UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA

PRIVATIZAO DO SETOR DE TELECOMUNICAES NO BRASIL

CRISTIANO ROBERTO TATSCH

Porto Alegre
2003

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA

PRIVATIZAO DO SETOR DE TELECOMUNICAES NO BRASIL

CRISTIANO ROBERTO TATSCH

Orientador: Prof. Dr. Marcelo Savino Portugal

Dissertao apresentada ao Programa de

Pos Graduao em Economia da Faculdade de
Cincias Econmica da UFRGS. Com quesito
parcial a obteno de Grau de Mestrado em
Economia, na modalidade Professor dizente.

Porto Alegre
2003

CRISTIANO ROBERTO TATSCH

A PRIVATIZAO DO SETOR DE TELECOMUNICAES NO

BRASIL

Porto Alegre, ..... junho de 2003.

________________________________

_________________________________

________________________________

AGRADECIMENTOS

Quero agradecer a minha mulher Beti pelo

contnuo incentivo na elaborao deste
trabalho; ao meu orientador Prof Dr. Marcelo
Savino Portugal pela amizade, indicao de
bibliografia e acompanhamento; bibliotecria
Miriam Fernandes pela incansvel disposio
na busca de novas fontes de informao, e por
fim aos meus amigos, aos quais, com este
texto, quero valorizar os momentos que no
tivemos condies de estar juntos.

SUMRIO

1 INTRODUO.......................................................................................................15

2 - A EVOLUO DAS TELECOMUNICAES........................................................26

2.1. A origem do telefone ..........................................................................................26

2.2. O surgimento do telefone ..................................................................................27
2.3. O funcionamento bsico do telefone ................................................................30
2.4. O desenvolvimento dos equipamentos de telecomunicaes ......................31

2.4.1 A Radiotransmisso .......................................................................................31

2.4.2 Introduo do cabo coaxial ............................................................................32
2.4.3 Da comutao eletrnica digital ..................................................................33
2.4.4 Os primeiros satlites de comunicao ..........................................................33
2.4.5 O surgimento do trfego de dados .................................................................36
2.4.6 O advento da fibra ptica ...............................................................................36
2.4.7 Origem da telefonia celular .............................................................................37

3 - A TELEFONIA NO BRASIL ...................................................................................38

3.1. A instalao dos primeiros aparelhos de telefonia .........................................38

3.2. Os servios telefnicos na primeira metade do sculo XX ............................39
3.3. A crise dos anos 60 ............................................................................................40

4 - O SURGIMENTO DO SISTEMA TELEBRS........................................................45

4.1. O Novo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes ............................................45

4.2. Implantao do Plano Nacional de Telecomunicaes...................................47
4.3. A Montagem do Sistema Telebrs.....................................................................48

4.4. Ampliao da Rede.............................................................................................49

4.5. Esgotamento do modelo estatal........................................................................51
5 - O NOVO PROGRAMA BRASILEIRO DE TELECOMUNICAES ......................55

5.1. As bases para a criao do novo modelo ........................................................55

5.1.1 O arcabouo jurdico-institucional ...................................................................55

5.1.2 Plano Geral de Outorgas (PGO)......................................................................58
5.1.3 Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU).........................................59
5.1.4 Plano Geral e Metas de Qualidade (PGMG)....................................................60
5.1.5 Contrato de Concesso para Prestao do Servio Telefnico Fixo
Comutado ........................................................................................................60
5.1.6 Protocolo de Compromisso .............................................................................60

5.2. Os grandes objetivos do novo modelo.............................................................61

6 - A PRIVATIZAO DA TELEBRS.......................................................................66

6.1. A Base do Novo Modelo da Telebrs................................................................66

6.2. A Estrutura do Sistema Telebrs quando da privatizao..............................67
6.3. A diviso da Telebrs ........................................................................................70
6.4. Os fundamentos para a diviso da Telebrs tal como ocoorreu ..................74
6.5. Ainda sobre a reestruturao da Telebrs visando privatizao ...............75

6.5.1 A correo da Mentira tarifria ....................................................................75

6.5.2 A Telebrs pr-privatizao Um novo padro operacional .........................78
6.5.3 Os diferentes modelos analisados para a privatizao ..................................79
6.5.4 O primeiro passo no processo de privatizao: a venda da Banda B da
Telefonia Celular.............................................................................................82
6.5.5 A venda da Telebrs atravs de leilo............................................................85
6.5.6 O funcionamento da agncia de regulao e a competio depois da
privatizao.....................................................................................................88

7 - A CRIAO DA ANATEL......................................................................................93

7.1 A origem da Agncia ...........................................................................................93

7.1.1 As Atribuies da ANATEL ............................................................................94

7.1.2 Composio dos Conselhos ...........................................................................96
7.1.3 Quadro Funcional ...........................................................................................97
7.1.4 A atuao da ANATEL ...................................................................................97

8 - OS MODELOS INTERNACIONAIS .......................................................................99

8.1. Panorama Internacional do Setor de Telecomunicaes Introduo ........99

8.1.1Introduo ......................................................................................................99
8.1.2 A abertura dos mercados.............................................................................102
8.1.3 Regulamentao..........................................................................................104

8.2. O setor de telecomunicaes na Amrica do Norte .....................................106

8.2.1 Telefonia Fixa ..............................................................................................106

8.2.2 Telefonia Pblica .........................................................................................108
8.2.3 Tarifas de telefonia fixa ...............................................................................108
8.2.4 Investimentos em telecomunicaes ..........................................................109
8.2.5 A experincia dos Estados Unidos .............................................................110

8.3. O Setor de Telecomunicaes na Europa .....................................................115

8.3.1 Telefonia Fixa...............................................................................................115

8.3.2 A padronizao dos mecanismos regulatrios ............................................116
8.3.3 Abertura do mercado ...................................................................................118
8.3.4 A experincia da Gr-Bretanha ...................................................................120

8.4. O Setor de Telecomunicaes na Amrica Latina ........................................124

8.4.1 Telefonia Fixa ..............................................................................................124

8.4.2 Telefonia Pblica .........................................................................................126
8.4.3 Tarifas de telefonia fixa ...............................................................................126
8.4.4 Investimentos em telecomunicaes ...........................................................127

8.5. O Setor de Telecomunicaes no Mercosul .................................................129

8.5.1 Telefonia Fixa................................................................................................129

8.5.2 Telefonia Pblica...........................................................................................130
8.5.3 Tarifas de telefonia fixa.................................................................................131
8.5.4 Investimentos................................................................................................132
8.5.5 Internet .........................................................................................................132

8.6. As privatizaes na Amrica Latina................................................................133

8.6.1 O processo de reforma de servios pblicos em curso O caso chileno....135

8.6.1.1 Introduo.........................................................................................135
8.6.1.2 O monoplio estatatal ......................................................................135
8.6.1.3 O processo de privatizao ..............................................................138
8.6.1.4 A regulamentao do setor...............................................................140
8.6.1.5 O setor de telecomunicaes depois da privatizao ......................142
8.6.1.6 O Sistema de Telefonia Local ..........................................................143
8.6.1.7 A gesto das empresas ....................................................................148
8.6.1.8 A abertura do mercado e a atuao do rgo regulador ..................148

8.7. O processo de reforma no Setor de telecomunicaes Argentina ..........149

8.7.1 Introduo....................................................................................................149
8.7.2 O caso argentino O monoplio estatal......................................................150
8.7.3 A privatizao da empresa estatal e a criao de um rgo de regulao .152
8.7.4 O ano de 1999 A abertura do mercado ....................................................155

9 - A REGULAO DA INFRAESTRUTURA...........................................................159
9.1. A necessidade de regulao da infraestrutura econmica .........................159

9.1.1 Introduo...................................................................................................159
9.1.2 O no funcionamento de prticas regulatrias ..........................................165
9.1.2.1 Insucesso regulatrio pela assimetria de informaes .....................165
9.1.2.2 Insucesso regulatrio pela captura do rgo Regulador por grupos
de interesse..........................................................................................165
9.1.2.3 Insucesso regulatrio em funo dos efeitos sobre a produtividade 166

9.1.3 Condies para implantao de um Sistema Regulatrio em um pas .....167

9.1.3.1 Engenharia bsica de regulao ...................................................167
9.1.3.2 Engenharia detalhada da regulao ...............................................168

9.2. Principais esquemas regulatrios de preos ................................................168

9.2.1 Introduo....................................................................................................168
9.2.2 Regulao atravs da fixao de Taxa de Retorno (Rate of Return) .........169
9.2.3 Regulao pela Taxa de Retorno por faixas................................................170
9.2.4 Regulao atravs de moratrias dos pedidos de ajuste tarifrio ..............170
9.2.5 Polticas de Regulao por incentivos ........................................................170

9.2.6 Regulao atravs de Polticas de Concorrncia A Desregulao dos

Servios Competitivos................................................................................................179
9.2.6.1 A desregulao unilateral .................................................................180

9.3. Agncias Regulatrias .....................................................................................180

9.3.1.Aspectos importantes na formulao de uma poltica de regulao ........183

9.4. O processo regulatrio ao longo dos ltimos 50 anos .................................187

9.5. A regulao dos servios telefnicos nos EUA ...........................................191

9.5.1 Introduo......................................................................................................191
9.5.2 Regulao dos servios telefnicos .............................................................194
9.5.2.1 Regulao Federal................................................................................195
9.5.2.2 Regulao Estadual..............................................................................196
9.5.3 O Tellecomunication Act de 1996 A nova lei de Comunicaes.................197
9.5.4 Perspectivas para o mercado Norte-Americano ............................................201
9.5.5 Aspectos institucionais da regulao ............................................................205

9.6. A experincia reguladora do Reino Unido .....................................................207

9.6.1 Introduo.....................................................................................................207
9.6.2 A regulao por preo mximo......................................................................208
9.6.3 O processo de privatizao no Reino Unido.................................................210
9.6.3.1 Introduo.........................................................................................210
9.6.3.2 Qualidade dos servios.....................................................................214
9.6.3.3 Poltica de preos..............................................................................215
9.6.3.4 As condies de ingresso aps a reviso do duoplio .....................217
9.6.3.5 As tarifas de interconexo.................................................................218
9.6.4 Etapas da liberalizao do Setor de telecomunicaes na Gr-Bretanha ...219
9.6.5 Avaliao e perspectivas..............................................................................226
9.6.6 Caractersticas institucionais da regulao..................................................228

9.7. A regulao dos servios telefnicos na Argentina .....................................230

9.7.1 Introduo.....................................................................................................230
9.7.2 Aspectos institucionais da regulao............................................................231

9.8. A regulao dos servios telefnicos no Chile .............................................233

9.8.1 Introduo.....................................................................................................233
9.8.2 Aspectos institucionais da regulao............................................................234

9.9. Aspectos relevantes dos processos regulatrios nos pases analisados .236
9.10. A Regulao dos Servios Telefnicos no Brasil .......................................238

9.10.1 Introduo..................................................................................................238
9.10.2 A Estrutura Regulatria..............................................................................239
9.10.2.1 A ANATEL...241

9.10.3 O Futuro das Telecomunicaes no Brasil e o Processo Regulatrio .......254

10 - AVALIAO DA SITUAO ATUAL DAS TELECOMUNICAES NO

BRASIL...........................................................................................................260

10.1. Servio de Telefonia Fixa ..............................................................................260

10.1.1 Introduo..................................................................................................260
10.1.2 Nmero de acessos instalados..................................................................262
10.1.3 Terminais Residenciais Fixos por Classe Econmica................................265
10.1.4 A Densidade Telefnica.............................................................................268
101.5 Nmero de Acessos Fixos em servios comparado com outros Pases ..269
10.1.6 Poltica Tarifria........................................................................................272
10.1.7 Indicadores de Qualidade .........................................................................280

10.2. A Telefonia Pblica .........................................................................................285

10.2.1 Introduo.................................................................................................285
10.2.2 Nmero de Acessos Pblicos instalados ..................................................285
10.2.3 Densidade de Telefones Pblicos.............................................................286
10.2.4 Nmero de Acessos Pblicos comparado com outros Pases .................287

10.3. Servios Mveis .............................................................................................288

10.3.1 Introduo.................................................................................................288

10.3.2 Nmero de Acessos Mveis em Servio ..................................................292

10.3.3 Densidade da Telefonia Mvel .................................................................293
10.3.4 Nmero de Acessos Mveis comparado com outros Pases ...................296
10.3.5 Poltica Tarifria........................................................................................297
10.3.6 Indicadores de Qualidade .........................................................................299

11 CONCLUSO....................................................................................................302

12 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................315

RESUMO

A presente Dissertao descreve a introduo do sistema de telefonia no

Brasil, sua consolidao na primeira metade do sculo XX e o estabelecimento do
controle estatal sobre o Sistema Nacional de Telecomunicaes, com a criao das
Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebrs) em 1972. Analisa sua superao, nos
anos 90, e o estabelecimento das bases para a criao de um novo modelo
buscando a universalidade e a concorrncia.

Aborda

experincia

internacional

da

desregulamentao

das

telecomunicaes em pases onde o processo foi mais significativo e analisa o

estabelecimento de uma agncia regulatria para o setor, considerando os diversos
mecanismos regulatrios experimentados.

Analisa a privatizao da Telebrs e os resultados alcanados depois de

cinco anos (at 2003) de desregulamentao das telecomunicaes no Brasil.

ABSTRACT

The work describes the introduction of the telephony system in Brazil, its
consolidation in the first half of the XX century, and the establishment of the State
control over the National Telecommunications System, with the creation of
Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebrs) in 1972.

It analyses its changeover in the 90s and the creation of a new model aiming
at being universal and competitive.

It looks at the international experience in deregulation of telecommunications

in countries where the process has been the most meaningful. It analyses the
establishment of a regulatory agency for the sector and considers the different
regulatory mechanisms that have been experimented.

It also assesses the privatization of Telebrs and the results achieved after
five years ( up to 2003) of deregulation of the telecommunications in Brazil.

1 - INTRODUO

Este trabalho tem como objetivo central analisar o processo recente

de transformao por que passa o setor de telecomunicaes no Brasil, iniciado na
segunda metade da dcada de 1990, e avaliar o resultado destas mudanas nos
servios que nesta rea, a partir de ento, foram disponibilizados populao
brasileira.

Este processo se caracterizou, fundamentalmente, pela privatizao

da empresa que detinha o monoplio estatal no Pas Telebrs - e o
estabelecimento de um modelo concorrencial atingindo os principais segmentos do
setor, com o objetivo maior de universalizar o atendimento da demanda pblica de
telecomunicaes a preos e padres de qualidade compatveis com aqueles
praticados no resto do mundo desenvolvido.

At a dcada de 80, praticamente todos os paises do mundo tinham

seus servios de telecomunicaes disponibilizados a partir de grandes empresas
monopolistas estatais, com exceo dos Estados Unidos da Amrica do Norte onde
o monoplio era privado, sob a superviso de um rgo de regulao.

A partir de ento este quadro mudou radicalmente, como reflexo das

grandes transformaes econmicas e tecnolgicas que vem ocorrendo, onde a
globalizao dos processos financeiros e a expanso comercial teve como
pressuposto a existncia de um novo patamar para as comunicaes no mundo.

A indstria das telecomunicaes transformou-se radicalmente em

funo do crescimento e sofisticao do mercado de telecomunicaes, que passou
a buscar formas mais rpidas, com maior dimenso de trfego e mais baratas de
comunicao, mas tambm e talvez principalmente como decorrncia dos avanos

tecnolgicos que reduziram substancialmente os custos de estruturao de redes e

demais servios de operao.
As modificaes tcnicas tambm tornaram as redes base para a
prestao de vrios servios simultaneamente, como transmisso ao mesmo tempo
de voz, dados e imagens, fazendo com que diferentes servios interagissem e
criando condies para a competio de provedores at ento separados em
diferentes segmentos industriais.

O setor passou a ter muito maior dimenso econmica, tornou-se

altamente concorrencial, e as constantes inovaes tecnolgicas passaram a ter um
impacto ainda maior dentro deste ramo da indstria.

Tambm o consumidor final deixou de ser apenas o usurio

compulsrio dos servios de grandes empresas pblicas de telecom sujeitas a
enormes restries operacionais, para ser cliente de

organizaes que, em um

mercado maduro, devero primar pela eficincia e qualidade, seja em funo da

crescente concorrncia a que j hoje esto submetidas, seja pela atuao das
agncias de controle que foram criadas para supervisionar sua atividade.

Desta forma, dentro de um quadro de grandes inovaes, foi

superado o conceito bsico que classificava a telefonia como uma atividade de infraestrutura econmica sujeita a funcionar como monoplio natural, caracterstico das
indstrias que tm custos fixos relevantes em relao ao volume da receita auferido,
no qual uma nica empresa pode suprir o mercado a um custo mnimo, com
produtos consumidos em grande escala por consumidores cativos, com grandes
economias de escala tanto na prestao dos servios bsicos quanto no
planejamento e gerenciamento da rede, com tecnologias especficas e muitas vezes
realizando investimentos no recuperveis.

Os investimentos realizados no mundo inteiro no setor foram

notveis, e no Brasil, de 1998, ano da privatizao da Telebrs at dezembro de
2002

mais

de

67

bilhes

de

reais

foram

investidos

na

indstria

de

Telecomunicaes, tendo estes investimentos correspondido de 1,56% (1998) a

2,00% do PIB (2002) no perodo, contra investimentos que at ento representavam

no mais do que 0,8% do PIB (antes de 1998).
A experincia internacional demonstra que a transformao de uma
atividade de infra-estrutura econmica tida como monoplio natural, como a indstria
de telecomunicaes, em uma atividade concorrencial, tem como pressuposto
bsico o estabelecimento de um agente regulador efetivo por parte do Estado, com
autonomia e independncia para estimular o desenvolvimento de novas tecnologias
e servios, suportando as presses das antigas organizaes incumbentes (os
antigos prestadores de servios) que buscam assegurar seus mercados, e ao
mesmo tempo impedindo atitudes anti-concorrenciais por parte de empresas
entrantes.

O que se observa que o papel da regulao no perodo de

transio de um ambiente monopolista para um concorrencial fundamental, uma
vez que as vantagens competitivas instaladas e que beneficiam as antigas
organizaes, como o controle do acesso aos usurios finais, pode tornar a simples
desregulao do setor insuficiente para o estabelecimento de um mercado
concorrencial saudvel.

A construo deste agente regulador uma tarefa complexa, que

requer engenharia poltica e que pressupe instituies pblicas nacionais
razoavelmente estruturadas e fortes, como um Poder Judicirio realmente dotado de
poder e eficincia, um Legislativo independente capaz de criar leis que traduzam os
anseios sociais e um Poder Executivo dotado de profissionais e estrutura tcnica
tambm eficientes e geis.

O que se verifica em todo o mundo que os processos regulatrios

tem se tornado mais semelhantes entre si, e mostram uma tendncia no sentido de
aumentar sua complexidade, em funo dos diferentes aspectos a serem regulados,
mas tambm tem se tornado mais flexveis e especficos, procurando atuar
pontualmente, dentro de uma concepo mais ampla de que a mais eficiente
regulao a concorrncia dos mercados, e que neste sentido que as agncias
devem atuar.

As principais caractersticas destas polticas regulatrias, segundo

Pires (1999), so as seguintes:

regulao cada vez mais ad hoc e flexvel, estimulando inovaes e a

diversificao dos servios;

papel predominante na regulao da concorrncia, capacitando as agncias

para o monitoramento e a represso praticas anti-competitivas;

assimetria pr-entrantes, buscando criar ambiente mais favorvel na transio

dos mercados pra estabelecer um mercado concorrencial equilibrado;

a universalizao dos servios o resultado esperado de um ambiente

competitivo de mercado;

reforma dos instrumentos tradicionais de regulao com vistas a quebrar os

setores da indstria de telecom que ainda permanecem como monoplio
natural, como a telefonia fixa.

O estabelecimento de um mercado concorrencial razoavelmente

equilibrado e eficiente, partindo de uma situao de monoplio de mercado como a
vivenciada no Brasil at 1998, pressupe a adoo, conforme foi visto, de polticas
assimtricas pr-entrantes, de difcil execuo, no que diz respeito a sua
intensidade, durao e oportunidade poltica.

No Brasil foi adotado um modelo de transformao que estabelecia

como objetivo bsico universalizao dos servios de telecomunicaes atravs de
um modelo amplamente concorrencial. Este pressuposto foi amplamente difundido,
e praticamente capeava todos os estudos patrocinados pelo ento Ministrio das
Comunicaes (1994), e que antes do processo ser deflagrado foram discutidos
pelos mercados ligados ao setor de Telecomunicaes.

O Pas foi um dos ltimos do mundo a transformar o setor de

Telecomunicaes, e, com exceo da China Continental, o ltimo grande mercado
a faz-lo.Com isto ganhou-se conhecimento, mas antes de tudo, aprendeu-se o que
no fazer.

Assim que, antes de tudo, foi formulado um marco institucional

propondo a privatizao do monoplio estatal de comunicaes (Telebrs) e o
estabelecidas s bases institucionais de um efetivo mercado concorrencial que iria
vigorar, com a formulao de um vasto arcabouo jurdico e um cronograma das
mudanas. Em outras palavras, os agentes sabiam como seria o processo de
privatizao, e mais importante, conheciam as regras bsicas de funcionamento do
mercado no momento concorrencial, ps-privatizao.

Ao contrrio do processo em outros paises, as regras estavam

definidas, o arcabouo jurdico era slido e o plano tinha consistncia econmica
perante um mercado que s dislumbrava crescimento para os anos seguintes.

Tambm contrariando a experincia de outros paises, a agncia

regulatria, a Anatel, foi constituda antes do processo de mudana ter incio, o que
tornou-a presente ainda na formulao do processo e mais forte para a atuao
posterior, quando do funcionamento do mercado concorrencial.

processo

teve

incio

com

a venda

de concesses

de

funcionamento da banda B de telefonia celular em dez diferentes regies

geogrficas em que foi dividido o Pas para fins de funcionamento da planta de
telefonia celular, que assim passou a contar com duas operadoras atuando em
concorrncia por regio. Como passo decisivo do processo, foi partilhada e ento
privatizada a empresa estatal Telebrs em 26 de julho de 1998, com a constituio
de trs grandes empresas de telefonia fixa, cada uma atuando em diferentes regies
geogrficas do Pas com o esplio das antigas empresas estatais de cada Estado
constituintes daquela regio.

Tambm foi privatizada na ocasio a empresa de telefonia de longa

distncia, a antiga Embratel. Poucos meses depois foram licitadas a licenas para o
funcionamento de trs outras empresas de telefonia fixa para atuar nas reas
geogrficas de concesso daquelas privatizadas, as empresas espelho de telefonia
fixa, com as quais se imaginava estabelecer concorrncia em telefonia fixa.

Na ocasio tambm foi licitada a outorga da empresa espelho em

telefonia de longa distncia, buscando estabelecer a concorrncia, de imediato,
tambm neste setor.

Decorridos pouco menos de cinco anos desde a privatizao da

Telebrs, que marcou o incio efetivo de mudana das telecomunicaes brasileiras,
o nmero de terminais fixos pulou de 20,2 milhes para 49,4 milhes, o que
representa um aumento de 143%. Na telefonia celular, o nmero total de terminais
passou de 7,4 milhes para 35,6 milhes, com um incremento de 381%, e o mesmo
aumento ocorreu no nmero de telefones pblicos, onde o incremento percentual foi
de 180% no perodo.

Todo este processo de incremento fsico determinou tambm um

sensvel avano tecnolgico em toda a indstria ligada ao setor, e teve uma
repercusso enorme em vrios outros ramos de atividades direta e indiretamente
dependentes ou ligados s atividades de telecomunicaes.

No que diz respeito ao atendimento pblico, existe hoje, tanto na

telefonia fixa quanto na celular uma oferta no realizada de terminais, o que
contraria toda a histria pregressa da telefonia no Brasil.

Ainda que problemas relativos qualidade do atendimento de

manuteno demandem uma melhor soluo, principalmente na telefonia fixa, esta
dever ser uma questo cuja soluo dever ser solucionada atravs da atuao
mais enrgica por parte do rgo de regulao, enquanto o mercado ainda frgil.

No

que

diz

respeito

ao

estabelecimento

de

um

mercado

concorrencial forte, vivencia-se na indstria das Telecomunicaes Brasileiras uma

disputa que funciona melhor na rea da telefonia celular mvel e no de ligaes de
longa distncia, mas que, a exemplo do resto do mundo, ainda engatinha no que diz
respeito concorrncia em telefonia fixa.

Na telefonia celular, o incremento substancial de toda a planta de

telefonia do Pas, com padres de qualidade e preos compatveis com aqueles
praticados nos paises desenvolvidos, bem como a razovel sade financeira das
operadoras, ainda que atingidas em diferentes graus por problemas resultantes de
sobre-investimentos resultantes de uma viso demasiado otimista do mercado,
demonstram um mercado saudvel.

Tambm na telefonia de longa distncia, ainda que os preos

praticados no Brasil, conforme pode ser verificado mais adiante, tenham um valor
mais alto quando comparados com aqueles praticados no mundo desenvolvido,
estes mesmos preos, quando analisados historicamente, demonstram uma queda
razovel em relao com aqueles anteriormente praticados (2003-1996).

Quanto telefonia fixa, ainda que as polticas regulatrias que agora

vem sendo adotadas procurem, atravs de diferentes formas de compartilhamento
de redes estabelecer as bases para uma concorrncia mais intensa, este processo
ainda no se estabeleceu, nem mesmo na Gr Bretanha, pas onde o processo de
desregulao iniciou-se ainda na dcada de 70 e que tem realizado um enorme
esforo para estabelcer a competio tambm na telefonia fixa, conforme poder ser
visto adiante.

A metodologia utilizada para a anlise e avaliao proposta ser

atravs de uma breve descrio histrica do surgimento do telefone e da telefonia no
Brasil, da constituio e do esgotamento do Sistema Telebrs e das bases
programticas que deram origem ao modelo atual. Aborda os mais representativos
modelos internacionais de privatizao, como os desenvolvidos nos Estados Unidos
e na Gr Bretanha, e de forma breve, no Chile e na Argentina.

Comenta os principais modelos tericos de regulao, e, de modo

especial, a criao da entidade de regulao brasileira - a Anatel. Por fim, faz um
levantamento das mudanas quanto universalizao, qualidade e poltica tarifria
dos diferentes setores da indstria de telecomunicaes brasileiras no momento
atual.

Mais detalhadamente, as abordagens mencionadas encontram-se

nos demais captulos, tendo como principais referenciais tericos diferentes autores
a seguir nominados:

O Captulo I da dissertao comea a Introduo, seguido do

Captulo II que trata do surgimento do telefone e o desenvolvimento dos
equipamentos de telecomunicaes, conforme os textos de Ruiz et al (1973).

No Captulo III feito um histrico da telefonia no Brasil, desde a

instalao dos primeiros aparelhos no final dos anos de 1800, os servios de
telefonia na primeira metade do sculo XX e a crise nas comunicaes do Pas nos
anos 60. Mais uma vez, os principais textos utilizados so os de Ruiz
(1973), Padilha (2002), alm de Rodrigues (1994).

O Captulo IV aborda o surgimento do Sistema Telebrs, seguindo o

paradigma internacional de ento, que previa a constituio de grandes empresas
estatais de telefonia. Neste captulo se avana at o esgotamento do modelo
Telebrs, no final dos anos de 1980. Neste captulo o texto de Silva (1990), o que
aborda com maior riqueza de detalhes o perodo, uma vez que o autor, General do
Exrcito Brasileiro, participou da criao da Companhia e foi seu Presidente por 11
anos.Tambm o texto de Padilha (2002), oferece uma viso objetiva da importncia
do surgimento da Telebrs e o avano que sua criao representou para as
Telecomunicaes brasileiras naquele perodo.

No Captulo V, analisa-se o Novo Programa Brasileiro de

Telecomunicaes, descrevendo as bases jurdicas institucionais, bem como
compromissos e objetivos do novo modelo.

Para a descrio do novo programa o texto mais completo o

prprio PASTE, Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de
Telecomunicaes e do Sistema Postal, publicado pela primeira vez em 1995 pelo
Ministrio das Comunicaes do Governo Federal, e que em sua segunda edio de
1997 traz os contornos da reforma que se estruturava.

Tambm o texto da Nova Lei Geral das Telecomunicaes, que d

feio ao modelo e cria a Anatel fonte bsica para este captulo. Tambm a edio
do Paste do ano de 2000, intitulado Perspectivas para Ampliao e Modernizao do
Setor de Telecomunicaes, faz uma anlise retrospectiva detalhada dos planos do
Governo e traa diretrizes para o setor no perodo 2000- 2005.

No Captulo VI descrita a privatizao da Telebrs, sempre

referenciada como uma das maiores privatizaes j feitas no mundo. Neste captulo
feita uma reviso das principais mudanas feitas na Companhia antes de sua
privatizao buscando aumentar seu valor e desenhando o futuro do mercado
concorrencial, assim como so brevemente analisados os diferentes modelos para a
privatizao. O artigo de Novaes (2000), extremamente objetivo e preciso sobre
este momento significativo de transformaes nas telecomunicaes brasileiras.
Tambm o texto de Padilha (2002), traz contribuies importantes sobre este
momento.

No Captulo VII descrita a criao da Agncia Nacional de

Regulao, a Anatel, suas atribuies, composio e rea de atuao.As Leis Gerais
das Telecomunicaes, que deu origem a Lei, assim como o texto de Novaes; 2000,
so as referncias bsicas para a formulao deste captulo.

Captulo

VIII

trata

dos

modelos

internacionais

de

telecomunicaes, de como estavam funcionando e como foi realizado o processo

de desregulao visando criao de um mercado concorrencial.

analisada basicamente a experincia vivida pelos Estados Unidos

da Amrica e da Gr-Bretanha, por terem estes paises se constitudo nos maiores
mercados e aqueles onde antes teve incio busca do estabelecimento de um
mercado de telefonia funcionando em concorrncia.

Tambm, de forma breve, se descreve as experincias de

privatizao, ricas em erros e acertos, porm bem anteriores brasileira,
desenvolvidas no Chile e na Argentina.

Para a elaborao deste captulo se utiliza informaes contidas no

texto de Villela e Maciel; 1999, basicamente no que diz respeito situao vivida
nos Estados Unidos e Gr Bretanha.Tambm o texto de Padilha (2002), traz dados
atualizados sobre os pases descritos. No que diz respeito s reformas ocorridas no
Chile e na Argentina, os textos publicados pela Cepal; Naes Unidas (1998) de
autoria de Moguillansky, referentes ao Chile, e de Celani, relatando a experincia
Argentina, contm anlises importantes.

No Captulo IX analisa-se o processo de regulao da infraestrutura, onde se estuda a necessidade de regulao, os principais esquemas de
regulao de preos, bem como se descreve a experincia de regulao vivida nos
Estados

Unidos

na

Gr-Bretanha,

sucintamente,

tambm

aquelas

experimentadas no Chile e na Argentina. neste captulo, onde mais se aprofunda a

questo terica da regulao, tambm faz referncia s mudanas que este
processo vem experimentando ao longo dos anos nos paises onde foi adotado.

No que diz respeito parte terica da regulao, os textos mais

utilizados foram os de Sampigton (1994), dois artigos descritivos dos instrumentos
de regulao. Tambm o artigo de Chang & Ha-Joon (1997), traz contribuies
importantes, basicamente relacionando a maior ou menor interveno regulatria
com os mesmos ciclos intervencionistas ocorridos na economia mundial, bem como
o texto de Viscusi, Vernon e Harrington (1995), tambm de conceituao terica dos
instrumentos regulatrios. Tambm os conceitos contidos no texto de Villela e Maciel
(1999), foram utilizados neste captulo, tanto no que diz respeito aos fundamentos
tericos que so apresentados nos estudo quanto da prtica regulatria descrita
relativa experincia dos Estados Unidos, da Gr Bretanha, do Chile e da
Argentina.

No que diz respeito descrio das experincias internacionais de

regulao, no entanto, o texto mais analtico e preciso na descrio dos eventos
envolvendo os Estados Unidos e o Reino Unido o de Pires (1999).

Tambm, na descrio do processo regulatrio brasileiro Pires

bastante preciso e estabelece uma rica comparao com os processos que
aconteceram nos Estados Unidos, na Gr Bretanha e em alguns outros pases
europeus.

O Captulo X, por fim, faz uma avaliao da situao atual das

telecomunicaes no Brasil. Nesta parte do trabalho se faz uma descrio da
situao atual da telefonia fixa, da telefonia pblica e dos servios mveis
disposio da populao nos dias de hoje. So apresentados dados relativos ao
nmero de acessos, densidade, nmero de acessos comparado com outros pases,
poltica tarifria e indicadores de qualidade.

No caso da telefonia fixa, apresenta-se ainda a variao do nmero

de terminais por classe econmica, em que se verifica um aumento substancial do
nmero de terminais atendendo as classes menos aquinhoadas economicamente.

Como fonte de informaes para a elaborao deste Captulo, foi

utilizado o Balano 2001 da Anatel, intitulado Inclundo os Excludos, assim como
duas palestras recentes de dirigentes da Anatel, de Cesaroli (abril de 2003), e
Schymura de Oliveira (abril de 2003).

2 - A EVOLUO DAS TELECOMUNICAES

2.1. A Origem do Telefone

As primeiras formas de se mandar mensagens a longa distncia

surgiram no comeo dos anos 1800. Aparelhos mecnicos enviavam sinais pticos
por meio de luzes, bandeiras ou outros elementos capazes de serem identificados
por observadores distantes (Padilha,M L - Anlise Setorial, A Telefonia Fixa em
Perspectiva - 2001 Gazeta Mercantil). O sistema exigia a montagem de uma rede
receptora, mas os erros de transmisso eram freqentes, denunciando a
precariedade do modelo. A partir do advento da ferrovia, um dos cones do processo
de desenvolvimento mundial da poca, as ferramentas de comunicao precisavam
ser mais confiveis para a transmisso de informaes sobre os trens e seus
horrios de partida e chegada. Comeava a nascer, ento, a telegrafia eltrica.

Datam de 1837 os primeiros telgrafos. Funcionavam enviando

sinais eltricos atravs de cabos. Na ponta receptora, agulhas magnticas
(eletroms) soletravam a mensagem assinalando as letras at formar a mensagem
completa. No comeo, alguns telgrafos eltricos necessitavam de cabos diferentes
para cada letra do alfabeto, complicando bastante a operao.

No ano seguinte, o norte-americano Samuel Morse deu um grande

passo na evoluo da comunicao de longa distncia. Morse inventou um sistema
de envio de sinais por meio de um nico cabo a uma velocidade de 10 palavras por
minuto.

Morse utilizava impulsos longos e curtos de corrente eltrica,

transmitidos alternadamente, em diferentes combinaes. O operador acionava uma
tecla para enviar a mensagem como uma srie de impulsos eltricos. Do outro lado
da linha, os impulsos da corrente passavam atravs de um eletrom, que movia
uma pena e escrevia a srie de pontos e traos sobre uma fita de papel contnuo.

As diferentes combinaes de pontos e traos formavam a

representao de letras e nmeros, o que se convencionou chamar em todo o
mundo de Cdigo Morse. A partir do Cdigo, surge o telegrama, mensagem enviada
por telgrafo, impressa em papel e entregue ao seu destino por um mensageiro.

O telgrafo se expandiu rapidamente no planeta. J em 1851 foi

lanado o cabo telegrfico atravs do Canal da Mancha, e em 1866 a experincia se
repetiu com sucesso no Atlntico. Em 1870, o telgrafo estava amplamente
difundido nos Estados Unidos. Apesar de consolidado como o principal meio de
comunicao de longa distncia, comearam a surgir graves problemas para ampliar
o atendimento. O grande entrave para o desenvolvimento do telgrafo era que at
ento no havia sido encontrada uma forma de se transmitir mensagens
simultneas. A demanda, porm, aumentava significativamente por este modelo de
comunicao, que exigia uma parafernlia de fios e obras.

A simples multiplicao das redes no resolveria o impasse porque

no conseguiria acompanhar o crescimento cada vez maior da demanda. Como os
investimentos eram considerados altos demais, o telgrafo, aos poucos, sucumbiu
diante da falta de recursos.

Apesar dos problemas e da necessidade de muito dinheiro para

resolv-los, o telgrafo continuou sendo a grande ferramenta de comunicao. At
1870, os grandes centros mundiais se comunicavam por telgrafo, que seguiu
encurtando distncias at o incio do sculo 20, quando a telefonia comeou a se
desenvolver at se tornar a principal forma de telecomunicao.

2.2. O Surgimento do Telefone

Em 1871, o escocs Alexandre Graham Bell chegou Amrica para

apresentar seu trabalho com surdos-mudos. Graham Bell era um estudioso de
foniatria, ex-professor de msica e elocuo, seguindo uma tradio da famlia. O
pai, Alexandre Melville Bell, tambm foi professor de foniatria e seu av, igualmente
chamado de Alexandre Bell, foi sapateiro, ator de teatro, professor de elocuo e

especialista em foniatria. Graham Bell acabou envolvendo-se na problemtica dos

telgrafos. Usando os seus conhecimentos em foniatria, passou a realizar
experincias para tentar descobrir formas de transmitir mensagens telegrficas
simultaneamente e pelo mesmo meio. Graham Bell imaginava o seguinte:
distanciando-se dois diapases iguais, as vibraes provocadas em um deles
causaria vibraes simpticas no outro diapaso (Barboza, 1995, p. 8-15).

Seus trabalhos visavam a emisso de mltiplas mensagens

misturadas atravs de diapases. Estas mensagens seriam separadas, na recepo,
atravs de diapases idnticos, que vibrariam de forma harmnica aos emissores. A
isto chamava-se de Telgrafo Mltiplo ou Telgrafo Harmnico.

O que determinou o marco do surgimento do telefone, no entanto, foi

a experincia de Graham Bell em 1873, quando tentou a transmisso de som (voz)
por fios. Trs anos depois dos primeiros testes com o envio de voz, Graham Bell
apresentou seu invento na exposio que comemorava o Centenrio da Declarao
de Independncia dos Estados Unidos, na Filadlfia.

O invento, porm, no chegou a impressionar os norte-americanos.

Mesmo assim, a primeira patente do telefone foi obtida em 14 de fevereiro daquele
mesmo ano e 16 meses depois j havia 776 telefones em uso. Para administrar essa
planta, criou-se a Bell Thelephone Association.

Entre os que prestigiaram a apresentao do invento de Graham

Bell foi o imperador do Brasil, D. Pedro II, que o conhecia pelo seu trabalho com
surdos-mudos. D. Pedro solicitou-lhe uma demonstrao. Com este ato, chamou a
ateno pblica e em 1877 o aparelho chegou ao Brasil, instalado na Rua do
Ouvidor (antigamente chamada de Beco do Desvio), 86, no Rio de Janeiro.

O interesse de D. Pedro II foi to grande, que o imperador contratou

em 1881 a instalao de algumas linhas telefnicas entre departamentos do
governo, na capital do Imprio.

O prestgio de D. Pedro e o seu desejo de disseminar no pas o novo

meio de comunicao fez com que os norte-americanos, j sensibilizados com a
inveno de Graham Bell, providenciassem para que o Brasil fosse um dos
primeiros, fora da Amrica do Norte, a contar com mais linhas telefnicas (Barboza,
1995, p. 9).

Naquela poca as instalaes de telefone consistiam em linhas

exclusivas, que interligavam rigidamente dois pontos fixos. Ou seja, interligavam
duas residncias, uma loja ao corpo de bombeiros, a prefeitura sede da polcia.
Desta maneira, seria impossvel socializar o invento.

O mesmo problema que encurtou drasticamente a vida do telgrafo

comeava a atormentar o recm-nascido telefone: a crescente solicitao de linhas
telefnicas individuais. Rapidamente, surgiu nos Estados Unidos a idia de criar uma
Estao Centralizadora, que receberia todas as linhas e de onde poderiam se
estabelecer conexes para os demais terminais instalados. O que facilitou a
implantao de estaes centralizadoras foi o fato de que algumas instalaes
telegrficas tinham uma base que pr-anunciava o surgimento de centrais.

Os telgrafos haviam instalado em estabelecimentos comerciais

circuitos que possibilitavam a comunicao entre diferentes peas dos prdios. Alm
disso, um sistema eltrico criado pelo detetive E.T. Holmes ligava vrios
estabelecimentos polcia de Boston. Graham Bell usou este sistema para conectar
telefones durante o dia. Aproveitando esta experincia, em 1878 foi instalada a
primeira central para distribuio dos servios telefnicos, em New Haven, com 24
assinantes. No rastro da central de New Haven surgiria tempos depois a central
automtica de comutao.

Ao contrrio do telgrafo, a telefonia no apenas superou o

problema de excesso de demanda, como a partir de 1880 o setor vivia um perodo
de extrema efervescncia: demanda crescente, aperfeioamento tecnolgico,
proliferao de instalaes e aumento de empresas aptas a prestar servios.
Naquele ano, surgiu a American Bell Telephone Co.

A sua subsidiria, a American Telephone and Telegraph Co. (AT&T)

foi constituda em 1885. Com essas duas empresas, que dominavam o mercado
telefnico de longa distncia, as diversas outras companhias que ofereciam o
servio foram induzidas a cooperar com as duas grandes. Este comportamento
praticamente eliminou a livre concorrncia e contribuiu para a formao do
monoplio.

Um texto de Burlingame (1942, P. 109), citado por Barboza, bem

expressa aquele perodo:

A idia de monoplio era inerente idia de telefone,

como se dava com o telgrafo e a estrada de ferro, embora
nestes casos o monoplio nunca viesse a realizar-se. O
telefone exigia mais. Aparelho e mtodos tinham que ser
estandartizados e espelhados, caso a tcnica houvesse que
acompanhar a coletivizao social. Um recente inqurito
federal revelou na histria do telefone mtodos e prticas para
a eliminao da concorrncia. A tica nessas grandes e rpidas
consolidaes de fora deve sempre se submeter crtica. A
pergunta, portanto, pode ser: Que preferes. tica ou estradas
de ferro? Livre competio ou telefone? E isto implica
sugestes jesuticas. Mas naquele momento da Amrica as
respostas individuais no mereciam consideraes. A resposta
das massas era a favor do telefone. Uma procura que o
telefone, no a sociedade, criou.

2.3. O Funcionamento Bsico do Telefone

Falar e ouvir a voz de outra pessoa distncia pelo telefone s foi

possvel graas inveno do microfone e do receptor (Padilha, 2001). O microfone
controla a corrente em um circuito eltrico acionando a cpsula receptora, gerando
um som semelhante ao captado.

Ao falar, as ondas sonoras da voz so captadas pelo microfone do

aparelho, transformando-as em sinais eltricos.

De uma maneira geral, a maioria dos telefones formada por uma

caixa que contm o disco ou o conjunto de teclas que determinam os nmeros e um
fone com microfone, que permite a conversao. Ao erguer o fone da caixa, o
aparelho conecta-se automaticamente com a rede telefnica local. A rede, por sua
vez, emite um sinal sonoro contnuo pelo fone, indicando que j se pode discar ou
teclar o nmero desejado.

disco

transmite

uma

srie

de

impulsos

eltricos,

que

correspondem ao nmero marcado. Imediatamente, a rede completa a ligao entre

este telefone e o do nmero em questo, que recebe o chamado.

Os sinais eltricos fluem pelas linhas telefnicas at a central

telefnica mais prxima. Se a ligao se destina a um telefone local, os impulsos so
encaminhados at o telefone desejado. No aparelho do destinatrio, os sinais
eltricos so convertidos em ondas sonoras reproduzindo o mesmo padro sonoro
que soa como a voz. Para as chamadas de longa distncia, os sinais so
transferidos para a central mais prxima ao telefone de destino. Esta transmisso
entre centrais pode se dar via feixes de microondas ou correntes pulsantes de luz
que passam por uma fibra tica. As chamadas internacionais so feitas via satlite.

2.4. O Desenvolvimento dos Equipamentos de Telecomunicaes

2.4.1 A Radiotransmisso

Pouco depois da inveno do telefone, a telefonia, de um modo

geral,

as

chamadas

de

longa

distncia,

em

particular,

progrediram

surpreendentemente, apesar das dificuldades e custos para ampliar as linhas de fios

de cobre. Antes da primeira metade do sculo 20, as ligaes telefnicas j
cruzavam os Estados Unidos de costa a costa. As chamadas internacionais, porm,
ainda aguardavam pelo desenvolvimento da radiodifuso, a propagao de ondas
de rdio pelo ar, identificadas pelo alemo Rudolf Hertz 11 anos depois de Graham
Bell apresentar seu invento no Centenrio da Declarao da Independncia dos

Estados Unidos, em 1876. Naquele mesmo perodo, Edouard Branly inventou o

primeiro aparelho capaz de assinalar a presena das ondas eltricas de Hertz.

Em 1895, Gugliemo Marconi conseguiu as primeiras transmisses

telegrficas via sinal de rdio. Depois da Primeira Guerra Mundial, os servios
comerciais de radiodifuso prosperaram, Paris foi a pioneira na emisso radiofnica,
em 1908. Oito anos depois, Nova York instalou a primeira estao experimental de
radiodifuso, e trs anos mais tarde surgiu na Holanda uma emissora regular.

A partir da, aumentou muito o nmero de usurios e emissoras de

radiodifuso. Logo surgiu a necessidade de um rgo que regulasse e disciplinasse
a utilizao de faixas de freqncia, evitando, assim, as superposies de sinais.

Quatro anos depois de serem trocadas as primeiras chamadas de

radiotelefonia entre Nova York e Londres, o governo dos Estados Unidos criou a
Comisso Federal de Comunicaes (FCC), que ainda hoje regula o mercado de
telecomunicaes naquele pas. O rgo serviu de modelo para os demais pases,
fornecendo licenas para empresas de radiodifuso e regulando a locao de
freqncias do espectro radioeltrico, entre outras atribuies. A procura por novas
tecnologias

continuou

colaborando

para

melhoria

dos

servios

de

telecomunicaes. A Segunda Guerra Mundial deu a sua parcela de contribuio,

com a utilizao de microondas (faixas SHF), novos dispositivos eletrnicos e
antenas especiais foram desenvolvidos, ao mesmo tempo em que aumentou muito
o conhecimento sobre a propagao nessas freqncias. O radar foi o primeiro
aparelho a usar essas ondas. Novidades tambm surgiram na rea de conexes
intercontinentais, com a implantao de cabos submarinos, que permitiam
transmisses telegrficas e poucos canais de comunicao simultnea. Mais tarde,
as comunicaes melhoraram muito com o emprego da radiodifuso.

2.4.2 Introduo do cabo coaxial

A partir de 1936, o desenvolvimento do cabo coaxial comeou a

deixar para trs as transmisses telefnicas que dependiam do par de fios de cobre.

O problema dos troncos telefnicos com centenas de pares era que

as conexes precisavam da incorporao de amplificadores (receptores) a cada
trecho de poucos quilmetros para restabelecer o sinal, que enfraquecia com a
distncia.

O cabo coaxial um condutor central isolado de um segundo

condutor, constitudo por uma malha metlica perifrica concntrica ao primeiro.
Assim, alm de isolar as interferncias externas e o conseqente enfraquecimento
do sinal, o novo cabo podia transmitir at 12 mensagens simultaneamente.

O primeiro cabo coaxial transportava at 300 ligaes telefnicas ou

um canal de TV com um portadora de 3 MHz. A qualidade das transmisses
intercontinentais melhorou muito com o advento dos cabos submarinos coaxiais. Em
freqncias maiores que 10 MHz, os cabos coaxiais apresentavam grande perda de
sinal. Em 1948, ocorreu a primeira transmisso por microondas com portadora de 4
GHz.

2.4.3 Da comutao eletrnica digital

As centrais de comutao tiveram um avano significativo na dcada

de 60, quando passaram a utilizar memrias e microprocessadores em razo da
difuso de componentes semicondutores. Isso fez com

que as centrais

substitussem grande parte dos componentes eletromecnicos. Foi introduzido nas

centrais, o que se chamou de Programa Armazenado, um conjunto de instrues de
operao em memrias eletrnicas. Os nmeros dos telefones passaram a ser
armazenados eletronicamente e enviados ao destinatrio automaticamente em alta
velocidade.

2.4.4 Os primeiros satlites de comunicao

A partir dos anos 60, as telecomunicaes ganham um grande

reforo para expandir os servios em todo o mundo e com mais qualidade: os
satlites para telecomunicaes e radiodifuso televisiva.

No comeo, eram satlites que apenas refletiam sinais em todas as

direes enviados por estaes na terra. O satlite norte-americano Echo1 foi o
primeiro a ser lanado, em 1960. Era uma esfera de plstico aluminizado de 30
metros de dimetro.

Antes de mandar para o espao a esfera de 41 metros de dimetro,

o Echo2, em 1964, a AT&T lanou, em 1962, o satlite Telstar1, que permitiu a
transmisso direta de TV entre os Estados Unidos, a Europa e o Japo. Comportava
centenas de ligaes telefnicas. O Telstar1 foi lanado em uma rbita elptica com
inclinao de 45 graus em relao linha equatorial.

Apesar de conseguir transmisses intercontinentais, o Telstar1 s

podia retransmitir sinais entre duas estaes de terra por um curto perodo durante
cada movimento de revoluo quando ambas as estaes estavam vista do
satlite. No ano seguinte, com o desenvolvimento de operaes comerciais
envolvendo os equipamentos em rbita foi fundada a Comsat (Communications
Satellite Corporation).

Somente em 1968, os Estados Unidos colocaram em rbita um

satlite ativo. Equipado com um gravador de fitas cassete, o Score armazenava as
mensagens recebidas quando passava sobre uma estao transmissora da terra. As
mensagens eram imediatamente retransmitidas pelo satlite quando ele passava por
uma estao receptora.

A grande vantagem dos satlites era a capacidade de cobrir o

mundo inteiro. Ao mesmo tempo, os custos eram elevados demais. A partir de 1964,
grandes companhias privadas se constituram e naes se uniram para repartirem
no

somente

os gastos, mas tambm os riscos. O primeiro consrcio

Intergovernamental

nasceu

com

Telecommunications Satellite Organization).

nome

de

Intelsat

(International

Logo em 1965, a Intelsat, que contava com 120 pases parceiros,

lanou o Earley Bird, disponibilizando cerca de 2,4 mil circuitos de voz e um canal de
televiso two way entre Estados Unidos e Europa.

Nos anos seguintes, o consrcio se expandiu para mais de 200

naes e territrios.Nas dcadas de 60 e 70, a capacidade de mensagens e o poder
de transmisso dos satlites 2, 3 e 4 da Intelsat cresciam progressivamente por meio
da irradiao da fora do satlite para a terra e da segmentao do espectro de
radiodifuso em unidades de transponder de uma certa largura de banda.

Em 1971, a srie 4 do Intelsat j permitia 4 mil circuitos de voz. A

srie seguinte, lanada em 1980 voltava-se para regies pequenas da terra e tinha
capacidade de portar 12 mil circuitos. Os da srie 6, o dobro: 24 mil circuitos, com
comutao dinmica e seis canais de irradiao, usando a tcnica SS-TDMA
(Satellite-Switched Time Division Multiple Access).

Oito anos mais tarde, surgiu a Inmarsat (International Mbile Satellite

Organization), com o nome de Internation Maritime Satellite Organization.

No comeo das operaes, a Inmarsat se dedicou apenas aos

servios de comunicao martima, mas ampliou os servios para aeronaves e
usurios de regies remotas que no dispunham de telefonia fixa ou mvel celular. A
concorrente

da

Intelsat

passou

oferecer,

ainda,

redes

mveis

de

telecomunicaes, links digitais de dados, transmisso de telefonia e fax, entre

outros.

A concorrncia entre as empresas e consrcios de sistemas

internacionais de satlites se acirra nos ano 90. A Intelsat j conta com 15 aparelhos
em rbita, mas alm do Inmarsat, h sistemas nacionais e regionais, como os norteamericanos Telstar, Galaxy e Spacenet, e os europeus Eutalsal e Telecom. Com
pouco poder de fogo, os consrcios governamentais passam a perder a
concorrncia para as operadoras privadas e comeam a ser privatizado.

2.4.5 O surgimento do trfego de dados

Desde a dcada de 70 j estava disponvel a tecnologia para envio

de dados, a ISDN sigla em ingls para Rede Digital de Servios Integrados.O
grande interesse das companhias de telecomunicaes, no entanto, continuava
sendo as ligaes telefnicas, incrementadas a partir do lanamento do satlite Early
Bird.

Mas foi nos anos 70 que invenes da dcada anterior comearam a

se tornar realidade, como o microprocessador da Intel, o computador pessoal da
Apple, o avano de tcnicas de conexo de computadores em rede, como a internet.

A partir do desenvolvimento da computao, que exige a

transmisso de dados, a telefonia passa a viver um novo ciclo: o ciclo da fibra ptica.

2.4.6 O advento da fibra ptica

A transmisso de dados s pde se desenvolver graas ao

surgimento da fibra ptica, cabos de plstico ou vidro, envolvidos por material
isolante. Nesta tecnologia, a luz substitui os pulsos eltricos, conduzindo as
mensagens pelo tubo at atingir a outra extremidade sem sofrer qualquer
interferncia.

So grandes as vantagens do uso da fibra ptica, no sofrem

distrbios eltricos, conduzem muito mais informaes do que os meios tradicionais,
inclusive os sem fio, e as mensagens dispensam amplificadores durante a
transmisso. A tecnologia de codificao, transmisso, comutao e recepo via
cabo de fibra ptica j nasceu digital, e seu uso tem reforado o impulso pela
digitalizao do restante da rede de telecomunicaes.

2.4.7 Origem da telefonia celular

Os Estados Unidos largaram na frente tambm nas operaes

comerciais com telefonia celular, no final dos anos 70. Os telefones eram aparelhos
transceptores portteis de rdio, que operavam com freqncia entre 800 e 900 MHz
e alcance limitado ao que se chamou de clulas. A telefonia via rdio j existia
antes, mas sem a tecnologia celular.

Posteriormente, facultou-se o uso de outras faixas de

freqncia para a telefonia celular, como as de 1.800 MHz, na
Europa e sia, e 1.900 MHz, nos Estados Unidos, onde
ganhou o nome de Personal Communication System (PCS).
(Lopes Padilha, M. 2001, A Telefonia Fixa em Perspectiva,
volume 1).
As novas tecnologias transformaram o telefone celuar ao longo dos
anos 90 em aparelhos leves, de bolso e com multifunes, incluindo a transmisso
de dados. Hoje, celulares de ltima gerao j so capazes de navegar na internet.

3 - A TELEFONIA NO BRASIL

3.1. A instalao dos Primeiros Aparelhos de Telefonia

O Brasil foi um dos primeiros pases a entrar na rea das

telecomunicaes, no sculo XIX. A primeira linha de telgrafo eltrico foi
inaugurada em 11 de maio de 1852, no Rio de Janeiro. Em 1855, era criada A
Diretoria Geral dos Telgrafos Eltricos. O uso pblico do telgrafo no Brasil foi
facultado em 1858.

Os servios telefnicos no Brasil datam da mesma poca do seu

advento em nvel mundial (Padilha, 2001), quando o prprio inventor Alexandre
Graham Bell presenteou o Imperador D. Pedro II.

O aparelho funcionou pela primeira vez no pas em janeiro de 1877.

Em novembro de 1879 era concedida, atravs do decreto n 7.539, ao cidado
norte-americano Charles Paul Mackie, autorizao para explorar servios telefnicos
nas cidades do Rio de Janeiro e Niteri. Para tal, ele constituiu, em 11 de outubro de
1880, em Nova York, a Telephone Company of Brazil, com escritrio de
representao em territrio brasileiro.

Trs anos depois, novas concesses se outorgavam, permitindo que

os servios de telefonia fossem estendidos a outros municpios, como So Lus
(MA), Fortaleza (CE), Recife (PE), Macei (AL), Salvador (BA), Campos (RJ), Ouro
Preto (MG), Santos (SP), Campinas (SP), Curitiba (PR), Porto Alegre (RS), Pelotas
(RS) e Rio Grande (RS).

Em 1889, a telefonia do Rio de Janeiro passou ao controle da

empresa alem Brasilianische Elektricitats Gessellschaft, com prazo de concesso
de 30 anos. Naquele mesmo ano, foi dada concesso para implantar a primeira linha
interurbana do pas, interligando Rio de Janeiro e So Paulo. O concessionrio,
tambm foi autorizado a instalar centrais telefnicas nas cidades terminais.

3.2. Os Servios Telefnicos na Primeira Metade do Sculo XX

Apesar do pioneirismo e da presena crescente de conhecidos

operadores internacionais no mercado local, a ampliao dos servios telefnicos no
Brasil foi muito lenta durante a primeira metade do sculo XX. Em 1912, foi
incorporada no Canad a Brazilian Traction Ligth & Power, cuja subsidiria no Brasil,
a Rio de Janeiro and So Paulo Telephone Company, fundada em 1916, passou a
constituir a primeira grande empresa operando no pas. Servios telefnicos foram
implantados em vrios municpios nos Estados do Rio de Janeiro, So Paulo e
Minas Gerais, reas que passaram a ser progressivamente dotadas tambm de
servios interurbanos.

Em janeiro de 1923, a Brazilian Traction passou a denominar-se

Companhia Telephonica Brasileira (CTB), como brao da operadora da energia
eltrica Light.

Problemas no faltavam para que o Brasil pudesse prestar melhor o

servio de telefonia: no comeo do sculo XX no existia regulamentao especfica
sobre os servios de telecomunicaes, prestados basicamente por empresas
estrangeiras e privadas. Unio, Estados e municpios eram os poderes concedentes
dos servios de telecomunicaes no pas. No havia um plano de expanso desses
servios e as polticas para o segmento estavam subordinadas ao Ministrio de
Viao e Obras Pblicas e Comisso Tcnica do Rdio.

A partir da Segunda Guerra Mundial, vigindo a Constituio de 1946,

a explorao dos servios de telecomunicaes, diretamente ou mediante a
correspondente outorga, passou a ser responsabilidade da Unio, dos Estados e
municpios.

Novos problemas surgiram, pois as concesses eram distribudas

indistintamente pelos governos federal, estaduais e municipais, propiciando que
empresas operadoras surgissem e se expandissem de forma desordenada, com
custos onerosos e sem qualquer compromisso com a qualidade.

Descentralizada da mesma forma era tambm a atribuio de fixar

as tarifas correspondentes. (Lopes Padilha, M., 2001, A Telefonia Fixa em
Perspectiva, volume 1).

No incio da dcada de 50, o Brasil contava com 547 mil aparelhos

telefnicos, que correspondiam a uma densidade de apenas um telefone para cada
100 habitantes. A explorao do servio telefnico era realizada por pouco mais de
100 empresas, em sua maioria de mbito local ou regional.

Algumas, mantidas pelos governos municipais. As regies de maior

movimento eram servidas por meia dzia de grandes empresas, cujas redes
estavam apenas em parte interligadas, funcionando em trfego mtuo.

Nessa poca, a empresa mais importante do setor, a CTB, dominava

amplamente os servios, com 78% dos aparelhos instalados no eixo Rio-So Paulo.
A ITT e a Bond and Share, tambm empresas privadas de capital estrangeiro,
detinham 12% dos aparelhos, operando no Rio Grande do Sul e na Bahia. Outras
pequenas empresas, algumas de propriedade municipal, tambm participavam da
explorao dos servios.

3.3. A crise dos Anos 60

Os problemas estruturais no setor de telecomunicaes no Brasil se

agravaram e acabaram se transformando em uma grande crise (Dias Barboza, J.P.,
1995, CRT 33 Anos de Telecomunicaes, p. 17-22). J em meados de dcada de
30. A indstria nacional de telecomunicaes era incipiente. Quase todos os
equipamentos e materiais eram importados. Com a ecloso da segunda guerra, a
indstria americana foi submetida a uma reconverso passando a produzir para
atender as demandas do conflito mundial.

Em 1 de janeiro de 1939, segundo as estatsticas da AT&T, a planta

mundial era de 41.090.347 telefones. Destes, 19.953.263 estavam nos Estados
Unidos.

O Brasil, ento com 300.000 telefones, tinha uma planta nacional

inferior s seguintes cidades:

Nova York

1.632.348

Chicago

962.351

Londres

717.468

Berlim

599.911

Los Angeles

439.258

Paris

437.139

As indstrias de materiais e equipamentos de telecomunicaes

somente voltaram produo plena por volta de 1948. As telecomunicaes ficaram
estagnadas no pas durante todo este perodo. A estagnao acometeu tambm os
preos dos servios. A assinatura bsica de um telefone residencial, que era de CR$
40,00 at 1922, vigorou de 1922 a 1940 no valor de CR$ 45,00. Em 1948 foram
majoradas para CR$ 70,00 e assim permaneceram at 26 de setembro de 1953
quando se concedeu a CTB a tarifa de CR$ 95,00 com imposio de ampliao da
planta do Rio de Janeiro em 100.000 terminais. Numa conjuntura inflacionria, isto
significou a queda de 19% para 6% do salrio mnimo durante o perodo de 1940 a
1952 (Dias Barboza, J.P. 1995, CRT 33 Anos de Telecomunicaes).

As tarifas baixas determinavam evidentemente um aumento da

demanda. Formavam-se filas para obter o telefone. Em 1960, o nmero de inscritos
no Rio de Janeiro era de 194.283 e em So Paulo, de 232.000. A produo industrial
retoma flego no ps-guerra, mas a poltica de desvalorizao cambial do modelo
exportador do Brasil impunha um custo que elevava em 133% o material telefnico,
alm das barreiras burocrticas impostas pela Instruo 70 da SUMOC.

A estagnao era completa. As operadoras acumulavam prejuzos

financeiros por anos a fio. E novos investimentos no aconteciam.No incio da
dcada de 60, contando j com uma populao estimada em 70 milhes de
habitantes, o Brasil s dispunha de 1 milho de telefones instalados (Lopes Padilha,
M. 2001, A Telefonia Fixa em Perspectiva, volume 1).

A telefonia interurbana e a telegrafia fluam mal por poucas linhas

fsicas, executadas por processos manuais. Os servios telefnicos concentravamse na regio centro-leste do pas, onde havia mais de 75% dos terminais rea de
atuao da CTB.

Naquela poca, havia 1,2 mil companhias telefnicas operando no

Brasil, a maioria de pequeno e mdio porte, que se relacionavam com extrema
dificuldade devido falta de interconexo. Numa poca em que Braslia apenas
ensaiava os primeiros passos e o pas ainda concentrava o grosso da sua populao
nas reas prximas ao litoral, os servios telefnicos tambm estavam limitados ao
centro-leste.

Na prtica, os servios telefnicos no Brasil funcionavam apenas

nas regies Sudeste e Sul. Algumas pequenas reas da Bahia e de Pernambuco
contavam com telefones. Nas regies Norte e Centro-Oeste, com exceo de
Cuiab (MT) e Goinia (GO), os servios eram quase inexistentes.

Nos anos 60, uma ligao interurbana, que atualmente pode ser feita
de um telefone pblico, envolvia uma longa espera.

Era preciso ligar para uma telefonista, dar o nmero do telefone e o

nome da localidade a ser contatada e os nomes de quem ia falar e de quem ia ser
chamado. Esse dilogo, s vezes, demorava algumas horas para se transformar
numa ligao.

Havia um quadro de total deficincia, no qual eram interligadas

poucas capitais e apenas as cidades mais importantes do Interior (Lopes Padilha,
M., 2001, A Telefonia Fixa em Perspectiva, volume 1).

Um dos fatores apontados para tantos problemas era que a telefonia

brasileira estivera a cargo de centenas de empresas privadas, com variadas
capacidades de investimento e operao e sem nenhum tipo de controle maior.

Os servios telefnicos se tornaram extremamente precrios.

Somente So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Braslia eram interligados por
enlaces e microondas, ficando a comunicao assegurada entre os demais Estados
por rdio em HF (alta freqncia) e a cargo de concessionrias estrangeiras.

Ao todo, havia mais de mil empresas telefnicas no pas, com

grandes dificuldades operacionais e de interligao. A maioria de mdio e pequeno
porte, sem nenhuma coordenao entre si e sem compromisso com diretrizes
comuns de desenvolvimento e de integrao dos sistemas, o que representava
grande obstculo ao bom desempenho do setor (Dias Barboza, J.P., 1995, CRT 33
Anos de Telecomunicaes, p. 20).

Ao lado de grandes empresas, como a estrangeira CTB, responsvel

pelos servios no Rio de Janeiro, na Guanabara, em So Paulo, Minas Gerais e
Esprito Santo (75% do total existente), havia companhias de pequeno porte, que,
por vezes, s tinham uma central local e uma pequena cidade.

As ilhas fsicas dos servios de interurbanos existiam apenas nas

regies exploradas por essas companhias. As comunicaes telefnicas e
telegrficas internacionais, tambm incipientes, eram exploradas por algumas
poucas empresas estrangeiras.

Por outro lado, o poder de fixao de tarifas encontrava-se tambm

dividido entre as trs reas de governo, impedindo o estabelecimento de critrios
uniformes, tanto tcnicos quanto tarifrios, para os servios telefnicos.

Decises aleatrias ajustavam os preos dos servios, levando a

receita da exploso a ser muitas vezes inferior aos custos, acarretando um
desequilbrio crnico que no permitia o aprimoramento e a expanso do sistema
existente. Tal condicionante, determinando a existncia de empresas subordinadas
a diferentes orientaes gerenciais, dificultava o crescimento ordenado a integrao
dos servios (Dias Barboza, J.P., 1995, CRT 33 Anos de Telecomunicaes).

Para piorar ainda mais a crise, as tarifas irreais se tornaram um

desestmulo a aos investimentos no setor. O Brasil continuava carecendo de um
organismo

especfico

capaz

de

assegurar

coordenao

ao

processo

de

desenvolvimento dos servios telefnicos e de estabelecer as normas e

regulamentos indispensveis ordenao jurdica do setor.

Conforme possvel verificar, a interveno do Estado na

explorao dos servios de telecomunicaes foi polmica sustentada desde o final
do regime imperial no Brasil. Por fim, em 1957, a explorao destes servios, at
ento ao arbtrio das empresas concessionrias, leva o governo federal a remeter ao
Congresso Nacional um projeto criando o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes.

relevante considerar o caso de So Paulo. Decorridos cinco anos

do trmino da concesso a CTB (26/04/1956), abriu-se uma concorrncia pblica
internacional para explorao dos servios telefnicos locais. Esta concorrncia
revelou o desinteresse do empresariado nacional e estrangeiro pela explorao dos
servios no que poca era o maior centro urbano do pas. Apenas a prpria CTB
apresentou-se.

Esta falta de interesse, pressupe-se, devia-se falta de atratividade

do nvel de remunerao dos investimentos para o capital privado. J neste perodo
as tarifas para estes servios apresentavam comportamento decrescente. Em
relao ao salrio mnimo, por exemplo, a tarifa que representava 19% deste salrio,
em 1942, atingia, em 1961, o equivalente a apenas 3%.

Considerando

demanda

crescente,

necessidade

de

investimentos e o desinteresse dos capitais privados, parece inevitvel que o Estado

interviesse decididamente no setor.

4 - O SURGIMENTO DO SISTEMA TELEBRS

4.1. O Novo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes

O incio da montagem de uma moderna rede de telecomunicaes

no pas a partir dos anos 60 teve como marco a criao da Empresa Brasileira de
Telecomunicaes (Embratel) e do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes,
promulgado pela Lei n 4.117, de agosto de 1962 (Lopes Padilha, M., 2001, A
Telefonia Fixa em Perspectiva, volume 1).

cdigo

determinava

criao do

Sistema

Nacional

de

Telecomunicaes (SNT), visando assegurar a prestao, de forma integrada, de

todos os servios de telecomunicaes; colocava sob jurisdio da Unio os
servios de telgrafos, radiocomunicaes e telefonia interestadual; atribua Unio
a competncia para explorar diretamente os troncos integrantes do Sistema Nacional
de Telecomunicaes.

O Cdigo tambm institua o Contel (Conselho Nacional de

Telecomunicaes),

que

tinha

Dentel

(Departamento

Nacional

de

Telecomunicaes) como sua secretaria executiva, e atribua a esse rgo o poder

para aprovar as especificaes das redes telefnicas, bem como o de estabelecer
critrios para fixao de tarifas em todo o territrio nacional.

A regulamentao autorizava o Poder Executivo a constituir empresa

pblica para explorar industrialmente os troncos integrantes do Sistema Nacional de
Telecomunicaes (essa empresa viria a ser a Embratel); e institua o FNT (Fundo
Nacional de Telecomunicaes), formado basicamente de recursos provenientes de
aplicao de uma sobretarifa de at 30% sobre as tarifas dos servios pblicos de
telecomunicaes, destinada a financiar as atividades da Embratel.

Ainda em 1962, devido precria situao dos servios telefnicos

no Rio de Janeiro, o governo federal decretou a interveno na CTB e, em 1966, foi
concretizada a compra de aes daquela empresa pela Empresa Brasileira de
Telecomunicaes SA (Embratel).

Os instrumentos criados pelo Cdigo foram aos poucos fazendo

sentir seus efeitos (Lopes Padilha, M. 2001, A Telefonia Fixa em Perspectiva,
volume 1). O Contel passou a exercer sua misso de orientao da poltica e de
fixao de diretrizes para o setor de telecomunicaes. Com a submisso ao seu
crivo dos planos de expanso dos servios, ele passou tambm a coordenar essas
expanses. Em 1963, o Contel aprovou critrios para nortear o estabelecimento das
tarifas dos servios de telecomunicaes que, entretanto, no foram seguidos ao
longo do tempo.

Em 1966, regulamentou a prtica, ento j de uso corrente, referente

participao financeira dos pretendentes aquisio de linhas telefnicas,
transformando-a em importante instrumento de apoio expanso dos servios de
telefonia no Brasil o autofinanciamento.

Em maio de 1963, foi institudo o Regulamento Geral da Lei n

4.117, pelo Decreto n 52.026. Ficou estabelecido que os troncos integrantes do
Sistema Nacional de Telecomunicaes e suas conexes com o Exterior fossem
operados pelo governo.

Como o governo federal era o responsvel pela manuteno e

explorao

dos

servios

pblicos

interestaduais

internacionais

de

telecomunicaes, ele fundou a Embratel para ser a executora do Sistema Bsico de

Telecomunicaes. O Regulamento Geral tambm estabeleceu as definies dos
Servios de Telecomunicaes quanto sua natureza (telefonia, telex, dados etc.),
aos seus fins (pblico ou privado) e ao seu mbito (local, interurbano ou
internacional).

A questo da fragmentao do poder de outorgar concesses,

entretanto, somente seria superada em 1 de fevereiro de 1967, pelo Decreto-lei n
162, que concentrou esse poder na Unio. Essa disposio seria pouco depois
consolidada pela Constituio de 1967. Em 25 de fevereiro de 1967, pelo DecretoLei n 200, foi criado o Ministrio das Comunicaes, ao qual, desde logo, foram
vinculados o Contel, o Dentel e a Embratel. O Ministrio das Comunicaes
assumiu, ento, as competncias do Contel.

4.2. Implantao do Plano Nacional de Telecomunicaes

A partir de 1965, a Embratel comeou a execuo do Plano Nacional

de Telecomunicaes, implantando troncos de microondas de alta capacidade,
inclusive para transmisso de TV. Interligou todos os Estados do Brasil e instalou a
Estao Terrena do Sistema Internacional de Comunicaes por Satlites em
Tangu (RJ). Essa estao melhorou sensivelmente as comunicaes em todo o
territrio nacional e a implantao desse processo foi considerada na poca um
processo sofisticado de comunicao distncia.

Com o avano da tecnologia, a Embratel pde implantar no pas um

sistema em tropodifuso o maior do gnero em operao comercial do mundo
para integrar a regio amaznica, em agosto de 1968. No comeo dos anos 70,
todas as capitais e as principais cidades j estavam interligadas, o que viabilizava a
operao dos servios bsicos.

Comeava um processo de expanso expressiva da base telefnica

brasileira, passando de 1,4 milho para 5 milhes de terminais instalados. Foi
implantado em Campinas (SP) o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento para o
incremento tecnolgico do setor.

Estabeleceu-se uma poltica industrial visando consolidar o parque

industrial brasileiro voltado demanda do SNT. Entre 1969 e 1973, a Embratel
assumiu a explorao dos servios internacionais medida que expiravam os
prazos de concesso das empresas que os operavam.

4.3. A Montagem do Sistema Telebrs

As medidas decorrentes do Cdigo levaram a uma melhoria

significativa nos servios interurbanos e internacionais, mas o mesmo no ocorreu
nos servios locais (Padilha, 1995). Em 1971, o governo cogita da criao de uma
entidade pblica destinada a planejar e coordenar as telecomunicaes de interesse
nacional, a obter os recursos financeiros necessrios implantao de sistemas e
servios de telecomunicaes e a controlar a aplicao de tais recursos mediante
participao acionria nas empresas da operao desses sistemas e servios.
Nascia ento a idia de criao da empresa Telecomunicaes Brasileiras SA
(Telebrs, que seria efetivada em 1972, pela Lei n 5.792, de 11 e julho).

Essa Lei, alm de autorizar a criao da Telebrs concretizada em

9 de novembro do mesmo ano tambm colocou disposio os recursos do FNT,
e autorizou a transformao da Embratel em sociedade de economia mista,
subsidiria da Telebrs. Pela Lei, a Telebrs ficou vinculada ao Ministrio das
Comunicaes. Desde a sua formao, em 11 de Julho de 1972, a Telebrs
constituiu um avano em relao explorao dos servios de telecomunicaes
existentes no Brasil naquela poca.

Logo aps sua criao, a Telebrs iniciou o processo de aquisio e

absoro das empresas que prestavam servios telefnicos no Brasil, visando
consolid-las em empresas de mbito estadual. Havia nessa poca mais de 900
operadoras independentes no Brasil e, no total, uma base de cerca de 2 milhes de
terminais.

Em 1973, a Embratel passou a ser a nica operadora de servios

internacionais do Brasil, com o encerramento de atividades da Western. Foi tambm
inaugurado o cabo submarino Bracan I e feita a ligao de Fernando de Noronha ao
Sistema Nacional via ondas curtas. Pelo Decreto n 74.379, de 1974, a Telebrs foi
designada concessionria geral para explorao dos servios pblicos de
telecomunicaes em todo o territrio nacional.

O avano tecnolgico propiciou, entre outros eventos positivos, o

surgimento da Discagem Direta Distncia (DDD) e da Discagem Direta
Internacional (DDI). O Sistema DDD foi inaugurado entre So Paulo e Porto Alegre,
em 1969. Em 10 de novembro de 1975, inaugurado o Sistema DDI. As vantagens
e peculiaridades oferecidas pelo DDI so as mesmas do primeiro sistema (DDD),
alis, toda localidade operada pelo ltimo processo est apta a operar com o DDD.

O governo Geisel (Lopes Padilha, M., 2001, A Telefonia Fixa em

Perspectiva, volume 1) tratou de adotar medidas para fortalecer a indstria nacional
de equipamentos de telecomunicaes. Merece destaque a Portaria n 102 do
Ministrio das Comunicaes, que exigiu a identificao e o uso das fontes nacionais
de tecnologia; e a Portaria n 661, que levou as multinacionais a desenvolver
produo de centrais digitais seguindo especificaes tcnicas feitas pela Telebrs.
Em 1978, pela Portaria n 622, o Ministrio das Comunicaes coordena a reduo
das importaes de equipamentos de telecomunicaes.

Entre 1974 e 1975 ocorreram eventos importantes, como a

regulamentao que estabelecia as regies prioritrias para a implantao da
telefonia mvel terrestre entre So Paulo, Rio de Janeiro e Distrito Federal. Foram
instaladas antenas em Manaus e Cuiab para atender aos servios domsticos via
satlite e a nova Rede Nacional de Estaes Costeiras. Em 16 de setembro de
1975, inaugurou-se a Estao de Tangu II. Trs anos mais tarde, surgem trs
novas Estaes Terrenas de Comunicaes Domsticas via satlite: Porto Velho
(RO), Rio Branco (AC) e Macap (AP), e em 1979, inaugurada a Estao de
Tangu III (RJ).

4.4. Ampliao de Rede

Nas

dcadas

seguintes,

Telebrs

experimentou

grande

crescimento e o pas passou de 2 milhes de linhas fixas, em 1973, para 12,4

milhes 20 anos depois. No mesmo perodo, a densidade de terminais por 100
habitantes passou espetacularmente de 1,9 para 8,1.

Em 1980, entrou em atividade o cabo submarino Brasil Estados

Unidos (Brus). As inauguraes do servio de DDI de Portugal para o Brasil, as
Estaes Terrenas de Altamira-Itaituba, Sinop e Alta Floresta na Amaznia
ocorreram em 1981. As melhorias continuaram a passos largos.

A Rede Nacional de Televiso por Satlite (TV SAT) e o sistema de

cabos submarinos Atlantis foram inaugurados em outubro de 1982. No ano seguinte,
os computadores da Bolsa de Valores do Rio de Janeiro e da Rede Nacional de
Telex passam a operar interligados, e inaugurado o Servio Internacional de
Acesso a Informaes Financeiras (Findata).

Tambm foram lanados os satlites de comunicaes BrasilSat-I

em 1985 e o BrasilSat-II em 1986, atravs dos quais se conseguiu a integrao total
do territrio brasileiro, levando sinais de telefonia, telegrafia e televiso a todas as
regies do pas. A existncia dos satlites possibilitou o lanamento do Programa de
Popularizao e Interiorizao das Telecomunicaes, destinado a levar as
facilidades de comunicao ao maior nmero de localidades brasileiras e suas
comunidades.

Alm disso, nos anos que antecederam quebra do monoplio

estatal, registrou-se a retomada do crescimento e da qualidade na prestao dos
servios de telecomunicaes.

O Brasil iniciou as instalaes do Sistema de Telefonia Mvel

Celular e de Rede Inteligente. No campo do desenvolvimento industrial, em parceria
com universidades e indstrias, a Telebrs desenvolveu diversos produtos
vinculados a tecnologias de vanguarda, tais como: centrais de comutao telefnica
digital, que permitiam grande variedade de servios no disponveis nas centrais
convencionais; fibras pticas, permitindo altssima capacidade de transmisso de
informaes; e sistema de comunicao de dados e textos, possibilitando a
interligao de terminais e computadores rede telefnica.

4.5. Esgotamento do modelo estatal

Nos anos 80, as dificuldades econmicas vividas pelo pas

comprometeram os investimentos e dificultaram a continuidade da expanso e
melhoria do Sistema Nacional de Telecomunicaes.

Em verdade, por mais extraordinrios que tenham sido os resultados

do modelo estatal, ele se esgotou quando ficou suficientemente claro que, apesar da
evoluo ocorrida, a quantidade, a diversidade e a qualidade dos servios oferecidos
populao estavam muito aqum da demanda.

Em dezembro de 1997, por exemplo, quando o governo federal, com

o ento Srgio Motta frente do Ministrio das Comunicaes, ainda estava
formatando o processo de privatizao da Telebrs, havia uma fila de espera de
13,4 milhes de pessoas inscritas em todo o pas em planos de expanso da rede
fixa, aguardando as empresas do Sistema Telebrs terem condies de entregar ao
cidado um telefone. Desse total, 7,2 milhes correspondiam demanda reprimida
no Estado de So Paulo.

A despeito da visvel necessidade de novos investimentos, no se

mexeu na estrutura vigente. Alis, a Constituio de 1988 consolidou o modelo
estatal que vigorava havia 20 anos.

De acordo com o artigo 21, somente as empresas sob controle

acionrio estatal podiam explorar, por concesso, os servios telefnicos,
telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de comunicaes.

Nos anos que se seguiram pouco se alterou no modelo original. A

primeira tentativa do governo de desregulamentar o setor ocorreu no comeo da
dcada passada, durante o governo Collor.

Naquela poca, autorizou-se a participao da iniciativa privada na

telefonia mvel celular, na banda B, nos servios de radiochamada, na expanso do
sistema de telefonia em condomnios e comunidades com servios precrios e no
caso em que um grupo determinado de pessoas jurdicas com necessidades comuns
em comunicaes instalasse, por exemplo, uma rede de telefonia mvel celular para
uso prprio e viesse a sobrar linha, quando ento estas poderiam ser cedidas ou
alugadas a qualquer pessoa.

Alm disso, nos servios de comunicao de dados via satlite em

baixa velocidade, os grupos privados poderiam ter suas prprias centrais de
transmisso de dados via satlite, mas estas seriam controladas pela Embratel e
Telebrs. Os contratos de edio das listas telefnicas no seriam mais renovados
indefinidamente, mas apenas uma vez e com durao total de 12 anos, abrindo-se
depois concorrncia para a participao de novas empresas.

Em julho de 1991, o ento presidente Collor assinou decreto

regulamentando

servio

limitado

de

telecomunicaes

que,

constitudo

basicamente por transmisso de dados via satlite, no seria considerado monoplio

da Embratel. Medidas judiciais anularam a desregulamentao dos servios de
telefonia celular. A desregulamentao das telecomunicaes no Brasil s
deslanchou a partir de 1995, com o governo Fernando Henrique Cardoso.

Entre 1976 e 1996, enquanto a populao brasileira aumentou em

50% e o Produto Interno Bruto (PIB) apresentou um incremento de quase 80%, a
planta de terminais telefnicos instalada pela Telebrs aumentou mais de 400%.
Esta rede provia servios em mais de 20 mil localidades no territrio nacional (Koike,
A.A., Anlise dos Resultados do Processo de Privatizao do Setor de Telefonia
Fixa no Brasil, p. 48-57).

No mesmo perodo de 20 anos, o trafego telefnico aumentou em

uma proporo ainda maior mais de 900% para os servios locais e mais de
1.700% para ligaes de longa distncia, o que mostra que a demanda por servios
crescia mais que a capacidade instalada.

O trfego telefnico mede apenas a demanda por servios gerada

pela parcela da populao e companhias que j tm acesso ao sistema. O trfego
no mede a demanda por novas linhas, ou em outras palavras, ele no nos d uma
indicao do nmero de pessoas e organizaes que necessitam de acesso a
servios telefnicos. A Anatel estimava que existiam em 1996 algo entre 18 e 25
milhes de usurios potenciais, e que apenas 14,5 milhes eram efetivamente
atendidos.

Por outro lado, mais de 80% dos terminais residenciais estavam

concentrados nas classes A e B, o que mostra que as classes menos favorecidas
no contavam com servio individualizado. Alm disso, estas pessoas no tinham
acesso a servios coletivos adequados, pois os telefones pblicos eram insuficientes
e mal distribudos geograficamente.

As maiores empresas, como por exemplo, as instituies financeiras

e companhias multinacionais, construram redes privadas de comunicao, usando a
infra-estrutura do Sistema Telebrs para atender suas prprias necessidades de
servio. As pequenas e mdias empresas, por outro lado, estavam na mesma
situao de usurios residenciais em relao ao acesso a servios telefnicos.

Adicionalmente, quase todos os terminais existentes estavam

localizados em reas urbanas. Estimava-se que menos de 2% das propriedades
rurais tinham acesso a servios telefnicos. Esta situao era o resultado da
incapacidade das companhias pblicas de prover manuteno e investimentos
necessrios para equilibrar a taxa de crescimento da rede com o aumento da
demanda e, portanto, causando o efeito de demanda reprimida.

A falta de investimentos tambm decorreu da estrutura de tarifas

telefnicas que no era diretamente associada aos custos para prover os servios
correspondentes. Nesta situao, as companhias no dispunham de incentivos
apropriados para investir na expanso e na melhoria da qualidade dos servios.

Havia um mecanismo de subsdio cruzado em que os servios mais

lucrativos e as regies mais desenvolvidas contribuiriam para o desenvolvimento de
outras regies, mas este mecanismo no funcionava na realidade porque sua
aplicao era limitada a ligaes telefnicas de longa distncia para local.

Uma razo adicional era o fato de que como empresas pblicas, as

operadoras eram foradas a participar de um processo formal de concesso para
contratao de servios e compra de ativos, o que acarretava aumento dos custos e
do tempo necessrio para implementao. At mesmo o gerenciamento de recursos
humanos era muito burocrtico porque havia limitaes salariais e deveriam ser
seguidos processos pblicos de seleo de pessoal.

E, finalmente, as companhias estavam acomodadas devido a seu

poder de monoplio e conseqente ausncia de competio. No havia necessidade
de conquistar e manter consumidores ou de melhorar a eficincia e a qualidade dos
servios.

5 - O NOVO PROGRAMA BRASILEIRO DE TELECOMUNICAES

5.1. As bases para a criao do novo modelo

5.1.1 O arcabouo jurdico-institucional

O papel da Telebrs, a importncia de sua criao, o papel

desempenhado pela empresa, o esgotamento do modelo que serviu de base para
seu funcionamento so bem detalhados na publicao Perspectivas para Ampliao
e Modernizao do Setor de Telecomunicaes (Paste), editado pela primeira vez
em 1997.

A criao da Telebrs, em 1972, deve ser considerado um marco

expressivo

para

resgatar

pas

da

precariedade

de

seu

sistema

de

telecomunicaes (Paste, 2000). Criada com o propsito de planejar e coordenar as

telecomunicaes em mbito nacional, a Telebrs imediatamente adquiriu e
absorveu empresas que prestavam servio telefnico em todo o pas, consolidandoas em empresas de mbito estadual as 27 estatais privatizadas em julho de 1998.

A Telebrs conseguiu, de fato, retirar a telefonia brasileira da

precariedade. Mais que isso: organizou o sistema e deu um perfil profissional s
telecomunicaes brasileiras, num trabalho apontado como notvel, mas que no
resistiu a alguns equvocos com origem fora da Telebrs. Por essa razo, o Sistema
chegou metade da dcada de 90 muito aqum dos investimentos necessrios e
com perfil tarifrio inadequado.

Em verdade, a distoro tarifria tinha razes antigas. Antes mesmo

da criao da Telebrs, as tarifas eram fixadas seguindo critrios totalmente
dissociados dos custos dos servios correspondentes, procedimento impensvel em
termos de sade empresarial. Com o advento da Telebrs, as tarifas passaram a ser
fixadas pelo governo, mas com o interesse centrado na conteno do processo
inflacionrio.

O segundo motivo que levou o Sistema Telebrs exausto foram

as restries gesto empresarial. Em vez de se disciplinar as empresas estatais
pela exigncia de resultados, preferiu-se o controle de meios, que, alm de ineficaz,
retirou a flexibilidade operacional das empresas do Sistema.

A terceira razo contribuiu para a exausto financeira das empresas

formadoras do Sistema Telebrs: a acomodao decorrente do monoplio, de falta
de competio. Por esse somatrio de razes, indicadores apontavam, no perodo
anterior quebra do monoplio estatal, que o trfego telefnico havia aumentado
significativamente no servio local e mais ainda no servio de longa distncia
interurbanos , sem que as empresas dessem conta da demanda de forma
satisfatria.

Aqueles, entre outros indicadores, eram no apenas inaceitveis,

mas asfixiantes do Sistema Telebrs, j beira de um colapso. Por falta de
pesquisas, no se conhecia a demanda por novas linhas e nem o nmero de
pessoas e empresas aguardando ou querendo comprar um terminal telefnico.
Sabia-se, no entanto, que a quase totalidade dos telefones residenciais estavam nas
mos de cerca de 20% das famlias brasileiras com renda mensal superior a R$ 1
mil.

No fosse suficiente os mais pobres no disporem de recursos para

ter acesso telefonia residencial, os mais abastados e possuidores desse benefcio
pagavam a ridcula quantia de R$ 0,44 como tarifa mensal de assinatura. Pequenas
e mdias empresas no tinham como se safar da falta ou dos problemas causados
por servios de qualidade degradada, proeza que as grandes corporaes
conseguiam, em parte, com a montagem de redes privadas para atender suas
necessidades. Na primeira metade da dcada de 90 as empresas do Sistema
Telebrs, alm de problemas administrativos provocados pela elevao de custos
operacionais, no tinham capacidade, sequer, para atender os Planos de Expanso,
embora financiados pelo prprio adquirente da linha telefnica.

O primeiro e expressivo marco da nova fase das telecomunicaes

brasileiras veio em agosto de 1995, quando o Congresso Nacional promulgou a
Emenda Constitucional n 8, que extinguiu o monoplio estatal nas telecomunicaes
e deu o primeiro passo do pas rumo ao novo modelo de desenvolvimento para o
setor.

Paralelamente, todos os esforos eram desenvolvidos no Ministrio

das Comunicaes para elaborao da primeira edio do Paste, na poca
denominado

Programa

de

Recuperao

Ampliao

do

Sistema

de

Telecomunicaes e do Sistema Postal, resumido pelo ento ministro Srgio Motta

como:

Um ousado programa de investimentos promovido pelo

governo e fortemente complementado pela mobilizao de
recursos privados humanos, gerenciais e financeiros -, que
visa transformar o setor brasileiro de telecomunicaes em
agente efetivo do desenvolvimento do pas, estimulando a
produtividade nacional e assegurando a universalizao do
acesso aos servios de comunicaes.

Vencidas essas etapas, o Ministrio das Comunicaes elegeu

como alvo a aprovao da chamada Lei Mnima. Uma legislao pensada para
encurtar o caminho no rumo da abertura do mercado, antes da formulao de uma
Lei Geral, que se sabia demorada. Aprovada em 1996, a Lei n 9.295, ou Lei
Mnima, como ficou conhecida poca, organizou os servios de telefonia mvel, de
Transporte de Sinais de Telecomunicaes por satlites e a utilizao da rede
pblica de telecomunicaes para a prestao de Servio de Valor Adicionado. Com
a Lei Mnima, estava montada, tambm, a estrutura para se colocar venda as
autorizaes para explorao da Banda B da telefonia celular por empresas
nacionais e estrangeiras.

Uma srie de documentos foi produzida at o final de 1999, dando

fundamental contribuio em todo o processo de privatizao das telecomunicaes
brasileiras.

O primeiro desses documentos foi a LGT Lei Geral das

Telecomunicaes aprovada pelo Congresso Nacional em 16 de julho de 1997. Foi
essa lei que autorizou a privatizao do Sistema Telebrs e definiu a feio do novo
modelo; que sinalizou para os mercados, nacional e internacional, o incio de uma
nova fase de regras claras, confiveis, oferecendo respaldo ao governo brasileiro
para empreender a obra de reestruturar e modernizar o sistema nacional de
telecomunicaes.

Foi

mesma

LGT

que

criou

Agncia

Nacional

de

Telecomunicaes, pensada para, numa primeira etapa, viabilizar as privatizaes e,

depois, desenvolver os trabalhos permanentes e abrangentes de regulamentar,
outorgar e fiscalizar.

A par da LGT, cinco outros textos estes j concebidos e

implementados pela Anatel, em 1998 formam a estrutura bsica regulamentar do
novo modelo das telecomunicaes brasileiras no que tange telefonia fixa. So
eles:

5.1.2 Plano Geral de Outorgas (PGO)

Em vigor desde de abril de 1998, dividiu o Brasil em quatro regies

para a explorao do Servio Telefnico Fixo Comutado, fixou o nmero de
operadoras deste servio para cada uma delas e estabeleceu os prazos de vigncia
de contratos e de admisso de novas prestadoras de servios de telecomunicaes,
com vistas competio. O PGO foi fundamental para a privatizao.

Concebido com base no binmio maior benefcio ao usurio e justa

remunerao da empresa operadora, foi esse Plano que garantiu a poltica de
universalizao dos servios de telecomunicaes e estabeleceu as linhas de
competio entre as empresas do setor. Competio iniciada no modo de duoplio
apenas duas empresas concorrentes mas que aps dezembro de 2001 estar
franqueada entrada de novos competidores.

5.1.3 Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU)

Este documento representou outro avano no campo regulatrio.

Aprovada pelo Decreto n 2.592 de maio de 1998, definiu as obrigaes das
empresas concessionrias do servio telefnico fixo comutado, no tocante s
exigncias para universalizao dos servios. O PGMU representa um primeiro
grande passo para a universalizao dos servios de telecomunicaes. Em sntese,
a aplicao do princpio constitucional de isonomia que, visando atender s
necessidades e direitos do usurio de telefonia, pode ser assim compreendida: a
obrigao de cada concessionria de telefonia fixa oferecer, em sua rea de
operao, acesso a qualquer pessoa aos seus servios, com qualidade, quantidade
e diversidade adequadas e a preos justos, independentemente de sua localizao
geogrfica ou condio econmica, na zona rural ou em pequenas localidades e
reas de urbanizao precria.

Principais Indicadores do PGMU

5.1.4 Plano Geral de Metas de Qualidade PGMQ

Estabelece as metas de qualidade a serem cumpridas pelas

prestadoras de servio de telefonia fixa, em regime pblico ou privado, tendo como
referncia primeira s necessidades e interesses do usurio.

Ocorre com a PGMU de cumprimento obrigatrio pelas operadoras

e no existia antes da privatizao.

Aprovado pelo Conselho Diretor da Anatel, por meio da Resoluo

n 30, de 29 de junho de 1998, o PGMQ completou o conjunto de regras bsicas a
serem seguidas pelas concessionrias e, a partir de 2000, no que coube tambm
pelas autorizadas empresas-espelhos que operam no segmento da telefonia fixa.

5.1.5 Contrato de Concesso para Prestao do Servio Telefnico Fixo

Comutado

Trata-se do instrumento jurdico que estabelece prazo de durao

das concesses, condies de prestao do STFC pelas concessionrias, direitos e
obrigaes do Estado e prerrogativas da ANATEL. Os Contratos de Concesso
estabelecem, de outra parte, os direitos dos usurios, bem como as sanes
aplicveis s concessionrias em caso de descumprimento de seus compromissos;
garantem a aplicao de normas e regulamentos assumidos pela concessionria,
alm do provimento de um servio com qualidade. Constitui, ainda, instrumento
poderoso disposio da Agncia e da sociedade para a cobrana de resultados.

5.1.6 Protocolo de Compromisso

Instrumento criado para permitir o gerenciamento mensal do

andamento da prestao dos servios, entre julho de 1998 quando as estatais
foram privatizadas e dezembro de 1999, visando o cumprimento das metas de
universalizao e de qualidade, entre outras consideradas significativas no mbito
da telefonia fixa.

O NOVO MODELO (Quadro)

5.2. Os Grandes Objetivos do novo modelo

A organizao do novo modelo levou em considerao trs

pressupostos (Koike, A.A., 2002, Anlise dos Resultados do Processo de
Privatizao do Setor de Telefonia Fixa no Brasil).

a) Globalizao econmica, relacionada formao de um mercado competitivo

em nvel mundial, que exige a prestao de servios de melhor qualidade e
em maior quantidade, equiparados a padres mundiais, bem como a criao
de condies para lanamento de novos servios de telecomunicaes
internacionais;

b) evoluo tecnolgica, para permitir que o setor de telecomunicaes brasileiro

fosse capaz de se modernizar, acompanhando o ritmo das mudanas
tecnolgicas;
c) rpidas mudanas no mercado e nas necessidades dos consumidores, uma
vez que um cenrio mais competitivo passou a exigir servios de melhor
qualidade e em maior quantidade.

Outros aspectos importantes tambm foram considerados no projeto

privatizao:

O objetivo da reforma deveria ser o de adequar a estrutura do setor de

telecomunicaes ao novo cenrio brasileiro, melhorando a competitividade
da economia nacional e fomentando o desenvolvimento social do pas,
estabelecendo

condies

para

reduo

de

diferenas

entre

regies

geogrficas e classes sociais.

O novo modelo deveria preservar o direito dos usurios a servios de

telecomunicaes, assegurando: acesso universal a servios bsicos de
telecomunicaes; expanso de oferta de servios em termos de qualidade,
diversidade, quantidade e cobertura territorial; possibilidade de competio
justa entre provedores de servio; e preos razoveis para servios de
telecomunicaes.

Alm disso, o modelo deveria estimular a participao de investimentos de

capital privado (nacional e internacional) em atividades relacionadas com o
setor de telecomunicaes. Considerar a evoluo tecnolgica de forma que
as tecnologias adotadas no se tornem obsoletas, mas sim que obtenham
vantagens de novas possibilidades.

O modelo deveria assegurar o uso eficiente do espectro magntico de rdio,

assim como qualquer outro recurso natural limitado que poderia ser usado em
servios de telecomunicaes.

A oferta de servios deveria ser ampliada e melhorada, promovendo a

diversidade em servios oferecidos sociedade; aumentando de forma
significativa a disponibilidade de servios de telecomunicaes no pas;

buscando atingir padres de qualidade compatveis com as necessidades de

mercado.

O modelo deveria pretender estabelecer condies para a evoluo das

tecnologias de informao colocando os interesses dos consumidores em
primeiro lugar. Os usurios devem ter a possibilidade de escolher os servios
de uma variedade de provedores e receber servios de alta qualidade a
preos acessveis.

A Figura abaixo representa graficamente os objetivos fundamentais

da reforma:

Objetivos fundamentais

Competio

Universalizao

Fundamentos da regulamentao

Aspectos econmicos fundamentais

Estrutura ideal para o setor

Regulamentao especfica para competidores

Implementao

Os objetivos da reforma:

a) Criar um ambiente competitivo, fomentando oportunidades atraentes para

investimentos e desenvolvimento industrial e tecnolgico.

b) Harmonizar as metas de desenvolvimento do setor de telecomunicaes com

as metas de desenvolvimento social do pas.

c) Maximizar o valor das empresas pblicas de telecomunicaes sem

prejudicar os objetivos previamente apresentados.

d) Por fim, o governo deveria reforar seu papel como rgo regulatrio e
eliminar seu papel como empreendedor. O Estado deve supervisionar o setor
de forma a assegurar que os princpios essenciais da reforma sejam atingidos
e para proteger os consumidores de prtica anticompetitivas.

A regulamentao tem de prever a existncia de um organismo

regulador independente, o estabelecimento de regras bsicas para assegurar um
ambiente de competio justa e mecanismos de financiamento para as obrigaes
de acesso universal.

A transio de um cenrio monopolstico para o cenrio pretendido

pelo setor assume a existncia de um organismo regulatrio para defender os
direitos dos consumidores e estimular investimentos do setor privado.

Pode-se argumentar que a competio o melhor regulador de

mercado, mas fato que nos pases que j reestruturam suas telecomunicaes, foi
tambm implementado um organismo regulatrio.

Em alguns pases uma agncia governamental executava o papel de

rgo regulador; em outros esse papel era desempenhado por uma agncia semiautnoma; e em outros a agncia reguladora era completamente independente.

A questo fundamental resume-se a definir atribuies e autoridade

especfica a esta agncia regulatria porque ela ser um elemento-chave na
determinao

da

confiana

estabelecidas para o mercado.

dos

investidores

na

estabilidade

das

regras

6 - A PRIVATIZAO DA TELEBRS

6.1. A Base do Novo Modelo da Telebrs

Seguindo a tendncia mundial, o Brasil empenhou-se nos ltimos

anos num programa de desregulamentao do setor de telecomunicaes, com
objetivo de quebrar o monoplio estatal (Padilha, M.L., 2001, A Telefonia Fixa em
Perspectiva, volume 1).

Primeiramente, nos servios de telefonia mvel celular licitao do

uso da banda B , culminando com a privatizao de todo o Sistema Telebrs.
Como expresso na Lei Geral das Telecomunicaes, os servios passaram a ser
oferecidos pela iniciativa privada e a regulamentao do setor ficou a cargo da
autarquia criada exclusivamente para este fim a ANATEL.

O primeiro objetivo da reforma foi fortalecer o papel regulador do

Estado e eliminar seu papel de empresrio.

O Estado passou a supervisionar o desempenho do setor, de modo

a assegurar que fossem alcanados os objetivos essenciais da reforma, a criao de
um mercado de competio efetiva e a proteo dos consumidores contra
comportamentos anticoncorrenciais.

Em conformidade com os novos objetivos a autoridade pblica tratou

de privatizar as operadoras de telecomunicaes at ento sob controle acionrio da
Unio e de outorgar novas licenas para que operadores privados prestassem
servios de telecomunicaes no Brasil.

Na privatizao das operadoras, o governo tambm procurou

maximizar o valor de venda das empresas estatais sem prejudicar os objetivos
anteriores.

O governo tambm passou a se empenhar na promoo da

diversidade dos servios oferecidos sociedade; buscando o aumento significativo
da oferta de telecomunicaes no Brasil; visando atingir padres de qualidade
compatvel com as exigncias do mercado.

A reforma buscou estabelecer um ambiente competitivo, de modo a

criar oportunidades atraentes de investimento e de desenvolvimento tecnolgico e
industrial. Para isso, foi necessrio atrair capitais privados atravs da criao de
oportunidades para investimento no setor; e construir um ambiente que propiciasse o
desenvolvimento da competio justa no mercado e facilitasse a consolidao de
novos participantes. Tambm foi preciso gerar as condies que estimulassem a
pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico e industrial.

6.2. A Estrutura do Sistema Telebrs Quando da Privatizao

Na poca de sua privatizao, o antigo Sistema Telebrs operava o

sistema de telecomunicaes do Brasil por meio de uma empresa-holding, a
Telebrs, 27 empresas-plos e uma operadora nacional e internacional, a Embratel,
representando cerca de 91% da base telefnica do pas.

Alm da Telebrs, existiam outras empresas independentes, que

eram, porm, tecnicamente integradas ao sistema: a Companhia Riograndense de
Telecomunicaes (CRT), ento pertencente ao governo do Estado do Rio Grande
do Sul, que em 1996 vendeu 35% de suas aes ordinrias a um conscio liderado
pela Telefnica de Espanha, que, por sua vez, as vendeu para a operadora Brasil
Telecom; a Centrais Telefnicas de Ribeiro Preto (Ceterp, operadora municipal de
Ribeiro Preto SP, adquirida pela Telefnica em dezembro de 1999); a Servios de
Comunicaes de Londrina (Sercomtel, operadora municipal de Londrina PR); e a
Companhia Telefnica do Brasil Central (CTBC Telecom, a nica empresa privada
no setor, controlada pelo grupo Algar nas regies do Tringulo Mineiro (MG) e partes
de Gois, Mato Grosso do Sul e So Paulo).

Os servios oferecidos pelas operadoras do Sistema Telebrs

abrangiam os servios de telefonia convencional e celular, de longa distncia
(domstica e internacional), telefonia pblica, transmisso de dados sob vrias
modalidades, videotexto, servios de interesse pblico e de entretenimento, alm
dos novos servios (vinculados rede inteligente, como o 0800 ou 0900).

Tabela Indicadores da Telebrs (1988 1997)

Tabela 1 - Indicadores da Telebrs (1988-1997)

Ligaes
Ligaes
Ligaes
Terminais
Acessos Receita Lucro
internacionais interurbanas
locais
fixos
celulares (em US$ Lquido
(em milhes (em bilhes (em bilhes (em milhes) (em mil) milhes) (em US$
de minutos) de minutos) de pulsos)
milhes)
1988
113,7
8,4
35,1
8,2
3.518
717
1989
144,5
9,4
39,1
8,8
4.872
586
1990
165,2
11,1
42
9,3
5.944
676
1991
163,6
12,8
46,6
9,8
6,7 4.747
151
1992
154,2
12,7
50
10,6
30,7 5.306
653
1993
150,6
13,7
53,3
11,3
180,2 6.566
2.135
1994
181,4
15,9
55,6
12
574 7.063
1.189
1995
286,4
20,4
58,7
13,3
1.260,5 8.691
1.216
1996
358,9
23
59,6
14,9
2.451,0 12.433
3.131
1997
446,9
25,4
59,1
17
4.023,1 14.812
3.874
Fonte: Planoedi - site Internet
Notas: 1. Lucro lquido em valores correntes da moeda da poca convertidos pelo dlar de 31/12 do ano
2. Receita calculada em valores correntes da poca e convertidos pelo dlar mdio do ano.
Ano

Em junho de 1998, a Telebrs operava 21 milhes de terminais, dos

quais 17 milhes convencionais e 4 milhes celulares. Esse perfil garantiria
Telebrs ocupar a posio de 11 base mundial. Cerca de 70% dos terminais
instalados eram do tipo residencial e os restantes 30%, comerciais. Nessa mesma
poca, a densidade telefnica do pas atingiu cerca de 10 terminais fixos por 100
habitantes (quanto ao celular, esse ndice era de 2,3).

Os nmeros so modestos, se comparados com os de pases

desenvolvidos, que atingem taxas acima de 40 telefones para grupos de 100
habitantes em telefonia fixa. Assim, o Brasil ( exceo de suas principais capitais)
ainda est distante do Primeiro Mundo no ranking internacional de densidade
telefnica.

A tabela abaixo mostra detalhes da receita do antigo Sistema

Telebrs nos dois anos anteriores a sua privatizao.

Tabela 2 - Receita operacional lquida do sistema Telebrs (em RS mil)

1997
Chamadas telefnicas locais
14.177.371,0
Local
8.364.150,0
Interurbano
5.813.221,0
Chamadas internacionais
827.344,0
Origem nacional
329.756,0
Origem internacional (lquida)
497.588,0
Transmisso de dados
1.054.694,0
Celular
4.199.407,0
Outras
439.058,0
Receita operacional bruta
20.697.874,0
Tributos sobre a receita bruta
(4.815.058,0)
Outras dedues da receita bruta
(76.786,0)
Receita operacional lquida
15.806.030,0
Fonte: Telebrs e Panorama Setorial.

1998
11.540.183,0
5.421.608,0
6.118.575,0
856.471,0
336.120,0
520.351,0
1.120.483,0
2.531.435,0
429.490,0
16.478.062,0
(3.923.183,0)
(67.675,0)
12.487.204,0

Variao Participao em
(em %)
1997 (em %)
22,9
68,5
54,3
40,4
(5,0)
28,1
(3,4)
4,0
(1,9)
1,6
(4,4)
2,4
(5,9)
5,1
65,9
20,3
2,2
2,1
25,6
100,0
22,7
13,5
26,6

Alm de apresentar baixo ndice de penetrao em nvel nacional

(agregado), o Brasil tambm exibia significativas desigualdades na sua densidade
telefnica, refletindo de certa forma os desequilbrios regionais e de distribuio de
renda. O fenmeno bastante freqente em pases que apresentam restrio na
oferta de servios telefnicos.

Dessa maneira, os Estados mais ricos do pas tinham densidade

mdia bastante superior nacional. So Paulo, por exemplo, apresentava densidade
de cerca de 16,7 linhas para cada 100 habitantes, situando-se cerca de 60% acima
do valor mdio para o Brasil.

A Tabela abaixo mostra detalhes de desempenho operacional das

operadoras do antigo Sistema Telebrs s vsperas da privatizao.

Tabela 3 - Dados das operadoras antes da privatizao - junho de 1998

Empresa
Fixa
Tele Norte Leste
Telesp
Tele Centro Sul
Celular
Telesp
Tele Sudeste
Tele Centro Oeste
Tele Sul
Telemig
Tele Nordeste
Tele Leste
Tele Norte
Fonte: Folha de S. Paulo, 25/07/98.

Populao
Terminais Terminais
(em milhes) instalados por 100
hab.
86
34
27

7.700.000
5.400.000
3.700.000

8,95
15,88
13,7

34
16
14
14
15
25
14
14

1.348.726
598.011
382.143
452.593
452.593
466.784
211.673
207.908

3,96
3,73
2,73
3,23
3,01
1,86
1,5
1,48

Terminal
pblico por
1.000 hab.

Patrimnio
lquido
(R$ milhes)

2,76
5,1
2,8
-

9.300
7.800
4.800
910
785
492
450
398
279
223
148

6.3. A Diviso da Telebrs

Em junho de 1998, o governo federal detinha 50,4% do capital

votante da Telebrs e to-somente 21,44% do capital total. A empresa contava com
um nmero expressivo de acionistas, incluindo investidores de grande porte e
individuais. A holding Telebrs possua o controle acionrio de suas subsidirias e
os servios de telecomunicaes eram explorados sob concesso da Unio.

A Telebrs foi dividida em 12 empresas: quatro do Servio

Telefnico Fixo Comutado (STFC) e oito do servio Mvel Celular SMC (banda A).

Assim, a alternativa adotada foi a criao de um pequeno nmero de

empresas de abrangncia regional (trs T1, T2 e T3) para a telefonia fixa,
privatizadas durante 1998. As trs holdings de telefonia fixa so as seguintes: T1
tele Norte/Nordeste/Leste; T2 Tele Centro/Sul; e T3 Telesp Estado de So
Paulo.

s vsperas de sua privatizao, as trs novas operadoras de

telefonia fixa apresentavam bom desempenho operacional, conforme pode ser visto,
de forma resumida, na tabela a seguir.

Tabela 4 - Perfil operacional e econmico das tele regionais - 1997

Tele Norte/
T2TeleCentro/Sul
Nordeste/Leste
Nmero de linhas
Empregados (com celular)
% do PIB do Brasil
% da populao do Brasil
% de digitalizao

5.642.452
37.106
39
54
73

T3Telesp
(Estado de So Paulo)

3.694.939
19.724
25
34
69

5.074.239
24.162
36,00
22,0
75,0

Fonte: "Implementao da Lei Geral de Telecomunicaes - Proposta Bsica" (apresentao

do Ministrio das Comunicaes em Braslia, 23 de outubro de 1997).

A Tele Norte Leste abrange os Estados do Rio de Janeiro, Esprito

Santo, Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do
Norte, Cear, Piau, Maranho, Par, Amap, Amazonas e Roraima, em uma rea
onde vivem 54% da populao brasileira e responsvel pela gerao de 39% do
PIB nacional.

Essa empresa regional tem a maior amplitude geogrfica e grande

potencial de crescimento, incorporando regies com diversas caractersticas de
mercado.

A Tele Centro Sul inclui os Estados do Rio Grande do Sul (onde a

Telebrs, de fato, operava a CTMR na cidade de Pelotas e adjacncias a CRT
havia vendido 35% das aes ordinrias , Santa Catarina, Paran, Mato Grosso do
sul, Mato Grosso, Tocantins, Rondnia e Acre, que abrangem cerca de 34% da
populao do pas e 25% do PIB. Essa regio, alm de apresentar atrao
estratgica (fronteira com pases do Mercosul), tem um tamanho substantivo e uma
grande taxa de crescimento do setor de telecomunicaes. O nmero de
empregados dessa operadora era de 19,7 mil e sua taxa de digitalizao era de 69%
(meados de 1997).

A antiga Telesp (Estado de So Paulo), operando atualmente com a

marca Telefnica, era a operadora mais bem estruturada (no foi agregada a outras
empresas), j apresentava forte potencial de crescimento e havia realizado, ainda
enquanto sob controle estatal, alto volume de investimentos. Tinha, quando da
privatizao, 24,2 mil funcionrios e 75% de taxa de digitalizao. Em sua rea de
operao viviam 22% da populao brasileira e era gerado 36% do PIB do Brasil.

A Embratel, operadora dos servios de longa distncia nacional e

internacional, comunicao de dados, servios via satlite, entre outros, apresentava
excelente infra-estrutura de cabos pticos, terrestres e submarinos. Operava
tambm o sistema domstico de telecomunicaes via satlite (A2, B1 e B2, em
rbita, e B3 lanado no incio de 1998). Utilizava sistemas de alta tecnologia, estava
bem estruturada e tinha realizado um significativo volume de investimentos.

Em relao explorao dos diferentes servios, a deciso do

Ministrio era de que as trs empresas regionais devessem explorar os servios
locais e de interurbano intra-estadual (intra-setorial) e interestadual (intersetorial)
dentro de sua rea de concesso. A Embratel, por sua vez, deveria explorar os
servios intra-estaduais, interestaduais e internacionais em todo o pas.

Esperava-se, portanto, competio entre as empresas regionais e a

Embratel em alguns servios. Essa competio no deveria ocorrer, inicialmente,
nos servios locais (restritos s empresas regionais e aos novos operadores locais),
nem nos de longa distncia interreas de concesso e internacional (restritos
Embratel e aos novos operadores).

Quanto

ao

nmero

de

novos

operadores,

observa-se

que,

inicialmente, haveria apenas um em cada regio Nti (at o ano 2002, conforme o
projeto do Plano de Outorgas, de 4 de dezembro de 1997) e outro em
concorrncia com a Embratel, prestando respectivamente os mesmos servios que
teles regionais e a Embratel. As respectivas autorizaes de explorao foram
licitadas em 1999.

Portanto, segundo esse projeto, vigoraria um duoplio temporrio

at 2002 a abertura concorrncia (desde que tal fato no viesse a prejudicar o
desempenho econmico do incumbente, que opera em regime pblico e tem
obrigaes de universalizao artigo 136 da LGT).

Confira na Tabela apresentada em seguida.

Tabela 5 - Estrutura de mercado da telefonia fixa - Fase de transio at 2002

Servio

Ti

NTi

EBT

NEBT

Observao

Local

Duoplio

L.D.Interior - Intra-setorial
(intra-regional)

4 competidores
4 competidores

L.D. Interior - Inter-regio

Duoplio

L.D. Internacional

Duoplio

Fonte: projeto do Plano Geral de Outorgas (4 de dezembro de 1997)

Obs.: T - Tele regional - empresas-plo agrupadas (incumbent) - concessionria
i - 3 regies
EBT - Embratel - concessionria (incumbent)
N - Novo operador - autorizado.
L.D. - Longa distncia.

Aps o perodo de duoplio, as incumbents (antigas operadoras) e

as novas autorizadas podero, gradualmente, obter autorizaes de regio, at
cobrir todo o territrio nacional, sem qualquer restrio de atuao, nem geogrfica
nem de servios. Espera-se que esse movimento ocorra sem prejuzo da licitao de
novas autorizaes, de modo a incentivar a concorrncia no setor.

Em resumo, o modelo de privatizao com regionalizao da

Telebrs (com introduo de concorrncia na rede bsica) envolveu os seguintes
aspectos:

a) Regionalizao da Telebrs em trs Holdings regionais:

T1: Tele Norte/Nordeste/Leste;

T2: Tele Centro/Sul
T3: Telesp Estado de So Paulo) e manuteno da Embratel.

b) Privatizao dessas quatro operadoras (as trs holdings regionais e a

Embratel) e das nove (futuras) operadoras regionais de telefonia celular da
Telebrs (desmembradas do sistema estatal original), totalizando 13
empresas j desestatizadas.

c) Introduo de concorrncia na rede bsica convencional por meio de

concesses (regionais e nacionais) a novos entrantes (duoplio at 2002 e
ausncia de restrio para novas autorizaes aps esse ano) conforme
projeto do Plano de Outorgas, de 4 de dezembro de 1997.

6.4. Os Fundamentos para a Diviso da Telebrs tal como ocorreu

Os principais motivos alegados pelo Ministrio das Comunicaes

para efetuar essa diviso foram os seguintes (Novaes, A, 2000, Privatizao do
Setor de Telecomunicaes no Brasil e Telefonia Fixa no Brasil - BNDES):

os subsdios cruzados so incompatveis com ambientes competitivos;

as trs operadoras regionais (T1, T2 e T3) teriam porte razovel, comparvel

ao de suas maiores congneres latino-americanas, com possibilidade de
gerao prpria de recursos para financiar parte expressiva dos investimentos
necessrios;

a regionalizao permitiria a focalizao dos investimentos dentro de cada

regio. Aumentando assim as frentes de inverses e cobrindo o pas todo;

a existncia de vrias companhias facilitaria o trabalho do rgo regulador,

porque o fato de haver mais empresas significa menor poder monopolista e
maior possibilidade de competio entre os operadores;

a regionalizao permitiria a criao de mecanismos de incentivo aos

investimentos necessrios implantao de infra-estrutura e ao atendimento
de obrigaes de servio universal, por exemplo, por meio da remoo das
restries (de natureza geogrfica e de limites quanto aos servios prestados)
aps o operador ter atingido as metas previamente definidas;

o modelo de regionalizao daria ensejo a uma combinao apropriada de

negcios;

a regionalizao facilitaria o processo de privatizao. O programa de

privatizao do setor de telecomunicaes no Brasil exibiria magnitude sem
precedente nos mercados emergentes. Devido limitao de capital nacional
para o financiamento desses investimentos, um fator importante para o
sucesso de qualquer estratgia de privatizao poderia ser a atrao de
parceiros estratgicos internacionais, com conhecimento operacional e
tecnolgico

de

alta

qualidade,

capazes

de

promover

substanciais

investimentos de capital de longo prazo e de reestruturar as operaes atuais,

objetivando viabilizar a ampliao da disponibilidade e da qualidade dos
servios prestados.

Entretanto, sabe-se que uma das importantes determinaes da

deciso de desmembramento (regionalizao) foi o interesse na atrao de capital
estrangeiro para o financiamento externo da economia brasileira.

6.5. Ainda sobre a reestruturao da Telebrs visando Privatizao

6.5.1 A correo da Mentira tarifria

Apesar

de

irreversvel

processo

de

privatizao

das

telecomunicaes, o Brasil precisou mexer em alguns pontos fundamentais na

estrutura do setor, como as tarifas (Novaes, A., 2000, Privatizao do Setor de
Telecomunicaes no Brasil e Telefonia Fixa no Brasil - BNDES).

Sem a correo dos valores seria impossvel atrair investidores

externos. Em 1995, as tarifas brasileiras estavam bastante defasadas em relao ao
mercado e ainda mantinha um grande desequilbrio devido ao alto subsdio cruzado
nas chamadas locais e de longa distncia.

Um ano antes, era to elevado o nvel de subsdio cruzado no pas

que as altas tarifas de longa distncia cobriam os custos dos servios locais, o que,
definitivamente, no estava em harmonia com os padres internacionais.

No Brasil, a receita com chamadas locais chegava a 21% do total.

Para citar apenas trs exemplos: nas chilenas Telmex e CTC, as receitas atingiam
45% e 63%, respectivamente, e 34% na Nova Zelndia.

A Tabela 1 apresenta as imensas distores existentes entre os

preos dos servios de telecomunicao no Brasil e no Exterior. O quadro revela
claramente que s haveria uma sada para o sucesso do processo de privatizao
da Telebrs: reajustar o preo das tarifas.

O problema na poca era que o governo federal fazia grande esforo

para no elevar tarifas pblicas, temendo um recrudecimento da inflao, o que
colocaria o Plano Real, implantado em 1994, sob desconfiana.

Em funo disto s autoridades mantinham em alta as tarifas de

longa distncia, e em baixa as chamadas locais, que eram includas nos clculos
para determinar a inflao, ao contrrio das primeiras.

Tabela 1
Tarifas brasileiras vis--vis nveis internacionais 1995a

Telebrs

Nvel internacional

Assinatura residencial (US$/ms)

0,63

6,0 - 8,0

Assinatura comercial (US$/ms)

7,43

12,0 - 28,0

0,029

0,10

Pulso (3 minutos, US$/ms)

Interurbano (US$/1 minuto)

0,26

0,20 - 0,50

Internacional para Estados Unidos (US$/1minuto)

1,94

1,12

Fonte: Telebrs e International Telecommunication Union.

a

A taxa de cmbio ao final de 1995 era de R$ 0,97/US$. Inclui o ICMS (VAT para as tarifas

internacionais)

As distores eram marcantes e determinavam a necessidade de mudanas

urgentes para a consolidao de reformas de modo a recuperar o setor e a sua
capacidade de investimentos, tornando-o mais aberto e mais competitivo. O prprio
Ministro das Telecomunicaes, Srgio Motta, idealizador e condutor do amplo
projeto de reformas no setor de telecomunicaes brasileiro j afirmara que era
necessrio acabar com a mentira tarifria. O grande empecilho era o impacto
inflacionrio dessa medida.

Algumas comparaes com pases da Amrica Latina e os Estados

Unidos revela como era baixa a receita por linha telefnica/ano da Telebrs em 1995
e quanto o Brasil estava distante do mercado internacional em termos de tarifas. Nas
operadoras locais brasileiras, o valor era de US$ 591/linha e para a Telebrs, como
um todo, US$ 707/linha. Nos Estados Unidos, a receita das operadoras locais por
linha chegava a US$ 720, na vizinha Argentina a receita por linha era de US$ 830, e
no Peru de US$ 989/linha. bom lembrar que nos Estados Unidos no so
computadas tarifas de longa distncia. A imensa defasagem de receita da Telebrs
explicava a falta de recursos em caixa que, conseqentemente, freava novos
investimentos.

6.5.2 A Telebrs pr-privatizao Um novo padro operacional

O reajuste tarifrio no era a nica medida que estava sendo

providenciada pelo governo, que se empenhava para melhorar a produtividade das
empresas do Sistema Telebrs por meio do aumeneto da produtividdade, da
reduo dos custos e do quadro de pessoal. A melhoria do desempenho operacional
da empresa entre 1994 e 1997 foi marcante, ainda sob administrao estatal.

Outros pontos ainda devem ser destacados: (Novaes, A., 2000,

Privatizao do Setor de Telecomunicaes no Brasil e Telefonia Fixa no Brasil
BNDES)

Apesar de um crescimento anual de 16% no nmero de linhas (fixo e celular)

em servio, a receita mdia por linha cresceu 19% entre 1994 e 1997 para o
Sistema Telebrs como um todo. Isso reflete o impacto da correo das
tarifas e o aumento da importncia do servio celular na receita total das
empresas (4,5% em 1994 contra 20% em 1997), na medida em que se
constitui em um servio de maior valor agregado e apresenta tarifas mais
elevadas do que as do servio fixo.

O custo caixa (exclui a despesa de depreciao) mdio por linha em servio

caiu quase 15% entre 1994 e 1997. Embora essa performance pudesse ser
melhor j que o nmero de linhas estava crescendo 16% ao ano e o setor
de telecomunicaes apresenta ganhos de escala grandes medida que o
sistema telefnico cresce isso mostra que o governo ao menos no permitiu
que o ganho com o rebalanceamento das tarifas se traduzisse em elevao
dos gastos com pessoal.

Um dos fatores que ajudaram a reduzir o custo mdio por linha em servio foi
o aumento da produtividade, conforme mostra o indicador do nmero de
linhas fixas em servio por empregado: houve uma melhora de 46% entre
1994 e 1997. De fato, o nmero de linhas fixas em servio aumentou de 11,2
milhes para 15,4 milhes.

A gerao de fluxo de caixa teve um crescimento extraordinrio: as margens

do fluxo de caixa operacional (margem EBITDA Earnings Before Interest,
Fax, Depreciation and Amortization) cresceram de 45% da receita lquida em
1994 para quase 61% em 1997, com algumas empresas como a Telebraslia
atingindo nmeros bastante elevados (67,3%), comparados com nmeros
internacionais. O aumento da margem EBITDA para nveis considerados
entre os mais altos do mundo demonstra o impacto da correo das tarifas, a
melhoria operacional e, sobretudo, a ausncia da competio em um
ambiente monopolista.

6.5.3 Os diferentes modelos analisados para a privatizao

Alm de ter sido uma das maiores privatizaes do planeta, a

desestatizao da Telebrs foi uma das mais complexas. Como se no bastasse o
desafio regulatrio de evitar passar um monoplio estatal para as mos do setor
privado, tambm era necessrio assegurar os direitos dos acionistas minoritrios e
garantir ao governo (e apenas ao governo) o recebimento de um prmio pelo
controle no momento da privatizao. Diferentemente dos casos argentino,
mexicano ou peruano, onde a privatizao envolvia a venda de uma empresa 100%
controlada pelos respectivos governos, no caso brasileiro havia 27 empresas
controladas pela Telebrs e todas possuam acionistas minoritrios cujos direitos
deveriam ser assegurados. Foram cogitados trs possveis modelos para a
privatizao

da

Telebrs

(Novaes,

A.,

2000,

Privatizao

do

Setor

de

Telecomunicaes no Brasil e Telefonia Fixa no Brasil BNDES):

Modelo A: o governo venderia a sua participao no capital votante da

Telebrs de 51,79% (19,2% do capital total da Telebrs).

Modelo B: o governo manteria a sua participao na Telebrs, que iniciaria a

venda de suas subsidirias, comeando pela Telesp e pela Embratel;

Modelo C: o governo cindiria a Telebrs em companhias locais, mais a

companhia de longa distncia.

Modelo A: privatizao atravs da venda da participao direta do

governo na Telebrs

Neste modelo, os 51,79% de participao do governo no Sistema

Telebrs (19,26% do capital total) seriam vendidos a um nico investidor estrangeiro
ou a um consrcio de investidores. Assim, rapidamente, todas as subsidirias da
Telebrs passariam para o controle privado.

Aparentemente, o governo s teria vantagens com a aplicao desta

estratgia, uma vez que receberia integralmente os recursos para utiliz-los onde
bem entendesse e tambm no teria o incmodo de enfrentar aes na Justia,
comuns neste tipo de processo.Apesar de gil e simples, este modelo praticamente
foi descartado de incio, j que o governo no queria simplesmente que a Telebrs
deixasse de ser um monoplio estatal para se tornar um monoplio privado.

E mesmo que mais tarde o governo abrisse o mercado de

telecomunicaes para a concorrncia em todos os segmentos do setor, havia um
grande risco de os novos competidores no conseguirem disputar de forma
equilibrada o mercado devido ao grande poder de fogo da Telebrs que, privatizada,
poderia, inclusive, adotar medidas de abuso de poder econmico.

Alm disso, se adotado o modelo A, o governo no teria como

justificar, politicamente, os motivos pelos quais teria transferido o Sistema Telebrs
para uma multinacional. Se fosse colocada em prtica esta opo de privatizao, os
acionistas minoritrios da Telebrs passariam a ter um scio privado que controlaria
a administrao de todas as subsidirias.

Modelo B: manuteno da Telebrs e privatizao das subsidirias

Se com o primeiro modelo a situao dos acionistas minoritrios no

mudaria muito, uma vez que continuariam a ter um nico controlador administrativo
para todas as subsidirias, a alternativa B estava longe dos interesses desses
acionistas. Isso porque com a adoo do modelo B, o governo venderia as suas

aes nas subsidirias, principalmente das maiores e mais atraentes, como

Embratel e Telesp.

Na tica dos acionistas minoritrios, pior que isso s mesmo se o

governo passasse a utilizar os recursos da privatizao dessas duas subsidirias
para investir em reas de baixo retorno financeiro, como a telefonia pblica dos
Estados mais pobres do pas. Outro provvel problema seria a dificuldade do
governo em vender as subsidirias menores em regies menos favorecidas, com
duvidoso retorno do investimento.

Este modelo at poderia ser uma alternativa interessante para os

acionistas minoritrios, desde que as subsidirias da Telebrs fossem vendidas e as
receitas repartidas entre os acionistas. Mas neste caso, o governo estaria tambm
dividindo o controle do prmio na privatizao. claro que isto no era de interesse
do governo que, como acionista majoritrio e controlador da operao, queria se
apropriar do prmio de ser o acionista majoritrio da Telebrs.

Modelo C: ciso da Telebrs seguida de privatizao

O modelo C foi o escolhido pelo governo a partir da anlise de

consultores contratados pelo Ministrio das Comunicaes e debates com
especialistas do mercado. Com este formato, o governo garantiu que apenas ele
recebesse o prmio de controle na privatizao. Ao mesmo tempo, ficaram intactos
os direitos dos acionistas minoritrios. Em 1997, com a aprovao da nova Lei das
Sociedades Annimas no havia mais dificuldades jurdicas para cindir uma
empresa listada em bolsa.

No Diagrama 2, os modelos de privatizao e de ciso da Telebrs

depois de dividida em trs grandes empresas do servio de telefonia fixa (Tele
Norte-Leste, Telesp e Tele Centro-Sul), oito empresas de telefonia celular
correspondendo s reas de concesso deste servio definida pela Lei Mnima do
Servio Celular, de julho de 1996, e a Embratel, empresa operadora de longa
distncia.

Depois de definido o modelo ideal de venda do Sistema Telebrs,

faltava ao governo criar uma holding da Embratel, com vistas obteno do prmio
de controle na venda da Embratel. O raciocnio do governo era simples: ao negociar
as aes ordinrias da Embratel (que chegavam a 51,79%, ou seja, 19,26% do
capital total) estaria automaticamente passando ao controle privado a administrao
da holding, que detinha nada menos do que 98,75% do controle operacional da
Embratel. Na poca, a Embratel tinha a mesma estrutura de capital acionrio da
Telebrs: 51,79% das aes ordinrias (19,26% do capital total), 3,68% do capital
preferencial (2,17% do capital total), correspondendo a 21,43% do capital total. Caso
no adotasse esta estratgia, dificilmente o governo obteria o prmio de controle na
venda da Embratel.

Em

suma

(Novaes,

A.,

2000,

Privatizao

do

Setor

de

Telecomunicaes no Brasil e Telefonia Fixa no Brasil BNDES), o Modelo C

permitia ao governo atingir os seus objetivos: a) criar as condies necessrias para
o estabelecimento de um regime competitivo; b) assegurar ao governo (e apenas ao
governo) o recebimento do prmio de controle; e c) garantir um modelo transparente
que pudesse manter o direito dos acionistas minoritrios da Telebrs.

6.5.4 O primeiro passo no processo de privatizao: a venda da Banda B da

Telefonia Celular

Em 1996, o Ministrio das Comunicaes enviou ao Congresso uma

lei para a liberalizao do servio celular (Lei 9.295, de julho de 1996). Entre os
pontos principais da Lei Mnima do Celular e a regulamentao da lei constavam a
diviso do pas em 10 regies para o servio de telefonia mvel, a proposta de
venda das concesses da Banda B, a separao total das empresas de telefonia fixa
e celular em um prazo mximo de dois anos e a necessidade de tornar explcito que
a licitao das bandas de freqncia correspondente ao Personal Communication
Systems (PCS) s ocorreria a partir de 2000.

A Lei 9.295 apressou decises que s poderiam ser tomadas com a

implantao do novo Cdigo de Telecomunicaes, mas este processo estava
atrasado, o que certamente prejudicaria os planos do governo de abrir o setor
iniciativa privada. Alm disso, a lei forou a ciso das operadoras estaduais da
Telebrs, que a partir de julho de 1998 passaram a atuar como se fossem duas
empresas de telefonia: uma para o servio fixo, outra para o celular.

A aprovao da chamada Lei do Celular agilizou o processo e, em

seguida, foi promovido o leilo de concesso do servio mvel celular da Banda B.
Pensando em buscar o bom nmero de operadoras interessadas, o governo tratou
de explicitar no edital que o pas seria dividido em duas partes. Uma abrangendo as
regies economicamente mais ricas, e a outra, regio menos abastadas.

Alm disso, as empresas candidatas s poderiam se candidatar para

adquirir uma companhia em cada um dos grupos.

O edital tambm obrigava a participao de investidores estratgicos

com experincia no mercado de telefonia celular; limitava em 49% o percentual do
capital votante a estrangeiros e ainda estabelecia metas de atendimento nas
respectivas regies. A Tabela 4 que segue mostra a receita obtida pelo governo na
venda das concesses da Banda B celular.

A estratgia do governo foi, de fato, um sucesso. O leilo teve alto

interesse de companhias do Exterior, e o gio obtido atingiu 237% sobre o valor
mnimo. A tabela que segue mostra claramente os valores pagos por habitante na
rea de concesso e exemplificam o potencial de crescimento do setor. Com
exceo do desinteresse geral pelo servio celular na regio amaznica, que tinha
preo mnimo de US$ 180 milhes, as operadoras interessadas chegaram a pagar
US$ 156/pop (populao residente na rea de concesso) pela regio metropolitana
de So Paulo. Este preo corresponde a valores negociados em bolsa para
empresas de celulares de grande porte j em operao.

Exemplo: na US Cellular, US$ 133/pop, e na Orange, da GrBretanha, US$ 142/pop). Estes altos valores pagos por habitante pela concesso
ficam claros quando comparados com a experincia internacional: US$ 24/pop no
Equador (1993); entre US$ 12 e US$ 24 na Colmbia (1994); US$ 16 na Espanha
(1994); e US$ 40 nos Estados Unidos (julho de 1995).
Tabela 4

Resultado do leilo da concesso da Banda B

Prmio
sobre preo
mnimo (%)

US$
Bid/POP

2.414,6

341,3

155,78

18,56

1.215,7

121,2

65,50

16,10

14.325,8

201,6

82,35

456,8

30,0

27,42

Motorola, 9,00

679,6

134,5

75,51

Bell Canada e fundos de

penso
Locais
9,95

293,3

1,4

29,49

Bell Canada e fundos de

penso
Locais
12,17

315,5

25,4

25,92

n.d.

n.d.

n.d.

228,1

8,7

16,12

25,38

511,6

141,5

20,16

151,22

7.441,0

236,7

49,21

Popula Oferta
(US$
o
(milhes) milhes)

rea

Consrcio vencedor

1 So Paulo
Capital
2 So Paulo
Interior
3 Rio de Janeiro
E
Esprito Santo

BCP (Bell South,

Oesp, Safra)
Telia, Eriline, Primav

Splice, 15,50

Korea
Telecom
Queiroz
Galvo, Lightel

Mobile,

Globo, 16,66

Minas Gerais

Stet,
Vicunha,
Bradesco

Paran e Santa

DDI,
Inepar,
Suzano

Catarina
6

Rio Grande do
Sul

Centro-Oeste

Amaznia

Sem proposta

Bahia e Sergipe

Stet,
Vicunha,
Bradesco

Globo, 14,15

BCP 9Bell
Oesp,
Safra)

Splice,

10 Nordeste

Total

13,75

South,

O processo de venda das licenas do servio celular foi uma grande

experincia para o governo, que estava s vsperas de enfrentar um desafio muito
maior, que era o de privatizar o gigantesco Sistema Telebrs.

Das muitas lies tiradas desse processo, uma especialmente seria

extremamente til para o futuro prximo: a transparncia do processo. Com a
apresentao explcita das regras do jogo, certamente a venda teria um nmero
maior de interessados.
Por isso, as autoridades seguiram elaborando toda a estrutura de
regulao, evitando um ambiente de desconfiana e, conseqentemente, o fracasso
da privatizao da Telebrs.

6.5.5 A venda da Telebrs atravs de leilo

Ao contrrio da expectativa de muitos analistas, o leilo da Telebrs

foi marcado para 29 de abril de 1998, poucos dias depois da ciso da empresa em
12 holdings, e no adiado para depois das eleies presidenciais de outubro
daquele ano conforme a expexctativa. A exemplo do que ocorrera com o leilo da
telefonia celular, a venda da Telebrs tambm foi um sucesso. O evento ocorreu na
data marcada e todas as 12 empresas foram negociadas em menos de seis horas
na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. claro que o governo se preocupou em
impor restries aos grupos interessados na aquisio das empresas, assim como o
fizera no caso do celular. As 12 companhias foram para o leilo assim divididas:

Grupo 1: telefonia fixa mais a telefonia de longa distncia (Telesp, Tele NorteLeste, tele Centro-Sul e Embratel);

Grupo 2: telefonia celular nas reas mais favorecidas economicamente

(Telesp Celular, Tele Sudeste Celular, Tele Sul Celular e Telemig Celular);

Grupo 3: telefonia celular nas reas menos favorecidas economicamente

(Tele Leste Celular, Tele Nordeste Celular, Tele Norte Celular e Tele CentroOeste Celular).

Ao contrrio do que se viu no leilo da telefonia celular, o governo

liberou a participao de estrangeiros e tambm no exigiu operadores de telefonia
nos consrcios interessados na Telebrs. A grande imposio foi que um nico
investidor s poderia adquirir mais de uma empresa do Sistema se comprasse uma
em cada um dos grupos.

O resultado do leilo est apresentado na Tabela 5. importante

lembrar que o preo alcanado no leilo foi para apenas 19,26% do capital de total
das empresas. O pagamento pela compra das empresas foi feito em trs parcelas: a
primeira de 40% do valor, no ato da venda, mais duas parcelas de 30%, em 12
meses e 24 meses corrigidas pela inflao, mais juros de 12% ao ano.

O gio obtido pelo governo superou todas as expectativas do

mercado. Os mais otimistas acreditavam que o gio no ultrapassaria 40%, bem
inferiores porcentagem obtida de 64% (ltima coluna da Tabela 5).

Vale salientar que no dia do anncio do preo mnimo, o gio

embutido em relao ao preo de mercado da Telebrs era de 70% (o preo por lote
de mil aes da Telebrs era US$ 110/ao contra US$ 183/ao, pedido pelo
governo para soma das 12 empresas).

Tabela 5

Resultado do leilo da Telebrs

Linhas Populao Preo
mnimo
1998
(US$
(US$
milhes)
milhes)

Preo obtido gio

(%)
no leilo
(US$ milhes)

6.102

34.654

3.028

4.974

64,3

Andrade Gutierrez, La Fonte,

Inepar, Macal, companhias de
seguro locais
7.671

89.441

2.924

2.954

1,0

Telecom
Italia,
Opportunity,
Splice

3.704

27.189

1.677

1.780

6,2

17.477

151.194

7.629

9.708

27,2

1.637

34.564

946

3.086

226,2

798

16.633

490

1.170

138,6

Telesystem, fundos de penso

locais, Opprtunity
537

17.109

198

650

228,7

Globopar, 562

14.587

198

602

204,3

495

12.602

198

378

91,3

572

26.239

194

568

193,3

Espaa, 298

14.536

108

348

224,0

263

14.924

77

162

108,9

5.162

151.194

2.408

6.965

189,2

1.548

2.279

47,2

11.586

18.952

63,6

Empresa

Consrcio vencedor

Telesp

Telefnica de Espaa,
Portugal
Telecom.,
Iberdrola, BBV

Tele Norte-Leste

Tele Centro-Sul

RBS,

Algar,

Sub-total
Telefonia fixa
Telesp Celular

Portugal Telecom

Tele Sudeste

Telefnica
Iberdrola,
NTT, Itochu

Celular
Telemig Celular

Tele Sul Celular

Telecom
Bradesco

de

Italia,

Espaa,

Tele Centro Celular Splice

Tele Nordeste

Telecom
Bradesco

Italia,

Globopar,

Celular
Tele Leste Celular

Telefnica
Iberdrola

Tele Norte Celular

Telesystems,
fundos
penso locais, Opprtunity

Subtotal
Telefonia
Celular
Embratel
Telebrs

de

de

MCI
22.639

151.194

O gio usual sobre o preo vista, pago pela tomada de controle de

uma empresa situa-se normalmente entre 25% e 45%.

Se antes da privatizao o ambiente era de incertezas tanto pelo

sucesso quanto pelo volume de recursos que seria arrecadado , possvel dizer
que ao final do processo o governo obteve xito na privatizao da Telebrs. O
preo obtido surpreendeu at mesmo os mais pessimistas, mas o ponto negativo
ficou por conta da ausncia de um parceiro estratgico no processo de venda da
Tele Norte-Leste. Coincidncia ou no, a Tele Norte-Leste (inclui a Telerj, do Rio de
Janeiro, a Telasa, de Alagoas, e a Telern, do Rio Grande do Norte) era a parte da
Telebrs que mais carecia de modernizao. O que causou ainda maior
preocupao no governo foi o fato de os novos administradores da Tele Norte-Leste
no tinha, sequer, experincia como empresa aberta e listada em bolsa.

O governo teve de reagir s especulaes em relao capacidade

financeira do novo grupo controlador e ao tratamento a ser dado aos acionistas
minoritrios das empresas controladas da Tele Norte-Leste. Controlador absoluto do
BNDES, o governo utilizou recursos do banco para comprar uma parcela significativa
de 25% do capital votante leiloado pelo Estado na Tele Norte-Leste.

A idia era que a participao do BNDES seja vendida a um

investidor estratgico num futuro prximo.

Um dos fatores que permitiram ao governo obter sucesso na

privatizao da Telebrs foi o estabelecimento das regras do jogo, em particular
em relao ao ambiente competitivo que se seguiria privatizao.

6.5.6 O funcionamento da agncia de regulao e a competio depois da

privatizao

Aparentemente, o Brasil soube tirar proveito dos processos de

privatizao na Amrica Latina, seguindo ou adaptando as melhores aes para a
realidade nacional.

A lio aprendida com as experincias vizinhas foi a grande

vantagem de ser um dos ltimos pases da regio a iniciar o processo de
privatizao e a abertura do setor de telecomunicaes.

As diferenas entre o processo brasileiro e o de outros pases

marcante, especialmente no que diz respeito introduo da competio e s tarifas
oferecidas ao consumidor final (Novaes, A., 2000, Privatizao do Setor de
Telecomunicaes no Brasil BNDES ).

Ao estabelecer que os controladores privados no teriam exclusividade, o

governo permitiu que parte dos ganhos de produtividade beneficiasse os
consumidores. No fosse assim, os acionistas das empresas privatizadas
poderiam, simplesmente, tomar tais recursos para si.

Conhecedor dos exemplos negativos em processos de privatizao na

Amrica Latina, o governo brasileiro adotou medidas importantes antes de o
programa comear. Corrigiu os desnveis tarifrios, ao mesmo tempo em que
tornou explcitas as normas para tal tipo de cobrana no contrato de
concesso. Essas medidas garantiram credibilidade ao processo brasileiro de
privatizao das telecomunicaes, ao contrrio do que ocorrera no Peru, na
Argentina e at no Mxico, onde as tarifas foram rebalancedas aps a
privatizao, trazendo algum grau de incerteza aos compradores e protestos
dos crticos da privatizao, que argumentaram que aquele nvel tarifrio
tambm as empresas estatais teriam sido lucrativas.

O governo no esqueceu os acionistas minoritrios. Para isso, limitou a taxa

de administrao a ser paga ao operador estratgico no Brasil, a
management fee. S para citar alguns exemplos, no Peru a Telefnica fica
com 9% do fluxo de caixa (EBITDA) da Telefnica Del Peru, e na Argentina a
Telefnica de Espanha e a Telecom Italia abocanham 5% da receita lquida a
ttulo de management fee, independentemente da performance operacional
da companhia. Agindo desta maneira, o Governo atuou em benefcio do
mercado acionrio brasileiro e de acordo com os acionistas minoritrios, ainda

que com isto podendo comprometer o valor final do empreendimento que

estava sendo negociado.

Muito diferente dos valores de management fee praticados na

Argentina (5%) e no Peru (9%), no Brasil os contratos de concesso das empresas
de telecomunicaes nas mos de controladores privados estabeleceram um teto de
at 1% da receita lquida entre 1998 e 2000. A taxa, denominada no Brasil de
Remunerao de Transferncia de Tecnologia, foi reduzida para 0,5% em 2001, e
ser completamente extinta a partir de 2005.

Esta

regra

protege

acionista

minoritrio

das

empresas

privatizadas, uma vez que os operadores so obrigados a colocar a cobrana em

discusso na Assemblia de Acionistas da companhia. Os detentores de aes
preferenciais 63% do capital total das 12 empresas tm o direito de votar sobre o
tema.

Outra medida que tornou confivel o ambiente para a privatizao das

telecomunicaes no Brasil foi a instalao da agncia de regulao antes
mesmo de o processo se iniciar. Caracterizando sua independncia, a
Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) esteve desde o comeo
dentro do processo e estabeleceu claramente como se daria a venda, qual
seria o marco regulatrio e como funcionaria o mercado no momento seguinte
privatizao. Isso reduziu os riscos de desconfiana e atraiu os investidores
internacionais.

Por meio da agncia, os investidores estrangeiros interessados na

privatizao da Telebrs souberam claramente que depois da venda haveria
no Brasil um ambiente de forte competio. Ou seja, em pouco tempo, as
empresas recm-privatizadas teriam de enfrentar a concorrncia das
chamadas empresas-espelho. Entre 1998 e 2001, o pas viveria um duoplio,
mas a partir de ento no haveria mais limite do nmero de empresas de
telefonia fixa ou de longa distncia. Qualquer empresa poder competir em

qualquer Estado brasileiro. O mercado, portanto, estaria completamente

aberto competio.

Consideraes sobre o processo da privatizao da Telebrs

Ao decidir modernizar o perfil do setor de telecomunicaes no

Brasil, o Governo, de fato, realizou mudanas profundas desde o comeo da dcada
de 90, encerrando o processo, em 1998, com a bem-sucedida privatizao da
Telebrs (Novaes, A, 2000, Privatizao do Setor de Telecomunicaes no Brasil e
Telefonia Fixa no Brasil BNDES):

Outro acerto do governo foi ter se preocupado em tornar

o mercado brasileiro de telecomunicaes competitivo, dando
nfase ao aspecto tarifrio. Ainda que a margem de preo na
telefonia fixa e de longa distncia fosse pequena, o governo foi
rigoroso ao estabelecer metas para o servio universal s
companhias, com exceo das empresas-espelho. A partir de
1999, com a venda de novas concesses, o governo obteve
novo xito ao conseguir formar um ambiente competitivo com
tarifas que j eram bastante atraentes, ao contrrio do que
normalmente ocorre, ou seja, a competitividade das tarifas
comea somente depois de estabelecido o ambiente de
concorrncia.
Competio mais acirrada ainda deve se verificar na
telefonia celular. A tendncia, alis, que este setor passe a
viver em um ambiente de altssima concorrncia nos prximos
anos. Isto deve ocorrer especialmente porque em breve deve
entrar em funcionamento o servio PCS, capaz de competir
seriamente com o servio celular. O mercado, porm, s
dever estar consolidado dentro de alguns anos. Ainda assim,
segundo a Lei Geral das Telecomunicaes, qualquer
consolidao do setor dever ser aprovada pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (Cade), com sede em
Braslia. rgo responsvel pela rotina de concorrncia em
diversos setores da economia nacional, o Cade tem a misso
de garantir a competio saudvel tambm no setor de
telecomunicaes.

Afirma

Ana

Novaes

(2000,

Privatizao

do

Setor

de

Telecomunicaes no Brasil e Telefonia Fixa no Brasil BNDES, p. 176-77):

Em suma, o governo mostrou equilbrio no processo de

privatizao da Telebrs. Afinal o governo tinha dois papis
conflitantes, o de regulador e o de acionista. De um lado, era
responsvel, como poder concedente, pelo estabelecimento
de um ambiente competitivo. Por outro, tinha o interesse, como
acionista majoritrio, tentando obter o maior valor possvel na
venda de suas aes. Certamente, o governo arrecadaria mais
na privatizao se houvesse optado por dar um perodo de
monoplio aos compradores da Telebrs ou tivesse
estabelecido tarifas mais elevadas. Isso, porm, ia contra o
interesse da sociedade e dos consumidores.
O caminho escolhido foi o do equilbrio, procurando
deixar transparente o ambiente regulatrio. Os nmeros falam
por si: o governo obteve US$ 300 por lote de mil aes que
possua em comparao com o preo de mercado da Telebrs
de US$ 97 em agosto de 1998, uma diferena de 200%.
Ganharam o governo e a sociedade brasileira como um todo,
que ter um servio de telecomunicaes melhor e mais
competitivo.

7 - A CRIAO DA ANATEL

7.1 A Origem da Agncia

A Lei Geral de Telecomunicaes tambm criou a Agncia Nacional

de Telecomunicaes (Anatel), rgo responsvel pela aplicao do regulamento de
telecomunicaes. A agncia tem o status de autarquia especial.

Em termos legais, foi estabelecida a designao especial para

exprimir o grau de independncia de autarquia Anatel (formalmente um rgo
ministerial), uma vez que a agncia administrativamente independente e
financeiramente autnoma, no se subordinaria hierarquicamente a nenhum rgo
de governo (suas decises s podem ser contestadas judicialmente) e seus
dirigentes tm mandato fixo e estabilidade.

A ANATEL substituiu o Ministrio das Comunicaes nas funes de

fiscalizao

outorga

de

servios

de

comunicao

administrao

de

radiofreqncias. Apenas as polticas nacionais de telecomunicaes ficaram a

cargo do ministrio.

Alm de competncia para definir a regulamentao do setor,

cobrindo todos os aspectos, desde as licenas at os padres de interconexo, o
rgo regulador tem autoridade para fazer cumprir a lei e os regulamentos. A
nomeao dos diretores da Anatel feita pelo presidente da Repblica e os nomes
so submetidos ao Senado Federal.

Todos os servios ligados a telecomunicaes telefonia fixa e

celular, paging, trunking, comunicaes de dados e satlite ficaram submetidos
diretoria da Anatel. Tambm ficam sob responsabilidade da agncia novos servios
de telecomunicaes que foram criados aps a definio da LGT ou que viessem a
ser criados, incluindo, por exemplo, Internet, Servio Mvel Pessoal (SMP) ou celular
de terceira gerao.

Os cinco conselheiros-diretores da Anatel foram empossados em 5

de novembro de 1997 pelo presidente da Repblica, aps terem sido aprovados pelo
Senado, com mandato fixo de cinco anos, vedada a reconduo. Inicialmente, eles
tiveram perodos de mandato diferenciados (trs, quatro, cinco, seis e sete anos)
cada um, para que ocorresse a substituio de um diretor por ano.

A ANATEL conta com escritrios regionais em 11 capitais brasileiras

Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Goinia,
Salvador, Fortaleza, Belm e Manaus. Os 11 gerentes regionais tm liberdade para
adotar medidas de fiscalizao, advertncia e multa contra as empresas do setor.
Eles esto encarregados de fiscalizar os servios de radiodifuso e as operadoras
de telefonia fixa e celular.

Cada escritrio regional conta com uma sala do cidado. O objetivo

facilitar o acesso ao consumidor, que pode reclamar ou fazer sugestes utilizando
o sistema.

A agncia herdou 600 fiscais do Ministrio das Comunicaes, que

atuam nas delegacias em todos os estados, e tomou boa parte dos funcionrios e
atribuies do ministrio, que reteve sob seu poder apenas duas secretarias: de
Servios de Radiodifuso e de Servios Postais, alm das subsecretarias de
Planejamento, Oramento e Administrao. Apesar disso, ainda existem crticas
atuao de fiscalizao da agncia (Padilha, 2001).

7.1.1 As Atribuies da Anatel

As atividades de regulamentao da agncia so bastante amplas

(em sua maior parte herdadas do Ministrio das Comunicaes), incluindo-se as
seguintes responsabilidades:

estabelecer a estrutura tarifria de cada modalidade de servio prestado em

regime pblico;

elaborar/alterar as normas para prestao de servios;

exercer o poder concedente e aplicar e gerenciar os contratos de concesso

do regime pblico;

propor a instituio ou eliminao da prestao de modalidade de servio no

regime pblico;

propor o plano geral de outorgas (diviso do pas em reas, nmero de

prestadoras em cada rea, prazos de vigncia e parta admisso de novas
prestadoras);

propor o plano geral de metas para universalizao dos servios de

telecomunicaes;

administrar o espectro de radiofreqncia e o uso de rbitas;

compor administrativamente conflitos de interesses entre prestadoras de

servio de telecomunicaes;

atuar na defesa e proteo dos direitos dos usurios;

atuar no controle, preveno e represso das infraes de ordem econmica,

no mbito das telecomunicaes, ressalvadas as competncias legais do
Cade (Conselho de Administrao de Defesa Econmica);

estabelecer restries, limites ou condies a grupos empresariais para

obteno e transferncia de concesses, permisses e autorizaes, de
forma a garantir a competio e impedir a concentrao econmica no
mercado;

implementar, na sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de

Telecomunicaes;

representar o pas nos rgos internacionais de telecomunicaes;

expedir ou reconhecer a certificao de produtos, observando os padres e

normas editados pela agncia.

Cabe ressaltar que o Poder Executivo (em ltima instncia a

Presidncia da Repblica) ainda reteve importantes atribuies regulatrias, tais
como:

nomear os cincos membros integrantes do Conselho Diretor;

aprovar o Plano Geral de Outorgas;

aprovar o Plano Geral de Metas para Universalizao;

instituir as modalidades de prestao de servios no regime pblico;

estabelecer os limites participao estrangeira no capital dos operadores de

telecomunicaes;

autorizar a proposta oramentria da Anatel;

autorizar empresa brasileira a participar em consrcios intergovernamentais.

7.1.2 Composio dos Conselhos

O rgo mximo da Anatel o Conselho Diretor, encarregado de

executar as atribuies do organismo. Existe ainda um Conselho Consultivo
concebido como rgo de participao institucionalizada da sociedade , ao qual
cabe opinar sobre decises e atos do Conselho Diretor, e uma Ouvidoria, que,
atuando com independncia, deve efetuar apreciaes crticas sobre a atuao da
agncia, encaminhando-as ao Conselho Diretor, ao Conselho Consultivo, ao

Ministrio das Comunicaes, a outros rgos do Poder Executivo e ao Congresso

Nacional.

O Conselho Consultivo formado por 12 membros, sendo dois

indicados pelo Senado Federal, dois pela Cmara dos Deputados, dois pelo Poder
Executivo, dois pelas entidades de classe das prestadoras de servios de
telecomunicaes, dois pelas entidades representativas dos usurios e dois pelas
entidades representativas da sociedade.

7.1.3 Quadro Funcional

Seu quadro funcional abrange funcionrios do Ministrio das

Comunicaes e os requisitados da Telebrs ou de outros rgos pblicos. Sua
sede um conjunto com duas torres foi comprada da Telebrs no Setor de
Autarquias Sul, em Braslia.

O pleno cumprimento das tarefas atribudas Anatel depende

tambm do complemento de seu quadro de funcionrios. Em maro de 200, a
agncia contava com 1,1 mil funcionrios, dos quais 420 vieram da antiga Telebrs,
270 do Ministrio das Comunicaes, 320 eram temporrios e o restante veio de
outros rgos pblicos. Outros 500 tcnicos ingressaram na agncia por meio de
concurso pblico, em 2001.

7.1.4 A Atuao da ANATEL

Durante a maior parte de seus primeiros meses de existncia, a

Anatel dedicou-se tarefa de estabelecer o arcabouo legal do novo modelo das
telecomunicaes brasileiras, implantado com a privatizao da Telebrs (Padilha,
2002).

A partir do leilo, a rotina do rgo regulador passou a ater-se

fiscalizao do cumprimento de metas e garantia da concorrncia no setor.

No entanto, uma das principais objees atuao da agncia

refere-se incapacidade de fiscalizar o setor com eficincia.

O que se afirma que a sociedade ainda no contaria com

instrumentos para verificar se as concessionrias de telefonia pblica estariam, de
fato, cumprindo os compromissos assumidos.

Um relatrio elaborado pelo ouvidor-geral da Anatel referente ao

perodo de agosto de 1999 a maro de 2000 e divulgado em maio de 2000
reconheceu que a agncia tinha uma fiscalizao inadequada, mas que isso decorria
do contingenciamento de recursos que era aplicado pela Secretaria do Tesouro
Nacional.

O ouvidor ressaltou que a agncia, ao ser formada por pessoal

originrio principalmente da Telebrs, herdou uma filosofia mais caracterstica de
uma empresa de engenharia, quando o enfoque maior deveria ser para o papel de
uma agncia reguladora.

E que o prprio papel da ANATEL ainda no estava suficientemente

claro para os consumidores.

Em Janeiro de 2000, o Instituto Brasileiro de Defesa de Consumidor

(Idec) divulgou uma pesquisa, efetuada em convnio com o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), que indicava que a qualidade dos servios das empresas
de telefonia e de energia eltrica no tinha melhorado ou estava pior do que antes
das privatizaes.

8 - OS MODELOS INTERNACIONAIS

8.1 Panorama Internacional do Setor de Telecomunicaes

8.1.1 Introduo

possvel se afirmar que h muito tempo o servio de telefonia fixa

no problema para as populaes dos pases desenvolvidos. A prpria
desregulamentao e a privatizao do setor tambm tm avanado bastante,
reduzindo as barreiras entrada de novas operadoras, acirrando a concorrncia e
forando a queda de preos e tarifas. O desenvolvimento tecnolgico, lastreado nos
avanos da microeletrnica, tem permitido cada vez mais a introduo de novos
tipos de equipamentos, aumentando a oferta de novos servios.

A realidade dos pases menos desenvolvidos, porm, bem

diferente e apresenta carncias flagrantes em servios bsicos, embora boa parte
deles tambm tem oferecido perspectivas de rpida melhoria.

Merece destaque nesses pases as privatizaes dos velhos e

obsoletos monoplios, a entrada de investidores internacionais com grande soma de
recursos, o acirramento da concorrncia e a conseqente queda de preos e tarifas,
acompanhada da melhoria geral da qualidade dos servios.

Em 1999, havia 905 milhes de linhas de telefonia fixa em servio no

mundo, 74% mais que em 1990. Ao longo da dcada, o nmero de terminais fixos
em servios cresceu 6,35% ao ano, em mdia. O nmero de linhas chegaria a 970
milhes

em

2000,

1,1

bilho

em

2001.

(Unio

Internacional

Telecomunicaes UIT 2000, World Telecommunication Development Report).

de

Desse total, 34,4% encontravam-se instalados na Europa, 32,1% na

sia e 30,1% nas Amricas. frica e Oceania contavam com 2 e 1,4% do total de
telefones fixos do mundo, respectivamente. Entre 1998 e 1999, a instalao de
telefones fixos cresceu mais rapidamente na sia, cuja participao no total mundial
ganhou 1,4% s expensas de Amricas e Europa. De fato, o nmero de telefones na
sia aumentou 9,4% em 1999 quase o dobro da mdia mundial , contra apenas
2,8% nas Amricas e 2,4% na Europa.

Certamente, a menor difuso da telefonia fixa entre a maior parte

dos pases asiticos determinou o ritmo de expanso. Em 1999, a densidade
telefnica na sia era de apenas 8 linhas por 100 habitantes, contra 38,1 na Europa
e 32,8 nas Amricas. Em situao dramtica encontra-se a frica, com apenas 2,3
linhas por 100 habitantes.

A regio que liderou o crescimento da oferta de servios de telefonia

bsica na Amrica Latina foi o Mercosul. Entre 1995 e 1999, o nmero de telefones
fixos pulou de 19,6 milhes para 33,5 milhes um aumento mdio anual de 14,4%,
contra 13,1% registrado na Amrica do Sul e 4,7% nas Amricas. Em 1999, a
densidade de telefonia fixa nos pases do Cone Sul chegou a 15,7 linhas por 100
habitantes, acima do registrado na mesma poca na Amrica do Sul (14,4), mas
metade da do continente americano (32,7).

Tabela 2 - Telefonia fixa no mundo por continente

Pas

Amricas

Total (mil linhas em servio)

1999
1998

Variao
(em %)

Densidade(linhas por 100 habitantes)

1999
1998

266.464,5

259.169,6

2,8

32,8

32,2

frica

17.698,3

16.840,5

5,1

2,3

2,2

sia

284.091,1

259.764,3

9,4

8,0

7,3

Europa

304.671,6

297.407,6

2,4

38,1

37,3

Oceania
Mundo

12.076,8
885.002,3

12.054,2
845.236,2

0,2
4,7

41,1
14,9

41,3
14,3

Fonte: Unio Internacional de Telecomunicaes

Outro

ndice

para

mensurar

volume

de

servios

em

telecomunicaes que tem crescido consideravelmente nos ltimos anos o trfego

internacional. Em 1999, foram registrados 100 bilhes de minutos o triplo dos
nmeros de 1990. O crescimento mdio anual do perodo foi de 13,1%. A previso
da Unio Internacional de Telecomunicaes que entre 1999 e 2001 o trfego
cresa 30%.

A receita mundial outro indicativo de desenvolvimento das

telecomunicaes. Em 1999, a receita do setor atingiu US$ 1 trilho, 8% mais que
no ano anterior, e o dobro do registrado em 1990. Ao longo da dcada, a receita
apresentou o expressivo crescimento mdio anual de 8,8%.

A acelerao desse aumento foi verificada especialmente a partir de

1995. Naquele ano, o setor obteve receita de US$ 797 bilhes, 15,3% mais que no
ano anterior (a maior taxa de crescimento anual da dcada). Entre 1994 e 1999, a
receita mundial de telecomunicaes cresceu taxa mdia anual de 9,4%, contra
8% entre 1990 a 1994.

A expectativa da Unio Internacional de Telecomunicaes era que

a receita subisse para US$ 1,2 trilho em 2000 e US$ 1,3 trilho em 2001.

As receitas com servios tradicionalmente representam cerca de trs

quartos da receita total de telecomunicaes, ficando o restante para a indstria de
equipamentos para o setor. Todavia, ao longo da dcada de 90 a participao da
indstria de equipamentos cresceu s expensas dos servios.

Em 1990, os servios de telecomunicaes tinham registrado receita

de US$ 396 bilhes, 78% do total do setor. Em 1999, os servios arrecadaram US$
792 bilhes, 72,4% do total. No mesmo perodo, os ingressos da indstria pulavam
de US$ 112 bilhes para US$ 290 bilhes, elevando sua participao na receita total
de 22 para 27,6%.

Quanto aos usurios da Internet, o nmero cresceu mais

intensamente que em qualquer outro servio do universo da Tecnologia da
Informao (TI). Em 1999, havia 257 milhes de usurios em todo o mundo, dez
vezes mais que em 1990. Ao longo da dcada, o nmero de usurios cresceu 66,6%
ao ano, em mdia. O grande impulso comeou a partir de 1994. A expectativa da
Unio Internacional de Telecomunicaes era que o nmero de usurios chegasse a
385 milhes em 2000 e 600 milhes em 2001.

8.1.2 Abertura dos mercados

setor

de

telecomunicaes

sempre

foi

extremamente

regulamentado em todo o mundo. Os Estados Unidos apresentavam um monoplio

privado e, no resto do planeta, as empresas de telecomunicaes eram de
propriedade do Estado. (Unio Internacional de Telecomunicaes UIT 2000,
World Telecommunication Development Report).

A partir das experincias inglesa e norte-americana dos anos 80,

(em 1986 a Gr-Bretanha privatiza parte da British Telecon e em 84 a AT&T Norte
Americana perde o monoplio das ligaes de longa distncia) mas, sobretudo a
partir dos anos 90, o setor de telecomunicaes comeou a ser varrido, em todos os
continentes, pela abertura dos mercados, quebra de monoplios e privatizao das
velhas operadoras estatais.

Foi superado o conceito de que o setor de telecomunicaes deveria

ser um monoplio natural do Estado, tudo na busca da retomada dos investimentos,
atrao de investidores internacionais, aumento da concorrncia nos mercados
internos, queda de preos, melhoria na qualidade dos servios e crescimento na
oferta de servios e meios de telecomunicaes.

Na verdade, o processo de abertura do setor continua, tanto em

pases desenvolvidos quanto em subdesenvolvidos, inclusive no Brasil. No Japo,
atualmente as telecomunicaes continuam sendo um monoplio controlado pelo
Estado, o mesmo ocorrendo em alguns pases europeus, mas, mesmo nesses
casos, j houve a deciso de abrir paulatinamente os mercados de modo a criar
algum modo de competio.

Os primeiros mercados a serem franqueados para os novos

investidores so o de comunicaes mveis e o de servios de valor agregado
(inclusive Internet). No segmento de telefonia fixa (nacional e internacional), o fim
dos monoplios tem sido mais paulatino.

De fato, na Europa, por exemplo, com exceo da Inglaterra (onde

houve venda da totalidade das aes da British Telecom), a privatizao principiou
com a liberao dos mercados competio, passando-se abertura do capital das
operadoras estatais em bolsa, mas conservando-se, de variadas formas, algum
controle do Estado. Como conseqncia, manteve-se o amplo domnio do mercado
pelas empresas anteriormente monopolistas.

Na Amrica Latina, a maioria dos processos de privatizao

envolveu a compra das estatais locais por grandes operadoras (europias,
principalmente), tanto de forma isolada como em consrcios, incluindo tambm a
garantia de mercado consumidor por determinado tempo (prazo para introduo de
competio) e a definio de investimentos mnimos a serem realizados.

O mesmo ocorreu, em parte, nos Estados Unidos, onde as

telecomunicaes j eram privadas, sob a forma de monoplio da AT&T. O
monoplio foi quebrado em 1984 com a ciso da AT&T em uma operadora de longa
distncia (nova AT&T) e em operadoras de telefonia fixa estatais (as baby-bells). A
competio, na telefonia celular, foi introduzida em 1983 e, na telefonia fixa, em
1996, com a regulamentao promovida pela Telecom Act. Todavia, a competio
na telefonia local ainda no se consolidou completamente.

Segundo dados da Unio Internacional de Telecomunicaes, em

1981, 70% dos pases das Amricas tinham companhias privatizadas no setor de
telecomunicaes, ante 28% na frica, 33% nos pases rabes, 46% na regio siaPacfico e 55% na Europa. H competio nos servios bsicos de telefonia em 36%
dos pases do continente americano.

Na Europa, 39% dos mercados so competitivos; na sia, 23%; nos

pases rabes, 15%; e, na frica, 14%.

8,1.3 Regulamentao

A abertura do setor de telecomunicaes tambm desencadeou um

debate, travado atualmente em todo o mundo, a respeito da necessidade de alguma
regulamentao das telecomunicaes, em que grau e de que tipo. De um lado,
argumenta-se que o excesso de regulamentao que sobreviveu onda de abertura
interrompe a competio dos mercados e acaba protegendo, de alguma forma, os
ex-monoplios. De outro lado, os partidrios de regulamentao argumentam que
um mnimo de regras garante a competio, ameaada pelo controle das empresas
incumbentes sobre o acesso aos usurios finais.

Alm disso, a abertura do setor de telecomunicaes tem sido

conduzida por agncias regulatrias com independncia e autonomia relativa frente
ao poder pblico, que tem pautado pela substituio da antiga estrutura de
monoplio natural por outra competitiva, reduo das barreiras ao acesso ao
mercado de telefonia local e benefcio ao usurio final, em qualidade e preos
(Unio Internacional de Telecomunicaes UIT 2000, World Telecommunication
Development Report).

agncia

regulatria

norte-americana,

FCC

(Federal

Communications Commission), tornou-se um modelo, ou pelo menos uma referncia

para as novas agncias criadas desde os anos 80, sobretudo no que se refere
autonomia relativa frente ao governo local. Apesar disso, na Europa Continental
acabou prevalecendo um modelo de rgos ministeriais, menos autnomo
formalmente.

Os rgos de regulamentao na Amrica Latina em geral tambm

foram constitudos na forma de autarquias ministeriais, bastante dependentes do
Poder Executivo, embora menos bem capacitados que os europeus, devido ao fato
de que as restries oramentrias a seu funcionamento so bem menores em
relao s existentes na Amrica Latina. Nesse caso de dependncia ministerial
podem ser includas como exemplo as agncias reguladoras no Chile (Subtel
Subsecretaria de Telecomunicaes), Peru (Osiptel Organismo Supervisor de la
Inversin Privada em Telecomunicaciones) e Venezuela (Conatel Comisin
Nacional de Telecomunicaciones).

De todo modo, interessante observar que o nmero de agncias

regulatrias autnomas no setor de telecomunicaes no mundo tem crescido
bastante nos ltimos anos, atingindo 84 em 1999, contra apenas 12 em 1990. A
criao dessas agncias acentuou-se a partir de meados dos anos 90, como se v
no grfico abaixo:

8.2. O setor de telecomunicaes na Amrica do Norte

Apresentamos a seguir alguns indicadores de telecomunicaes

referentes Amrica do Norte, considerando pases desta regio exclusivamente
Canad e Estados Unidos. Para efeito de comparao, apenas estes dois pases
so analisados na regio (o Mxico foi includo na Amrica Latina). Tambm nas
telecomunicaes os dois paises contrastam fortemente com seus vizinhos menos
desenvolvidos das Amricas e apontam-lhes possveis tendncias

8.2.1 Telefonia Fixa

praticamente impossvel falar em telecomunicaes sem citar os

Estados Unidos como exemplo de desenvolvimento do setor e atendimento s
necessidades da populao. Em 1999 o pas tinha 179,8 milhes de linhas fixas em
servio enquanto que o Canad somava 19,2 milhes de linhas. Entre 1995 e 1999,
houve nos Estados Unidos um crescimento mdio anual de 4%, aproximadamente o
mesmo ndice de aumento registrado nas Amricas. No Canad, por sua vez, este
crescimento foi de 2,6% por ano, em mdia.

Os 179,8 milhes de linhas em servio representam dois teros de

todas as linhas em operao no conjunto das trs Amricas. Apesar de nmeros
bem mais modestos, as telecomunicaes canadenses tambm apresentam grande
ndice de distribuio dos servios de telefonia fixa. A exemplo dos Estados Unidos,
o Canad mantm uma taxa de mais de 60 linhas por 100 habitantes mais que o
dobro dos registros nas trs Amricas. Em resumo, estes nmeros significam que
praticamente todos os lares das duas naes tm telefone fixo.

Tabela Telefonia Fixa na Amrica do Norte

Telefonia fixa na Amrica do Norte*

Linhas
Total

Cresc. Mdio

(mil linhas em
Pas

servio)

Densidade

Cresc. Mdio

por

anual (em %)

100 lares

(linhas por 100

nual (em %)

habitantes)

1995

1999

1995-99

1995

1999

1995-99

1998

Bermudas 46,4

53,7

5,0

3,65

83,95

4,5

> 100

2,6

0,51

63,5

1,6

> 100

4,0

0,47

66,1

2,9

> 100

2,9

0,71

65,84

2,0

112,9

4,7

8,85

32,74

3,2

74,9

19.20
Canad

17.763

Estados

159.735,

179.8

Unidos

22,1

Amrica

177.544,

199.0

do Norte

81,9

265.9
Amricas

221.450

23,4

Fonte: Unio Internacional de Telecomunicaes

* Neste trabalho, os dados do Mxico foram
includos na Amrica Latina.

8.2.2 Telefonia Pblica

No ano de 1999, os Estados Unidos registravam 1,7 milho de

terminais pblicos, o que representa mais da metade dos telefones desta categoria
nas Amricas e 10 vezes mais que o Canad. O restante das Amricas, porm,
perde de longe para Estados Unidos e Canad quanto ao nmero de linhas por mil
habitantes. Nos dois pases da Amrica do Norte existem 60% mais de linhas que as
Amricas.

No caso especfico da telefonia pblica, um dado interessante.

Apesar de nmeros muito mais eloqentes, Estados Unidos e Canad mantinham
em telefones pblicos, em 1999, apenas 0,97% do total de linhas fixas, ao contrrio
do restante das Amricas, onde este percentual atingia 1,22.

8.2.3 Tarifas de telefonia fixa

Tabela 5 - Telefones pblicos na Amrica do Norte - 1998*

Pas
Bermudas
Canad
Estados Unidos
Amrica do Norte
Amricas

Total
(mil linhas em servio)
0,84
178
1.745,06
1.923,90
3.113,18

Densidade
(linhas por mil habitantes)
13,3
5,94
6,41
6,37
3,91

Como % das
linhas fixas
1,81
0,97
0,97
0,97
1,22

Fonte: Unio Internacional de Telecomunicaes

* Neste trabalho, os dados do Mxico foram includos na Amrica Latina.

Ao mesmo tempo em que apresenta os maiores indicadores de

universalizao em telefonia fixa, tambm o custo do produto para o consumidor o
mais baixo verificada no conjunto das Amricas. Nos Estados Unidos e Canad
observa-se entre ambos os pases diferenas nos valores das tarifas, mas nas duas
naes os preos so bem mais competitivos que os preos cobrados nos outros
pases Americanos.

Por exemplo: em 1999, a taxa de instalao de linhas residenciais

era de US$ 44 nos Estados Unidos e US$ 42 no Canad menos da metade da
mdia dos valores estabelecidos nas demais Naes.

Relao semelhante se dava na instalao de linhas comerciais, que

ficavam em US$ 70 e US$ 58, respectivamente, contra uma mdia de US$ 145 do
conjunto das Amricas.

Se as taxas de instalao eram bem mais atraentes nos pases da

Amricas do Norte, o mesmo no se pode dizer da assinatura mensal do servio de
telefonia fixa. Nos Estados Unidos, tanto a assinatura residencial quanto a comercial
eram de US$ 19,9 e US$ 41,3, respectivamente. Estes valores significam mais que
100% da mdia cobrada no continente. Os preos das assinaturas no Canad eram
mais baratos que nos Estados Unidos, mas ainda assim muito mais altos que nos
outros pases das Amricas.

Tabela6- TarifasdetelefoniafixanaAmricadoNorte- 1998*

Taxadeinstalao(emUS$)

Assinaturamensal

Pas
Residencial
Comercial
Residencial
Bermudas
60
60
14
Canad
42
58
13,2
Estados Unidos
44
70
19,9
AmricadoNorte
49
63
15,7
Amricas
107
145
8,3
Fonte: UnioInternacional deTelecomunicaes
* Nestetrabalho, os dados doMxicoforamincludos naAmricaLatina.

Comercial
20,0
37,7
41,3
33,0
16,4

ChamadaLocal
(emUS$)
nd
0,09
0,12
0,1
0,07

8.2.4 Investimentos em telecomunicaes

Em matria de investimentos no setor, os Estados Unidos mantm

larga vantagem sobre os demais pases das Amricas. S em 1998, o pas investiu
US$ 24 bilhes. Juntas, todas as outras naes do continente americano no
conseguiram investir nem a metade deste montante naquele mesmo ano.

Interessante observar que em comparao com o Canad, os

Estados Unidos registraram uma aplicao de recursos inferior por linha fixa. Ou
seja, enquanto os canadenses gastaram US$ 172 por linha, os norte-americanos
investiram US$ 135 por linha, conforme demonstrado na Tabela 11.

8.2.5 A experincia dos Estados Unidos

A histria das telecomunicaes se confunde com a prpria trajetria

de desenvolvimento industrial dos Estados Unidos no sculo XX. A exemplo do que
ocorreu no mundo inteiro, anos depois da inveno Graham Bell, tambm nos
Estados Unidos estabeleceu-se um mercado de monoplio no setor.

Mas ao contrrio do resto do mundo, que durante dcadas manteve

os servios sob o controle pblico, nos Estados Unidos a telefonia ficou sob o
controle de um nico grupo privado, a AT&T, empresa que nasceu praticamente
junto com os primeiros modelos de Graham Bell. O monoplio da AT&T s comeou
a ser rompido em 1984.

Para que isso ocorresse, o governo norte-americano estabeleceu

que a AT&T operaria somente os servios de longa distncia. Toda a estrutura da
AT&T em suas 22 subsidirias locais passaram a operar atravs de sete regionais,
as Bell Operating Companies, apelidadas de Baby Bells.

A iniciativa regulatria do governo dos Estados Unidos de fato

estabeleceu a quebra do monoplio da AT&T. Ao mesmo tempo, acabou criando
outro, j que as Baby Bell passaram a dominar amplamente os servios de telefonia
local.

H at pouco tempo, as Baby Bells inclusive aumentavam e

reduziam os preos das tarifas da maneira como bem quisessem, tamanho era o
poder frente aos rgos de regulao local, e atuando, em vrios casos, de maneira
totalmente anti-competitiva.

O mesmo no ocorre nos servios de longa distncia. A

concorrncia nesta rea de atuao existe desde os anos 70, quando a MCI entrou
em operao e passou a fazer frente AT&T. Alm dessas duas grandes empresas,
h outras operadoras menores no mercado dos Estados Unidos. A AT&T, porm,
segue mantendo a hegemonia naquele pas. Mais recentemente, em 1983, foi criado
o servio celular nos Estados Unidos, que praticamente desde seu advento passou a
funcionar em regime de competio. Por isso existe grande expectativa com relao
ao Telecommunications Act, implantado em 1996.

Com o novo instrumento legal, os Estados Unidos j conseguiram

ampliar a desregulamentao e deram enorme impulso concorrncia. Espera-se,
agora, que se criem condies para que a telefonia local norte-americana tambm
passe a viver em situao de concorrncia.

Existe
Telecomunicaes

forte

rigor

no

Norte-Americano

por

acompanhamento
parte

do

Federal

do

setor

de

Communications

Comission (FCC), o primeiro rgo regulatrio do mundo, originado praticamente

junto com as primeiras linhas de telefonia fixa nos Estados Unidos. A FCC uma
referncia para rgos semelhantes de outros pases, especialmente pela sua
independncia em relao ao governo.

A FCC, de uma maneira geral, atua como um juiz, intermediando

eventuais distores entre as partes. Por isso, a primeira medida adotada pela FCC
em caso de discrdias a fixao de um ponto intermedirio de flexibilizao para
buscar um acordo entre as companhias as atuais e as novas interessadas em
participar de um determinado mercado. Mas se no houver acordo, a FCC passa a
cuidar individualmente de cada caso, segundo a estrutura da legislao vigente.

A busca por um mercado competitivo nas telecomunicaes dos

Estados Unidos tambm um objetivo da FCC, que prope a extino dos
monoplios nas companhias regionais. S assim o mercado se abrir para empresas
de TV a cabo e de telefonia local.

A FCC busca, atravs de um mercado amplamente concorrencial,

tarifas tambm menores e estmulos para a criao de mais e melhores produtos
nos prximos anos.

Segundo a nova legislao, as empresas locais devero

oferecer acesso a suas redes, a preos reais, a outras companhias telefnicas que
queiram ingressar no mercado local dos servios telefnicos. Neste particular, as
companhias que j atuam no mercado norte-americano demandam contra as novas
tarifas de interconexo, alegando estarem abaixo de seus custos.

Com a criao da Lei das Telecomunicaes, a tarefa de acabar

com os monoplios foi facilitada. A nova legislao estabeleceu como meta bsica
tornar o mercado norte-americano de telecomunicaes livre para a competio,
permitindo, inclusive, que pequenas operadoras possam trabalhar com a telefonia
local e de longa distncia.

Decorrido pouco tempo desde sua promulgao, a Lei das

Telecomunicaes, em verdade, quase no alterou ainda o cenrio das
telecomunicaes nos Estados Unidos. A grande mudana no mercado vem
ocorrendo na rea das Baby Bells, que comeam uma onda de fuses com o
objetivo de ocupar espaos da AT&T (Padilha, ML., 2001, A Telefonia Fixa em
Perspectiva, volume 4).

As Baby Bells, alis, seguem mantendo sua situao de quase

monoplio, mesmo depois da Lei das Telecomunicaes entrar em vigor.Tanto que
as operadoras que ingressaram no mercado local, as Competitive Local Exchange
Companies (Clecs) ainda no conseguiram quebrar a hegemonia as Baby Bells, e
em 2000 detinham to somente cerca de 2,5% do total das linhas em servio.

Ainda no est claro que o WLL, sistema de telecomunicaes por

rdio, que dispensa o uso de redes, v contribuir para ampliar significativamente a
concorrncia no mercado local. Outra possibilidade so as pequenas operadoras
regionais, que, mesmo com reduzida participao no mercado, vem crescendo em
nmero. Por outro lado, tambm as operadoras de longa distncia vm procurando
ocupar um lugar neste mercado.

A abertura do mercado e a atuao do rgo regulador

Ainda que o mercado norte-americano das telecomunicaes esteja

longe do ambiente de competio desejado, o nvel de concorrncia tem melhorado
bastante nos ltimos anos. Houve um grande aumento na disputa de novos produtos
e uma batalha de preos entre as operadoras, em especial entre as de longa
distncia. S para citar um exemplo, em 1999 a AT&T cobrava, em qualquer horrio,
7 centavos de dlar por um minuto de ligao. A MCI e a Sprint, 5 centavos nas
ligaes noturnas ou nos fins de semana.

Resultado: estima-se que, juntas, as trs operadoras tenham atrado

mais de 1 milho de novos clientes com essas promoes.

Num ambiente de concorrncia, a busca por novos usurios

pessoas ou empresas passou a mobilizar as

companhias telefnicas,

especialmente aqueles clientes que gastam mais de US$ 200 por ms em chamadas
de longa distncia. A ttica adotada pela maioria das empresas vai alm do
estabelecimento de preos baixos por ligaes. A guerra, agora, a disputa por
clientes via telefone. Por meio do servio de telemarketing, as empresas chegam
diretamente ao usurio para oferecer produtos, descontos e promoes variadas. A
AT&T e MCI World Com, por exemplo, tm promoes que incluem at milhagens
em companhias areas ou prmios, em cheque, de US$ 50 e US$ 100. As
ferramentas utilizadas para captar novos clientes foram to eficientes que nos dois
primeiros anos a partir da entrada da lei em vigor cerca de 50 milhes de pessoas
trocaram os servios de DDD e DDI, buscando menores preos (Padilha, ML., 2001,
A Telefonia Fixa em Perspectiva-G M , volume 5).

Se por um lado os consumidores comemoram a guerra de preos,

de outro a queda acentuada dos valores dos servios comea a preocupar as
companhias. De acordo com o especialista Dan Cohen, analista da corretora
Hedging-Grfiffo,

desde

1984,

quando

mercado

norte-americano

telecomunicaes comeou a se abrir, at 1999, os preos despencaram 80%.

de

Para a AT&T, os baixos preos cobrados dos usurios pode

comprometer o desempenho da companhia. Ainda assim, a empresa espera
compensar a receita com outros servios, especialmente com a transmisso de
dados, a terceirizao e os servios de telefonia sem fio.

Se no mercado de longa distncia a concorrncia caminha sem

obstculos determinando preos baixos para o consumidor final, a telefonia local tem
encontrado mais obstculos para estabelecer um mercado concorrencial. Em funo
disto o rgo regulador norte-americano tem interferido sistematicamente buscando
o barateamento das tarifas locais. Em 2000, a FCC fechou um acordo com as
companhias telefnicas para uma ampla reorganizao nas tarifas.

A FCC espera que as redues cheguem a at 50% para milhes de

usurios que assinam o servio bsico e no fazem nenhuma ligao interurbana,
ou utilizam poucas vezes este servio.

Quanto ao rgo regulatrio, desde o incio dos anos 60 as

transformaes no setor de telecomunicaes dos Estados Unidos vm se
caracterizando por um acentuado gradualismo (Pires, JCL., 1999, Polticas
Regulatrias no setor de Telecomunicaes, BNDES).

A edio em 1996 do Telecommunications Act, no entanto,

representou uma ruptura na poltica regulatria do setor na medida em que a
interveno passa a ter um carter global, em contraposio ao modelo anterior que
estabelecia um enfoque por segmentos e impunha critrios rigorosos para a entrada
de novos partcipes, polticas de preos e fuses.

O novo instrumento regulatrio tambm estimula a convergncia

tecnolgica e a abertura de todos os segmentos de telecomunicaes, em especial o
de telefonia local, que tem tido mais dificuldades para estabelecer uma ampla
concorrncia em funo de ainda guardar algumas caractersticas de mercado
funcionando como monoplio natural.

A grande vantagem comparativa do processo regulatrio norteamericano em relao a todos os demais de que ele resultado de um longo
aprendizado de tentativas de introduzira competio no setor desenvolvido ao longo
dos ltimos 40 anos. A transformao do monoplio absoluto da AT&T dos anos 50
para um dos mercados mais liberais do mundo nos dias de hoje resultado de
presses das diversas partes envolvidas sobre os processos legislativos, judicirios,
dos processos anti-trustes e das decises federais e estaduais.

A atual estrutura resultado de um longo processo de pequenos

passos e ajustes, no necessariamente relacionados entre si, em prol de um sistema
de telecomunicaes competitivo (Cimatoribus e Di Tomasco, 1998, apud Pires,
1999).

8.3 O Setor de Telecomunicaes na Europa

8.3.1 Telefonia fixa

No ano de 1999 a Europa contava com mais de um tero de todas

as linhas em operao no mundo 304,7 milhes de linhas telefnicas. Em relao
a 1998, o crescimento da base fixa foi de 2,4%, menos do que a evoluo da mdia
do mundo no perodo, de 4,7%. A evoluo menor deve-se, em boa medida,
penetrao j avanada em boa parte dos pases da regio. A mdia europia, em
1999, era de 38,1 linhas por 100 habitantes, quase o dobro da mdia mundial.

De fato, a maior parte dos pases mais desenvolvidos da Europa

possui mais de 50 linhas por 100 habitantes, destacando-se os casos dos pases
nrdicos, como Noruega (71,2 linhas por 100 habitantes), Dinamarca (68,3), Sucia
(66,5) e Finlndia (55,3), alm da Sua (66,5), Holanda (60,6), Alemanha (58,8) e
Frana (57,9). Isso explicaria a pequena variao da base fixa nesses pases, exceto
na Finlndia, cuja base cresceu 7,8% entre 1998 e 1999. Observe em detalhes na
Tabela abaixo:

Ta be la 3 - Te le fonia fix a na Eur opa

Popula o
Tota l
(e m m ilhe s )

Pa s

1999
u s tria

8 ,1 8

1998

Produto Na c iona l Bruto

Pe r c a pita
Tota l
(e m US$ bilhe s )
(e m US$ )

De ns ida de
(por k m )
1999

1998

1998

1997

1998

L
Tot
(e m
1997

1999

8 ,1 4

98

97

2 1 0 ,9

2 0 6 ,0

2 5 .9 1 1

2 5 .5 2 7

3 .8 6 2 ,6

B lg ica

1 0 ,1 5

1 0 ,1 4

332

332

2 5 0 ,4

2 4 3 ,5

2 4 .6 8 8

2 3 .9 0 4

5 .1 0 0

D in a m a rca

5 ,3 1

5 ,3 0

123

123

1 7 3 ,7

1 6 9 ,3

3 2 .7 7 5

3 2 .0 8 5

3 .6 3 8 ,1

Fin l n d ia

5 ,1 7

5 ,1 6

14

14

1 2 8 ,5

1 2 2 ,4

2 4 .9 0 4

2 3 .7 8 5

2 .8 5 0 ,3

Fra n a

5 8 ,8 9

5 9 ,6 8

108

110

1 .4 5 1 ,7

1 .3 9 4 ,1

2 4 .3 2 4

2 3 .6 1 8

3 4 .1 0 0

Ale m a n h a

8 2 ,1 6

8 2 ,0 4

230

230

2 .1 5 0 ,5 0

2 .1 0 2 ,8

2 6 .2 1 4

2 5 .6 2 5

4 8 .3 0 0

Gr cia

1 0 ,6 3

1 0 ,6 0

81

80

1 2 1 ,5

1 2 0 ,9

1 1 .4 6 3

1 1 .4 9 3

5 .6 1 0 ,9

It lia

5 7 ,3 4

5 7 ,3 6

190

180

1 .1 4 5 ,4 *

1 .1 4 5 ,4 *

1 9 .9 6 6

1 9 .9 6 6

2 6 .5 0 6 ,3

H o la n d a

1 5 ,8 4

1 5 ,7 4

383

383

3 6 0 ,5 *

3 6 0 ,5

2 3 .0 4 6 *

2 3 .0 4 6

9 .6 1 0

N o ru e g a

4 ,4 5

4 ,4 5

14

14

1 4 5 ,9

1 5 3 ,4

3 2 .8 1 4

3 4 .8 2 3

3 .1 6 5

Po rtu g a l

9 ,9 8

9 ,9 6

108

108

1 0 6 ,9

1 0 1 ,9

1 0 .7 3 2

1 0 .2 4 3

4 .2 2 9 ,8

R s s ia

1 4 7 ,2

1 4 7 ,3

2 7 6 ,6

4 4 5 ,8

1 .8 7 8

3 .0 2 4

3 0 .9 4 9

Es p a n h a

3 9 ,4 2

3 9 ,3 7

78

78

5 8 6 ,0

5 3 1 ,3

1 4 .8 8 4

1 3 .5 1 0

1 6 .4 8 0 ,4

Su cia

8 ,8 6

8 ,8 5

20

20

2 3 7 ,8

2 3 7 ,5

2 6 .8 5 3

2 6 .8 4 1

5 .8 8 9

Su a

7 ,1 4

7 ,1 2

173

173

2 6 2 ,1

2 5 5 ,0

3 6 .7 9 5

3 5 .9 3 5

4 .9 9 2

R e u n i U n id o

5 9 ,5 0

5 8 ,9 5

243

241

1 .2 8 7 ,8 *

1 .2 8 7 ,8

2 1 .8 2 2

2 1 .8 7 8

3 3 .7 5 0

Eur opa

7 9 9 ,1 2

7 9 7 ,7 9

31

31

9 .6 5 9 ,6

9 .6 3 0 ,9

1 2 .1 0 9

1 2 .1 4 8

307531

Fonte: Unio Internac ional de Telec imunic a es

*Dados de 1997.

O setor de telecomunicaes no continente europeu movimenta US$

200 bilhes por ano e tem bom potencial de crescimento, considerando-se que os
gastos situam-se na faixa de 1,5 a 2% do produto nacional bruto, ante os 3% nos
Estados Unidos. Boa parte desse potencial, no entanto, situa-se nos servios de
Internet, pois autilizao de computadores pessoais na Europa cerca de metade
da registrada nos Estados Unidos. Segundo pesquisa do NOP Research Group, em
1999 foram observadas taxas de crescimento do nmero de usurios Internet de
47% na Frana, 33% no Reino Unido e 22% na Alemanha. Com base na atual
tendncia, estima-se que os trs pases tenham somado cerca de 52 milhes de
usurios at o final de 2000.

8.3.2 A Padronizao dos Mecanismos Regulatrios

Ao longo dos anos 90, a Unio Europia procurou integrar as redes

de telecomunicaes dos diversos pases, definindo diretrizes gerais visando

padronizao dos mecanismos a serem aplicados pelos rgos reguladores de cada

pas, com timing adaptado a cada conjuntura nacional (Unio Internacional de
Telecomunicaes UIT 2000, World Telecommunication Development Report).

Constam das metas gerais a busca pela uniformizao e

liberalizao dos mercados locais e tambm a adoo de medidas que englobam a
constituio de rgos reguladores, mecanismos de licenas para as operadoras,
regras de interconexo, incentivo entrada, servio universal e separao contbil.

A primeira dificuldade foi romper a tradio histrica de um nico

operador monopolista estatal dos servios locais e de longa distncia em cada pas,
com pouca relao entre estes diversos operadores, alm de acordos de
interconexo entre as diferentes empresas nacionais.

O documento Full Competition Directive, de 1996, estabeleceu a

abertura de todos os segmentos de mercado para a competio a partir de 1 de
janeiro de 1998. Ainda segundo o documento, os rgos reguladores nacionais
deveriam definir regras de interconexo no-discriminatrias e transparentes para as
operadoras de telefonia fixa.

As operadoras incumbentes tambm deveriam oferecer a opo de

escolha da operadora a seus usurios no sistema chamada por chamada.

Em 1997, o documento Interconnection Directive estabeleceu

normas mais precisas para viabilizar a concorrncia, definindo critrios como
obrigatoriedade de separao contbil dos custos dos servios de interconexo;
critrios neutros, do ponto de vista da competio para a cobertura dos servios
universais, podendo ser, opcionalmente, uma taxa de servio adicional sobre as
tarifas de interconexo ou fundo especfico; e obrigatoriedade de portabilidade
numrica at 2003 em todas as grandes reas metropolitanas.

O documento Directive 98/10/EC, de 1998, estabeleceu que as

operadoras dominantes deviam prover portabilidade numrica e um plano de
numerao que garantissem, a partir de 1 de janeiro de 2000, a introduo do
sistema de pr-seleo de operadoras de forma simultnea ao sistema de seleo
chamada por chamada.

Diferente do sistema no qual o usurio escolhe a operadora no ato

de realizao da chamada, a opo de pr-seleo de operadoras feita
previamente, havendo a obrigao de a operadora local fazer o roteamento
automtico para a operadora de preferncia do usurio.

A Comisso Europia (CE), brao executivo da Unio Europia,

transferiu aos reguladores nacionais a responsabilidade de decidir sobre a abertura
para competio da infra-estrutura de acesso local.

Os executivos do setor esperavam que fosse criada uma

regulamentao pan-europia, impedindo que houvesse diferentes regras nos
pases da regio.

menor

controle

do

setor

pblico

no

segmento

de

telecomunicaes parece ser uma tendncia na Europa. Companhias da Holanda,

Frana e Alemanha j declararam que a participao do governo prejudica a
expanso das operaes no Exterior. A negociao entre a Royal KPN e a
Telefnica, por exemplo, foi interrompida em razo da negativa do governo holands
de vender sua participao na Royal KPN.

8.3.3 Abertura do mercado

Ao longo de 2000, a Comisso Europia se empenhou em uma nova etapa de

desregulamentao das telecomunicaes na Europa, qual seja, a abertura do
acesso local para novos competidores.

O objetivo permitir que concorrentes de uma operadora utilizem o

par de fios de cobre que chega casa do assinante para oferecer seus servios,
pagando uma taxa para a companhia proprietria da infra-estrutura.

De acordo com a comisso, a abertura do mercado local de telefonia

vai permitir uma reduo substancial nos custos de utilizao da Internet, fazendo
com que o Continente reduza a diferena tecnolgica que a separa de seus
principais competidores internacionais.

A medida aceleraria o fim da diferenciao de tarifas na telefonia

local, obrigando antigos monoplios, como a British Telecom a prover acesso aos
concorrentes, ainda que pago, no sistema que liga consumidores residenciais s
redes locais.

Com a medida, operadores tradicionais como a Telefnica e a

France Tlcom devero colocar disposio de outras empresas sua rede de infraestrutura de telecomunicaes locais em condies transparentes e com preos que
reflitam o custo real. a ltima gota que faltava para completar a liberao, afirmou
o deputado liberal britnico do Parlamento Europeu, Nick Clegg, que participou da
votao da medida.

Um estudo divulgado em junho de 2000 pelo Conselho Econmico e

Social da Organizao das Naes Unidas (ONU) revelou que cerca de 44% da
populao da Amrica do Norte conectava-se Internet, enquanto na Europa esse
percentual ficava prximo dos 10%.

Um ms depois, a Comisso Europia props que os 15 pases que

fazem parte da Unio abrissem totalmente seus mercados de telefonia local at 31
de dezembro de 2000 a fim de promover a expanso e o desenvolvimento da
Internet no continente.

A comisso considera que a falta de competio no mercado de

ligaes locais um obstculo importante para a distribuio em grande escala de
acesso Internet a custo baixo.

8.3.4 A Experincia da Gr-Bretanha

Pioneiro

na

introduo

da

competio

nos

servios

de

telecomunicaes, o Reino Unido quebrou o monoplio estatal nos anos 80,

privatizando a British Telecom. Por sete anos, o pas operou com uma estrutura de
duoplio, com a British Telecom mantendo o domnio do mercado domstico e tendo
de concorrer com a Mercury Communications Ltd. (MCL) no setor de longa distncia.
O Reino Unido contava com 32,8 milhes de linhas fixas ao final de 1999, o
equivalente a 11% da base fixa do continente naquele ano. A densidade telefnica
era de aproximadamente 56 linhas por 100 habitantes (Unio Internacional de
Telecomunicaes UIT 2000, World Telecommunication Development Report).

Em 1984, a British Telecom se transformou em empresa pblica

limitada, com a venda de 51% de aes, e o governo manteve a golden share (dois
membros do conselho de administrao e poder de veto s mudanas no estatuto).
Em 1987, o Oftel, (Office of Telecommunications) rgo de regulao do pas,
autorizou a entrada de uma operadora de TV a cabo a Windsor Television no
fornecimento de servios telefnicos locais e de longa distncia em associao com
a MCL, objetivando estimular a competio no mercado dominado pela British
Telecom.

Para garantir a interconexo entre as duas empresas, o Oftel

estabeleceu o direito dos usurios da MCL de fazer a conexo direta (automtica)
com suas empresas, atravs de um dispositivo instalado no prprio equipamento
(mercury smart socket), o que evita cdigos de acesso. O objetivo era impedir
possveis prticas anticompetitivas da British Telecom, que, por atuar em todos os
segmentos do mercado, controla os pontos downstream e upstream da rede de
telecomunicaes (Unio Internacional de Telecomunicaes -2000).

Abertura do Mercado e a Atuao do rgo Regulatrio

Nos anos 90, o Oftel promoveu a abertura de diversos segmentos do

mercado de telecomunicaes atravs de incentivos pr-entrantes, com medidas
como o controle de preos da incumbente e acordos de interconexo para garantir o
acesso de concorrentes aos usurios finais no fornecimento de servios.

Em 1991, conforme previsto pelo Telecom Act de 1984, a poltica de

duoplio com a abertura do mercado de telefonia para novos entrantes foi revista
mediante a concesso de 160 novas licenas, a grande maioria para operadoras de
TV

cabo

de

carter exclusivamente regional.

Essas

licenas

cobriam

aproximadamente 70% da populao do Reino Unido e exigiam como contrapartida

investimentos em infra-estrutura de cabos com tecnologia compatvel para a oferta
de telefonia local.

Naquele ano, o governo vendeu mais 27,2% da British Telecom e,

alm de liberar para competio a telefonia fixa, tambm liberou a TV a cabo para
operar todos os servios de telecomunicaes, e ao mesmo tempo determinou que a
British Telecom e a Mercury no poderiam oferecer os servios de TV at 2001.

Apesar das medidas para assegurar a competio, a British Telecom

continuou amplamente dominante no servio de telefonia fixa. Em 1995, por
exemplo, a empresa ainda detinha 95% do mercado de telefonia local e 70% das
chamadas internacionais e de longa distncia, alm de posio privilegiada mesmo
em mercados mais competitivos, como a telefonia celular (atravs da Cellnet) e a TV
a cabo.

Enquanto isso, a concorrente MCL, controlada pela Cable &

Wireless (80% do controle) e pela Bell Canada (os demais 20%), vm expandindo
paulatinamente sua participao, concentrando seu foco no segmento de longa
distncia, em servios de valor adicionado e no mercado local para grandes
usurios.

Em 1993, o governo vendeu o restante de sua participao na British

Telecom (21,8%).

Em

1997,

liberou

a competio

nas

telecomunicaes

internacionais.

Em 1998, o governo britnico baixou o Competition Act, com o

objetivo de adequar a regulamentao britnica s orientaes da Unio Europia,
enfatizando a criao de mecanismos de defesa da concorrncia que passam pela
delegao de maiores poderes ao Oftel para, juntamente com o Office of Fair
Trading (OFT), exercer nas telecomunicaes a aplicao da lei na represso de
acordos, decises ou prticas anticompetitivas e na proibio de abuso de poder
dominante.

Os esforos de liberao do mercado no tem sido suficientes para

impedir o domnio do acesso local da British Telecom. Todavia, o saldo das reformas
apresenta queda dos preos de aproximadamente 50% entre 1984 e 1999. Alm
disso, em 1999 cerca de 40% das residncias j tinham a possibilidade de escolha
entre dois provedores locais de servios de telecomunicaes (a previso era de que
esse percentual chegasse a 70% em 2000).

A qualidade dos servios tambm melhorou, pois os padres de

qualidade das licenas exigiriam investimentos de modernizao por parte da British
Telecom e novos operadores entraram com tecnologias mais avanadas.

No final de 2000, a British Telecom mantinha 87% do total de linhas

de telefonia fixa no Reino Unido e 94% das comerciais. O setor de TV a cabo
controlado pela NTL, com 2,2 milhes de assinantes e com acesso a 8,5 milhes de
residncias. A NTL adquiriu as operaes de telefonia a cabo, Internet e TV a cabo
da Cable & Wireless (CWC), o que a tornou uma competidora de porte. As
operadoras de TV a cabo so as mais acirradas concorrentes, oferecendo pacotes
de TV digital e telefonia. Parte da regulamentao imposta na poca da privatizao
que restringia as operaes da British Telecom no mercado aberto podem ser
eliminadas.

A deciso, que s seria conhecida em meados de 2001, se deve a

investigaes do assunto por rgos federais do Reino Unido. O principal ponto em
questo, de acordo com a Dow Jones Newswire, seria o Servio de Traduo de
Nmero (NTS, em ingls).

Tal tecnologia j estaria competitiva no mercado hoje, de modo que

a British Telecom no precisaria mais fornec-la para outras operadoras.

A anlise tambm deve verificar o que ainda apropriado da

regulamentao criada na poca da privatizao, h 16 anos. Hoje, a British
Telecom est tendo de enfrentar concorrncia que no existia quando as leis foram
criadas.

Parte da regulamentao ainda muito necessria, como a

proteo de pessoas idosas que precisam desses servios, disse um dos
responsveis pela investigao, acrescentando que se as leis estiverem inibindo o
crescimento do mercado, talvez tenham de ser modificadas.

Em fevereiro de 2001, a agncia reguladora da telefonia inglesa, a

Oftel, informou que deve continuar a controlar os preos das chamadas locais da
British Telecom pelo menos at agosto de 2002. A BT tinha solicitado que o controle
formal dos preos fosse encerrado.

A Oftel vai ampliar o controle de preos das chamadas locais da BT

porque a empresa continua a ter monoplio na proviso de telefones para clientes
residenciais, apesar de a competio estar aumentando, anunciou a Oftel em
comunicado oficial. O controle de preos teria gerado uma economia de US$ 394
milhes aos consumidores em um ano de fiscalizao.

A Oftel tambm informou que deve manter o controle dos preos por
atacado para operadores que fazem interconexes com a rede da BT. O controle
deve ser feito por quatro anos a partir de outubro de 2001.

8.4. O Setor de Telecomunicaes na Amrica Latina

Neste item, examina-se o desempenho do setor de servios de

telecomunicaes nos principais pases da Amrica Latina exceto os do Mercosul
como Bolvia, Colmbia, Equador, Peru, Venezuela, Chile e Mxico.

8.4.1 Telefonia fixa

Na Amrica Latina, a base da telefonia fixa chegou a 66,8 milhes

de linhas em servio em 1999, contra 30 milhes em 1995. Entre 1999 e 1995, o
crescimento mdio anual foi de 11,1%, abaixo dos 13,1% verificados somente no
conjunto da Amrica do Sul, no mesmo perodo.

Com o incremento verificado, a universalizao dos servios de

Telefonia avanou de 9,2 para 13,4 linhas por 100 habitantes entre 1995 e 1999,
contra evoluo de 9,6 para 14,4 da Amrica do Sul no mesmo perodo (Unio
Internacional de Telecomunicaes UIT 2000, World Telecommunication
Development Report 2000, World Telecommunication Development Report).

Naquela poca as duas regies encontravam-se muito abaixo do

registrado no conjunto das Amricas, que em 1999 tinha penetrao de 32,7 linhas
por 100 habitantes, resultado obviamente puxado pelos indicadores nos Estados
Unidos e Canad. Em 1998, havia 35,7 linhas fixas por 100 lares na Amrica Latina
e 38,7 na Amrica do Sul, metade do verificado nas Amricas de modo geral.

No

conjunto

da

Amrica

Latina,

observam-se

interessantes

contrastes entre alguns pases na evoluo do segmento de telefonia fixa nos

ltimos anos. Assim, a base de telefonia do Mxico, por exemplo, fechou 1999 com
10,9 milhes de linhas crescimento mdio anual de 5,6% -, quase metade da
mdia do conjunto da regio. Com isso, a penetrao do servio neste pas, que se
situava acima da mdia da Amrica Latina em 1995, ficou abaixo da mdia em 1999.
O mesmo se pode dizer em relao ao numero de linhas por 100 lares (34,5 em
1998, contra 35,7 do conjunto da Amrica Latina).

Um avano ainda mais modesto na telefonia fixa foi verificado na

Venezuela, que fechou 1999 com 2,6 milhes de linhas em servio crescimento
mdio anual de apenas 1,2% desde 1995. A universalizao dos servios em 1999
era de 10,9 linhas por 100 habitantes, abaixo, portanto da mdia da Amrica Latina
e Amrica do Sul, mas o nmero de linhas por 100 lares em 1998 ainda era superior
mdia da regio.

Em posio relativamente privilegiada encontra-se o Chile, que, com

2,8 milhes de linhas em 1999, tinha elevado sua penetrao de 12,7 em 1995 para
18,6 linhas por 100 habitantes em 1999.

Em situao quase to boa encontrava-se a Colmbia, que com 6,7

milhes de linhas em 1999 tinha elevado sua penetrao de 11, em 1995, para 16
linhas por 100 habitantes quatro anos depois. Chile e Colmbia contavam com 66,2
e 64,1 linhas por 100 lares, respectivamente, em 1998, bem acima da mdia da
Amrica Latina e Amrica do Sul.

Tabela 14 - Telefonia fixa em pases selecionados da Amrica Latina

Total
(mil linhas em servio)
1995
1999
Mxico
8.801,0
10.926,8
Bolvia
294,6
471,9
Chile
1.818,0
2.753,0
Colmbia
3.872,8
6.665,4
Equador
697,9
1.129,5
Peru
1.109,2
1.688,6
Venezuela
2.463,2
2.585,9
Amrica do Sul
29.979,7
49.014,1
Amrica Latina
43.905,4
66.841,7
Amricas
221.450,0 265.923,4
Pas

Cresc. Mdio
anual (em %)
1995-99
5,6
12,5
14,8
14,5
12,8
11,1
1,2
13,1
11,1
4,7

Densidade
(linhas por 100 habitantes)
1995
1999
9,4
11,2
4,0
5,8
12,7
18,6
11,0
16,0
6,1
9,1
4,7
6,7
11,4
10,9
9,6
14,4
9,2
13,4
28,9
3,2

Cresc. Mdio
anual (em %)
1995-99
4,6
9,9
13,4
9,8
10,6
9,2
(1,1)
10,8
9,7
3,2

Linhas por
100 lares
1998
34,5
nd
66,2
64,1
19,8
28,1
45,9
38,7
35,7
74,9

Fonte: Unio Internacional de Telecomunicaes

Em situao bem pior encontravam-se Bolvia, Equador e Peru, com

densidade de 5,8, 9,1 e 6,7 respectivamente penetraes muito abaixo da mdia
das regies em 1999. Acompanhe os detalhes na tabela abaixo:

8.4.2 Telefonia Pblica

O nmero de telefones pblicos no conjunto dos pases da Amrica

Latina chegava a 1,2 milho em 1998 quase 40% do total das Amricas.

Naquele ano, Amrica Latina e Amrica do Sul tinham o mesmo

nmero de terminais pblicos por mil habitantes: 2,4. No muito distante do
registrado pela mdia do conjunto dos pases das Amricas (3,9), mesmo com a
incluso dos Estados Unidos e Canad.

Na verdade, com a incluso daqueles dois pases desenvolvidos, a

participao da telefonia pblica em relao totalidade das linhas fixas cai de 2,1
para 1,2, ainda em 1998, o que naturalmente significa que aqueles dois pases so
mais bem servidos pela telefonia fixa privada.

Tomando a realidade daqueles dois pases como tendncia para os

pases menos desenvolvidos das Amricas, seria possvel prognosticar, para os
prximos anos, crescimento proporcionalmente menos intenso do servio pblico no
conjunto da telefonia fixa, com a concentrao dos investimentos nesta ltima.

8.4.3 Tarifas de telefonia fixa

Em 1998, as taxas de instalao de telefones fixos na Amrica

Latina situavam-se, em mdia, relativamente prximas do conjunto dos pases das
Amricas, US$ 119,3 em linhas residenciais e US$ 157 em linhas comerciais. Esses
valores so cerca de 56% menores que as taxas cobradas pela mdia dos pases da
Amrica do Sul na mesma poca. Quanto assinatura mensal, o quadro inverso,
vale dizer, as tarifas so maiores na mdia das Amricas (ou seja, introduzindo no
cmputo os valores de Estados Unidos e Canad) que na Amrica Latina e Amrica
do Sul (Unio Internacional de Telecomunicaes UIT 2000, World
Telecommunication Development Report)

Esse fato poderia mostrar que o futuro aponta para uma elevao
mdia das tarifas de telefonia fixa na Amrica Latina, sempre tomando como modelo
os pases mais desenvolvidos da Amrica do Norte. Alis, o que j ocorre no
Mxico, Chile e Peru, com tarifas residenciais equivalentes ao dobro da mdia da
Amrica Latina e tambm superiores mdia da assinatura mensal da regio.
Enquanto isso, Bolvia, Colmbia, Equador e Peru apresentavam assinatura mensal
bem abaixo da mdia regional, conforme detalhado na Tabela seguinte:

Tabela 16 - Tarifas de telefonia fixa em pases selecionados da Amrica latina - 1998

Taxa de Instalao (em US$)
Pas
Residencial Comercial
Mxico
107,0
383,0
Bolvia
168,0
179,0
Chile
159,0
159,0
Colmbia
214,0
305,0
Equador
294,0
643,0
Peru
151,0
151,0
Venezuela
99,0
321,0
Amrica do Sul
186,0
241,0
Amrica Latina
119,3
157,0
Amricas
107,0
145,0

Assinatura mensal
Residencial Comercial
14,0
19,3
5,5
9,9
16,3
16,3
3,3
5,0
3,7
7,3
14,8
16,2
8,2
22,1
7,0
12,3
7,4
14,0
8,3
16,4

Chamada local
(emUS$)
0,1
nd
0,1
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1

Fonte: Unio intrencaional de Telecomunicaes.

Em maio de 1999, as tarifas bsicas da telefonia chilena foram

reduzidas em cerca de 12%. A diminuio parte do ajuste regular promovido a
cada cinco anos pelas autoridades locais e prev que, em outros cinco anos, as
contas devero chegar aos usurios com valor pelo menos 16% menor que o de
1999.

8.4.4 Investimentos em telecomunicaes

Em 1998, os investimentos em telecomunicaes somaram US$

15,2 bilhes na Amrica Latina, cerca de um tero do total investido no conjunto das
Amricas.

Merecem destaque os investimentos realizados na Bolvia, Chile e

Peru. Na Bolvia, os investimentos em 1998 somaram US$ 40,6 por habitante (contra
a mdia de US$ 30,5 da Amrica Latina), US$ 906 por linha fixa (mais que o triplo da
mdia da regio) e 199% da receita com telecomunicaes (mdia de 29,3% da
Amrica Latina).

No Chile, destacam-se os investimentos por habitante (US$ 63,4) e

por linha fixa (US$ 394,0), enquanto no Peru foram investidos US$ 475 por linha fixa
e 51,1% da receita.Efetuaram investimentos abaixo da mdia da regio o Mxico
(US$ 16,7 por habitante, US$ 161 por linha fixa e 17,8% da receita), Colmbia (US$
28,5 por habitante e US$ 177 por linha fixa) e, em situao crtica, o Equador
(apenas US$ 8,6 por habitante e US$ 135 por linha fixa).

Acompanhe na Tabela que segue:

Tabela19- Investimentosemtelecimuniaesem
pasesselecionadosdaAmricaLatina- 1998
Total
Pas
(emUS$milhes)
Mxico
9.005,5
Mxico
1.601,5
Bolvia
308,0
Chile
926,5
Colmbia
1.125,5
Equador
10,9
Peru
738,9
Venezuela
745,6
AmricadoSul
12.566,0
AmricaLatina
15.226,3
Amricas
43.503,6
Fonte:UnioInternacional deTelecomunicaes.

Por habitante
(emUS$)
94,0
16,7
40,6
63,4
28,5
8,6
29,8
32,1
38,4
30,5
56,1

Por linhafixa
(emUS$)
907,0
161,0
906,0
394,0
177,0
135,0
475,0
275,0
319,0
272,1
172,0

Com%dareceita
162.665,0
17,8
199,0
40,1
nd
37,0
51,1
33,1
39,3
29,3
12,3

8.5 O Setor de Telecomunicaes no Mercosul

8.5.1 Telefonia fixa

O Mercosul liderou o crescimento da oferta de servios de telefonia

bsica no continente nos ltimos anos. Entre 1995 e 1999, o nmero de telefones
fixos pulou de 19,6 milhes para 33,5 milhes, incremento mdio anual de 14,4%,
contra aumento de 13,1% registrado na Amrica do Sul e 4,7% nas Amricas. Em
1999, a densidade de telefonia fixa no Mercosul chegou a 15,7 linhas por 100
habitantes, acima do registrado na mesma poca na Amrica do Sul (14,4), mais da
metade da do continente americano, que tinha 32,7 linhas para cada centena de
habitantes (Unio Internacional de Telecomunicaes UIT 2000, World
Telecommunication Development Report).

Previsivelmente, verificou-se maior crescimento nos pases que

tinham maior carncia do servio. O Brasil registrou a maior expanso na oferta do
servio, com um incremento mdio anual de 17,2% entre 1995 e 1999, seguido pelo
Paraguai (15,5%), bem abaixo de Argentina (7,4%) e Uruguai (9,6%), pases que j
apresentavam penetrao maior do servio bsico. O Uruguai liderava a densidade
na regio, com 19,5 linhas por 100 habitantes em 1995 e 27,1 em 1999, bem
frente da Argentina (15,9 e 20,1, respectivamente) e Brasil (8,5 e 14,9,
respectivamente). Em situao crtica encontra-se o Paraguai, cuja densidade em
1999 era de apenas 5,5.

Mesmo assim, o crescimento da telefonia fixa no Brasil foi

significativo, saltando de 13,3 milhes em 1995 para 25 milhes em 1999. Assim, a
base telefnica brasileira, que representava cerca de dois teros do Mercosul em
1995, chegou a quase trs quartos em 1999. No mesmo perodo, a base fixa da
Argentina passou de 5,5 milhes para 7,4 milhes, mas sua participao no
Mercosul caiu de 28,2% em 1995 para 22% em 1999. Em 1998, o nmero de linhas
fixas por lar, no Uruguai e na Argentina, era mais que o dobro do registrado no Brasil
no mesmo perodo.

Acompanhe detalhes na Tabela que segue:

Tabela20- TelefoniafixanoMercosul
Total
(mil linhasemservio)
1995
1999
Argentina
5.531,70
7.356,80
Brasil
13.263,00
24.985,00
Paraguai
166,90
297,00
Uruguai
622,00
896,80
33.535,60
Mercosul
19.583,60
49.014,10
AmricadoSul
29.979,70
Amricas
221.450,00
265.923,40
Fonte: UnioInternacional deTelecomunicaes.
Pas

Cresc. Mdio
anual (em%)
1995-99
7,40
17,20
15,50
9,60
14,39
13,10
4,70

Densidade
(linhaspor 100habitantes)
1995
1999
15,91
20,11
8,51
14,87
3,46
5,54
19,50
27,07
15,73
9,57
14,39
28,85
32,74

Cresc. Mdio
anual (em%)
1995-99
6,00
15,00
12,50
8,50
10,80
3,20

8.5.2 Telefonia pblica

Em 1998, havia 602 mil telefones pblicos em servio no Mercosul, o

equivalente a trs quartos do total na Amrica do Sul. O Brasil apresentava o melhor
quadro nesse item, tanto em termos absolutos quanto relativos. O Pas concentrava
4 em cada 5 telefones pblicos instalados no Mercosul e apresentava maior
densidade, com 3,03 linhas por mil habitantes, contra 2,98 na Argentina e 2,75 no
Uruguai.

Veja detalhes na tabela abaixo:

Tabela 21 - Telefones pblicos no Mercosul - 1998

Total
Pas
(mil linhas emservio)
Argentina
107,58
Brasil
484,10
Paraguai
1,30
Uruguai
9,06
Mercosul
602,04
Amrica do Sul
798,09
Amricas
3.113,18
Fonte: Unio Internacional de Telecomunicaes.

Densidade
(linhas por mil habitantes)
2,98
3,03
0,25
2,75
2,43
3,91

Como %das
linhas fixas
1,51
2,84
0,45
1,10
1,98
1,22

8.5.3 Tarifas de telefonia fixa

Nas tarifas de telefonia fixa, os pases do Mercosul apresentam

grande disparidade. Considerando dados de 1998, o Brasil apresentava as mais
baixas taxas de instalao, US$ 43 para linhas residenciais e comerciais, enquanto
no Paraguai elas chegavam a US$ 732. Na Argentina e no Uruguai as taxas
variavam de US$ 150 a US$ 331. Devido disparidade do caso paraguaio, a mdia
do Mercosul para instalao de linhas situava-se bem acima da mdia da Amrica
do Sul e das Amricas.
No entanto, vale notar que o Brasil se destaca com taxas entre as
mais baixas do continente (Unio Internacional de Telecomunicaes UIT 2000,
World Telecommunication Development Report).

Em 1998, as taxas de assinatura mensal, residencial e comercial da

telefonia fixa no Mercosul apresentavam valores prximos aos dos vizinhos do
continente americano.

interessante notar que as tarifas de assinatura eram mais altas

nos pases mais desenvolvidos em sua telefonia fixa, como Argentina e Uruguai. Da
mesma forma, a assinatura era menor em pases com menor desenvolvimento no
setor, como o Brasil, que em 1998 dava os primeiros passos na abertura de seu
mercado, e o Paraguai, com seu servio fixo deficiente e cujas tarifas de assinatura
estavam entre as mais baixas do continente. Veja na tabela:

Tabela 22 - Tarifas de telefonia fixa no Mercosul - 1998

Pas
Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Mercosul
Amrica do Sul
Amricas

Taxa de Instalao (emUS$)

Residencial
Comercial
150,00
150
43,00
43
732,00
732
214,00
331
284,75
314
186
247
107,00
145

Fonte: UnioInternacional deTelecomunicaes.

Assinatura mensal
Residencial Comercial
12,80
36,40
6,70
11,60
2,30
4,20
8,70
20,00
7,625
18,05
7,00
12,30
8,30
16,40

Chamada local
(US$)
0,10
0,09
nd
0,18
0,12
0,07
0,07

8.5.4 Investimentos

Em 1998, o Mercosul investiu US$ 8,6 bilhes em telecomunicaes,

o equivalente a mais de dois teros do total investido pelo conjunto dos pases da
Amrica do Sul. O destaque no Mercosul foi o Brasil, que, com US$ 6,9 bilhes em
1998, respondeu por mais de 80% da regio. Alm disso, o Pas foi o que mais
investiu por habitante (US$ 43,3), por linha fixa (US$ 407) e como porcentagem da
receita com telecomunicaes (46,1%).

Observe na tabela:

Tabela 26 - Investimentos emtelecomunicaes no Mercosul - 1998

Total
Pas
(emUS$ milhes)
Argentina
1.456,70
Brasil
6.930,40
Paraguai
71,20
Uruguai
97,40
Mercosul
8.555,70
Amrica do Sul
12.566,00
Amricas
43.503,60

Por habitante
(emUS$)
40,30
43,30
14,40
29,60
38,40
56,10

Por linha fixa

(emUS$)
204
407
404
118
318
172

Como %da receita

comtelecomunicaes
22,00
46,10
39,00
14,00
30,89
39,30
12,30

Fonte: UnioInternacional deTelecomunicaes.

8.5.5 Internet

Em 1999, o nmero de servidores de Internet na Amrica Latina

apresentou o maior crescimento mundial, avanado 136%. Na Amrica do Norte, o
aumento foi de 74%; na sia, de 61%, na Europa, de 30%; e, na frica, de 18%, de
acordo com dados da Unio Internacional de Telecomunicaes.Segundo o analista
Bem Petrazzini, da unidade de planejamento estratgico da UIT, na maioria dos
pases latino-americanos o acesso Internet controlado pela concessionria de
telefonia fixa.

A exceo o Brasil, onde h impedimentos de regulamentao

para as operadoras atuarem diretamente no mercado. No Mxico, a Uninet,
provedora de acesso da Telmex, controla 50% do mercado. No Chile, a Entel
Internet tem 60% dos assinantes e a CTC Internet 36%. Os provedores chilenos que
no so controlados por operadoras de telefonia atendem somente a 5% do
mercado.

Petrazzini destacou que a distribuio do acesso Internet nas

sociedades latino-americanas ainda muito desigual. No Brasil, 2,1% da populao
total tm acesso rede mundial, sendo que nas classes mdia e alta o ndice de
penetrao do servio de 32%. Na Argentina, a taxa de 2,5% da populao total
e 12% das classes mdia e alta. No Mxico, de 2,6% do total e 14% das classes
mdia e alta.

8.6. As Privatizaes na Amrica Latina

Muitos pases da Amrica Latina passaram a seguir a tendncia

mundial de privatizao das companhias de telecomunicaes como forma de atrair
novos investimentos e recuperar o atraso no setor. exceo do Mxico, as naes
latino-americanas no impuseram grandes restries presena de operadoras
estrangeiras (Unio Internacional de Telecomunicaes UIT 2000, World
Telecommunication Development Report). Quando privatizaram suas companhias
telefnicas, em 1990, a principal preocupao dos governos do Mxico e da
Argentina era a maximizao de receitas para o errio. Para garantir isso,
ofereceram aos novos donos incentivos na forma de monoplio do servio, que no
Mxico durou at 1996 e na Argentina se estendeu at 2000, o que permitiu s
novas concessionrias recuperar vrias vezes o investimento antes de serem
expostas aos rigores do mercado livre. Para os servios de telefonia fixa, a opo
dos governos locais foi a manuteno, por um perodo determinado do modelo de
monoplio na rede bsica, incluindo os servios locais, interurbano e internacional. O
objetivo foi estimular a vinda de operadores e investidores internacionais.

Os exemplos tpicos so Argentina e Mxico, onde foi prevista a

abertura do monoplio, aps seis anos (Mxico) ou sete anos (Argentina), com
prorrogao por mais trs anos no caso argentino.

Em meados de 1996, a Colmbia fez uma concorrncia para abrir

uma parte do seu mercado de longa distncia; em 1997, o Mxico (conforme o
contrato de privatizao) aps sete anos de monoplio privado na rede bsica, abriu
o mercado de longa distncia. A exceo foi o Chile, onde cerca de trs anos depois
da privatizao a rede bsica foi gradualmente aberta concorrncia.

Outros pases seguiram esse esquema. Mesmo o Chile, hoje um dos

mercados de telecomunicaes mais abertos do mundo, deu um bom tempo de
proteo a suas telefnicas privatizadas antes de permitir a concorrncia irrestrita.

No setor de telefonia celular, a maioria dos pases da regio optou

pela estrutura duoplica, deciso estimulada pela adoo do padro analgico norteamericano de alocao de freqncias AMPS (Advandced Mobile Phone Service)
em todo o continente. O padro AMPS situa-se na faixa de 800 Mhz, onde as
freqncias de transmisso (do telefone celular para a antena ERB e vice-versa) so
divididas em dois blocos independentes, situados na mesma faixa de 800 Mhz,
denominados banda A e banda B. Essas duas bandas de freqncia podem vir a ser
alocadas para duas operadoras distintas (concorrentes).

Seja como for, importante destacar que as privatizaes do setor

na Amrica Latina dobraram e, em alguns casos, triplicaram o nmero de linhas por
100 habitantes. Na Argentina, em menos de 10 anos o nmero de linhas fixas
cresceu 140%, de 3 milhes para 7,2 milhes.A densidade de linhas fixas por 100
habitantes, que era de 9,5 em 1990, saltou para 22,2 em 1999 e dever chegar a
25,6 em 2000. No Brasil, onde a privatizao foi bem mais recente, tambm se nota
aumento expressivo na densidade de linhas por 100 habitantes, que subiu de 9,4 em
1995 para 15,5 em 1999. O governo brasileiro havia investido US$ 8 bilhes no setor
entre 1996 e 1998, antes da privatizao.

8.6.1 O Processo de Reforma de servios pblicos em curso O Caso Chileno

8.6.1.1 Introduo

O Chile foi o primeiro pas da regio a privatizar o setor, em 1989,

com a venda da Compaa Telfonos de Chile para o empresrio australiano Alan
Bond, que posteriormente repassou o controle da empresa para a Telefnica de
Espanha (Robert, P., 1997 Competitividade em Telecomunicaes La Experincia
Chilena Institute for International Research).

Em outubro de 1994, o mercado chileno foi aberto concorrncia

irrestrita. Desde ento, os chilenos podem escolher a empresa de longa distncia de
sua preferncia cada vez que fazem uma ligao.

Comparando com os demais paises da Amrica Latina, a

privatizao trouxe seus benefcios mais visveis no Chile, onde o nmero de linhas
por 100 habitantes saltou de 7 em 1990 para 13,2 em 1995 e deve ter alcanado
36,7 em 2001, comparvel de alguns pases da Unio Europia.

8.6.1.2 O monoplio estatal

O desenvolvimento do setor de telecomunicaes no Chile tem

como marco o ano de 1982, quando se estabelece a nova legislao que rege o
setor, reformando o sistema de propriedade, a organizao industrial e a
regulamentao tarifria.

At este momento, o pas contava com trs empresas estatais,

divididas por mercado de atuao: Compaa de Telefonos de Chile, CTC (servio
local), Entel (longa distncia) e Correos y Telfragos (telex e telegramas).Das trs,
apenas a Entel havia sido uma empresa estatal desde o seu nascimento. A CTC foi
fundada em 1930, com 80% do capital aportado pela International Telephone and
Telegraph (ITT) e 20% pelo Estado.

Em 1971, a empresa sofreu interveno no contexto do programa de

estatizao do governo da Unidade Popular. Em 1974, a Corfo holding criada pelo
ento governo no processo de estatizao das empresas adquiriu 89% das aes
que eram de propriedade da ITT.

Como filiais da Corfo, as empresas formaram uma holding

repartindo-se o mercado de telefonia, no qual a CTC participava com 100% do
servio local e a Entel com os de longa distncia nacional e internacional
(Moguillansky, G. 1998, Las Reformas del Sector de Telecomunicaciones em Chile
y el Comportamiento de la Inversion Cepal NU).

A transferncia das empresas de telecomunicaes para o setor

privado entra no contexto do programa de privatizaes no perodo entre 1985 e
1989, posterior a reforma do setor em 1982 e no momento em que o governo
pretendia reativar os mercados de exportao para superar por um lado a grande
restrio externa e por outro conseguir recursos financeiros adicionais para manter o
equilbrio macroeconmico. Quanto ao objetivo especfico da privatizao das
empresas de telecomunicaes, as autoridades salientaram a necessidade de
modernizar o setor, elevar o nvel de eficincia e produtividade, que se fazia
indispensvel para um crescimento liderado pelo setor exportador, dado que o
Estado no tinha recursos para realizar uma forte inverso em curto prazo.

Com efeito, no incio do processo de privatizao a telefonia chilena

mostrava um grande atraso em relao s conquistas tecnolgicas internacionais,
quanto estrutura das redes e dos servios disponibilizados em geral, e um forte
dficit de linhas telefnicas.As empresas ao longo da dcada de 80 apresentaram
bons desempenhos operacionais, mas uma grande crise nas finanas pblicas
resultou que os recursos gerados fossem transferidos integralmente ao governo
federal, impedindo o uso do capital para o desenvolvimento do setor. No caso da
CTC, os investimentos anuais entre 1984 e 1988 foram da ordem de US$ 67
milhes, ao passo que no momento da privatizao o montante necessrio para ser
investido visando superar o atraso foi orado em US$ 1 bilho.

No caso da diferena entre procura e oferta de linhas telefnicas,

tomando-se como indicador a porcentagem de requisies por uma linha, que em
1981 estava na ordem de 42%, a cifra havia aumentado em 1988 para 48%.

possvel observar a lenta evoluo dos indicadores de oferta para

o perodo pr-privatizao: tanto a evoluo da densidade telefnica quanto as
linhas em servio foram crescendo a um ritmo menor durante a dcada de 80, que
em pocas anteriores.

Se compararmos com a taxa de crescimento dos indicadores psprivatizao, observa-se que a evoluo entre 1989 e 1995 tomou um ritmo muito
superior aos nmeros historicamente verificados.

CTC: EVOLUO DA OFERTA TELEFNICA EM UNIDADES

984

985

986

987

988

991-95

996

promedio

DENSIDADE TELEFNICA a/

.92

.43

.59

.67

.99

1.6

4.3

TELEFONES PBLICOS

497

660

0210

1096

1842

4827

1289

GRADE DE DIGITAO DA REDE

2.1

4.1

6.8

6.8

7.9

9,3

00

GRADO DE AUTOMATIZAO EM

4.8

5.6

6.2

9.5

00

00

TELEFONES EM SERVIO (MIL)

51

18

49

70

20

707

189

LINHAS E SERVIO (MIL)

56

05

27

48

91

389

056

COMUTAO

Fonte: CTC - Memria Anual 1990 e 1995, 1996 a/

Telefones por cada 100 habitantes.

Em 1996, havia quase triplicado o nmero de linhas em servio, com

um grau de digitalizao e automao de 100%.

QUADRO 3
O PROCESSO DE PRIVATIZAA DO SETOR DE TELECOMUNICAES
PERODO E EMPRESA
1981

TELEX- CHILE
1986
ENTEL
1986
1989
1990

PORCENTAGEMDE VENDA
Se privatizam os provedores
regionais: Companhia Nacional de
Telefones e Companhia de Telefones
de Coyaique

COMPRADOR
Transradio Chilena (VTR) adquire 80%
das aes de cada uma das empresas de CORFO

Se vende 100%de aes

Licitao pblica

Se vende 30%de aes

venda de 12,5%de aes
venda de 10%de aes
venda de 10%de aes
venda de 12%de aes
venda do resto de aes

Adquiridas por AFP na Bolsa de Comrcio

Empleados da companhia atravs do capitalismo Popular
Telefnica de Espanha
Telefnica de Espanha + Banco Santander
Chase Manhattan Bank
Mecanismo de Capitalismo Popular: empleados + Armada
Chilena

Se vende 6,4%das aes

Se vende 7,6%das aes
Se vende 11%das aes
Se vende 52%da companhia:
30%das aes
22%das aes

Empleados da Comoania atravs do Capitalismo Popular

Adquiridas por AFP na Bolsa de Comrcio
Venda na Bolsa de Comrcio a privados

CTC
1987

Bajo licitao pblica

Compra de aes na Bolsa de Comrcio

Fonte: Memrias anuais das Empresas.

8.6.1.3 O processo de privatizao

O processo de privatizao se deu em vrias etapas, como se pode

ver no quadro acima. Em 1981 foram privatizados os provedores regionais da CTC,
vendidos a investidores nacionais (Transradio Chilena), com o que se formou a
Companhia Nacional de Telfonos y Compaa de Telfonos de Coyhaique. Em
1986, a empresa Telex-Chile foi vendida em um processo de licitao pblica. A
Telex-Chile era a antiga Correos y Telgrafos. Neste mesmo ano comeam a ser
negociadas na Bolsa de Valores 30% das aes da Entel, que foram adquiridas
pelas Administradoras de Fundos de Penso.

Em 1987, inicia-se o processo de venda da CTC com a incorporao

dos trabalhadores como acionistas (6,4%), AFP (7,6%), os assinantes (1%) e outros
agentes privados (10%). Este processo se encerrou em 1988, mas o caso da Entel
ainda durou dois anos mais.

Em ambos os casos foram utilizados a venda de aes na Bolsa de

Valores e licitao pblica de altas porcentagens do capital das empresas, o
mecanismo de capitalismo popular, atravs do qual participaram empregados das
companhias, funcionrios das foras armadas e servidores pblicos de alto escalo.

Sob a alegao de que no teria capacidade para cumprir as metas

negociadas quando da aquisio da maior parte das aes da CTC, a Bond
Corporation decidiu, em 1990, vender sua participao naquela companhia para a
Telefnica de Espanha.

Em outras palavras, a Bond no conseguira expandir a rede

telefnica como havia prometido, mesmo com a alternativa criada pela Corfo por
meio do Sistema de Aportes Financeiro Reembolsveis, atravs dos quais os
assinantes financiavam as linhas telefnicas.

S para se ter uma idia da precariedade dos servios oferecidos

pela CTC enquanto era administrada pela Bond Corporation, no momento da venda
das aes para a Telefnica, a lista de espera por uma linha telefnica era de
307.843 pretendentes.

No caso da Entel, em 1996 a multinacional Stet realizou um

pagamento de US$ 273 milhes pelas aes de propriedade da Telefnica e formou
uma aliana estratgica com a Chilquinta, atravs da qual comearam a gerenciar a
companhia, tendo em conjunto 34% de sua propriedade e compartilhando a maioria
dos cargos da alta direo.

8.6.1.4 A regulamentao do setor

A Lei Geral das Telecomunicaes (lei 18, 168/82), estabelecida em

1982, deu incio ao processo de reforma do setor, promovendo a participao dos
agentes privados, introduzindo os princpios do livre mercado e impulsionando a
concorrncia.

As caractersticas gerais da legislao se resumem em alguns

determinantes estabelecidos como bsicos. Em primeiro lugar, na incorporao de
investidores privados, atravs de um regime de concesses nos diferentes mercados
que compe o setor (telefonia fixa, longa distncia nacional e internacional, telefonia
celular e por cabo).

Em segundo lugar, a Lei no estabelece obstculos entrada no

mercado nem restries sobre a tecnologia em uso, ainda que as empresas devam
cumprir com certas regras no que concerne obrigao de prestar servios com um
determinado nvel de qualidade e que sejam observados limites na cobrana de
tarifas.

Em terceiro lugar, a obrigao de interconexo entre os portadores,

aspecto que tem sido fundamental para garantir a competio. E, finalmente, que
no exista limitao quanto propriedade ou participao de investidores
estrangeiros no setor. (Moguillansky, G., 1998, Las Reformas del Sector de
Telecomunicaciones em Chile y el Comportamiento de la Inversion Cepal NU).

Ainda que modificada em 1987, para melhorar a determinao de

tarifas, e em 1994, para permitir a concorrncia no mercado de longa distncia (Lei
19302, tambm conhecida como Lei 3-A), a Lei Geral de Telecomunicaes continua
at os nossos dias sendo a base legal do setor.

De acordo com MELO (1997), os principais mecanismos de

regulao estabelecidos na legislao chilena so os seguintes:

a) Um sistema de licenas outorgadas pelo executivo, que permite a instalao,

operao e explorao de qualquer servio. A caracterstica das licenas
que, diferente do que ocorre em outros pases, no envolve nenhum
compromisso

do

operador

de

alcanar

determinadas

metas

de

universalizao, sem sequer no atendimento de servios pblicos. No Chile, o

operador s se compromete a cumprir as normas tcnicas e econmicas
relacionadas com aspectos de qualidade do servio, mas no se compromete
com investimentos ou quantidade de servios prestados. A razo que explica
este sistema que a legislao no admite monoplio legal por nenhum
servio e supe todos os mercados competitivos (ainda que na prtica, em
telefonia fixa, persista o monoplio, o que reconhecido na regulao da
tarifao). As licenas de concesso tm durao definida, em geral de 30
anos.

b) Um sistema de normas tcnicas que so da poca de operao do monoplio

dos servios, quando tinham carter de normas internas ao modelo antigo.
Tratam especificamente de definir as normas de interconexo entre redes de
distintos operadores do mesmo servio e asseguram a acessibilidade de
forma paritria a todos os operadores.

c) Um sistema de normas econmicas que esto restritas ao procedimento de

fixao de tarifas mximas para os servios sujeitos regulao. A fixao de
tarifas se estabelece apenas por exceo, j que o esprito da legislao
promover o livre jogo de mercado na maioria dos servios, pelos quais as
empresas podem fixar os nveis de seus preos livremente, com exceo da
telefonia pblica, da telefonia bsica em cinco zonas geogrficas especficas,
assim como dos preos de interconexo.

d) A criao de um Fundo de Desenvolvimento das Telecomunicaes, que teve

sua origem em dezembro de 1994 e destinado a criar incentivos
necessrios para ampliar a cobertura e penetrao do servio telefnico
bsico em localidades rurais e urbanas marginalizadas e com baixa
densidade telefnica. o rgo Regulador que estabelece quais so os

projetos sujeitos subsdio, bem como, atravs de licitao, escolhe a

empresa para executar o empreendimento.

e) Um sistema de penalidades. A lei outorga autoridade administrativa,

Subsecretaria de Telecomunicaes (Subtel) a faculdade de aplicar sanses
por faltas especficas regulao. As sanes podem ser de advertncia,
multa, suspenso da operao e perda da licena. Estas sanes podem ser
apeladas Justia Comum.

O marco regulatrio chileno permite o acesso ao mercado de

servios de telecomunicaes a qualquer pessoa ou entidade que obtenha a
correspondente autorizao da Subtel, no existindo limitaes sobre a quantidade e
tipo de servio nem sobre a competio em uma mesma rea geogrfica.

No Chile, a tarefa do regulador complementada pela Comisso

Antimonoplios, que o frum adequado onde as empresas e o regulador se
dirigem para apresentar as reclamaes diante de aes de integrao vertical ou
prticas anticompetitivas.

Em geral, os conflitos tm surgido principalmente em torno da

atitude da empresa dominante na telefonia fixa, CTC, perante o mercado. Diante
disso, o controlador tem atuado impondo multas (esse foi o caso de nocumprimento de normas de interconexes), impedindo negociaes em torno de
fuses de empresas (no caso, de mercados de longa distncia e televiso a cabo)
ou impedindo o estabelecimento de subsdios cruzados.

8.6.1.5 O setor de telecomunicaes depois da privatizao

A modificao da Lei, efetuada em 1987 deu acesso privatizao

das empresas estatais do setor e implementao gradual da desregulamentao
dos servios telefnicos bsicos. At 1994 estes mercados se mantiveram
segmentados verticalmente em servio local e de longa distncia, facilitando-se
acessos livres separados proviso de cada produto para os novos competidores.

Depois de rduas discusses no Congresso, foi aprovada a Lei 3-A,

em 1994, introduzindo o sistema multiportador, com o que qualquer empresa que
estivesse de acordo com as especificaes tcnicas definidas pela Subsecretaria de
Telecomunicaes pde atuar em longa distncia. A nova lei eliminou as restries
que impediram a Entel e CTS o livre acesso aos mercados, estabelecendo-se assim
uma forte concorrncia e a incorporao de novos operadores ao setor.

8.6.1.6 O Sistema de Telefonia Bsica Local

O Chile contava com 2,7 milhes de linhas telefnicas em servio

em 1999, contra 1,8 milho em 1995, o que representou um crescimento mdio
anual de 14,8%, segundo dados da UIT. A densidade (linhas por 100 habitantes)
passou de 13,2 em 1995 para 18,6 em 1999 bem acima, portanto, da mdia latinoamericana de 13,4 linhas por 100 habitantes em 1999. Esta situao deve ter se
tornado ainda mais positiva, pois em 2001 o Chile deve ter atingido o nmero de
36,7

assinantes

para

cada

100

habitantes

(Unio

Internacional

de

Telecomunicaes).

O nmero de lares servidos por linha fixa em 1999 era de 66,2 por
100 o percentual mais alto em toda a Amrica Latina. O nmero de telefones em
servio no Chile representava 4,11% de todos os fixos em servio da regio naquele
ano

O mercado at hoje se caracteriza pela presena de uma companhia

predominante no mercado, que concentra 90% das linhas. A participao de novos
operadores tem sido lenta, mesmo que se tenha registrado um ingresso permanente
de novos participantes e uma ampliao nas reas de concesso. A dificuldade na
incorporao de novos operadores telefonia local se explica por vrias razes: a
existncia de barreiras naturais (economias de escala que favorecem a empresa j
estabelecida); o forte risco do novo competidor, em funo da magnitude dos custos
necessrios para a construo de uma nova infra-estrutura e a dificuldade para os
novos operadores de prestar um servio nas reas geogrficas mais distantes.

O sistema aplicado na tarifao e negociado entre a Subsecretaria

de Telecomunicaes e CTC tem permitido uma queda da conta urbana mdia de
quase US$ 40 em 1989 a US$ 23 em 1996 uma reduo de cerca de 43%,
verificando-se assim um dos custos mais baixos em contas urbanas mensais entre
os pases com o setor de telecomunicaes privatizado.

A partir de 1994, tem se desenvolvido por parte da Subsecretaria de

Telecomunicaes uma poltica de subsdios administrados atravs do Fundo de
Desenvolvimento das Telecomunicaes.

Estes subsdios, que so concedidos aos operadores por concurso

pblico para ampliar a cobertura e penetrao do servio em regies perifricas, tm
tornado viveis projetos que de outra forma no o teriam sido para o setor privado.

Segundo o informe da Subtel de 1998, hoje operam 10 empresas,

dos quais apenas trs contam com redes prprias interconectadas com as redes
telefnicas locais, nas 24 reas primrias em que o pas foi dividido.

Os operadores competem entre si e as tarifas ao pblico so

determinadas livremente pelo mercado. A competio no mercado de longa distncia
permitiu reduzir os preos das chamadas. A comparao internacional de preos
mostra que em meados de 1996, os servios prestados por CTC-Mundo estavam
entre os mais baratos do mercado internacional.

Entre 1995 e 1997, no mercado de longa distncia nacional, a Entel

se manteve como a empresa mais forte, elevando sua participao de 33% para
41%, depois de sua queda inicial, quando surgiu o sistema multiportador. Por sua
parte, a participao da CTC cresceu fortemente, seguida por Chilesat e VTR. No
caso da longa distncia internacional, a Entel tem experimentado a evoluo
inversa, mas neste caso tem sido CTC Mundo que tem conseguido obter mais
terreno, visto que so justamente as operadoras pequenas aquelas que podem
competir com menores preos por seus servios.

O servio de longa distncia internacional do Chile tem vivido um

crescimento muito importante. Avaliado pela mdia mensal de minutos taxveis, os
ndices mostram um incremento de 23% em 1996 e 42% em 1997 valores muito
superiores taxa de crescimento da atividade econmica do pas.

Quanto telefonia mvel, esta teve incio no Chile no fim dos anos
80, quando foram definidas pela Subsecretaria de Telecomunicaes as reas de
concesso da banda de 800 Mhz, a primeira composta pela rea Metropolitana e
Quinta Regio e a segunda pelo resto do pas. Ambas as regies so atendidas por
duoplio devido a limitaes tecnolgicas. Ainda assim a competio neste mercado
tem sido muito intensa, verificando-se que se desenvolveram rapidamente
estratgias de absoro e fuso de empresas entre os operadores mais importantes.
Os avanos tecnolgicos novamente favorecem a competio, e em 1996 so
licitadas trs concesses na banda de 1900 Mhz para a telefonia mvel digital.

Desde o incio, a telefonia mvel tem se constitudo em um

empreendimento muito dinmico, com expanso acelerada, e entre dezembro de
1992 e dezembro de 1995 o nmero de usurios se multiplicou por cinco. De acordo
com o informe da Subtel (1998), naquele ano o Chile apresentava ndices mais altos
que o resto dos pases da regio e, em geral, das naes com renda per capita
superior, mas ainda assim muito abaixo dos nmeros verificados nos pases
desenvolvidos.

A Subtel prev a manuteno deste ritmo de crescimento nos

prximos anos, pela acentuada reduo dos custos, melhoramento dos servios e a
introduo da modalidade conhecida como quem chama paga, que reduz o preo
pago por quem recebe ligaes atravs de um telefone mvel.

Em relao ao mercado de servios de valores agregados, a

privatizao das empresas telefnicas e o acesso ao mercado de novas empresas
gerou um ambiente muito competitivo na oferta de servios de valores agregados,
tais

como

servios

de

mensagens,

conferncias e cartes telefnicos.

informaes,

transaes

financeiras,

No quadro que segue apresentado o conjunto de empresas que

operam no Chile e as atividades que realizam. A gesto realizada pela Subtel tem
focalizado seus esforos na manuteno da competitividade e busca fomentar a
entrada de novos operadores no setor.

Atualmente, coexistem nos diferentes segmentos de servios de

valor agregado do mercado trs grandes empresas: CTC, Entel e Telex-Chile,
dominando quase 90% do mercado, e outros sete pequenos operadores, que
ligados em segmentos e regies tem conseguido competir cada vez com menores
preos pelos servios.

QUADRO 12
EMPRESAS DE TELECOMUNICAES EM CHILE E SERVIOS OFERECIDOS

Grupo
Operadores Servio
Empresarial estrangeiros local
vinculados
Telef+B27nica
CTC
ENTEL
Stet-Italia
Telex-Chile
VTR
SBCBell South
EEUU
Cia Telef.
Bell South
Manquehue
CEMET
Iusatel
IusacellTransam
Mexico

X
X
X
X

Servios oferecidos
Larga
Servio
Equipes e TV por Acesso INTERNET
Distncia empresarial e terminais cabo
Nacional e
de valor
Internacional agregado
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

X
X
X

X
X

Fonte: Melo (1996).

No que diz respeito aos investimentos realizados, preciso assinalar

que nem sempre as privatizaes e o novo marco regulatrio tm estimulado o
investimento setorial, mas ainda assim o setor de telecomunicaes no Chile mostra
um extraordinrio desempenho depois da reforma. Nesta avaliao deve ser
considerado que o processo foi um dos primeiros no mundo, e que o setor se abriu
participao da empresa privada simultaneamente com a competio. Nos dias de

hoje, o marco institucional chileno em relao rea de telecomunicaes

considerado como um dos mais abertos competio do mercado mundial.

As reformas no setor de telecomunicaes no Chile tm apresentado

resultados positivos tambm quanto ao volume de investimentos. Com efeito, at
1988 os investimentos anuais do conjunto das empresas estatais foram inferiores a
US$ 100 milhes, o que gerou uma importante defeco com respeito demanda e
fronteira tecnolgica internacional, e tambm quanto s redes e servios
oferecidos. Em contrapartida, no perodo entre 1990 e 1997 foram investidos mais
de US$ 600 milhes por ano e a projeo era de mais de US$ 1 bilho anuais
seriam investidos entre 1998 e 2000. Estas cifras no consideram os investimentos
que as empresas esto realizando em nvel regional, mediante sua participao nos
processos de privatizao nos pases latino-americanos, graas experincia
adquirida com a reforma operada no Pas.

8.6.1.7 A gesto das empresas

Por fim, no que diz respeito gesto das empresas, o marco

institucional favorvel que ocorreu no Chile no setor de telecomunicaes deu um
forte estmulo as trs empresas privatizadas, que deram incio a um rpido processo
de reorganizao

(Moguillansky,

G.,

1998,

Las

Reformas del Sector de

Telecomunicaciones em Chile y el Comportamiento de la Inversion Cepal NU).

Tanto na CTC quanto na Entel a produtividade do trabalho e o nvel

tecnolgico de seus empreendimentos melhoraram radicalmente. Entre 1989 e 1995,
o nmero de linhas em servios praticamente triplicou, continuou aumentando
sensivelmente at 2001 e, desde 1993, a rede telefnica chilena passou a ser 100%
digitalizada.A rentabilidade das empresas cresceu a partir da reforma do setor em
1982, ano em que a Lei Geral das Telecomunicaes introduziu disposies
referentes regulao tarifria, tendendo a aumentar o lucro das empresas, o que
motivou o setor privado a investir.

As seguidas negociaes sobre o valor das tarifas repetidas a

cada cinco anos foram introduzindo elementos da estrutura de custos nas
empresas mais competitivas, com o que os preos foram reduzidos, forando os
agentes privados a reorientar seus procedimentos.

8.6.1.8 A abertura do mercado e a atuao do rgo regulador

Ao lado dos significativos avanos alcanados no Chile, no que se

refere ao aumento do nmero de linhas fixas, da reduo tarifria, do incremento do
nmero de telefones celulares disponveis, da melhoria dos servios de ligaes de
longa distncia e do incremento significativo de outros servios agregados
oferecidos, a indstria de telecomunicaes do pas foi enormemente afetada pelas
transformaes ocorridas (Moguillansky, G., 1998, Las Reformas del Sector de
Telecomunicaciones em Chile y el Comportamiento de la Inversion Cepal NU).

Tambm no mbito das empresas as mudanas institucionais

tiveram grandes conseqncias. Em primeiro lugar, a privatizao e, com isso, com
a chegada de novos protagonistas, incorporaram modernas estratgias corporativas,
cujo objetivo central esteve radicado em otimizar posies em um mercado mutante
e competitivo. Isso levou as empresas a incorporar grandes avanos tecnolgicos,
desenvolver novos produtos e servios em diferentes segmentos do mercado, tudo
contribuindo para que novos investimentos viessem a ser realizados.

Em segundo lugar, a regulao gerou um forte estmulo

competio nos mercados de telefonia mvel, de servios de valor agregado e na
longa distncia, a partir da criao do sistema multiportador. A entrada de novos
protagonistas se viu beneficiada porque o desenvolvimento tecnolgico tem
permitido reduzir custos tradicionais do setor e obter produtos com menores
coeficientes de capital e alta rentabilidade. A introduo da competitividade nestes
mercados obrigou as empresas a incrementar a eficincia, diminuir custos e
aumentar a produtividade, diante dos baixos preos estabelecidos em funo das
disputas do mercado.

Em terceiro lugar, a frmula de tarifao do mercado regulado para o

segmento de telefonia fixa tem garantido por um lado a rentabilidade dos novos
investimentos da empresa monoplica CTC, estimulando seu crescimento e a
expanso da oferta, ao mesmo tempo que consegue beneficiar o consumidor
atravs da reduo tarifria.

Ainda que o principal do processo de reforma do setor de

telecomunicaes chileno se encontra consolidado, existe debilidade ainda no
mbito da regulao.Esta debilidade se sustenta basicamente em trs aspectos: em
parte, no enorme desnvel entre a capacidade e recursos disponveis pelo organismo
regulador e a empresa dominante regulada, o que dificulta a atuao da Subtel,
essencialmente orientada na defesa da competitividade nos diferentes segmentos
do mercado.

Em segundo, e que no independente do anterior, a incapacidade

da Subtel para prever e normatizar diante de situaes conflitivas geradas entre as
empresas devido rpida introduo de novas tecnologias, novos produtos e
servios, em um ambiente onde os requerimentos de interconexes e seus preos
so os elementos fundamentais a regular. Em terceiro lugar, no se tem normatizado
sobre formas de compartilhar redes entre empresas para evitar a superposio, o
que leva a custos desnecessrios e a um processo de sobre-investimento, o que
pode comprometer o esforo visando reforar a competio nos diversos segmentos
do mercado.

8.7. O Processo de Reforma no Setor de Telecomunicaes Argentina

8.7.1 Introduo

A Argentina contava com 1,3 milho de linhas fixas ao final de 1999,

o equivalente a 21,77% da base fixa do Mercosul e 16,6% da Amrica Latina
naquele ano. A densidade telefnica era de aproximadamente 20,11 linhas por 100
habitantes.

Nos anos 90, a Entel Empresa Nacional de Telecomunicaes

foi privatizada, dando incio ao processo de abertura do setor de Telecomunicaes.
A telefonia fixa passou a ser controlada por um prazo de sete anos, prorrogveis por
mais trs, pelas empresas da Telefnica Argentina (Telefnica de Espanha) e
Telecom Argentina Stet-France Telecom. Aps a privatizao da Entel, foi criada a
CNT Comisso Nacional de Telecomunicaes, como rgo regulador do Estado.

Nesta condio, a CNT procurou traar uma poltica clara de normas

de interconexo para facilitar o desenvolvimento de outros servios no prestados
pelas concessionrias.

A CNT controla as empresas telefnicas (Telefnica e Telecom) e as

demais companhias que prestam servios sob o regime de livre concorrncia. A CNT
responsvel tambm por interpretar os contratos de privatizao da Entel, a exestatal da Argentina.

Teoricamente, a CNT um rgo regulador autnomo. Mas a CNT

j esteve duas vezes sob interveno do Ministrio da Economia. A crise mais grave
referente situao normativa das telecomunicaes ocorreu em maio de 1995,
quando o governo ameaou intervir na CNT, alegando ineficcia no cumprimento de
suas funes, ou talvez por demonstrar independncia em demasia.

8.7.2 O Caso Argentino O monoplio estatal

O antecedente mais remoto da indstria das telecomunicaes na

Argentina data de 1881, quando uma companhia sua instalou as primeiras linhas
no corao geogrfico de Buenos Aires. Em meados do sculo, a principal empresa
no pas era a EMTA, uma filial local da ITT, cuja estatizao foi decretada pelo
governo peronista em 1946 em meio a um processo mais amplo que inclua outros
servios pblicos, tais como ferrovias, correios e energia, entre outros. Dez anos
depois, outras pequenas companhias telefnicas haviam sido anexadas atravs de
novas estatizaes nova empresa que passou a ser denominada de Entel.

Desde ento a Entel concentrou as operaes nos diferentes

mercados de telecomunicaes atravs de um monoplio legal na maioria do
territrio nacional, j que no se admitia licenas para empresas privadas; nas
regies onde a Entel no operava, o servio era realizado pela Companhia Argentina
de Telfonos (CAT) nas reas de Cuyo e Catamarca e um grande nmero de
cooperativas em pequenas localidades em todo o pas. A Entel sofria de problemas
similares aos de outras empresas pblicas, com esquemas de incentivos
desalinhados com as estruturas hierrquicas, uma direo gerencial noprofissionalizada e altamente dependente de objetivos polticos ou corporativos de
ndoles distintas (Celani, M., 1998 Determinantes de la Inversion em
Telecomunicaciones em Argentina Cepal N.U.).

Esta situao interna, mais a falta de polticas governamentais de

longo prazo em temas como a proviso de infra-estrutura, colaborava para que a
performance da empresa em termos de qualidade dos servios fosse deficiente. Este
ltimo fenmeno o que mais pesou na debilidade estrutural da Entel para
encaminhar seus objetivos como empresa, ainda que diferentes Governos e mesmo
parcela significativa da sociedade Argentina estivessem apegados idia de que
algumas experincias internacionais podiam sugerir que possvel alcanar
desempenhos satisfatrios ainda que sob a rbita da administrao estatal em uma
indstria to dinmica como a de telecomunicaes.

Em 1980, o pas contava com 2,2 milhes de linhas disponveis

ainda que as centrais tivessem capacidade para pelo menos mais 200 mil linhas,
com o que se pode assegurar que no existiam restries de capacidade imediata
(estima-se que se incorporavam anualmente uns 100 mil assinantes).

Este fato permite considerar que a taxa de crescimento de linhas

disponveis e as instaladas eram bastante similares. Alguns indicadores bsicos
mostram outras facetas do servio na Argentina. As linhas instaladas para 100
habitantes alcanavam 8,5% no incio da dcada de 80, mas existiriam 50 linhas por
trabalhador da empresa. Os ndices, porm, estavam muito distantes dos padres
internacionais de pases com caractersticas geogrficas similares, como Austrlia,
onde existiam 14 linhas para 100 habitantes. Em meados dos anos 80, a taxa de
penetrao (linhas por 100 habitantes) havia progredido muito pouco, (1986 10,1
linhas/100 habitantes), enquanto a relao nmero de linhas/trabalhador havia
registrado uma sensvel melhora: 60,1.

Durante a dcada de 80, a Entel esteve sob a direo de vrios

projetos administrativos todos falidos de mudana de diretoria e processos de
privatizao interrompidos. O caso mais conhecido foi o projeto Terragno, que
propunha uma aliana entre Entel e Telefnica de Espanha, a fim de contar com um
gerenciamento profissionalizado sem perder o controle estatal da empresa.

Para tal, a Entel viveu constantes mudanas em sua estrutura de

funcionamento que implicaram grandes modificaes na empresa para que se
tornasse uma companhia operacionalmente vivel.

8.7.3 A privatizao da empresa estatal e a criao de um rgo de regulao

O processo de abertura das telecomunicaes na Argentina teve

incio em 1990, com a privatizao da Empresa Nacional de Telecomunicaes
(Entel). O governo argentino recebeu US$ 1,2 bilho pela venda da Entel. Os
compradores da estatal, a Stet (atual Telecom Italia) e a Telefnica de Espanha,
obtiveram retorno de US$ 300 milhes em 1991 e recuperaram o capital investido

em menos de trs anos (Celani, M. 1998 Determinantes de la Inversion em

Telecomunicaciones em Argentina Cepal NU).

A deciso de privatizar o setor foi tomada imediatamente depois do

incio do primeiro governo do presidente Carlos Menem e deve ser interpretada
como o primeiro sinal de que a administrao do pas atendia ao alinhamento da
comunidade internacional a respeito de uma poltica econmica que se seguiria a
partir deste momento. Os analistas do setor garantiam que o mercado telefnico na
Argentina estava subdimensionado, que o potencial de crescimento era considervel
e que a participao do capital privado era a alternativa mais apropriada
necessidade de investimentos da indstria.

A privatizao, pois, se impunha como medida irreversvel, ainda

que a nica privatizao de importncia que antecedeu das telecomunicaes
envolveu canais de televiso 11 e 13, que foram transferidos para mos privadas em
dezembro

de

1989.

Onze

meses

depois

chegaria

vez

do

setor

de

telecomunicaes.

A escolha da privatizao diretamente e o abandono de outras

alternativas, como a concesso dos servios, fez com que o governo avaliasse que a
ingerncia do setor pblico poderia ser contraproducente e que a participao
privada estaria mais interessada em reter a propriedade do capital de forma integral.
A deciso de transferir no apenas a gesto para a iniciativa privada, mas tambm a
propriedade, funcionou como um sinal sem precedentes na Argentina no que diz
respeito s futuras privatizaes.

O pouco tempo que as autoridades tiveram para avanar o processo

trouxe algumas dificuldades, como a falta de um rgo regulador antecedendo a
venda do capital da estatal Entel para a iniciativa privada e que poderia tomar
partido do processo desde o incio do mesmo. A Comisso Nacional de
Telecomunicaes foi criada em novembro de 1990 e isso implicou que a
privatizao em si mesma fora comandada por outros organismos, que logo no
teriam mais participao no processo de controle do setor de telecomunicaes.

O agente regulador estabeleceu a diviso do pas nas reas de

caractersticas similares em tamanho de mercado, uma ao sul e outra ao norte. A
regio metropolitana da capital Buenos Aires ficou dividida da mesma maneira.

O governo, por meio do Decreto 2344, de 8 de novembro de 1990,

outorgou licena para que duas empresas privadas operassem no pas. O setor de
telefonia fixa tornou-se concesso por 10 anos pelas empresas da Telefnica da
Argentina e da Telecom Argentina Stet-France Tlcom. O pas e a capital foram
divididos em duas regies.

A Telecom S.A., integrada pela Stet, da Itlia (atual Telecom Italia),

France Cable et Radio, da Frana, J.P.Morgan, dos Estados Unidos, e a Companha
Naviera Prez Companc, ficou com a zona norte da capital e do pas. A Telefnica
de Argentina AS, formada por Telefnica de Espanha, Citicorp, Techint, Banco del
Ro de la Plata e Inversora Catalina S.A. ficou com a zona sul de Buenos Aires e do
pas.

Para as empresas de telefonia fixa foram estabelecidos preos

mximos para todos os segmentos do mercado (local, interurbano e internacional),
atravs da imposio do valor do pulso telefnico (unidade de medida adotada para
estabelecer as tarifas) como pelo ritmo de taxao dos pulsos.

Na telefonia celular, em conseqncia da privatizao da Entel e

principalmente em funo da regulamentao da telefonia mvel no pas,
estabeleceram-se dois operadores para a Capital Federal Movim e Miniphone, esta
ltima controlada em partes iguais pela Telefnica e pela Telecom e quatro
operadores para o interior argentino: CTI Norte e CTI Sur, que prestam servios em
todo o interior do pas; Telecom Personal, que cobre a zona norte; e Telefnica
Comunicaciones Personales, na regio sul. Dentro da regulao setorial relativo a
todo setor de Telecomunicaes se destacavam dois elementos que influram direta
e indiretamente na poltica das empresas participantes. Em primeiro lugar, o contrato
de privatizao estabelecia que a taxa de lucro das companhias no poderia superar
os 16%.

A literatura econmica e a experincia em pases desenvolvidos

mostram que este mecanismo de regulao de monoplios tende a gerar defeces
e ausncia de investimentos.

Em 1991, o governo chegou a um acordo com as empresas para

que este esquema fosse abandonado em detrimento de outro, de preos mximos
com uma restrio sobre a fatura, que ficava fixada em um valor determinado (o
valor vigente no momento do acordo).

O segundo aspecto que influiu no padro de investimentos que

seguiram as empresas foi o estabelecimento de metas de cumprimento obrigatrio.
Por ltimo, cabe mencionar que as licenas incluam uma condio de exclusividade
por sete anos (at o final de 1997) prorrogveis por mais trs anos para cumprir
certas metas de investimento e qualidade.

8.7.4 O Ano de 1999 A Abertura do Mercado

A Argentina iniciou o processo de desregulamentao do setor de

telefonia internacional e de longa distncia no final de 1999. Na ocasio, estimavase em US$ 2 bilhes ao ano o faturamento desse segmento da rea de
telecomunicao, frente aos US$ 3 bilhes da telefonia local (Celani, M. 1998
Determinantes de la Inversion em Telecomunicaciones em Argentina Cepal NU).

Em junho de 2000, o governo argentino confirmou a deciso de

liberar o mercado das telecomunicaes, que estava h 10 anos nas mos da
Telefnica da Argentina e da Telecom Argentina Stet-France Tlcom.

Na ocasio, as autoridades apresentaram, em Washington, nos

Estados Unidos, decreto regulando a abertura do mercado de telecomunicaes de
seu pas, com o qual esperavam baixar as tarifas do servio e atrair investimentos de
US$ 4,5 bilhes a US$ 5 bilhes at junho de 2001.

Em 3 de setembro de 2000, o presidente da Repblica assinou

decreto determinando a abertura do mercado de telecomunicaes do pas. O
decreto reduzia de US$ 2,35 para US$ 1,10 o preo de interconexo, que o
pedgio que as novas operadoras teriam de pagar Telefnica e Telecom para
usar a rede que as duas empresas possuem na Argentina.

Desde novembro de 2000, as companhias que conseguirem licena

para atuar no pas podem explorar qualquer tipo de servio de telecomunicaes,
fixa ou mvel, com ou sem infra-estrutura prpria (Celani, 1998).

A Telefnica ou a Telecom no devero perder parcela significativa

do mercado, embora suas margens de lucros devam ser reduzidas. Os volumes
crescero medida que os servios de telecomunicaes se tornem mais difundidos
e mais baratos. As empresas j atuantes no mercado argentino se consideraram
prejudicadas, alegando que as novas regras so favorveis s empresas que
entrarem no pas, e chegaram a ameaar recorrer Justia quando as linhas gerais
do decreto foram anunciadas.

Por isso, o novo decreto, que j tinha seus principais pontos

referentes desregulamentao acordados desde o incio do ano de 2000, teve sua
assinatura postergada pela necessidade de ajustes, na tentativa de acabar com
brechas que pudessem levar a disputas judiciais.

No que diz respeito s tarifas, as autoridades acreditam que a

concorrncia entre as empresas poder baixar em at 50% os preos cobradas hoje
pela Telefnica e pela Telecom. Estas pressionaram o governo para serem
favorecidas na disputa, mas esto perdendo a batalha para as futuras empresas a
se instalarem no pas, ainda que as regras do decreto atendam em grande parte aos
interesses das empresas novas que querem se instalar no mercado. Tanto este fato
real que Telefnica e a Telecom reivindicavam US$ 2,15, mas o governo fixou em
US$ 1,1 o valor que as novas empresas tero de pagar por minuto para usar a infraestrutura dessas companhias j instalada no Pas.

Outro tema de confronto foi definio de como ser financiado o

servio telefnico em reas no-rentveis do pas. Telefnica e Telecom queriam
US$ 800 milhes anuais, a serem pagos pelos outros operadores, para custear a
atuao em regies deficitrias. O pleito foi rechaado em nota por empresas
interessadas no mercado argentino. O texto final do decreto estabeleceu um fundo
de financiamento de servio em reas deficitrias, que ser constitudo por 1% do
faturamento de todas as companhias de telefonia a ser administrado pelo Estado.

As novas normas do governo argentino sobre a liberalizao do

setor de telecomunicaes obtiveram boa aceitao por encorajarem as empresas a
entrar no mercado sem prejudicar demasiado os atuais participantes.

O governo estabeleceu tambm uma licena nica para o setor de

telecomunicaes, que concede s empresas o direito de fornecer todos os tipos de
servios de telefonia, fixos ou mveis, com fios ou sem fios, nacionais ou
internacionais, com ou sem infra-estrutura exclusiva. Anteriormente, as licenas
eram concedidas para servios especficos.

A indstria das telecomunicaes na Argentina viveu uma mudana

profunda a partir da privatizao da principal companhia que operava desde 1990. A
Empresa Nacional de Telecomunicaes, que foi criada em meados do sculo como
um dos smbolos do processo de nacionalizao do governo peronista da poca,
passou a fazer parte de outro processo de mudana estrutural, mas desta vez com
sentido definitivamente voltado competio.

A importncia da privatizao da Entel se d em duas dimenses:

desde ento, gerou uma das correntes de investimentos mais importantes desde as
reformas de 1989 e, por outro lado, considerada como um caso tpico das
privatizaes do perodo Menen e o primeiro grande sinal de parte do governo de
ento favorvel ao ingresso de capitais sob a forma de investimentos diretos. Desde
aquele perodo a indstria ligada ao setor teve um crescimento substancial.

Atualmente, o nmero de linhas fixas instaladas supera os 7

milhes, sem contar o nmero de assinantes do sistema alternativo, como a telefonia
celular, cujo crescimento foi ainda mais expressivo.

O crescimento do mercado foi possvel graas tanto grande

demanda potencial insatisfeita, s mudanas tecnolgicas na indstria que
baratearam os custos de produo quanto ao aumento do uso dos servios. Deve-se
destacar, tambm, os efeitos da regulao.

A respeito deste ltimo aspecto, pode-se dizer que dois so os

elementos que ressaltam por seu impacto. As metas obrigatrias de cobertura,
expanso e qualidade tm sido um dos mecanismos regulatrios empregados para
marcar pautas de comportamento das empresas prestadoras de servio (o outro
mecanismo a fixao de preos). Em segundo lugar, a definio de um perodo de
exclusividade marcou a maneira em que estas companhias tm se portado quanto
aos investimentos.

A exclusividade foi traada para que as companhias tivessem um

mercado suficientemente estvel como para ter incentivos para alavancar capital;
mas, paralelamente, as companhias superaram as metas e pode-se dizer que o
rgo regulador subestimou o potencial do mercado, e parece razovel acreditar que
as empresas encararam este perodo como uma oportunidade nica para se
consolidarem em um futuro jogo de mercado muito dinmico.

Os benefcios da privatizao no pas so palpveis. Em 1990, a

instalao de uma linha demorava meses e at anos. A lista de espera era grande e
uma linha custava U$ 1,5 mil. Em 1999, entre o pedido de uma linha e a sua
instalao, decorrem 48 horas. O preo de um telefone fixo , em 1999, caiu para
US$ 150.

9 - A REGULAO DA INFRA ESTRUTURA

9.1. A necessidade de Regulao da Infra Estrutura Econmica

9.1.1 Introduo

A regulao pode ser definida como a implantao de regras que

encorajem uma empresa sob regulamentao a atingir metas desejadas,
concedendo alguma, mas no total, liberdade de atuao a esta empresa
(Kridel,Sappington, e Weisman; The effects of Incentive Regulationnin the
Tellecomunnication Industry; Journal of Regulatory Economics,1996)

Entende-se por regulao o estabelecimento de meios para exercer

o controle social atravs de regras explicitadas em leis, decretos, concesses,
contratos, decises de rgos reguladores (Villela, A regulao do Setor de Infra
Estrutura Econmica; Ipea; 1999).

O grande problema da convivncia de empresas prestadoras de

servios de infra-estrutura econmica funcionando em mercados caracterizados
como monoplio natural situao em uma empresa pode suprir o mercado ao
custo mnimo, como a transmisso de energia eltrica, as linhas ferrovirias ou a
rede de telecomunicaes, por exemplo que estas companhias tem condies
de cometer abusos, cobrando preos altos ou utilizando-se de outras prerrogativas
decorrente de sua posio de poder junto ao mercado para aumentar seus ganhos.
por isso que a maioria dos governos, em geral pressionados pelos usurios, trata
de regular valores e estabelecer regras buscando a proteo dos consumidores
nestas reas de infra-estrutura econmica.

Caractersticas da Infra-Estrutura Econmica

a) As tecnologias so normalmente consideradas especficas, isto , seus

investimentos no so recuperveis (sunk investments).

b) Tem caractersticas de monoplio natural, com economias de escala e

de escopo na prestao de servios bsicos; economias de escala,
planejamento e gerenciamento da rede; e exteriorizao de rede.

c) Produtos so consumidos em grande escala, normalmente por

consumidores cativos e com demanda bastante rgida (Guasch e
Spiller, 1994).

Os investidores privados, por sua vez, tornam-se vulnerveis ao

arbitrria das autoridades pblicas, que tambm so pressionadas pelos usurios
para fixar as tarifas prximas aos custos de produo, ou ento a todo custo
procuram impedir seu reajuste, nos processos inflacionrios, como instrumento de
poltica econmica para conter o aumento dos preos Assim, a regulao tambm
um meio de proteger os investidores, ao induzi-los a fazer investimentos a uma
taxa de remunerao razovel.

A regulao, na verdade, protege tanto os usurios quanto os

investidores. Contudo, implica custos diretos como administrao e observncia da
lei, e indiretos, como a assimetria de informaes (as empresas tm sempre mais
informaes que os rgos regulatrios) e a assim chamada captura regulatria,
quando as agncias, por diferentes razes, passam a defender as posies de
setores especficos que deveriam estar sendo fiscalizados pelos rgos reguladores.

Muitos especialistas acreditam que a regulao deve ser repensada,

de modo que a necessidade de regular, sempre que for possvel, deve ser
substituda por solues competitivas. Para isso, entretanto, fundamental que se
leve em conta estrutura do mercado que est sendo regulado; as barreiras ao
ingresso; o nmero de concorrentes no mercado e os que ainda podero vir a
disputar espao; e vinculaes verticais que afetam o poder de mercado (estrutura
vertical).

Em
praticados.

verdade,

uma

grande

variedade

de

regulamentos

so

Preos, qualidade, divulgao de informaes e compatibilidade so

exemplos comuns de regulamentos. A regulamentao de preos freqentemente

coloca um limite superior sobre o preo de um produto. Regulamentos sobre
qualidade podem especificar um nvel mnimo de qualidade a ser atingido.

A variedade de regulamentos se origina das vrias e diferentes

funes e finalidades da regulamentao. Algumas vezes, a segurana de um
produto primordial, como a pureza de produtos alimentcios, por exemplo. Neste
caso o regulador ir provavelmente especificar um nvel de qualidade mnimo que
deve ser atingido. Sob uma forma extrema - aqui chamado de regulamento
comando e controle o regulador dita as aes da empresa regulada com grande
detalhamento.

De uma maneira menos rgida, o regulamento da taxa de retorno,

com pequena ou nenhuma flexibilidade de preo, tambm uma forma comum de
regulamento na indstria de energia eltrica e de telecomunicaes. Nesta forma de
regulamento, os preos, para todos os produtos, so ajustados para gerar um
retorno pr -determinado do investimento para o produtor.

Alternativamente, o regulador pode delegar considervel poder

empresa regulada. Quando o desempenho final da empresa monitorado, mas o
mtodo exato de operao no ditado, um nvel substancial de poder na tomada
de decises delegada para a empresa. A maioria dos regulamentos por incentivo
operam dessa maneira.

A empresa recompensada de acordo com o desempenho

alcanado comparado s metas e objetivos estabelecidos sob o regulamento do
incentivo.

O regulamento price-cap a forma de regulamento por incentivo

mais utilizado na indstria ligada a prestao de servios pblicos.

Sob este regulamento, os preos praticados pela empresa no

devem exceder, em mdia, um nvel pr -especificado, mas a empresa tem liberdade
significativa pra estabelecer preos individuais para cada um de seus produtos e em
determinar como fornecer servios a preo mnimo.

Quanto aos objetivos e metas traadas pelo regulador, estas variam

muito, assim como as polticas reguladoras. O mais importante, no entanto, na
formulao de um projeto de regulao o objetivo do regulador. Seis objetivos que
normalmente influenciam o desenho de uma poltica reguladora so aqui listados.

Deve ser considerado que cada uma destes objetivos e metas

afetam a forma, a funo e o escopo da poltica reguladora, e que freqentemente
elas entram em conflito, demandando do regulador firmar um compromisso que
resultante da importncia relativa de cada uma das metas estabelecidas
(Sappington; Princeples of Regulatory Policy Design;1997).

De modo geral, so os seguintes os objetivos traados por um

regulador:

a) Criar desenvolvimento e investimento na indstria. Uma meta comum dos

reguladores

desenvolver

indstria

que

est

sendo

regulada.

Freqentemente indstrias reguladas so a base para o desenvolvimento de

outras indstrias. Tomando como exemplo que a utilizao um sistema de
telecomunicaes completo ( full-service ) moderno crucial para o sucesso
da operao do setor financeiro de um Pas, o rgo regulador, utilizando-se
de um regulamento rgido (comando e controle) pode exigir a adoo de
equipamentos operacionais e tcnicas, tais como fbricas de potncia nuclear
ou cabos telefnicos de fibra tica que tenham provado seu sucesso.
Alternativamente, o regulador pode delegar a escolha de tecnologia a
empresa regulada, mas prometendo retornos substanciais para qualquer novo
investimento que melhore o desenvolvimento da indstria em geral.

b) Assegurar um servio seguro e de alta qualidade. A segurana primordial

em muitas indstrias, como, por exemplo, a gua fornecida em sistemas
municipais de abastecimento. Regulamentos rgidos (comando e controle)
promovem segurana e um servio de alta qualidade porque o regulador dita
os padres operacionais e de desempenho e os refora. Alternativamente, o
regulador pode estabelecer metas para a qualidade do produto e segurana
operacional, e ento penalizar ou recompensar a empresa regulada de
acordo com seu desempenho relativo a estas metas.

c) Promover produo a custo baixo. Para manter um servio a preos

razoveis, um regulador ir se esforar para assegurar que a produo ocorra
o mais barato possvel. Uma produo custo baixo pode ser mantida
examinando-se cuidadosamente os registros financeiros e operacionais da
empresa regulada ou fornecendo incentivos financeiros empresa para
reduzir os custos operacionais.

Por exemplo, sob o regulamento de preos mximos, (price-cap) os

preos que uma empresa autorizada a cobrar por seu produtos no esto
completamente atrelados a seus reais custos de produo.

Conseqentemente, se a empresa tiver sucesso na reduo dos

custos operacionais, no necessrio repassar esta economia de custos aos
consumidores sob a forma de preos mais baixos, o que se constitui em um
incentivo mais forte para a produo a custo baixo.

a) Obter nveis de consumo desejados. Os reguladores esto freqentemente

preocupados com a quantidade de certos produtos consumidos. Por exemplo,
um regulador pode desejar aumentar o consumo de determinada mercadoria
(commoditie), como vacinas contra doenas de massa e transporte pblico. O
regulador pode aumentar o consumo destes itens subsidiando sua proviso
ou lanando campanhas de propaganda para salientar sua importncia.

b) Promover resultados mais eqitativos. Os reguladores freqentemente se

esforam para redistribuir a receita. At pouco atrs, muitos pases
subsidiavam os servios locais de telefonia com receitas de servios de
telefonia a longa distncia. Da mesma forma, clientes pessoas jurdicas so
freqentemente mais cobrados que clientes residenciais pelo mesmo servio
de telefonia. Tais polticas efetivamente redistribuem a renda a renda dos
indivduos com maior riqueza, como donos de empresas e cidados que
podem arcar com telefonemas de longa distncia, para indivduos com menos
riqueza.

c) Limitar

lucro

dos

produtores.

Em

indstrias

onde

consideraes

tecnolgicas , como economias de escala, retratam a produo de um nico

agente mais econmico, uma poltica chave dos reguladores limitar o abuso
do poder monopolista gerado pelo produtor regulado. Para redistribuir a renda
dos produtores aos consumidores e para limitar o exerccio do monoplio, um
regulador poder determinar preos abaixo daqueles que um monopolista no
regulado cobraria.

importante assinalar que a poltica reguladora pode mudar na

medida em que vrias metas consigam atingir diferentes nveis de sucesso, mesmo
se as metas reguladoras permanecerem constantes. Para ilustrar, suponhamos que
servios de alta qualidade e baixo custo de produo sejam igualmente importantes.

Inicialmente, o regulador pode enfatizar a qualidade do servio,

subsidiando investimentos, pesquisas e projetos de desenvolvimento para melhorar
a qualidade do produto, mesmo que em decorrncia disto aumentem os custos
operacionais. Uma vez que forem atingidos nveis de qualidade razoveis, o
regulador pode deslocar esforos em direo a reduo dos custos de produo
atravs da implementao de um regulamento que fornea fortes
reduo

de

custos.

Atingir

mltiplos

objetivos,

em

seqncia,

incentivos
pode

ser

particularmente eficaz quando o avano em direo primeira meta melhora o

progresso em direo s metas subseqentes ( Sappington, 1997).

9.1.2 O No Funcionamento de Prticas Regulatrias

comum um pas no se adaptar bem a seu marco regulatrio, e

isso pode implicar prejuzos s prticas de regulao.Sero considerados aqui trs
desses efeitos: insucesso regulatrio (regulatory failure), poltica de grupos de
interesse e baixo crescimento da produtividade (Guasch & Spiller, 1994 apud Villela
e Maciel,1999 ).

9.1.2.1 Insucesso regulatrio pela assimetria de informaes:

Alguns fatores contribuem decisivamente para que o trabalho das

agncias no obtenha sucesso. Os principais esto relacionados s restries
quanto informao, polticas e administrativas, as quais podem causar graves
dificuldades implementao das polticas de regulao o insucesso regulatrio.

As agncias regulatrias tambm esto sujeitas assimetria de

informaes, na medida em que para elas difcil o acesso a todos os dados de
conhecimento das firmas.Este talvez seja um dos maiores empecilhos na regulao.
Apesar de conhecidas pelas companhias, o repasse das informaes para o rgo
regulador dificultado pelas mesmas. Para evitar esta defasagem, preciso que
haja polticas rigorosas de controle e acesso das informaes por parte das
agncias.
De outra parte, fundamental que o pas tenha capacidade
administrativa e quadros tcnicos capacitados para instalar uma estrutura regulatria
moderna, sob pena de a empresa regulada manipular o processo ou o rgo
regulador no seguir a linha acordada, o que em ltima anlise pode determinar o
insucesso do processo.

9.1.2.2 Insucesso regulatrio pela captura do rgo Regulador por grupos de

interesse

Ocorre quando grupos de interesse se adonam do processo de

controle e capturam, segundo a linguagem tcnica, o rgo regulatrio

A poltica de grupos de interesse, em geral, prejudica o processo

regulatrio, afetando os seus resultados. Em um pas onde o Executivo tem
preponderncia na interpretao legislativa ou as leis eleitorais e o Legislativo do a
um nico partido o controle tanto do Executivo quanto do Legislativo, conceder
substancial poder ao Executivo no que diz respeito regulao pode levar a poltica
de grupos de interesse. A discrio irrestrita pode levar captura de regulao,
mesmo quando permite a diferentes grupos de interesse auferirem benefcios do
processo.

9.1.2.3 Insucesso Regulatrio em funo dos efeitos sobre a produtividade

Quando a regulao excessiva compromete a eficincia.

A regulao, em sua essncia, restringe a concorrncia. Por isso, de

uma maneira ou de outra a regulao excessiva pode aumentar os custos de
transao e reduzir a competio.

Isso afeta negativamente o crescimento da produtividade e da

eficincia, os investimentos e a inovao tecnolgica, alm de elevar os preos para
o consumidor. Como as empresas reguladas podem repassar os aumentos de
custos para os usurios ao aumentarem os preos, o incentivo para baixar custos e
obter ganhos de produtividade praticamente no existe.

Deduz-se do que se afirmou que existem ganhos positivos com a

desregulao, isto , produtos melhores ou tecnologicamente mais eficientes, com
utilizao induzida pela competio no regulada, que reduzem custos.

A excessiva regulao nos Estados Unidos mostra que, embora

teoricamente a regulao tenha como objetivo corrigir insucessos do mercado,
algumas vezes foi resposta incapacidade de um setor em manter nveis de
lucratividade, ou a poltica seguida para facilitar a apropriao de lucros de
monoplio por grupos de interesse influentes.

9.1.3 Condies para Implantao de um Sistema Regulatrio em um Pas

Implementar um sistema regulatrio depende de capacidade

administrativa e das instituies existentes em um pas. Por isso, til considerar a
regulao como um problema de engenharia (Guasch & Spiller, 1994), no qual
distingue-se um sistema regulatrio como os mecanismos pelos quais a sociedade
cria limitaes substantivas ou de procedimento na discrio regulatria e resolve os
conflitos que surgem com relao a essas limitaes. A engenharia detalhada o
conjunto de regras referente tarifao, subsdios cruzados ou diretos, taxa de
lucro, interconexo, etc. (Villela & Maciel, 1999).

9.1.3.1 Engenharia bsica de regulao

Sem maiores detalhes, pode-se dizer que as escolhas de

instrumentos de engenharia bsica da regulao so limitadas por trs tipos de
caractersticas institucionais: o Judicirio, o formato das Instituies Legislativas e
Executivas e a existncia de normas informais freqentemente aceitas.

Em primeiro lugar, um Judicirio forte e independente e com firme

tradio de direito administrativo facilita os procedimentos da engenharia bsica da
regulao. Em segundo lugar, instituies legislativas e executivas que permitem ao
Executivo forte controle sobre as agendas legislativas e sobre os resultados no
favorecem a legislao especfica da engenharia bsica da regulao.

Nessa circunstncia, os poderes legislativos tendem a se alternar

entre os partidos polticos, e provvel que as mudanas dos partidos no governo
levem mudana na lei.

Por fim, a grande aceitao de normas informais ajuda a definir o

que o comportamento legislativo aceitvel e o ambiente adequado para que a
legislao especfica se torne o instrumento de engenharia bsica da regulao
(Villela & Maciel,1999).

9.1.3.2 Engenharia Detalhada da Regulao

As teorias da regulao partem da hiptese de que as escolhas de

engenharia detalhada da regulao podem ser calculadas e implementadas em
qualquer ambiente poltico e institucional. Elas no levam em conta que, se no
houver correspondncia razovel entre a engenharia detalhada e a engenharia
bsica na qual ela se fundamenta, a parte detalhada no produzir os resultados
almejados (Guasch e Spiler apud Villele & Maciel,1999).

Entretanto, mesmo nos EUA, pas j com razovel tradio em

regulao, a credibilidade do sistema regulatrio baseia-se, em ltima anlise, no
compromisso do sistema judicirio em garantir que as empresas de servios
pblicos recebam uma taxa de retorno razovel (embora mal definida). Em pases
cujos recursos institucionais no tm tais caractersticas, h que se adotar um
desenho de engenharia detalhada da regulao. Nos pases em que o aparato
institucional no permite o desenho de sistemas regulatrios operacionais e com
credibilidade, a alternativa a propriedade estatal da infra-estrutura econmica.

Em relao escolha entre flexibiliade X compromisso a ser feita no

desenho da engenharia detalhada da regulao, esto relacionados os dois tipos de
polticas: esquemas regulatrios de preos e poltica de concorrncia, as quais
sero agora analisados.

9.2. Principais esquemas regulatrios de preos

9.2.1 Introduo

Uma srie de planos de regulamento tem sido implantados na

indstria de telecomunicaes. Estes planos podem ser vistos como variando de
uma superviso reguladora significativa das atividades da empresa, como por
exemplo, o regulamento padro da Taxa de Retorno, at a ausncia de superviso
reguladora.

Formas menos extremas de regulamento por incentivos incluem

casos de moratria, planos de diviso de ganhos, de rendimentos e de preo
mximo, entre outros.

9.2.2 Regulao atravs da fixao de Taxa de retorno (Rate of Return)

comum nos Estados Unidos o uso deste tipo de regulao. O

modelo consiste em limitar os preos de tal forma que a firma regulada ganhe
apenas uma taxa de retorno razovel sobre seus investimentos.

O formato de regulao deste tipo de taxa considerado cost-plus,

em que os custos de operao so estimados e os preos dos servios so fixados
para cobrir os gastos mais uma taxa de retorno sobre o investimento. A meta da
implantao da taxa de retorno manter a boa sade da empresa regulada para que
possa gerir produtos e servios de maneira adequada.O resultado, no entanto, que
este modelo de regulao inibe os incentivos para a inovao e para a reduo de
custos.

importante lembrar que a adoo da taxa de retorno por alguns

estados Norte-Americanos no significa que este tenha sido o sistema preferido
pelas autoridades, mas sim que decises em instncias judiciais superiores assim o
determinaram, por julgarem haver as Comisses Estaduais ultrapassados seus
poderes quando autorizaram planos de regulao por incentivos, nos quais a firma
regulada reparte parte de seus lucros com os usurios.Trs so os componentes
dessa regulao: a base da taxa (investimentos sobre os quais se permite ganhar
uma taxa de retorno), o nvel da tarifa (relao entre as receitas totais e os custos) e
a estrutura da tarifa (estabelece como os preos individuais so fixados para os
diversos servios ou usurios).

De maneira simples, pode-se dizer que uma empresa de infraestrutura econmica (Public utility) autorizada a fixar tarifas que cubram os custos
de operao e que resultem em uma taxa de retorno razovel sobre seu
investimento.

No h frmula para se calcular a taxa de retorno razovel, pois,

como em outros aspectos da regulao, trata-se de um julgamento. O retorno
autorizado deve ser razovel no sentido de evitar o confisco do capital dos
investimentos e de preservar a posio de credibilidade da firma, para possibilitar
seu acesso ao mercado de capitais. importante entender que a empresa no tem
a garantia de uma taxa de retorno, mas apenas o direito de obt-la.

Os principais percalos desse tipo de regulao so:

Pouco incentivo eficincia produtiva, pois as firmas podem repassar os

custos de produo para o usurio final via aumento de preos;

Investimento e uso excessivo de capital porque a empresa tem direito a um

retorno sobre os investimentos;

Alto poder discricionrio agncia reguladora para determinar a base da taxa.

Alm disso, a taxa de retorno estimula firma regulada a procurar lucros extras.

9.2.3 Regulao pela Taxa de Retorno por Faixas

Este tipo de regulao uma variante da taxa de retorno padro, em

que se determinam limites ou ento faixas de variao de lucros que podem ser
alcanados.
Os preos a ser praticados so fixados dentro de uma faixa
autorizada e, em geral, as revises no ocorrem enquanto os preos se situarem
dentro desta faixa.

9.2.4 Regulao atravs de Moratrias dos Pedidos de Ajuste Tarifrio

A moratria mais uma forma de conceder flexibilidade aos lucros

da empresa.

Em sua maneira mais simples, as moratrias dos pedidos de ajuste

tarifrio so acordos com o objetivo de suspender as investigaes dos lucros da
empresa e da reviso correspondente de preos.

Em geral, existe nas moratrias uma vigncia especfica para

institucionalizar os benefcios de um atraso regulatrio, ou seja, um incentivo
empresa para reduzir seus custos operacionais, em beneficio de lucros mais altos
provenientes destas redues de custos, at que as tarifas sejam revisadas.
Normalmente, as moratrias de pedidos de ajuste tarifrio exigem que a firma atinja
certos nveis especficos de qualidade do servio. Os processos de moratrias fazem
parte, portanto, de um contrato social mais amplo, que d liberdade para a
companhia. Em troca, a empresa garante benefcios aos usurios.

9.2.5 Polticas de Regulao por Incentivos

A regulao por incentivo tem substitudo a regulao por taxa de

retorno como norma em vrias indstrias. No setor de telecomunicaes nos
Estados Unidos, por exemplo, mais de dois teros das Comisses Reguladoras de
diversos estados iniciaram reformas dos padres de Regulamento de Retorno nos
ltimos anos. O regulamento por incentivo tambm est se tornando difundido em
outros setores da infra-estrutura econmica. A regulao por incentivo pode ser
definida como a implementao de regras que encorajam uma empresa regulada a
atingir metas desejadas gozando de algum tipo de liberdade regulatria.

A regulao por incentivos adequada para ser usada em locais

onde a empresa regulada tem melhores informaes que o rgo regualdor sobre
seu ambiente e ou suas aes, e onde as metas e preferncias da empresa e da
sociedade no so inteiramente congruentes. Em tais situaes, um regulamento
por incentivos bem aprimorado pode motivar a empresa a empregar seu
conhecimento em prol do interesse social mais amplo (David Sappington, Desining
Incentive Regulation, Review of Industrial Organization, 1994 ).

Trs aspectos desta definio de regulamento de incentivo so

importantes.

Primeiro, o regulamento de incentivos deve ser projetado para

atingir metas bem especficas, na medida em que as propriedades dos planos de
incentivo variam de acordo com as metas que estes planos tem para atingir.

Segundo, a empresa regulada recebe certa autonomia sob o

regulamento de incentivo. Esta caracterstica do regulamento de incentivo se
distingue do regulamento de controle, no qual a empresa regulada simplesmente
realiza as ordens diretas do regulador. Por exemplo, sob o regulamento de incentivo
a empresa deve ser recompensada de acordo com a quantia atravs da qual seus
custos operacionais so reduzidos. Em contraste, sob o regulamento de controle o
regulador especifica as mudanas exatas nos procedimentos operacionais que a
empresa deveria empreender numa tentativa de reduzir seus custos operacionais.

Terceiro, a empresa regulada no recebe liberdade completa sob a

regulao por incentivo, na medida em que o regulador impe verificaes ou limites
sobre a atividade relevante desenvolvidas pela empresa e ou sobre seus resultados.

Existem ainda duas razes para que o rgo regulador conceda

alguma, mas no total discrio sob o regulamento de incentivo (Sappington, 1994).
Estas razes so:

primeiro, a empresa tem, ou pode adquirir, melhores informaes que o

regulador sobre aspectos chave da indstria regulada. Estes aspectos podem
incluir as aes da empresa, sua tecnologia de produo ou estrutura de
custos e preferncias dos consumidores;

segundo, as metas da empresa diferem daquelas dos consumidores ou da

sociedade. Estas duas caractersticas do ambiente regulador devem estar
presentes para uma estrutura de regulamento por incentivo se constituir na
forma apropriada de regulao.

Se as informaes do rgo regulador sobre todos os aspectos do

ambiente regulatrio fossem to boas ou melhores do que as informaes da
empresa, ento o regulamento por controle poderia funcionar pelo menos to bem
quanto por incentivo.

David Sappington, na concluso de seu trabalho relativo

estruturao de um rgo pblico utilizando metodologia de regulao por incentivo
(Designing Incentive Regulation; 1995), formula dez diretrizes bsicas a ser
observadas.

Para

adot-las,

ressalta, no entanto, que um

projeto de

regulamento por incentivo a ser adotado em um local em particular exigir ateno

especial para as caractersticas peculiares do ambiente. O melhor plano de incentivo
em qualquer local ir variar de acordo com as metas reguladoras, fatores
institucionais e tecnolgicos, a natureza da informao assimtrica entre o regulador
e a empresa e as habilidades de compromisso do regulador.

Nota ainda que essencial reconhecer que o regulamento de

incentivo pode fornecer ganhos tanto para os consumidores quanto para os
produtores na indstria regulada, e importante que os ganhos para os produtores
regulados no sejam vistos como perdas para os consumidores, pois tal perspectiva
pode trazer perdas de oportunidades para todas as partes.

Sappington formula ainda dez diretrizes para a formulao de planos

de regulamento de incentivos. So elas:

a) utilizar o regulamento de incentivos buscando a melhor utilizao da

informao superior da empresa;

b) priorizar as metas reguladoras e projetar o regulamento por incentivos para

atingir metas estabelecidas;

c) vincular compensaes significativas firma, financeiras ou de outro tipo,

como contrapartida atuao nas atividades prprias e fundamentais
desenvolvidas pela empresa;

d) evitar basear compensaes empresa com medidas de desempenho com

excessiva variabilidade;

e) limitar a responsabilidade financeira da empresa em relao a fatores alm de

seu controle;

f) adotar medidas de desempenho com ampla base e alcance onde possvel a

menos que sua variabilidade seja excessiva;

g) escolher padres de desempenho exgenos firma;

h) permitir que a empresa escolha entre padres de regulamentos, enquanto

reconhece as interdependncias entre estas opes que so oferecidas;

i) prometer somente o que pode ser entregue, e entregar quando prometido;

j) estar preparado para eventos raros e imprevistos, e minimizar ajustes depois

da poltica regulatria ter sido anunciada.

Regulao atravs de Preos Mximos (price-caps)

Em 1984, quando concretizada a privatizao da Britisch Telecom

(BT), depois da discusso sobre a possvel adoo de um esquema regulatrio do
tipo de uma taxa de retorno modificada, decidiu-se adotar um controle de preos ou
preos mximos (price-caps), que com algumas variantes, tem sido utilizado em
outras indstrias de infra-estrutura privatizadas (Villela & Maciel, 1999).

Em sntese, a idia bsica desse esquema regulatrio, que

principal e mais utilizado dos programas regulatrios de incentivo, de que para um

perodo pr-especificado entre quatro e cinco anos a empresa pode fazer qualquer
modificao nos preos, desde que o valor mdio de uma cesta especificada de
bens e servios no aumente mais rpido do que IPC-X, em que IPC o ndice de
preos ao consumidor (a taxa de inflao) e X, um nmero especificado pelo
governo, em forma de porcentagem e que deve refletir os ganhos de produtividade
(principalmente os devidos ganhos advindos de modificaes tecnolgicas). No
final do perodo acordado, X refixado pelo regulador, repetindo-se o processo
(Beesley & Littlechild, 1989).

Foram vistos anteriormente as deficincias do uso da regulao pela

taxa de retorno. Sero vistas agora as vantagens e as desvantagens que se verifica
no uso da regulao pelos preos mximos, conforme sua prtica no Reino Unido.

As principais vantagens observadas no uso desta metodologia

que, em primeiro lugar, o crdito IPC-X menos suscetvel a influncia do tipo cost
plus e de excessiva capitalizao (que parecem ocorrer na regulao pela taxa de

retorno). Isso se deve ao fato de que a empresa tem o direito de reter quaisquer
lucros gerados durante o perodo especificado, devendo tambm absorver as
perdas, o que preserva o incentivo produo, pois no h restrio maximizao
de lucros. Parte do aumento de eficincia esperado pode ser mais baixo do que
seriam na regulao pela taxa de retorno, sem que os produtores piorem suas
situaes.

Em segundo lugar, o critrio IPC-X d firma maior flexibilidade

para ajustar a estrutura de preos na cesta e, em princpio, no h restries aos
preos fora da cesta. Isso foi de grande importncia no caso da Britisch Telecom;
acreditava-se que os preos iniciais estavam bastante desalinhados dos custos, mas
os preos timos no podiam ser imediatamente determinados e alcanados devido
ao conhecimento inadequado dos custos e das demandas, assim como pelas
restries polticas velocidade do ajustamento. Em terceiro lugar, o IPC-X mais
simples de se operar pelo regulador e pela empresa.

O critrio mais transparente e enfoca melhor os parmetros de

maior interesse para os usurios, o que lhes proporciona maior segurana (Beesley
e Littlechild, 1898, cf Villele e Maciel,1999).

Os aspectos negativos verificados no uso deste procedimento dizem

respeito, na prtica, ao nvel de X que necessita ser fixado e repetidamente ajustado
para garantir uma taxa de retorno razovel. Se no for constantemente avaliado
podero surgir ineficincias alocativas (pelo fato de os preos estarem desalinhados
dos custos) e certamente ocorrero presses polticas da firma ou dos usurios.
Ademais, se os critrios para ajuste de X no forem claros, isso aumentar o custo
do capital e/ou desestimular o investimento. Assim, devem ser estabelecidas claras
diretrizes para a determinao da varivel X no reajuste de tarifas. A regulao por
preos mximos tem sido adotada crescentemente como esquema de regulao na
indstria de telecomunicaes nos Estados Unidos.

Regulao atravs da fixao de Gabarito

Trata-se de introduzir concorrncia em situao de mercado de uma

s firma para induzir comportamento eficiente. A idia introduzir a disciplina do
mercado por meio da comparao do desempenho de firmas semelhantes em
diferentes mercados ou de um prottipo eficiente. A autorizao de lucros para a
firma regulada baseada em seu desempenho relativo. Argumenta-se que esse tipo
de regulao simula concorrncia para estimular comportamento eficiente.

Regulao atravs de Franquias

O preo mximo estabelecido para os usurios nesse esquema

regulatrio determinado pelas franquias potenciais estabelecidas por meio de
licitao. Ganha a concesso quem oferecer o preo mais baixo. O princpio
eliminar o lucro de monoplio pela licitao competitiva. Para isso, deve ser criada
uma entidade independente para a concesso de franquias.

As vantagens apresentadas pelas franquias:

Reduzem as oportunidades de captura de agncia regulatria, pois diminuem

as chances de interferncia poltica na administrao do monoplio natural.
Somente haveria necessidade de interveno estatal nos casos no previstos
no contrato;

H incentivo eficincia nos custos porque os contratos de franquia estipulam

preos mximos para qualidades estabelecidas de bens e servios e, como
os contratos permitem que as redues de custo sejam apropriadas pela
empresa franqueada, estimula-se a eficincia produtiva;

A prpria natureza da licitao competitiva, cujo objetivo obter sempre os

preos mais baixos, mas que ao mesmo tempo cubram os custos e gerem
taxa de retorno, estimulando desta forma a eficincia produtiva.

As desvantagens:

Necessidade de sistemas complexos de formulao e monitoramento nos

casos de licitao para objetivos mltiplos;

Dificuldade de execuo dos contratos;

M qualidade do servio e falta de incentivo aos investimentos nos perodos

prximos ao trmino dos contratos, que tm durao fixa.

Regulao atravs da Diviso de Ganhos

Esta forma particularmente popular de regulamento por incentivo

utilizada nos EUA. (Kridel et all, 1996).

Estes planos fornecem empresa regulada uma flexibilidade na

expanso de ganhos, mas exigem que a empresa divida uma parte dos ganhos
extras que gerar com seus consumidores.

Planos de diviso de ganhos foram empregados em 15 estados dos

Estados Unidos. O Estado da Flrida, por exemplo, adota um plano bastante
simples, no qual a empresa concessionria tem seus lucros limitados 12,5% do
capital prprio. Retornos entre 12,5 e 14,5% so repartidos com os usurios, numa
proporo de 60% para usurios e 40% para a empresa. Retornos acima de 14,5%
so destinados inteiramente aos usurios. Muitas vezes, sob estes planos, a
extenso desta diviso de ganhos est explicitamente ligada outras dimenses de
desempenho da empresa. No estado norteamericano da Gergia, por exemplo, a
parcela excedente relativa qualidade dos servios e a produtividade acordada
determina a diviso dos ganhos incrementais que a empresa recebe.

Regulao atravs da diviso de rendimentos

Como diz o prprio nome, requer que a empresa regulada divida

uma parte dos rendimentos (e no os rendimentos lquidos, ou ganhos) excedentes
a partir do nvel alvo, com seus consumidores. Portanto, sob os planos de diviso de
rendimentos, os ganhos da empresa regulada variam unidade por unidade com as
alteraes obtidas nos custos de produo, mas alguns dos rendimentos derivados
de demandas particularmente fortes so divididos com os contribuintes. Assim, os
planos de diviso dos rendimentos podem fornecer incentivos particularmente fortes
para a reduo dos custos, e podem diminuir os incentivos para expandir a demanda
dos consumidores.

Na prtica, os planos de diviso de incentivos freqentemente ligam

a extenso da diviso aos ganhos obtidos.Planos de diviso de rendimentos tm
sido empregados nos estados norte-americanos de Idaho e Oregon.

Na regulao pela taxa de retorno padro no h incentivo para a

reduo dos custos, uma vez obtida a taxa de retorno autorizada. Na regulao pela
repartio dos lucros, a firma tem algum incentivo para reduzir os custos, mas a
repartio significa que os lucros da firma no crescem to rapidamente quanto os
custos decrescem.

Por sua vez, se as receitas, e no os lucros, so repartidos com os

usurios, os lucros da firma aumentam um dlar para cada dlar de reduo de
custos que a firma realiza.

Os planos de repartio de receitas podem propiciar, portanto,

incentivo maior para a reduo de custos que os planos de repartio de lucros.

9.2.6 Regulao atravs de Polticas de Concorrncia - A Desregulao dos

Servios Competitivos

J est amplamente consolidada a tendncia de permitir maior

flexibilidade de preos aos servios que enfrentam concorrncia e pouca flexibilidade
aos servios que tradicionalmente tm sido monopolsticos, como consequncia da
crescente competio que experimenta a indstria de telecomunicaes. comum
nos planos regulatrios dos estados a concesso de flexibilidade de valores
conforme a concorrncia enfrentada pelo tipo de servio. Essa maior flexibilidade
associada a diferentes formas de regulao. No Estado da Virgnia, por exemplo, em
1989, os servios de uma empresa concessionria foram classificados em 4
categorias: bsicos, discricionrios, potencialmente competitivos e realmente
competitivos.

Os

servios

considerados

efetivamente

competitivos

foram

desregulados (Kridel et all, 1996).

O avano tecnolgico tornou sem sentido a noo de que os

monoplios integrados verticalmente so a maneira mais eficiente de uma
organizao. Nas telecomunicaes j aceito que as comunicaes de longa
distncia no so monoplio natural, e as modificaes que esto ocorrendo na GrBretanha e nos Estados Unidos demonstram que a telefonia local dever seguir pelo
mesmo caminho. O importante enfatizar que a tendncia utilizar a concorrncia
como importante instrumento de regulao em vrios setores da infra-estrutura
econmica. No fcil delimitar as fronteiras da concorrncia em razo da
possibilidade de se deslocar estes limites por razes de mercado ou de avano
tecnolgico, como a transferncia de um segmento previamente competitivo para a
rea de regulao ou vice-versa.

Da advm a necessidade de se explicitar claramente quais os

produtos que so sujeitos a regulao e quais os que no, como acontece nas
licenas concedidas no Reino Unido (Villela& Maciel,1999) .

9.2.6.1 A Desregulao Unilateral

digno de nota um caso nico nos planos de regulao: a

desregulao implementada no Estado Norte-Americano de Nebraska desde janeiro
de 1987. Com exceo dos servios de telefonia bsica local, nem as tarifas nem os
lucros dos demais servios so regulados. Alteraes entram em vigor,
automaticamente, dez dias aps terem sido solicitadas Comisso de Servios
Pblicos de Nebraska. Neste caso especial, nem a principal concessionria, nem as
companhias independentes que operavam no Estado tiveram vantagens neste
processo de desregulao ocorrido.As tarifas subiram pouco, os investimentos em
modernizao continuaram a ocorrer e a principal operadora no Estado no teve
aumentos substanciais em seus lucros.

9.3. Agncias Regulatrias

Partindo-se do pressuposto que as agncias regulatrias so

necessrias preciso, ento, passar a descrever suas principais caractersticas e
problemas, sem maior preocupao em discutir sua localizao no mbito
governamental, nem tampouco detalhar suas atribuies.

As agncias regulatrias, com risco de repetir aqui o bvio, devem

gozar de independncia, i.e, seu processo de tomada de deciso deve ser protegido
de captura de interesse. Normalmente so adotadas algumas das seguintes
salvaguardas para fortalecer a sua independncia (Smith e Shin, World Bank, s.d, cf
Villela & Maciel, 1999).

a) Que os reguladores tenham mandatos, para que sejam extintas ou limitadas

as presses polticas;

b) que os reguladores sirvam por prazos fixos;

c) que os reguladores tenham competncia profissional ou outras qualificaes e

que sua nomeao envolva os poderes Executivo e Legislativo;

d) que os mandatos dos indivduos incumbidos do papel de reguladores no

sejam coincidentes, para que se reduza a relao com um governo em
particular;

e) que sejam isentar as agncias das escalas salariais dos servidores pblicos,
de forma a atrair profissionais mais qualificados;

f) que sejam estipulados padres elevados de transparncia nos atos

regulatrios; e

g) que sejam dotadas as agncias de fontes independentes de financiamento

com vistas a reduzir a dependncia de verbas oramentrias politicamente
dirigidas.

crucial que as medidas destinadas a isolar os reguladores do

processo poltico sejam contrabalanadas com a necessidade de se responsabilizar
os reguladores por suas aes. As medidas mais comuns para manter o equilbrio
entre autonomia e responsabilizao (accountability) so:

a) demitir o regulador em caso de irregularidade comprovada;

b) estipular claramente os deveres na lei;

c) estipular elevados padres de transparncia nos procedimentos regulatrios;

d) estipular exigncias rigorosas na feitura de relatrios, inclusive um relatrio

anual; e

e) estipular escrutnio legislativo das propostas oramentrias da agncia.

Uma das medidas para proteger a agncia regulatria de

interferncia poltica dot-la de fontes prprias de financiamento, pois pode
acontecer (e acontece) do Executivo usar seu controle das verbas oramentrias
para enfraquecer o exerccio de um julgamento independente.

No entanto, como preciso reconciliar a independncia com a

responsabilizao, o financiamento das agncias regulatrias normalmente um
ponto-chave do regime de responsabilidade. essa a razo pela qual as agncias
financiadas por contribuies das indstrias reguladas ou outras fontes ainda so
submetidas reviso de seus oramentos.

Geralmente,

mtodos

utilizados

para

financiar

as

agncias

regulatrias so os emolumentos para servios especficos e taxas sobre as

empresas reguladas ou usurios. Os emolumentos para servios especficos
abrangem relatrios, reviso discricionria ou processo de certificao. Comumente,
estes emolumentos correspondem a uma nfima parte das fontes de financiamento.
As taxas regulatrias podem ser impostas diretamente, como um item da conta do
usurio, ou indiretamente, quando a taxa paga pela firma regulada, que a repassa
aos cllientes sob a forma de tarifas mais altas.

importante considerar o montante de fundo disposio de uma

agncia regulatria, com o fim de proteg-la da interferncia poltica, e fixar o nvel
da contribuio em lei, para que a mesma no fique sujeita disposio poltica.
Estas medidas, no entanto, no as protegem de todo da interferncia poltica no
financiamento. Vrias outras medidas so utilizadas para coibir ou atenuar essa
interferncia (Villela & Maciel, 1999):

a) o montante anual dos gastos pode ser fixado pelo Legislativo, em vez do
Executivo;

b) as necessidades oramentrias podem ser avaliadas por um processo

transparente, isto , agncia regulatria faz uma exposio pblica em um
comit do Legislativo;

c) as taxas podem ser fixadas por um perodo de 2 ou 3 anos de cada vez, a fim
de reduzirem-se as oportunidades de interferncia poltica.

9.3.1 Aspectos importantes na formulao de uma poltica de regulao

Por fim, cabe uma avaliao acerca da suposio estabelecida at

aqui de que o regulador pode executar fielmente os termos de qualquer esquema de
incentivo que implemente.

A suposio importante, porque somente se a empresa tiver

confiana que a estrutura de recompensa estipulada ser verdadeiramente
implementada que o esquema de incentivo ter o impacto pretendido sobre o
comportamento

da

empresa.

Recompensas

plausveis

no

conferidas

por

desempenho superior e ou penalidades no aplicadas por desempenho pobre, a

empresa ter pouco incentivo para ousar incorrer em riscos de aumentar seus
custos para melhorar seu desempenho (Sappington, 1995).

A fora de compromisso do regulador baseia-se na premissa de que

a poltica reguladora somente efetiva se influenciar as atividades da empresa
regulada. Para isso, a ela deve criar ligaes sistemticas entre as atividades da
empresa e seu bem estar financeiro. Para criar ligaes significativas, a poltica

reguladora deve fazer mais do que ameaar com penalidades ou recompensas

financeiras por comportamento ou desempenho indesejveis ou no. Ameaas e
promessas reguladoras devem realmente ser realizadas como estabelecido se forem
influenciar as atividades da empresa. O compromisso pode ser problemtico para o
regulador devido variedade de fatores polticos e institucionais. Os reguladores
geralmente servem por perodos relativamente curtos de tempo, e difcil, seno
impossvel para um regulador ditar as polticas de seus sucessores.

Alm disso, os reguladores esto compromissados a assegurar um

tratamento justo perante vrios grupos de interesse especial diverso. Uma vez que
justo e imparcial tem significado diferente para diferentes pessoas, e tendo em
vista ainda que uma poltica que possa parecer justa ex antenem sempre resulta
em ganhos que so julgados como justos ex post, o regulador est freqentemente
sob significativa presso para mudar as regras do jogo aps os fatos terem
acontecido. Habilidade de compromisso limitada restringe a escala de programas de
incentivo praticveis, e importante que estas limitaes sejam reconhecidas
explicitamente quando os programas de incentivo forem formulados.

Por exemplo, se uma presso pblica irresistvel para reduzir

grandes recompensas prometidas empresa por um desempenho superior for
inevitvel, tais recompensas no devem ser prometidas. Da mesma forma, se o
interesse sobre a integridade financeira da empresa forar o regulador a rescindir
grandes penalidades que foram ameaadas, em verdade estas penalidades no
deveriam ter sido expostas.

Em resumo, o regulador deve tomar todo cuidado para que a

promessa explcita ex ante possa efetivamente ser cumprida ex post. Outro
aspecto importante relativo ao rgo Regulador, talvez a responsabilidade mais
importante que a sociedade incorpora quando regula uma indstria( Viscusi, Vernon
e Harrington, 1955. Economics of Regulation on Antitrust; MIT Press ), que ela
deve saber quando o regulamento no mais necessrio. Em nosso mundo de
rpido progresso tecnolgico, no deveria haver presuno de que uma indstria,
que um monoplio natural hoje ser um monoplio natural amanh. Assim como
regular um monoplio natural pode melhorar o bem estar, regular uma indstria que
no mais monoplio pode reduzir este bem estar. Embora seja uma
responsabilidade final dos legisladores decidir quando o regulamento no mais
apropriado, a primeira linha de mudana na poltica reguladora fica por conta da
agncia de regulao. Ela pode escolher permitir a entrada de novas firmas no
mercado e perder o controle dos preos. De forma ideal, a agncia reguladora seria
o agente da sociedade representando o melhor interesse pblico em relao
indstria que regula.

Infelizmente, existem obstculos inerentes na estrutura burocrtica

de uma agncia reguladora que podem impedir a desregulamentao, mesmo
quando necessria. Historicamente, as agncias reguladoras parecem resistir s
mudanas maiores nas indstrias que controlam. Mudanas exigem recursos
burocrticos e trazem riscos polticos se a mudana resultar em aumentos de preos
ou de indstrias em dificuldades.

Talvez

um

impedimento

mais

significativo

seja

que

desregulamentao signifique reduo nos deveres de uma agncia reguladora e,

talvez, at mesmo seu fechamento legal. Isto significa reduzir poder, prestgio e
renda para os agentes reguladores.

Embora a desregulamentao possa ser o melhor pela perspectiva

da sociedade, pode no ser o melhor pela perspectiva do regulador. Embora a FCC,
juntamente com a empresa MCI, se constitussem em uma importante fora para
abrir o mercado de telecomunicaes para novos entrantes, est tambm claro que
a FCC atrasou estas entradas e tentou at mesmo reduzi-las.

Outros dois aspectos ainda devem ser ressaltados quando da

avaliao de prticas regulatrias em monoplios naturais (Viscusi et all, 1995). A
primeira delas diz respeito dificuldade real que regular uma indstria. Mesmo
numa posio esttica, uma agncia reguladora pode tentar estabelecer o melhor
preo apesar de ter informaes imperfeitas sobre os custos e condies de
demanda. Os problemas se tornam ainda mais difceis quando o ambiente muda em
diferentes direes vrias vezes. A agncia reguladora deve tomar decises sobre
em quais mercados uma empresa regulada pode atuar e se os controles reguladores
seriam perdidos em resposta s mudanas de custo e condies de demanda.

O segundo aspecto a ser ressaltado que, embora o regulamento

tenha o potencial de aumentar o bem estar, existem muitos efeitos colaterais que
so, na verdade, redutores deste mesmo bem estar. Uma das tarefas de uma
agncia reguladora decidir quais mercados uma empresa pode servir.

Quando alguns destes mercados so competitivos, pode haver

efeitos anticompetitivos ao permitir que uma empresa regulada participe deste
mercado especfico, na medida em que ela capaz de fornecer produtos ou servios
por um custo mais baixo que outras empresas em funo de economias de escala.

Quando se considera uma poltica regulatria, mesmo atuando em

um monoplio natural, devem ser avaliados os efeitos colaterais potenciais. Isto no
quer dizer que regulamentao seja uma ferramenta poltica que no tenha utilidade,
mas importante salientar o cuidado com que este instrumento to poderoso deve
ser utilizado como forma de interveno em uma determinada indstria.

Outra avaliao relativa a adoo de polticas de regulao, desta

feita conduzida por Chang (The economics and Politics of Regulation;Cambridge
Journal of Economics,1997), a luz da experincia histrica dos processos
regulatrios, destaca 4 pontos, a saber que, a desregulao:

a) no deve ser igualada a uma retirada total do governo, pois existem certos
regulamentos que so essenciais existncia de um estado moderno, sem
falar no funcionamento efetivo de muitos mercados;

b) que, especialmente em paises em desenvolvimento e economias em

transio, o governo precisa criar mercados, e no apenas regul-los. A
dificuldade em traar limites em torno de esferas de mercado especficos,
assim como em estabelecer direitos de propriedade na criao de mercados
tambm deve ser avaliada.

c) deve ser melhor avaliada a necessidade de introduzir consideraes mais

explcitas sobre distribuio do produto em projetos de reforma reguladora.
Argumenta-se que enquanto algum juzo de valor sobre as conseqncias
gerais de uma reforma reguladora em particular possam ser inevitavelmente
negativo, as conseqncias quanto a distribuio tem de ser cuidadosamente
consideradas, especialmente quando se procura aumentar a chance de
sucesso do processo.

d) deve ser enfatizada a necessidade de dar

mais ateno aos aspectos

dinmicos do processo regulatrio, pois o impacto de uma reforma sobre a

eficincia dinmica pode facilmente obscurecer as melhorias atingidas na
melhoria

da eficincia em geral. Neste aspecto, deve ser particularmente

observado a necessidade do regime regulatrio procurar adaptar-se s

mudanas que a todo momento se verificam no plano tecnolgico.

9.4 O Processo regulatrio ao longo dos ltimos 50 anos

Alguns aspectos histricos relativos a forma como se desenvolveu o

processo regulatrio, intrincicamente vinculado s diferentes concepes tericas
que influenciaram a economia mundial nos ltimos 50 anos, ajudam a melhor
compreender

as

mudanas

que

ocorreram

neste

perodo

no

setor

de

telecomunicaes. Ha Joon Chang (Economia Poltica do Regulamento, 1997.

Cambridge Journal of Economics) divide didaticamente os ltimos 50 anos em trs
perodos histricos, que so:

a) A era da regulamentao (1945-1970), quando a maioria dos pases optou

pelo aumento da interveno do governo, pelo incremento dos gastos
pblicos, pelo nacionalismo econmico, todos estes processos convergindo
para a extenso da regulamentao, dentro de um arcabouo intervencionista
ditado pela teoria econmica ento em voga.

A era do regulamento foi um perodo em que a maioria dos paises,

desenvolvidos e em desenvolvimento, experimentaram um crescimento rpido e
uma grande prosperidade material. Enquanto impossvel fazer uma afirmao
geral sobre a eficcia dos regimes reguladores nos pases durante este perodo
(Chang, 1997) , est claro que em muitos deles a estrutura reguladora que passou a
existir no incio deste perodo (e para alguns paises ex-coloniais no incio dos anos
60, logo aps a independncia) funcionou razoavelmente bem.

Muitos pases desenvolvidos da Europa Ocidental e Japo um

obtiveram sucesso espetacular com a modernizao econmica.

Tambm se considera que o regime regulador

nos EUA atingiu

plenamente seus objetivos ao oferecer servios em carter universal e de alta

qualidade, arranjos contratuais fixos e preos estveis durante este perodo.

O quadro que se descortina no mundo subdesenvolvido um pouco

mais confuso, mas na maioria dos pases os regimes reguladores ps-guerra
funcionaram razoavelmente bem durante este perodo, e tiveram certamente muito
sucesso em alguns pases.

Embora houvesse algumas vozes solitrias que atacaram os

processos de regulamentao governamental, a interveno dos governos, em
geral, originou um consenso firme no final deste perodo de que um regime regulador
ativo era necessrio de forma a melhorar a eficincia, promover o crescimento e
propagar os frutos do progresso econmico mais uniformemente.

Por vrias razes polticas e econmicas, havia uma tendncia geral

a favor de regimes de poltica mais ativa ao redor do mundo aps a Segunda Guerra
Mundial. Contudo, existiram diferenas significativas entre os regimes reguladores
adotados nos paises mais desenvolvidos, tais como os EUA e em grau menor o
Reino Unido, daqueles adotados pelo restante dos paises.

Os regimes reguladores Norte-Americano e do Reino Unido deram

mais nfase correo de falhas de mercado, no sentido neo-clssico, enquanto
que os demais paises enfatizaram o processo de desenvolvimento desencadeado a
partir da regulao governamental.

Durante este perodo desenvolveram-se uma gama de teorias

econmicas que justificavam um papel mais ativo por parte do Governo. Alm do
desenvolvimento da viso macroeconmica baseada na Teoria Keynesiana, a
necessidade de desenvolver um estado bem-estar econmico levou a um aumento
da sofisticao dos argumentos intervencionistas.

Pelo menos em parte, e em alguns casos amplamente, graas aos

regimes reguladores estabelecidos no ps-guerra, os pases capitalistas obtiveram
um

progresso

econmico

sem

precedentes,

assim

como

os

regimes

intervencionistas e as concepes econmicas que lhes sustentavam.

a) Perodo de transio (1970-1980), perodo em que os regimes de

transio ps-guerra comearam a ser expostos a um significativo ataque
poltico,

ajudado

pelo

surgimento

de

teorias

econmicas

anti-

intervencionistas.

Os anos 70 foram uma dcada de transio. Embora o consenso

pro-intervencionismo do ps-guerra ainda se estendesse pela maioria dos pases
desenvolvidos, com exceo dos Estados Unidos e da Gr Bretanha que comeam
a implantar uma poltica de desregulamentao, este consenso ainda perdurava,
mas agora sob crescente tenso. Existia uma grande insatisfao com os programas
de industrializao que estavam sendo conduzidos pelo Estado nos diferentes
pases.

Comeam a surgir uma serie de argumentos poderosos que

questionam as afirmaes das teorias pr-intervencionistas de que o governo
poderia ser tratado como um guardio social onipotente e onipresente, e as teorias
da captura regulatria e da busca de aluguel (rent seeking) so exemplos
notveis deste questionamento.

O argumento da chamada captura regulatria, inicialmente

proposto por Stingler (1971) e Posner (1974) propunha que as agncias
reguladoras, uma vez estabelecidas, se tornam objeto de captura por parte de
grupos de interesse , a incluindo tanto produtores quanto consumidores e outros
grupos de interesse pblico( como o lobby ambiental, por exemplo).

A teoria da procura de aluguel (rent seeking theory) foi

desenvolvida por Tullock (1967) e Krueger (1974).

De acordo com esta teoria, os monoplios (e os aluguis

associados) foram na maioria da vezes, seno em todas as ocasies, criados pela
imposio dos regulamentos do Governo. Com isto, argumentou-se, paga-se
pessoas para gastar influenciado as decises de Governo.

Assim, esta teoria argumenta que os custos sociais advindos do

monoplio no so apenas aqueles associados sua prpria ineficincia
econmica, mas tambm os custos de criao de monoplio, que so os custos
de busca de aluguel.

Com relao aos paises em desenvolvimento, durante este perodo

tambm aumentaram as crticas em relao polticas regulatrias, baseado na
ineficincia dos regimes existentes. A crtica baseia-se na tentativa da estruturas
regulatrias de ir contra a lgica de mercado e forar a industrializao em paises
em desenvolvimento, o que resulta em uma srie de ineficincias. Esta
industrializao artificial argumentou-se, tambm resultou em atrofia da agricultura,
e, quando combinada com outras polticas acabou por desencorajar as exportaes
agrcolas, o que, em ltima anlise, causou um desequilbrio na balana de
pagamentos destes pases.

Outra crtica ao intervencionismo foi formulada por um grupo de

economistas radicais (Chang, 1997) que desenvolveram, na poca, a chamada
Teoria da dependncia. Segundo estes economistas, a razo para os regimes
reguladores ineficientes persistirem em muitos paises em desenvolvimento ocorre
em funo de sua profunda vinculao com os interesses dos paises mais
desenvolvidos, compradores de insumos a baixos preos.

b) A era da desregulamentao (1980-presente),perodo em muitos paises

tentaram reduzir a interveno do governo atravs de privatizaes,
cortes no oramento e desregulamentao, utilizando-se tambm de
argumentos tericos construdos na dcada de 70 e reinterpretados nos
anos 80.

Em realidade, a partir de 1980 a maioria dos pases desenvolvidos e

em desenvolvimento desregularam suas economias, pelo menos em certo grau. A
deteriorao

do

desempenho

econmico

durante

os

anos

de

1970

foi

freqentemente atribuda ao excesso de envolvimento estatal, e, conseqentemente,

foram feitas tentativas para cortar as despesas governamentais, privatizar empresas
publicas e desregular a economia. No mundo terico, houve um grande crescimento
do nmero de modelos apontando falhas na abordagem relativa s polticas
intervencionistas originadas nos anos 70.

difcil

fazer

uma

indicao

geral

sobre

impacto

da

desregulamentao durante este perodo, mas parece justo afirmar que, enquanto
existiram exemplos notveis de sucesso setorial, pelo menos quando vistos do ponto
de vista da eficincia esttica, os benefcios dinmicos freqentemente esperados
da desregulamentao, no nvel econmico, no parecem ter se materializado em
grande nmero na maioria dos pases (Chang,1997).

9.5. A Regulao dos Servios Telefnicos no EUA

9.5.1 Introduo

At 1960, a American Telephone & Telegraphic Company (AT&T)

era proprietria das empresas telefnicas locais, com franquias de monoplios em
comunidades que respondiam por mais de 80% dos assinantes e proviam cerca de
100% dos servios de longa distncia interestaduais. Era uma empresa
verticalmente integrada na proviso de servios locais e de longa distncia em suas
reas de servio (Villela & Maciel, 1999).

Em 1959, a Federal Communications Commission (FCC) aprovou o

uso privado de microondas por grandes empresas que desejavam estabelecer suas
prprias redes. Dez anos depois, uma nova empresa de telecomunicaes
Microwave Communications Inc. (mais tarde MCI) foi autorizada pela FCC a
oferecer circuitos de linhas privadas a assinantes comerciais que no podiam ou no
queriam construir suas prprias redes.

A MCI cresceu no incio dos anos 70, vendendo servios tarifas

inferiores s da AT&T, alm de oferecer servios de dados digitalizados, os quais,
inicialmente, no eram oferecidos pela concorrente. Em meados dos anos 70, a MCI
passou a oferecer servios de longa distncia por sistemas de interconexo
(switches) comuns sem aprovao da FCC e, aps ter sido ordenada a no
prosseguir, conseguiu uma deciso favorvel do Judicirio. Na mesma poca, contra
a objeo dos reguladores estaduais, a FCC forou as empresas telefnicas a
permitirem que seus usurios conectassem equipamentos competitivos em suas
linhas, o que extinguiu o monoplio dos equipamentos terminais (bandsets,
secretrias eletrnicas, PBS, modens e telefones por teclas) mantidos pela AT&T e
outras empresas).

Em 1974, o Departamento de Justia processou a AT&T com base

na Lei Sherman (antitruste), alegando que a empresa tentava usar seu acesso ao
mercado local para monopolizar os mercados de equipamentos e de chamadas de
longa distncia. Finalmente, em 1982, foi tomada a deciso de determinar que a
AT&T entregasse a posse das empresas operadoras locais (as assim chamadas
Baby Bells), que se tornaram sete empresas regionais, o que, no entanto, s ocorreu
de fato em 1 de janeiro de 1984. As empresas desapossadas foram autorizadas a
oferecer servios locais e servios limitados de longa distncia nas proximidades. A
AT&T ficou com a maior parte dos servios de longa distncia, com a produo de
equipamentos e com os laboratrios Bell. Foi criada tambm uma nova organizao
de pesquisa (Bellcore) para as sete empresas operadoras regionais Bell (Regional
Bell Operating Companies RBOCS).

Pela deciso de 1982, as sete empresas operadoras regionais

(RBOC) foram proibidas de exercer atividades industriais ou de fornecer servios de
longa distncia fora de cada uma de suas reas de acesso local e transporte (Local
Access and Transport Areas LATAS), em nmero de 161. Alm disso, as Bell
locais receberam ordem de converter suas redes de distribuio (switching network)
para prover igual acesso aos provedores competitivos de longa distncia.

A concorrncia, a partir de ento, comeou a se desenvolver mais

rapidamente no mercado interLATA, que paga taxa de acesso tanto nos Estados
multiLATA quanto entre os Estados.

O servio de longa distncia passou a ser fornecido por trs grandes

empresas (AT&T, MCI e Sprint), alm de vrias outras empresas que possuem toda
ou parte de sua rede de distribuio e um grande nmero de revendedores
(empresas que operam basicamente revendendo os servios de outras empresas
para usurios finais).

O vertiginoso progresso tecnolgico na eletrnica e na compresso

digital est reduzindo o custo de fornecimento de uma ampla gama de servios de
telecomunicao via fios, cabos coaxais, cabos de fibra tica e circuitos de rdio. Em
conseqncia, esto se obscurecendo as distines entre servios e as diferenas
entre as empresas. Assim, a AT&T, por exemplo, entrou nos mercados locais de
telefone por meio da compra de uma grande empresa de telefone celular McCaw
Cellular. A MCI, a segunda maior empresa de telefonia de longa distncia, estava se
preparando para entrar no mercado de acesso local; e a Sprint aliou-se a trs
empresas de televiso a cabo para concorrer em uma grande licitao para Servios
Pessoais de Comunicao (PCS).

As Bell regionais tambm ampliaram suas reas de atuao ao

comprarem aes de empresas de televiso a cabo fora de suas reas de franquia.
Aparentemente, a razo disso o desejo das empresas telefnicas de usar as redes
das empresas de televiso a cabo fora de suas regies de franquia para construir
redes interativas sofisticadas que transmitam servios de vdeo, dados e voz.
Desse modo, a concorrncia entre as grandes empresas telefnicas
talvez seja feita do modo diferente do que se esperava quando a AT&T foi
fragmentada.

Finalmente, conforme veremos adiante, o Telecommunications Act,

de 1996, se constituiu em um marco e estabeleceu um novo patamar no processo de
competio na indstria de telecomunicaes nos Estados Unidos.

Entre 1980 e 1993, a participao do PIB gerado pelo setor de

telecomunicaes aumentou de 2,7% para 3,1%. As sete Bell regionais servem
maior parte das reas metropolitanas, isto , 50% do territrio dos Estados Unidos e
75% da populao. As demais empresas locais incluem mais de mil pequenas
empresas telefnicas independentes e algumas empresas como a GTE (FCC annual
Report, 1995).

Em 1995, as receitas totais das empresas locais ultrapassam US$

100 bilhes. Cerca de US$ 60 bilhes corresponderam a servios locais e
assinaturas; mais de US$ 25 bilhes foram cobrados das empresas de longa
distncia, e os restantes US$ 15 bilhes corresponderam basicamente a chamadas
de curta distncia completadas em seus prprios territrios (FCC annual Report,
1995). Quanto aos servios de longa distncia, em 1995 a AT&T proveu 56%; a MCI
cerca de 18%; a Sprint, 9%; as centenas de firmas pequenas, os 17% restantes. Ao
todo, as empresas de longa distncia proveram US$ 75 bilhes de servio.

9.5.2 Regulao dos Servios Telefnicos

Em 1934, o Congresso criou a Federal Communications Commission

(FCC) por meio do Federal Communucations Act, encarregando-a de racionar o
espectro eletromagntico e regular os servios de comunicao intra-estaduais.

O sistema de regulao federal e estadual produzia certa tenso

entre os reguladores estaduais e a FCC. Segundo a lei de 1934, era necessrio criar
um rgo conjunto nas esferas federal e estadual para fazer recomendaes sobre a
separao adequada da propriedade e das despesas entre as jurisdies para a
fixao de tarifas. O que acabou prevalecendo, na prtica, aps as reformas de 96,
que a FCC tem autoridade final nesses assuntos. At o comeo dos anos 80, os
reguladores usavam mecanismos de taxa de retorno como instrumento principal
para a fixao de tarifas. Atualmente, esse mecanismo passou a ser considerado
ineficiente, tanto pela indstria de telecomunicaes, quanto pelos acadmicos e um
crescente nmero de reguladores, dando lugar adoo de outras formas
regulatrias por incentivo.

Em geral, a FCC tem promovido uma vagarosa transio para a

concorrncia e para que as tarifas se movam em direo aos custos, ao passo que
as Comisses Reguladoras Estaduais tm resistido a deixar a de proteger o status
de monoplio das empresas e de manter distores tarifrias, como por exemplo, a
manuteno de subsdios cruzados. Na maioria dos casos, a FCC tem conseguido
sair na frente dos estados no movimento em direo liberalizao e competio
(Crandall & Waverman, 1995).

9.5.2.1 Regulao Federal

At meados dos anos 60, a regulao federal dos servios

telefnicos interestaduais consistia, em grande parte, na superviso informal das
tarifas da AT&T.

Dava-se pouca ateno estrutura tarifria e a AT&T s devia

requerer FCC mudanas tarifrias para manter um mximo de taxa de retorno
padro (Crandall & Waverman, 1995).

Com

aparecimento

da

tecnologia

de

microondas

as

conseqentes redues reais nos custos de longa distncia, a situao comeou a

mudar. Como j se afirmou, em 1959 a FCC decidiu permitir que os usurios
privados instalassem suas prprias redes de microondas. Na mesma poca, a FCC
e os reguladores estaduais entraram em acordo para comear a aumentar a quota
dos custos da AT&T alocados s atividades interestaduais, embora o custo do
servio de longa distncia estivesse caindo em relao aos custos das ligaes
locais.

Pouco

pouco,

FCC

convenceu-se

que

deveria

haver

liberalizao do ingresso de novas empresas. No entanto, embora a Agncia

desejasse postergar o incio do processo da competio nos servios de longa
distncia, em 1974 a MCI entrou no mercado de servios de mensagens telefnicas
(MTS), quando lanou seu servio Execunet sem a permisso da FCC.

A deciso judicial foi favorvel a MCI e, no final dos anos 70, a FCC
convenceu-se que era do interesse pblico a competio em todos os servios
interestaduais, assim como no equipamento terminal. Nos EUA, o governo federal,
tradicionalmente, tem-se empenhado muito mais do que os governos estaduais e
municipais na reforma regulatria e na liberalizao. Na verdade, freqentemente, os
estados resistiram s tentativas federais de reduzir o grau de regulao e induzir a
competio em todo o Sistema de telecomunicaes do Pas.

Em 1989, a FCC imps AT&T um esquema regulatrio de preos

mximos (price-caps competition) bastante restritivo. No ano seguinte, um teto de
preos tambm foi imposto s operaes interestaduais (tarifas de acesso) das BOC
e s operaes locais da GTE. Esses valores, entretanto, eram opcionais para as
outras empresas locais.

As regulaes por preo mximo da AT&T estabeleciam trs cestas:

uma para servios residenciais e pequenas empresas, outra para uma cesta de
servios (cerca de 800 servios) e uma terceira para todos os demais servios de
negcios (exceto tarifas para usurios especficos). As tarifas em cada cesta podiam
ser aumentadas pela taxa de inflao menos 30%,

Em 1993, alguns dos servios foram desregulados e, em outubro de

1995 todos os demais servios, exceto os internacionais, tambm foram
desregulados, porque a FCC decidiu que a AT&T no tinha mais posio dominante
no mercado local (Crandall & Waverman, 1995).

9.5.2.2 Regulao Estadual

Conforme verificado, as Comisses Estaduais tem poder pela

legislao de fixar esquemas regulatrios prprios (Sappington e Weisman, 1996).
possvel dizer que, talvez com exceo da regulao pela taxa de retorno (padro),
todos os demais esquemas regulatrios adotados nesta instncia so
incentivos.

por

9.5.3 O Tellecomunication Act de 1996 -a nova Lei de Comunicaes

A entrada em vigor do Telecom Act de 1996 representou uma

ruptura na poltica regulatria implantada nos Estados Unidos para o setor de
telecomunicaes. As intervenes regulatrias anteriores, principalmente a partir do
desmembramento da AT&T, tinham o objetivo de introduzir patamares graduais de
competio a partir do impedimento da verticalizao e da participao cruzada dos
agentes em diferentes segmentos setoriais (Pires, JCL. Polticas Regualtrias do
setor de Telecomunicaes; Texto para Discusso 71; BNDES;1999).

Contrariamente, a nova Lei de Telecomunicaes criou uma srie de

mecanismos para promover uma rpida competio na indstria, com base no
fomento convergncia, tanto tecnolgica quanto de mercados, entre vrias
indstrias,

como

telecomunicaes,

tecnologia

de

informao,

mdia

entretenimento, com nfase na abertura do mercado de telefonia local, considerado,

at ento, um monoplio natural. A nova lei centralizou a direo do processo
regulatrio na FCC como forma para atingir seus objetivos, dando entidade o papel
de

coordenao

direo

do

processo

de reestruturao

do

setor

de

telecomunicaes.

A medida foi vista como fundamental para se atingir a consistncia e

a homogeneidade das decises tomadas em mbito federal e estadual. O
fortalecimento do papel hierrquico da FCC est relacionado ao vis pr-competitivo
do Telecom Act, visto que havia a necessidade de se esvaziar a autoridade dos
estados na determinao de barreiras legais entrada e na discriminao do acesso
a competidores locais.

O objetivo da nova lei era de beneficiar os usurios residenciais com

maior qualidade e diversidade no preo dos servios. Isso seria alcanado com a
liberalizao da entrada em todos os mercados, com a introduo de mtodos
contbeis baseados nos custos e com a eliminao substancial da separao de
negcios

entre

os

segmentos,

desmembramento da AT&T, em 1984.

que

havia

sido

introduzido

quando

do

Uma das grandes transformaes estabelecidas pelo novo ato foi

no tratar de forma segmentada os diferentes setores, contrariamente com o que era
feito at ento. O Telecom Act incorporou tambm o aprendizado das experincias
anteriores referente necessidade de introduo de assimetrias regulatrias durante
um perodo de transio, no qual existe grande poder de mercado das incumbentes
(empresas j estabelecidas no mercado), em relao s entrantes. Neste sentido, no
segmento de telefonia local, haveria um perodo de transio no qual seria
necessrio atuao da FCC na promoo de incentivos, na criao de
salvaguardas e na regulao da conduta dos incumbentes, para promover a criao
de

um

ambiente

competitivo.

Por

sua

vez,

nos

demais

segmentos

de

telecomunicaes, como o de telefonia distncia, telefonia mvel, mdia e

entretenimento, seriam implantadas polticas de fortalecimento competio.
Simultaneamente, objetivando facilitar sua aprovao no Congresso NorteAmericano, em funo do complexo jogo de interesses da atividade regulatria, e
tendo em vista a tradio norte-americana, a nova Lei de Telecomunicaes busca
aplicar a filosofia de check and balances, de forma a no penalizar demais nenhum
dos atores, entrantes ou incumbentes, e promover mecanismos para que todas as
partes possam manifestar seus interesses (Cimatoribus e Di Tomaso;1998; citado
por Pires;1999).

No caso do Telecom Act, esta filosofia exemplificada pelas

compensaes envolvendo a liberalizao da entrada no mercado local e

financiamento das obrigaes de universalizao.

Se por um lado s operadoras locais tiveram removidas as barreiras

que protegiam sus mercados, por outro passaram a poder operar negcios dos quais
estavam previamente excludas. Da mesma forma, se por um lado as operadoras
locais ficaram autorizadas a fornecer servios de telefonia longa distncia caso
preenchessem condies que atestam a existncia de meios para o estabelecimento
de competio no mercado local, por outro ficam livres dos controles tarifrios
existentes, substitudo por um esquema de regulao por incentivos.

Quanto ao resultado da aplicao das medidas resultantes do

Telecom Act, aps um perodo ainda curto desde sua promulgao ( 3 anos), alguns
resultados, ainda incipientes, podem ser observados( Pires,1999).

No que diz respeito remoo de barreiras entrada na telefonia

local, a nova lei ainda no havia sido capaz de criar uma estrutura efetivamente
competitiva no mercado local, em razo da dificuldade e da complexidade na
implantao

de

polticas

pr-competitivas.

Esta

grande

complexidade

da

implementao das polticas est relacionada ao assimtrico poder de mercado e de

informao que possuem as incumbentes, respectivamente, em relao s entrantes
e aos reguladores, o que impede uma ao regulatria mais eficaz na arbitragem de
conflitos gerados nas negociaes de acordos, entre outros, de interconexo.

No que diz respeito nova lei, a maior dificuldade para sua

implantao tem sua origem na transferncia de parte do processo decisrio da FCC
para o Judicirio, em razo de diversos recursos judiciais impetrados pelas agncias
reguladoras estaduais e operadoras incumbentes de telefonia local.

Todo este quadro se deve ao fato das BOCs (operadoras regionais

originadas do desmembramento da AT&T) ainda manterem caractersticas de poder
dominante

na

proviso

de

acesso

local,

que

lhes

possibilita

adotar

comportamentos anticompetitivos contra concorrentes.

A participao dos entrantes ainda muito pequena no mercado

local, visto que, em 1998, eles detinham apenas 3% do total das linhas de acesso
comutado dos Estados Unidos, -com nfase no setor urbano representado pelos
usurios comerciais e 5% das receitas do mercado de telefonia local. Apesar disto,
possvel verificar uma tendncia de rpido crescimento da presena de novos
entrantes. Em 1998, existiam 150 entrantes com uma receita de US $5,7 bilhes,
nmeros equivalentes a, respectivamente, 10 e 5 vezes ao apresentado em 1996.
Apesar de todos estes problemas, possvel fazer um balano positivo da nova
legislao em relao ao resultado dos estmulos entrada no mercado local.

Quanto ao mercado de telefonia de longa distncia, o Telecom Act

tambm foi eficaz para o fortalecimento da competio neste segmento de mercado,
muito embora j existisse uma acentuada tendncia competitiva desde o
desmembramento da AT&T. No primeiro ano de vigncia do novo modelo, a tarifa
mdia das chamadas internacionais decresceu 10%, as tarifas mdias para as
chamadas de longa distncia interestaduais em 11,3%. Boa parte desta reduo
tarifria foi viabilizada pela reduo dos custos de acesso pago pelas empresas de
longa distncia a empresas locais, que foi de 8,7% no primeiro ano de vigncia da
nova lei, mas que j vinha apresentando tendncia de queda.

No que diz respeito telefonia celular, a FCC promoveu a licitao

de um conjunto de licenas para o fornecimento de PCS, visando aumentar a
competio e remover as limitaes nos processos de fuses e aquisies
provenientes, inclusive, de operadoras de outros segmentos de telecomunicaes
interessadas em obter mecanismos alternativos de acesso aos usurios de telefonia
fixa.
Como resultado desta poltica, alm do duoplio de operadoras
celulares por rea geogrficas, (bandas A e B) existem atualmente, na grande
maioria das reas geogrficas, seis operadoras de servios PCS. O processo de
concentrao de mercado se acentuou, verificando-se a presena de trs
operadoras nacionais- AT&T, Spdrint e Nextel,- que juntamente com as operadoras
fixas locais ( BOCs ) vem adquirindo, progressivamente, as operadoras celulares de
mbito local.

Apesar de ser possvel verificar, entre 1993 e 1998 uma reduo

mdia de 35% nos preos dos servios de telefonia mvel e maior agilidade no
processo de licenciamento, possvel identificar fatores que contribuem para
retardar o crescimento deste setor, como a confuso criada com a introduo
simultnea e grande nmero de competidores PCS, a tmida oferta de produtos
diferenciados, como por exemplo os telefones pr-pagos, a pouca diferenciao
tarifria e a boa qualidade e preos relativamente mais baratos da telefonia fixa
(Golman Sachs; 1999; apud Pires;1999).

Com

relao

Mdia

Entretenimento,

como

reflexo

da

desregulamentao de entrada e dos preos, observa-se a presena de novos

atores neste segmento, especialmente com a utilizao de tecnologia de satlites.
Todavia, no se confirmou o volume de entrada esperado por parte das companhias
telefnicas locais, por meio da utilizao da infra-estrutura a cabo j existente (Litan
& Noll, 1998; apud Pires, 1999).

No que diz respeito regulao tarifria e universalizao dos

servios, a FCC tem incentivado a busca de mtodos de definio tarifria que
reflitam a estrutura de custos do operados, e, portanto, permitam a alocao de
custos comuns, de forma a revelar os nveis de lucratividade e de produo eficiente
de cada atividade (redes e servios) do operador de telecomunicaes. Apesar dos
problemas relacionados assimetria de informaes, que permitem ao incumbente
manter vantagens competitivas sobre os entrantes e dificuldades de percepo
desta prtica pelo regulador, o desenvolvimento de critrios de controle de tarifas
que atentem para esta prtica comea a ser cada vez mais utilizado.

9.5.4 Perspectivas para o mercado Norte-Americano

O mercado de telecomunicaes, assim como a estratgia das

grandes empresas do setor, tem sofrido profundas modificaes em funo da
evoluo tecnolgica verificada nos ltimos anos. A remoo das barreiras entrada
de novas empresas tem proporcionado um movimento de fuses e aquisies em
todos os segmentos das telecomunicaes. O mercado norte-americano tende a
assumir um perfil bastante concentrado e oligopolizado, marcado pela ao
integrada dos agentes em todos os segmentos do mercado, tal como fazia a AT&T
antes de seu desmembramento (Pires, 1999). Assim, se verifica uma significativo
nmero de fuses e parcerias como resultado de um processo de convergncia
setorial em curso entre as empresas dos diversos segmentos de telecomunicaes,
ao mesmo tempo em que desenvolvem-se nichos para provedores de servios de
valor adicionado, como por exemplo atividades ligadas Internet e acesso para
servios de longa distncia.

Outra tendncia importante, que ajuda a compreender uma das

motivaes para o processo de convergncia setorial, a tentativa dos agentes de
oferecerem a possibilidade de , atravs de um s provedor, ter acesso a todos os
servios (one-stop-shopping) para os consumidores, com a proviso dos servios de
telecomunicaes e entretenimento em um pacote nico. O objetivo manter os
consumidores cativos, minimizando a possibilidade de migrar para outros
provedores, uma vez que se estaria preenchendo todas as suas necessidades de
informao sobre compras, viagens, lazer, entretenimento e outros.

Como conseqncia deste amplo processo de fuses, atuaes

conjuntas, incorporaes, acordos de cooperao e participaes cruzadas entre os
diferentes segmentos de telecomunicaes, atenua-se as linhas divisrias entre os
diferentes segmentos de mercado. No curto prazo devero ser removidas algumas
fronteiras criadas na trajetria regulatria anterior, que esto se tornando
anacrnicas do ponto de vista tecnolgico e mesmo de mercado.

Neste novo contexto, as solues de mercado devero prevalecer,

gerando a necessidade de princpios cada vez mais gerais e de intervenes mais
cirrgicas em detrimento de um marco regulatrio tradicional, cuja nfase se detinha
no controle de preos e de entrada nos diferentes segmentos.A prpria FCC est
sendo reformulada, conforme os princpios definidos na primeira reviso bienal do
Telecom Act, para tratar com mais eficcia a questo da convergncia tecnolgica e
setorial (Kennard, apud Pires,1999).

Um dos maiores desafios da FCC ser o aprimorar sua capacidade

de monitoramento e sua agilidade para a regulao de casos especficos no que diz
respeito condutas que possam caracterizar-se como prticas anti-competitivas e
de abuso de poder de mercado. Ao mesmo tempo, o regulador deve fortalecer seu
poder impositivo e de arbitragem para a definio de regras de interconexo e de
universalizao dos servios que equilibrem as condies de competio entre os
agentes.

Em relao s regras de interconexo, apesar da reao contrria

de algumas operadoras locais, cujos recursos judiciais geraram a suspenso, pela
Suprema Corte, de medidas tomadas pela FCC, diversos estados tm implementado
regras similares quelas.

Esta questo fundamental para o novo modelo, alm de ser crucial

para a competio que as tarifas de acesso aproximem-se dos custos marginais- isto
, dos custos efetivamente incorridos na interconexo. Em verdade, o prprio futuro
do fundo pra universalizao dos servios est relacionado reforma do regime de
tarifa de acesso, na medida em que pressupe o conhecimento real dos custos de
operao.

A competio ainda no suficiente para a retirada das

salvaguardas, mas j permite uma flexibilizao das regras. Refletindo a presso
pela desregulamentao dos servios, a FCC promoveu alteraes, que, no entanto,
no alteram o carter assimtrico do Telecom Act pr- entrantes (Pires, 1999)

Os consumidores residenciais, no entanto, vem sendo os maiores

prejudicados pelo novo sistema de checks and balance estabelecido pela nova lei
e implementado tambm nos estados. Em linhas gerais, os mecanismos de
compensao para as operadoras de telefonia local, por conta da liberalizao de
seus mercados, e para a manuteno da obrigao de servio universal, tem tido
maior flexibilidade e preos e servios no mercado local. Como a existncia de
barreiras entrada ainda no foi removida, os consumidores residenciais no
tiveram, ainda, o benefcio do aumento do leque de escolha de fornecedores de
servios. Ao mesmo tempo, em razo do rebalanceamento tarifrio que levou a uma
reduo substancial dos subsdios cruzados, estes consumidores tiveram um
aumento da tarifas de seus servios locais.

A aposta da FCC na desregulao total do mercado de

telecomunicaes nos prximos cinco anos (Kennard, 1999; cf Pires,1999).

perspectiva

que

ambiente competitivo

viabilizar a

universalizao dos servios em uma nova dimenso, haja visto que a transio
para a tecnologia digital, o crescimento do comrcio eletrnico e a perspectiva de
acesso a uma variedade de fontes de informao e entretenimento, alm do acesso
Internet com elevada velocidade, contribuiro para a reduo dos custos dos
servios com o aumento das economias de escala na oferta de multi-servios em
regime de concorrncia.

possvel, no entanto, vislumbrar um cenrio de transio mais

longo que o previsto, no qual novas situaes de estrangulamento sero criadas
pela prpria evoluo tecnolgica, exigindo a presena impositiva da FCC. Um
exemplo disto a proliferao de novas redes e servios, que faro surgir novas
exigncias e complexidades institucionais que desaconselham um otimismo
exagerado.
Em especial, os provedores de Internet se manifestam em prol da
garantia do livre acesso s redes de fibra tica de TV a cabo para poderem fornecer
servios de valor adicionado e de telefonia. Alm disto, ser preciso tambm um
grande esforo de coordenao e estmulo cooperao entre todos os segmentos
do setor de telecomunicaes para viabilizar a televiso digital (Pires, 1999).

Finalmente, a viabilizao do acesso de todas as camadas da

populao aos servios de telecomunicaes somente ser assegurado com o
fortalecimento de instituies extra-mercado, o que significa dizer

que apenas

mediante financiamento adequado ser vivel garantir, por exemplo, servios de

Internet para hospitais, escolas, bibliotecas, consumidores rurais e populaes de
baixa renda.

Um dos desafios da regulao o de estimular inovaes e

diversificao de servios por intermdio de competio entre diversos provedores
de mercado, enquanto, ao mesmo tempo, busca promover, por meio de mecanismos
ditos neutros a vinculao de parcelas substanciais da populao que no podem
ser absorvidas mesmo com a reduo de preos decorrente da competio de
mercado.

9.5.5 Aspectos Institucionais da Regulao

Como foi visto, nos Estados Unidos as principais agncias

regulatrias

so

Federal

Communications

Commission,

que

regula

as

comunicaes interestaduais e internacionais, e as Comisses de Servios Pblicos,

no mbito estadual (Gray, 1996; apud Villela, & Maciel, C, 1999).

As principais tarefas da FCC so:

regular todas as comunicaes interestaduais e internacionais

por meio de rdio, televiso, fio, cabo ou satlite, e monitorar a
concorrncia entre os operadores;

verificar se as empresas telefnicas (common carries) cobram

tarifas

justas

razoveis

no

comrcio

interestadual

internacional;

aprovar todas as fuses e aquisies;

distribuir freqncias, horas de operao e potncia entre

Estados e comunidades; regular a alocao do espectro para
usos no federais;

resolver disputas entre as empresas;

autorizar o uso de equipamentos.

As comisses estaduais, cujas tarefas e objetivos variam entre os

Estados, regulam por meio de vrios mecanismos as tarifas e a qualidade dos
servios das empresas telefnicas locais. A FCC administrada por cinco
comissrios nomeados pelo Presidente da Repblica e confirmados pelo Senado.
Eles servem por perodos de cinco anos, no coincidentes. No mximo, trs
comissrios podem ser do mesmo partido.

Em 1995, o nmero de empregados da FCC totalizava 2.022, dos

quais 1.042 em Washington e 380 no restante do Pas. Seu oramento foi de US$
185,2 milhes, sendo que US$ 50,6 milhes oriundos de emolumentos e licenas
cobrados das empresas reguladas. O Congresso aprova seu oramento.

A tomada de decises pela FCC feita aps a audincia das partes

interessadas, quer por sua prpria iniciativa, quer porque as partes fizeram uma
petio. As decises devem ser registradas por escrito, e h padres objetivos para
sua reviso final. Como j foi afirmado, no caso de haver sobreposio de jurisdio,
os problemas podem ser resolvidos por meio de diretorias conjuntas de reguladores
federais e estaduais. Entretanto, as recomendaes dessas diretorias no so
obrigatrias para serem seguidas pela FCC.

De acordo com o Administrative Procedures Act, necessria a

participao pblica nos projetos mais polmicos, e os grupos interessados devem
receber comunicao sobre os assuntos encaminhados FCC e devem ter
oportunidade de coment-las.

A FCC conduz audincias abertas, mas um perodo de comentrios

por escrito usado mais freqentemente do que as audincias. Os usurios podem
reclamar comisso reguladora estadual ou FCC, que, ento, passa a investigar
as

empresas.

FCC

deve

aprovar

os

investimentos

estrangeiros

em

telecomunicaes. Esses investimentos so limitados em 20%,e podem ser

aumentados para 25%, ao serem aprovados pela FCC. A aprovao verifica se o
investimento resulta em perda de controle pela empresa nacional. As empresas
estrangeiras de propriedade governamental so impedidas de investir nas
companhias norte-americanas de telecomunicaes.

H propostas de eliminao de barreiras ao capital estrangeiro, mas

apenas para pases em que os regimes de telecomunicaes so to liberais como o
dos EUA, o que, na prtica, atingiria hoje apenas o Reino Unido e a Sucia. Essas
propostas permitiriam que empresas estrangeiras desses pases comprassem at
100% de empresas norte-americanas.

9.6. A Experincia Reguladora do Reino Unido

9.6.1 Introduo

Atualmente,

na

Gr

Bretanha,

todas

as

empresas

de

telecomunicaes so de propriedade privada, exceto a Kingston Communications

(Hull), de propriedade do Hull City Council,no Condado municipal de Hull (Villela &
Maciel,1999).

A British Telecom (BT) e a Mercury Communications Ltd. (MCL) so

as duas grandes empresas de telefonia fixa que atuam no mercado. Existem
tambm outras empresas operando no setor, em geral subsidirias de outras
companhias com atividades vinculadas ao servio pblico, especialmente do setor
eltrico.

Existem tambm empresas de telefonia mvel e outras tantas

companhias de cabo que operam regionalmente, algumas das quais fornecem
servios de telecomunicaes. So tpicas subsidirias de empresas de mdia e de
telecomunicaes internacionais. H ainda operadoras de servios de valor
adicionado (value-added network and data services VANS), inclusive de empresas
de paging (Gray, 1996; apud Villela & Maciel, 1999).

Em 1993, de acordo com estimativas, a BT detinha 87% do mercado

telefnico de negcios (contra 94% em 1991), 76% do mercado internacional (contra
85% em 1991) e 97% do mercado de chamadas residenciais (contra 100% em
1991). A Mercury era responsvel pela maior parte do restante do mercado.

Quanto ao suprimento de equipamento, a BT, entre 1987 e 1995,

teve sua quota de mercado estabilizada em torno de 52% na produo de telefones,
e aumentada de 25% para 56% na de secretrias eletrnicas (Oftel, 1996).Quanto
telefonia celular, o nmero de assinantes mais que triplicou entre 1993 e 1996,
passando de 1,5 milho para 5,8 milhes (Oftel, op.cit,). Nessa rea, a Vodafone
tinha mais de metade do mercado.

Ao todo, existem mais de 200 detentores de licenas de operao

especfica neste setor no Reino Unido, e mais de meia centena de empresas
importantes com participao em diferentes reas do mercado (Oftel, ep.cit).

9.6.2 A regulao por Preo Mximo

Foi Littlechild, em 1983, quem props o uso do preo mximo na

regulao da infra-estrutura econmica no Reino Unido. A iniciativa de Littlechild
tinha por objetivo regular a lucratividade da Britisch Telecom (BT) aps sua
privatizao para proteger o consumidor. Para Littlechild, o ingresso competitivo,
quando factvel, deveria ser preferido regulao.

A proposta continha cinco critrios para serem utilizados na

avaliao dos esquemas regulatrios: a) proteo contra monoplio; b) estmulo
eficincia e inovao; c) minimizao da carga regulatria; d) promoo da
concorrncia; e f) total dos lucros provenientes da privatizao e perspectivas da
companhia (Armstrong et alii, 1995, apud Villela & Maciel, 1999). Tambm foram
cinco os esquemas regulatrios examinados por Littlechild: a) nenhuma regulao
explcita; b) mxima taxa de retorno; c) um esquema de tributao do lucro em
relao produo; d) um teto ao lucro; e e) o sistema IPC-X, que limita a taxa
mdia de crescimento dos preos regulados taxa de crescimento do ndice de
Preo ao consumidor (IPC) menos X %. O primeiro esquema, foi descartado. Na
pgina

34

de

seu

relatrio

(Armstrong

et

alii,

1995,

citado

por

Villela,A;MacielC;1999), afirma Littlechild:

A taxa de controle de retorno, qualquer que seja a

variante, apresenta dois defeitos principais: primeiro, porque
uma operao complexa e dispendiosa, reduz o incentivo
eficincia e distorce os padres do investimento. Em segundo
lugar, porque abrange a totalidade do negcio, ou grande parte
dele, e no enfoca diretamente os servios especficos, nos
quais so mais relevantes questes como o poder do
monoplio e o interesse pblico.

Assim, Littlechild recomendou o esquema IPC-X, que denominou

esquema de reduo da tarifa local, pois supunha que essa proposta s seria

aplicada aos servios telefnicos locais.

Considerando-se os cinco critrios por ele escolhidos, o IPC-X tinha

um bom desempenho porque protegeria os usurios contra uma poltica de preos
arbitrria por parte dos monoplios.

Como esse esquema limitava os preos e no os lucros, a empresa

tambm seria estimulada a atingir eficincia produtiva e promoveria a inovao, uma
vez que poderia ficar com qualquer reduo de custo.

A carga de regulao seria baixa, pois somente seria necessrio

calcular ndices de preos, e no os ativos ou a taxa de retorno. Como a regulao
era relativamente simples, haveria menos risco de captura do regulador.

Quanto promoo da concorrncia, o esquema de preo mximo

(IPC-X) tambm tinha vantagens porque, embora reduzisse o incentivo ao ingresso
nos mercados de telefonia rural, no afetaria o incentivo entrada no mercado de
longa distncia, no qual a concorrncia era mais provvel.

Por fim, Littlechild afirmava que esse sistema traria boas

perspectivas s firmas e isso faria que os lucros da privatizao fossem altos.

No Reino Unido, o aparente sucesso do uso da regulao por preo

mximo no caso da BT fez que padres semelhantes fossem aplicados indstria
de gs em 1986; em aeroportos, em 1987; gua em 1989/1990; eletricidade, em
1990; e em ferrovias, em 1996.

O sistema passou a ser utilizado nos Estados Unidos a partir de

1989, e hoje amplamente utilizado em todo o mundo na regulamentao dos mais
diferentes setores da economia.

9.6.3 O Processo de Privatizao no Reino Unido

9.6.3.1 Introduo

No incio dos anos 80, ainda no se pensava na privatizao da BT.

Ao invs disto, apertou-se o controle financeiro da firma e tambm foram dados
alguns passos em direo liberalizao (Villela e Maciel, 1999).

O Britisch Telecom Act, de 1981, separou a BT dos Correios, aboliu

o monoplio de operao da rede e do fornecimento de servios da rede, bem como
a maior parte do suprimento de equipamentos e os servios de valor agregado
(VANS).

Depois de quebrado o monoplio legal da BT, a Mercury foi

licenciada em 1982 para operar a rede nacional de telefonia fixa. Alm disso, o fim
do monoplio da BT na oferta de telefones permitiu que os usurios comprassem um
telefone da prpria BT ou de qualquer outro fornecedor independente em vez de
alug-lo. Todas estas medidas pouco ameaaram a posio dominante da British
Telecom, mas abriram caminho para competio.

A principal pergunta naquele momento era saber se a BT devia ser

fragmentada, isto , se sua rede de servios locais e de longa distncia, bem como
as atividades industriais deviam ser separadas a fim de diminuir o potencial para um
comportamento anticompetitivo. Ao invs de seguir o que havia sido feito com a
AT&T, o governo ingls decidiu ento privatizar a BT exatamente como estava, isto
, uma firma integrada e com posio dominante no mercado.

A administrao da BT era contra a fragmentao e o governo optou

por ceder politicamente e privatizar a empresa rapidamente. Em 1984 a BT se
transformou em uma empresa pblica limitada, com a venda de 51% de aes, e o
Estado manteve a Golden Share, atravs da indicao de dois membros do
Conselho de Administrao e o poder de veto s mudanas no estatuto (Padilha,
2001).

Mas a privatizao, no entanto, foi realizada com algumas restries

estruturais. A partir da implantao do novo modelo de atuao, a BT deveria manter
contas separadas para operao da rede, assim como produo de equipamentos e
fornecimento de servios de valor agregado. Alm disso, os negcios futuros de
equipamentos e as operaes da rede mvel teriam obrigatoriamente de ser feitos
por subsidirias distintas. E mais: apesar de ser acionista de empresas de TV a
cabo, a BT estava proibida de explorar esse servio em sua rede pblica. As
medidas tiveram como objetivo evitar os subsdios cruzados entre as diversas
atividades.

Em novembro de 1983, o governo do Reino Unido passou a cuidar

da poltica de rendas desta indstria, anunciando ento a adoo de uma poltica de
duoplio para o setor.

Estabeleceu que nos 7 anos seguintes apenas a BT e a Mercury

teriam autorizao para operar uma rede nacional de telefonia fixa. As companhias
de TV a cabo tambm no poderiam atuar nos servios de telecomunicaes, a no
ser como agente de um dos duopolistas. A proibio da revenda irrestrita foi
prorrogada at 1989.

A inteno de proteger a Mercury, induzindo-a a penetrar no

mercado e dar tempo BT para que se ajustasse futura concorrncia inibiu, e
muito, a competio do setor at o fim da dcada.

Deve-se mencionar que a poltica de duoplio, assim como a de

manter a BT intacta, correspondeu ao interesse da administrao da empresa. Alm
disso, o governo ingls necessitava da cooperao da BT para alcanar seu objetivo
de rpida privatizao.

Quando foi privatizada a estatal inglesa, em 1984, eram vagamente

descritas as clusulas segundo as quais outros concorrentes (na poca, s a
Mercury) no setor de telefonia fixa poderiam interconectar-se com sua rede.

Quanto regulao de preos, foi adotado o esquema de preo

mximo, que deveria ter vigncia de cinco anos (at julho de 1989), e X foi fixado em
3%. A forma de aplicao do preo mximo foi do tipo cesta de tarifas, na qual o
aumento percentual dos preos dos servios regulados da BT (chamadas no pas,
exceto das cabines pblicas e aluguis de linhas), ponderados pelo ndice das
participaes desses vrios servios na receita da empresa, no devia ultrapassar
IPC 3%. Com exceo dos aluguis de linhas, que no deviam aumentar em mais
de IPC + 2% em qualquer ano, a BT tinha grande liberdade para alterar os preos
relativos que participavam da cesta regulada.

Entretanto, a companhia foi proibida de discriminar suas tarifas para

chamadas telefnicas em rotas semelhantes, e nem podia variar o valor do aluguel
ou das tarifas de conexo de acordo com o custo para servir qualquer usurio.
Estavam fora da regulao as chamadas internacionais, as tarifas de arrendamento
de linhas privadas, as tarifas de conexo, as tarifas de servios agregados bem
como os preos de fabricao e suprimento de equipamentos de telecomunicaes.
Importante assinalar que quando houve a privatizao, no havia nenhuma
regulao explcita quanto qualidade dos servios a serem prestados
comunidade.

Quanto ao processo regulatrio, pouco depois da privatizao da

BT, em 1984, o Governo da Gr Bretanha promulgou o Telecommunications Act,
que alm de outro instrumento que j vigorava desde 1980, o Competion Act, se
constituiu na base do processo regulatrio que ento se estabelecia no Pas. Os
pontos principais do Telecommunications Act foram os seguintes:

conceder licena BT para operar sua rede, pelo secretrio de Estado de

Indstria e Comrcio;

criao do cargo de Diretor Geral de Telecomunicaes (DGT), como chefe

do Office for Telecommunications (Oftel);

a poltica futura de regulao deveria ser formulada pelo Oftel e pelo

Departamento de Comrcio e Indstria (DTI).

Segundo o Telecommunicatios Act, ficava a cargo do DGT garantir

que as demandas de servios de telecomunicao fossem satisfeitas e que
pudessem ser financiadas, devendo ainda promover a concorrncia. O diretor era
ainda responsvel pelo cumprimento das condies da licena e pela emisso de
decises de modo a evitar danos a terceiros. O no cumprimento das instrues do
DGT podia levar a BT a perder sua licena, por ordem do secretrio de Estado.

O Secretrio de Estado detm poderes nesse processo. dele a

tarefa de licenciar o ingresso de novas companhias, com delegao de certas
decises ao DGT, ou ainda de opinar sobre outras questes. O DGT pode modificar
as condies das licenas ao entrar em acordo com a firma licenciada, ou levar o
caso a Comisso de Monoplios e Fuses (MMC) e receber parecer favorvel.
Entretanto, deve haver consulta pblica antes que as condies de uma licena
sejam alteradas. Na verdade, tal situao implica a existncia de trs rgos
reguladores: o DTI, o Oftel e a MMC.

Esse complexo arranjo foi adotado em outros setores da infraestrutura econmica do Reino Unido.

interessante observar que a regulao exercida pelo Oftel uma

espcie de regulao implcita (como de resto, procedimento comum naquele nobre
Reino), isto , por barganha entre o Oftel e a BT, pois h sempre a ameaa do Oftel
recorrer ao MMC para obter uma modificao na licena da BT (Villela &
Maciel,1999).

Quanto interconexo do sistema, a Mercury s podia competir

efetivamente com a BT, e o mesmo acontecia com qualquer firma que ingressasse
no mercado, na medida em que pudesse se interconectar com a rede da BT.

De fato, existia

o monoplio da BT de um insumo necessrio

operao da Mercury, o que implicava que o preo e a qualidade deste insumo

fossem bem controlados para que houvesse efetiva concorrncia.

Tal problema, conforme j foi visto, ocorre ainda nos Estados Unidos
e requer a ao contnua das agncias regulatrias para que se cumpram as
determinaes legais.

A BT e a Mercury no chegaram a um acordo sobre as clusulas de

interconexo e o Oftel teve que intervir para fixar as tarifas a ser pagas pela Mercury.

Em 1991, com a extino do duoplio e a entrada de novas firmas

no mercado, os problemas relativos interconexo novamente se colocaram, mas
desta vez receberam uma soluo mais simples e prxima de mercado, como
veremos adiante.

6.3.2 Qualidade dos Servios

Em um primeiro momento, a qualidade dos servios no foi regulada

de maneira clara. Em funo disto houve forte reao perda nos servios
ofertados, especialmente em 1987, quando dois fatores atrapalharam ainda mais a
prestao dos servios: um movimento grevista e fortes tempestades.

A deciso da BT de suspender a publicao de indicadores de

qualidade aps a privatizao s piorou a situao. Assim, o Oftel foi obrigado a
intervir. O DGT concluiu que a BT devia retomar as publicaes de suas estatsticas
de qualidade a cada seis meses, e deveria ainda ser penalizada financeiramente,
como ocorre em mercados competitivos, quando no atingisse as metas acordadas.

Em 1996, o Oftel publicou o primeiro conjunto comparvel de

indicadores de qualidade de servios, por meio dos quais os usurios podem avaliar
o desempenho de diferentes empresas de telecomunicaes.

Foram cinco as reas enfatizadas: tempo para instalao de

servios, provimento de redes confiveis, tempo para reparo de defeitos, rpido
atendimento s reclamaes e emisso de contas corretas (Oftel Annuel Report,
1996). Desde ento tem sido observada uma grande melhoria na qualidade dos
servios.

9.6.3.3 Poltica de preos

Desde a sua privatizao, em 1984, a BT foi submetida a trs

revises de preos 1988, 1992 e 1996.

A reviso de 1988 determinou o regime de controle de preos para o

perodo aps julho de 1989 at 1993. Os principais pontos do acordo com o Oftel,
isto , sem que a MMC tivesse de intervir, foram os seguintes:

Um reajuste de 3% para 4,5% em X na principal cesta, sem que BT

aumentasse seus preos regulados antes de agosto de 1989.

Aumento na abrangncia do controle, que tambm incluiria tarifas de conexo

e chamadas com a ajuda da telefonista;

Continuao do preo mximo separado IPC + 2% para as tarifas de aluguel

de linhas residenciais e sua ampliao para incluir aluguis de linhas
comerciais;

Exigncia para a BT introduzir um esquema de pequeno usurio.

Alm desses pontos, os circuitos residenciais arrendados que no

eram regulados passaram a ter um preo mximo separado de IPC 0%. O fator
crucial no momento de X , de 3% para 4,5%, foi a taxa de retorno nominal da BT.

Embora esse dado seja uma informao pblica, o DGT declarou

que X havia sido fixado em um nvel que dava BT uma expectativa de cobrir o
custo do capital aplicado nos servios controlados, e que levava em conta o risco da
BT para alcanar metas estritas de melhoria de servios aos usurios e de aumento
de eficincia.

A reviso de preos de 1992 fixou as tarifas que deveriam

prevalecer no perodo de julho de 1993/julho de 1997. Mais uma vez, no houve
necessidade de o DGT recorrer a MMC. Os principais pontos acordados foram:

aumento no valor estabelecido para X no preo mximo da principal cesta

da tarifas, de 6,25% para 7,5%;

reduo do preo de interconexo padro de Libra 152,75 para Libra 99 e

continuao do preo mximo de IPC + 2% no aluguel das linhas residenciais
e comerciais de uma s linha;

exigncia de que nenhum outro preo individual aumentasse em mais de IPC

+ 0% em qualquer ano;

clusula de que qualquer desconto por quantidade oferecido pela BT no

fosse levado em conta quando se avaliasse o cumprimento, pela empresa, da
clusula relativa ao preo mximo de IPC 7,5%, ou seja, que esses
descontos ficassem fora da cesta de tarifas;

ampliao do esquema do pequeno usurio introduzido na reviso de preos

de 1988, para cobrir em torno de um quarto dos usurios da BT que menos
utilizassem a rede.

Percebe-se que a reviso de 1992 representou um forte aperto na

regulao, quando comparada de 1988. Armstrong et alii (1995) faz referncia a
uma declarao do DGT de que, nessa reviso, a BT deveria poder ganhar entre
16,5% e 18,5% em relao ao capital empregado no final de 1997.

A reviso de preos de 1996 fixou os preos que deveriam entrar em

vigor a partir de agosto de 1997, por um perodo de quatro anos (Oftel Annual
Report, 1996). Um aspecto-chave dessa reavaliao foi a identificao dos servios
insuficientemente competitivos verificados em 1 de agosto de 1997. Nos mercados
de competio, a BT passou a ter liberdade para fixar seus preos a varejo sem
controles diretos, em conformidade com as clusulas de sua licena e o Competition
and Services (Utilities) Act, de 1992. No houve necessidade, como nas demais

revises, de o DGT recorrer a MMC.

A partir de 1997, os controles de preos abrangeram cerca de um

quarto das receitas de varejo da BT, em marcante contraste com os dois teros
existentes antes da reviso. Trata-se de um importante recuo da regulao
detalhada, como contrapartida ao aumento da concorrncia, segundo o DGT (Oftel
Annual Report, 1996).

interessante observar o panorama de longo prazo das variaes

dos preos de alguns servios selecionados da BT desde sua privatizao. A
variao total dos valores passou a ser consistentemente negativa a partir de
1991/1992. O aluguel de linhas residenciais, porm, sempre cresceu, enquanto que
as tarifas das chamadas nacionais de longa distncia em hora de pico caram
drasticamente.

9.6.3.4 As condies de ingresso aps a reviso do duoplio

O White Paper de 1991, do Ministrio de Indstria e Comrcio,

concluiu que a poltica de duoplio devia terminar e que qualquer nova solicitao
de licena para a oferta de servios

domsticos de

telefonia deveria ser

considerada na base de seus mritos, mas que deveria ser mantida ainda por um
curto tempo o duoplio nas chamadas internacionais, em funo de caractersticas
de ajuste de contas destas ltimas junto suas congneres de outros paises. A
reviso do duoplio autorizou as empresas de telefonia mvel a fornecer servios de
telefonia fixa e foi estimulado o uso de instalaes de rede de outras empresas
pblica, como a British Ralway.

Foi proposto tambm que a alocao de nmeros de telefones fosse

administrado pelo Oftel, e no mais pela BT, e que tambm o nmero de cada
usurio fosse porttil, podendo ser transferido de uma companhia para outra.

O fim do duoplio fez com que numerosas empresas solicitassem

licenas para a instalao de novas redes.

9.6.3.5 As Tarifas de Interconexo

O fim do duoplio colaborou para o surgimento de um processo mais

simples de fixao de tarifas, substituindo as complicadas discusses intermediadas
pelo Oftel.

O novo sistema, proposto pelo rgo, est em vigor at hoje e

determina que deve haver uma distino da contabilidade da BT estabelecendo a
criao de duas entidades distintas, denominadas, respectivamente, BT-Varejo e
BT-rede.

A BT-rede venderia servios por atacado a todas as empresas de

varejo (inclusive a BT-Varejo) a preos no discriminatrios e regulados. A BTVarejo venderia tais servios aos usurios finais.

Essas

organizaes,

com

contabilidades

separadas,

seriam

proibidas de praticar subsdios cruzados entre si, pois, sem isso, no faria sentido a
separao.

A BT controla as conexes diretas de mais de 90% dos usurios do

Reino Unido. Os pagamentos de interconexo representam elevada proporo dos
custos das outras empresas operadoras. A BT obrigada a cobrar de si prpria, por
meio de tarifas de transferncias, os mesmos preos que cobra das outras
operadoras pelo uso de sua rede.No momento atual, o Oftel fixa a maioria das tarifas
de interconexo. (Villela & Maciel, 1999)

9.6.4 Etapas da liberalizao do Setor de Telecomunicaes na Gr Bretanha

O processo de liberalizao e induo competio verificado no

setor de telecomunicaes da Gr Bretanha foi muito gradual e pode ser
caracterizado por trs etapas distintas (Pires, 1999). Dois destes perodos
correspondem aos processos at aqui descritos, tendo o primeiro deles ocorrido nos
anos 80, quando foi feita a

privatizao do monoplio British Telecon (BT) e

posterior institucionalizao de uma estrutura de mercado duoplica durante sete

anos.O segundo perodo iniciou-se nos anos 90, com o fim das barreiras entrada
em diversos segmentos do mercado de telecomunicaes. Por fim, o terceiro
perodo, que determina uma mudana significativa no estabelecimento de um
processo mais competitivo no Reino Unido, ocorre desde 1997, caracterizado com
a edio do Competition Act,

quando se verifica uma modificao da nfase

regulatria, at ento baseada em um detalhado acompanhamento da conduta da

BT, para uma regulao da concorrncia, adequando-se mais a

poltica de

liberalizao e convergncia adotada em outros paises da Europa e nos Estados

Unidos.

O processo regulatrio determinou mudanas tambm graduais na

estrutura at ento verticalmente integrada da indstria, mantida intacta aps a
privatizao, por meio de uma sistemtica poltica pr-entrantes, com medidas como
controle de preos da BT e acordos de interconexo para garantir o acesso de
concorrentes aos usurios finais no fornecimento de servios. Atualmente, a
regulao passou a ser mais reativa no acompanhamento das relaes entre a BT e
seus novos concorrentes, nos diversos segmentos de telecomunicaes.

Primeira etapa- Regulao do Duoplio- 1984/91 (Pires, 1999).

Ainda que o processo de privatizao tenha tido como objetivo a

promoo da concorrncia, seu resultado imediato foi a gerao de um duoplio
privado bastante assimtrico, com a BT dominando a maior parte do mercado
domstico e concorrendo com a Mercury Ltda ( MCL ) no mercado de comunicao
de longa distncia.

Neste contexto, o papel da Oftel

adquiriu uma dimenso

fundamental para fiscalizar preos, evitar abusos do poder de monoplio , viabilizar a

interconexo entre os agentes desse mercado e evitar a ameaa de cartelizao da
indstria.

Buscando a regulao do duoplio, institucionalizado por 7 anos, o

Oftel desenvolveu duas categorias de instrumentos regulatrios, sendo uma de
estrutura e outra de conduta.Tendo em vista o forte poder de mercado da BT, a
regulao de conduta recebeu uma forte nfase da DGT (Diretor Geral de
Telecomunicaes, chairman do Oftel) nas primeiras etapas do processo de
liberalizao do setor.

Quanto regulao de estrutura, os instrumentos adotados foram a

concesso de licenas, a separao contbil entre todas as atividades da BT para
evitar a prtica subsdio cruzado e a restrio para atuao da BT no segmento de
TV a cabo.

Quanto regulao de conduta, esta foi feita basicamente pela

fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais, dentre as quais se
destacavam a universalizao dos servios de telefonia, a no discriminao e a
garantia de interconexo para os concorrentes, alm da regulao de preo para
evitar a apropriao de renda de monoplio, por meio do mecanismo de preo
mximo (price-cap). Isso ocorreu porque havia um sistema diferenciado de
atribuies das obrigaes e de controle de preos concentrados exclusivamente na
BT, enquanto seus concorrentes tinham total flexibilidade. Em linhas gerais, desde a
primeira etapa, a regulao de preos caracterizou-se por ser bastante assimtrica.
Somente a BT estava sujeita ao regime de preo mximo, embora, eventualmente,
os concorrentes pudessem vir a ser convocados para esclarecer o no cumprimento
de itens da licena de seus contratos, em geral relacionados cobertura geogrfica
de seus servios. Todos estes mecanismos foram adotados, de forma articulada,
para estimular a entrada de novos operadores no mercado.

Segunda etapa- Abertura dos Mercados -1991/97.

Esta etapa do processo de reformas foi marcado por uma poltica

mais agressiva no que se refere utilizao de instrumentos de regulao de
estrutura de mercado e, simultaneamente, no aumento do detalhamento da
regulao de conduta, em especial no controle dos preos, atravs do price-cap
aplicado estrutura de preos praticada pela BT.

O resultado do perodo de 7 anos de duoplio institucional mostrou o

pequeno efeito prtico das polticas de estmulo entrada baseadas somente na
regulao da conduta da BT. Em 1995, por exemplo, a BT ainda detinha 95% do
mercado de telefonia local e 70% das chamadas internacionais e de longa distncia.
Alm disto, mantinha uma posio expressiva na proviso de diversos servios de
valor adicionado, e apesar da proibio de atuao na telefonia celular e de TV a
cabo, detinha 60% da Cellnet, uma das empresas dominantes do mercado de
telefonia celular. Por fim atuando como global player, participa de alianas
estratgicas no mercado mundial possuindo cerca de 20% das aes com direito
voto da norte-americana MCI.

Considerando que o mercado de Telecomunicaes pouco havia se

alterado, mesmo com uma razovel assimetria existente desde 1984, o Diretor Geral
do Oftel (DGT) optou por determinar a abertura da rede bsica para a entrada de
operadoras de servios de TV a cabo e operadoras de telefonia celular, assim como
a criao de incentivos ao desenvolvimento de redes alternativas para o
fornecimento de servios de telecomunicaes, o estabelecimento de portabilidade
numrica e alocao numrica, este ltimo at ento cargo da BT.

No ano de 1991, conforme j estava previsto pelo Telecom Act de

1984, foi feita uma reviso da poltica de duoplio, com a abertura do mercado de
telefonia para novos entrantes, mediante a concesso, pela Secretaria de Estado, de
160 novas licenas, a grande maioria para operadoras de TV a cabo com carter
exclusivamente regional.

Cabe

ressaltar

diferena

de

abordagem

em

relao

reestruturao norte-americana que ocorria neste mesmo perodo. Nos Estados

Unidos, seguindo uma tendncia que iria se aprofundar anos mais tarde, foi dado
muita nfase no estmulo competio na rede de telefonia j existente, atravs de
uma poltica denominada de open network competition (ONA). J no Reino Unido,
neste segundo momento de liberalizao do mercado, alm da preocupao em
viabilizar a abertura da rede pblica, houve uma nfase adicional na competio
entre as redes pblicas (leia-se BT) e as de TV a cabo na oferta de servios de
telefonia.

No que diz respeito interconexo, devido ao aumento do nmero

de competidores, sua regulao tornou-se bastante complexa e custosa. O chefe do
Oftel (DGT) estabeleceu tarifas padro para servios bsicos de interconexo
objetivando evitar prticas de preos discriminatrios contra os entrantes, e ao
mesmo tempo definir padres de qualidade.

Em relao ao regime de preos, atravs da aplicao do regime de

price-cap, houve uma progressiva elevao da complexidade regulatria , com
aumento do mbito e do detalhamento dos controles efetuados pelo Oftel. Sob este
aspecto, as vantagens desse mtodo em relao ao controle da taxa de retorno no
ocorreram na dimenso esperada.

Embora um dos objetivos do sistema IPC-X (ndice de Preos ao

Consumidor menos ganho X de produtividade) fosse o de simplificar o processo
dos complexos acompanhamentos dos custos contbeis de capital e de mensurao
das taxas de retorno, que no passado j haviam demonstrado ser ineficientes, o
regulador na prtica, passou a ter que tratar de uma srie de variveis igualmente
complexas necessrias determinao do fator X.

A determinao do fator de produtividade tornou-se um elemento de

crescente complexidade.

O aumento progressivo do nmero de itens do pacote de produtos

sujeitos ao controle de preos fez com que o regulador elevasse o percentual
equivalente ao fator X de produtividade, com o objetivo de capturar o maior
volume possvel de receitas da BT, reduzindo assim, tanto a flexibilidade de preos
da empresa quando a ocorrncia de eventuais prticas anti-competitivas, como
cobrana de preos abusivos ou a utilizao de subsdios cruzados.

O contraditrio, no entanto, que so justamente estes preos,

pretensamente maiores do que o custo marginal, que estimulam a entrada de novos
partcipes em nichos de mercado. Continuando as observaes sobre o esquema de
preo mximo, preciso salientar que X imposto ou negociado, e no h nenhum
mtodo comprovado (fool proof) para seu clculo.

Na realidade, a empresa dificilmente pode afirmar ao regulador que

no houve certo aumento de produtividade, pois as mudanas tecnolgicas esto
ocorrendo a um ritmo elevado, o que do conhecimento de todos. Critica-se a
arbitrariedade do regulador ao aplicar o esquema da taxa de retorno, no qual so
discutveis os mtodos para calcular-se a base da taxa e no qual a firma regulada
teria direito a uma taxa de retorno e no qual a firma regulada teria direito a uma taxa
de retorno razovel. Contudo, tem-se esquecido que o critrio do preo mximo
tambm tem seu grau de arbitrariedade (Sappingtgon, 1996).

Mesmo com o aumento da complexidade e dos custos envolvidos

neste processo regulatrio, o mtodo price-cap mostra-se superior ao da
regulao da taxa de retorno por permitir melhor previso do futuro (foward -looking
information).

Sob o ponto de vista da dinmica de longo prazo do setor o mtodo

de tarifao pela taxa interna de retorno um instrumento de poucos recursos, uma
vez que sua precificao baseia-se em custos e comportamentos da demanda
passados, projetando apenas tendncias histricas.

O processo ICV-X, no entanto, alm de levar em conta estas

variveis, procura incentivar uma eficincia dinmica ao incorporar fatores que
consideram tambm previses quanto ao aumento de produtividade, de inovaes
tecnolgicas e de mudanas comportamentais da demanda (Beesley & Littlechild
apud Pires, 1999).

Outro aspecto importante a ser ressaltado de que alm da

regulao de preos, o Oftel percebeu a necessidade de adoo de um aparato
regulatrio complementar ao price-cap para garantir patamares adequados de
qualidade do servio. Isto se justifica pelo fato do mtodo tarifrio, ao induzir a
reduo de custos atravs do fator X, gera uma tendncia para a firma atenuar os
investimentos relacionados melhoria da qualidade dos servios. No Reino Unido,
como no caso do setor eltrico, o rgo regulador estabeleceu, complementarmente
regulao de preo, dois tipos de servio padro.

O primeiro deles determina um padro bsico mnimo (garanteed

standard), que estabelece mecanismos de compensao financeira para os
consumidores no caso da operadora no atingir ao padro de qualidade estipulado
pelo regulador, e o segundo padro define padres gerais de atendimento aos
consumidores (overall standard), que devem ser seguidos pelas operadoras.

Em verdade, desde 1989 o Oftel j havia introduzido um sistema de

compensao pecuniria para os usurios no caso das operadoras levarem mais de
dois dias pra reparar falhas no atendimento.

Terceira etapa - Regulao da Competio - inicia em 1997.

Esta etapa representa um ponto de inflexo na trajetria da poltica

regulatria seguida pelo Oftel, de complexidade, de detalhamento e de normatizao
de conduta da BT. Em verdade, o regulador modifica seu enfoque, procurando
formas de interveno mais seletivas, numa clara nfase pr-competio.

A regulao de conduta da operadora dominante reduzida, de

forma a aumentar sua flexibilidade estratgica, mantendo-se, no entanto, o rigor
antes estabelecido no segmento de mercado cativo. Esta etapa se caracteriza
tambm pela eleborao do Competition Act em 1998, cujo objetivo principal foi de
adequar a regulamentao britnicas s orientaes da Unio Europia, de modo
especial ao EC Treaty.

A nfase deste novo instrumento se coloca na criao de

mecanismos de defesa da concorrncia, o que determina a delegao de maiores
poderes ao Oftel para que, em conjunto com o OFT (Office of Fair Trading),
organismo governamental encarregado da vigilncia de prticas anti-monopolistas,
exercer, no setor de telecomunicaes, a aplicao da lei na represso de acordos,
decises ou prticas

anti-competitivas

e na proibio do abuso do poder de

dominao do mercado.

O Competition Act significou um avano substancial em relao a

legislao anteriormente existente. Destacam-se

a ampliao dos poderes e

incremento de instrumentos a disposio do DGT para a proscrio de aes anticompetitivas, especialmente no que se refere aplicao de sanes e ao pedido
de recursos.

A nova concepo de que a regulao deve ser apenas reativa e

no normativa, para no desestimular a ao seletiva do mercado na busca de
inovaes e de lucros extraordinrios por parte dos concorrentes (Oftel apud
Pires,1999 ).

Em que pese exista um natural conflito entre padronizao e

inovao, a sintonia fina deste processo consiste em acompanhar a conduta das
firmas, em especial as que tem poder de mercado, para evitar prticas abusivas que
possam alijar firmas no dominantes em razo de prticas extra-preos. Em suma, a
questo bsica consiste na manuteno do estmulo inovao e diferenciao de
produtos, com a ao regulatria ocorrendo em situaes especiais.

A concepo do regulador britnico reside na idia de que a

interoperabilidade nos servios bsicos garante maior competio, ao permitir o
acesso a uma quantidade maior de provedores de servios, beneficiando os
consumidores com a possibilidade de escolha de fornecedores, alm dos benefcios
esperados da competio no longo prazo. Outro aspecto importante que se
verifica, por parte do DGT, a tentativa de implantao de uma poltica de estmulo
cooperao entre os agentes participantes do mercado, e neste sentido tambm
pode ser entendida a atuao assimtrica da entidade reguladora, tendo em vista
que, na sua viso, a cooperao fica prejudicada quando existe grande discrepncia
no poder de mercado (Pires, JCL;1999).

9.6.5 Avaliao e perspectivas

A experincia da Gr Bretanha baseou-se, inicialmente, na

regulao ativa de um operador dominante, verticalmente integrado, com a
introduo progressiva de competio em segmentos de mercado por meio de uma
poltica claramente pr-entrante, basicamente viabilizada por um regime tarifrio que
minimizou a possibilidade preos predatrios e incentivou empresas entrantes em
nichos de mercado (Pires, 1999).

Todo o processo de regulao na Gr Bretanha experimenta um

momento de inflexo em 1998 atravs do Competion Act, com a ruptura de uma
trajetria de crescente detalhamento, que estava se tornando cada vez mais
especfica e extensa, evoluindo para uma outra mais voltada para a padronizao
das regras de liberalizao do mercado de telecomunicaes estabelecidas pela
Unio Europia.
Neste momento, a regulao passa a exercer um papel mais reativo,
de regulao da concorrncia. Apesar de todos os esforos de liberalizao, a BT
permanece dominante no mercado de acesso local, sujeito ainda hoje a um rigoroso
controle de preos (price cap). Apesar de todas as dificuldades de implantao de
um mercado competitivo, o saldo das reformas bastante positivo. Em mdia, os
preos caram aproximadamente 50% entre 1984 e 1999.

Alm disto, cerca de 40% das residncias tem, atualmente, a

possibilidade

de

escolha

entre

dois

provedores

de

servio

local

de

telecomunicaes, e a previso que este percentual tenha atingido 70% no ano de

2000.

A qualidade dos servios tambm melhorou em razo das

exigncias regulatrias, que tambm foraram investimentos de modernizao por
parte da BT, assim como a entrada de novos operadores com tecnologias mais
avanadas. possvel verificar-se que, com relao ao conjunto dos usurios, os
grandes consumidores foram os mais beneficiados pelo controle de preos, tendo
em vista o rebalanceamento tarifrio efetuado pela BT para responder ao novos
entrantes, usurios recentes de sua rede. No que diz respeito telefonia mvel,
ainda se verifica uma concentrao grande do mercado em apenas dois grandes
fornecedores, a Vedafone, com 41% do mercado, e a Cellnett, que detm 39% do
nmero de usurios de celulares. Apesar disto, a entrada de dois novos operadores,
a One 2 One, adquirida em agosto de 1999 pela Deutche Telecom, e a Orange,
trouxe um impacto positivo atravs da concorrncia de preos, sem que tenham sido
solucionados, no entanto, os problemas relativos qualidade dos servios.

Uma questo grave a ser resolvida no processo regulatria britnico

diz respeito eficcia da interveno do DGT (Diretor Geral de Telecomunicaes),
at aqui muito limitada, no tendo, por exemplo, o poder de aplicar penalidade ou
sanes

mesmo

estabelecer

compensaes

retroativas

para

terceiros.

Tradicionalmente, somente era possvel ao DGT verificar o cumprimento das

licenas individuais dos operadores dominantes nos segmentos fixo e mvel,
licenas estas que estabeleciam a proibio de prticas indevidas de descriminao
e de subsdios cruzados.

Com a nova legislao o DGT teve seu poder qualificado, passando,

por exemplo, a poder impor multas de at 10% sobre as receitas dos grupos que
praticarem atos anti-competitivos.

Ao mesmo tempo, como o novo regime baseado em disposies

estatutrias, terceiros passam a ter o direito de recorrer judicialmente em busca de
ressarcimento por eventuais prejuzos gerados por aes ilegais dos concorrentes.

De outra parte, o processo de concesso de licenas poderia ser

mais gil e eficiente se ficasse concentrado no DGT, tornando a Diretoria um
instrumento efetivo de regulao. Em verdade, existe a necessidade de definir as
responsabilidades e a coordenao entre os diferentes rgos reguladores para a
adoo de procedimentos. A Secretaria de Estado tem o poder de conceder
licenas, enquanto o DGT tem a responsabilidade de garantir o cumprimento das
condies estabelecidas nas licenas, e, atravs de consenso propor modificaes
que, caso no aceitas, so remetidas ao MMC. clara a necessidade de maior
centralizao na busca de aprimoramento do processo regulatrio.

Por fim, o DGT prope um maior envolvimento do Governo e do

Parlamento na tomada de decises sobre objetivos sociais e ambientais, como
alocaes de espectros de freqncia e subsdios cruzados. Prope tambm um
redesenho do prprio rgo regulador, em que este assumiria uma feio de
Comisso ao invs de Diretoria, com efeitos benficos na descentralizao das
decises, cada vez mais complexas e abrangentes (Oftel apud Pires, 1999).

9.6.6 Caractersticas Institucionais da Regulao

So trs as entidades regulatrias no setor de telecomunicaes no

Reino Unido: o Departamento de Comrcio e Indstria (DTI), o Oftel (Office of
Tellecomunication) e a Comisso de Monoplios e Fuses (MMC). O Oftel o rgo
regulador especfico, sob a chefia do diretor geral de Telecomunicaes (DGT).
Suas principais funes so (Gray, 1996):

a. Assegurar que as empresas de telecomunicaes licenciadas cumpram as

clusulas de suas licenas e que tenham capacidade financeira para prestar
servios;

b. Garantir a prestao universal de servios em todo o Reino Unido;

c. Promover a pesquisa e o desenvolvimento de novas tcnicas;

d. Supervisionar as empresas de telecomunicaes e assegurar de que no

discriminam os usurios e no favorecem seus prprios negcios, e que
colocaria outras empresas em situao desvantajosa em termos de
competio;

e. Regular as tarifas do BT pelo esquema de controle pelo preo mximo.

O DGT tem como seus principais deveres manter e promover a

concorrncia nas redes e nos servios e dar consentimento ou no aos padres
operacionais desenvolvidos pelo secretrio de Estado. A nomeao do DGT pelo
governo feita aps a escolha por um comit de seleo. A deciso final do
secretrio de Estado, que tem um mandato renovvel de cinco anos.

Em 1996, o Oftel tinha 164 funcionrios. Todos eles, exceto os

vinculados ao DGT, so funcionrios pblicos cedidos por outros departamentos do
governo. Os funcionrios so nomeados pelo DGT, mas a nomeao sujeita
aprovao do Tesouro. O oramento no ato fiscal terminado em 31 de maro de
1996 foi de US$ 16 milhes de receitas e US$ 15,2 milhes de despesas. As taxas
de licena contriburam com US$ 15,7 milhes para as receitas.

As decises do DGT devem seguir um procedimento. Assim ele

inicia um processo de notificao e consulta quando rev os controles de preo da
BT ou toma outras decises. Informa o pblico quando prope modificar uma
licena, e freqentemente publica as opinies das partes interessadas. O DGT tem
grande reserva na formulao de suas polticas.

Por intermdio do Nacional Audit Office e do Public Accounts

Committee, presta contas a Cmara dos Comuns. Anualmente, deve submeter um

relatrio ao secretrio de Estado para que este o encaminhe ao Parlamento.

O cumprimento das licenas, as quais podem ser postas em

execuo via tribunais, controlado pelo DGT, que pode emitir ordens provisrias e
finais para garantir os servios. bom lembrar que o Oftel s intervm e arbitra
quando as empresas no chegam a um acordo. Mas dever do DGT investigar
reclamaes dos usurios e levar em conta qualquer representao feita por eles.
Normalmente, porm, ele concede tempo para que a empresa resolva a disputa
diretamente com o usurio.

A empresa que discorde das mudanas propostas pelo regulador

pode apelar MMC. No entanto, o Oftel pode ampliar o escopo do apelo inicial da
empresa. A BT nunca apelou das decises do DGT. As empresas de
telecomunicaes podem questionar as ordens do DGT e levar o caso aos tribunais,
que examinam a razoabilidade da deciso e determinam se ele deve ou no
suspender a ordem. Nos processos de consulta tomam parte vrios interessados. A
participao pblica normalmente feita por intermdio da mdia (Villela & Maciel,
1999).

9.7. A Regulao dos Servios Telefnicos na Argentina

9.7.1 Introduo

A primeira empresa de infra-estrutura econmica privatizada na

Argentina foi a ENTEL, em 1990 e, privada, foi dividida em quatro novas empresas,
sendo a Telecom Argentina, no norte e a Telefnica de Argentina, no sul, as quais
fornecem servios bsicos de telecomunicaes (local e interurbano) em regime de
monoplio. De outra parte foi criada a Teleintar, que presta servios internacionais e
a Startel, que presta servios de valor adicionado.

Estas duas ltimas empresas so de propriedade conjunta das duas

operadoras (Gray, 1996). Os principais acionistas da Telecom Argentina so France
Telecom e a Stet, da Itlia. O acionista majoritrio da Telefnica de Argentina a
Telefnica de Espanha.

Para as duas empresas de telefonia bsica foram outorgados

monoplios de sete anos, prorrogveis se as metas de desempenho fossem
atingidas. Durante o perodo de exclusividade, somente os servios de telefonia
celular e de valor adicionado esto sujeitos competio. O modelo estabelece que
as tarifas sejam desreguladas quando expirar o prazo de exclusividade.

9.7.2 Aspectos Institucionais da Regulao

As duas principais entidades regulatrias so a Comisin Nacional

de Telecomunicaciones (CNT) e o Ministrio da Economia (Gray, 1996). A CNT a
agncia regulatria especfica do setor e o Ministrio da Economia multisetorial. As
principais atribuies da CNT so:

a) Monitorar o cumprimento dos contratos de concesso;

b) Licenciar operadores independentes;

c) Adjudicar e regular o espectro de rdio;

d) Decidir disputas e atender s reclamaes dos usurios;

e) Assegurar

fornecimento

universal

dos

servios

bsicos

de

telecomunicaes;

f) Conceder

incentivos

modernizao

inovao

garantir

desenvolvimento de mais e melhores servios;

g) Evitar prticas anticompetitivas e discriminatrias entre os provedores,

inclusive de subsdios injustos;

h) Responsabilizar-se pela padronizao equipamentos.

O Ministrio da Economia responsvel pela regulao das tarifas,

inclusive das revises de sua estrutura e ajuste da frmula.

A CNT dirigida por seis membros, dos quais um presidente;

outro, vice-presidente, e os demais, diretores. Todos so nomeados pelo Executivo
por perodo de cinco anos e podem ser reconduzidos por mais um perodo. Em
1995, a CNT tinha 140 empregados permanentes e 200 temporrios. Sua estrutura
financiada por uma taxa de 0,5% das receitas de todas as operadoras, usurios do
espectro de rdio, etc., e, para aquele ano seu oramento foi estabelecido em US$
22,1 milhes. As decises da CNT devem ser tomadas por maioria de seus
membros. Todas as suas decises devem ser publicadas, devendo dar informaes
de todos os atos administrativos, de acordo com a Lei Nacional de Procedimentos
Administrativos n 19549. Nos casos de interesse especial do pblico, as decises
devem ser tomadas em audincias pblicas (Gray, 1996).

do Executivo, por meio do Ministrio da Econmica, o poder

concedente. Nos contratos de concesso das duas empresas principais (Telecom e
Telefnica) so especificadas as metas de desempenho que devero alcanar para
que possam prolongar a situao de exclusividade no mercado (monoplio), por
mais uma dcada. As demais companhias operam mediante licenas. O Ministrio
da Economia regula o sistema tarifrio, atravs da fixao de preo mximo. No
incio do processo, as tarifas dos servios bsicos eram ajustadas pela inflao da
Argentina, mas o esquema de ajuste tarifrio foi renegociado, devido Lei de
Conversibilidade. Pela reviso do acordo tarifrio, os valores so reajustados a cada
semestre pelo IPC dos Estados Unidos. As tarifas devem ser reduzidas anualmente
em 2% do terceiro ao stimo ano; em 4%, do oitavo ao dcimo ano.

At 1995, havia dois problemas com as tarifas do setor: a) as

estruturas e os nveis tarifrios no estavam relacionados aos custos; e b) havia
pouca flexibilidade para os operadores privatizados adotarem tarifas diferenciadas
pela demanda ou modificarem os preos em reao ameaa de competio.

As regras relativas interconexo e fixao de taxa de acesso

ainda no haviam sido estabelecidas pela CNT at 1995, e os operadores
independentes tinham grande dificuldade para se interconectarem com a Telecom e
a Telefnica. At aquele ano haviam sido concedidas cerca de 250 licenas para
empresas prestadoras de servios adicionados.

A Telecom e a Telefnica operam uma faixa para telefones celulares

em Buenos Aires e no restante do pas. A regulao social das duas operadoras
feita por intermdio das metas de desempenho explicitadas em seus respectivos
contratos.

importante observar que o Ministrio da Economia regula

especificamente as tarifas e a CNT regula os outros aspectos. Na verdade, existe
uma anomalia neste ponto, j que o Ministrio da Economia o poder concedente.
Ocorre, portanto, que a agncia especfica, no caso a CNT, fica privada de regular
as tarifas, ou seja, de sua funo bsica como rgo regulador.

9.8. A Regulao dos Servios Telefnicos no Chile

9.8.1 Introduo

O setor foi privatizado em 1988 e estima-se que entre aquele ano e

1992 foram investidos US$ 1,5 bilho (preos de 1992). Em 1992, a receita do setor
foi de US$ 950 milhes, dos quais US$ 475 milhes oriundos de telefonia local
(inclusive celular), US$ 400 milhes de telefonia de longa distncia e US$ 78
milhes de outros servios.

O mercado de servios locais operado basicamente pela

Compaia de Telfonos do Chile (CTC), que tem cerca de 95% das linhas e, por
intermdio de suas subsidirias est presente em quase todos os aspectos da
indstria. Seu principal acionista a Telefnica da Espanha. Quatro outras
empresas operam o restante do mercado.

J a ENTEL controla 75% do mercado de longa distncia e seu

maior acionista tambm a Telefnica de Espanha. Vrias outras empresas operam
neste mercado, como a VTR Larga Distncia, em funcionamento desde 1992 e que
atende cerca de 5% do mercado. Assim, em janeiro de 1995 existiam, alm das
empresas j citadas, outras duas companhias oriundas das Baby Bells e trs
outras empresas, em um total de sete companhias, atendendo o mercado de longa
distncia no Chile.

No mercado de valor adicionado a situao era a seguinte: a) a

telefonia celular era coberta pela CTC Celular e a CIDCOM Celular, na regio
metropolitana de Santiago; b) na rede digital, CTC-Datared e VTR-Net; c) na
tramsmisso de dados, Chilepac (telex Chile), VTR e Entel-Data; e d) nos links ponto
a ponto, Teleductos; e) nos links por satlite, Satel.

9.8.2 Aspectos Institucionais da Regulao

As principais entidades regulatrias so a Sub-Secretaria de

Telecomunicaciones (Subtel), a Comisin Antimonoplio e o Ministrio da Economia
(Gray apud Villela & Maciel, 1999).

Os principais deveres da Subtel, o orgo regulador especfico, so:

a) propor polticas de telecomunicaes; b) verificar o cumprimento das leis,
regulamentos, etc; c) estabelecer normas tcnicas; d) administrar e controlar o
espectro rdio eltrico; e) requerer informaes das entidades que operam no setor.
Na prtica, a Subtel restringiu seu papel a outorgar concesses e dar permisses, ao
invs de ampli-lo para exercer a superviso do setor.

Cabe a Comisin Antimonopolio promover a livre concorrncia e

definir os servios de telecomunicaes que sero sujeitos fixao de tarifas. Os
rgos responsveis pela fixao das tarifas so os ministrios da Economia e o
Ministrio dos Transportes e Telecomunicaes.

A Subtel tem autoridade para encerrar um contrato por nocumprimento de clusulas. O subsecretrio de Telecomunicaes, nomeado pelo
presidente da Repblica, o principal dirigente da sub-secretaria.

Os servios sujeitos regulao tarifria so os relativos telefonia

local, de longa distncia, conexo, transferncia e outros servios relacionados s
telecomunicaes pblicas. As tarifas so fixadas por um perodo de cinco anos, e
baseadas nos custos incrementais de desenvolvimento, que constam dos planos de
expanso de cada empresa. Os planos devem ser apresentados antes da fixao de
tarifas. Se a companhia opera em sua dimenso tima e no h planos de
expanso, a fixao de tarifas feita pelo custo marginal de longo prazo.

usado o critrio de gabarito (benchmark), isto , utiliza-se uma

empresa-modelo para calcular os custos incrementais de desenvolvimento ou
marginais de longo prazo. Assume-se que a empresa oferea apenas servios
sujeitos fixao tarifria e calculam-se seus custos de investimento e de operao,
inclusive os custos de capital, para cada servio na empresa-modelo, assim como
para cada rea geogrfica, por tipo de servio.

Existe um mecanismo de correo monetria para proteger as tarifas

de eventual desvalorizao causada pela inflao. Essas tarifas, fixadas por
perodos de cinco anos, so indexadas de acordo com um ndice dos fatores de
produo necessrios para suprir os servios. O custo de capital determinado com
base em um modelo denominado preo do capital (capital asset price model) e no
deve ser inferior a 7%; geralmente, posiciona-se entre 10% e 12%. A lei chilena
estimula a concorrncia em todos os servios, assim como em todas as reas
geogrficas.
Nos casos em que as empresas participam simultaneamente nos
servios locais e nos de longa distncia, estes devem ser supridos por entidades
separadas, na forma de sociedade annimas. Da mesma forma que no sistema de
regulao em outros paises, nas telecomunicaes chilenas observa-se novamente
a pluralidade de rgos regulatrios. Na fixao de tarifas, o Ministrio da Economia
e o Ministrio dos Transportes e Telecomunicaes so os rgos responsveis.

A Subtel (o rgo especfico) v-se privada de uma de suas funes

bsicas, o que compromete sua capacidade de interveno.

9.9. Aspectos Relevantes dos processos regulatrios nos paises analisados

Nos pases abrangidos na reviso de esquemas regulatrios tem se

verificado uma tendncia comum, que a desregulao e o uso da concorrncia
como instrumento regulador. Este parece ser o resultado da onda de liberalizao
em todo o mundo (Villela & Maciel, 1999).

Em todos os pases estudados se observa a crescente importncia

da regulao do acesso s redes. Trata-se de problema de difcil implementao,
mas fundamental para que se possa aumentar a competio. A dificuldade e a
demora na resoluo deste problema acontece em funo da relutncia dos
proprietrios das redes em aceitarem a regulao do acesso. primeira vista, as
agncias regulatrias federais dos EUA tm mais poder do que suas congneres
britnicas, que muitas vezes dependem do secretrio de Estado para assuntos
diversos como a modificao de licenas das empresas.

Alm disso, no Reino Unido, o regulador especfico partilha seu

poder com outros rgos do governo. No entanto, nem sempre assim, pois nos
Estados Unidos a interferncia do Judicirio quase permanente, enquanto que no
Reino Unido muito rara.

Vale lembrar que nos Estados Unidos, o presidente da FCC reportase diretamente ao Congresso por meio de relatrio anual. No Reino Unido, o diretor
geral de Telecomunicaes envia seu relatrio anual ao secretrio de Estado de
Comrcio e Indstria, que o transmite ao Parlamento.

Observa-se nos Estados Unidos e, em menor escala, no Reino

Unido crescente movimento de fuses e takeovers nos setores de infra-estrutura
econmica, reduzindo claramente a funo da regulao especfica e aumentando a
dos rgos de regulao antitruste.

Na Argentina e no Chile a diviso de poderes regulatrios pode

enfraquecer a eficincia da regulao. Nas telecomunicaes argentinas o
Ministrio da Economia que regula as tarifas, inclusive revises de sua estrutura e
ajuste da frmula. Cabe a Comisin Nacional de Telecomunicacin (CNT) tratar dos
demais aspectos da regulao. Nas telecomunicaes chilenas, a Subsecretaria de
Telecomunicaciones (Subtel) ficou, na prtica, limitada a outorgar concesses e
emitir licenas, enquanto a Comisin Anti-Monopolio define os servios que devem
ter suas tarifas fixadas. Os Ministrios da Economia e dos Transportes e
Telecomunicaes so responsveis pela fixao de tarifas.

No

foi

possvel

obter

informaes

sobre

processo

de

responsabilizao (accountability) das agncias regulatrias nos dois pases da

Amrica Latina estudados. Existem muitas agncias regulando cada setor, com
diviso de funes, em contraste com o aparato institucional no Reino Unido, no
qual pode haver sobreposies de algumas funes, mas est bem claro o processo
de subordinao final do regulador especfico ao Parlamento.

Depois de ter sido visto que o esquema regulatrio de preo mximo

foi usado com bons resultados no Reino Unido e transplantado para os Estados
Unidos e para Argentina, Chile e Mxico, surge a dvida se esse esquema
continuar sendo usado. No Estados Unidos e na Gr-Bretanha, a poltica adotada
tem sido a de desregular, reduzindo bastante o controle tarifrio pelo preo mximo.
Na Argentina e no Chile j esto sendo usados esquemas hbridos preos
mximos com taxa de retorno e gabarito (benchmark). A razo da dvida que o
preo mximo um controle de tarifas, ao contrrio da taxa de retorno, que um
controle de lucratividade. O investidor entra no setor de infra-estrutura para ter um
retorno sobre seu capital e a regulao feita para evitar a concorrncia predatria
ou o abuso da posio monopolstica.

Uma vez que a empresa se torne competitiva e enfrente bem as

outras, desaparece a funo do controle pelo preo mximo. No Reino Unido, tal
controle parece ter sido principalmente um esquema regulatrio de transio.

Porm, no desaparece a funo regulatria, que poder ser

exercida de outras maneiras medida que surgirem as necessidades. A velocidade
do progresso tecnolgico, especialmente nas telecomunicaes, sempre exigir a
presena

de

agncias

regulatrias

para

disciplinar

uso

das

novas

tecnologias(Villele & Maciel,1999).

Caves (1991, p. 246) examinou a evoluo dos esquemas

regulatrios na Gr-Bretanha e terminou seu estudo afirmando:

Nesse sentido, a avaliao sobre os primeiros sete anos

de regulao dos servios de utilidade pblica est longe de
ser consensual. Se por um lado os regimes regulatrios no
parecem ter fracassado por completo, por outro, no estimulam
a competio nem revelaram os ganhos de produtividade
obtidos na escala esperada. Acima de tudo, ficou claro que as
relaes entre as empresas e as agncias regulatrias so
duradouras e provavelmente s sero rompidas pelo
estabelecimento de competio efetiva. Os maiores ganhos em
eficincia parecem decorrer da competio. Mas esta,
claramente, no uma panacia. pouco provvel, portanto,
que venha-se eliminar a necessidade de agncias no futuro
prximo: a regulao e seus problemas vieram para ficar.

9.10 A Regulao dos Servios Telefnicos no Brasil

9.10.1 Introduo

As telecomunicaes brasileiras comearam a ser reestruturadas a

partir da privatizao do Sistema Telebrs, que se constitua em um monoplio
estatal verticalmente integrado, interligado em todo o territrio nacional com suas
empresas subsidirias. Uma srie de fatores levou privatizao do setor de
telecomunicaes no Brasil, entre eles o novo contexto de globalizao econmica,
as novas exigncias de diversificao e modernizao dos servios bsicos, a
evoluo tecnolgica setorial e a necessidade de universalizao da prestao de
servios tendo em vista a alta demanda reprimida no pas (Minicom, 1997).

Neste processo dois aspectos devem receber destaque:

a) Uma detalhada estrutura do modelo institucional foi montada antes da

privatizao,

incluindo

criao

de

uma

agncia

reguladora

com

independncia e autonomia para tomar decises, a Agncia Nacional de

Telecomunicaes (Anatel).

b) O Brasil utilizou-se da experincia de processos de reestruturaes do setor

de telecomunicaes realizados em outros pases, acarretando aprendizado
com as experincias de processos realizados anteriormente.

9.10.2 A Estrutura Regulatria

Foram seis as etapas cumpridas at que o Sistema Telebrs fosse,

de fato, privatizado. So elas:

Por meio da Emenda Constitucional 8, de 15 de agosto de 1995, elimina-se a

exclusividade de concesso para explorao dos servios pblicos a
empresas estatais. Comea neste momento a introduo de uma srie de
medidas legais para instituir o regime de concorrncia na prestao dos
servios de telecomunicaes no Brasil;

A homologao da Lei Mnima das Telecomunicaes (Lei 9.295, de 19 de

julho de 1996), que permitiu de forma emergencial estabelecer critrios para
as concesses dos servios, que em sua maioria ainda no haviam sido
explorados por empresas privadas e que apresentavam grande atratividade
econmica, como os servios de valor adicionado (paging e outros que
permitem a constituio de redes corporativas), o servio mvel celular, os
servios limitados (trunking) e os servios via-satlite. Alm disso, a Lei 9.295
foi de vital importncia porque estabeleceu as condies jurdicas para a
licitao das concesses para a explorao da Banda B de telefonia celular;

O estabelecimento dos princpios do novo modelo institucional do setor, por

meio da aprovao da Lei Geral das Telecomunicaes (LGT), a Lei 9.472, de
16 de julho de 1997. Entre outras coisas, a LGT criou e definiu as funes da
Anatel, o novo modelo tarifrio, o carter de no-exclusividade das
concesses, uma nova classificao para os servios de telecomunicaes e
as diretrizes para a modelagem e a venda das empresas estatais;

O Plano Geral de Outorgas (PGO) aprovado. A partir dele foram fixados

parmetros para estabelecer a concorrncia no setor, com a definio das
reas regionais (tabela 11) de atuao das companhias prestadoras de
servios de telefonia fixa. O PGO tambm determinou as regras bsicas para
a abertura do modelo e futuras autorizaes para explorao dos servios;

O desmembramento do Sistema Telebrs em trs grandes holdings de

concessionrias de servios locais de telefonia fixa (Telesp, Tele Norte-Leste
e a Tele Centro-Sul) marcou a ampla reestruturao da estatal. Para atender
a distintas regies geogrficas, foram definidas pelo PGO, mantendo-se a
Embratel

em

sua

formatao

tradicional.

Ainda foram

criadas

oito

concessionrias de telefonia celular da Banda A para operar servios que at

ento eram oferecidos somente pelas subsidirias da Telebrs;

A autorizao, por meio de licitao, para a operao de empresas-espelho

nas reas de atuao das concessionrias de telefonia fixa provenientes do
Sistema Telebrs, reforando a determinao da legislao vigente quanto ao
carter de no-exclusividade das concesses.

Com vistas privatizao, a reestruturao do Sistema Telebrs foi

montada obedecendo trs princpios:

a) Criao de empresas de porte levando em conta o cenrio internacional

capazes de gerar recursos prprios e investir em todas as regies do pas;

b) Tornar vivel alianas com parceiros globais no mercado interno. Esta

possibilidade, porm, seria reduzida a uma s parceria se fosse mantida uma
nica empresa (hiptese defendida por alguns especialistas);

c) Intensificar a ao regulatria visando possibilitar comparaes entre as

operadoras atuantes no mercado e diminuir a assimetria de informao prfirma dominante situaes que no ocorreriam caso houvesse um
monoplio privado.

9.10.2.1 A ANATEL

A criao da ANATEL, uma autarquia ligada ao Ministrio das

Comunicaes, foi um dos alicerces mais importantes da reestruturao do setor de
telecomunicaes no Brasil. A Anatel foi constituda com a misso de desempenhar
suas funes de forma independente e autnoma, levando em conta a previso de
estabilidade de seus dirigentes e autonomia decisria e oramentria.

Os cinco conselheiros-diretores da Anatel tm estabilidade garantida

legalmente em mandatos fixos de cinco anos, por indicao do presidente da
Repblica e aprovao pelo Senado. A reconduo ao cargo de conselheiro-diretor
vetada, e a perda do mesmo de mandato s pode ocorrer caso o ocupante
renuncie ou exista condenao judicial transitada em julgado ou processo
administrativo disciplinar.

A autonomia oramentria determinada pelo gerenciamento das

receitas do Fundo de Fiscalizao dos Servios de Telecomunicaes (Fistel),
advindas especialmente da atividade regulatria, como multas, taxas de fiscalizao,
taxas cobradas nas outorgas das licitaes etc.

J a autonomia conferida Anatel para tomar decises

estabelecida pela ausncia de subordinao hierrquica referentes a atribuies
setoriais que esto previstas no artigo 19 da Lei Geral das Telecomunicaes.

A atuao independente da Anatel confere eficincia poltica

regulatria e credibilidade a todo o processo de reformas setoriais. Ao contrrio do
que ocorreu no Brasil, experincias internacionais nas quais as reformas se deram
antes da implantao do rgo regulador trouxeram sries dificuldades no apenas
na fiscalizao das empresas privatizadas, como tambm na soluo de conflitos
entre os agentes de mercado.

9.10.3 O Processo Regulatrio e o Mercado de Competio na Telefonia Fixa

Para evitar a prtica de aes anticompetitivas por parte dos

incumbentes, o aparato regulatrio adotado procurou traar diversas salvaguardas,
luz da experincia internacional. A aplicabilidade da Lei de Defesa da Concorrncia
(Lei 8.884/94) pela Anatel, em conjunto com o Cade, recebeu importante
complementariedade atravs da LGT. Com a Lei, todos os atos das empresas de
telecomunicaes que possam limitar ou prejudicar a livre concorrncia ou possam
resultar na dominao de mercado relevante de bens e de servios devem ser
submetidos tambm ao rgo regulador setorial. Assim, a atuao da Anatel tornase mais efetiva. Desde o acompanhamento das condutas verificadas no mercado at
o ato de coibir aes que se caracterizem como exerccio abusivo de poder de
mercado.

Com o advento da LGT, coube Anatel a delegao, na prtica, de

funes da Secretaria de Defesa Econmica (SDE ). A Anatel passou a controlar,
prevenir e repreender as infraes da ordem econmica, no sentido de (Pires, 1999):

a) instaurar processos administrativos com o objetivo de identificar e reprimir as

infraes previstas na Lei 8.884/94, remetendo ao Cade os processos para
julgamento;

b) definir as condies e celebrar compromissos para que tais prticas sejam

cessadas; e

c) encaminhar ao Cade as solicitaes das empresas para que sejam

apreciados os atos que visem concentrao econmica.

Outra preocupao da Anatel depois da privatizao foi quanto aos

processos de transferncia acionria entre os novos acionistas das concessionrias.
Com o objetivo de capacitar-se melhor para avaliar tais movimentos, por intermdio
da Resoluo 101/99, a Anatel estabeleceu ferramentas rigorosas para controlar as
transferncias acionrias das companhias. Alm disso, firmou convnio com a
Comisso de Valores Imobilirios (CVM) para manter um intercmbio de
informaes sobre os processos de reorganizao societria.

por meio da Anatel que as empresas so obrigadas a encaminhar

ao Cade qualquer ato que represente aumento de concentrao de mercado. Com a
atribuio de formular parecer prvio sobre esses atos, a Anatel dispe de amplos
poderes para defender o ambiente competitivo no setor de telecomunicaes, como
a aprovao de atos de aquisio de controle acionrio, controle de fuses, coero
de ao abusiva de poder dominante etc.

da competncia da Anatel, portanto, agir de forma preventiva,

enquanto que o Cade atua a posteriori, analisando caso a caso toda a vez que
houver solicitao da agncia setorial. O Cade, ento, julga se o ato da empresa
constitui-se ou no em infrao da ordem econmica.

O Controle das Prticas Anti-Competitivas

Cabe ainda a Anatel monitorar o cumprimento das aes de

preveno estabelecidas pela LGT e pelo PGO. com base nessas normas que a
Agncia poder impor restries, limites e condies s companhias no momento da
obteno e transferncia de concesses ou autorizaes de telefonia fixa e celular.
Assim, a Anatel busca inibir a concentrao nos diferentes segmentos do mercado
de telecomunicaes com os seguintes objetivos (Pires, 1999):

a) proibir que uma mesma pessoa jurdica possa deter, nos primeiros cinco anos
da concesso, na mesma subfaixa de freqncia da telefonia celular (Bandas
A e B), uma concesso na rea nobre (reas 1 a 4 na Banda A e reas 1 a 6
na Banda B) e outra na rea no-nobre (reas 5 a 8 na Banda A e reas 7 a
10 na Banda B), tendo sido permitido, no entanto, que uma mesma empresa
pudesse obter duas concesses, em subfaixas diferentes, numa mesma rea
nobre, desde que no houvesse superposio geogrfica entre essas reas;

b) proibir

que,

nos

prximos

cinco

anos,

ocorram

fuses

entre

as

concessionrias de telefonias fixa ou celular recentemente privatizadas;

c) proibir que um mesmo grupo de acionistas tenha participao relevante ou

controle acionrio direto em concessionrias que atuam em regies distintas
do PGO;

d) proibir a integrao vertical dos servios locais e de longa distncia;

e) proibir a participao de qualquer concessionria de telefonia fixa na licitao

das autorizaes para a operao de empresas-espelho em suas reas de
atuao.

Regramento para a Interconexo

Com o objetivo de tornar vivel um ambiente pr-competitivo no

mercado de telecomunicaes brasileiro, ganhou grande importncia a regulao da
interconexo no Brasil, repetindo experincias internacionais. Por isso, aos
incumbentes

foram

impostas

obrigaes

nos

contratos

de

interconexo,

estabelecendo regras para a negociao de acordos com outras companhias. As

obrigaes pretendem inibir prticas que possam comprometer a concorrncia,
como os subsdios tarifrios para reduo artificial das tarifas, utilizao de
informaes obtidas junto aos concorrentes sem autorizao, obstruo, coao ou
exigncia de condies abusivas para a celebrao dos contratos, omisso de
informaes tcnicas etc.

Os valores das tarifas de interconexo foram definidos ainda nos

contratos

de

concesso.

Fixado

pela

Portaria

505/97

do

Ministrio

das

Comunicaes, com vigncia a partir de 1 de janeiro de1998, o custo da

interconexo das redes mveis da Banda A tem o princpio bsico do custo de uso,
enquanto que as tarifas de interconexo da Banda B so definidas conforme a
proposta vencedora das licitaes de cada uma das concesses (Pires, 1999).

J as ligaes dos telefones fixos s tiveram suas tarifas de

interconexo definidas em julho de 1998, a partir da Resoluo 33/98 da Anatel, que
suspendeu o critrio de repartio percentual de receita entre as operadoras a
base dos subsdios cruzados historicamente existentes.

A nova regra, portanto, estabelece que a integralidade da receita de

uma chamada interurbana entre telefones fixos ficar com a transportadora, que ir
repassar os respectivos valores para as duas operadoras locais pelo uso da rede
local.

As companhias que operam redes prestadoras de servio de

interesse coletivo esto proibidas de tratar com discriminao os solicitantes. Alm
disso, os operadores ficam obrigados a conceder pontos alternativos em suas redes
para o acesso dos concorrentes e colocar disposio elementos desagregados de
rede (unbundling). Uma Comisso Arbitral da Anatel ter a responsabilidade de
solucionar eventuais conflitos envolvendo todas essas transaes. Isso justifica
plenamente a importncia de se ter constitudo uma agncia autnoma e
independente no setor de telecomunicaes antes da privatizao.

O Regulamento de Interconexo obriga as prestadoras de servio

de telefonia fixa a consentir ao usurio, sempre que este fizer uma chamada,a
liberdade para escolher a operadora de longa distncia nacional ou internacional de
sua preferncia, atravs de um nmero cdigo especfico que a Anatel sorteou
para cada companhia.

O Processo Regulatrio dos Setores de Telefonia Celular e de Mdia e

Entretenimento

O Setor de Telefonia Celular

Espera-se, em um curto prazo, uma competio equilibrada na

telefonia celular entre as empresas incumbentes (operadoras da Banda A) e as
entrantes (operadoras da Banda B).

Esta estrutura de formato duoplico foi estabelecida pela prpria

modelagem do segmento, e, da mesma forma que em outros paises do mundo,
seguiu critrios tcnicos de diviso de freqncia (Bandas A e B). Ainda assim,
espera-se a instalao de um mercado bastante competitivo, com base nas
seguintes razes:

As caractersticas tecnolgicas do servio facilitam a entrada no mercado.

Diferentemente da telefonia fixa, os investimentos no incluem sunk costs.

A estimativa de que haver competio entre as operadoras reforada pela

liberdade de conduta das empresas, levando-se em conta a flexibilidade do
regime regulatrio privado, que rege o servio, definido como no-essencial.

As previses, de fato, se confirmam. Dados disponveis mostram

que est razoavelmente equilibrada a concorrncia entre as operadoras das Bandas
A e B nas reas nas quais os operadores entrantes j se estabeleceram. Alm disso,
um novo desafio ter de ser enfrentado pelas companhias da telefonia celular a
partir de 2000, com a entrada de operadores do chamado servio Personal
Communications System (PCS).

Na verdade, as empresas j vivem em um ambiente de muita

concorrncia com a reduo de preos e com a variedade de servios oferecidos,
como o sistema pr-pago, popular nos pases europeus, mas pouco utilizado nos
Estados Unidos.


Setor de Mdia e Entretenimento

do Poder Executivo a competncia na outorga e renovao das

concesses, permisses e autorizaes para os servios de radiodifuso sonora e
de sons e imagens, conforme estabelece o artigo 233 da Constituio Federal, ainda
que tais determinaes tenham, obrigatoriamente, de passar pela apreciao do
Congresso Nacional para que produzam seus efeitos legais. Mais adequado seria a
adoo do modelo dos Estados Unidos e de algumas naes europias, como a
Itlia, levando-se em conta a tendncia de convergncia tecnolgica entre esses
servios.

Naqueles pases, alm da concesso das outorgas, o regulador tem

a

incumbncia

sobre

todas

as

aes

que

envolvem

regulao

de

telecomunicaes, e tambm de entretenimento e mdia.

A adoo pelo Brasil deste perfil mais amplo aumentaria a eficincia

da atuao reguladora, j que as estratgias dos operadores tm levado
horizontalizao entre todos esses segmentos, considerando as economias de
escopo envolvidas. No se pode esquecer, ainda, a utilizao das operadoras de
TV a cabo como alternativa tcnica na contestao do monoplio do setor de
telefonia local.

Na prtica, as limitaes hoje impostas Anatel para atuao nos

demais setores alm das telecomunicaes so relativas, na medida que a prpria
LGT determina que as responsabilidades delegadas pela Lei 8.977/95 (Lei da TV a
Cabo) ao Poder Executivo sejam repassadas a Anatel, que passa tambm a se
preocupar com a administrao do espectro de freqncias em geral, com a
elaborao e a manuteno dos respectivos planos de distribuio de canais, com a
execuo das licitaes para operao dos servios de TV a cabo, alm da
fiscalizao das estaes de transmisso. Assim, a Anatel tem possibilidade de
alocar um nmero maior de emissoras de radiodifuso, j que essas atribuies
permitem Agncia a promoo de mudanas de parmetros e quesitos tcnicos.

A ampliao da atuao regulatria da Anatel envolvendo todas as

atividades dos segmentos de TV e radiodifuso refora a criao de uma Agncia
Nacional de Comunicaes.

Com isso, a Anatel incorpora outros servios de comunicaes,

incluindo a execuo de licitaes de canais de TV aberta e a fiscalizao de suas
operaes.

Este trabalho da Anatel terminaria com as tradicionais barganhas

polticas para as concesses de explorao dos servios de comunicao, uma vez
que se estabelece a obrigatoriedade de licitaes pblicas, a ttulo oneroso, para
todas as concesses de outorgas, fortalecendo, com isto, os critrios tcnicos de
regulamentao desses servios.


A Promoo da Competio Atravs do Marco Regulatrio

A adoo de instrumentos de regulao com fortes assimetrias prentrantes foi uma das caractersticas mais marcantes na reestruturao do setor de
telecomunicaes no Brasil. Essas polticas tiveram como objetivos principais buscar
o incentivo entrada de novos operadores, obter um modelo de mercado mais
competitivo e a reduzir o poder das companhias incumbentes.

A inteno buscar um equilbrio no ambiente de competio, e

para isso, espera-se que os distintos nveis regulatrios que incidiro sobre os
diferentes operadores possam contribuir para contrabalanar as vantagens obtidas
pelas incumbentes at o momento.

Entre as formas de assimetrias de regulao aplicados pela Anatel

na telefonia fixa, seis critrios podem ser destacados: regime de explorao,
estipulao da rea de atuao, proibio de expanso das atividades, incentivo
universalizao, proibio de diversificao das atividades e emprego de novas
tecnologias.

No que diz respeito ao regime de explorao, existe uma

diferenciao bem clara quantoaos direitos das empresas incumbentes, por
exemplo, que so regidas e assumem direitos e obrigaes sob as regras do regime
pblico. Enquanto isso, as companhias entrantes tm autorizaes de acordo com o
regime privado. Neste regime de explorao, importante notar que somente as
incumbentes esto sujeitas ao controle de tarifas e s metas de universalizao
metas que devem ser financiadas com suas prprias receitas em curto prazo. No
entanto, est previsto nos termos de autorizao das empresas-espelho o
cumprimento de preos-limite para os servios e de metas por parte das empresas
entrantes. Vale observar que o cumprimento desses requisitos se d em nveis muito
mais flexveis do que os impostos s concessionrias, uma vez que tais termos
foram determinantes para a escolha do vencedor dos leiles para obteno das
respectivas autorizaes.

A definio da rea de atuao a segunda assimetria. As

concessionrias incumbentes de telefonia fixa atuam em subconjuntos regionais,
diferentemente das empresas-espelho e da Embratel. Tambm facultado que uma
empresa entrante detenha participao acionria em mais de uma empresa
autorizada por regio. A terceira assimetria diz respeito expanso das atividades
de cada empresa. A LGT determina um prazo de transio diferenciado,
estabelecendo que tanto as concessionrias quanto as empresas-espelho ficam
proibidas de ampliar ou diversificar as suas atividades. As primeiras at 31 de
dezembro de 2003, e as ltimas at 31 de dezembro de 2002. Existe igualmente
uma assimetria referente s empresas autorizadas a entrar no mercado aps o ano
de 2001, que no tero qualquer restrio quanto expanso de suas atividades.

A quarta assimetria referente ao incentivo universalizao dos

servios. Segundo a LGT, a participao de uma empresa em outros segmentos do
mercado depende do cumprimento de metas nas regies onde atua segundo o
estabelecido no Plano Geral de Outorgas. Caso o cumprimento dos objetivos seja
alcanado antecipadamente, o prazo original para a permisso pode ser reduzido.

Como somente as empresas entrantes e a Embratel atuam sozinhas

em suas regies, este incentivo no dever ser estendido a outras operadoras
incumbentes, que em verdade devero se tornar refns umas das outras em suas
prprias reas de atuao. A quinta assimetria refere-se possibilidade de
diversificao.

Diferentemente das companhias autorizadas, com ampla liberdade

de expanso, as concessionrias, que j esto condicionadas ao cumprimento de
metas com os incentivos assimtricos citados acima, no podero adquirir empresas
de TV a cabo e devem constituir subsidirias para a diversificao de seus servios.

A sexta e ltima assimetria est diretamente relacionada utilizao

de tecnologias novas. Com o objetivo de equilibrar o mercado ocupado por
incumbentes e entrantes, a Anatel tratou de criar uma reserva de mercado
temporria, at 2001, para os entrantes, da tecnologia wireless local loop (WLL). A
norma estabelece que at a data marcada pela Anatel, as incumbentes no podem
utilizar a tecnologia WLL, a menos que no haja interesse de novos operadores do
segmento de telefonia fixa nas respectivas reas de atuao. A Anatel institui a
norma, que faz parte dos contratos de concesso, certa do potencial da tecnologia
WLL para contestar o mercado das incumbentes.

Estimular o cumprimento das metas de universalizao e permitir a

entrada de novos agentes. Estas so as duas conseqncias diretas que se procura
a partir da implantao deste grupo de seis normas assimtricas. Fica evidente que
as restries para os agentes do mercado tm como grande objetivo estimular a
competio no mercado de telefonia local.

Por isso a facilidade de entrada concedida nesse segmento, por

exemplo, a Embratel e respectiva empresa-espelho autorizada. Alm disso,
simultaneamente as operadoras de telefonia local so proibidas de fornecerem o
servio de TV a cabo preciso que se destaque que so justamente estas
operadoras que devero se tornar, em breve, concorrentes das operadoras de
telefonia fixa local.

Caso haja uma regulao capaz de estabelecer regras assimtricas

para equilibrar as relaes entre incumbentes e entrantes, a concorrncia, de fato,
poder ser efetiva. A adoo pura e simples de um padro de regulao assimtrico
no significa privilegiar as entrantes e punir as incumbentes. A criao de regras
assimtricas no sugere punio aos incumbentes ou a concesso de incentivos
inadequados para a entrada de novas e ineficientes empresas no mercado.

O instrumento regulatrio complexo e necessita de um profundo

acompanhamento da dinmica do mercado, sem o qual fica prejudicada a anlise do
momento ideal de controle das polticas assimtricas, evitando o comprometimento
da eficincia do setor.


A Fixao de Tarifas e a Universalizao dos Servios

As operadoras de telefonia fixa tm uma srie de obrigaes

prevista nos contratos de concesso, como o cumprimento de condies gerais de
interconexo, universalizao, obedincia a padres de qualidade dos servios de
telecomunicaes e controle tarifrio. Veremos a seguir as caractersticas dessas
obrigaes.

A Fixao de Tarifas

Assim como ocorre nos demais pases estudados, os servios

prestados no regime pblico so submetidos ao regime de price cap. Trata-se de
um valor mximo para os preos mdios da firma, sempre corrigido conforme os
ndices de preos ao consumidor no caso, o IGP-DI menos um percentual
equivalente a um fator de produtividade. Ainda que depois de trs anos a Anatel
possa vir a adotar o regime de liberdade tarifria, o controle de tarifas deve ocorrer
de acordo com uma cesta de servios. preciso lembrar que as tarifas de
interconexo obedecem igualmente a um preo-teto e o rgo regulador tem por
objetivo aproxim-los dos padres internacionais por meio da ocorrncia de fatores
de produtividade chamados fatores de transferncia nos contratos de concesso.

Segundo os contratos de concesso, os tetos tarifrios de uma

maneira geral vo apresentar redues distintas entre os segmentos dos servios de
telefonia fixa.

Segundo Herrera (1998), ao final de 2005 ano que se encerram os

atuais contratos de concesso de telefonia fixa , a cesta bsica local ter uma
reduo mdia de 4,9% em termos reais, os servios interurbanos de 24,8% e os
servios internacionais de 66% (Tabela 19).

A Universalizao de Servios

Constam dos contratos de concesso conforme o Plano Geral de

Metas para a Universalizao (PGMU) as obrigaes de universalizao para as
concessionrias de telefonia fixa. Institudo antes da privatizao do setor de
telecomunicaes, o PGMU fixa objetivos especficos de atendimento demanda de
zonas rurais, deficientes fsicos, hospitais e escolas, e estabelece as obrigaes das
concessionrias para a expanso da oferta de acessos individuais e coletivos
(Telefones de Uso Pblico TUP). possvel dividir as metas em duas naturezas:
quantitativa e qualitativa. Ambas, porm, devem ser cumpridas anualmente at 31
de dezembro de 2005, quando se encerram os contratos das concessionrias.

Independentemente da regio geogrfica do pas, as metas

quantitativas tm como principal objetivo uniformizar o acesso e a qualidade do
servio telefnico comutado em todo o territrio brasileiro. Espera-se chegar a 2001
com a incorporao de 11,4 milhes de novos acessos instalados e a instalao de
381,9 mil telefones de uso pblico em funcionamento estes nmeros representam
uma densidade de oito linhas instaladas para cada mil habitantes.

Cumpridos os contratos, todas as regies do Brasil estaro em

condies iguais no atendimento de suas respectivas demandas nas localidades co
mais de 300 mil habitantes e na cobertura oferecida pelos TUPs em todas as
localidades com mais de 100 habitantes (Herrera, apud Pires,1999).

Atravs de metas qualitativas, por outro lado, se pretende garantir a

velocidade da expanso das linhas atendidas, funcionando como uma varivel de
ajuste de demanda.

Em outras palavras, devido imprevisibilidade da demanda, a

estipulao de prazos mximos de atendimento de solicitao de acessos individuais
permite a correo de eventuais erros de subavaliao dos nveis de demanda
embutidos nas metas quantitativas, visto que, independentemente das metas fsicas
estabelecidas, haver um limite de tempo mximo a ser respeitado pelas
concessionrias para o atendimento da demanda de acessos individuais (Herrera,
apud Pires, 1999).

O Poder Executivo, se desejar, pode ampliar as metas. A prpria Lei

Geral das Telecomunicaes (LGT) prev tal possibilidade, uma vez que o PGMU
no prestar atendimento aos usurios em uma srie de situaes. A LGT tambm
prev a criao de um Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes
(Fust) para cobrir os custos relacionados ampliao dessas metas j que estes
recursos no podem ser recuperados mediante explicao eficiente do servio. O
Fust deve ser dividido em cotas entre todos os agentes do mercado,
independentemente do fato de estarem ou no sujeitos s regras do regime pblico
ou do regime privado.

As metas de universalizao, como j foi citado anteriormente, esto

nos contratos de concesso que se encerram em 2005 e devem ser autofinanciadas
pelas prprias concessionrias.

Mas se as concessionrias ampliarem as metas antes da

regulamentao do Fust, existe dispositivo legal que as permite praticar subsdios
cruzados entre segmentos de usurios, modalidades de servio ou cobrana de
valor adicional aos limites dos preos impostos s tarifas de interconexo.

9.10.3 O Futuro das Telecomunicaes no Brasil e o Processo Regulatrio

A Anatel ter cada vez mais e maiores desafios a partir da evoluo

do setor de telecomunicaes no Brasil. Diversidade de servios e mais
competidores no mercado iro, por certo, exigir ampliao do mbito de atuao do
rgo regulador, que ter cada vez mais que se voltar para a regulao da
concorrncia, especialmente quanto ao monitoramento das condutas das empresas
atuantes, muitas inseridas em estratgias de empresas multinacionais (global
players), inseridas em complexos mecanismos estratgicos e decisrios.

Particularmente, as clusulas 9.8 e 15.8 dos atuais contratos de

concesso de telefonia celular e de telefonia fixa, respectivamente, estipulam a
obrigatoriedade de escolha de fabricantes nacionais no caso da observncia de
condies de similaridade de preo e qualidade em relao aos fabricantes
estrangeiros.

Embora importante, este incentivo, por si s, no ser capaz de criar

as condies necessrias para a capacitao tecnolgica dos fabricantes nacionais,
papel que poder ser desempenhado pelo Fundo para o Desenvolvimento
Tecnolgico das Telecomunicaes (FDT), previsto no artigo 77 da LGT. O FDT ter
o objetivo de estimular a pesquisa e o desenvolvimento de novas tecnologias,
incentivar a capacitao dos recursos humanos, fomentar a gerao de empregos e
promover o acesso de pequenas e mdias empresas a recursos de capital, de modo
a ampliar a competio na indstria de telecomunicaes. (Pires, 1999).

Competio e universalizao so as grandes metas regulatrias

previstas pela LGT, e para que sejam atingidas, imprescindvel que seja eficiente a
ao de defesa da concorrncia. A livre competio, no entanto, vai depender da
viabilizao da concorrncia entre operadores com simetria de poder de mercado
para terem condies de estabelecer concorrncia entre si, determinando, como
conseqncia, uma ampla gama de prestao de servios e o barateamento dos
custos.

A tarefa, porm, no ser nada fcil. Exemplos na Europa e nos

Estados Unidos tm apresentado a grande vitalidade das empresas em buscar
aliados estratgicos ou estabelecer fuses ou condutas que visam no apenas
ampliar investimentos ou inovar, mas acima de tudo para se tornarem mais fortes
contra os demais concorrentes. No Brasil, o escopo da LGT prev uma srie de
mecanismos para viabilizar a competio, balanceando incumbentes e entrantes
para equilibrar o ambiente de concorrncia. Entre os instrumentos da LGT,
destacam-se,

por

exemplo,

as

obrigaes

dos

contratos

de

concesso,

monitoramento e arbitragem das transaes de interconexo, controle dos

movimentos de fuso e aquisio etc.

A exemplo do que tem ocorrido em experincias internacionais, no

Brasil o setor de telecomunicaes tambm dever envolver pouco e grandes
grupos que iro explorar ao mesmo tempo diversos servios, que vo desde a
telefonia fixa, passando pela radiodifuso, a Internet, a TV a cabo etc. Como
conseqncia deste processo, deve aumentar consideravelmente a atividade do
rgo regulador, especialmente quanto assimetria em relao s informaes
sobre a adoo de subsdios cruzados na oferta desses servios, discriminao no
acesso s redes de transmisso e ao uso de prticas predatrias contra novos
entrantes.

De outra parte, porm, a explorao simultnea de uma srie de

novos servios fortalece a utilizao de novas tecnologias digitais e de redes
tambm digitais para a prestao de servios integrados. Alm de possibilitar
economia de escala e escopo, isso pode aumentar a competio entre operadoras
e, por conseqncia, beneficiar o consumidor final.

inda que tenha a grande responsabilidade de monitorar o mercado

de telecomunicaes no Brasil, a Anatel precisa, fundamentalmente, das condies
legais para atuar com maior eficincia possvel em todos os segmentos que
envolvem a regulao telecomunicaes, mdia e entretenimento. Atualmente, tais
setores esto separados, ainda que de forma artificial, por impedimentos
institucionais (Pires, 1999).

O acirramento da competio nesses mercados, com a decorrente e

esperada introduo e difuso de inovaes tecnolgicas, tambm exigir especial
ateno do regulador na padronizao e na interconexo dos equipamentos,
sistemas e redes das diversas operadoras de telecomunicaes, para que no
ocorram ineficincia econmica e incompatibilidade tcnica, com perdas de bemestar para o usurio. Essa preocupao j existe nos regulamentos de
interconexo da Anatel, mas exigir o exerccio de arbitragem do rgo.

Os exemplos de incentivo criao de canais de cooperao entre

os diversos operadores, tal como verificado no Reino Unido, poderiam ser seguidos
no Brasil. A evoluo tecnolgica, inevitavelmente, gerar a necessidade de
padronizaes e cooperaes, sendo desejvel seu acompanhamento regulatrio
para impedir, por um lado, prticas anticompetitivas e, por outro, desestmulos
inovao (Pires e Piccinini, 1997).

Ainda

que

seja

de enorme

responsabilidade

defesa

da

concorrncia por parte da Anatel, o rgo regulador do setor de telecomunicaes

no Brasil precisa, tambm, estar atento regulao mandatria de desempenho, ou
seja, as metas de expanso, a qualidade dos servios, o controle de preos etc. As
reclamaes dos usurios brasileiros em relao ao servio de telecomunicaes
explicada, em parte, pela herana do precrio modelo estatal, mas tambm deve ser
creditada ao desaparelhamento das reas de manuteno das concessionrias, da
terceirizao de servios para empresas desqualificadas tecnicamente, etc. Para
cumprir estas tarefas, a Anatel precisar de um aumento de efetivo para este tipo de
fiscalizao. Uma das alternativas seria a parceria com rgos reguladores de
mbito estadual, ainda que possa haver perda de autonomia do rgo federal. O
mais importante, no entanto, que a qualidade da atuao da Anatel pode
comprometer a prpria legitimidade social da Lei Geral de Telecomunicaes (LGT).
Atenta a essa questo, a Anatel estabeleceu, em anexo aos contratos de
concesso, um protocolo de compromissos para o cumprimento de metas
emergenciais anteriormente a 1999 (primeiro ano cujo monitoramento previsto no
PGMU).

anlise

dessas

exigncias

demonstra

que

diversas

concessionrias no atingiram as metas de desempenho, firmadas para dezembro

de 1998, nos termos de compromisso anexos aos contratos de concesso. Diante
disso, a Anatel decidiu que essas empresas teriam at 31.05.99 para cumpri-los, sob
pena de multa e outras penalidades, que ocorreram em alguns casos. Alm disso,
foram impostas renncias de receitas para as concessionrias que no entregaram
os terminais j pagos pelos usurios por meio dos planos de expanso Telesp e
cinco subsidirias da Tele Norte Leste e esto sendo concludas auditorias na
Telerj e na Teleamazon para verificar se a reduo do quadro de pessoal dessas
empresas influenciou o desempenho dos indicadores (Pires, JCL 1999).

Para que o cumprimento das metas fsicas de expanso seja

alcanado, preciso balancear a manuteno com incrementos na rede existente. A
Anatel tambm deve criar uma grande campanha para informar a sociedade sobre a
sua atuao. preciso informar o Pas sobre as metas de universalizao e os
direitos dos usurios previstos nos contratos de concesso.

Alm disso, o rgo regulador precisa interagir com os organismos

j existentes que trabalham com a defesa do consumidor. Com isso, possvel
diminuir os custos de regulao e, ao mesmo tempo, fortalecer a regulao
mandatria de desempenho das concessionrias. De uma maneira geral, a poltica
de regulao estabelecida para o setor de telecomunicaes no Brasil est em
sintonia com as experincias internacionais, especialmente quanto globalizao
industrial e liberalizao dos mercados.

Um dos fatores que contribuiu para o sucesso das medidas

adotadas pelo Brasil no processo de privatizao foi a implantao de alguns prrequisitos bsicos, como a constituio da Anatel como um agncia autnoma. A
instalao de um ambiente altamente competitivo s foi possvel graas
independncia da Anatel para exercer o seu poder de rbitro entre os agentes da
indstria, o que lhe confere capacitao para agir com maior eficcia no apenas no
monitoramento do ambiente de competio, mas tambm na garantia dos interesses
dos usurios.

Outro aspecto a ser ressaltado diz respeito concepo do modelo

regulatrio adotado no Brasil, de carter antes reativo do que normativo, buscando
antes de tudo o estabelecimento de um quadro competitivo, com grande
desenvolvimento tecnolgico e que busque a universalizao dos servios, conforme
a tendncia regulatria para a qual evoluram e hoje adotam tanto os Estados
Unidos quanto a Gr Bretanha.

Com o objetivo de consolidar em pouco tempo a entrada de novos

concorrentes do mercado, a prpria Lei Geral das Telecomunicaes (LGT) trata de
equilibrar o ambiente de concorrncia durante a transio de uma estrutura de
monoplio estatal para outra, muito mais competitiva.

Alm disso, o modelo regulatrio do Brasil no busca apenas

promover um ambiente de concorrncia, mas conciliar este cenrio com a
universalizao dos servios.

Por fim, o modelo regulatrio brasileiro visa, ainda, conciliar a

promoo de um ambiente competitivo com a universalizao. Esses objetivos sero
perseguidos tanto com a adoo, no curto prazo, de metas de universalizao
quanto com o estabelecimento, no mdio prazo, de mecanismos neutros, do ponto
de vista da competio, de financiamento da expanso que a Anatel, luz da
experincia internacional, esteja capacitada para enfrentar uma srie de desafios
regulatrios (Pires, 1999).

Outro aspecto que deve ser analisado e que se constitui em um

grande desafio poltico diz respeito ampliao dos poderes da Anatel na regulao
de todos os segmentos que envolvem as telecomunicaes, tais como os de
entretenimento, TV e mdia. Sob o ponto de vista tcnico no h dvida quanto
necessidade de adoo de tal medida, uma vez que o prprio desenvolvimento da
tecnologia e as estratgias das empresas eliminaram, na prtica, qualquer fronteira
entre eles.

Outro aspecto de suma importncia a aproximao da Anatel com

o Cade e a SDE. aconselhvel que os trs rgos atuem de forma interativa. Por
certo, a medida aumenta a capacidade de defesa do ambiente de concorrncia ao
monitorar o comportamento dos agentes, inibir aes de concentrao de mercado e
coibir prticas anticompetitivas.

E mais. Assim como a integrao entre a Anatel, o Cade e a SDE,

torna-se igualmente fundamental a troca de informaes com as agncias
regulatrias dos setores de infra-estrutura do pas. No apenas para a troca pura e
simples de experincias, mas especialmente para a adoo conjunta de eventuais
resolues.

O corpo funcional da Anatel tambm no pode ser relegado a plano

inferior. importante a necessidade de aumentar o quadro tcnico, assim como
dot-lo regularmente de aperfeioamento a fim de, no curto prazo, assegurar a
regulao mandatria de desempenho das concessionrias para que sejam
cumpridas as metas de universalizao, expanso e qualidade dos servios sem
comprometer a legitimidade social das reformas das telecomunicaes brasileiras.

Deve

ser

registrado

inclusive

que,

conforme

demonstra

experincia internacional, bos mecanismos tarifrios de incentivos, como o price cap,

trazem dificuldades para a atividade regulatria, em razo das assimetrias de
informao e da ausncia de estmulos endgenos ao aumento do esforo na
melhoria da qualidade dos servios por parte das firmas.

Por

fim,

em

virtude

da

grande

evoluo

tecnolgica

nas

telecomunicaes, a experincia internacional d nfase flexibilidade regulatria.

Assim, como ocorre nos Estados Unidos, o estabelecimento de um calendrio
revisional tanto das atividades quanto da misso da Anatel dever contribuir para o
aperfeioamento da atuao do rgo regulador brasileiro em benefcio no
somente da modernizao ou da diversificao de servios, mas principalmente em
prol da universalizao dos mesmos.

10 -AVALIAO DA SITUAO ATUAL DAS TELECOMUNICAES NO

BRASIL

10.1. Servio de Telefonia Fixa

10.1.1 Introduo

O artigo 1 do Plano Geral de Outorgas (PGO) estabelece que o

Servio Telefnico Fixo Comutado (STFC) destinado ao uso do pblico em geral e
define o STFC como:

O servio de telecomunicaes que, por meio da

transmisso de voz e de outros sinais, destina-se
comunicao entre pontos fixos determinados, utilizando
processos de telefonia.

Trata-se da forma de comunicao interpessoal mais comum,

podendo se estabelecer pelo acesso individual, a partir de residncias ou empresas,
e coletivos, por meio de telefones de uso pblico (TUPs) ou comunitrios,
representando um enorme impacto social para um pas como o Brasil.

A evoluo tecnolgica tem alterado profundamente a infra-estrutura

do STFC. Ao contrrio da tecnologia tradicional, na qual eram empregadas tcnicas
analgicas para a transmisso e comutao de sinais, assim como pares de fios
metlicos para a transmisso, ou seja, cabos telefnicos por onde passam os sinais
eltricos modulados pela voz para que se estabelea a comunicao entre os
usurios deste sistema, o servio, agora, conta com tecnologia digital. O setor das
telecomunicaes tem sofrido uma transformao radical desde a implantao da
tecnologia digital, h algumas dcadas. A tcnica digital nada mais do que a
transformao dos sinais de voz, imagem ou texto em sinais digitalizados em bits.
Desta maneira, tais sinais so transportados, tratados e armazenados da mesma
forma como ocorre com os dados que so processados em um computador.

A qualidade dos servios melhora significativamente, a oferta de

servios aumenta e o sistema como um todo ganha em produtividade. O processo
de digitalizao da rede adequada ao STFC no Brasil comeou nos anos 80

Em 7 anos 1994 a 2001 , o grau de digitalizao da rede de

telefonia fixa no Brasil passou dos 35,5% para 97,2%, devendo atingir 99% em 2005
(Paste, 2001, Anatel)

Outra tecnologia que vem se destacando no mercado pela

versatilidade a chamada wireless local loop (WLL). Mais recente que a
digitalizao, a WLL permite o acesso de usurios s redes provedoras de STFC.
Trata-se da substituio do cabo que liga os terminais central de fios mais prxima
por um enlace via rdio.

O principal resultado da adoo desta tecnologia est na diminuio

de custos, uma vez que dispensa a necessidade de obras caras de infra-estrutura de
redes e fios. Em outras palavras, com o WLL, os custos de instalao no esto
relacionados distncia entre a central de comutao e o usurio final.

Clientes que podem vir a ser beneficiados com o WLL so aqueles

usurios que utilizam pouco o servio telefnico. Isso porque os investimentos e
custos de operao so diretamente proporcionais ao nvel de utilizao ao
contrrio do acesso com fio, que necessita de um equipamento para cada usurio.
Alm disso, com o sistema WLL surge ainda a oportunidade de captar novos
usurios, especialmente aqueles que vivem em reas rurais ou distantes demais de
uma central de comutao e que no justifiquem economicamente a aplicao da
tecnologia tradicional.

As mudanas tecnolgicas tambm atingem a rea da comutao. A

principal mudana est na implantao da telefonia via tecnologia IP Internet
Protocol. A Anatel j estuda uma forma para regulamentar a questo de maneira que
a sociedade em geral seja beneficiada.

A tecnologia IP usa a comutao por pacotes, a mesma aplicada na

Internet, que elimina o uso da comutao tradicional por circuitos. A implantao
das redes de fibra tica fecha o ciclo mais recente de novas tecnologias na rea da
telefonia fixa. As redes de fibra tica, que passam a interligar os grandes centros
urbanos do pas, devem permitir, em alta velocidade, a transmisso de grandes
volumes de informaes, praticamente sem os congestionamentos verificados nos
sistema de transmisso anterior.

A fibra tica tambm dever possibilitar o incremento no trfego de

dados e voz, aumentando o nmero de servios e, conseqentemente, melhorando
a qualidade dos mesmos. Alm disso, o aumento da capacidade de transporte
dever reduzir os custos dos servios de longa distncia e acirrar a competitividade
do setor, beneficiando mais uma vez os consumidores finais.

O surgimento destas quatro melhorias tecnolgicas a digitalizao,

a Internet Protocol, o WLL e as redes de fibra tica reduzem drasticamente os custos
de prestao dos servios do STFC e mudam o direcionamento dos investimentos.
Por se tratarem de alteraes que afetam diretamente o mercado, tornando-o mais
competitivo, a Anatel interveio, procurando favorecer o processo de implantao da
competio do setor de telecomunicaes no Pas, dedicando boa parte das
freqncias da tecnologia WLL para empresas autorizadas ou espelhos
concorrentes das concessionrias do STFC. Levando em conta o desempenho do
setor de telefonia fixa e as possibilidades oferecidas pelo desenvolvimento
tecnolgico, cabe analisar a evoluo da universalizao dos servios.

10.1.2 Nmero de acessos instalados

Em fevereiro de 2003 a planta instalada do STFC chegou a 49,4

milhes de acessos individuais, conforme demonstrado na figura 1 (Cesaroli, T,
2003, Anatel). Desde julho de 1998, data da privatizao do Sistema Telebrs,
quando o nmero de terminais fixos era de 20,2 milhes at o momento (fev.2003), o
aumento verificado foi de 144,55%, o que significa crescimento a uma taxa de 18,9%
ao ano durante os ltimos quase 5 anos.

As perspectivas de evoluo do nmero de terminais at dezembro

de 2005 tambm est representada na mesma figura, e considera as oportunidades
de ocupao do mercado decorrentes da implantao da competio e do fim da
restrio entrada de novos competidores estabelecida depois de dezembro de
2001, assim como os compromissos assumidos pelas concessionrias e empresasespelho.

FIGURA 1

Do total de 49,4 milhes de terminais fixos instalados, conforme

demonstrado na figura 2, 46% esto na regio 1,

formado pelos estados do

Sudeste, do Nordeste e pela maior parte dos estados do Norte, 23% na regio 2,
que abrange os estados do Centro-Oeste, do Sul e 2 estados do Norte; e 31% na
regio 3, que corresponde ao estado de So Paulo, excluda a capital.

FIGURA 2

Na figura 3, com dados relativos a dezembro de 2001, temos o

nmero de acessos telefnicos fixos instados por tipo de prestadora de servios.Este
quadro deixa a claro que, decorridos mais de 3 anos

desde a privatizao do

monoplio estatal e instalao das empresas espelho, e apesar de toda a poltica

pr-entrantes formulada pelo rgo regulatrio, ainda assim apenas 11% do total de
terminais fixos eram operados pelas empresas espelho. Repete-se no Brasil o
fenmeno observado no resto do mundo relativo dificuldade de, na telefonia fixa,
as empresas entrantes absorver fatias significativas de mercado dos grupos
incumbentes.

FIGURA 3

10.1.3 Terminais Residenciais Fixos por Classe Econmica

Um dos aspectos mais significativos de todo o processo de reforma

do Sistema brasileiro de telefonia, expresso na figura 4, diz respeito ao avano da
telefonia fixa nas camadas mais pobres da populao, como conseqncia do amplo
processo de universalizao que se propunha o modelo.

Dados histricos relativos ao perodo de 1997 a 2001, entre quatro

classes sociais em que foi dividida a populao, por regio, demonstram um
significativo aumento do nmero de famlias de classe B, mas principalmente C e D
que passaram a dispor de telefone fixo em suas casas.

FIGURA 4

FIGURA 5

FIGURA 6

10.1.4 A Densidade Telefnica

A relao entre o nmero de acessos fixos instalados para cada 100

habitantes chamada de densidade telefnica chegou a 28,8 em fevereiro de
2003, contra os 12,5 de julho de 1998, o que representa um crescimento de
130.40% no perodo. A projeo da densidade telefnica at 2005 tambm pode ser
observada na figura 7.

FIGURA 7

10.1.5 Nmero de Acessos Fixos em servio comparado com outros Pases

O aumento do nmero de terminais telefnicos fixos em servio no

Brasil comparativamente aos demais paises do mundo um indicativo importante da
dimenso do processo de universalizao ocorrido de 1994 em diante. importante
assinalar que esto sendo agora considerados acessos efetivamente em operao,
e no mais os instalados, categoria at aqui analisada.

Segundo as figuras 8 e 9 abaixo, o Brasil ocupava a 12 posio em

relao ao restante do mundo quanto ao nmero de terminais efetivamente em
servio em 1994, com 12,2 milhes de terminais, enquanto que em 2001 passa a
ocupar a 5 posio, com 37,4 milhes de terminais.
FIGURA 8

FIGURA 9

Tambm em relao Amrica Latina, na figura 10 existe um

histrico comparativo da situao brasileira de 1994 at 2001 com Argentina e
Mxico, os dois paises latino-americanos com os quais o Brasil normalmente
comparado.

FIGURA 10

10.1.6 Poltica Tarifria

A maneira de se estabelecer comparao no que diz respeito

tarifas telefnicas aceita em todo mundo atravs de uma cesta de servios,
composta por diferentes elementos que so a habilitao, assinatura mensal, os
pulsos que medem o tempo de utilizao do sistema em ligaes locais, uma
determinada quantidade de minutos de chamada de longa distncia nacional e uma
determinada quantidade de minutos de chamadas de longa distncia internacional.

Os dados disponibilizados pela Anatel, mostrados na figura 11,

referem-se a uma cesta de assinatura residencial e mostram a evoluo do custo
nominal dos servios nos ltimos anos, em reais, e levam em considerao os
elevados encargos tributrios nacionais.

Em 1990 os valores eram fortemente influenciados pelos altos

custos de habilitao, se mantendo estveis desde ento.

FIGURA 11

Quando se consideram valores constantes, no entanto, como os

expressos pela figura 12 abaixo, verifica-se uma queda real de custos nos ltimos
anos, para o assinante residencial.

FIGURA 12

Outros dados tambm disponibilizados pela Anate, expressos nas

figura 13 mostram uma srie histrica dos valores homologados pelo rgo
Regulador para as chamadas de longa distncia nacional, em valores constantes, a
preos de dezembro de 1994.

Os dados demonstram que de 1994 a 2001 o valor de referncia

para este tipo de chamada caiu de 25 centavos de real, com tributos, para 12
centavos de real. A agncia assinala que estes so valores homologados, e no
necessariamente aqueles praticados pelas empresas.

FIGURA 13

Tambm os dados relativos s tarifas de chamadas internacionais

praticadas de 1998 a 2001 demonstram queda real de preos no perodo, conforme
pode ser observado na figura 14, que apresenta tarifas a preos nominais de
chamadas de longa distncia internacional do Brasil para algumas das localidades
de maior procura. Segundo ainda a Anatel, que disponibiliza esta informao, estas
tarifas tem sido objeto de redues pontuais em funo de promoes peridicas
praticadas pelas operadoras de telefonia fixa.

FIGURA 14

FIGURA 15

FIGURA 16

FIGURA 17

Outra figura comparativa tambm disponibilizada pela Anatel (figura

18) relativa s tarifas lquidas mdias, em dlar, praticadas em 2001 em uma srie
de pases, agora inclundo tambm EUA, Argentina e Mxico, demonstram que
apenas no que diz respeito tarifa de longa distncia internacional os custos
praticados no Brasil esto acima da mdia mundial, e de forma expressiva.

FIGURA 18

10.1.7 Indicadores de Qualidade

Os indicadores de qualidade dos servios so, por definio,

juntamente com aqueles indicares relativos ao aumento da planta (universalizao
dos servios) os elementos mais emblemticos de um processo de reforma como
aquele vivenciado no setor de telecomunicaes brasileiro.

Anatel apura

mensalmente um conjunto de indicares de qualidade por operadora em cada Estado,

conforme consta nas figuras abaixo, como tambm o antigo Sistema Telebrs j o
fazia, estabelecendo inclusive um ranking entre as diversas operadoras em funo
dos resultados apurados.

Observe-se que a digitalizao da planta melhorou sensivelmente a

qualidade de todo o sistema de telefonia fixa, tendo este fato tambm, mas no s,
determinado uma alterao substancial nos indicadores de qualidade que, a partir de
2000, passaram a ser levantados.

As figuras 19, 20, 21 e 22, relativas indicadores de qualidade

apurados pela Anatel em julho de 1998 (figura 19) e dezembro de 2001(figura 20),
comparando indicadores segundo a metodologia antiga, e dezembro de 2000 (figura
21) com dezembro de 2001 (figura 22), utilizando a metodologia nova, demonstram,
atravs dos diversos indicares apurados, uma sensvel melhoria na qualidade de
todo o sistema. Os quadros com rea achurada significam metas no alcanadas, e
torna-se evidente a melhoria observada nos quadros 20 e 22 em relao aos
anteriores, 19 e 21 respectivamente.

De outra forma, importante assinalar que os novos indicadores de

qualidade adotados pela Anatel incorporam aspectos antes no considerados, tais
como taxas de atendimento solicitao de reparo ao usurio em prazos varveis
dependendo do tipo de usurio, taxas de solicitao de mudana de endereo,
tambm ns mesmas condies, taxa de reparo de TUP em at 8 horas, assim como
outros indicadores relativos taxas de atendimento de informaes diversas do
usurio.

FIGURA 19

FIGURA 20

FIGURA 21

10.2. TELEFONIA PBLICA

10.2.1 Introduo

H trs tipos de Telefones de Uso Pblico (TUPs), terminais

chamados de modo genrico de Acesso Fixo Coletivo. So eles: os aperelhos
conhecidos como orelhes, os telefones de postos de servio e os semi-pblicos,
aparelhos instalados em geral nas farmcias, bares, padarias e outros locais
pblicos. Todos, porm, so de utilidade comum ao pblico.

10.2.2 Nmero de Acessos Pblicos Instalados

O nmero de Telefones de Uso Pblico tambm se desenvolveu

entre 1998 e fevereiro de 2003, passando de 500 mil em julho de 98 para 1,4
milhes em fevereiro de 2003. O crescimento da planta em quase 5 anos foi de
180%, com taxa de 24,6% ao ano. A figura 22 demonstra o incremento da planta.

FIGURA 22

10.2.3 Densidade de Telefones Pblicos

J a figura 23 apresenta o nmero de telefones de uso pblico por

1000 habitantes no Brasil. Em 1998 eram 3,4 aparelhos para cada 1000 habitantes,
enquanto que em fevereiro de 2003 passam a ser de 8,48 por 1000. Na mesma
figura est representada a projeo at o ano de 2005, quando a densidade de TUP
dever atingir, segundo o Paste, o nvel de 9,2 por 1000.

FIGURA 23

10.2.4 Nmero de Acessos Pblicos comparado com outros Pases

A figura 24 mostra a evoluo, entre 1994 e 2001, da densidade de

telefones de Uso Pblico no Brasil em relao media da Amrica Latina, segundo
dados da Anatel.

FIGURA 24

10.3. SERVIOS MVEIS

10.3.1 Introduo

O Servio Mvel Celular (SMC), o Servio Mvel Global por Satlite

(SMGS), o Servio Mvel Especializado (SME) e o Servio Especial de Rdio
Chamada (SER), mais conhecido como paging, fazem parte do grupo dos servios
mveis de telecomunicaes, nos quais os usurios podem se comunicar a partir de
estaes ou terminais mveis.

A comunicao entre um portador de uma estao mvel celular

telefone celular com outro usurio, atravs de um telefone fixo ou mvel, se d
quando o portador do telefone celular est dentro da rea de cobertura do servio.
Quando foi implantado, o Servio Mvel Celular (SMC) foi assim definido (Paste,
2001; Anatel):

Servio de telecomunicaes mvel terrestre, aberto

correspondncia pblica, que se utiliza de um sistema de
radiocomunicaes, com tcnica celular, interconectado rede
pblica de telecomunicaes, e acessado por meio de
terminais portteis, transportveis ou veiculares, de uso
individual.

Tecnicamente, a comunicao ocorre a partir do uso de ondas de

rdio, atravs das quais o telefone celular se comunica com as chamadas estaes
rdio-base (ERBs), interligadas entre si com as Centrais de Comutao e Controle
(CCC), que esto conectadas rede pblica de telecomunicaes.

Clula o nome dado s reas de cobertura. Como as clulas so

divididas geograficamente, a comunicao se d por meio de uma rede celular,
originando o nome do servio, conforme esquematicamente demonstrado atravs da
figura 25.

FIGURA 25

O trfego de comunicaes e a necessidade de cobertura

permanente de cada regio so aspectos que estabelecem a disposio geogrfica
e o nmero de estaes necessrias. Nos centros urbanos, fundamentalmente, as
estaes so definidas a partir da quantidade de trfego telefnico celular, enquanto
que nas estradas, em funo da necessidade de manter a continuidade do servio
durante o trajeto entre as localidades.

O Servio Mvel Celular tambm oferece outras alternativas de

comunicao ao usurio alm da voz. No SMC o usurio tambm pode contar com a
Caixa Postal ou Correio de Voz, possibilitando armazenar mensagens de voz.
Identificador de Chamadas, Servio de Mensagens Curtas e Chamada em Espera
so outras funes oferecidas ao usurio e que fazem parte dos chamados Servios
de Valor Adicionado.

Ainda

que

as

tecnologias

digitais

estejam,

gradativamente

substituindo o modelo analgico, atualmente existem no Brasil quatro modelos de

tecnologias celulares. So elas: a analgica AMPS (Advanced Mbile Phone
Service) e as digitais TDMA (Time Division Multiple Access), a CDMA (Code Division
Multiple Access) e recentemente a GSM. Entre as vantagens do servio digital em
relao ao analgico esto o melhor gerenciamento de rede, uma grande oferta de
servios adicionais, como acesso Internet, e o melhor aproveitamento do espectro
de freqncias de rdio. Alm de tais vantagens, a tecnologia do servio mvel
digital melhora o atendimento ao usurio e amplia o uso dos sistemas, refletindo em
ganhos para as operadoras e a conseqente diminuio dos preos dos servios.

At 1996, a telefonia celular brasileira era integralmente analgica.

Desde l, se iniciou um rpido processo de digitalizao.

Alm das vantagens j citadas, as redes celulares digitais permitem

a comunicao de dados e o surgimento de novos Servios de Valor Adicionado e
novas funes. O prprio acesso Internet via telefone celular dever ampliar o
leque de servios, como correio eletrnico.

setor

ainda

ganhar

novo

impulso

quando

entrar

em

funcionamento os chamados sistemas de terceira gerao, como o IMT 2000

(International

Mbile

Telecommunications),

padro

defendido

pela

Unio

Internacional de Telecomunicaes. Este servio dever ser explorado no Japo em

2001 e em pases europeus entre 2002 e 2003.

Outros aspectos que pretendem contribuir para a ampliao no setor

esto a aplicao do conceito de um nico nmero de telefone celular, permitindo
ao usurio ser localizado em qualquer parte do planeta, o assim chamado roaming
mundial, e o acesso celular Internet e multimdia.

Mesmo em pases como os Estados Unidos, segue em ascenso a

indstria de telefonia celular. No mundo inteiro, no existem sinais de estabilizao
nem tampouco de esgotamento deste mercado nos prximos anos, e o setor vem
apresentando crescimento superior a 40% por ano em todo o mundo (Paste, 2001,
Anatel).

A curva sempre crescente do mercado de telefonia celular no mundo

se deve em grande parte constante evoluo do setor, na medida em que quanto
mais avanada a tecnologia, menores so os custos para as operadoras e
consumidores e maior a concorrncia pela prestao do servio.

Durante sete anos de 1990, quando foi implantado no Brasil, at

1997 a explorao do Servio Mvel Celular era uma exclusividade das empresas
do Sistema Telebrs, alm de quatro outras companhias independentes.

Um modelo para um cenrio de competio s comeou a ser

traado a partir da promulgao da Lei 9.295/96, a chamada Lei Mnima, que
permitiu a entrada de novos prestadores deste servio. O objetivo do modelo era
instituir a competio plena. Para isso, definiu que haveria uma fase de transio do
monoplio para um duoplio e, mais tarde, para a plena concorrncia.

Com a licitao da explorao do SMC na banda B da faixa de 800

MHz em 10 reas nas quais o Brasil foi dividido, o duoplio foi estabelecido a partir
de 1997. As companhias que venceram o processo de licitao ficaram conhecidas
como as empresas da Banda B.

O novo modelo s pde ser colocado em prtica a partir de um

processo de ciso envolvendo as empresas do Sistema Telebrs em quatro
companhias independentes (Embratel mais as trs empresas incumbentes ). Em
cada caso, a ciso originou uma segunda empresa, que prestaria exclusivamente
servio mvel celular, originando, assim, as empresas da Banda A.

As empresas do Sistema Telebrs foram privatizadas depois da

ciso e agrupadas conforme as reas de explorao do SMC que foram
estabelecidas pela Lei Mnima. Assim que, a partir de dezembro de 1999, 42
companhias prestavam este servio no Brasil.

10.3.2 Nmero de Acessos Mveis em Servio

Em fevereiro de 2003 a planta de telefones celulares no Brasil

somava 35,6 milhes de terminais, dos quais 70% so de aparelhos pr-pagos. Este
nmero est bastante aqum daquele previsto pelo Paste para o final de 2003, de
45,5 milhes e que dificilmente ser atingido. A figura 26 demonstra o crescimento
da planta de telefonia celular desde seu advento, em 1990, assim como explicita a
meta definida pelo Paste de atingir 58 milhes de terminais em dezembro de 2005.

A operao da Banda B comeou no fim de 1997, e ao trmino

daquele ano, somente 15,7 mil terminais estavam em funcionamento atravs das
empresas daquela banda, do total de 4,6 milhes ento existentes no Brasil. Quando
as empresas do Sistema Telebrs foram privatizadas, em julho de 1998, as
companhias da Banda B j operavam 477,8 mil terminais dos 5,6 milhes em
operao. No final de 2001, cerca de 32,9% dos terminais celulares do Brasil eram
operados pela banda B (Anatel, 2002, Balano de 2001).

FIGURA 26

10.3.3 Densidade da Telefonia Mvel

A densidade dos servios de telefonia mvel teve um crescimento

vertiginoso, passando de 4,5% em 1998 para 21,57% em fevereiro de 2003.

A figura 27 mostra a representao histrica deste incremento, bem

como a previso para 2005, que, como vimos, dificilmente deve ser atingida em
funo da retrao do mercado consumidor nos ltimos anos.

FIGURA 27

O crescimento acentuado de acessos mveis transformou o setor

brasileiro de telecomunicaes, no apenas pela dimenso da planta do sistema
celular em relao ao sistema fixo (35,6 milhes em relao a 49,4 milhes da fixa
em fevereiro de 2003), mas tambm pelo fato desta planta ter se estruturado em
pouco mais de 10 anos e hoje o telefone mvel se constituir, em determinadas reas
do Pas, em uma planta maior do que aquela que corresponde telefonia fixa.

Com o advento do modelo pr-pago, em 1999, o servio celular mais

do que dobrou. Por outro lado, a concorrncia e a introduo da modalidade prpago ampliaram para as classes C e D a utilizao do servio mvel celular, antes
concentrada entre os usurios das classes A e B da sociedade.

Enquanto a competio derrubou os preos, o pr-pago facilitou a

aquisio do servio porque desobrigou o usurio de taxas de habilitao, das
exigncias cadastrais e da assinatura mensal.

Em apenas um ano, entre 1998 e 1999, o pr-pago j detinha 38%

dos acessos mveis celulares. Em dezembro de 1999, o servio sem assinatura
mensal era responsvel por 86% do acrscimo de acessos mveis.

Na figura 28 apresentada a participao de assinantes pr-pagos

em vrios pases do mundo, observando-se que enquanto os servios pr-pagos
so largamente utilizados na Europa, o mesmo na acontece nos Estados Unidos.

FIGURA 28

10.3.4 Nmero de Acessos Mveis comparado com outros Pases

Em dezembro de 2002 o Brasil ocupava a 8 posio no ranking

mundial quanto ao nmero de terminais mveis em servio, conforme a figura 30,
com dados disponibilizados pela Anatel.

curioso observar que em 1994 o Pas ocupava a mesma posio,

com outra dimenso de planta, conforme se verifica na figura 30. Em relao aos
oito paises colocados frente do Brasil, observa-se a entrada de Naes como a
Alemanha, que reconstri sua parte oriental, trocando posio com o Canad, e a
colocao isolada da China em primeiro lugar, certamente graas incorporao de
parcela de sua imensa populao no mercado de consumo.

FIGURA 29

FIGURA 30

10.3.5 Poltica Tarifria

Na figura 31 apresentado dados relativos s tarifas praticadas no

Brasil e em outros pases da Amrica no perodo 4 de 2000. A figura apresenta o
custo da assinatura mensal, de uma cesta de 100 minutos e do custo de um minuto,
e, pelo menos neste nvel de comparao, os preos praticados no Brasil situam-se
em um patamar baixo.

FIGURA 31

Apresenta-se tambm um quadro disponibilizado pela Anatel

referente a uma srie histrica do preo de habilitao do servio celular praticado
no Brasil desde o surgimento do servio celular, em 1990 (figura 32).

Observa-se que o custo de habilitao cai significativamente, ainda

mais quando se observam os preos praticas pelo mercado em relao aqueles
homologados pela agncia reguladora.

FIGURA 32

10.3.6 Indicadores de Qualidade

No que se refere qualidade dos servios mveis, as figuras 33 e 34

contm os indicadores que mensalmente so apurados pelo rgo Regulador, com
todas as empresas dispostas segundo o indicador apurado, e este achurado o no
conforme tenham atingido a meta fixada pela Anatel.

Verifica-se que o nmero dos indicadores que no atingiram as

metas fixadas substancialmente menor em fevereiro de 2002 daqueles apurados
em janeiro de 2000, ainda que na figura mais recente algumas das empresas
anteriormente citadas tenham sido agrupadas.

De qualquer modo, sensvel a melhoria da qualidade dos servios

celulares no Pas, o que tambm se situa dentro do esperado na medida em que as
plantas celulares vo se estabilizando e as assim chamadas reas de sombra so
detectadas e corrigidas.

FIGURA 33

FIGURA 34

11 - CONCLUSO

Em 15 de agosto de 1995 foi aprovada pelo Congresso Nacional a

Emenda Constitucional n 8 colocando fim ao monoplio estatal na operao dos
servios de comunicaes, e daquela data at hoje, mudanas profundas ocorreram
no cenrio de telecomunicaes do Pas.

Para a avaliao dos resultados alcanados no perodo, vamos

dividi-lo em trs momentos distintos, a saber:

Num primeiro momento, aquele em que foi estabelecido um

arcabouo jurdico-institucional para alterar a Constituio e criar as bases para a
prestao privada dos servios de telecomunicaes no Pas, atravs de um
mercado concorrencial, ao mesmo tempo em que era criada uma agncia de
regulao para acompanhar o processo de privatizao da empresa estatal
monopolista responsvel pela prestao dos servios de telecomunicaes at
ento, bem como de servir como rgo de regulao para o momento de competio
seguinte.

Estabelecido este passo, o segundo momento o da reorganizao

e privatizao da empresa estatal, a Telebrs, considerando o resultado do leilo
realizado em 28 de julho de 1998.

O terceiro momento quando, atravs de regras de transio,

estabelecido um processo concorrencial crescente que procura atingir todos os
diferentes segmentos da indstria de telecomunicaes, e avaliar os resultados
quantitativos e qualitativos que perante a sociedade j foram atingidos, nestes quase
cinco anos de mercado competitivo.

Quanto ao primeiro aspecto a ser analisado importante

caracterizar que ainda que o processo de reformas das telecomunicaes brasileiras
tenha chegado atrasado quando comparado com outros paises do mundo, o Brasil
tirou vantagens da experincia internacional vivenciada, e construiu uma situao
bastante slida para toda a indstria de telecomunicaes local.

Ao contrrio do que ocorreu com outros paises da Amrica Latina e

mesmo do mundo desenvolvido, o regramento claro e preciso do processo de
privatizao da empresa estatal e do funcionamento bsico da concorrncia do
perodo ps-monoplio at a desregulao completa trouxe estabilidade e confiana
para este setor da indstria.

Na comparao com outros processos de privatizao e tentativas

para o estabelecimento de concorrncia neste mercado, importante afirmar o
cuidado legislativo e legal com que foi construda a reforma das telecomunicaes
no Brasil.

criao

do

rgo

regulador,

Agncia

Nacional

de

Telecomunicaes- Anatel, antes da privatizao do monoplio estatal ocorrer

apontada como fator decisivo para o bom andamento do processo.

Seguindo o padro de independncia e autonomia que caracterizam

as experincias de sucesso dos organismos reguladores tanto norte-americano
quanto aquele adotado na Gr-Bretanha, a Anatel foi dotada de amplas condies,
inclusive flexibilidade administrativa e independncia financeira, para promover um
ambiente concorrencial e arbitrar disputas entre os agentes do setor.

De outra parte, o modelo adotado assegura a liberalizao do

mercado e reconhece a globalizao da indstria, estabelecendo, no entanto, uma
forte poltica regulatria. Tem como pressuposto bsico, expresso a todo o
momento, que seu compromisso com o estabelecimento de concorrncia e a
busca da universalizao dos servios a toda sociedade.

Por outro lado, a fixao de metas de universalizao, o

estabelecimento de penas para a no observao de padres de qualidade
determinados e auditados pelo rgo regulador e a introduo de uma poltica de
acompanhamento tarifrio baseada em price-cap garantiram a ampla expanso
dos servios, atingindo camadas scio-econmicas da populao at ento no
contempladas. Neste aspecto, importante ressaltar que o Governo estabeleceu as
tarifas em um nvel notadamente competitivo, comprometendo at mesmo o
interesse de novas empresas em participar do mercado brasileiro, na medida em
que a margem de preo na telefonia fixa relativamente baixa para que muitas
empresas tenham interesse em atuar neste mercado, ainda mais se tiverem de criar
infra-estrutura prpria.

De outro lado, o governo estabeleceu metas rgidas buscando a

universalizao dos servios para as empresas privatizadas, mas no para aquelas
cuja concesso foi posteriormente concedida, as assim chamadas empresas
espelho da telefonia fixa. Com esta medida, o Governo conseguiu criar um ambiente
de concorrncia com tarifas j competitivas desde o incio do funcionamento do novo
modelo, e no como resultado de um processo que ocorre depois de estabelecida a
competio, como ocorreu em outros paises.

Tambm a Constituio por parte do rgo regulador de uma poltica

de assimetrias pr-entrante, porm dentro de regras claras de funcionamento para
todo o setor, buscando incentivar, no curto prazo, a entrada de novos agentes no
mercado, tem sido determinante, depois de um longo perodo de monoplio estatal,
para que se criasse as bases de uma indstria funcionando dentro de um sistema
competitivo. A adoo desta poltica particularmente importante no mercado de
telefonia fixa local, onde se busca dar equilbrio no atual perodo de transio de
uma estrutura monopolista para outra mais competitiva.

O sistema regulatrio brasileiro segue o padro internacional

recentemente adotado, de estabelecer uma regulao mais especfica e reativa,
privilegiando a concorrncia e o avano tecnolgico e coibindo as prticas anticompetitivas na medida em que o mercado vai se desenvolvendo.

Apesar de todos estes aspectos positivos, que caracterizam o acerto

da formulao e o bom encaminhamento que teve at aqui a questo regulatria no
Brasil, importante que a Anatel, com base na experincia internacional, esteja
capacitada para enfrentar uma srie de desafios regulatrios, a seguir descritos e de
acordo com Pires (2000).

O primeiro aspecto diz respeito a necessidade da Anatel,

como

agncia de regulao, ter ampliado seus poderes sobre todos os aspectos que
envolvam a regulao dos segmentos em convergncia tecnolgica com a telefonia,
como os de internet, mdia, entretenimento e

televiso. Esta poltica se torna

necessria em funo da evoluo tecnolgica que vem tornando artificiais as

fronteiras entre os diversos segmentos, da mesma forma que as empresas destes
segmentos j esto traando estratgias convergentes.

O segundo aspecto levantado diz respeito necessidade da Anatel

ampliar sua articulao com os organismos de defesa da concorrncia econmica,
como o Cade e a Secretaria de Desenvolvimento Econmico com vistas a aumentar
sua capacidade de defesa da concorrncia, monitorando a conduta dos agentes,
coibindo prticas anti-competitivas e inibindo polticas monopolistas. Outro aspecto
relevante atuao da Anatel diz respeito necessidade da agncia interagir com
outras agncias regulatrias com vistas ao estabelecimento de polticas comuns.

O terceiro item para o qual se busca ateno diz respeito

necessidade de constante aperfeioamento do quadro tcnico da agncia de
regulao

para

garantir

regulao

mandatria

de

desempenho

das

concessionrias, para que as metas de universalizao, expanso e qualidade do

sistema sejam asseguradas e cumpridas, garantindo o compromisso assumido com
a comunidade e no comprometendo a legitimidade social do processo.

A pura e simples adoo de mecanismos de incentivo, como price

cap, no garantem, necessariamente, a adoo da melhor prtica administrativa por
parte das firmas, conforme mostra a experincia internacional. Da porqu a
necessidade constante de acompanhamento.

Por fim, importante enaltecer a necessidade de grande flexibilidade

regulatria por parte da Agncia em funo da rpida evoluo tecnolgica na rea
de telecomunicaes. Determinaes quanto a utilizao ou no de determinada
tecnologia podem transformar-se em um entrave ao desenvolvimento do setor.

Por esta razo se afirma que o futuro das agncias de regulao

est cada vez mais ligado aos organismos de controle de mercado e da regulao
especfica de elementos finitos, como faixas de freqncia, do que propriamente da
regulao de tecnologia.

Para a avaliao do segundo aspecto a ser analisado nesta

concluso, que diz respeito reorganizao e privatizao da empresa estatal que
at 1998 deteve o monoplio na operao da telefonia no Brasil- a Telebrs, valem
as seguintes consideraes:

A privatizao da Telebrs no foi apenas uma das maiores do

mundo, como tambm uma das mais complexas, em funo do desafio regulatrio
de impedir que o monoplio estatal no se transformasse em monoplio privado,
mas tambm assegurar os direitos dos acionistas minoritrios e garantir apenas ao
governo, enquanto gestor da empresa, o recebimento de um prmio pelo controle no
momento da privatizao.

Antes de dar incio propriamente ao processo de privatizao, o

governo se empenhou em melhorar a produtividade das empresas

do Sistema

Telebrs atravs de uma srie de providncias tanto de cunho institucional, como a

recomposio das principais tarifas para nveis praticados segundo padres
internacionais, quanto de carter administrativo, racionalizando procedimentos.
Quanto a este ltimo aspecto, expressivo o incremento da produtividade, tomandose por base que nmero de linhas de telefonia cresceu em 16% ao ano no perodo
1994/97, enquanto que o nmero de funcionrios do sistema decresceu em quase
10% no mesmo perodo.

De outra parte, a gerao de fluxo de caixa teve um crescimento

extraordinrio, e as margens do fluxo de caixa operacional (EBITDA) cresceram de
45% da receita lquida em 1994 para 61% em 1997.

Em sntese, o aumento dos ganhos nas empresas do Sistema

Telebrs refletiram, naquele momento, a correo das tarifas, a melhoria
operacional, e, sobretudo, a ausncia de competio em um ambiente monopolista.

De outra parte, j com vistas venda da Telebrs em julho daquele

mesmo ano, o Governo cindiu a empresa em 12 companhias holdings em abril de
1998.

Da mesma forma que j acontecera na venda das concesses de

banda B de telefonia celular, que ocorrera em maro de 98, o Governo imps
restries aquisio por um nico grupo de mais de uma empresa de telefonia. As
12 empresas a serem privatizadas foram divididas em trs grupos para o leilo:

Grupo 1: Telefonia fixa mais a Telefonia de longa distncia (Telesp, Tele

Norte-Leste, Tele Centro-Sul e Embratel)

Grupo 2: Telefonia celular das reas mais favorecidas economicamente

(Telesp celular, Tele Sudeste celular, Tele Sul celular e Telemig celular ).

Grupo 3: Telefonia celular nas reas menos favorecidas economicamente

(Tele Leste celular, Tele Nordeste celular, Tele Norte celular e Tele Centrooeste celular).

Apenas uma empresa de cada um dos grupos poderia ser adquirida

pelo mesmo controlador. Diferente do que ocorrera no leilo da telefonia celular, o
Governo no imps restries quanto a participao de estrangeiros no capital ou
exigiu a presena de operadores de telefonia nos consrcios que iriam comprar a
Telebrs.

A privatizao da Telebrs concretizou-se em 29 de julho de 1998, e

o Governo arrecadou 19 bilhes pela venda de 51,79% das aes ordinrias da
Telebrs, com direito ao voto, o que correspondia a 19,26% do capital total da
empresa. O pagamento pela compra da empresa foi feito em trs parcelas, a
primeira de 40% do valor no ato da venda, e mais duas parcelas de 30% em 12 e
24 meses, corrigida pela inflao mais juros de 12% ao ano.

O gio de 64% sobre o preo mnimo fixado pelo Governo superou

as expectativas do mercado, que acreditava que no ultrapassaria a 40%.
interessante assinalar que o gio usual sobre o preo pago vista, pela tomada de
controle

de

uma empresa,

situa-se entre

25%

a 45%

do preo total,

substancialmente inferior, portanto, ao obtido.

Em sntese, so fortes os elementos para se afirmar que a

privatizao da Telebrs foi bem conduzida. Na realidade o Governo tinha dois
papis conflitantes a cumprir, o de regulador e o de acionista. Como responsvel
pelo poder concedente, cabia a ele o estabelecimento de um ambiente competitivo,
enquanto que, como acionista majoritrio, tentava obter o maior preo possvel na
venda das aes de sua propriedade.

Por certo o preo de venda da Telebrs teria sido mais elevado se

tivesse sido estabelecido um perodo de monoplio aos compradores, como ocorreu
no Chile e na Argentina, ou mesmo se tivessem sido autorizadas tarifas mais
elevadas, o que, no entanto, iria contra os interesses da sociedade e dos
consumidores. O caminho escolhido pelo Governo foi o do equilbrio, procurando
deixar organizado e transparente um ambiente competitivo com um forte
componente regulatrio, e ao mesmo tempo, realizar a melhor venda possvel.

Neste aspecto, a dimenso do mercado de telefonia brasileiro

avaliado naquele momento especfico pelos operadores de Telecom fez com que o
preo de venda das aes atingisse um nvel de valor no imaginado antes da
privatizao, e que certamente no teria sido alcanado fora do perodo em que foi
concretizada a venda do Sistema Telebrs.

Quanto ao terceiro aspecto aqui analisado, o de avaliao dos

servios de telecomunicaes que ao longo dos ltimos quase cinco anos so
disponibilizados ao consumidor brasileiro, vamos considerar os servios que so
prestados ao consumidor atravs da telefonia fixa, da telefonia de uso pblico, da
mvel celular e da telefonia de longa distncia.

Cada um destes servios, com exceo da telefonia de uso pblico,

que disponibilizada pelas operadoras de telefonia fixa, se constitui em um diferente
mercado, e ainda que todos tenham tido um razovel grau de desenvolvimento no
perodo,

se

encontram

em

estgios

diferentes

no

que

diz

respeito

ao

desenvolvimento rumo a um mercado em plena competio.

No que diz respeito telefonia fixa, a universalizao do

atendimento, um dos pontos centrais do projeto do Governo Federal quando do
encaminhamento da proposta de reforma do setor, efetivamente prosperou.

Quando da privatizao, foram impostas s empresas que passaram

a gerir a estrutura da antiga Telebrs metas de universalizao e de qualidade
bastante rgidas, que determinavam, entre outras obrigaes, atendimento com
acesso individual (telefone fixo) em todas as localidades com mais de mil habitantes
at 31 de maro de 2001, at fins de 2003 em localidades com mais de 600
habitantes e 2005 em localidades com mais de 300 habitantes. Determinava tambm
prazos mximos para instalao de terminal telefnico uma vez feito a solicitao de
4 semanas at final de 2001, de trs semanas at fins de 2002, chegando a 1
semana no final de 2004. Tambm no que diz respeito qualidade do sistema,
metas duras foram impostas, como, por exemplo, fixar em 24 horas o prazo mximo
para atendimento de pedidos de reparo residencial em 95% dos casos a partir de
31 de dezembro de 99, chegando at 98%dos pedidos a partir de fins de 2005, ou
ento determinando que o prazo mximo para atendimento de um pedido de
mudana de endereo de assinante no residencial tambm no possa exceder 24
horas em 95% dos casos a partir de 1999, at atingir 98% das solicitaes no ano
de 2005.

Uma srie de indicadores de qualidade, treze mais especificamente,

so avaliados mensalmente, e sua no observao dentro de parmetros
estabelecidos, determina pesadas multas, da mesma forma que a antecipao de
metas pode gerar a imediata abertura de novos mercados de atuao.

Conforme j vrias vezes explicitado neste trabalho, o nmero de

telefones fixos passou de 22,1 milhes para 49,4 em fevereiro de 2003 , e a
densidade passou de 12,5 % para 28,4 terminais para cada 100 habitantes, o que,
pelo nmero de telefones novos instalados nestes ltimos 5 anos, reconhecido em
todo mundo como uma enorme transformao em toda planta.

Sob a tica social, importante observar a disseminao do telefone

fixo dentro da sociedade brasileira. Dados publicados pela Anatel relativos regio 1
, praticamente iguais aos das outras duas regies em que foi dividido o Brasil,
demonstram que, enquanto o segmento A da sociedade brasileira, que em 1997
tinha 85% de suas residncias dotadas de terminal telefnico, passou para 99% em
2001.

De outra parte, o segmento C, o penltimo desta estratificao, que

em 1997 tinha apenas 34% de suas residncias supridas por telefonia avana para
82%, e a camada D, a mais pobre, salta de 6% para 61% de suas residncias
atendidas.

De todos os dados apurados, talvez seja este o mais significativo a

demonstrar o considervel avano que significou a desregulao por que passou a
telefonia brasileira ao longo dos ltimos anos.

Quanto poltica tarifria, dados tambm disponibilizados pela

Anatel e apresentados no trabalho mostram uma queda real na cesta bsica de
servios, que a unidade padro de referncia para a apurao de tarifas
telefnicas. O custo da cesta bsica, a preos constantes, cai de 59,8 reais em
dezembro de 94 para 40,6 em julho de 98 e finalmente atinge 35,3 em dezembro de
2001.

 importante considerar que no Brasil as tarifas telefnicas so

penalizadas com uma das maiores cargas tributrias de todo mundo, que chegam a
alcanar 42% do valor final da conta telefnica do consumidor, contra, por exemplo,
5% do consumidor norte-americano. Este, sem dvida, um inibidor significativo na
expanso do mercado de telefonia brasileiro.

No que diz respeito telefonia pblica, o nmero de terminais

passou de 500 mil em julho de 98 para 1,4 milhes em fevereiro de 2003. Tambm
neste segmento houve a imposio de metas rgidas pelo rgo regulador, como a
fixao de distncias mximas entre terminais nos centro urbanos, que no
poderiam exceder 800 metros a partir de 31/12/99, at atingir 300 metros a partir de
31/12/2003. De outra parte, o nmero de telefones pblicos por habitantes no Brasil
um dos mais altas do mundo, o que tem levantado uma sria controvrsias entre
as empresas de telefonia fixa e a Anatel, em relao necessidade de instalao e
principalmente de manuteno, frente a ndices de depredao muito altos, de um
nmero to elevado de terminais.

No que diz respeito ao servio mvel celular, o nmero de acessos

em servio tambm experimentou o crescimento exponencial verificado nos outros
segmentos. De 7,4 milhes de terminais existentes em 1998, em fevereiro de 2003
existiam no mercado um total de 35,6 milhes de terminais, fazendo com que a
densidade deste tipo de servio em relao populao passasse de 4,5 para 21,4
terminais por cada 100 habitantes.O Brasil hoje ocupa o 8 lugar no ranking dos
paises do mundo em relao ao nmero de terminais celulares, e em breve, em
funo de seu potencial de mercado, dever estar entre os 5 maiores mercados do
mundo neste segmento.Quanto s tarifas, dados da Unio Internacional de
Telecomunicaes, divulgados pela Anatel, mostram que no ano de 2000, enquanto
que o custo mdio em toda a Amrica de uma cesta de 100 minutos era de 37,6
dlares norte-americanos, no Brasil o mesmo servio custava 30, 9 dlares,
enquanto que a assinatura mensal, na mdia das Amricas ficava em 28,6 dlares, e
no Brasil14,8 dlares.

Quanto ao servio de telefonia de longa distncia, ainda que os

dados disponibilizados pela Anatel demonstrem que houve uma queda substancial
das tarifas praticadas de 1998 at 2001, tanto em telefonia de longa distncia
nacional quanto internacional, outros dados da Pyramid, Viewswire, tambm
disponibilizados pela Anatel, mostram que, no que diz respeito s tarifas de longa
distncia internacional, os preos praticados no Brasil esto acima da mdia
mundial, e de forma expressiva.

Quanto ao estabelecimento de concorrncia nos mercados de

telefonia aps o processo de desregulao, ele realmente ocorreu no segmento de
telefonia mvel celular, onde 6 empresas competem em um mercado ainda no
totalmente liberalizado, no qual as empresas so autorizadas a operar em regies
geogrficas determinadas. Neste mercado a maior operadora detm 49% do nmero
total de assinantes no Brasil, e a segunda e terceira maior operam 18% e 15%
respectivamente. A concorrncia no setor deve aumentar ainda mais com a entrada
em servio das operadoras funcionando em freqncia de servio de PCS, que
competem com o atual servio celular.

Este um mercado de caractersticas muito competitivas e que vem

se consolidando, dando condies de atendimento ao consumidor brasileiro
segundo os padres de qualidade mais altos do mundo.

No que diz respeito telefonia fixa, o mercado brasileiro est

segmentado para operar com duas empresas em cada regio, uma oriunda das
concessionrias da antiga Telebrs (incumbente) e outra, a assim chamada empresa
espelho de telefonia fixa, originada da venda de concesso especfica realizada em
1999. At aqui, em cada uma das trs regies de atuao da telefonia fixa, a
incumbente que opera com menor percentual de assinantes atinge 95,9% do
mercado, a segunda 97,5%,enquanto que a maior detm 98,7% do mercado total
de assinantes. Estes percentuais demonstram que as empresas oriundas da antiga
estatal Telebrs praticamente detm o monoplio na operao da telefonia fixa, o
que de resto, com pouca variao, ocorre no mundo todo.

Os fatores determinantes para que esta hegemonia quase absoluta

de mercado ocorra so vrias, mas basicamente residem na posse da rede e no
controle da comunicao com os assinantes.

Os novos modelos de regulao, tanto o norte-americano quanto os

europeus vem procurando encontrar meios de forar a competio neste segmento
de mercado, uma vez que nos Estados Unidos e na Inglaterra as empresas
entrantes no detm mais de 18% do mercado de telefonia fixa. As alternativas que
esto sendo buscadas prevm o compartilhamento da rede ou a utilizao de novas
tecnologias via rdio que prescindam das redes, custosas e de difcil e morosa
instalao.

A competio nos servios de telefonia fixa ainda est para

acontecer, no apenas no Brasil, mas no mundo. Com a ausncia de um real
mercado competitivo, este fato faz com que seja mais uma vez enaltecido o papel
das agncias de regulao dos servios de Telecomunicaes.

A anlise dos dados apresentados ao longo deste trabalho mostram

um quadro de profunda transformao nas telecomunicaes do Brasil em funo
do processo de desregulao que teve na privatizao da Telebrs o seu marco
inicial de maior significado.

O nmero de terminais telefnicos, fixos e mveis celular, aumentou

significativamente neste perodo, os servios disponibilizados multiplicaram-se, a
qualidade dos equipamentos e tambm dos servios melhorou e novas parcelas da
sociedade brasileira, as mais pobres, passaram a ser servidas pelo sistema de
telefonia. O sistema tarifrio implantado segue padres de referncia internacionais
e, no computo geral, ao longo do perodo tem determinado redues nos custos dos
servios disponibilizados.

De outra parte, a criao e o funcionamento do rgo de regulao

brasileiro est de acordo com as polticas regulatrias adotadas no resto do mundo,
e apresenta uma srie de pr-requisitos para que tenha sucesso em sua funo.

Por tudo isto, a nosso juzo, o processo de Privatizao do Setor

de Telecomunicaes no Brasil, ainda inconcluso, est tendo um saldo altamente
positivo e se constitui em um avano para toda a sociedade brasileira.

12 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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