RECUPERAO DE MAIS VALIAS URBANAS POR MEIO DE

CONTRIBUIO DE MELHORIA
O CASO DO PARAN-BRASIL ENTRE OS ANOS 2000 E 2010
Working paper

Lincoln Institute of Land Policy

Investigador principal: Gislene Pereira

Investigadores colaboradores: Alexandre Pedrozo, Artur Coelho, Jussara Maria Silva, Elena
Brandenburg, Rubens Soffiatti, Cntia Fernandes, Toms Moreira, Gisela Leonelli

dezembro 2012

RESUMO
A Contribuio de Melhoria consiste em um tributo que possibilita ao poder pblico
recuperar a expresso financeira da valorizao imobiliria decorrente da realizao de
obras pblicas. Apesar de introduzido na Constituio do Brasil de 1934, tem se
mostrado de difcil instituio e cobrana. O Estado do Paran vem se destacando na
implementao desse tributo, condicionando a liberao de financiamentos de obras
pblicas ao comprometimento por parte dos municpios em recuperar o investimento
efetuado, especialmente mediante utilizao da Contribuio de Melhoria. O objetivo
deste estudo realizar uma anlise/avaliao da metodologia, do processo de
implementao e dos resultados da utilizao da Contribuio de Melhoria nos
municpios do Estado do Paran, Brasil, na ltima dcada (2000/2010). Sero utilizados
indicadores para comparao da arrecadao gerada pelo tributo em relao s finanas
municipais. Espera-se que os resultados deste estudo possam ser repassados ao conjunto
de municpios brasileiros bem como, mediante estudos comparativos, se estenda para os
demais pases da Amrica Latina.
Palavras-chave: contribuio de melhoria, recuperao mais valia; financiamento de
infraestrutura
ABSTRACT:
The Betterment Levy is a compulsory charge required by a government to pay the cost
of a specific improvement or services that is presumed to be of general benefit to the
public and of special benefit to the owners of such properties. This levy has been
introduced in 1934 by the Constitution. Although this compulsory charge, called
Contribuio de Melhoria in Brazil, its implementation meets resistance. The State of
Parana has been outstanding in the implementation of this levy, conditioning the release
of funding commitment to public works by municipalities to recover the investment
made, especially through the Contribuio de Melhoria. The objective of this study is to
analyse the methodology, the implementation process and the betterment levy results in
the municipalities of Paran State, Brazil, in last decade (2000/2010). Indicators will be
used to compare the revenue generated by betterment levies in relation to municipal
finances. It is expected that the results of this study can be transferred to number of
brazilian municipalities and, through comparative studies, to other Latin American
countries.
Key words: Betterment Levy, value capture, financing for infrastructure

Autores:
Gislene Pereira: gislenepereira42@gmail.com
Arquiteta e Urbanista pela Universidade Federal do Paran, mestre em Planejamento
Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e doutor em Meio
Ambiente e Desenvolvimento pela Universidade Federal do Paran. Professora
associada da Universidade Federal do Paran. Tem experincia na rea de Planejamento
Urbano e Regional, com nfase em Poltica Urbana, atuando nos seguintes temas:
gesto urbana, poltica urbana, mercado imobilirio e estruturao da cidade e
planejamento urbano.
Alexandre Pedrozo: alexandre@coopere.net
Arquiteto e Urbanista pela Universidade Federal do Paran. cooperado da Ambiens
Sociedade Cooperativa. Especialista em Polticas do Solo pelo Lincoln Institute e em
Produo do Espao Urbano e Regional. Trabalhou com pesquisas em Instrumentos de
Gesto e coordenando planos diretores no Paran e Rio Grande do Sul. Consultor do
Ministrio das Cidades para captao de experincias de Planos Diretores Participativos
no Paran, integrou equipe de planos diretores em Santa Catarina/Brasil e planos de
estruturao urbana nas provncias de Luanda e Kwanza Norte em Angola
Artur Coelho: artur@coopere.net
Graduado em Economia pela Universidade da Amaznia . Especialista em elaborao
de projetos de viabilidade econmica pela PUC-Minas e Mestre em Desenvolvimento
Econmico pela Universidade Federal do Paran. Atualmente professor Assistente
das Faculdades Integradas Santa Cruz de Curitiba e economista da Ambiens Sociedade
Cooperativa
Cintia Estefania Fernandes: cintia@pgm.curitiba.pr.gov.br
Procuradora do Municpio de Curitiba; Julgadora Tributria; Doutoranda em Gesto
Urbana pela PUC/PR; Mestre em Direito do Estado / Direito Tributrio pela UFPR;
Especialista em Polticas do Solo Urbano, pelo Lincoln Institute of Land Policy
Cambridge-MA-EUA; Professora do IBET; Professora do Programa Nacional de
Capacitao das Cidades do Ministrio das Cidades; Professora do Lincoln Institute,
Cambridge-MA, EUA Programa da Amrica Latina e Caribe; Professora do Centro
Universitrio Curitiba (Unicuritiba); Professora convidada de Tributao Imobiliria
UFPR; Professora da Academia Brasileira de Direito Constitucional.
Elena Justen Brandenburg: elenajbr@gmail.com
Arquiteta e Urbanista pela Universidade Federal do Paran. Atualmente mestranda em
Geografia Urbana na Universidade Federal do Paran. Tem experincia na rea de
Planejamento Urbano e Regional, com nfase em geoprocessamento.
Gisela Leonelli: gisela.leonelli@pucpr.br
Arquiteta urbanista, doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de So
Paulo - EESC USP (2010). Mestre em Urbanismo pela PUCCamp (2003) e mestre em
Cincias da Engenharia Ambiental pelo Centro de Recursos Hdricos e Ecologia
Aplicada - CRHEA - USP (2003). Especialista em Desenho e Gesto do Territrio
Municipal (PUCCamp) e em Educao Ambiental (CRHEA-USP). Docente em

disciplinas de planejamento urbano e meio ambiente, atua em assessorias municipais em

polticas pblicas de planejamento urbano e instrumentos de regulao urbanstica.
Jussara Maria Silva: jumaria25@gmail.com
Arquiteta e Urbanista pela Universidade Federal de Santa Catarina (1983), mestre em
Geografia pela Universidade Federal do Paran (2001) e doutor em Engenharia Civil
pela Universidade Federal de Santa Catarina (2008). Professor adjunto da Universidade
Positivo e professor adjunto da Universidade Tuiuti do Paran. Tambm atua como
consultora da Prefeitura Municipal de Concrdia. Tem experincia na rea de
Arquitetura e Urbanismo, com nfase em Planejamento e Projeto do Espao Urbano,
atuando principalmente nos seguintes temas: espao urbano, planejamento urbano,
Estatuto da Cidade, plano diretor municipal
Rubens Valrio Franco Soffiatti: rsoffiatti@smf.curitiba.pr.gov.br
Graduado em Engenharia Civil pela Universidade Federal do Paran (1987) e
Administrao de Empresas pela Fundao de Estudos Sociais do Paran (1991).
Especialista em Gesto Tcnica do Meio Urbano pela Pontifcia Universidade Catlica
do Paran e Universit de Compigne - Frana (2000). MBAs em Gesto Pblica e
Administrao Tributria pela Faculdade Opet (2004 e 2007). Mestrando em Gesto
Urbana pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Engenheiro Civil concursado
da Prefeitura Municipal de Curitiba. Chefe de Servio e de Diviso de Engenharia de
Avaliaes do Departamento de Rendas Imobilirias da Secretaria de Finanas e
atualmente Coordenador da Fiscalizao Dirigida Imobiliria.
Toms Moreira: tomas_moreira@hotmail.com
Graduado em Arquitetura e Urbanismo pela Pontifcia Universidade Catlica de
Campinas, Campinas - Brasil; Mestre em Cincias Aplicadas pela Universit Catholique
de Louvain, Louvain-la-Neuve - Blgica; Ph.D. em Estudos Urbanos pela Universit du
Qubec Montral, Montreal - Canad. Docente da Pontifcia Universidade Catlica de
Campinas, So Paulo.

ndice
Lista de tabelas ................................................................................................................. 6
Lista de figuras ................................................................................................................. 6
1.0 Consideraes preliminares ........................................................................................ 7
1.1 A pesquisa metodologia e contedo .................................................................... 7
2. O Tributo Contribuio de Melhoria ............................................................................ 9
2.1 Conceito .................................................................................................................. 9
2.2 Antecedentes no Brasil ........................................................................................... 9
2.3 Caractersticas da Contribuio de Melhoria ........................................................ 10
3. A Contribuio de Melhoria no Brasil ....................................................................... 13
4. Contribuio de Melhoria no Paran ......................................................................... 18
4.1 Antecedentes ......................................................................................................... 18
4.1.1Resultados da cobrana da CM no Paran, at 1998 O efeito Paranacidade ... 19
4.2 A arrecadao de Contribuio de Melhoria no Paran Anlise de Resultados 20
4.2.1 Volume de recursos arrecadados via Contribuio de Melhoria ....................... 20
4.2.2 Participao da CM e demais receitas na Receita Geral dos municpios .......... 22
4.2.4 Participao da CM em relao Receita Prpria dos municpios ................... 23
4.2.5 Participao da CM em relao aos Tributos Imobilirios ................................ 24
5. Estudos de Caso .......................................................................................................... 25
5.1 Avaliao de desempenho da Contribuio de Melhoria - Estudo economtrico 27
6. Lies Aprendidas Rompendo Paradigmas ............................................................. 29
7. Algumas Consideraes O Passo a Passo da Eficincia em CM ............................ 31
8. Referncias ................................................................................................................. 34

Lista de tabelas
Tabela 01 Municpios com maior arrecadao de CM, entre 2000 e 2010.Brasil.......16
Tabela 02- Situao Contribuio de Melhoria por Estado e Regio do Brasil. 20002010..............................................................................................................17
Tabela 03 - Municpios com arrecadao de Contribuio de Melhoria superior a US$
500.000. Paran, 2000-2010.........................................................................22
Tabela 04: Participao da CM (%) e outros tributos imobilirios municipais e receitas
externas na receita prpria dos municpios, segundo populao. Paran,
2000-2010.....................................................................................................23
Tabela 05 Participao da CM(%) na Receita Prpria dos municpios, segundo
populao. Paran, 2000 -2010 ....................................................................24
Tabela 06 - Participao da CM (%) em relao aos impostos imobilirios (IPTU +
ITBI), segundo populao. Paran, 2000-2010............................................25
Tabela 07 Dados gerais, resultados de arrecadao por Contribuio de Melhoria.
Estudos de caso. Paran, 2000/2010............................................................26
Tabela 08 Correlao entre Contribuio de Melhorias (Y) com as demais variveis
(X1,X2, X3 e X4).........................................................................................35
Lista de figuras
Figura

Arrecadao
de
CM
por
municpio.
Brasil,
20002010..............................................................................................................15

Lista de grficos
Grfico 1 - Percentual de arrecadao de CM em relao IPTU e ITBI nos municpios
brasileiros entre 2000 e 2010.......................................................................18

1.0 Consideraes preliminares

Por que se conhece to pouco sobre Contribuio de Melhoria no Brasil, se este tributo
existe no pas desde 1934? Quais so os principais entraves de ordem poltica e tcnica
(metodologias de avaliao, gesto do instrumento, jurdica, entre outras dimenses)
para a utilizao da Contribuio de Melhoria? Qual , efetivamente, a participao da
Contribuio de Melhoria nas receitas dos municpios do Brasil? Estas foram as
questes que motivaram o desenvolvimento da pesquisa aqui apresentada, na qual se
analisa o processo de implementao e os resultados da utilizao da Contribuio de
Melhoria nos municpios do Estado do Paran, Brasil, no perodo de 2000 a 2010.
Partindo-se do reconhecimento que o Paran vem se destacando no pas na
implementao desse tributo, o trabalho busca identificar quais foram as alteraes ou
modelagens administrativas que permitiram tal comportamento e qual a relao entre
este processo e o resultados na cobrana de Contribuio de Melhoria no Paran.
Espera-se que os resultados deste estudo possam ser repassados ao conjunto de
municpios brasileiros bem como, mediante estudos comparativos, se estenda para os
demais pases da Amrica Latina
1.1 A pesquisa metodologia e contedo
Este estudo inicia-se com uma conceituao da Contribuio de Melhoria (CM),
identificando-se os antecedentes histricos da consolidao jurdica do tributo no Brasil,
bem como suas principais caractersticas.
Parte-se, ento, para uma avaliao quantitativa dos resultados da cobrana de CM no
Brasil e, a partir deste panorama geral do tributo, contextualiza-se a situao do Estado
do Paran, identificando a situao dos municpios paranaenses quanto a valores de
arrecadao da CM.
Para desenvolvimento da pesquisa foram levantados dados sobre as finanas municipais
entre os anos de 2000 a 2010, tomando-se como base o Relatrio de Finanas do Brasil
(FINBRA), documento que contm informaes sobre despesas e receitas de cada
municpio brasileiro, divulgadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). A STN
um rgo da administrao pblica direta, integrante do Ministrio da Fazenda do
Brasil. Trata da administrao financeira e da contabilidade federal, alm de exercer
atividades relacionadas emisso e implementao de operaes envolvendo os ttulos
da dvida pblica do Pas. A STN tambm responsvel por realizar o recolhimento de
impostos e contribuies para a Receita Federal do Brasil, alm do recolhimento de
quaisquer outros recursos que venham a ingressar na Conta nica do Tesouro Nacional
(BRASIL.STN, 2011).
Para anlise comparativa da arrecadao de CM e outros tributos municipais foram
selecionados os impostos imobilirios (IPTU e ITBI), porque se considera que estes
tributos so aqueles que refletem a dinmica urbana alm de serem os mais prximos da
CM no que se refere origem e destinao de recursos.

Outro indicador considerado foi o Produto Interno Bruto (PIB), que permitiu avaliar a
relao entre arrecadao de CM e o desenvolvimento econmico do Estado ou
Municpio.
A partir da anlise geral dos dados nacionais, seguida da anlise da situao do Paran,
foram selecionados alguns municpios para estudos de caso. A seleo teve por base o
desempenho municipal na arrecadao da CM no perodo 2000-2010, bem como a
disponibilidade de acessar os editais de lanamento do tributo, referente s obras
realizadas no recorte temporal do estudo. Para viabilizar o acesso a estes dados foi
organizada, pela equipe de investigadores, no incio de 2012, a 1 Oficina sobre
Contribuio de Melhoria no Paran.
Para os municpios selecionados como estudos de caso, procedeu-se avaliao dos
editais de lanamento de Contribuio de Melhoria, com o objetivo de avaliar o ndice
de recuperao dos investimentos pblicos. No caso de Curitiba, os editais no estavam
disponveis, o que condicionou a anlise aos dados constantes no balano financeiro
municipal e aos dados do Tesouro Nacional.
Como sntese, o trabalho prope-se a desmontar alguns (pr) conceitos existentes sobre
a CM. So elencados alguns temas/paradigmas, identificados como os principais
entraves cobrana do tributo e apresenta-se, na sequncia, uma contra-argumentao,
que demonstra a impropriedade daqueles conceitos.
Para finalizar, a pesquisa apresenta uma sequncia de aes a serem desenvolvidas pelas
municipalidades de modo a garantir a eficincia na cobrana da CM.

2. O Tributo Contribuio de Melhoria

2.1 Conceito
Instrumento legal e constitucional de recuperao de plusvalia, a Contribuio de
Melhoria1, um instrumento tributrio importante para a federao brasileira, em
especial para os Municpios, contribuindo para a autonomia financeira dos mesmos e
para a observncia da funo social da propriedade.
De acordo com Machado, Contribuio de Melhoria a espcie de tributo cujo fato
gerador a valorizao de imvel do contribuinte, decorrente de obra pblica, e tem
por finalidade a justa distribuio dos encargos pblicos, fazendo retornar do tesouro
pblico o valor despendido com a realizao de obras pblicas, na medida em que
destas decorra valorizao de imveis. (MACHADO, 2007, p.455).
No Brasil, um tributo de competncia no s municipal, mas tambm estadual e
federal, nos termos do que estabelece o art. 145, III da Constituio Federal de 1988;
artigos 81 e 82 (Brasil, do Cdigo Tributrio Nacional e Decreto-lei 195/67.
2.2 Antecedentes no Brasil
A Contribuio de Melhoria vem sendo cobrada no Brasil desde o sculo XIX, quando
o pas ainda era colnia de Portugal. A origem deste tributo remonta s Ordenaes
Filipinas, que autorizavam a cobrana de fintas, para obter recursos para reconstruir
pontes e caladas.
A Contribuio de Melhoria foi institucionalizada no Brasil, como tributo, pela
Constituio de 1934, que passou a exigir sua cobrana em obras pblicas que
valorizassem imveis adjacentes s mesmas. A Constituio de 1946, em seu artigo 30,
manteve o tributo, estabelecendo o limite geral e o individual para cobrana.
A Constituio de 1967 manteve o tema da valorizao na conceituao legal do
tributo (fato gerador), mas deixou legislao complementar a fixao de critrios,
limites e formas de determinao do dbito individual. Alm disso, persistiu o limite
global, indicando o carter do tributo como fonte de financiamento para obras pblicas.
Na Emenda Constitucional N1, de 1969, foram restabelecidos os limites individual e
global, o que representou um realinhamento discusso da recuperao da valorizao.
Na Emenda Constitucional N23/83, o limite individual foi excludo, permanecendo
somente o limite global (custo da obra). Por fim, a Constituio Federal de 1988
(BRASIL,1988), inseriu claramente a Contribuio como tributo que a Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios podero instituir, no estabelecendo limites expressos.
Entretanto, como o Decreto lei 195/67 mantm este limite, frequentemente ocorrem
diferenas de interpretao legislativa e, na sobreposio de instrumentos legais, reside
um dos principais motivos de questionamento do tributo.
1

Segundo destaca SILVA, Edgar (2001, p. 779), a Contribuio de Melhoria na Inglaterra conhecida
como, bettermenttax; Estados Unidos, specialassessment; Frana, contributionsurlesplusvalues; Itlia,
contributidimeglioria; Espanha, contribucin de mejoras.

A Lei Federal 10.257, aprovada em 2001, e denominada Estatuto da Cidade, definiu

que a poltica urbana deve garantir o pleno desenvolvimento da funo social da cidade
e da propriedade urbana. Para tanto, a lei estabeleceu um conjunto de diretrizes, entre
elas a recuperao das inverses pblicas das quais tenha resultado valorizao de
imveis urbanos (BRASIL, 2001). Entre os instrumentos a serem utilizados para o
cumprimento desta diretriz, a lei indica a Contribuio de Melhoria. Foi, portanto, a
partir do Estatuto da Cidade que este tributo se estabeleceu como instrumento para
garantir a funo redistributiva da poltica urbana.
2.3 Caractersticas da Contribuio de Melhoria
O tributo Contribuio de Melhoria tem como fato gerador a execuo de obra pblica,
que promova alterao, no valor de mercado (valor venal)2 de imvel, mediante
beneficio3 especfico: efetivo ou potencial, de modo direto ou indireto.
O sujeito ativo da Contribuio de Melhoria o Ente da Federao (Unio, Estados,
Municpios), que tem competncia administrativa para contratar a realizao de obras
pblicas. O sujeito passivo o proprietrio, o titular do domnio til ou possuidor a
qualquer ttulo, herdeiros ou sucessores de bens imveis beneficiados, localizados na
zona atingida pela execuo de obra pblica, ao tempo do lanamento.
Em relao base de clculo, existem trs entendimentos doutrinrios e
jurisprudenciais distintos, quanto definio desta base:
1) limite geral considera-se o custo parcial ou total da obra pblica, rateado
proporcionalmente entre os imveis includos na zona de influncia, de acordo com a
situao do imvel (testada, rea, finalidade de explorao econmica e outros
elementos a serem considerados, isolada ou conjuntamente);
2) limite individual considera-se apenas o valor resultante da valorizao do imvel,
3) limite geral e limite individual tanto a valorizao do imvel como o custo da
obra pblica devem ser considerados para a apurao da base de clculo.
De modo geral, considera-se que o valor da Contribuio de Melhoria ser o menor,
entre os parmetros:
- RCO = Rateio do custo total ou parcial da obra;
- CVI = Clculo da Valorizao imobiliria.
Portanto:
Se:

RCO < CVI: o valor do tributo ser: RCO

Se:

RCO >CVI: o valor do tributo ser: CVI

Podero ter iseno da incidncia da Contribuio de Melhoria, isolada ou

conjuntamente:
2

Conforme conceituao doutrinria,valor venal aquele que o imvel alcanar para compra e venda
vista, resultante de pesquisas de mercado. Nesta conceituao, a variao de 10% para mais ou para
menos usual, nos laudos avaliatrios, elaborados por peritos qualificados.
Em algumas hipteses a obra pblica pode promover a desvalorizao nos imveis adjacentes. Nesse
caso, competir ao Estado oferecer uma indenizao correspondente. Caso a indenizao no seja
oferecida, ou, se oferecida, seja injustamente pequena, caber ao proprietrio do imvel buscar a
reparao, atravs da via judicial.

- imveis de propriedade do Poder Pblico, exceto os prometidos venda e os

submetidos ao regime de concesso de uso;
- imveis pertencentes a templos de qualquer culto e residncias pastorais de
propriedade das igrejas;
- imveis integrantes do patrimnio dos partidos polticos;
- imveis de propriedade de instituies de educao e de assistncia social,
devidamente reconhecidas, sem fins lucrativos, que comprovadamente prestem
servios de tal natureza;
- os contribuintes proprietrios de um nico imvel, rural ou urbano, que
residam no mesmo.
O Decreto Federal 195/67 define que poder ser cobrada Contribuio de Melhoria, no
caso de valorizao de imveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das
seguintes obras pblicas:
1. abertura, alargamento, pavimentao, iluminao, arborizao, esgotos pluviais
e outros melhoramentos de praas e vias pblicas;
2. construo e ampliao de parques, campos de desportos, pontes, tneis e
viadutos;
3. construo ou ampliao de sistemas de trnsito rpido, inclusive todas as
obras e edificaes necessrias ao funcionamento do sistema;
4. servios e obras de abastecimento de gua potvel, esgotos, instalaes de
redes eltricas, telefnicas, transportes e comunicaes em geral ou de
suprimento de gs, funiculares, ascensores e instalaes de comodidade
pblica;
5. proteo contra secas, inundaes, eroso, ressacas, e de saneamento de
drenagem em geral, diques, cais, desobstruo de barras, portos e canais,
retificao e regularizao de cursos d'gua e irrigao;
6. construo de estradas de ferro e construo, pavimentao e melhoramento de
estradas de rodagem;
7. construo de aerdromos e aeroportos e seus acessos;
8. aterros e realizaes de embelezamento em geral, inclusive desapropriaes em
desenvolvimento de plano de aspecto paisagstico.
Tratando-se de um tributo, com identidade econmica prpria, justificada pelos
benefcios imobilirios diferenciais, decorrentes da realizao de obra pblica, a
Contribuio de Melhoria possui as seguintes caractersticas:
- a exigncia fiscal resulta de despesas realizadas com obras pblicas;
- poder ser cobrada somente uma nica vez, quando da realizao da obra;
- somente pode ser lanada pela execuo de um melhoramento, que afete, de
maneira particular, uma rea limitada e determinvel;
- o fato gerador composto de dois ncleos bsicos, conjugados e inseparveis:
realizao de obra pblica e valorizao imobiliria;
- o tributo vinculado a uma atuao estatal e o requisito a valorizao, no a
obra;

- o proprietrio tributado deve ter oportunidade de manifestar-se previamente

sobre a imposio;
- a materializao do crdito tributrio ocorrer mediante a publicao de Edital
de Contribuio de Melhoria;
- o limite individual do tributo, equivale distribuio do custo total ou parcial
da obra, na proporo das metragens das testadas dos imveis enquadrados;
- o limite geral da valorizao imobiliria, tem como teto o custo total4 ou
parcial da obra;
- no poder ser exigido valor superior ao limite individual5 (rateio do custo de
execuo da obra entre os proprietrios de imveis situados na rea de
influncia da mesma);
- o valor da Contribuio de Melhoria ser o menor, entre o rateio do custo total
ou parcial da obra e a valorizao imobiliria auferida;
- o contribuinte tem o direito de impugnar administrativamente o lanamento;
- a arrecadao temporria, e recai exclusivamente sobre os contribuintes
beneficiados, economicamente, pela realizao da obra pblica;
- a arrecadao somente poder iniciar, aps a concluso6 da obra pblica;
- o Estado mostra-se apto a exigir, porque gastou na obra, e o contribuinte
mostra-se apto a ser exigido, porque obteve valorizao imobiliria, para qual
no deu causa;
- inexistncia de imunidades constitucionais;
- flexibilidade no parcelamento do tributo, de forma a ajustar-se capacidade de
financeira do contribuinte.

5
6

Nada impede que a Contribuio de Melhoria seja instituda, arrecadada e cobrada para custear ou
recuperar apenas parte do gasto (20%, 50%, 70% 90%, etc.). O que no se pode admitir a arrecadao
acima do custo total da obra.
O limite individual tem por finalidade estabelecer um teto para o tributo e impedir a tributao
confiscatria. Pode se converter no valor do tributo, a ser exigido;
Na hiptese da obra parar durante sua execuo, cria-se um grande problema, porque obra parada
realmente piora a condio de todo mundo. Conclui-se que a Contribuio de Melhoria deva ser
arrecadada somente aps a concluso da obra, porque no h melhoria com obra em andamento.

3. A Contribuio de Melhoria no Brasil

Para contextualizar a situao da cobrana de Contribuio de Melhoria no Brasil,
apresenta-se, inicialmente, um panorama geral do tributo no pas no perodo
compreendido entre os anos 2000 a 2010. Para tanto, foram utilizados dados do Tesouro
Nacional, referentes arrecadao de CM no perodo, por estado e por municpio.
(BRASIL.STN, 2011).
No perodo analisado, os estados de So Paulo, Paran e Santa Catarina foram
responsveis por 49% do total de arrecadao em Contribuio de Melhoria no Brasil
(US$ 306.857.724,78), enquanto que os demais 23 estados representaram os outros 51%
da arrecadao (US$ 315.974.439,43). Dentre os estados brasileiros que apresentaram
dados significativos em valores absolutos de arrecadao de Contribuio de Melhoria,
o Paran possui uma evoluo estvel e positiva de arrecadao ao longo da dcada
2000-2010, mantendo uma mdia de arrecadao de US$ 6.547.046,02, ficando entre as
mdias de So Paulo (US$ 14.859.133,42) e Santa Catarina (US$ 5.962.027,12)
Este cenrio permite afirmar que a regio Sul7 e Sudeste8 foram responsveis por 73%
da arrecadao do tributo no Brasil entre 2000 e 2010. Estas regies abrigam 56% da
populao brasileira (regio Sul com 27.386.891 hab. e Sudeste com 80.364.410 hab.), e
apresentam uma participao no PIB nacional de 16,5% e 55,4%, respectivamente
(IBGE, 2010).
A Figura 2 espacializa a situao de arrecadao de CM nos municpios brasileiros.
possvel confirmar que os melhores resultados de arrecadao esto concentrados nas
regies Sul e Sudeste do pas.

7
8

Abrange os estados de Rio Grande do Sul, Paran, e Santa Catarina

Abrange os estados de Esprito Santo, Rio de Janeiro Minas Gerais e So Paulo

Figura 2 Arrecadao de CM por municpio. Brasil, 2000-2010

Fonte: BRASIL.STN, 2011

De fato, dentre os 20 municpios brasileiros que obtiveram melhor arrecadao de CM

(Tabela 1), 08 so de So Paulo (regio Sudeste), 04 so do Paran (regio Sul), 02 so
do Rio de Janeiro (regio Sudeste), 01 de Santa Catarina (regio Sul) e 01 da Bahia
(regio Nordeste). Dos municpios elencados, dois so capitais Campo Grande (Mato
Grosso do Sul) e Joo Pessoa (Paraba). No entanto, a boa arrecadao de um Estado
no est vinculada arrecadao da capital, mas sim ao nmero de municpios com
valores altos de arrecadao. So Paulo, por exemplo, possui 645 municpios, dos quais
6 possuem arrecadao entre US$5.000.000 e US$10.000.000. J Minas Gerais, possui
853 municpios, mas o municpio melhor colocado dentre eles So Loureno, com
US$2.976.426,47 arrecadados de Contribuio de Melhoria na dcada de 2000-2010.
Tabela 01 Municpios com maior arrecadao de CM, entre 2000 e 2010. Brasil.
ESTADO

MUNICIPIO

POP
(2010)

PIB
percapita
(2010) U$

CM(U$)

CM
percapita
(U$)

IPTU+ITBI
(U$)

PA

JOAO PESSOA

723.515

MS

CAMPO
GRANDE

6.776,37

15.380.064,94

21,26

176.532.498,66

8.812,87

13.569.715,47

PR

17,25

470.563.915,79

357.077

11.569,92

MARINGA

RJ

NOVA IGUACU

12.418.487,28

34,78

225.539.631,01

796.257

5.971,15

12.271.504,78

SP

ITANHAEM

15,41

120.856.773,39

87.057

5.384,60

10.719.243,77

SP

CARAPICUIBA

123,13

138.864.153,72

369.584

4.635,49

8.253.423,88

PR

SAO JOSE DOS

PINHAIS

22,33

74.488.383,66

25.980,10

6.683.912,73

264.210

MA

BACABAL

25,30

68.572.016,78

100.014

2.610,71

6.525.800,67

65,25

1.794.279,44

SP

GUARULHOS

SP

PIRACICABA

1.221.979

15.191,72

6.215.967,85

5,09

888.373.126,55

364.571

14.979,60

5.739.373,38

RJ

NILOPOLIS

15,74

194.226.706,31

157.425

5.298,86

5.681.830,17

SP

MARILIA

36,09

24.899.929,81

216.745

9.038,47

5.654.352,13

PR

CASCAVEL

26,09

103.475.116,22

286.205

9.069,50

5.288.251,23

SP

GUARUJA

18,48

74.297.049,05

290.752

7.141,50

5.235.874,72

SP

PRAIA
GRANDE

18,01

823.049.604,98

6.079,41

5.191.002,66

262.051

19,81

561.628.829,38

201.619

14.452,93

5.185.191,16

25,72

189.267.331,71

4.390.140,44

786.797

SP

INDAIATUBA

GO

GOIANESIA

59.549

5.595,46

73,72

10.930.150,94

SC

BRUSQUE

105.503

13.956,10

4.363.952,40

41,36

28.635.194,09

BA

CAMACARI

242.970

27.531,76

4.159.989,23

17,12

107.840.718,39

PR

GUARAPUAVA

167.328

7.913,52

4.029.795,81

24,08

30.805.658,56

193.252.604

9.883,17

616.967.980,71

3,19

55.605.330.697,62

BRASIL

(*) % CM = CM/ITPU+ITBI+CM

Fonte: BRASIL.STN, 2011

Entretanto, quando se analisa, para cada Estado, os dados referentes relao da

Contribuio de Melhoria com os impostos imobilirios (IPTU e ITBI), tem-se outro
cenrio (Tabela 02). De fato, no estado do Maranho, 11% do valor total arrecadado por
tributos e impostos imobilirios corresponde CM. Isto , apesar de o Maranho ser o
oitavo colocado (Tabela 01) entre aqueles que arrecadam recursos via CM no Brasil, o
valor de US$25.627.294,16 o mais significativo, se comparado arrecadao dos
demais impostos imobilirios (IPTU e ITBI) no Estado. Na sequncia, os estados do
15

Acre e da Paraba so os que possuem maior valor relativo de CM, com 8% e 7%

respectivamente.
Tabela 02- Situao Contribuio de Melhoria por Estado e Regio do Brasil. 2000-2010
PIB per
cap
(2010)
U$

CM
U$

%CM
ESTADO
/CM
BRASIL

CM /
IPTU+
ITBI

TOTAL
IPTU+ITBI
(U$)

MUNICPIOS QUE
ARRECADARAM
CM NO PERODO
%

6.248.436

12.199,21

61.828.515,45

10%

3%

2.288.112.384,80

84%

PR

10.444.526

10.406,99

77.188.822,23

12%

2%

3.657.086.469,45

77%

RS
REGIO
SUL

10.693.929

11.803,18

51.162.606,97

8%

1%

4.020.046.834,16

87%

27.386.891

11.361,31

190.179.944,65

31%

2%

9.965.245.688,41

83%

SP

41.262.199

15.121,59

167.840.387,10

27%

0%

34.897.838.564,75

68%

MG

19.597.330

8.965,95

42.863.144,01

7%

1%

5.066.897.872,33

52%

RJ

15.989.929

12.727,69

31.884.661,98

5%

0%

9.732.748.011,92

40%

ES
3.514.952
REGIO
SUDESTE 80.364.410

11.689,37

17.661.680,65

3%

3%

620.603.552,48

62%

12.993,93

260.249.873,74

42%

1%

50.318.088.001,48

58%

MT

3.035.122

9.822,05

32.178.492,90

5%

7%

460.219.532,21

67%

MS

2.449.024

8.882,84

24.075.956,72

4%

3%

831.364.383,94

58%

GO
REGIO
CENTRO
OESTE

6.003.788

8.125,85

20.458.191,53

3%

1%

1.865.257.553,68

51%

14.058.094

12.476,44

76.712.641,15

12%

2%

3.156.841.469,83

57%

RO

1.562.409

7.549,07

2.919.735,81

0%

3%

101.561.606,16

50%

AC

733.559

5.783,71

3.114.090,81

0%

8%

33.977.245,15

55%

AM

3.483.985

8.586,67

1.581.597,74

0%

1%

252.249.422,09

16%

RR

450.479

7.025,96

158,28

0%

0%

34.322.084,11

13%

TO

1.383.445

6.230,84

6.960.363,74

1%

6%

106.587.698,00

55%

PA

7.581.051

5.129,60

3.032.154,59

0%

1%

310.522.070,41

31%

AP
REGIO
NORTE

669.526

6.180,73

5.326,25

0%

0%

21.777.653,64

6%

15.864.454

6.350,53

17.613.427,22

3%

2%

860.997.779,56

39%

MA

6.574.789

3.444,30

25.627.294,17

4%

11%

214.541.003,32

47%

PI

3.118.360

3.536,40

360.833,69

0%

0%

122.792.542,74

7%

CE

8.452.381

4.608,48

5.453.928,83

1%

1%

768.237.087,51

23%

BA

14.016.906

5.503,74

12.162.273,67

2%

1%

1.580.778.867,22

44%

RN

3.168.027

5.103,78

5.054.256,51

1%

1%

341.013.303,54

41%

PB

3.766.528

4.240,57

19.214.438,61

3%

7%

255.419.561,27

23%

PE

8.796.448

5.410,78

4.870.863,92

1%

0%

1.234.710.912,29

33%

AL

3.120.494

3.937,11

2.942.584,41

0%

1%

259.941.641,70

32%

SE

2.068.017

5.786,22

2.389.803,66

0%

1%

265.914.713,72

35%

ESTADO

POP (2010)

SC

16

REGIO
NORDES
TE

53.081.950

4.780,71

78.076.277,47

13%

2%

5.043.349.633,32

32%

BRASIL

190.755.799

9.883,17

622.832.164,22

100%

1%

69.344.522.572,61

53%

Fonte: BRASIL.STN, 2011

Dentre os trs estados que apresentam maior valor absoluto de CM arrecadado na

dcada de 2000-2010 So Paulo (US$167.840.387), Paran (US$ 77.188.822) e Santa
Catarina( US$61.828.515) este ltimo o estado que apresenta maior valor relativo de
CM (3% da arrecadao), relativamente aos demais impostos imobilirios (ITBI e
IPTU).
O Paran est em segundo lugar no pas em arrecadao total de CM (US$ 77.188.822),
mas em relao aos impostos imobilirios, a CM representa apenas 2%.
De acordo com os dados levantados, os valores de arrecadao de CM no Brasil (US$
622.832.164,22) representam 1% do valor total arrecadado com tributos e impostos
imobilirios, sendo que o IPTU representa 79%(US$ 55.325.849.798,16) e o ITBI
representa 20%(US$ 14.018.672.774,44).
A anlise da arrecadao de CM no Brasil indica que do total de 5564 municpios,
1381possuem valor relativo de arrecadao de CM entre 1% e 10%,em relao ao total
dos impostos imobilirios, como demonstra o grfico 1. Outros 675 municpios ficam
na faixa entre 11% e 100%. E a grande maioria dos municpios (3.508) apresenta a
relao entre CM e impostos imobilirios prxima a zero.
Estes dados demonstram o quanto a cobrana de impostos como IPTU e ITBI ainda so
determinantes na arrecadao municipal, sendo que a participao da CM ainda fraca,
mesmo quando relacionada somente aos impostos imobilirios.
Grfico 2 - Percentual de arrecadao de CM em relao IPTU e ITBI nos municpios
brasileiros entre 2000 e 2010.

Fonte: BRASIL.STN, 2011

17

4. Contribuio de Melhoria no Paran

4.1 Antecedentes
Desde 1934, o instrumento de Contribuio de Melhoria viabiliza o princpio
constitucional segundo o qual o valor do investimento em obras pblicas deve pertencer
ao Poder Pblico. No entanto, apesar de ser um instrumento com potencial financeiro
para a gerao de receita e financiamento de obras pblicas, constata-se que a maioria
dos municpios brasileiros no cobra, ou cobra de forma pouco significativa, o tributo
em questo.
No Estado do Paran, at incio dos anos 1990, a situao no era diferente. Os 399
municpios paranaenses apresentavam ndices extremamente reduzidos de cobrana e
arrecadao de CM. Na tentativa de reverter essa situao, o Estado, a partir de 1996,
condicionou o financiamento de obras pblicas ao comprometimento dos municpios
em recuperar o investimento efetuado, especialmente mediante aplicao da CM9.
Avaliao realizada pelo governo do Estado10confirmou um relativo sucesso desse
processo: no perodo 1991/1998, uma mdia geral de 50% dos recursos financeiros
investidos em obras pblicas retornou aos cofres pblicos. Este percentual expressivo,
considerando a performance nacional, demonstrada no captulo anterior desta pesquisa.
Alm disso, h que se considerar que 100% seria inatingvel, tendo em vista as
possibilidades de iseno de incidncia, previstos na legislao que normatiza a
cobrana do tributo.
A partir da avaliao realizada, coube ao Paranacidade11 iniciar um programa de
capacitao dos municpios para elevar a arrecadao de Contribuio de Melhoria,
buscando resolver os principais entraves para implementao da cobrana do tributo. O
programa estava voltado, basicamente, para a identificao de problemas tcnicos e
legais dos editais de Contribuio de Melhoria, propondo apoio e orientao aos
municpios, bem como adoo de novos procedimentos.
O programa de capacitao estava dividido em trs etapas sequenciais, distintas e
complementares: (i) diagnstico da situao, (ii) desenvolvimento de instrumentos e
aes corretivas e, por ltimo, (iii) divulgao e treinamento para a implementao
desses instrumentos e aes.
O diagnstico da situao envolveu a anlise detalhada de 136 editais de Contribuio
de Melhoria, referentes a obras pblicas concludas at o ms de fevereiro de 1997. O
objetivo era identificar as principais questes que dificultavam a elaborao e
publicao dos editais. Um problema identificado como recorrente era a omisso da
publicao dos editais e formas de lanamento dos instrumentos de cobrana para efeito
da arrecadao do tributo. Isto , em 97% dos casos os editais foram elaborados apenas
para cumprir com os requisitos regulamentares do programa de financiamento, mas no
9

O Paran Urbano, programa de emprstimo aos municpios paranaenses, com recursos oriundos do
Fundo Estadual de Desenvolvimento Urbano, em convnio com Banco Interamericano de
Desenvolvimento BID, estabelecia no Termo de Convnio firmado com os municpios a exigncia
de esforo fiscal por parte dos municpios, no sentido de recuperar os investimentos realizados.
10
GOELZER.J E SAAD.P , 1999.
11
Pessoa jurdica de direito privado, sob a modalidade de Servio Social Autnomo, sem fins lucrativos e
de interesse coletivo, vinculado Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado do Paran.
18

chegaram ao conhecimento dos contribuintes devido falta de divulgao. Outros

problemas identificados foram: falhas na individualizao dos editais; falta de
especificao dos procedimentos de impugnao; falhas referentes ao crdito tributrio,
indicando o percentual a ser recuperado; problemas associados definio das
condies de pagamento do tributo; ou ainda, falta de amparo legal e especificao
incompleta da obra pblica.
Neste contexto, a segunda etapa do conjunto de aes adotadas pelo Paranacidade para
aumentar a efetividade da cobrana de CM foi a proposio de aes corretivas. Foi
ento elaborado um Manual de Instrues, que continha os procedimentos para a
elaborao e publicao do edital de CM, alm de uma minuta de lei, que tinha como
objetivo subsidiar os municpios que visavam reformular seu cdigo tributrio, para
inserir a Contribuio de Melhoria.
Foram tambm adotadas novas exigncias para os programas de financiamento: antes da
aprovao de qualquer projeto de obra pblica pelo Estado, passou-se a verificar se a
cobrana da Contribuio de Melhoria estava prevista na legislao tributria municipal.
Alm disso, para obteno de financiamentos por parte dos municpios, passou a ser
exigido tanto o cumprimento das obrigaes tributrias relativas Contribuio de
Melhoria das obras financiadas, como sua designao precisa no Balano do Municpio.
Outros procedimentos e orientaes tambm foram adotados:
- Solicitao de reformulao e republicao dos editais que deixaram de
respeitar os tetos mnimos de recuperao do valor do investimento (o
Regulamento Operativo do Programa Paran Urbano estabelecia um teto
mnimo de 80% de contrapartida, sob a forma de Contribuio de Melhoria);
- Acompanhamento da cobrana efetiva do tributo e a respectiva arrecadao
mediante registro de receita no Balano Geral do Municpio;
- Premiao com o financiamento em at 100% do valor da obra para os
municpios que comprovarem a arrecadao de, no mnimo, 75%, do valor
previsto no exerccio anterior;
- Orientao para que a publicao do edital fosse realizada entre a data de
assinatura do contrato de empreitada da obra e a data de assinatura do seu
Termo de Recebimento Definitivo.
O Paranacidade passou, ento, a desenvolver aes de capacitao junto aos municpios,
mediante reunies tcnicas e elaborao de documentos contendo orientaes e
procedimentos para antecipar as aes corretivas, bem como consultoria para reviso
dos cdigos tributrios municipais.
4.1.1Resultados da cobrana da CM no Paran, at 1998 O efeito Paranacidade
Tendo em vista as aes realizadas com intuito de otimizar a arrecadao de
Contribuio de Melhoria no Paran, pode-se afirmar que os resultados foram bastante
positivos.
Com relao ao impacto das aes corretivas sobre a qualidade dos editais, a pesquisa
realizada pelo Paranacidade em 1998 apontou que de um total de 81 editais analisados,
apenas 30% destes apresentaram algum tipo de falha aps a implementao das aes.

19

Com relao ao desempenho financeiro do tributo entre 1997 e 1998, os resultados

analisados tambm foram positivos. Para fazer este diagnstico foram considerados o
potencial do tributo e sua efetividade, avaliados pelos respectivos ndices de lanamento
(razo entre o valor total lanado e o custo total da obra) e ndice de recuperao (razo
entre valor efetivamente arrecadado e valor total lanado). Foram considerados 217
editais para efeitos de clculo e a anlise dos resultados, agrupados por Associao de
Municpios12, com a finalidade de se obter um quadro comparativo dos diferenciais
regionais.
Os resultados da pesquisa do Paranacidade indicaram que o valor da Contribuio de
Melhoria lanado no perodo 1996/1998, aproximadamente US$ 22 milhes, esteve
pouco abaixo do custo total das obras aproximadamente US$ 26 milhes, ou seja, o
ndice de lanamento foi de 83%. A pesquisa analisou tambm os dados lanados e
arrecadados para o perodo 1997/1998, demonstrando que, dos US$ 7.453.000 lanados
como CM, US$ 3.746.000 foram recuperados, perfazendo um ndice de recuperao
de 50,3%, na mdia geral das Associaes. Verifica-se, portanto, que as aes adotadas
pelo Paranacidade promoveram uma melhora significativa na arrecadao da CM no
Paran.
Neste ano de 2012, o Paranacidade iniciou a atualizao da pesquisa realizada no
perodo 1997/1998 e espera-se que no primeiro semestre de 2013 estejam disponveis os
resultados, permitindo uma comparao da dinmica dos ndices de lanamento e
recuperao na ltima dcada.
4.2 A arrecadao de Contribuio de Melhoria no Paran Anlise de Resultados
4.2.1 Volume de recursos arrecadados via Contribuio de Melhoria
A anlise dos dados obtidos na pesquisa indica que do total de 399 municpios do
Estado do Paran, 307 registraram receita pblica por meio de CM, segundo base de
dados da Secretaria do Tesouro Nacional.(BRASIL.STN, 2011).
No perodo estudado (2000 2010), a arrecadao municipal via CM no Estado do
Paran alcanou um volume de US$ 77.188.822 o que representa: (i) cerca de 3% do
total arrecadado com todos os demais impostos municipais cuja base de lanamento o
valor dos imveis (US$ 3.815.207.063) e, (ii) 2% do total de recursos repassados pelo
governo federal via Fundo de Participao dos Municpios FPM13, (US$
7.986.937.715) , no mesmo perodo.
Os dados do Tesouro Nacional indicam que a soma das receitas anuais, por municpio
no Paran, no perodo 2000 a 2010, varia entre US$ 3,50 e US$ 13.500.000,00
aproximadamente, o que representa significativa diversidade de valores. Essa
diversidade pode ter origem em distintas situaes: resultado de esforo fiscal por parte
do municpio; ocorrncia de contestaes judiciais - o tributo lanado, mas, no h
arrecadao; e at mesmo erros no registro das receitas (outras fontes de receita
classificadas erroneamente como CM na prestao de contas oficial).
12

Para fins de planejamento, fsico-territorial e administrativo, os municpios do estado do Paran esto

organizados em 19 associaes regionais.
13
O Fundo de Participao dos Municpios (FPM) uma das fontes externas de recurso dos municipios,
repassadas via governo estadual e federal. O conjunto destas receitas externas representa, a depender
da populao e dinmica econmica/tributria de cada municipio, de 70 a 90% da receita total.
20

A Erro! Fonte de referncia no encontrada. apresenta os municpios que, no

perodo, arrecadaram mais de US$ 500.000,00 em Contribuio de Melhoria e os dados
indicam que fazem parte deste conjunto de maiores arrecadaes, Curitiba, a capital
paranaense; os municpios mais populosos do estado (Maring, Londrina e Ponta
Grossa); e tambm municpios cuja populao inferior a 30.000 habitantes (Cruzeiro
do Oeste, Goioer, Altnia e Nova Esperana).
A diversidade de tipologias de municpios presentes na tabela (em termos de populao
e PIB) demonstra que a iniciativa e as possibilidades de arrecadao de CM no
dependem exclusivamente da estrutura administrativa ou jurdica dos municpios, j que
as maiores arrecadaes esto presentes em municpios com diferentes capacidades
institucionais.
Tabela 03 - Municpios com arrecadao de Contribuio de Melhoria superior a US$
500.000. Paran, 2000-2010
Municpio
Maring

Populao (2010)

PIB per cap

(2010)
U$

CM
(2000 2010)
U$

CM per cap (U$)

12.418.487,28

34,78

357.077

11.569,92

So Jos dos Pinhais

264.210

25.980,10

6.683.912,73

25,30

Cascavel

286.205

9.069,50

5.288.251,23

18,48

Guarapuava

167.328

7.913,52

4.029.795,81

24,08

Toledo

119.313

10.285,29

3.856.070,40

32,32

Cianorte

69.958

8.312,00

2.132.626,90

30,48

Curitiba

1.751.907

15.200,25

1.623.556,91

0,93

Arapongas

104.150

10.279,36

1.566.383,45

15,04

Londrina

506.701

9.806,24

1.469.863,33

2,90

Fazenda Rio Grande

81.675

3.787,60

1.410.530,21

17,27

Medianeira

41.817

8.742,58

1.195.035,93

28,58

Paiandu

35.936

3.546,79

1.173.860,52

32,67

Paranava

81.590

6.452,42

1.134.635,77

13,91

Ponta Grossa

311.611

9.505,94

1.103.122,63

3,54

Marechal Cndido Rondon

46.819

11.165,55

1.042.376,98

22,26

Telmaco Borba

69.872

10.397,97

1.034.106,23

14,80

Pinhais

117.008

19.173,78

982.160,74

8,39

Rio Negro

31.274

9.440,05

958.915,38

30,66

Apucarana

120.919

6.826,28

917.917,63

7,59

Umuarama

100.676

6.828,08

874.491,08

8,69

Campo Mouro

87.194

9.597,23

817.491,88

9,38

Irati

56.207

6.316,66

753.262,90

13,40

Sarandi

82.847

4.239,71

749.669,07

9,05

Francisco Beltro

78.943

8.235,58

721.583,00

9,14

Nova Esperana

26.615

7.098,03

710.025,27

26,68

Cruzeiro do Oeste

20.416

7.876,79

702.408,59

34,40

Goioer

29.018

6.718,92

626.472,65

21,59

Altnia

20.516

4.344,66

601.879,50

29,34

Guara

30.704

6.663,03

591.194,86

19,25

21

Campina Grande do Sul

38.769

7.545,25

562.813,18

14,52

Paran

10444526

10.406,99

77.188.822,23

7,39

Brasil

190755799

9.883,17

84.640.609,02

3,27

Fonte: BRASIL.STN, 2011, IBGE 2010

4.2.2 Participao da CM e demais receitas na Receita Geral dos municpios

Embora reconhecido o esforo tributrio de alguns municpios ao utilizar a CM como
instrumento complementar de justia fiscal, ainda evidente sua participao pouco
expressiva no mbito do oramento pblico. Entretanto, dentro do universo analisado de
307 municpios do Paran que arrecadaram CM, de diferentes tipologias demogrfica e
econmica, importa destacar casos onde o tributo representa maior participao
percentual e melhores resultados.
A pesquisa demonstrou (Tabela 04) que o cenrio da participao dos impostos prprios
na receita geral do municpio e, especificamente, da CM, se altera conforme as
caractersticas dos municpios. As cidades menores, com baixo dinamismo econmico e
reduzida capacidade institucional, apresentam maior dependncia das transferncias
externas, isto , repasses dos governos federal e estadual. Em relao composio da
receita geral dos municpios, que contempla (i) transferncias de outras esferas de
governo, (ii) receita de impostos municipais e (iii) receita via Contribuio de Melhoria,
e considerando a mdia dos 307 municpios do Paran avaliados, observou-se que:
- Os municpios menores (at 10.000 habitantes) apresentam grande dependncia
de receitas externas 95,97% da receita municipal tem esta origem;
- 277 (69%) municpios do Paran tem populao de at 50.000 habitantes.
nessa tipologia de municpio que a participao da CM no total da receita mais
representativa um total de 0,40% - mas ainda em proporo reduzida;
- nos municpios com populao entre 100.000 e 500.000 habitantes que a CM
apresenta maior representatividade dentro da receita total, mas tambm ainda em
uma proporo reduzida (0,31%);
- Os dois municpios (Curitiba e Londrina) que contam com maior PIB (total e per
capita) e com maior populao (acima 500.000 habitantes), so aqueles que
apresentam menor participao da CM na receita (0,03%).
Tabela 04: Participao da CM (%) e outros tributos imobilirios municipais e receitas
externas na receita prpria dos municpios, segundo populao. Paran, 2000-2010
Tipologia do municpio

Populao
at 10.000
habitantes
entre 10.001 e
20.000 habitantes
entre 20.001 e
50.000 habitantes
entre 50.001 e
100.000 habitantes

PIB mdio
2000-2010
(US$ 1.000)

Distribuio percentual mdia das receitas

Total de
municpios
com CM

CM
%

Receita tributria
prpria
%

Outras receitas/
transferncias externas
%

266.583

133

0,12

3,91

95,97

707.919

93

0,09

6,51

93,41

1.556.053

51

0,19

11,24

88,57

3.668.610

14

0,23

14,25

85,52

22

entre 100.001 e
500.000 habitantes
acima de 500.001
habitantes
Populao
PARAN
10.444.526

14.305.411

13

0,31

18,43

81,26

107.018.634
PIB TOTAL
PARAN
(2000-2010)
864.764.000

0,03

26,75

73,22

30614

0,13

7,16

92,71

Fonte: BRASIL.STN, 2011;IBGE 2010; IPARDES 2012

4.2.4 Participao da CM em relao Receita Prpria dos municpios

A anlise especfica da receita prpria e da participao da CM no total desta receita
coloca em destaque os municpios menores, integrantes de regies ou aglomerados
metropolitanos, ou inseridos em reas onde predominam atividades rurais extensivas. Se
consideradas apenas as receitas administradas diretamente pelos municpios (i)
tributos municipais, (ii) taxas e (iii) Contribuio de Melhoria - fica evidente que o
maior impacto na receita local, via CM, ocorre nos menores municpios, ou seja, com
populao inferior a 10.000 habitantes e que apresentam menor PIB mdio (US$
266.583). Nestes casos, como demonstra a Tabela 05, a receita de CM representa 2,96%
da receita municipal. No outro extremo, nos municpios com populao superior a
500.000 habitantes, a CM representa apenas 0,12 % da receita municipal.
Assim como verificado em relao receita total do municpio, no grupo de
municpios com populao de at 50.000 habitantes que a CM apresenta-se como mais
significativa dentro da receita prpria. Neste grupo de municpios (277), a CM
representa, em mdia, 2,14% da receita prpria.
Parte da explicao para a participao irrisria da CM nos municpios com maior
populao deve-se ao alto ndice de arrecadao por meio de impostos sobre servios
(ISS) e significativa arrecadao por meio de impostos territoriais (IPTU e ITBI) que
estes municpios apresentam. J nos municpios menores, a dinmica de comrcio e
servios menos expressiva; alm disso, reconhecidamente, a base cadastral de
lanamento de impostos sobre a propriedade, em geral, est defasada.
Tabela 05 Participao da CM(%) na Receita Prpria dos municpios, segundo
populao. Paran, 2000-2010
Distribuio percentual mdia das
receitas

Tipologia dos municpios

Populao

PIB mdio
2000-2010
(US$ 1.000)

Total de
municpios

Receita prpria
municipal

CM

at 10.000 habitantes

266.583

133

2,96

97,04

entre 10.001 e 20.000 habitantes

707.919

93

1,48

98,52

entre 20.001 e 50.000 habitantes

entre 50.001 e 100.000
habitantes
entre 100.001 e 500.000
habitantes

1.556.053

51

2,00

98,00

3.668.610

14

1,52

98,48

14.305.411

13

1,63

98,37

14

A pesquisa considerou o total de municipios que apresentaram arrecadao de CM nos dados do STN.
Entretanto, o municpio de Colombo foi retirado da amostra por apresentar dados inconsistentes, desta
forma, para fins das anlises comparativas subsequentes, contabilizou-se 306 municpios.
23

acima de 500.001 habitantes

Populao
PARAN
10.444.526

107.018.634
PIB TOTAL
PARAN 20002010
864.764.000

0,12

99,88

399

2,21

97,79

Fonte: BRASIL.STN, 2011;IBGE 2010; IPARDES 2012

4.2.5 Participao da CM em relao aos Tributos Imobilirios

Outra anlise efetuada pela pesquisa comparou a participao da CM em relao aos
demais tributos associados propriedade imobiliria: o Imposto Predial e Territorial
Urbano - IPTU e o Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis - ITBI.
Nestes casos, independentemente de reconhecer a baixa eficincia tributria do conjunto
dos impostos sobre a propriedade no Brasil, possvel verificar que os municpios com
populao menor que 10.000 habitantes apresentam um maior impacto da CM nas
contas pblicas, sendo que este tributo alcana, em mdia, 6,5% da receita total de
impostos imobilirios (Tabela 06).
Repete-se aqui o demonstrado nos itens anteriores, em relao s demais receitas: no
grupo de municpios com populao de at 50.000 habitantes que a CM apresenta-se
mais significativa. Dentro da arrecadao advinda dos impostos imobilirios, neste
grupo de municpios (277), a CM representa 15,40%.
Considerando que o Paran o segundo estado do Brasil em arrecadao de
Contribuio de Melhoria (US$ 77.188.822), sendo responsvel por 12% do arrecadado
no pas (Tabela 02), verifica-se que esta representatividade est concentrada nos
municpios com populao de at 50.000 habitantes (69% do total de municpios
paranaenses).
Vale ressaltar aqui que o Brasil apresenta uma relao CM/IPTU + ITBI de 1%, sendo
que no Paran, esta relao atinge exatamente o dobro, 2% (Tabela 02).
Tabela 06 - Participao da CM (%) em relao aos impostos imobilirios (IPTU + ITBI),
segundo populao. Paran, 2000-2010
Distribuio percentual mdia
das receitas

Tipologia dos municpios

Populao
at 10.000 habitantes
entre 10.001 e 20.000
habitantes
entre 20.001 e 50.000
habitantes
entre 50.001 e 100.000
habitantes
entre 100.001 e 500.000
habitantes
acima de 500.001
habitantes
Populao
PARAN
10.444.526

PIB mdio
2000-2010 (US$ 1.000)

Total de
municpios

CM

IPTU+ITBI

266.583

133

6,54

93,46

707.919

93

3,82

96,18

1.556.053

51

5,04

94,96

3.668.610

14

4,42

95,58

14.305.411

13

4,74

95,26

107.018.634
PIB TOTAL PARAN
(2000-2010)
864.764.000

0,26

99,74

399

5,25

94,75

Fonte: BRASIL.STN, 2011;IBGE 2010; IPARDES 2012

24

5. Estudos de Caso
A partir das anlises de processos e resultados da cobrana de CM no Paran, foram
selecionados seis municpios como estudos de caso.
Conforme explicitado no incio deste documento, a seleo teve por base o desempenho
municipal na arrecadao da CM no perodo 2000-2010, bem como a disponibilidade de
acessar os editais de lanamento do tributo, referente s obras realizadas no recorte
temporal do estudo. Essa disponibilidade de dados foi confirmada na Oficina realizada
pelos investigadores e foi determinante para a escolha dos estudos de caso.
A partir da definio dos critrios acima, os municpios selecionados foram: Curitiba,
Marechal Candido Rondon, Mercedes, Quatro Pontes, Rio Negro e So Jos dos
Pinhais15.
O objetivo dos estudos de caso foi trabalhar de forma detalhada as informaes
disponveis para cada municpio, associando dados do processo de cobrana da CM com
os resultados de arrecadao, ou no arrecadao.
Para anlise dos resultados da cobrana da CM nos municpios selecionados, foi feita a
identificao de todas as obras executadas nos municpios e dos respectivos editais de
lanamento de CM. Tendo em vista que a CM pode ser cobrada at 05 anos aps a
concluso da obra, foram considerados todos os editais lanados no perodo 1995-2010,
em cada um dos municpios. Apenas no caso de Curitiba no foi seguida esta rotina,
porque o municpio no tem disponvel os editais neste caso, foram considerados os
resultados gerais apresentados pela administrao ao Tesouro Nacional, para fins de
controle da receita tributria.
A tabela 07, apresentada a seguir, contm uma sntese dos dados levantados nos editais,
para cada municpio selecionado.
Tabela 07 Dados gerais, resultados de arrecadao por Contribuio de Melhoria.
Estudos de caso. Paran, 2000/2010
VARIVEIS
Populao 2010
Taxa de crescimento
2000 -2010
PIB (US$)
Receita Tributria
Municipal (US$)
CM-Arrecadao total
2000/2010 US$
Relao CM x Receita
Tributria Municipal
Relao CM/
IPTU+ITBI
Custo total das obras
(US$)

15

CURITIBA

QUATRO
PONTES

MAL CANDIDO
RONDON

MERCEDES

RIO NEGRO

SO JOSE
DOS
PINHAIS

1.751.907 hab.

3.803 hab.

46.819 hab.

5. 046 hab.

31.274 hab.

264.210 hab.

4,31%

14,17%

9,51%

8,93%

29,31%

10,37%
173.408.943.000

281.268.500

3.603.124.500

323.768.500

2.202.692.500 40.964.588.500

3.868.768.934,97

2.099.431,38

28.876.004,18

1.545.746,05

15.538.014,98 274.628.194,17

1.623.556,91

479.940,57

1.042.376,98

170.711,40

958.915,38

0,04%

22,86%

3,61%

11,04%

6,17%

2,43%

0,10%

50,10%

11,23%

27,33%

15,03%

8,88%

435.574,83

1.174.481,79

407.402,36

2.716.589,17

15.772.854,45

2.248.725,05

6.683.912,73

Maring, apesar do bom desempenho, no foi selecionado por no disponibilizar os dados em tempo
hbil. Curitiba, apesar do fraco desempenho, foi selecionada por ser a capital do estado do Paran.

25

CM Total arrecadado
Valor absoluto (US$)
CM - Total arrecadado
- Valor relativo
CM - Total no
arrecadado - Valor
absoluto (US$)
CM - Total no
arrecadado - Valor
relativo
US$

1.911.416,29
85,00%
337.308,76

15,00%

378.329,95

819.427,52

272.287,91

2.700.033,65

7.571.377,59

86,86%

69,77%

66,84%

99,39%

48,00%

57.244,88

355.054,27

135.114,45

16.555,52

8.201.476,86

13,14%

30,23%

33,16%

0,61%

52,00%

Fonte: Produto interno Bruto( PIB):IPARDES, 2012. Receita Tributria Municipal: BRASIL STN, 2011.
Taxa de crescimento: IBGE, 2012.

A comparao entre os dados por municpio identifica os seguintes pontos de destaque:

- a participao da CM em relao aos impostos imobilirios maior nos
municpios com menor populao, menor taxa de crescimento e menor PIB
Quatro Pontes (50,10%) e Mercedes (27,11%), confirmando que para estes
municpios a CM pode ser uma importante fonte de recursos;
- a anlise da relao CM e impostos e taxas municipais demonstra, novamente,
que a CM mais significativa em Mercedes (11,04%) e Quatro Pontes (22,86%)
menor populao, taxa de crescimento e PIB;
- Apesar da variedade de obras sobre as quais se pode cobrar CM, a pesquisa
identificou que, na grande maioria das vezes, a CM tem sido cobrada somente
para pavimentao de vias;
- Na maioria dos municpios estudados, no se considera o custo total, sendo que
o valor lanado corresponde a cerca de 75% do custo da obra;
- na capital do Estado, Curitiba, onde a CM tem menor representatividade sobre
a receita tributria (0,04%), o que, provavelmente, est relacionado
possibilidade do municpio ter acesso a outras fontes de recursos para
investimentos em infraestrutura. Curitiba, entre os municpios estudados, a
cidade com o maior PIB e menor arrecadao de CM;
- Rio Negro apresenta um ndice de recuperao dos custos de obra equivalente a
99,39%, demonstrando a viabilidade de cobrana de CM por municpios
pequenos o municpio conta com 31.274 habitantes;
- a relao entre o custo das obras constante no edital e o valor lanado de CM, foi
considerada como informao relevante, j que a diferena entre esses valores
demonstra quanto da obra foi subsidiado pela prefeitura (valor no arrecadado).
Entre os municpios analisados, Rio Negro o que apresenta menor ndice de
no arrecadao (0,61%). No extremo oposto (maior ndice de no arrecadao)
est So Jos dos Pinhais (52%), indicando que a Prefeitura subsidia mais da
metade do custo da obra.

26

5.1 Avaliao de desempenho da Contribuio de Melhoria - Estudo economtrico

Para identificar fatores associados menor ou maior efetividade na arrecadao da
Contribuio de Melhoria nos seis municpios do Paran selecionados como estudos de
caso, aplicaram-se duas tcnicas: a Correlao Simples entre duas variveis (Y e X) e a
Anlise de Regresso Simples entre duas variveis (Y e X)16.
A varivel dependente (Y) a Contribuio de Melhoria e as variveis independentes
(Xn) escolhidas foram: o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre
a Transmisso de Bens Intervivos (ITBI), o Fundo de Participao dos Municpios
(FPM), bem como, uma varivel geral do nvel de atividade econmica municipal, que
o Produto Interno Bruto (PIB) do Municpio.
Os resultados da anlise (tabela 08) informaram que a mdia das correlaes para os
seis municpios do estudo correlacionam o PIB como o fator mais relevante para a
determinao de CM, seguida pelo IPTU e pela FPM, sendo na mdia, o ITBI menos
relevante sobre a Contribuio de Melhoria. O ITBI, isoladamente, em nenhum
municpio obteve a maior relevncia para a determinao da CM, enquanto que o IPTU
foi o principal determinante para a maioria dos municpios, com predominncia nos de
maior PIB, exceto Curitiba.
Como o PIB municipal uma varivel que mostra o nvel da atividade econmica no
municpio no representa diretamente alguma arrecadao, logo, quando observadas
apenas as receitas municipais, verifica-se que o IPTU na maioria dos municpios o
principal elemento determinante da CM, evidncia que se relaciona ao fato deste tributo
ser um recurso livre, ao contrrio de boa parte dos recursos do FPM.
Quando confrontando o PIB de 2010 como uma proxy de nvel de desenvolvimento do
municpio, verifica-se que o FPM em mdia tem maior correlao com a Contribuio
de Melhoria nos municpios de menor PIB, enquanto, nos de maiores PIB, o FPM figura
como o segundo ou terceiro em grau de impacto. Logo, as correlaes corroboram a
noo de que quanto menor o PIB do municpio, mais importante so os recursos do
Fundo de Participao em relao sua capacidade de investimento.
Quando observado os dois extremos da amostra, Curitiba com o maior PIB e Ivatuba
com o menor, tem-se correlaes muito distintas, enquanto a CM em Curitiba tem sua
determinao definida pelo PIB, em Ivatuba a maior correlao o FPM.
A anlise de regresso simples entre as fontes de receitas municipais (IPTU, ITBI e
FPM) e PIB de cada municpio, chamadas de variveis X, contra as CM municipais,
chamadas variveis Y, identifica qual varivel X possui a maior capacidade de explicar
o comportamento de Y. Neste estudo, obteve-se como resultado que, com exceo de
Rio Negro, todos os demais municpios, individualmente, no guardam uma relao
estatstica importante entre cada uma das variveis isoladas para explicar o
comportamento da CM. Logo, pela anlise inicial de correlao, IPTU e PIB esto mais
correlacionadas ao comportamento da CM, contudo, nenhuma das variveis
isoladamente tem poder de explicar o comportamento da Contribuio de Melhoria.
16

Os dados da anlise, por questes de discrepncia absolutas relevantes, foram convertidos por mtodo
de logaritmo de base 10 (LOG), de modo a guardar as devidas propores na base logartmica, a partir
da qual, foram geradas as anlises.
27

Tabela 08 Correlao entre Contribuio de Melhorias (Y) com as demais variveis

(X1,X2, X3 e X4)
VARIVEIS EM LOG

IPTU (X1)

ITBI (X2)

FPM (X3)

PIB (X4)

MUNICPIOS

CORR X1/Y

CORR X2/Y

CORR X3/Y

CORR X4/Y

CURITIBA
MAL CANDIDO
RONDON

0,780

0,804

0,743

0,814

0,780

0,671

0,718

0,757

MERCEDES

0,814

0,624

0,795

0,745

QUATRO PONTES

0,776

0,540

0,757

0,672

RIO NEGRO

0,903

0,793

0,764

0,858

SAO JOSE DOS PINHAIS

MDIA DE
CORRELAES

0,824

0,788

0,734

0,820

0,765

0,643

0,744

0,767

Fonte: BRASIL.STN, 2011, IBGE 2010

28

6. Lies Aprendidas Rompendo Paradigmas

A pesquisa aqui apresentada, apesar de focar o desempenho da Contribuio de
Melhoria no Estado do Paran, permitiu generalizar alguns (pr) conceitos, que tem se
configurado como paradigmas para justificar a pouca utilizao do tributo no Brasil. A
seguir so apresentados estes temas/paradigmas, apresentando-se, igualmente, uma
contra-argumentao, que demonstra a impropriedade das justificativas.
1. A CM de difcil cobrana:
A pesquisa revelou que mesmo municpios pequenos e com pouca estrutura
administrativa conseguiram definir uma rotina simples e eficiente para cobrana da CM.
o caso de Rio Negro, um municpio paranaense com cerca de 30.000 habitantes e PIB
per capita de US$ 9440,04, muito prximo, portanto, do PIB nacional (US$ 9883,16).
Este municpio desenvolveu uma rotina de cobrana de CM de fcil aplicao,
permitindo que o ndice de recuperao dos custos das obras chegasse a 99%, no
perodo 2000-2010. Ou seja, os resultados obtidos por Rio Negro, e outros municpios
paranaenses, demonstram que o processo de cobrana da CM pode ser efetivado sem
exigir uma complexa organizao institucional.
2. A arrecadao de CM proporcional ao bom desempenho econmico do municpio
A pesquisa demonstrou que esta relao no constante, j que muitos municpios com
baixo desenvolvimento econmico apresentam uma arrecadao de CM muito mais
significativa do que outros com PIB elevado. o caso de Joo Pessoa, que possui um
PIB per capita de US$ 6.777,37 (2010), abaixo do valor nacional (US$ 9883,16) e,
entretanto, apresentou, no perodo 2000-2010, uma arrecadao de CM per capita
equivalente a US$ 65,6. Em situao oposta est Curitiba, capital do Paran, que, no
mesmo perodo teve uma arrecadao de CM per capita equivalente a US$ 0,93, mesmo
apresentando um PIB per capita de US$ 15.200,25 (2010).
3. A arrecadao de CM proporcional populao
A pesquisa demonstrou que, embora a arrecadao total de CM possa ter vinculao
com o nmero total de habitantes do municpio, esta relao no se mantm quando se
analisa a CM per capita.
A maior arrecadao de CM no Brasil, no perodo 2000-2010, est no municpio de So
Paulo (US$ 167.840.387). Entretanto, a pesquisa indicou que a maior arrecadao de
CM per capita do pas (US$123,13), est em Intanhaem, um municpio de 87.057
habitantes.
4. A participao da CM na Receita Municipal proporcional populao
Como contraposio a este argumento, a pesquisa realizada no Paran demonstrou que o
maior impacto na receita local, via CM, ocorre nos menores municpios, ou seja, com
29

populao inferior a 10.000 habitantes. Quando se agregaram as tipologias de

municpios, foi no grupo de municpios com populao de at 50.000 habitantes que a
CM apresentou-se como mais significativa dentro da receita prpria. Neste grupo de
municpios, no Paran, a CM representou, em mdia, 2,14% da receita municipal.
5. Possibilidade de CM como fonte oramentria pequena
A pesquisa demonstrou que, de fato, embora se constitua em importante instrumento
para gerao de receita e financiamento de obras pblicas, a CM tem sido utilizada
quase exclusivamente para recuperar os custos de obras de pavimentao. Entretanto,
mesmo que a CM seja utilizada apenas com esta finalidade, os casos estudados
demonstram que o valor arrecadado representou importante aporte nas finanas
municipais.
Em uma situao de crescente reduo das fontes de recursos tradicionais para
financiamento da urbanizao, no se pode desperdiar a oportunidade dos aportes que
a CM pode trazer.
6. O sucesso da arrecadao de CM depende exclusivamente do Municpio
O exemplo da ao institucional desenvolvida pelo Paranacidade no Estado do Paran
demonstrou a importncia de uma poltica articulada de incentivo de cobrana da CM.
A obrigatoriedade de contrapartida aos financiamentos via arrecadao de CM,
estabelecida no Paran desde 1996, certamente foi um importante instrumento para
colocar o Paran em segundo lugar na arrecadao do tributo no pas.
Alm disso, uma poltica regional causa outro efeito, tambm relevante: equaliza entre
os municpios a prtica da cobrana, evitando o fato bastante comum que faz com que
um municpio no cobre porque o municpio vizinho tampouco o faz17.

17

Na Oficina realizada pelos investigadores, esta questo foi apontada como uma importante restrio
para a cobrana da CM.
30

7. Algumas Consideraes O Passo a Passo da Eficincia em CM

A investigao realizada com os municpios do Paran permitiu elencar alguns aspectos
relevantes para a institucionalizao do processo de cobrana de CM. Apesar desses
aspectos terem como base a anlise do tributo neste Estado, certamente podem ser
generalizadas para o restante do pas.
A seguir so apresentados os procedimentos, seqenciais, que devem ser estabelecidos
pelos municpios, de forma a tornar mais efetivo o processo de cobrana da CM.
1. Regulamentao legal da CM no municpio.
A cobrana de Contribuio de Melhora no Brasil tem amparo legal desde 1934.
Entretanto, a pesquisa demonstrou que ainda h desconhecimento quanto
obrigatoriedade de cobrana da CM e dos impactos legais que a renncia a este tributo
pode ter sobre a administrao responsvel.
Apesar da CM poder ser cobrada tambm pelos Estados e Unio, cabe aos municpios
inserir a cobrana da CM no Cdigo Tributrio Municipal, estabelecendo a rotina do
processo de cobrana. O administrador pblico s pode praticar atos de natureza
tributria quando existir lei especfica que o autorize. A legalidade, neste caso,
conferida pela existncia de lei aprovada pela Cmara Municipal e sancionada pelo
Prefeito. Todos os aspectos relativos ao lanamento, arrecadao e cobrana da
Contribuio de Melhoria, devem estar previstos no Cdigo Tributrio Municipal.
2. Organizao administrativa para cobrana da CM
A formao de uma comisso de acompanhamento do processo de cobrana da CM tem
como objetivo agilizar e dar transparncia do processo. A comisso tem como tarefas:
-

conferir a comprovao da finalizao da obra:

estabelecer o valor da CM a ser cobrado, a partir do custo da obra;
identificar os beneficiados pela obra, sobre os quais ser cobrada a CM;
calcular a valorizao imobiliria gerada pela obra, para cada imvel afetado;
calcular a distribuio da CM para cada beneficiado;
elaborar edital prvio para comunicao da incidncia da CM;
elaborar o edital de lanamento da CM.

3. Definio do valor da CM
O limite geral da cobrana da CM tem como teto o custo, total ou parcial, da obra, isto
, o total da arrecadao no pode ser superior ao custo da obra. O limite individual do
tributo equivale ao menor valor entre: i) distribuio do custo da obra, na proporo das
metragens das testadas do imvel enquadrado; ii) montante da valorizao auferida pelo
imvel, decorrente da concluso da obra.
Desse modo, o valor da Contribuio de Melhoria ser o MENOR entre os parmetros:
- RCO: Rateio do custo total ou parcial da obra
- CVI: Clculo da Valorizao Imobiliria
31

Portanto:
Se RCO < CVI, o valor do tributo ser RCO
Se RCO>CVI, o valor do tributo ser CVI
A pesquisa identificou dificuldades por parte das Prefeituras Municipais no
estabelecimento claro desses limites. A maioria dos editais de lanamento do tributo
somente apresenta o rateio do custo da obra, desconsiderando-se a valorizao. Esta
situao, inclusive, o que fundamenta contestaes legais aos editais.
O clculo do custo da obra tambm uma dificuldade identificada pela pesquisa.
Para calcular o valor sobre o qual incidir a CM, alm dos custos diretos de execuo da
obra, podem ser includos os custos com estudos tcnicos, projetos, fiscalizao,
desapropriao, administrao, execuo, financiamentos, prmios de reembolso, bem
como outros de praxe em financiamentos e emprstimos, e demais gastos necessrios
realizao da obra.
A valorizao imobiliria pode ser calculada de maneira similar atualizao de valores
venais, em Planta Genrica de Valores, isto , o conjunto de tabelas, listas e mapas que
a maioria dos municpios adota para fixar e calcular o valor venal dos imveis. Podem
ser complementados pelos seguintes procedimentos:
- Levantar valores em guias do Imposto Sobre a Transmisso de Bens
Imveis ITBI;
- Verificar preos constantes em laudos de desapropriaes;
- Levantar os dados de transaes imobilirias, realizadas nos Cartrios de
Registro de Imveis;
- Pesquisar o valor dos imveis, situados na rea de influncia da obra,
antes e depois da realizao da mesma.
4. Clculo da distribuio da CM entre beneficiados:
Existem duas formas de identificao dos imveis sobre os quais incidir a CM:
- Longitudinal: os imveis com testadas lindeiras s obras pagaro CM de modo
proporcional s testadas dos imveis. Esta modalidade utilizada exclusivamente
para obras de pavimentao de vias;
- Radial: so definidos anis de influncia, tendo a obra como ponto central. Os
imveis inseridos nestes anis pagaro a CM, proporcionalmente distncia ao
ponto central. Nesse caso, deve-se: (i) delimitar, em planta, a zona de influncia
da obra; (ii) dividir a zona de influncia em faixas correspondentes aos diversos
ndices de hierarquizao de benefcio dos imveis, se for o caso; (iii)
individualizar, com base na rea territorial, os imveis localizados em cada faixa
e; (iv) obter a rea territorial de cada faixa, mediante a soma das reas dos imveis
nela localizados
5. Elaborao e Publicao do Edital de Divulgao
A divulgao do processo de cobrana da CM fundamental para que a populao
beneficiada pela obra que gerou CM seja esclarecida sobre os resultados positivos

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decorrentes da obra, tornando-se co-partcipe e defensora do processo de cobrana do

tributo.
Dever ser elaborado um edital de divulgao da CM, a ser publicado em jornal de
circulao local ou regional, contendo todas as informaes necessrias para a perfeita
compreenso do processo. Os proprietrios de imveis situados nas zonas beneficiadas
pelas obras tero um prazo de trinta dias, a comear da data da publicao do edital de
divulgao, para a impugnao de qualquer dos elementos nele constantes.
Tendo em vista que o lanamento da CM exige a demonstrao do real custo das obras
pblicas (o custo da obra o limite de valor da CM), este tributo torna-se um meio de
controle dos gastos pblicos por parte da populao.
6. Elaborao e Publicao do Edital de Lanamento
Executada a obra, de modo que esteja justificado o incio da cobrana da Contribuio
de Melhoria, dever ser elaborado um novo edital, agora de lanamento do tributo, que
tambm dever ser publicado em jornal de circulao local ou regional.
A identificao precisa da rea total beneficiada pela obra pblica, bem como de cada
imvel beneficiado, constituem-se requisitos essenciais para a definio da repartio
do tributo. Os imveis devero ser discriminados pela indicao fiscal, conforme consta
no Cadastro Tcnico Imobilirio, juntamente com os nomes dos respectivos
proprietrios.
Devero tambm ser definidas as condies de pagamento do tributo; possveis formas
de pagamento ( vista ou a prazo), com a especificao do nmero de prestaes; do
ndice de correo monetria para pagamento parcelado; definio da data de incio de
pagamento e das penalidades a serem adotadas em caso de atraso (multa e juros de
mora), alm da inscrio do dbito em dvida ativa tributria.
O edital deve tambm orientar os contribuintes sobre como proceder, caso estes se
considerem prejudicados por qualquer um de seus termos, esclarecendo as formas de
apresentao da petio de impugnao, sua fundamentao legal, e prazos para
apresentao e destinao ao Poder Pblico.
7. Elaborao do Documento de Arrecadao
O lanamento do documento de arrecadao em geral feito depois da realizao da
obra, uma vez que sua execuo, bem como a valorizao do imvel resultante da
ocorrncia da obra, so os elementos essenciais que possibilitam a arrecadao da
Contribuio de Melhoria.
O rgo fazendrio do municpio, responsvel pelo lanamento, providenciar a
elaborao de documento arrecadatrio (carn), a ser encaminhado para os proprietrios
dos imveis beneficiados.
O recolhimento da Contribuio de Melhoria ser efetuado nos rgos arrecadadores, ou
em outro local, a ser definido no Edital, pela Secretaria de Finanas do Municpio.

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8. Referncias
BRASIL. STN - Secretaria do Tesouro Nacional. Finanas do Brasil - dados
contbeis
dos
municpios.
Disponvel
em
www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp. Acesso em: 10 agosto
2011.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm.
Acesso em 4 set. 2012.
BRASIL. Decreto 195/1967. Disponvel em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/decretolei/Del0195.htm. Acesso em maio 2012.
BRASIL. Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001. Disponvel em:
<http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/2001/lei-10257>. Acesso em 4 set. 2012.
ESTADO DO PARAN. SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO URBANO.
SERVIO AUTNOMO PARANACIDADE. Programa de Qualificao para
a Gesto Municipal. Tributo Contribuio de Melhoria. Curitiba, agosto 2010
GOELZER, Jorge O desempenho da contribuio de melhoria no programa Paran
Urbano. Curitiba: PARANACIDADE, 1999
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA Censo
Demogrfico. 2010/2012.
IPARDES. Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social. Base de
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SEDU - Secretaria do Estado do Desenvolvimento Urbano. Servio Social Autnomo
Paranacidade. Programa de Qualificao para Gesto Municipal. Tributo
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SILVA, Edgard Neves da.Contribuio de Melhoria. Curso de Direito Tributrio.
Coord. Ives Gandra da Silva Martins. 8 ed. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 779 a
792.

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