbito internacional y a resolver sus problemas de integracin
y equidad; consolidar un ncleo de instituciones en condiciones de ofrecer formacin y
realizar investigacin a la altura de las exigencias de la insercin internacional; estimular
la evaluacin de sus actividades por parte de las propias instituciones; crear mecanismos
de evaluacin externa y estimular la ms amplia transparencia del sistema, de manera
que los estudiantes, los dems usuarios y las autoridades pblicas puedan orientarse y
decidir sobre la base de antecedentes suficientes; adoptar mecanismos suficientemente
rigurosos para la creacin y autorizacin de nuevas universidades privadas y para la
acreditacin de los programas de posgrado; y, en general, implementar una "nueva
relacin" entre el estado y los sistemas de educacin superior que permita, a travs de
las medidas reseadas, aumentar la efectividad y la eficiencia de las instituciones y la

73

productividad del trabajo docente y de investigacin.

72. Adems, la estrategia presentada por CEPAL-UNESCO, junto con insistir en la
necesidad que existe de aumentar los recursos pblicos destinados a la educacin,
aboga por una diversificacin de las fuentes de ingresos de las universidades y dems
instituciones de enseanza superior. Seala que las instituciones universitarias y de
formacin tcnico-profesional son las que tienen mayores posibilidades de obtener
aportes del sector privado y propone adoptar una serie de medidas, como por ejemplo:
otorgar fondos pblicos de contrapartida respecto de los recursos generados por los
propios establecimientos, extender franquicias tributarias en favor de las empresas para
financiar actividades educativas y de capacitacin, racionalizar el uso de los recursos
pblicos hoy ineficientemente gestionados, establecer mecanismos de valorizacin de
los servicios universitarios a precios de mercado. Sugiere que una proporcin de las
asignaciones fiscales deberan canalizarse mediante mecanismos que estimulen a las
instituciones receptoras a incrementar la eficiencia y la relevancia de las actividades que
acometen. Propone adicionalmente el empleo de mecanismos que permitan vincular el
ingreso de las instituciones a juicios evaluativos, los que podran materializarse mediante
el cobro de aranceles, la asignacin de recursos asociada a la medicin de resultados o
su asignacin en funcin de costos de los insumos y de metas pactadas.
La propuesta del Banco MundialLa propuesta del Banco MundialLa propuesta del Banco
MundialLa propuesta del Banco Mundial
73. La orientacin global de la pauta de cambio emergente no es demasiado distinta,
tampoco, de las recomendaciones contenidas en el ms reciente documento de
estrategias para la educacin superior del Banco Mundial (1993). Segn este organismo,
la educacin superior reviste una crucial importancia para el desarrollo econmico y
social de los pases. Tasas de retorno social estimadas en alrededor de un 10 por ciento
o ms para el caso de muchos pases en desarrollo indicaran que las inversiones en
este nivel contribuyen a incrementar la productividad del trabajo y el crecimiento
econmico de largo plazo, que son esenciales para superar la pobreza.
74. Con todo, segn la apreciacin del Banco Mundial, la educacin superior se hallara
en crisis en todo el mundo. Tanto las pases desarrollados como en desarrollo estaran
enfrentando el desafo de mantener o mejorar la calidad de su educacin superior en un
perodo en que los presupuestos educacionales y particularmente el gasto por alumno
estaran siendo comprimidos. Segn esta Agencia, un nmero de pases industriales
estaran respondiendo a la crisis del financiamiento mediante la adopcin de polticas
innovadoras dirigidas a aumentar la eficiencia de la educacin superior, por ejemplo a
travs del "financiamiento de frmula" como en el caso de Holanda, o mediante una
mayor captacin de recursos privados, como en los casos de Irlanda y Australia.
75. En cambio, seala que a pesar de las severas restricciones fiscales que
experimentan los pases en desarrollo, stos habran hecho escasos avances en el
camino de reformar sus sistemas de educacin superior. Sin embargo, agrega, la

74

experiencia de unos pocos de estos pases, como Chile, muestran que sera posible
lograr un sistema de educacin superior que funcione adecuadamente, se diversifique y
se expanda incluso mientras disminuye el gasto pblico por alumno.
76. Para mejorar esta situacin, el Banco Mundial propone una estrategia basada en
cuatro elementos esenciales: (i) estimular una mayor diferenciacin de las instituciones,
incluyendo el desarrollo de instituciones privadas; (ii) proporcionar incentivos a las
instituciones pblicas para que diversifiquen sus fuentes de financiamiento, incluyendo
una coparticipacin de los alumnos en la recuperacin de costos y vinculando el
financiamiento pblico estrechamente al desempeo; (iii) redefinir el rol del gobierno en
relacin a la educacin superior, y (iv) introducir polticas explcitamente diseadas para
dar prioridad a objetivos de calidad y equidad. Considera que en cada pas, de acuerdo a
sus circunstancias, nivel de ingresos y grado de desarrollo educacional, estos objetivos
tendrn que ser alcanzados gradualmente y por diferentes caminos, venciendo la
resistencia del "patrn predominante de la educacin superior pblica" que, en los pases
en desarrollo, favorecera principalmente a los hogares con mayores ingresos, siendo
asimismo los ms poderosos polticamente.
Puntos
para
una
agenda
latinoamericanaPuntos
para
una
agenda
latinoamericanaPuntos para una agenda latinoamericanaPuntos para una agenda
latinoamericana
77. Una agenda de cambio y modernizacin de la educacin superior en Amrica Latina
necesita tomar en consideracin recomendaciones como las formuladas por CEPALUNESCO y el Banco Mundial. Sin embargo, a la luz de los antecedentes disponibles
sobre los avances y obstculos que enfrentan las reformas en los distintos pases de la
regin, la agenda debera definirse de una manera ms precisa y, a la vez, englobante.
Diferenciacin y diversificacinDiferenciacin
diversificacinDiferenciacin y diversificacin

diversificacinDiferenciacin

78. Efectivamente, lo primero que debe tomar en consideracin una agenda tal son los
cambios ya producidos en la educacin superior de la regin. Carece de sentido, por
ejemplo, hablar en Amrica Latina de la necesidad de impulsar una mayor diferenciacin
de los sistemas nacionales de educacin superior; incluso, de lisa y llanamente expandir
la provisin privada de acceso a este nivel de la enseanza.
78.1. Ms bien, debe incentivarse una efectiva diversificacin de los estudios superiores,
creando una arquitectura institucional de distintos niveles, con instituciones nouniversitarias de calidad y capaces de adaptarse flexiblemente a las cambiantes
demandas de la economa y el mercado de trabajo. Como se vio, es probable que en
todos los pases de la regin exista una oferta excesiva de vacantes en el nivel
universitario, en desmedro de un mayor desarrollo de el o los niveles no-universitarios de
formacin de recursos humanos. En este sentido, Mxico y Chile parecen estar
desarrollando estrategias polarmente distintas, pero ambas interesantes, para diversificar

75

la oferta de estudios superiores. En efecto, mientras Mxico cuenta con una amplia red
de instituciones pblicas de nivel-no universitario, la cual ltimamente se ha
complementado mediante la creacin de las primeras tres universidades tecnolgicas
pblicas, en el caso chileno, por el contrario, las instituciones no-universitarias existentes
son todas de carcter privado, habindose autorizado recientemente la transformacin
de los dos nicos institutos profesionales pblicos en universidades de ese mismo
carcter.
78.2. En el nivel universitario, por su lado, cabra favorecer el desarrollo de distintos tipos
de instituciones, sin esperar que todas ellas sigan un mismo patrn de desarrollo o
aspire, en cada caso, a combinar funciones de docentes y de investigacin. Asimismo,
los pases necesitan preocuparse por el desarrollo de sus universidades ms complejas
que, siendo unas pocas, sin embargo concentran en la mayora de los pases una
significativa proporcin de la capacidad de investigacin cientfica y tecnolgica nacional
y son las nicas en condiciones de formar investigadores a nivel de programas de
doctorado.
Desarrollo del sector privadoDesarrollo del sector privadoDesarrollo del sector
privadoDesarrollo del sector privado
79. En cuanto a la expansin de la oferta privada, si bien es efectivo como seala el
documento del Banco Mundial (1993) que ella puede incrementar las oportunidades
educacionales con un bajo o ningn costo pblico adicional, debe considerarse que, por
otro lado, frecuentemente dichas oportunidades especialmente al nivel universitario
favorecen exclusivamente a los jvenes provenientes de los hogares de mayores
ingresos y, en general, tienden a ser de una calidad acadmica ms bien pobre.
79.1. De all que convenga sealar, como lo hace el propio documento del Banco
Mundial, que "un hallazgo clave de los ejemplos ms exitosos es que todo estmulo
gubernamental al desarrollo de un sano sector privado de educacin superior requiere
una poltica y un marco regulatorio que evite los desincentivos tales como el control de
precios de los aranceles de matrcula e incluya mecanismos de acreditacin, supervisin
y evaluacin de las instituciones privadas". Asimismo, indica que en ciertos pases se
han destinado recursos pblicos para incentivar el desarrollo de este sector sobre la
base de estimar que de esa forma se ampla la matrcula con un costo pblico menor.
Sugiere, adicionalmente, que podran emplearse recursos pblicos para estimular un
mejoramiento de la calidad de las instituciones pblicas y privadas, llevndolas a
competir por fondos distribuidos en funcin de proyectos que permitan asegurar un "piso
mnimo" de calidad para todas las instituciones del sistema.
79.2. Cualquier sean los mecanismos que se empleen, lo que resulta evidente en la
actual fase de desarrollo de los sistemas de educacin superior de Amrica Latina es
que requieren introducir mecanismos que regulen la calidad acadmica de las
instituciones, especialmente del sector privado, y que garanticen la fe pblica investida
en los diplomas que confieren. En este sentido, la experiencia de pases como Brasil,

76

Colombia y Chile pueden servir de ejemplo de los efectos negativos que trae consigo una
poltica de des-regulacin del mercado privado de la educacin superior, a pesar del
incremento logrado en la expansin de la matrcula total de tercer nivel. Tambin debe
considerarse que, en el caso de esos pases y seguramente de otros, no habra sido
posible alcanzar los actuales niveles de matrcula con una provisin exclusivamente
pblica de vacantes, visto los lmites del gasto fiscal destinado al sistema y los costos
relativamente altos por estudiante pblico, sobre todo en el caso de Brasil.
Financiamiento
diversificadoFinanciamiento
diversificadoFinanciamiento diversificado

diversificadoFinanciamiento

80. La mayora de los estudios y de las propuestas de reforma formulados durante los
ltimos aos en Amrica Latina concuerdan en la importancia decisiva que, para el futuro
de los sistemas de educacin superior, poseen las modalidades de financiamiento de las
instituciones. Organismos como el Banco Mundial y el documento antes citado de
CEPAL-UNESCO insisten tambin en la importancia estratgica que tiene el cambio de
los actuales patrones de financiamiento de la educacin superior.
80.1. En este punto, las polticas declaradas o implementadas por los gobiernos de la
regin tienden a producir una diversificacin de las fuentes de ingreso de las instituciones
oficiales, de modo de incentivar una mayor competencia por recursos y una mayor
apertura hacia la sociedad. En casi todas partes, como vimos, los gobiernos esperan que
las instituciones aumenten sus ingresos propios, sea mediante el cobro de aranceles, la
venta de servicios o una ms activa participacin en diversos mercados.
80.2. Sin embargo, en la prctica ha resultado difcil hasta aqu alterar la composicin de
los ingresos de las instituciones oficiales, las cuales en su mayora continan
dependiendo, en una proporcin cercana al 90 por ciento de su presupuesto anual, de
los aportes proveniente del tesoro pblico. La nica excepcin a esta regla es la de
Chile, donde segn un estudio (Brunner, 1994a), en 1990 el conjunto de las instituciones
oficiales obtenan, en promedio, un 34,3 por ciento de sus ingresos del tesoro pblico; un
22,2 por ciento del pago directo de aranceles de matrcula y un 43,5 por ciento de otras
fuentes, incluyendo venta de bienes y servicios, transferencias del sector pblico y
privado por va de contratos, fondos competitivos de investigacin, etc. Desde el punto
de vista global del sistema, se estima que en 1990 un 30,1 por ciento de los ingresos
totales provena de contribuciones del estado (aportes directo e indirecto, crdito para
estudiantes y recursos destinados a la investigacin en el sistema de ES); un 35,6 por
ciento era aportado por fuentes privadas (aranceles y donaciones); y un 34,3 por ciento
se originaba en fuentes pblicas y privadas por la va de la venta de bienes y servicios,
transferencias del sector pblico y privado, etc.
80.3. En los dems pases, a pesar de existir polticas parciales que estimulan a las
instituciones oficiales a diversificar sus fuentes de ingreso, sin embargo continua la
prctica que incluso se ha reforzado en algunos pases, como en Colombia y Costa
Rica, por ejemplo de asegurar a las instituciones oficiales un aporte fiscal automtico,

77

legalmente establecido. Hasta el momento, los intentos de cambiar esta situacin

como lo muestra bien el caso de Brasil, donde el gobierno impuls un mecanismo de
"frmula" para mejorar la eficiencia de la asignacin pblica, y el de Mxico, donde el
gobierno intent, pero luego desisti, de vincular una proporcin de los recursos a los
resultados de las evaluaciones institucionales han resultado infructuosos, mostrando lo
profundamente enraizado que se encuentra el mecanismo de transferencias
automticas.
80.4. De todas formas, existen seales en distintos pases de la regin de que ese patrn
de financiamiento de la educacin superior pblica est lentamente empezado a
flexibilizarse, ya sea por la va de vincular los aportes legalmente garantizados a un
aumento de los ingresos propios de las instituciones, incluido el cobro de matrculas
(Costa Rica), o por la va de introducir mecanismos parciales de frmula (Chile),
contratos de rendimiento (Bolivia) o una mayor flexibilidad, incluidos los salarios, en el
uso de los recursos (Mxico). El Banco Mundial ha propuesto como una meta indicativa
que las instituciones oficiales logren reunir, mediante ingresos propios provenientes de
fuentes no-gubernamentales, un 30 por ciento de sus gastos corrientes, meta que sera
posible alcanzar segn mostraran los casos de Corea, Jordania y Chile.
Nuevo contrato entre los sistemas y los gobiernosNuevo contrato entre los sistemas y los
gobiernosNuevo contrato entre los sistemas y los gobiernosNuevo contrato entre los
sistemas y los gobiernos
81. Por ltimo, la agenda de cambios de la educacin superior debe incluir una revisin y
redefinicin de las relaciones entre los gobiernos y los sistemas. Se trata de establecer
un "nuevo contrato social" entre las instituciones y el estado, mediante un profundo
reajuste de los elementos que constituyen la modalidad de conduccin y coordinacin de
los sistemas.
81.1. Suele formularse esta tarea en un vocabulario ms ideolgico que prctico, como
cuando se sostiene que los sistemas deberan transferir su centro de gravedad desde el
mbito de la proteccin estatal al mbito competitivo del mercado, o viceversa. No pocas
veces, los documentos y proposiciones del Banco Mundial han contribuido a sesgar el
debate en esos trminos. Incluso en su reciente documento, probablemente el ms
equilibrado de esa agencia sobre la educacin superior, se insiste en afirmar que "en la
mayora de los pases en desarrollo el grado de participacin gubernamental en la
educacin superior excede con mucho lo que es econmicamente eficiente".
81.2. Por el contrario, lo que se observa en la mayor parte de Amrica Latina es que esa
intervencin, ms que ser excesiva, est mal diseada y produce efectos perversos. En
ciertos mbitos, como ocurre en relacin al desarrollo del sector privado de la enseanza
superior, las regulaciones pblicas son insuficientes o estn mal organizadas y no
cumplen el objetivo de cautelar la calidad de la enseanza ofrecida, la probidad de las
instituciones y la proteccin de los consumidores. En otros mbitos, efectivamente, la
intervencin pblica es excesiva, como ocurre por lo general con los controles

78

burocrticos que impiden a las instituciones oficiales actuar con mayor celeridad y
adaptarse a un contexto cambiante de demandas y oportunidades. Sin embargo, lo ms
evidente es que el estado ha limitado su rol a transferir recursos al sector institucional
pblico, careciendo de instrumentos para orientar, coordinar y evaluar a las instituciones
beneficiadas por esas asignaciones.
81.3. De modo pues que ms que frente a una situacin de excesiva intervencin del
estado, estamos en Amrica Latina frente a modalidades de intervencin que son
completamente ineficaces. De hecho, la mayora de los gobiernos carecen de polticas
para el sistema, no tienen informacin suficiente para la elaboracin de esas polticas, ni
tampoco existe en los respectivos Ministerios capacidad para implementar medidas,
monitorear su aplicacin y evaluar sus resultados. El instrumento principal con que
cuentan los gobiernos para desarrollar sus polticas frente al sistema consistente en
las asignaciones destinadas a las instituciones oficiales termina siendo intil, pues el
mecanismo empleado para transferirlas a las instituciones lo automatiza y burocratiza,
sustrayndolo en la prctica de las manos de la autoridad pblica. En suma, dentro de
las condiciones prevalecientes en la regin, los sistemas de educacin superior tienden a
funcionar sin conduccin ni orientacin, mientras que su coordinacin se haya trabada
por una tupida y rgida malla de componentes polticos, burocrticos y corporativos que,
combinados con elementos de un mercado desregulado en el caso del sector
institucional privado, producen en conjunto un funcionamiento de calidad altamente
heterognea, con pronunciados niveles de inequidad e ineficiencia, dentro de un
contexto global escasamente estimulante para la innovacin y la flexibilizacin de las
instituciones.
81.5. De all que sea necesario reorganizar desde sus bases los esquemas nacionales
de conduccin y coordinacin de la educacin superior, enfatizando la autonoma de
gestin de las instituciones y los elementos de autorregulacin de los sistemas, al mismo
tiempo que se redefinen sus relaciones con el estado en torno a los ejes de la
responsabilidad pblica (accountability), la evaluacin e informacin y una mayor
exposicin a las demandas de la sociedad.
82. La autonoma de gestin es importante sobre todo en el caso de las instituciones
pblicas de nivel universitario y no universitario. Supone acabar con los controles
burocrticos minuciosos sobre sus autoridades, flexibilizar el rgimen laboral y salarial de
su personal acadmico y no-docente, reconducir el papel de los sindicatos corporativos
hacia pactos laborales que faciliten la modernizacin de la gestin institucional,
diversificar las fuentes de ingreso financiero e introducir nuevas modalidades de gobierno
institucional, que faciliten una gestin eficaz, un uso ms eficiente de los recursos y
racionalizar la administracin institucional.
83. Reforzar los elementos de autorregulacin de los sistemas implica, adems de una
gestin ms autnoma y flexible de las instituciones, dar un mayor espacio a la
coordinacin profesional e introducir elementos de competencia que hagan posible una
mayor incidencia de los mercados en la operacin de los sistemas.

79

83.1. Un grado significativo de coordinacin profesional se requiere especialmente en el

nivel de las universidades, abriendo cauces para la participacin de las comunidades
acadmicas y cientficas en la acreditacin y evaluacin de las instituciones y en la
asignacin de los recursos para la investigacin. A nivel internacional es cada vez ms
frecuente el uso de comits de pares que representan a la profesin y sus estndares
para evaluar proyectos, disciplinas e instituciones (Recuadro N8).

RECUADRO N8
LOS PROCESOS DE REVISIN POR PARES (PEER REVIEW)
El ejemplo ms tradicional de un proceso de revisin por pares es el sistema de
80
arbitraje con que cuentan las revistas cientficas. En este caso, un producto annimo de
la actividad cientfica, un manuscrito, es juzgado por un pequeo nmero de colegas
annimos (pares), a quienes se reconoce tener la suficiente experticia como para
pronunciarse sobre las cuestiones abordadas en el artculo. Las normas y criterios que
ellos emplean en su juicio son los cnones provistos por los mtodos y el conocimiento
acumulado por la "buena ciencia" que predomina en la disciplina o especialidad de que
se trata. Dichas normas no son, por lo habitual, explcitas. Ni siquiera podran, muchas
veces, transformarse en datos intersubjetivamente elaborados y compartidos. Ese grado
inevitable de subjetividad involucrado en el juicio de los colegas es un componente
esencial del proceso de revisin por pares.
Los proceso de revisin por pares se emplean hoy da, adems, extensamente,
en la evaluacin de proyectos de investigacin, frecuentemente como paso previo para
su financiamiento por agencias pblicas y/o organismos privados. En Amrica Latina hay
mltiples ejemplos de este uso.
En el caso de la evaluacin institucional, la revisin por pares se define de una
manera ms laxa, involucrando todo tipo de juicio o apreciacin emitida por una persona
reconocida y autorizada para emitir ese juicio o apreciacin.
En general, en este ltimo caso los juicios evaluativos de pares pueden estar
apoyados por los antecedentes provistos por los sistemas de informacin, bases de
datos e indicadores de desempeo disponibles, que se reputan ser menos subjetivos y
contener una mayor dosis de objetividad.
En la mayora de los pases como en el caso de la acreditacin de instituciones
y programas en los Estados Unidos y Canad, o de la evaluacin acadmica practicada
en Holanda, Francia y Gran Bretaa, o en la acreditacin de universidades privadas en
Chile a partir de 1990 o desde ms temprano en la evaluacin de los programas de
posgrado en Brasil se emplean pares que emiten juicios evaluativos sobre las
respectivas instituciones, programas o procesos.
Frecuentemente, la evaluacin institucional requiere la participacin, en los
procesos de revisin por pares, de personas que no son especialistas disciplinarios si no
expertos calificados, por ejemplo en materias administrativas, financieras u
organizacionales, o representativos de agencias que intervienen en el proceso, como los
gobiernos, la empresa o los colegios profesionales.
Entre las ventajas asociadas comnmente con los procesos de revisin por pares
se destaca que slo mediante este procedimiento es posible obtener juicios vlidos y
directos sobre la calidad de productos o procesos, sin emplear indicadores que slo
reflejaran aproximada y parcialmente los aspectos cualitativos de aquellos. Adems, se
seala que la revisin por pares es flexible, pudiendo adaptarse a las tradiciones de las
diversas disciplinas o, incluso, de sus diversos paradigmas o escuelas. Asimismo, que
puede usarse, con adaptaciones mnimas, a diversos tipos de unidades, trtese de
instituciones, programas, proyectos o productos.
Su mayor desventaja sera su inevitable carcter subjetivo. En efecto, los juicios
que resultan de aplicar este procedimiento reflejan el resultado de procesos mentales
inverificables de los jueces.
En el mbito de la evaluacin institucional, la mayora de las experiencias
internacionales muestra un uso combinado de procesos de revisin por pares e
indicadores de desempeo.
Fuentes: Leo C. J. Goedegebuure, Peter A. M. Maassen & Don F. Westerheidjen, ed.,
Peer Review and Performance Indicators. Quality Assessment in Britain and Dutch
Higher Education; Uitgerverij Lemma B. V., Utrecht, 1990. Hans A. Acherman, "Quality
Assessment
by Peer Review", Higher Education Management 2.2 (1990).
10

81

83.2. Por su lado, las instituciones de educacin superior necesitan competir por
estudiantes, docentes y recursos, a la vez que estrechan sus relaciones con el mercado
de trabajo, con el sector productivo y con las agencias de desarrollo y comunidades a
nivel local, provincial o regional. Tales relaciones son particularmente decisivas en el
caso de las instituciones no-universitarias y ms difcil de definir adecuadamente en el
caso de aquellas universidades que no se limitan solamente a la formacin profesional.
Una universidad de relativa complejidad, que combina funciones de docencia e
investigacin y que ofrece formacin de posgrado, no puede regirse nica o
principalmente por las demandas externas. Su desarrollo debe responder igualmente a
factores endgenos, de crecimiento y especializacin de las disciplinas, de avance en el
conocimiento y a objetivos de largo plazo en el plano de la construccin de capacidades
nacionales de investigacin y desarrollo y de preparacin de personal acadmico y para
las ocupaciones ms sofisticadas de la economa, la poltica y la cultura.

RECUADRO N9
EL USO DE INDICADORES DE DESEMPEO
El ao 1985, bajo el auspicio del Programa Institutional Management in Higher
82
Education, se llev a cabo una encuesta sobre el uso de indicadores de desempeo en
el mbito de la educacin superior europea. La consulta consider el uso efectivo de
indicadores aplicados a las funciones de enseanza e investigacin y se bas en una
muestra seleccionada de instituciones.
Se consider como indicadores de desempeo a aquellos que mediante la
asignacin de un valor numrico proporcionan una medida evaluativa de aspectos
cuantitativos o cualitativos del desempeo de un establecimiento.
Los indicadores respecto a los cuales se consult fueron clasificados en cuatro
categoras: 1) Indicadores internos de desempeo. Se construyen con la informacin
internamente disponible en la institucin. 2) Indicadores de operacin. Describen ciertos
aspectos del funcionamiento interno de cada establecimiento. 3) Indicadores externos
de desempeo. Se construyen con la informacin disponible fuera de la institucin. 4)
Indicadores relacionados con la investigacin.
En promedio, las instituciones respondientes citaban el uso de diez indicadores,
distribuidos de la siguiente forma: indicadores internos, 2 citas; indicadores de
operacin, 5 citaciones; indicadores externos, 1 cita; indicadores relacionados con la
investigacin, 2 citas.
Desde el punto de vista de las respuestas obtenidas, los indicadores
mencionados fueron reagrupados en tres categoras: 1) Indicadores simples que
expresados usualmente en trminos de nmeros absolutos, proporcionan una
descripcin relativamente no sesgada de una situacin, proceso, etc. (Por ejemplo: el
nmero de graduados cada ao). 2) Indicadores de desempeo que, a diferencia de los
anteriores, implican un punto de referencia, por ejemplo, un estndar, un objetivo, una
evaluacin, una institucin comparable, y que por tanto tienen un carcter relativo (por
ejemplo: la relacin de graduados en relacin al nmero de alumnos matriculados n
aos antes). 3) Indicadores de orden general que habitualmente son derivados desde
fuera de la institucin y que no son indicadores en sentido estricto sino, ms bien,
representan opiniones, o estadsticas generales, o resultados de encuestas. (Por
ejemplo: n nmero de personas opinan que la universidad X goza de gran prestigio en la
ciudad).
Desde este ltimo punto de vista, 23 por ciento de las citaciones se referan a
indicadores simples; 67 por ciento a indicadores de desempeo, y 10 por ciento a
indicadores de orden general.
Adems, los indicadores usados fueron clasificados como indicadores de input
(30 por ciento de las citas), de proceso (39 por ciento) o de output (32 por ciento).
Finalmente, segn su objeto, se clasificaron como indicadores referidos al personal
acadmico (docentes o investigadores), a los estudiantes o a los recursos financieros.
La encuesta estableci que los indicadores eran empleados principalmente para
los procesos internos de toma de decisiones y para satisfacer exigencias externas a la
institucin.
Los procesos de decisin ms significativos en que se usaban los indicadores
eran: asignacin de recursos, planeacin y administracin de cursos.
La asignacin de recursos tomaba en cuenta, en el caso de las unidades
docentes, indicadores tales como carga docente, nmero de alumnos inscritos,
resultados de exmenes, ratio de profesor/alumnos, costos unitarios, etc. En el caso de
las unidades de investigacin, se consideraban indicadores tales como ingresos
externos obtenidos, publicaciones, nmero de investigadores, nmero de alumnos de
posgrado, nmero de tesis, y nmero de proyectos de investigacin preparados para
obtener contratos.
En el caso de los procesos de planeacin, se cita frecuentemente el empleo de
indicadores relacionados con estudiantes: nivel acadmico de los alumnos admitidos,
tendencias de participacin en el mercado de demandas estudiantiles, tasas de

83

84. Redefinir la relacin de los sistemas con el estado en torno a los ejes de la
responsabilidad pblica (accountability), la evaluacin e informacin y una mayor
exposicin a las demandas de la sociedad supone crear un "nuevo contrato social" entre
las instituciones y el gobierno y avanzar en el desarrollo de una nueva cultura en los
sistemas de educacin superior. Significa aceptar que las instituciones deben hacerse
responsables y dar cuenta ante la sociedad de su funcin pblica, informando amplia y
oportunamente sobre sus logros, rendimiento y empleo de los recursos fiscales que
reciben. A este efecto, debieran adoptarse gradualmente el uso de diversas formas de
evaluacin interna y externa, combinando y equilibrando el recurso a la evaluacin por
pares, la aplicacin de indicadores de desempeo y la autoevaluacin institucional con
participacin de acadmicos (Recuadro N9). Implica, asimismo, introducir mecanismos
de evaluacin externa de las instituciones, adoptar procedimientos de acreditacin en el
caso de las entidades privadas y modificar los patrones de financiamiento de la
educacin superior, sustituyendo los actuales mecanismos de asignaciones automticas
por otros ms sensibles al desempeo acadmico de las instituciones, a su eficiencia
interna y a los resultados provistos por las evaluaciones o vinculados estrechamente a
sus metas de desarrollo, capacidad de generar recursos propios o de competir por
recursos pblicos. Slo en estas circunstancias puede esperarse que surja un contexto
ms favorable para consolidar el patrn emergente de cambios, estimular a las
instituciones a innovar y a adaptarse a las demandas de la sociedad y as poder
proyectar con xito el desarrollo de los sistemas de educacin superior hacia el prximo
siglo.
La formacin de una nueva generacin de acadmicosLa formacin de una nueva
generacin de acadmicosLa formacin de una nueva generacin de acadmicosLa
formacin de una nueva generacin de acadmicos
85. Uno de los nudos problemticos ms importantes est constituido por los cuerpos
acadmicos latinoamericanos. La mayora ingres a la profesin acadmica sin estudios
de posgrado o experiencia de investigacin. En la profesin docente estn
sobrerrepresentadas las personas contratadas por tiempo parcial y generalmente se
desempean en ambientes institucionales que ofrecen pocas oportunidades de
mejoramiento profesional. El perfeccionamiento de los profesores en servicio y la
formacin de la nueva generacin de acadmicos constituyen asuntos cruciales de la
agenda. Es previsible que hacia el 2005 empiece a retirarse del servicio un nmero
creciente de profesores, los cuales debern ser reemplazados por acadmicos con una
mayor formacin. Para atender este asunto, necesariamente en el largo plazo, es
indispensable considerar una o todas las siguientes alternativas: el fortalecimiento de los
sistemas de posgrado, el aumento salarial diferenciado con base en la productividad, la
flexibilizacin de las relaciones laborales en las instituciones, y el aumento progresivo de
los criterios de rigor aplicados en la contratacin y promocin de los profesores.

84

Atencin especial a las instituciones ms rezagadasAtencin especial a las instituciones

ms rezagadasAtencin especial a las instituciones ms rezagadasAtencin especial a
las instituciones ms rezagadas
86. En cada mbito nacional, existe una situacin de gran heterogeneidad entre
instituciones que a menudo son formalmente equivalentes pero de hecho son muy
diferentes en cuanto a la calidad de sus servicios y sus posibilidades de desarrollo en un
marco de regulacin a distancia, como aqu se est proponiendo. Hay instituciones que
por la fortaleza de su planta acadmica, su infraestructura y sus formas de gestin
tienen la capacidad para responder activamente a un marco de creciente
autorregulacin. Pero hay muchas ms que carecen de condiciones bsicas para
adaptarse adecuadamente al nuevo pacto aqu sugerido. Es de considerarse que
algunas de estas instituciones recibieran apoyos temporales, a partir de programas
acordados a escala latinoamericana, para realizar evaluaciones institucionales,
desarrollar planes de desarrollo e instalar sistemas de gestin e informacin.
Polticas de diversificacin institucionalPolticas de diversificacin institucionalPolticas de
diversificacin institucionalPolticas de diversificacin institucional
87. Una proporcin considerable de las instituciones latinoamericanas de educacin
superior son de tipo universitario orientadas a la formacin de profesionales en las reas
tradicionales. El cambiante mercado ocupacional tendr cada vez menos posibilidades
de absorber productivamente esta oferta. Es deseable formular polticas de
diversificacin institucional que aumente el nmero y la calidad de dos tipos de
instituciones: las que ofrecen una formacin postsecundaria corta, flexiblemente ligada al
mercado ocupacional y con la posibilidad de acumular crditos acadmicos para ingresar
posteriormente a otro tipo de institucin de cuatro aos; y las universidades de
investigacin de alto nivel en localidades alejadas de las capitales nacionales o las
grandes ciudades industriales. Ambos tipos institucionales son necesarios para dotar a
los sistemas de educacin superior de condiciones de adaptacin al cambiante mbito
tecnolgico y ocupacional.
La internacionalizacin de la educacin superiorLa internacionalizacin de la educacin
superiorLa internacionalizacin de la educacin superiorLa internacionalizacin de la
educacin superior
88. Se ha hecho evidente la necesidad de superar el marco restringido en que se han
desenvuelto las instituciones de educacin superior en Amrica latina. Esto es un
requerimiento cultural y tambin econmico. Es previsible que los tratados y convenios
de cooperacin econmica, cultural y tecnolgica impongan cada vez ms exigencias a
las instituciones. Su respuesta a estas exigencias depender de su capacidad para
desarrollarse cuando menos en dos aspectos: el currculum y las formas de acreditacin
de estudios; la preparacin y movilidad del profesorado. En cuanto al currculum ser
progresivamente necesario incorporar nuevos contenidos, tales como los idiomas y el
conocimiento socio-cultural del mundo contemporneo; asimismo crecer la necesidad

85

de acreditar los estudios de tercer nivel de acuerdo con las normas internacionales,
particularmente en ciertas profesiones como las ingenieras, las ciencias mdicas y las
profesiones administrativas. Por lo que respecta al profesorado, las instituciones se vern
crecientemente presionadas para facilitar la movilidad internacional de las personas y
para crear condiciones locales de recepcin de profesores de otros pases.

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91

CuadrosCuadrosCuadrosCuadros
Cuadro N1. Amrica Latina: Matrcula y tasas brutas de escolarizacin superior
(TBES), 1950 y 1990.Cuadro N1. Amrica Latina: Matrcula y tasas brutas de
escolarizacin superior (TBES), 1950 y 1990.Cuadro N1. Amrica Latina: Matrcula
y tasas brutas de escolarizacin superior (TBES), 1950 y 1990.Cuadro N1. Amrica
Latina: Matrcula y tasas brutas de escolarizacin superior (TBES), 1950 y 1990.
Pas

1950
Matrcula

Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R.Dominicana
Uruguay
Venezuela

82.531
5.022
51.100
10.632
1.539
20.971
9.528
4.122
1.199
2.372
874
818
35.240
560
1.519
1.692
16.082
2.267
11.722
6.901

1990
TBES

Matrcula
5,2
2,0
1,0
1,0
2,0
4,2
1,7
1,5
0,6
0,8
0,3
0,6
1,5
0,6
2,2
1,4
2,4
1,1
6,0
1,7

1.077.212a
128.800
1.540.080
474.787b
74.681
242.434
255.358
206.541
78.211
51.860c
6.288d
44.849b
1.310.835
30.733
52.735
32.884
743.569
123.748d
71.612
550.030

TBES
39,9
20,6
11,3
14,2
26,3
20,8
20,6
19,1
17,6
15,2
1,0
8,3
14,0
9,3
20,9
8,1
33,1
19,0
30,1
26,6

Fuente: Matrcula y TBES de 1955: G. Rama (1987), sobre la base de UNESCO, Anuario
estadstico. 1970. Matrcula de 1990: UNESCO, Anuario estadstico. 1992. TBES de
1990: UNESCO, World Education Report. 1993.
a: 1991.
b: 1989.
c: 1986.
d: 1985.

92

Cuadro N2. Amrica Latina: Instituciones de educacin superior segn nivel y

sector.Cuadro N2. Amrica Latina: Instituciones de educacin superior segn
nivel y sector.Cuadro N2. Amrica Latina: Instituciones de educacin superior
segn nivel y sector.Cuadro N2. Amrica Latina: Instituciones de educacin
superior segn nivel y sector.
Pas

Ao

Universidades
Oficiales

Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R.Dominicana
Uruguay
Venezuela
Total

1993 a
1991 b
1990 c
1991 d
1992 e
1989 f
1993 g
1991 h
1988 f
1989 f
1990 f
1989 f
1993 k
1991 l
1989 f
1989 f
1990 m
1985 f
1988 f
1988 f

37
9
55
47
4
4
25
18
1
1
1
1
46
6
2
1
27
1
1
16
300

Privadas
40
12
40
90
4
0
44
12i
31
3
0
3
55
4
2
1
19
24
1
12
386

Institutos no
universitarios
Oficiales
749
...
167
25
...
44
0
48
13
...
3
(10)n
126
2
...
3
...
...
0
35
(1215)

Privados
460
...
656
81
...
0
218
38j
16
...
6
(10)n
203
1
...
2
...
...
1
28
(1710)

Fuente: Segn se indica en las notas.

a: Baln y Fanelli (1994).
b: Villarreal (1992).
c: Durham (1993).
d: Lucio (1994).
e: Mora y Romn (1992). Nmero de universidades privadas corresponde a 1985 y
proviene de Encyclopedia of Higher Education (1992), "Costa Rica".
f: Encyclopedia of Higher Education (1992), respectivo pas.
g: Brunner (1994). Incluye entre universidades oficiales, 16 estatales y 9 privadas con
aporte fiscal directo.
h: Brunner (1993b). Incluye 4 escuelas politcnicas.
i: Siete con subvencin estatal.
j: Nueve con subvencin estatal.

93

k: Kent (1994).
l: Brunner y Eduards (1994).
m: McLauchlan de Arregui y Melgar (1993).
n: Corresponde a 10 instituciones no universitarias, sin que exista distincin sobre sector
de pertenencia.

94

Cuadro N3. Amrica Latina: Matrcula privada (MP) de educacin superior por
nivel, ltimos aos disponibles.Cuadro N3. Amrica Latina: Matrcula privada (MP)
de educacin superior por nivel, ltimos aos disponibles.Cuadro N3. Amrica
Latina: Matrcula privada (MP) de educacin superior por nivel, ltimos aos
disponibles.Cuadro N3. Amrica Latina: Matrcula privada (MP) de educacin
superior por nivel, ltimos aos disponibles.
Pas

Ao

Porcentaje de matrcula privada

En el total de la Universitaria en No universitaria en
educacin
la matrcula
la matrcula no
superior
universitaria total universitaria total

Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R.Dominicana
Uruguay
Venezuela

1991 a
1990 b
1990 c
1991 d
1992 e
1989 f
1992 g
1991 h
1988 f
1989 f
1990 f
1988 f
1993 i
1990 j
1989 f
...
1989 f
1985 f
1988 f
1988 f

14,8
...
61,3
61,4
...
0,0
52,6
...
49,0
...
...
...
20,8
12,0
...
...
35,6
...
1,0k
21,1

10,4
12,2
61,3
58,9
20,6
--24,2
24,0
...
25,0
0,0
...
17,4
12,0
16,4
...
35,4
55,8
1,0
16,0

28,6
...
--76,9
...
--93,8
...
...
...
...
...
31,1
...
...
...
45,3
...
...
32,9

Fuente: Segn se indica en las notas.

a: Baln y Fanelli (1993).
b: Villarreal (1992).
c: Durham (1993). Para efectos de la distribucin de su matrcula, Brasil clasifica el total
como de nivel CINE 6.
d: Lucio (1994).
e: Mora y Romn (1994).
f: Encyclopedia of Higher Education (1992), respectivo pas.
g: Brunner (1994).
h: Brunner (1993b).
i: Kent (1994).
j: Brunner y Eduards (1994). Matrcula privada de nivel no universitario es insignificante.

95

k: Matrcula privada del nivel no universitario es insignificante.

96

Cuadro N4. Amrica Latina: Docentes de educacin superior por tipo de

establecimientos.Cuadro N4. Amrica Latina: Docentes de educacin superior por
tipo de establecimientos.Cuadro N4. Amrica Latina: Docentes de educacin
superior por tipo de establecimientos.Cuadro N4. Amrica Latina: Docentes de
educacin superior por tipo de establecimientos.
Pas

Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R.Dominicana
Uruguay
Venezuela

Ao

Total

1991
1991
1991
1989
1990
1990
1992
1990
1990
1986
1985
1989/90
1990
1990
1991
1990
1990
1985
1991
1990

89.609
5.563
133.135
51.725
...
24.668
...
12.865
4.216
4.000a
654
3.710
134.424
2.289
3.308
...
58.131
6.539
...
46.137

Instituciones
universitarias o
equivalentes
49.200
4.261
133.135
43.248
6.000
24.688
18.000b
12.520
3.452
4.000a
479
3.260
...
2.180
3.308
2.470a
45.707
...
3.847
...

Instituciones no
universitarias
40.409
1.302
--8.477
...
--...
336
764
--175
450
...
109
--...
12.424
...
...
...

Fuente: UNESCO, Anuario estadstico. 1992.

a: Estimacin sobre bases cifra de 1980, manteniendo constante la relacin
alumnos/docente.
b: Corresponde exclusivamente al subgrupo de universidades oficiales.

97

Cuadro N5. Amrica Latina: Nmero total de diplomados por nivel de la CINE,
ltimo ao disponible.Cuadro N5. Amrica Latina: Nmero total de diplomados
por nivel de la CINE, ltimo ao disponible.Cuadro N5. Amrica Latina: Nmero
total de diplomados por nivel de la CINE, ltimo ao disponible.Cuadro N5.
Amrica Latina: Nmero total de diplomados por nivel de la CINE, ltimo ao
disponible.(a)
Pas

Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R.Dominicana
Uruguay
Venezuela

Ao

Total

1988
1989
1988
1989
1987
1988
1986
1981
1989
1986
1982
1989
1989
1987
1988
1988
1988
1985
1988
1988

87.140c
8.000d
227.037
68.443
5.061
33.199
21.164
15.441
3.381
3.000d
831
1.736
162.845
2.073
3.031
2.431
11.924
8.000d
3.099
32.787

Porcentaje
sobre el
grupo edad
(b)
...
...
2,5
2,6
2,7
3,8
3,1
2,3
1,7
...
0,2
0,5
2,5
0,9
2,3
...
...
...
...
2,7

Nivel
5

...
...
--16.155
674
--4.540
...
1.922
...
...
584
--467
...
...
...
...
1.074
10.914

Nivel
6

...
...
227.037
47.723
4.174
33.199
19.624
...
1.459
...
...
1.172
153.073
1.606
...
...
...
...
2.025
21.873

Nivel
7

...
--4.565
213
----...
--...
...
--9.772
--...
...
...
...
-----

Fuente: UNESCO, Anuario estadstico. 1992. Porcentaje sobre grupo de edad: PNUD,
Informe sobre el desarrollo humano. 1993.
a: Nivel 5 = Programas que conducen a un diploma que no equivale a un primer grado
universitario. Nivel 6 = Programas que conducen a un primer grado universitario o a un
diploma equivalente. Nivel 7 = Programas que conducen a un grado universitario
superior o a un diploma equivalente de posgrado.
b: Para el perodo 1987-1990.
c: Estimacin sobre la base de la tasa de eficiencia media de un grupo pases de
Amrica Latina considerando la matrcula 1988 (Brunner & Briones, 1992).
d: Estimacin sobre base de tasa de eficiencia de menor rendimiento que en (c).

98

Cuadro N6. Distribucin de la matrcula de nivel universitario y equivalente (Nivel

6 de la CINE) por reas de conocimiento, alrededor de 1990.Cuadro N6.
Distribucin de la matrcula de nivel universitario y equivalente (Nivel 6 de la CINE)
por reas de conocimiento, alrededor de 1990.Cuadro N6. Distribucin de la
matrcula de nivel universitario y equivalente (Nivel 6 de la CINE) por reas de
conocimiento, alrededor de 1990.Cuadro N6. Distribucin de la matrcula de nivel
universitario y equivalente (Nivel 6 de la CINE) por reas de conocimiento,
alrededor de 1990.
Argentina C.Rica Cuba Chile Mxico Venezuela Corea Espaa Finlandia
1

10,0

32,9 49,5

19,0

12,7

27,1

29,2

23,0

31,7

14,5

5,5

1,2

5,6

9,8

8,8

4,2

15,6

3,1

2,4 a

7,7

4,2 15,5a

6,9

7,5

6,4

13,8

8,3

19,2

17,4

2,6

11,2

21,0

14,4

17,4

5,8

11,5

1,8

0,5

3,2

1,5

3,8

3,5

---

46,1

65,3 58,0

51,3

53,6

59,3

61,0

61,7

54,6

10,8

5,0

1,6

2,9

7,2

2,3

10,5

9,8

13,7

12,6

4,1 15,9

6,3

8,2

11,4

3,4

8,9

5,0

17,1

6,9 10,3

24,0

23,4

15,6

14,6

11,0

21,8

10

7,5

1,3

2,7

6,7c

4,2

1,6

2,1

2,7

1,4

11

5,7

2,8

4,8

8,9

2,3

2,7

6,2

1,3

2,9

12

---

14,7

6,7

---

1,2

7,0

2,1

4,7

0,5

Fuente: UNESCO, Anuario estadstico. 1992. Chile, MINEDUC, Direccin ES y Consejo

de Rectores, Anuario estadstico. 1992.
a: Incluye comunicaciones.
b: Incluido en ciencias sociales.
c: Incluye arquitectura y artes. Artes en institutos profesionales es el 35 por ciento de la
matrcula total de esta celda.
Nota: En este cuadro las reas representan la agrupacin de las siguientes carreras y
especialidades:
1: Educacin, humanidades y bellas artes.
2: Derecho.
3. Ciencias sociales y del comportamiento.
4: Comercio y administracin.
5: Comunicacin de masas (y economa domstica).
6: SUBTOTAL de todas las anteriores reas y carreras.
7: Ciencias naturales, matemticas y ciencias de la computacin.

99

8: Ciencias mdicas y salud.

9: Ingenieras (tecnologas).
10: Arquitectura y urbanismo.
11: Agronoma.
12: Otros sin identificar.

100

Cuadro N7. Amrica Latina: Nmero de estudiantes de tercer grado por cada
100.000 habitantes y PBI real per cpita (PPA en dlares) 1990.Cuadro N7. Amrica
Latina: Nmero de estudiantes de tercer grado por cada 100.000 habitantes y PBI
real per cpita (PPA en dlares) 1990.Cuadro N7. Amrica Latina: Nmero de
estudiantes de tercer grado por cada 100.000 habitantes y PBI real per cpita (PPA
en dlares) 1990.Cuadro N7. Amrica Latina: Nmero de estudiantes de tercer
grado por cada 100.000 habitantes y PBI real per cpita (PPA en dlares) 1990.
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R.Dominicana
Uruguay
Venezuela

Nmero de estudiantes por PBI real per cpita (PPA en

cada 100.000 habitantes
dlares) 1990
3.293
1.975
1.074
1.496
2.461
2.285
1.938
1.950
1.512
736
87
854
1.552
836
2.181
769
3.430
...
2.315
2.847

4.295
1.572
4.718
4.237
4.542
2.200
5.099
3.074
1.950
2.576
933
1.470
5.918
1.497
3.317
2.790
2.622
2.404
5.916
6.196

Fuente: Nmero de estudiantes por cada 100.000 habitantes: UNESCO, Anuario

estadstico. 1992. PBI real per cpita: PNUD, Informe sobre el desarrollo humano. 1993.

101

Cuadro N8. Pases seleccionados: Densidad institucional y promedio de alumnos

por institucin, segn tipos de instituciones.Cuadro N8. Pases seleccionados:
Densidad institucional y promedio de alumnos por institucin, segn tipos de
instituciones.Cuadro N8. Pases seleccionados: Densidad institucional y
promedio de alumnos por institucin, segn tipos de instituciones.Cuadro N8.
Pases seleccionados: Densidad institucional y promedio de alumnos por
institucin, segn tipos de instituciones.
Pas y ao

Nmero de instituciones por

cada milln de habitantes
Total

Universidades
Pblicas

Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
C.Rica
Chile
Ecuador
Mxico
Nicaragua
Per
Uruguay
Venezuela

1991
1991
1990
1991
1991
1992
1991
1993
1991
1990
1998
1990

a
b
c
e
f
g
h
i
j
k
l
m

39
..
6
7
3
21
11
5
3
2
1
5

1,0
1,2
0,4
1,4
1,3
1,9
1,7
0,5
1,5
1,3
0,3
0,9

Nmero promedio de
alumnos
Por universidad

Privadas
0,9
1,6
0,3
2,7
1,3
3,3
1,1
0,6
1,0
0,9
0,3
0,7

Pblica
22.175
12.167
6.454
3.153
14.081
5.863
8.962
15.409
5.867
10.784
62.341
26.250

Privada
2.395
...
1.462d
2.558
3.753
977
4.245
2.708
1.200
7.987
...
4.971

Fuente: Para poblacin, estimaciones UNESCO (1993a). Nmero de alumnos por sector
segn las respectivas notas.
a: Baln y Fanelli (1993).
b: UDAPE (1992).
c: Durham (1993).
d: Se refiere al promedio de alumnos en las instituciones privadas universitarias y no
universitarias.
e: Lucio (1994).
f: Mora y Romn (1994). Slo considera instituciones universitarias.
g: Brunner (1994).
h: Brunner (1993b).
i: Kent (1994).
j: Brunner y Eduards (1994).
k: McLauchlan de Arregui y Melgar (1993).
l: Encyclopedia of Higher Education (1992), "Uruguay".
m: Encyclopedia of Higher Education (1992), "Venezuela", y Wolff & Brunner (1992).

102

Cuadro N9. Retornos sociales y privados medidos por nivel de educacin segn
regiones del mundo, alrededor de 1985.Cuadro N9. Retornos sociales y privados
medidos por nivel de educacin segn regiones del mundo, alrededor de
1985.Cuadro N9. Retornos sociales y privados medidos por nivel de educacin
segn regiones del mundo, alrededor de 1985.Cuadro N9. Retornos sociales y
privados medidos por nivel de educacin segn regiones del mundo, alrededor de
1985.
Regin

Retornos sociales
Bsico

Medio

Retornos privados

Superior

Bsico

Medio

Superior

frica Sub-Sahara

28

17

13

45

26

32

Asia

27

15

13

31

15

18

Amrica Latina

26

18

16

32

23

23

Medio Oriente, frica N.,

Europa

13

10

17

13

13

Pases desarrollados

---

11

---

12

12

Fuente: Birdsall (1994), sobre la base de Psacharopoulos et al. (1986).

103

Cuadro N10. Pases seleccionados: Tasas privadas de retorno de la formacin

universitaria alrededor de 1990.Cuadro N10. Pases seleccionados: Tasas privadas
de retorno de la formacin universitaria alrededor de 1990.Cuadro N10. Pases
seleccionados: Tasas privadas de retorno de la formacin universitaria alrededor
de 1990.Cuadro N10. Pases seleccionados: Tasas privadas de retorno de la
formacin universitaria alrededor de 1990.
Pas

Aos

Tasa de retorno privado

Argentina

1989

14,92

Brasil

1989

28,17

Chile

1989

20,69

El Salvador

1990

9,50

Guatemala

1990

22,22

Paraguay

1990

13,73

R.Dominicana

1989

19,43

1988/1989

19,70

Promedio de la regin

Fuente: Robbins (1994) sobre la base de datos de Psacharopoulos (1993) y

Psacharopoulos & Ng (1992).

104

Cuadro N11. Pases seleccionados: Gasto pblico en educacin superior del ao

1990 en relacin con el ao 1980 (1980=100).Cuadro N11. Pases seleccionados:
Gasto pblico en educacin superior del ao 1990 en relacin con el ao 1980
(1980=100).Cuadro N11. Pases seleccionados: Gasto pblico en educacin
superior del ao 1990 en relacin con el ao 1980 (1980=100).Cuadro N11. Pases
seleccionados: Gasto pblico en educacin superior del ao 1990 en relacin con
el ao 1980 (1980=100).
Pas
Argentina
Brasil
Colombia
C.Rica
Chile
Ecuador
Mxico
Per
Venezuela

Ao 1980
a
b
c
d
e
f
g
h
i

100
100
100
100(1981)
100
100
100
100(1981)
100

Ao 1990
79
214(1986)
129
131
59
71(1988)
83
72
63(1986)

Fuente: Segn se indica en las notas, sobre la base de estadsticas nacionales oficiales.
a: Baln (1993).
b: Klein (1993).
c: Caro et al. (1993).
d: Mora y Romn (1994).
e: Brunner y Cox (1993).
f: CONUEP (1992).
g: Kent (1993).
h: Gonzlez (1993).
i: Reimers (1990).

105

Cuadro N12. Amrica Latina: Gasto pblico en educacin como porcentaje del PBI
y porcentaje del gasto corriente destinado a la educacin superior.Cuadro N12.
Amrica Latina: Gasto pblico en educacin como porcentaje del PBI y porcentaje
del gasto corriente destinado a la educacin superior.Cuadro N12. Amrica Latina:
Gasto pblico en educacin como porcentaje del PBI y porcentaje del gasto
corriente destinado a la educacin superior.Cuadro N12. Amrica Latina: Gasto
pblico en educacin como porcentaje del PBI y porcentaje del gasto corriente
destinado a la educacin superior.
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R.Dominicana
Uruguay
Venezuela

Ao

Gasto pblico en
educacin (% PBI)

1990
1991
1989
1991
1991
1990
1991
1991
1991
1991
1990
1991
1991
1989
1991
1991
1987
1986
1991
1989

1,5a
2,7
3,9b
2,9b
4,5
6,7b
3,0
2,6
1,7
1,2
1,8
4,2
4,1b
2,6
5,1
1,9
3,5
1,5
3,1
4,3

% Gasto pblico
corriente en ES
46,7
23,2
25,6
18,6
36,1
14,4
21,6
28,2
...
...
9,1
18,2
16,7
20,9
20,2
19,3
...
7,1
24,4
35,7

Fuente: UNESCO, Anuario estadstico. 1992.

a: Slo considera los gastos centralizados del Ministerio de Cultura y Educacin de la
Nacin que, en un alto porcentaje, est destinado a las universidades nacionales.
b: PNUD, Informe sobre el desarrollo humano. 1993.

106

Cuadro N13. Amrica Latina: Gasto pblico corriente total estimado en educacin
superior (en millones de dlares) y gasto por alumno en instituciones oficiales (en
dlares).Cuadro N13. Amrica Latina: Gasto pblico corriente total estimado en
educacin superior (en millones de dlares) y gasto por alumno en instituciones
oficiales (en dlares).Cuadro N13. Amrica Latina: Gasto pblico corriente total
estimado en educacin superior (en millones de dlares) y gasto por alumno en
instituciones oficiales (en dlares).Cuadro N13. Amrica Latina: Gasto pblico
corriente total estimado en educacin superior (en millones de dlares) y gasto por
alumno en instituciones oficiales (en dlares).
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R.Dominicana
Uruguay
Venezuela

Ao
1991 a
1991 b
1990 c
1991 d
1991 e
1990 f
1992 g
1992 h
...
...
1990 f
1989 f
1991 i
1992 j
1991 f
1991 f
1990 k
...
1991 f
1991 l

Total
844,42
49,84
3146,00
185,85
83,21
164,29
216,62
94,60
...
...
3,92
41,96
1600,00
123,57
52,92
22,07
76,42
...
64,00
725,45

Por alumno
920
455
8712
961
1476
677
1480
586
...
...
392
986
1155
693
903
671
262
...
872
1454

Fuente: Segn se indica en las notas.

a: Baln (1993) para gasto y Baln y Fanelli (1993) para matrcula pblica.
b: UDAPE (1992).
c: Durham (1993). Considera slo gasto corriente destinado a las instituciones federales
de educacin superior (IFES) y la matrcula de pre y posgrado de esas instituciones.
d: Caro et al. (1993).
e: Mora y Romn (1994).
f: UNESCO, Anuario estadstico. 1992.
g: Brunner (1994).
h: Brunner (1993b).
i: Kent (1994).
j: Brunner y Eduards (1994).
k: Gonzlez (1993).

107

l: Wolff & Brunner (1992).

108

Cuadro N14. Amrica Latina: Gasto pblico corriente por alumno en relacin al
PBI per cpita segn niveles, aos 1980 y 1990.Cuadro N14. Amrica Latina:
Gasto pblico corriente por alumno en relacin al PBI per cpita segn niveles,
aos 1980 y 1990.Cuadro N14. Amrica Latina: Gasto pblico corriente por
alumno en relacin al PBI per cpita segn niveles, aos 1980 y 1990.Cuadro N14.
Amrica Latina: Gasto pblico corriente por alumno en relacin al PBI per cpita
segn niveles, aos 1980 y 1990.
Pas

Gasto pblico corriente por alumno como mltiplo del PBI per
cpita
1980
Prescolar y
1er. nivel

Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico*
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R.Dominicana
Uruguay
Venezuela

0,08
0,14
0,08
0,05
0,12
0,12
0,09
0,06
0,12
0,05
0,06
0,11
0,07**
0,08
0,12
...
0,07
0,03
0,08
...

1990
Tercer
nivel

Prescolar y
1er. nivel
0,40
0,48
0,59
0,41
0,76
0,28
1,11
0,25
1,39
0,41
1,30
0,81
0,77
0,25
0,31
...
...
0,37
0,26
...

...
0,09
0,11
0,06
0,09
0,16
0.10
0,06
...
...
0,08
0,13
0,06**
...
0,13
0,03
0,06
...
0,08
...

Tercer
nivel
...
0,35
1,10
0,36
0,65
0,37
0,29
0,19
...
...
1,44
1,03
0,38
...
0,52
0,32
...
...
0,28
...

Fuente: UNESCO, World Education Report. 1993.

* Calculado sobre cifras de: Carlos Salinas de Gortari, "Quinto Informe Presidencial",
1993.
** Slo para el nivel primario, sin incluir prescolar.

109