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BIBLIOTECA BSICA
DE ADMINISTRACIN PBLICA
iiiiiiiiiimiim
siglo
veintiuno
editores
Este artculo trata acerca del contenido doctrinal del grupo de ideas
conocido como "nueva gestin pblica" (NPM, por sus siglas en ingls), de la procedencia intelectual de estas ideas; discute por qu resultaron tan convincentes en la dcada de los aos ochenta y expone
las crticas que se han hecho a las nuevas doctrinas. Se pone especial
nfasis en la afirmacin de que la nueva gestin pblica ofrece una
llave maestra para proveer mejores servicios pblicos. Este artculo
xpone que la nueva gestin pblica ha sido criticada principalmente
en trminos de una supuesta contradiccin entre los valores de "equidad" y de "eficiencia", pero cualquier crtica que pueda sobrevivir a
la afirmacin de la nueva gestin pblica en su "infinita reprogramabilidad" debe ser formulada en trminos de posibles conflictos entre distintos valores administrativos. La conclusin es que la iniciativa
de investigacin Management in Government llevada a cabo por eJ
Consejo de Investigacin Econmica y Social (ESRC, por sus siglas en
ingls) ha sido ms valiosa ayudando a identificar ms que a responder definitivamente las preguntas conceptuales clave acerca de lo que
hizo emerger la nueva gestin pblica.
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CHRISTOPHER HOOD
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CHRJSTOPHER
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Dacin de frmulas simplistas y recetas estereotipadas para una mejor gestin pblica en Estados Unidos, que muestran sorprendentes
similitudes con los bien documentados "cultos cargo" de Melanesia
(Lawrence, 1964; Worsley, 1968). Sin embargo, esta explicacin no
puede decirnos por qu la variante de la nueva gestin pblica dei
recurrente ''culto cargo" de la adminstracin pblica apareci en el
momento en que lo hizo, en lugar de cualquier otra.
Un tercer enfoque, menos escptico, puede ser considerar el surgimiento de la nueva gestin pblica a travs de una lente hegeliana
e interpretarla como una atraccin de opuestos que hacen historia.
Los opuestos en este caso son dos enfoques histricamente distintos de
la administracin pblica que en cierto sentido estn fusionados en
la nueva gestin pblica. Uno es la tradicin alemana del desarrollo econmico guiado por el Estado (Volks-wirtschafi} encabezado por
directores pblicos profesionales, con sus races en el cameralismo
(Small, 1909). La otra es la tradicin anglosajona de la economa
liberal, unida a una preocupacin por la alineacin del inters personal con el deber en la administracin, que tiene sus races en el
utilitarismo (Hume, 1981). Pero, al igual que la interpretacin del
"culto cargo", la interpretacin de la "sntesis de opuestos" no nos
ayuda a entender por s misma por qu estas dos tradiciones distintas
de la administracin pblica se unieron en este momento particular en
vez de en cualquier otro.
Una cuarta y quiz ms prometedora interpretacin del surgimiento de la nueva gestin pblica es como respuesta a un conjunto
de condiciones sociales especficas que surgieron en los pases desarrollados durante la larga paz que sigui a la segunda guerra mundial
y al periodo de crecimiento econmico que la acompa (vanse
Hood. 1990by 1991). Entre las circunstancias que pueden haber contribuido a precipitar la nueva gestin pblica destacan:
cambios en el nivel del ingreso y la distribucin que sirvieron para
debilitar en el electorado a la "coalicin Tocqueville", favorable al
crecimiento gubernamental, v para sentar las condiciones para una
nuera coalicin electoral ganadora preocupada por los impuestos
(vanse Tocqueville, 1946: 152; Peacock 1979; Meltzer y Richard,
1981);
cambios en el sistema sociotcnico asociado con el desarrollo de
tecnologas de punta del ciclo Kondratiev de finales del siglo xx
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Como muchas filosofas administrativas previas, la nueva gesn pblica fue presentada como un marco de trabajo de aplicacin general, una "gestin pblica para todo momento". La apelacin a la universalidad fue presentada bajo dos formas principales.
Transportabihdad -\
Primero, gran parte de las doctrinas modernas fueron recibidas como los instrumentos para resolver las "enfermedades de la gesn"
en muchos contextos diferentes y en distintas organizaciones, campos de la poltica, niveles de gobierno y pases. De Dinamarca a Nue-
DO
CHRISTOPHER HOD
La neutralidad poltica
En segundo lugar, se aseguraba que la nueva gestin pblica era un
marco de trabajo "apoltico" dentro del cual podan alcanzarse muchos valores diferentes en forma eficaz. El argumento fue que las
distintas prioridades y circunstancias polticas podan tener cabida
alterando los "escenarios" del sistema de gestin, sin necesidad de
reelaborar el programa bsico de la nueva gestin pblica. Este marco no fue, segn sus defensores, una mquina que pudiera ajustarse
para responder exclusivamente a as demandas de la "nueva derecha" o a cualquier otro partido o programa poltico (vanse, por
ejemplo. Scott Bushnell y Sallee, 1990: 162; Treasury and Civil Service Committee, 1990: ix, 22, 61). En este sentido, la nueva gestin
pblica adopt las apelaciones de universalidad de la administracin
pblica tradicional, la cual tambin pretenda ofrecer un instrumento neutral y general para alcanzar cualquiera de los objetivos de los
representantes electos (Ostrom, 1974; Thomas, 1978; Hood, 1987}.
rO tfTRA ARGUMENTOS:
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Si la nueva gestin pblica ha carecido de un "manifiesto" nico y definitivo, las ideas de sus crticos se hallan igualmente dispersas entre
un a variedad de fuentes a menudo efmeras. La mayor parte de las
crticas a la nueva gestin pblica se han formulado en trminos de
cuatro contraargumentos principales, ninguno de los cuales ha sido
probado definitivamente, a excepcin de la iniciativa Management in
Government del Consejo de Invesgacin Econmica y Social (ESRC) .
La primera es la afirmacin de que la nueva gestin pblica es
como el nuevo traje del emperador en el famoso cuento de Hans
Christian Andersen: mucho ruido y pocas nueces, y en ese sentido
un verdadero producto del estilo de los aos ochenta. Desde esta
perspectiva, la aparicin de nuevos gerencialismos ha generado pocos cambios, ms all del lenguaje que los "directores" pblicos superiores utilizan en pblico. Por debajo, todos los antiguos problemas y debilidades permanecen. Desde este punto de vista, el remedio
estriba, en forma implcita, en dotar a la nueva gestin pblica de
una sustancia real con el fin de descorrer la corna de humo y ver
la realidad, por ejemplo mediante contratos entre los ministros y los
jefes ejecutivos de resultados jurdicamente vinculantes o separando
la estructura de empleo del servicio pblico, corno ha ocurrido en
Nueva Zelanda (vase Hood y Jones en Treasury and Civil Service Committee, 1989-3990).
La segunda es la afirmacin de que la nueva gestin pblica ha
daado el servicio pblico, ya que ha sido ineficaz para cumplir con
su promesa central de reducir los costos por unidad de servicio (constante) . Los crticos de este tipo sugieren que el principal resultado en
muchos casos ha sido una "exaltacin de la gestin" (Martin, 1983}
y una rpida burocratizacin de nivel medio de los nuevos sistemas
de informacin (como en el notable crecimiento de la "industria de
indicadores de desempeo"). Los cambios en el presupuesto v en el
marco de direccin, como el "recorte de fondos" y la "contabilidad
creativa", sirven para desestahilizar a la burocracia y para debilitar
o destruir habilidades bsicas pero elementales en la primera lnea
(vanse por ejemplo Nethercote, 1989b: 17; Nethercote, 1989c). Desde este punto de vista, el remedio consiste en aplicar al sistema de la
nueva gestin pblica las disciplinas que ste insta a imponer sobre
las burocracias de prestacin de servicios, pero claramente fracasa al
imponerse a s mismo, particularmente en el estricto control de recursos y la implantacin de un conjunto de indicadores de desempeo publicados y cuantificables para determinar los costos y beneficios
globales del sistema.
La tercera crtica comn es que la nueva gestin pblica, a pesar
de su afirmacin manifiesta de promover el "bien pblico" (servicios
pblicos mejores y ms baratos para todos), es en realidad un vehculo para obtener ventajas particulares. El reclamo es que es un movimiento diseado para servirse a s mismo y para promover los intereses profesionales de un grupo de lite de "nuevos gerencialistas"
(directores superiores y funcionarios de los departamentos centrales
de control, consultores de gestin y escuelas de negocios) en lugar
de a la masa de clientes del servicio pblico o al personal de bajo
nivel (Dunleavy, 1985; Yeatman, 1987; Kelleher, 1988; Pollitt, 1990:
134-137). El remedio que estos crticos sugieren en forma implcita es
tener recortes desproporcionados en lo "gerencial" en lugar de en el
equipo "operacional" (vase Martin, 1983) y poner en marcha medidas para "empoderar" a los consumidores, por ejemplo por medio de
nuevos sistemas de democracia directa (vase Pollitt, 1990: 183-184).
La cuarta lnea de crtica, a la que prestar ms atencin en el
resto de este artculo, se refiere a la apelacin a la universalidad de la
nueva gestin pblica. En oposicin a la afirmacin de la nueva gestin pblica de que es una gestin pblica para todo momento, estos
crticos argumentan que los diferentes valores administrativos tienen
implicaciones diferentes para los aspectos fundamentales del diseo
administrativo, implicaciones que van ms all de alterar la "configuracin" de los sistemas.
Para que su contraargumento tenga alguna relevancia, debe ser capaz de sobrevivir a algunas objeciones obvias. En primer lugar, debe
demostrar que la objecin es ms que una discusin semntica acerca
de la lnea que divide un programa diferente y un cambio de "entorno". Para ello, debe demostrar que el problema de incompatibilidad
radica en el programa de investigacin del "ncleo duro" de la nueva
gestin pblica ms que en sus "cinturones elaborativos'' (Lakatos,
1970). En segundo lugar, debe ser capaz de demostrar que es ms
que una proposicin obvia y trivial. Con el fin de sobrevivir a esta
objecin, necesita demostrar que hay diferentes implicaciones del
sistema de gestin de diversos valores relativamente ortodoxos y dominantes, sin referencia a los valores en los extremos del espectro de la
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simple dicotoma entre "eficiencia" y "equidad" puede ser contrarrestada por los defensores de la nueva gestin pblica con el argumento
de que la "eficiencia" puede ser concebida de forma que no entre
en conflicto con la equidad (vase Wilenski, 1986), y estos valores
de equidad podran muy bien programarse como parte del establecimiento de metas y el proceso de indicacin de desempeo, si exisie
una fuerte presin poltica para hacerlo.
En el argumento administrativo en sentido estricto, los valores concomitantes en juego tpicamente no forman dicotomas puras. Por
lo menos tres diferentes "familias" de valores suelen aparecer en los
debates sobre el diseo administrativo, y stas son sintetizadas en el
cuadro 2 (vase Hood yjackson, 1991). En trminos generales, la
familia sigma de valores se relaciona con la economa y la parsimonia,
la familia theta se refiere a la honestidad v la justicia, y la familia lambda
se refiere a la seguridad y la resistencia.
Esta trada corresponde aproximadamente a los valores de gestin
utilizados por Susan Strange (1988: 1-6) en su recuento de la evolucin de los diferentes regmenes en el mbito internacional; al menos
dos de los tres corresponden a los grupos de valores dados por fiarmon y Mayer {1986: 34-53) en su conocida exposicin del contexto
normativo de la organizacin del sector pblico. No se puede afirmar
que estos valores sean esotricos o extremos, o que no sean valores
"administrativos".
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Valores de tipo sigma: Valores de tipo theta:
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Valores tipo lambda:
MAXTENEfUSI
SOiJDO
Y RESISTENTE
Estndar de xito
Frugalidad (hacer
empalar los
recursos con
las tareas para
lograr objetivos
determinados)
Rectitud
(logro de equidad,
reciprocidad
y descarga de
deberes adecuada)
Existencia (logro
de confiabilidad,
adaptabilidad,
solidez)
Estndar de fracaso
Desperdicio
(problemas,
confusin,
ineficiencia)
Malversacin
{injusticia,
parcialidad, abuso
de poder)
Catstrofe (riesgo,
crisis, colapso)
Dinero y tiempo
(Costo de los
recursos de
productores y
consumidores)
Confianza y derecho
(consentimiento,
legitimidad,
proceso debido,
derechos polticos)
Segundad v
supervivencia
(confianza, dar la
vida)
nfasis en el control
Salidas
Proceso
Entrada /Proceso
Medio
Alto
Holgura
Objetivos
Fijo I Sencillo
Incompable "Partida
doble"
Emergente / Mltiple
Informacin
Anlisis de costos,
segmentado
(Activos
comerciales)
Estructurado
Intercambio rico,
gestin colectiva
Acoplamiento
Ajustado
Medio
Holgado
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CHRISTOPHER HOO1)
2] sistemas de recompensa que funcionan mediante pago por resultados (que evitan pagar por lo que no se ha recibido), e
3] ingeniera administrativa de costos (usando con moderacin los
recursos para proveer servicios pblicos cuyo costo, durabilidad o
calidad no sean mayores a los absolutamente necesarios para una
tarea definida, sin una excesiva preocupacin por los "factores externos") .
La principal "moneda" con la que se miden el xito o el fracaso
para realizar los valores de tipo sigma es el tiempo y el dinero, en el
costo de los recursos de los consumidores y productores,
Puede argumentarse que un diseo ortodoxo para alcanzar los
valores de tipo sigma puede ser muy similar a las estructuras "mecanicistas" que con frecuencia han sido identificadas por la teora de
contingencia como aplicables a condiciones ambientales definidas
y estables (vanse Burns y Stalker, 1961; Lawrence y Lorsch, 1967.
Ya que el grupo sigma de valores hace hincapi en empatar los recursos con objetivos definidos, el establecimiento de objetivos fijos v
"verificables" debe ser central en cualquier diseo para alcanzar esos
valores. Cuantos menos objetivos incompatibles se incluyan, ms rpidamente puede identificarse y eliminarse lo innecesario. Del mismo
modo, cuanto ms nfasis se ponga en el control de resultados, en
lugar de en el proceso o la entrada, el proceso de identificacin del ;
desperdicio ser ms inequvoco. Para hacer del control de salida una
realidad, se necesitan dos caractersticas. TJna es hacer nfasis en las
bases de datos de salida. Este nfasis; a su vez, requiere una infraestructura tecnolgica de repone que tender a hacer que cada unidad de gestin se encuentre "estrechamente unida" en trminos de
informacin. La otra es la definicin clara de responsabilidades, qxie
involucre la separacin de las actividades de "pensamiento" y "ejecucin'' y la desintegracin de las organizaciones en partes separadas y
no traslapadas para llegar lo ms cerca posible del ideal de unidades
fciles de rastrear y de administrar y con un objetivo nico. De ello
se desprende que la informacin en un sistema de control como ste
ser muy segmentada y valiosa, por lo que ser vigilada con extremo
cuidado y tendr un valor de cambio. Estas caractersticas de diseo
se acercan mucho a las recetas que ofrece la lnea de gestin corporativa de la nueva gestin pblica.
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Compatibilidad
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posible que las consecuencias para los valores de tipo thea resulten
nas visibles, pues los efectos sern ms rpidos y dramticos all que
en pases corno Australia y el Reino Unido, que an viven a costa de su
capital de "tica de servicio pblico".1
0el mismo modo, la medida en que los preceptos de la nueva
gestin pblica son compatibles con "ingeniera de seguridad" en
trminos de "culturas de seguridad" merece ms anlisis. La nueva
gestin pblica asume en general que los servicios pblicos pueden
dividirse en '"productos" autnomos, y que la buena gestin pblica
requiere eliminar el nfasis en externalidades genricas y colocarlo en
los servicios que se prestan dentro de parmetros dados. Que el nfasis
en Ja reduccin de costos, la subcontratacin, la compartimentalizacin
v el recorte de fondos sea compatible con la cultura de seguridad en el
frente necesita ser probado. La nueva generacin de desastres creados
organizacionalmente en los ltimos 15 aos, de los cuales algunos
ejemplos dramticos han ocurrido en el Reino Unido, sugiere que esta
cuestin necesita por lo menos de investigacin.
Slo cuando podamos poner a prueba los lmites de la nueva
gestin pblica en trminos de valores administrativos relativamente
delimitados podremos empezar a establecer su mbito adecuado y
ponerla en su lugar histrico.
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