SEGUNDA PARTE: LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA:

TEMA 4. PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA 1:

1.ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y DERECHO:
Anivel territorial, la Admn Pblica, en cuanto a sus mbitos competenciales ,est dividida en:
Municipios( 8022 en 1981).
Provincias ( 50 como divisin administrativa del Estado, y 43 como entes locales, es decir,
50 menos el nmero de CCAA uniprovinciales).
Comunidades Autnomas ( 17, segn establece la CE de 1978).
Por encima de estos entes territoriales, ejerce su supremaca la Adminitracin del Estado, cuya
competencia se extiende a todo el territorio.En el vrtice de esta organizacin Jerarquizada y
piramidal est el Gobierno.
se deben considerar como materia propia del Derecho las normas de organizacin?
La tesis tradicional y negadora del carcter jurdico de las normas de organizacin pretende que el
Derecho no es slo norma, sino norma que regula relaciones entre sujetos, y no se considerarn
normas jurdicas, las de relacin entre el Estado y sus rganos y de los distintos rganos entre
s.Estas normas tendran una relevancia jurdia parcial o indirecta, no plena.
SANTI ROMANO argument en contra de esta posicin, que las reglas de organizacin producen
efectos jurdicos.As mismo, la infraccin de las normas de organizacin, proyecta sobre los actos
administrativos anlogos efectos de invalidez que la infraccin de otras normas que regulan
relaciones entre sujetos.Por ello es normal la invocacin en el proceso contencioso -administrativo
del incumplimiento de las nomas de organizacin.
Las normas jurdicas han de dictarse con los mismos requisitos formales que las restantes normas
jurdicas:
procedimiento legislaivo si se trata de leyes.
Procedimiento de elaboracin de disposiciones de caracter general, si se trata de normas
reglamentarias.
GARCIA TREVIJANO sustituye la divisin Derecho Privado- Derecho Pblico por Derecho
individual Derecho de grupos o de las organizaciones.Si se comparan las organizaciones privadas
y pblicas y las normas que las rigen, se comprueba la similitud sustancial entre unas y otras. El
Derecho ofrece respuestas y tcnicas anlogas a una problemtica comn de las organizaciones
pblicas y privadas.
2.LA POTESTAD ORGANIZATORIA.LIMITES Y PRINCIPIOS GENERALES:
La Potestad Organizatoria se entiende como el conjunto de facultades que cada Administracin
ostenta para configurar su estructura.La posibilidad, por consiguiente, de autoorganizarse,
creando,modificando o extinuiendo sus rganos o entes con personalidad propia,pblica o privada.
La organizacin de Estado viene normalmente impuesta por la Constitucin( divisin de poderes,
jefatura del Estado, niveles de organizacin territorial); despus, el poder legislativo configura
directamente los organos de la administracin, o habilita a esta , dentro de los lmites de las leyes
constitucionales u ordinarias, para dictar reglamentos de organizacin. En sentido estricto, pues, La
Potestad organozatoria, sera la facultad de la Administracin para configurar, dentro de los

lmites de las leyes constitucionalesy ordinarias, su propia estructura.

En cuanto al Estado, la CE reserva al poder legislativo(ley) la creacin, modificacin y extincin de
los entes territorialesms importantes.(CCAA y Provincias).
Respecto a los municipios, la competencia tradicional de Gobierno para la creacin, supresin y
fusin, se remite ahora a la legislacin de las CCAA, la cual determina el organo competente para
esas operaciones.
Por Ley tambin se crearn los organismos autnomos y las entidades pblicas empresariales.
La competencia para la creacin, modificacin y supresin de los rganos superiores de la Admn
del Estado, est atribuida al presidente del gobierno, quien por real decreto, puede variar el nmero,
denominacin de los ministerios, secretaras del estado, y aprobar la estructura orgnica de la
presidencia del Gobierno.
La competencia para crear organos directivos, se atribuye al Gobierno, mediante real decreto del
Consejo de ministros: Subsecretaras y secretaras generales, secretara generales tcnicas y
direcciones generales, la subdirecciones generales u organos asimilados.
Los organos de nivel inferior a subdireccion general( servicios, secciones y negociados) se
crean,modifican y suprimen por Orden del Ministo respectivo, previa aprobacion del ministro de
Administraciones pblicas.
Al Gobierno tambien le corresponde la creacion, modificacion y supresion de las comisiones
delegadas del gobierno.
Las unidades que no tengan consideracion de organos, se crean modifican y suprimen a traves de
relaciones de puestos de trabajo.
En relacion a los organos de las CCAA, la regla general es la necesidad de ley autonmica para la
creacion de Departamentos o Consejeras, asi como de organismoas autnomos de la comunidad,
correspondiendo la regulacion de los organos inferiores a los respectivos Gobiernos autonmicos.
Los organos politicos basicos de municipios y provincias( pleno,alcalde,Junta de gobierno local,
presidente y vicpresidente de diputacion) se encientra regulado por la Ley de Bases de regimen
Local de 1985 y en la Ley 57 de 16 de diciembre de 2003 de municipios de gran poblacion, que la
modifica.
PRINCIPIOS, CONDICIONES O LIMITES DE LA POTESTAD ORGANIZATORIA:( ART. 103 CE)
Eficacia.
Jerarqua.
Descentralizacin.
Desconcentracion.
Coordinacion.
La Ley de Regimen Jurdico y del Procedimiento Administrativo comun aade otros tres ppios:
Distincin entre Gobiernos y Administraciones.
Cooperacion.
Personalidad Jurdica..
La distincin entre Gobierno ( de la Nacin, de las CCAA y de los entes locales, plenos provinciales y
municipales)y Administracin(estatal, autonmica y local).
El art 97 CE atribuye al Gobierno de la nacin la direccin de la Administracin civil y militar, pero tambin
la funcin ejecutiva, lo que implica que el Gobierno , es decir, la clase poltica dirigente, ocupa y gestiona
efectivamente la Admn, responsabilizndose de ella jurdicamente(civil y penalmente).
Segn DIEZ PICAZO "El Gobierno posee competencias administrativas, y en esa medida, es un autntico
rgano administrativo".
SANTA MARIA PASTOR : " La distincin supondra que el Gobierno no estara obligado a actuar con

arreglo a los ppios de objtividad, imparcialidad, eficacia,jerarqua,descentralizacin,desconcentraciny

coordinacin, y que la fiscalizacin jurisdiccional de sus actos por parte de la Lurisdiccin contenciosoadministrativa,sera cuestionable, y que las normas del ordenamiento jurdico administrativo tampoco le
vincularan, salvo en la medida en que se previese expresamente su sujeccion a las mismas.
En cuanto al Principio de Personalidad Jurdica, cada una de las administraciones pblicas acta, para el
cumplimiento de sus fines, con personalidad jurdica nica. Habra que entender que cada administracin
territorial, aplicando la doctrina mercantilista del levantamiento del velo, es responsable de la totoalidad de
las organizaciones personificadas creadas por ella, de forma que se puedan dirigir contra el ente matrz las
acciones de responsabilidad originadas en actuaciones de cada ente instrumental.
Principio de Coopercin:
art. 3.2 de Ley de Rgimen Jurdico y Procedimiento administrativo comn( LRJPAC):" Las
Administraciones Pblicas, en sus relaciones, se rigen por los principios de cooperacin y colaboracin, y en
su actuacin, por los principios de eficiencia y servicio a los ciudadanos". Se trata de un Principio que
pretende compensar la dispersin centrfuga que la descentralizacin provoca en el conjunto de la actividad
pblica. Coordinacin voluntaria desde una posicin de igualdad de los diversos Entes pblicos para
colaborar sin imperatividad ni coaacin para su cumplimiento es lo que mejor define este ppio.
3.LOS ORGANOS ADMINISTRATIVOS:

3.1 TEORIA DEL ORGANO:

Las unidades en que se descompone la organizacin de un ente pblico suelen denominarse

rgano u oficio.Con la primera se hace referencia al titular o funcionario y con la seunda, al
conjunto de medios materiales y arribuciones que la integran.
La LRJPAC da a entender que el rgano integra una o varias uniddes administrativas, deducindose
del conjunto de la ley que cuando se alude al rgano se da por supuesto que se trata de una
estructura administrativa con atribucin de competencia y con posibilidad de dictar resoluciones
con efecto sobre terceros.
La Ley de Organizacin y funcionamiento de la admn general del Estado(LOFAGE) Configura al
rgano como uno de los tres elementos, junto a la unidad administrativa y el puesto de trabajo,
sobre los que se estructura la Administracin general del Estado.
Desde el punto de vista formal, considera organos aquellos que la misma ley calific como tales, es
decir, organos superiores( ministros y secretarios de estado)y los organos directivos( subsecretarios,
secretarios generales, secretarios generales tecnicos, directores generales y subdirectores generales).
Desde el punto de vista material atribuye la consideracion de rganos a las unidades administrativas
derango inferior a las anteriores, bien porque sus funciones tengan efectos jurdicos sobre terceros,
bien porque su actuacion tenga caracter preceptivo.
Los rganos imputan jurdicamente su actividad a la totalidad de la Organizacin
personificada a que pertenecen.
La teora del rgano se formul para explicar, a raz de la afirmacin del dogma de la personalidad
jurdica del Estado, el mecanismo de imputacin a este de la actividad de las personas que actan en
su nombre. El funcionario es pues un representante que acta directamente por el Estado, en cuanto
que forma parte de l como el rgano a travs del cual el Estado expresa su propia voluntad y ,por
tanto, lo que haga como tal es directamente imputable a la Admn.

3.2. LIMITES DE LA IMPUTACION:

1. No todos los actos de los actos de los funcionarios se imputan sin mas a la Admn a la que

sirven.
FALTAS PERSONALES:

De las que no responde la Administracin, sino icaente el funcionario, seran aquellas en las que
este aparece con sus debilidades, sus pasiones, sus imprudencias, o bien,aquellas en las que su error
o negligencia sobrepasan el funcionamiento mediocre del servicio.
FALTAS DE SERVICIO:

De las que s responde la Administracin indemnizando a terceros por los daos producidos, seran
todos los dems supuetos.
2. La Admn puede resultar vinculada por personas que no estn investidas, formal y
legitimamente por la condicin de funcionarios.
3. Pese a la falta de ttulos formales legtimos, se da validez a los actos de los supuestos
funcionarios por razones de seguridad jurdica, que dejaran a salvo los derechos e intereses
de terceros de buena fe que fiaron de la apariencia funcionarial.( puestos de anticipacin o
prolongacin de funciones pblicas):
Anulacin del nombramiento del funcionario.
Asuncion de funciones pblicas por simples ciudadanosue actan en casos de vaco de poder
, situaciones de urgencia o estados de necesidad.
3.3. CLASES DE ORGANOS:
Clasificacin segn el nmero de titulares de que se compone:
Individuales:Una persona interviene en la formacin de la voluntad y ejercicio de la funcin.
Colegiados:Varias personas concurren simultneamente a la formacin de la voluntad y al
ejercicio mismo de la funcin que el rgano tiene atribuda.
Clasificacin por la agrupacion de rganos:
Simples.
Complejos: Constituidos por la agrupacin de rgans simples, sean estos individuales o
colegiados.
Clasificacin segn la posibilidad de crear relaciones intersubjetivas en nombre de la persona
jurdica de la que forman parte:
Externos.
Internos.
Clasificacin segn que la eleccin de sus titulares tenga caracter democrtico:
Representativos.
No representativos.
Clasificacin segn su competenca se extienda o no a todo el territorio nacional:
Centrales.
Perifricos locales.
Clasificacin segn el carcter de sus atribuciones:
competencia general.

 Competencia especfica.
Clasificacin segn las funciones que desempean:
Organos activos.Funciones de gestin.
Organos consultivos.Funciones de simple informacin o consulta.
Organos de control.Funciones de vigilancia de otros rganos.
3.4 CREACION DE LOS ORGANOS ADMINISTRATIVOS:
Corresponde a cada Admn Pblica delimitar,en su propio mbito competencial, las unidades
administrativas que configuran los rganos administrativos propios de las especialidades derivadas
de su organizacin.
Segn la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, no se crearn rganos administrativos que
supusieran duplicacin de otros existentes si no se suprime o restringe debidamente la competencia
de stos.
La LRJPAC, reitera la prohibicion de la duplicacion de organos y condiciona la creacion de
cualquier organo administrativo al cumplimiento de los siguientes requisitos:

Determinacion de su forma de integracin en la Admn pblica de que se trata y su

dependencia jerrquica.
Delimitacion de sus funciones y competencias.
Dotacion de los crditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

5. LAS BASES DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA:

5.1. LA COMPETENCIA:
Medida de la capacidad jurdica de cada rgano o conjunto de funciones y potestades que el
ordenamiento jurdico le atribuye, y que por ello, est autorizado y obligado a ejercitar.
La rigidez en la atribucin se expresa en el art. 12.1 de la LRJPAC:"La competencia es
irrenunciable y se ejercer precisamente por los organos administrativos que la tengan atribuida
como propia salvo los casos de delegacin,sustitucion y avocacion previstos en la Ley".
CRITERIOS FUNDAMENTALES DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIA:
1. JERRQUICO.

La Competencia Jerrquica es la medida de la distribucin de las funciones y potestades entre los

diversos grados de la jerarqua.Reparto vertical. Normalmente, se atribuye a los rganos superiores
las funciones y potestades de mayor trascendenciay a los imferiores los de menor importancia.
2. TERRITORIAL.
Supone una distribucin horizontal y en relacin con otros rganos que se encuentran desplegados en el
mismo nivel jerarquico en otras partes del territorio.
3. MATERIAL.
Distribucin por fines, objetivos o funciones entre las diversas administraciones y, dentro de ellas, entre las
unidades orgnicas de un mismo ente.

Competencia Exclusiva:

Una de las formas de atribucin de competencias a las CCAA por sus estatutos de autonoma.
Las CCAA tendran atribuidas todas las funciones sobre una materia( legislativa, reglamentaria, y
de ejecucin) con reserva al estado, nicamente, de las derivadas de ttulos constitucionales.
Competencia Compartida:
Sobre la misma materia, se distribuye en funcin de criterios materiales entre el Estado y diversos
entes pblios.
EJ: La seguridad social. El Estado asume competencia para ingresos y la CCAA para la ejecucin
de los servicios y el gasto.

Competencias abiertas o indistintas: Todos los entes territoriales pueden ejercitarlas de

forma simultnea y no excluyente.
Atribucin Conjunta:Intervencin forzosa y obligada de dos entes publicos.
- Bifsico:la intervencin se articula en fases sucesivas.
Competencia Alternativa: la atribucin a dos o ms entes se hace de modo conjunto pero
excluyente. Si es ejercitada por uno de ellos, no puede ejercerla el otro.

La falta de competencia origina un vcio del acto administrativo que produce su invalidez.

Incompetencia manifiesta. Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por

razon de la materia y del territorio. Nulidad de pleno derecho.

Incompetencia No Manifiesta. Simple anulabilidad.

CLASIFICACION DOCTRINAL DE LA INCOMPETENCIA:

Absoluta: se origina por falta de competencia material o territorial.

Relativa: Falta de competencia jerrquica.

5.2 DISTRIBUCION VERTICAL DE COMPETENCIAS. LA JERARQUIA:

Sistema de estructuracin escalonada y normalmente piramidal, de los diversos rganos y en virtud
del cual, los del nivel superior mandan sobre los del inferior, cuya actividad dirigen y controlan para
reducir a unidad y coordinar hacia un determinado fin la actividad del conjunto.
Condiciones necesarias para hablar de jerarquia:
1. Existencia de pluralidad de rganos con competencia material coincidente y escalonados en
distintos niveles en el seno de la estructura organizativa.
2. Garanta a travs de un conjunto de poderes de la prevalencia de la voluntad del rgano
superior.
Facultades del poder jerarquico:
El poder de impulso y direccin de la actividad de los rganos superiores sobre los
inferioresa travs de normas de carcter interno, como instrucciones o circulares.
Poder de inspeccin, de vigilania o control sobre la actividad de los inferiores, ejercitable de
oficio o a instancia o queja de parte interesada.
Poder de anular los actos de los inferiores a travs de la resolucin de un recurso de alzada.
Facultad disciplinaria sobre los titulares de los rganos inferiores.

Posibilidad de delegar competencias en rganos inferiores, o inversamente, la de avocar o

resolver por ellos en determinados asuntos, todo elo, en los casos permitidos por las leyes.
Poder de resolver conflictos de competencia entre los organos inferiores.

Deber de respeto, obediencia y acatamiento de las ordenes, del organo inferior . El incumplimiento
de este deber se castiga con falta disciplinaria muy grave de desobediencia al superior.
Jerarqua Debilitada. Poder de control o vigilancia externa de organos inferiores, sin posibilidad de
predeterminar el contenido mismo de la actividad de estos, siempre que sean rganos creados con
cierta vocacin de neutralidad en razon de que ejercen funciones consultivas o cuasijurisdiccionales
o actividad es tecnicas muy especializadas, de modo que su razon de ser justifica la independencia o
profesionalidad de su actuacion.
Cuando se trata de relaciones entre Administraciones territoriales autnomas de distinto nivel la
relacin no es de jerarqua sino de supremaca.
El Estado tiene una posicin de superioridad no jerarquica sobre las CCAA, y estas, sobre las
entidades locales.
5.3 CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION:
Centralizacin: aquella forma de organizacin pblica en la que una sola Admn, la del Estado,
asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de inters general y consecuentemente,
se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello.
Las divisiones del territorio, no suponen la existencia de otros entes publicos, sino que son simples
circunscripciones de una misma admn, que sita en ella a sus agentes perifricos,sujetos a la
autoridad central por vinculos de jerarquia.
Descentralizacin:
El Ente territorial tiene reconocido y garantizado un mbito de competencias propias, y no
slo frente al Estado, sino tambin frente a otros entes territoriales superiores que se
superponen en su territorio.(Municipio frente a Estado, provincia y CCAA).
El ente territorail descentralizado goza de personalidad jurdica independeinte del Estado y
de las otras colectividades territoriales ms amplias en las que est englobado, y est
protegido por el Ppio de autonom poltia.
Los titulares de sus rganos de gobierno son distintos e independientesde los organos de
gobierno de las colectividades territoriales superiores.
El Estado o colectividades locales superiores, no controlan directamente la actividad de los
entes territoriales menores, rasgo propio de la relacion de jerarqua.
Factores Negativos de la Descentralizacin:
1. Dificultades financieras originadas porque el mismo individuo es a la vez contribuyente del
Estado, de las regiones y entidades locales.
El Estado decide que ingresos cede a las otras Administraciones territoriales,
y el servicio que estas deben atender con los recursos.
Descentralizacion fiscal que permite a las colectividades locales establecer
tributos propios sobre los mismos impuestos que produce el aumento de la
presion tributaria y la deigualdad entre ciudadanos.
2.

Inadaptacion de las estructuras sobre las que ha operado la descentralizacion. Se debia haber
hecho fusiones y reducciones de los municipios para crear menos organizaciones pero con
ms territorio y poblacion.

3. Escaso entusiasmo de la ciudadania por la descentralizacion, salvo en los militantes de los

partidos politicos que han visto aumentados exponencialmente los cargos publicos.

5.4.LA DESCENTRALIZACION FUNCIONAL:

Tambin llamada descentralizacin institucional, ficticia o por servicios,tiene por finalidad otorgar
una mayor libertad de gestin a los responsables de un servicio pblico o actividad administrativa,
pero reteniendo el ente matriz muchos mecanismos de control.
No plantea problema poltico alguno de reparto o distribucin de poder.
Es un modo de organizacin interna del Estado centralizado consistente especialmente en el
reconocimiento de la personalidad administrativay financiera de un servicio o actividad pblica.As,
mediante la creacin de entes auxiliares distintos a l,revestidos formal y jurdicamente de
apariencia autnoma, dotadas de personalidad jurdica distinta del ente territorial matriz, el Estado
puede transformar su estructura ministerial en controladora, liberndose de la responsabilidad de la
prestacin directa de los servicios.
Diversos grados de dependencia en tre el ente matriz y el ente personificado instrumental:
casi total identidad ya que el personal directivo de uno uy otro es el mismo.
Relacion estrecha , practicamente igual a la jerarquica, cuando el personal directivo del
organo personificado es nombrado o revocado libremente por la estancia directiva del este
territorial,asegurndose de esta forma su total subordinacin.
Relacion con cierta autonoma cuadno el personal directivo es designado a traves de un
mecanismo electoral entre los miembros de un grupo social.Ej.universidades.
5.5 LA DESCONCENTRACION:
Con ste fenmeno se designa la transferencia por norma expresa de la titularidad de las
competencias de un rgano superiora otro inferior dentro de un mismo ente pblico.Su finalidad es,
descongestionar el trabajo de los organos superiores trsvasando parte de sus competencias a otros
inferiores,sean centrales o perifricos.Se provoca una perdida de poder y competencias de aquellos,
ya que esa cesin de competencias es definitiva.