IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA
UNIDADE IV Procedimento Administrativo e Processo Judicial

Nesta unidade vamos estudar sobre:

UNIDADE IV - Procedimento Administrativo e Processo Judicial
1. Inqurito Civil
2. Legitimidade ativa
3. Causa de Pedir e Pedido
4. Legitimidade passiva e competncia
5.Pedido cautelar
6. Anlise da petio inicial
7. A fase instrutria
8. A sentena

Procedimento Administrativo e Processo Judicial

1. Inqurito Civil
Destaca-se, primeiramente, que a prvia instaurao de inqurito civil (art. 8 e 9
da Lei n 7.347/1985) ou de outro procedimento investigativo sobre a prtica de ato de
improbidade no imprescindvel para o ajuizamento da ao judicial de improbidade
administrativa. A ao pode ser proposta sem que haja inqurito civil ou outro
procedimento prvio, e por isso eventuais vcios verificados em averiguaes
preliminares, sindicncias, processos administrativos disciplinares (que devem observar
os princpios do contraditrio e da ampla defesa art. 5, LIV e LV da CF) e inquritos
civis so insuficientes para gerar a nulidade do processo judicial no qual as respectivas
peas foram encartadas1. As provas lcitas autnomas juntadas ao processo judicial ou
nele produzidas no so contaminadas por vcios verificados em procedimentos prvios.
2. Legitimidade ativa

1
...Oinquritocivil,comopeainformativa,temporfimembasaraproposituradaao,que
independedaprviainstauraodoprocedimentoadministrativo.Eventualirregularidadepraticadana
faseprprocessualnocapazdeinquinardenulidadeaaocivilpblica,assimcomoocorrena
esferapenal,seobservadasasgarantiasdodevidoprocessolegal,daampladefesaedocontraditrio
(REsp1119568/PR,j.02/09/2010).

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O artigo 17 da Lei n 8.429/1992 dita que tanto o Ministrio Pblico, quanto a

pessoa jurdica interessada (pessoa lesada que contava com verba pblica, subsdios ou
benefcios fiscais para o exerccio de sua atividade), pode promover a ao de
improbidade administrativa.
No caso de a demanda ser ajuizada pela pessoa jurdica interessada, o Ministrio
Pblico intervm como fiscal da lei. E se proposta pelo Ministrio Pblico, a pessoa
jurdica lesada deve ser citada, com a advertncia de que ao invs de contestar o pedido
poder abster-se de faz-lo ou mesmo atuar ao lado do autor, na forma do artigo 17, 3,
da Lei n 8.429/1992, c.c. o artigo 6, 3, da Lei n 4.717/1965.
No se trata, contudo, de litisconsrcio necessrio, razo pela qual a ausncia de
citao da pessoa jurdica lesada insuficiente para gerar qualquer nulidade2.
3. Causa de Pedir e Pedido
Os atos de improbidade administrativa que integram a causa de pedir da respectiva
ao judicial esto tipificados nos artigos 9, 10 e 11 da Lei n 8.429/19923. H que se
observar, contudo, que a causa de pedir na ao de improbidade firma-se na descrio dos
fatos (base da defesa do ru) e no na sua qualificao jurdica, de forma que eventual
capitulao legal equivocada pelo autor no implica necessariamente na rejeio da
petio inicial ou na improcedncia da ao, sendo certo que a desclassificao jurdica
de um tipo para outro na sentena no gera nulidade nem afronta o princpio da
congruncia4.
Conforme lio de Rogrio Pacheco Alves e Emerson Garcia5, Em razo da
prpria natureza da conduta perquirida, no haveria que se falar, inclusive, em adstrio
do rgo jurisdicional a uma possvel delimitao do pedido, quer qualitativa, quer
quantitativa, pois, tratando-se de direito eminentemente indisponvel, no compete ao
autor da demanda restringir as consequncias dos atos de improbidade, restando-lhe,

...NaaocivilpblicaporatodeimprobidadeadministrativapropostapeloMinistrioPblico,o
Municpiointeressadolitisconsortefacultativoenonecessrio,consoantesedepreendedaleitura
conjuntado3doartigo17daLein.8.429/92edo3doartigo6daLein.4.717/65(REsp
593264,j.de21/06/2005).
3
V.itens2,3e4daUnidadeII.
4
NessesentidooREspn.817557,j.de10/02/2010.
5
GARCIA,Emerson;ALVES,RogrioPacheco.ImprobidadeAdministrativa,4aedio,2008,Riode
Janeiro,Ed.LumemJuris.

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unicamente, deduzir a pretenso de que sejam aplicadas as sanes condizentes com a

causa de pedir que declinara na inicial.
Destaque-se que embora os atos descritos no artigo 10 da Lei 8.429/1992 possam
tipificar improbidade administrativa ainda que o agente tenha agido de forma culposa (os
tipos previstos nos artigos 9 e 11 somente caracterizam improbidade administrativa se
presente o dolo), a Lei de Improbidade Administrativa no se destina a punir o agente
pblico inbil ou incompetente, mas sim o desonesto. H que se demonstrar, portanto,
que o agente tinha conscincia de que seu ato era potencialmente lesivo ao errio pblico.
Observa-se, contudo, que a petio inicial pode ser instruda to somente com
documentos ou justificao que contenham indcios suficientes da prtica do ato de
improbidade (ou razes fundadas da impossibilidade da apresentao de tais elementos),
j que o processo dotado de ampla fase instrutria e assim no se pode exigir prova
suficiente para uma condenao desde o seu nascimento.
Os pedidos relativos a cada uma das espcies de improbidade esto descritos no
art. 12 da Lei n 8.429/1992, cabendo ainda a postulao de reparao de danos morais6
e pedidos cumulativos7, inclusive aqueles que so antecedentes lgicos ou consequncia
natural do reconhecimento da improbidade, a exemplo da desconstituio de um contrato
decorrente de conduta afrontosa aos princpios da administrao pblica.

...3.Nohvedaolegalaoentendimentodequecabemdanosmoraisemaesquediscutam
improbidadeadministrativasejapelafrustraotrazidapeloatomprobonacomunidade,sejapelo
desprestgioefetivocausadoentidadepblicaquedificulteaaoestatal.4.Aaferiodetaldano
deveserfeitanocasoconcretocombaseemanlisedetidadasprovasdosautosquecomprovem
efetivodanocoletividade,osquaisultrapassamamerainsatisfaocomaatividadeadministrativa
(REsp960.926,j.de18/03/2008).
7
...1...Mostraselcita,tambm,acumulaodepedidosdenaturezacondenatria,declaratriae
constitutivapeloParquetpormeiodessaao(REsp507.142,j.de15/12/2005).

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Art.12Independentementedassanespenais,civiseadministrativasprevistasnalegislaoespecfica,estoresponsvelpeloatode
improbidadesujeitosseguintescominaes,quepodemseraplicadasisoladaoucumulativamente,deacordocomagravidadedofato:
Hiptese
Pena
art.9.Constituiatode
perdadosbensouvaloresacrescidosilicitamenteaopatrimnio
improbidadeadministrativa
importandoenriquecimentoilcito ressarcimentointegraldodano
auferirqualquertipodevantagem
patrimonialindevidaemrazodo quandohouver,perdadafunopblica,suspensodosdireitospolticosdeoitoadezanos
exercciodecargo,mandato,
pagamentodemultacivildeattrsvezesovalordoacrscimopatrimonial
funo,empregoouatividadenas
proibiodecontratarcomoPoderPblicooureceberbenefciosouincentivosfiscaisoucreditcios,diretaou
entidadesmencionadasnoart.1
indiretamente,aindaqueporintermdiodepessoajurdicadaqualsejasciomajoritrio,peloprazodedez
destaLei.
anos
art.10.Constituiatode
improbidadeadministrativaque
causalesoaoerrioqualquer
aoouomisso,dolosaou
culposa,queensejeperda
patrimonial,desvio,apropriao,
malbaratamentooudilapidao
dosbensouhaveresdas
entidadesreferidasnoart.1
destaLei.
art.11.Constituiatode
improbidadeadministrativaque
atentacontraosprincpiosda
administraopblicaqualquer
aoouomissoquevioleos
deveresdehonestidade,
imparcialidade,legalidade,e
lealdadesinstituies.

ressarcimentointegraldodano
perdadosbensouvaloresacrescidosilicitamenteaopatrimnio,seconcorrerestacircunstncia
perdadafunopblica
suspensodosdireitospolticosdecincoaoitoanos
pagamentodemultacivildeatduasvezesovalordodano
proibiodecontratarcomoPoderPblicooureceberbenefciosouincentivosfiscaisoucreditcios,diretaou
indiretamente,aindaqueporintermdiodepessoajurdicadaqualsejasciomajoritrio,peloprazodecinco
anos
ressarcimentointegraldodano,sehouver
perdadafunopblica
suspensodosdireitospolticosdetrsacincoanos
pagamentodemultacivildeatcemvezesovalordaremuneraopercebidapeloagente
proibiodecontratarcomoPoderPblicooureceberbenefciosouincentivosfiscaisoucreditcios,diretaou
indiretamente,aindaqueporintermdiodepessoajurdicadaqualsejasciomajoritrio,peloprazodetrs
anos

4. Legitimidade passiva e competncia

O sujeito passivo da ao de improbidade o agente pblico (servidor ou no, nos
termos do art. 2 da Lei n 8.429/19928) autor do ato de improbidade.

ADMINISTRATIVO.LEIDEIMPROBIDADE.CONCEITOEABRANGNCIADAEXPRESSO"AGENTES
PBLICOS".HOSPITALPARTICULARCONVENIADOAOSUS(SISTEMANICODESADE).FUNO
DELEGADA.
1.Sosujeitosativosdosatosdeimprobidadeadministrativa,nososservidorespblicos,mastodos
aquelesqueestejamabrangidosnoconceitodeagentepblico,insculpidonoart.2,daLein.
8.429/92.2.Deveras,aLeiFederaln8.429/92dedicoucientficaatenonaatribuiodasujeiodo
deverdeprobidadeadministrativaaoagentepblico,queserefleteinternamentenarelao
estabelecidaentreeleeaAdministraoPblica,superandoanoodeservidorpblico,comumaviso
maisdilatadadoqueoconceitodofuncionriopblicocontidonoCdigoPenal(art.327).3.Hospitaise
mdicosconveniadosaoSUSquealmdeexerceremfunopblicadelegada,administramverbas
pblicas,sosujeitosativosdosatosdeimprobidadeadministrativa.4.Imperiosoressaltarqueombito
decogniodoSTJ,nashiptesesemqueseinfirmaaqualidade,emtese,deagentepblicopassvelde
enquadramentonaLeideImprobidadeAdministrativa,limitaseaaferiraexegesedalegislaocomo
escopodeverificarsehouveofensaaoordenamento.5.Ademais,aefetivaocorrnciadopericulumin
moraedofumusbonijurissocondiesdeprocednciadomritocautelar,sindicvelpelainstncia
deorigemtambmcomrespaldonaSmula07.6.Emconseqnciadessalimitao,acomprovaoda
ocorrnciaounodoatoimprobomatriafticaqueesbarranainterdioerigidapelaSmula07,do
STJ.7.Recursosparcialmenteprovidos,apenas,parareconheceralegitimidadepassivadosrecorridos
parasesubmeteramssanesdaLeideImprobidadeAdministrativa,acasocomprovadasas

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Note-se que terceiros que induzam ou concorram para a prtica do ato de

improbidade, ou dele se beneficiem, sob qualquer forma direta ou indireta, igualmente s
podem figurar no polo passivo, na condio de litisconsorte do agente pblico. No h lei
que determine a formao de tal litisconsrcio, tampouco relao jurdica una e
indivisvel entre a administrao pblica, o agente pblico e o terceiro, razes pelas quais
o litisconsrcio facultativo.
Os sucessores dos rus tambm podem ser includos no polo passivo da ao,
respondendo at o limite do valor da herana (art. 8 da Lei n 8.429/1992).
Quanto possibilidade, ou no, de agentes polticos figurarem como sujeito
passivo na ao de improbidade, observamos que a Lei n 8.429/1992 dita que suas
disposies so aplicveis aos agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia (art. 4),
inclusive queles que so escolhidos por meio de eleies e/ou possuam mandato eletivo
(art. 2 e 23, I).
Dois so os argumentos centrais utilizados por aqueles que desejam subtrair os
agentes polticos do alcance da Lei de Improbidade Administrativa:
1 - Os agentes pblicos esto sujeitos a um regime prprio de responsabilidade,
a exemplo do crime de responsabilidade regrado pela Lei n 1.079/1950.
O argumento frgil. O 4 do art. 37 da CF, em sua parte final, explicita que os
atos de improbidade so passveis de punio sem prejuzo da ao penal cabvel,
enquanto o artigo 12 da Lei n 8.429/1992 explicita que as cominaes nele previstas so
aplicadas independentemente das sanes penais, civis e administrativas que tambm
podem recair sobre os mprobos. A concluso que a improbidade ilcito pluriobjetivo,
porque desafia valores ou bens jurdicos tutelados na legislao penal, civil, poltica e
administrativa
2 - H que se observar a mesma prerrogativa de foro prevista para os crimes
comuns, aplicando-se analogamente o disposto nas alneas b e c do inciso I do art.
102 da CF.
O argumento igualmente frgil, inobstante antiga composio do STF o tenha
acolhido por seis votos a cinco para as autoridades sujeitas ao regime da Lei n 1.079/1950
(que no diz respeito aos prefeitos), durante o julgamento da Reclamao n 2.138, j. de

transgressesnainstncialocal.(REsp495933/RS,Rel.MinistroLUIZFUX,PRIMEIRATURMA,julgadoem
16/03/2004,DJ19/04/2004,p.155).

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08/08/2007, em desconformidade com deciso anterior do prprio STF proferida de

maneira incidental, por votao unnime, menos de dois meses antes (Pet.QO n 3.923, j.
de 13/06/2007).
que somente a norma constitucional pode estabelecer a competncia de um
Tribunal. E inexiste na Constituio Federal qualquer disposio que atribua aos
Tribunais competncia originria para julgar ao civil de improbidade administrativa.
Nesse sentido, alis, a deciso proferida pelo STF na ADI 2.797, j. de 15/09/2005, que
julgou inconstitucional, dentre outras, a seguinte disposio da Lei n 10.628/2002, que
havia dado nova redao ao art. 84 do CPP:
2 - A ao de improbidade, de que trata a Lei n 8.429,
de 2 de junho de 1992, ser proposta perante o tribunal
competente para processar e julgar criminalmente o
funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de
foro em razo do exerccio da funo pblica, observado
o disposto no 1.
Necessrio relembrar que ao contrrio das decises proferidas em Reclamaes
ou Pet.QO, desde a Emenda Constitucional n 45, de 30 de dezembro de 2004, as decises
proferidas em ADI (a exemplo da ADI 2.797 acima citada) possuem eficcia contra todos
e fora vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio, que no o prprio
Supremo Tribunal Federal.
Desse modo, tem-se, em resumo, que a ao de improbidade administrativa deve
ser processada perante o juiz federal ou estadual de primeiro grau do local do dano ou da
prtica do ato de improbidade (art. 2 da Lei n 7.347/1985), a exemplo do que h muito
tempo j se verifica na ao popular, ainda que o sujeito passivo seja um agente poltico
com prerrogativa de foro na esfera criminal. Nesse sentido as notas abaixo9.

9ADMINISTRATIVO.AOCIVILPBLICA.IMPROBIDADEADMINISTRATIVA.AGENTESPOLTICOS.
APLICABILIDADEDANORMA.DANOEELEMENTOSUBJETIVOCONFIRMADOSPELOACRDO.SMULA
7/STJ.1.Tratase,naorigem,deAoCivilPblicacontraatodeimprobidadepraticadoporprefeito.
Afirmasequefoicelebradoconvniopararealizaodeobra(quadrapoliesportiva)iniciadaemterreno
particularenoconcluda,adespeitodasuficinciadosrecursosedalavraturadetermodeaceitao
daobra.Pediuseadevoluodevaloreseaaplicaodesanes.Asentenadeprocednciaparcialfoi
mantidapeloTribunalaquo.2.ACorteEspecialdoSTJdecidiupelasubmissodosagentespolticos
LIA(Rcl2790/SC,CorteEspecial,Rel.MinistroTeoriAlbinoZavascki,DJe4/3/2010).Osprecedentesdo
STJratificamaaplicabilidadedaLIAaprefeitos.3.Paraacondenao,oacrdoseamparouem
extensaanlisedoselementosdeprovadosautos,queapontaramparaaexistnciadeatode

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5. Pedido cautelar
Qualquer dos legitimados ativos para a ao de improbidade administrativa pode
requerer ao juiz competente a decretao da indisponibilidade dos bens dos supostos
mprobos (art. 7 da LIA) e/ou o sequestro dos bens do agente pblico ou de terceiro que
tenha enriquecido ilicitamente ou causado danos ao patrimnio pblico (art. 16 da LIA),
inclusive de contas bancrias e aplicaes financeiras no Brasil ou no exterior, de forma
a garantir o ressarcimento dos danos ou o efetivo perdimento dos bens ilicitamente
acrescidos aos seus patrimnios (artigos 5, 6 e 16 da LIA).
Outro pedido possvel o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo,
emprego ou funo, sem prejuzo de sua remunerao, quando a medida se fizer
necessria para a instruo processual (art. 20 da LIA).
Alm dos pedidos preventivos expressamente previstos na LIA, outros podem ser
feitos para assegurar o resultado prtico do processo ou a sua eficcia, inclusive quanto

improbidade,comrefernciaexpressaaodanoeaoelementosubjetivo.Suarevisodemandareexame
deprovas,vedadopelaSmula7/STJ.4.AgravoRegimentalnoprovido.(STJ,AgRgnoAREsp
129.895/MG,Rel.MinistroHERMANBENJAMIN,SEGUNDATURMA,julgadoem21/08/2012,DJe
27/08/2012)
ADMINISTRATIVO.LEIDEIMPROBIDADEADMINISTRATIVA.APLICABILIDADEAPREFEITOMUNICIPAL.
PRAZOPRESCRICIONALQUEFLUIAPARTIRDAEXTINODOSEGUNDOMANDATOEMCASODE
REELEIOPARAMANDATOSSUCESSIVOS.IHipteseemqueoagravante,entoprefeitomunicipal
reeleitoparamandatossucessivos,foidemandadoaofundamentodeterpraticadoatosdeimprobidade
administrativa.IIAmaisrecentejurisprudnciadoSTJtemadmitidoaincidnciadaLeideImprobidade
Administrativaaosprefeitosmunicipais(AgRgnoREspn1.182.298/RS,Rel.Min.HERMANBENJAMIN,
DJede25/04/2011;AgRgnoREspn1.189.265/MS,Rel.Min.HUMBERTOMARTINS,DJede
14/02/2011).IIIEmsetratandodereeleiodeprefeitomunicipalparamandatossucessivos,oprazo
prescricionalprevistonoinc.Idoart.23daLein.8.429/92comeaafluirapartirdaextinodo
segundomandato.Precedentes:REspn1.153.079/BA,Rel.Min.HAMILTONCARVALHIDO,DJede
29/04/2010;REspn1.107.833/SP,Rel.Min.MAUROCAMPBELLMARQUES,DJede18/09/2009.IV
Agravoregimentalimprovido.(STJ,AgRgnoAREsp23.443/SP,Rel.MinistroFRANCISCOFALCO,
PRIMEIRATURMA,julgadoem10/04/2012,DJe02/08/2012).

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satisfao da eventual multa civil multa civil10 (art. 12), quando evidenciada a gravidade
dos fatos. Trata-se de tutela de evidncia e no propriamente de tutela de urgncia11.

10

ADMINISTRATIVO.IMPROBIDADEADMINISTRATIVA.INDISPONIBILIDADEDEBENS.GARANTIADE
EVENTUALEXECUO.LIMITES.VALORDODANOAOERRIO,ACRESCIDODEPOSSVELIMPOSIODE
MULTACIVIL,ESTIMADOPELOAUTORDAAO.RESPONSABILIDADESOLIDRIAATAINSTAURAO
DELIQUIDAO.PODERESDECAUTELAEDECONDUODOFEITOPELOSMAGISTRADOS.
OBSERVNCIADEPRECEITOSLEGAISSOBREVEDAOINDISPONIBILIDADE.1.pacficonestaCorte
Superiorentendimentosegundooqualaindisponibilidadedebensdeverecairsobreopatrimniodos
rusemaodeimprobidadeadministrativademodosuficienteagarantirointegralressarcimentode
eventualprejuzoaoerrio,levandoseemconsiderao,ainda,ovalordepossvelmultacivilcomo
sanoautnoma.Precedentes.2.Naespcie,oMinistrioPblicoFederalquantificainicialmenteo
prejuzoaoerrionaesferadevinteecincomilhesdereais.Esta,portanto,aquantiaaserlevadaem
contanadecretaodeindisponibilidadedosbens,noesquecendoovalordopedidodecondenao
emmultacivil,sehouver(vedaoaoexcessodecautela).3.Ocorreque,contandoaaocivilpblica
comvinteecincorus,edadoodesenvolvimentoincipientedainstruoprocessual,nopossvel
aferir,agora,ograudeparticipaodecadapartenaconsecuodeeventuaiscondutasmprobas.4.
DaporqueaplicaseajurisprudnciadoSuperiorTribunaldeJustianosentidodeque,ataliquidao,
devempermanecerbloqueadostantoquantosbensforambastantesparadarcabodaexecuoem
casodeprocednciadaao,namedidaemquevigoraentreosrusumaresponsabilidadedotipo
solidria.Precedentes.5.Deixeseclaro,entretanto,queaojuizresponsvelpelaconduodoprocesso
cabeguardarateno,entreoutros,aospreceitoslegaisqueresguardamcertasespciespatrimoniais
contraaindisponibilidade,medianteatuaoprocessualdosinteressadosaquemcaber,p.ex.,fazer
provaquedeterminadasquantiasestodestinadasaseumnimoexistencial.6.Recursoespecial
provido.(REsp1195828/MA,,julgadoem02/09/2010).
11
Ressaltese,porfim,arecentedecisoda1SeodoSTJnosentidodequenonecessria,parao
deferimentodaindisponibilidade,acomprovaodequeosrusestejamdilapidandoseupatrimnio,
ounaiminnciadefazlo,tendoemvistaqueopericuluminmoraestimplcitonocomandolegal,
conformeseinferedaementaaseguirtranscrita:ADMINISTRATIVO.AOCIVILPBLICAPOR
IMPROBIDADEADMINISTRATIVA.MEDIDACAUTELARDEINDISPONIBILIDADEDEBENS.ART.7DALEI
N8.429/92.TUTELADEEVIDNCIA.COGNIOSUMRIA.PERICULUMINMORA.EXCEPCIONAL
PRESUNO.FUNDAMENTAONECESSRIA.FUMUSBONIIURIS.NECESSIDADEDECOMPROVAO.
CONSTRIOPATRIMONIALPROPORCIONALLESOEAOENRIQUECIMENTOILCITORESPECTIVO.
BENSIMPENHORVEIS.EXCLUSO.
1.Tratasederecursoespecialemquesediscuteapossibilidadedesedecretaraindisponibilidadede
bensnaAoCivilPblicaporatodeimprobidadeadministrativa,nostermosdoart.7daLei8.429/92,
semademonstraodoriscodedano(periculuminmora),ouseja,doperigodedilapidaodo
patrimniodebensdoacionado.
2.Nabuscadagarantiadareparaototaldodano,aLein8.429/92trazemseubojomedidas
cautelaresparaagarantiadaefetividadedaexecuo,que,comosabemos,nosoexaustivas.Dentre
elas,aindisponibilidadedebens,previstanoart.7doreferidodiplomalegal.
3.Asmedidascautelares,emregra,comotutelasemergenciais,exigem,paraasuaconcesso,o
cumprimentodedoisrequisitos:ofumusbonijuris(plausibilidadedodireitoalegado)eopericulumin
mora(fundadoreceiodequeaoutraparte,antesdojulgamentodalide,causeaoseudireitoleso
graveoudedifcilreparao).
4.Nocasodamedidacautelardeindisponibilidade,previstanoart.7daLIA,nosevislumbrauma
tpicatuteladeurgncia,comodescritoacima,massimumatuteladeevidncia,umavezqueo
periculuminmoranooriundodaintenodoagentedilapidarseupatrimnioe,sim,dagravidade
dosfatosedomontantedoprejuzocausadoaoerrio,oqueatingetodaacoletividade.Oprprio
legisladordispensaademonstraodoperigodedano,emvistadaredaoimperativadaConstituio
Federal(art.37,4)edaprpriaLeideImprobidade(art.7).

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5.Areferidamedidacautelarconstritivadebens,porserumatutelasumriafundadaemevidncia,no
possuicartersancionadornemantecipaaculpabilidadedoagente,atmesmoemrazodaperene
reversibilidadedoprovimentojudicialqueadeferir.
6.Verificasenocomandodoart.7daLei8.429/1992queaindisponibilidadedosbenscabvel
quandoojulgadorentenderpresentesfortesindciosderesponsabilidadenaprticadeatode
improbidadequecausedanoaoErrio,estandoopericuluminmoraimplcitonoreferidodispositivo,
atendendodeterminaocontidanoart.37,4,daConstituio,segundoaqual"osatosde
improbidadeadministrativaimportaroasuspensodosdireitospolticos,aperdadafunopblica,a
indisponibilidadedosbenseoressarcimentoaoerrio,naformaegradaoprevistasemlei,sem
prejuzodaaopenalcabvel".
7.Opericuluminmora,emverdade,militaemfavordasociedade,representadapelorequerenteda
medidadebloqueiodebens,porquantoestaCorteSuperiorjapontoupeloentendimentosegundoo
qual,emcasosdeindisponibilidadepatrimonialporimputaodecondutamprobalesivaaoerrio,
esserequisitoimplcitoaocomandonormativodoart.7daLein.8.429/92.Precedentes:(REsp
1315092/RJ,Rel.MinistroNAPOLEONUNESMAIAFILHO,Rel.p/AcrdoMinistroTEORIALBINO
ZAVASCKI,PRIMEIRATURMA,julgadoem05/06/2012,DJe14/06/2012;AgRgnoAREsp133.243/MT,
Rel.MinistroCASTROMEIRA,SEGUNDATURMA,julgadoem15/05/2012,DJe24/05/2012;MC
9.675/RS,Rel.MinistroMAUROCAMPBELLMARQUES,SEGUNDATURMA,julgadoem28/06/2011,DJe
03/08/2011;EDclnoREsp1211986/MT,Rel.MinistroHERMANBENJAMIN,SEGUNDATURMA,julgado
em24/05/2011,DJe09/06/2011.
8.ALeideImprobidadeAdministrativa,diantedosvelozestrfegos,ocultamentooudilapidao
patrimoniais,possibilitadosporinstrumentostecnolgicosdecomunicaodedadosquetornaria
irreversveloressarcimentoaoerrioedevoluodoprodutodoenriquecimentoilcitoporprticade
atomprobo,buscoudarefetividadenormaafastandoorequisitodademonstraodopericulumin
mora(art.823doCPC),este,intrnsecoatodamedidacautelarsumria(art.789doCPC),admitindoque
talrequisitosejapresumidopreambulargarantiaderecuperaodopatrimniodopblico,da
coletividade,bemassimdoacrscimopatrimonialilegalmenteauferido.
9.Adecretaodaindisponibilidadedebens,apesardaexcepcionalidadelegalexpressada
desnecessidadedademonstraodoriscodedilapidaodopatrimnio,noumamedidadeadoo
automtica,devendoseradequadamentefundamentadapelomagistrado,sobpenadenulidade(art.
93,IX,daConstituioFederal),sobretudoporsetratardeconstriopatrimonial.
10.OportunonotarquepacficonestaCorteSuperiorentendimentosegundooquala
indisponibilidadedebensdeverecairsobreopatrimniodosrusemaodeimprobidade
administrativademodosuficienteagarantirointegralressarcimentodeeventualprejuzoaoerrio,
levandoseemconsiderao,ainda,ovalordepossvelmultacivilcomosanoautnoma.
11.Deixeseclaro,entretanto,queaojuizresponsvelpelaconduodoprocessocabeguardar
ateno,entreoutros,aospreceitoslegaisqueresguardamcertasespciespatrimoniaiscontraa
indisponibilidade,medianteatuaoprocessualdosinteressadosaquemcaber,p.ex.,fazerprova
quedeterminadasquantiasestodestinadasaseumnimoexistencial.
12.Aconstriopatrimonialdevealcanarovalordatotalidadedalesoaoerrio,bemcomosua
repercussonoenriquecimentoilcitodoagente,decorrentedoatodeimprobidadequeseimputa,
excludososbensimpenhorveisassimdefinidosporlei,salvoquandoestestenhamsido,
comprovadamente,adquiridostambmcomprodutodaempreitadamproba,resguardado,comoj
dito,oessencialparasuasubsistncia.
13.Naespcie,oMinistrioPblicoFederalquantificainicialmenteoprejuzototalaoerrionaesfera
de,aproximadamente,R$15.000.000,00(quinzemilhesdereais),sendooorarecorrente
responsabilizadosolidariamenteaosdemaisagentesnovalordeR$5.250.000,00(cincomilhese
duzentosecinquentamilreais).Esta,portanto,aquantiaaserlevadaemcontanadecretaode
indisponibilidadedosbens,noesquecendoovalordopedidodecondenaoemmultacivil,sehouver
(vedaoaoexcessodecautela).
14.Assim,comoamedidacautelardeindisponibilidadedebens,previstanaLIA,tratadeumatutelade
evidncia,bastaacomprovaodaverossimilhanadasalegaes,pois,comovisto,pelaprpria
naturezadobemprotegido,olegisladordispensouorequisitodoperigodademora.Nopresentecaso,o

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Conforme bem tem sido sustentado pelo Grupo Permanente de Atuao Proativa
da AGU, com a finalidade de assegurar a efetividade da prestao jurisdicional e tendo
em vista que, no raras vezes, os bens tornados indisponveis esto sujeitos deteriorao
e consequente desvalorizao, importante que o juzo, a partir de requerimento
fundamentado da parte autora e com fundamento no poder geral de cautela e na
inteligncia do art. 670, inciso I, do CPC (aplicvel analogicamente hiptese), autorize
a sua alienao antecipada, por meio de leilo pblico, aplicando-se por analogia a
Recomendao n 30 do Conselho Nacional de Justia.
O pedido cautelar pode ser preparatrio (e dirigido ao juiz competente para a ao
de improbidade) ou incidental (no curso do processo).
6. Anlise da petio inicial
A petio inicial pode ser instruda to somente com documentos ou justificao
que contenham indcios suficientes do ato de improbidade (ou razes fundadas da
impossibilidade da apresentao de tais elementos - 6 do art. 17 da LIA), pois, como
j visto, o processo dotado de ampla fase instrutria e assim no se pode exigir prova
suficiente para uma condenao desde o seu nascimento12. A simples propositura da ao

Tribunalaquoconcluiupelaexistnciadofumusboniiuris,umavezqueoacervoprobatrioque
instruiuapetioinicialdemonstroufortesindciosdailicitudedaslicitaes,queforamsuspostamente
realizadasdeformafraudulenta.Ora,estandopresenteofumusbonijuris,comoconstatadopelaCorte
deorigem,esendodispensadaademonstraodoriscodedano(periculuminmora),quepresumido
pelanorma,emrazodagravidadedoatoeanecessidadedegarantiroressarcimentodopatrimnio
pblico,concluisepelalegalidadedadecretaodaindisponibilidadedosbens.
15.Recursoespecialnoprovido.(STJ,REsp1319515/ES,Rel.MinistroNAPOLEONUNESMAIAFILHO,
Rel.p/AcrdoMinistroMAUROCAMPBELLMARQUES,PRIMEIRASEO,julgadoem22/08/2012,DJe
21/09/2012.)
12
PROCESSUALCIVIL.AGRAVOREGIMENTAL.ATODEIMPROBIDADEADMINISTRATIVA.LICITAO.
CONTRATO.IRREGULARIDADEPRATICADAPORPREFEITO.ART.17,6,LEI8.429/92.CONCEITODE
PROVAINDICIRIA.INDCIOSSUFICIENTESDAEXISTNCIADOATOCONFIGURADOS.1.Aconstatao
peloTribunalaquodaassinatura,peloexprefeito,decontratostidosporirregulares,objetode
discussoemAodeImprobidadeAdministrativa,configura"indciossuficientesdaexistnciadoato
deimprobidade",demodoaautorizarorecebimentodainicialpropostapeloMinistrioPblico(art.17,
6,daLei8.429/92).2.Aexpresso"indciossuficientes",utilizadanoart.17,6,daLei8.429/92,diz
oquediz,isto,paraqueojuizdprosseguimentoaodeimprobidadeadministrativanoseexige
que,comainicial,oautorjunte"provasuficiente"condenao,jque,docontrrio,esvaziarseiapor
completoainstruojudicial,transformadaqueseriaemexercciodispensveldeduplicaoe
(re)produodeprovajexistente.3.NombitodaLei8.429/92,provaindiciriaaquelaqueapontaa
existnciadeelementosmnimosportanto,elementosdesuspeitaenodecertezanosentidode
queodemandadopartcipe,diretoouindireto,daimprobidadeadministrativainvestigada,subsdios
fticosejurdicosessesqueoretiramdacategoriadeterceirosalheiosaoatoilcito.4.luzdoart.17,
6,daLei8.429/92,ojuizspoderrejeitarliminarmenteaaocivilpblicapropostaquando,no

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torna prevento o juzo para todas as aes posteriormente intentadas e que possuam o
mesmo pedido ou causa de pedir (art. 17, 5, da LIA).
Apesar de a ao de improbidade seguir o rito ordinrio do Cdigo de Processo
Civil (art. 17 da Lei n 8.429/1992), a LIA estabelece algumas especificaes, a exemplo
da notificao do ru para apresentao de manifestao preliminar em 15 dias ( 7 do
art. 17), do juzo fundamentado de admissibilidade da petio inicial em at 30 dias do
decurso do prazo para a apresentao da manifestao preliminar ( 8 do art. 17) e da
aplicao subsidiria do 3 artigo 6 da Lei de Ao Popular (Lei n 4.717/1965), que
faculta pessoa jurdica lesada pela improbidade aderir ao pedido do autor caso a ao
seja proposta pelo Ministrio Pblico.
Estando a petio inicial em devida forma, o juiz mandar notificar o ru para
apresentao da manifestao prvia. Do contrrio, se houver vcio sanvel, dar
oportunidade para que o autor emende a petio inicial; e se o vcio for insanvel,
indeferir a petio inicial.
Conforme se extrai da Concluso n 13 do I Curso Terico e Prtico de
Aperfeioamento da Atividade Judicante realizado pela Enfam com juzes da Fazenda
Pblica de diversas unidades da federao em janeiro de 201313, Em ateno ao
princpio do devido processo legal, a notificao do ru para apresentar defesa prvia
na ao civil pblica por improbidade obrigatria, nos termos do art. 17, 7, da Lei
n 8.429, de 2 de junho de 1992. Contudo, a ausncia da notificao prvia em questo
somente acarreta nulidade processual se houver comprovao de efetivo prejuzo.
Decorrido o prazo de 15 dias para a manifestao preliminar do ru (ou prazo em
dobro se os requeridos estiverem representados por advogados diversos art. 191 do
CPC), abre-se o prazo de at 30 dias para o juiz decidir, fundamentadamente, se recebe a

planolegalouftico,aimprobidadeadministrativaimputada,diantedaprovaindiciriajuntada,for
manifestamenteinfundada.5.AgravoRegimentalprovido.(AgRgnoAg730230/RS,DJUde7/2/2008)
13
OcursotericoeprticodeAperfeioamentodaAtividadeJudicanteagregoujuzesdeonze
comarcasdaJustiaEstadualpiauiensenoperodode14a18dejaneirode2013,todascomexpressivo
nmerodeprocessosdecompetnciadasVarasdaFazendaPblica,eoitomagistradosdeoutros
estadosdaFederao,especialistasemProcessoCivileDireitoPblico,afimdequejuntosformulassem
conclusescapazesdeaprimorarasatividadesjudicantes.Comoresultadodaanlisedosprocessos,
foramaprovadas35concluses,quepoderosubsidiarotrabalhodosmagistradosdoPiaue,
possivelmente,deoutrosestados.Partedosestudosserviu,inclusive,paraque,deimediato,inmeros
processosrecebessemodevidoandamento,pormeiodedecisesesentenasminutadasduranteo
eventopelosjuzescompetentes.Antegradas35conclusesaprovadaspor,nomnimo,2/3(dois
teros)dosmagistradosqueparticiparamdocursoestonositewww.enfam.jus.br.

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petio inicial e determina a citao (conforme se ver a seguir, trata-se na verdade de

uma intimao) do ru para apresentar contestao, ou se rejeita a petio inicial por estar
convencido da inexistncia do ato de improbidade (extino com juzo de mrito), da
improcedncia da ao (extino com juzo de mrito) ou da inadequao da via eleita
(esta ltima hiptese autoriza a extino do processo sem julgamento do mrito em
qualquer fase do processo).
O recurso cabvel contra a deciso que recebe a petio inicial o agravo (retido
ou na forma de instrumento conforme as regras do art. 522 do CPC, cuja redao
posterior ao disposto no 10 do art. 17 da LIA, que prev o agravo de instrumento na
hiptese). Se a petio inicial for rejeitada com a extino do processo, o recurso cabvel
a apelao, exceto se rejeio parcial (a exemplo da excluso de um co-requerido),
quando ser cabvel o recurso de agravo.
A Concluso n 20 do referido I Curso Terico e Prtico bem esclarece, ainda, que
Na ao civil por improbidade administrativa, notificado o ru e apresentadas s
manifestaes preliminares, com a relao processual triangularizada e a realizao
concreta do contraditrio constitucionalmente assegurado, recebida a petio inicial
pelo cumprimento dos requisitos previstos na lei, descabe a expedio de novo mandado
de citao, sendo suficiente a intimao na pessoa do advogado constitudo, para fins de
contestao. Recomenda-se que a advertncia de que no ser realizada nova citao
conste do mandado da notificao inicial.
Na verdade, conforme leciona Cassio Scarpinella Bueno14, a fim de que se evite
agresso ao princpio da economia e da eficincia processuais, A notificao e a citao
de que tratam, respectivamente, os 7 e 9 destacados devem ser entendidas como
citao e intimao, respetivamente.
Havendo resposta preliminar e/ou contestao, est afastada a revelia, cujo
eventual decreto no caso de inrcia do requerido deve ter seus efeitos analisados sob a luz
do art. 320, II, do CPC, quando for o caso.
Importante observar, tambm, a Concluso n25 do I Curso Terico e Prtico de
Aperfeioamento da Atividade Judicante, do seguinte teor: Na hiptese de litisconsrcio
multitudinrio nas aes civis por improbidade administrativa, recomenda-se o

14

BUENO,CssioScarpinella.CursoSistematizadodeDireitoProcessualCivil,EditoraSaraiva,volumeII,
tomoIII,3edio,p.159.

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desmembramento do processo mediante formao de autos suplementares, especialmente

quando a pluralidade de partes comprometer a rpida soluo do litgio ou dificultar a
defesa, em ateno ao princpio fundamental da celeridade previsto no inciso LXXVIII
do art. 5 da Constituio Federal, mantida a preveno da Vara em respeito ao Juzo
natural.
Caso o Ministrio Pblico no seja o sujeito ativo, dever o parquet ser intimado
para atuar como fiscal da lei (art. 82, III, do CPC), cabendo ao juzo observar o disposto
no art. 83 do CPC.
A Concluso n12 do I Curso Terico e Prtico orienta: Em respeito ao disposto
no art. 246 do CPC, nas aes civis em que participa o representante do Ministrio
Pblico como fiscal da lei, a nulidade processual ocorrer somente quando no houver
sua intimao, e no em consequncia da falta de sua efetiva manifestao nos autos, a
qual se submete ao prudente crivo do prprio parquet. Em respeito ao princpio da
sanao dos atos jurdicos, nos casos em que a interveno ministerial for necessria,
sua manifestao ulterior nos autos suprir a deficincia decorrente de falta de
manifestao anterior, ainda que sua participao ocorra apenas no momento de
oferecimento de parecer final. Somente ser reconhecida a nulidade processual por esse
fundamento se for demonstrado, concretamente, o prejuzo ao interesse pblico
tutelado.
7. A fase instrutria
A instruo da ao de improbidade segue o rito ordinrio do Cdigo de Processo
Civil, observadas as seguintes particularidades: a) no cabe transao e no h designao
de audincia de tentativa de conciliao, pois o valor em questo (probidade na
administrao) indisponvel (art. 17, 1, da LIA) e; b) os depoimentos e inquiries
devem observncia ao disposto no art. 221, caput e 1 do Cdigo de Processo Penal, de
forma que a diversas autoridades deve ser facultada a oportunidade de ajustar com o juzo
dia e hora para serem ouvidas, sendo que algumas delas podem optar por prestar seus
depoimentos por escrito, aps receberem por ofcio as perguntas formuladas pelas partes
e deferidas pelo juiz.
8. A sentena

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A sentena de procedncia da ao deve observar o disposto no 4 do art. 37 da

CF, c.c. os artigos 5, 6, 12 (incisos I, II ou III), 18, 20 e 21 da Lei n 8.429/1992.
H que observar, ainda, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, de
forma que a sano individual imposta a cada um dos rus observe a gravidade de sua
conduta (a individualizao garantia constitucional art. 5, XLVI, da CF). Destaquese, ainda, que as a dosimetria da pena deve considerar que as sanes previstas em cada
um dos incisos do art. 12 da LIA (cf. tabela exposta no item 3 Causa de Pedir e Pedido,
supra) podem ser aplicadas de forma cumulativa ou no, sendo certo que a reparao do
dano ao errio visa to somente a recomposio da situao antes existente, enquanto a
multa civil tem por finalidade a efetiva punio do mprobo.
No se vislumbra a necessidade de o pedido inicial ser determinado, at porque
somente aps a fase instrutria que se poder ter maior clareza quanto ao grau de
reprovabilidade da conduta do mprobo. E na hiptese de o mprobo praticar
simultaneamente conduta prevista em mais de um artigo da LIA, a soluo para a fixao
da pena pode estar na aplicao do princpio da consuno, de forma que havendo sanes
da mesma natureza a mais grave absorver a de menor gravidade.
No que pertine independncia de instncias, caso o mesmo fato tambm gere um
processo criminal, quatro hipteses podem ser verificadas:
a) A condenao criminal no pode ser negada em outro juzo.
b) Nos casos de absolvio pelo categrico reconhecimento da inexistncia do
fato ou da negativa da autoria, no caber a ao civil de improbidade.
c) A absolvio fundada na insuficincia de provas, em razo de o fato no
constituir crime ou em decorrncia da extino da punibilidade na esfera penal
insuficiente para impedir a ao civil de improbidade.
d) A absolvio fundamentada em causa excludente da antijuridicidade (legtima
defesa, estado de necessidade, exerccio regular de um direito ou estrito
cumprimento do dever legal) pode afastar a responsabilidade, observando-se,
no que couber, os artigos 929 e 930 Cdigo Civil.
Acrescente-se, ainda, que a aprovao ou a rejeio das contas do administrador
pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal de Contas no impede que na esfera
jurisdicional seja demonstrada a prtica de ato de improbidade administrativa (art. 21, II,
da Lei n 8.429/1992).

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Quanto improcedncia da ao, h que se observar que constitui crime a

representao por improbidade quando ficar evidenciado que o autor da denncia sabia
da inocncia do acusado (art. 19 da LIA). Por outro lado, inexistindo m-f do autor, no
h que se fixar condenao em honorrios advocatcios (e da mesma forma o parquet no
faz jus a honorrios advocatcios se a ao por ele proposta for julgada procedente)15.
Ante a similitude do patrimnio protegido pela Ao de Improbidade e pela Ao
Popular, o reexame necessrio cabvel quando houver pedido cumulativo de anulao
ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio pblico e a sentena concluir
que o autor carecedor da ao ou que esta improcedente (art. 19 da Lei n 4.717/1965).
Por fim, h que se observar que, nos termos da Resoluo n. 44 do CNJ, na redao
da Resoluo n. 172/2013 do mesmo rgo, o juzo da execuo da deciso condenatria
transitada em julgado em aes de improbidade administrativa, nos termos da lei n.
8.429/1992 ( cujo art. 12 prev a possibilidade de o ru ser sancionado com a suspenso
dos seus direitos polticos ativos e passivos por um prazo de 3 a 12 anos), ou o rgo
colegiado que prolatou acrdo condenatrio que implique a inelegibilidade do ru, nos
termos da Lei Complementar n. 64/1990, fornecer ao CNJ, por meio eletrnico, as
informaes necessrias para cadastramento dos feitos..
Relembramos que a LC 64/1990, na redao a LC n. 135/2010 (popularizada
como Lei do Ficha Limpa), em seu artigo 1, I, L, traz que os condenados suspenso
dos seus direitos polticos por ato doloso de improbidade administrativa que importe leso
ao patrimnio pblico e enriquecimento ilcito so inelegveis desde a condenao
transitada em julgado, ou da condenao proferida por rgo colegiado (transitada em
julgado ou no), at o transcurso de oito anos contados do cumprimento da pena.
H, portanto, duas imposies autnomas e distintas:
A primeira a suspenso dos direitos polticos (ativos e passivos) em decorrncia de
condenao transitada em julgado por ato doloso ou culposo de improbidade administrativa, nos
termos dos artigos 9, 10 ou 11 da Lei n. 8.429/1992, pena que pode variar de 3 a 10 anos.
A segunda a inelegibilidade por oito anos que atinge automaticamente aquele que
condenado suspenso dos seus direitos polticos por deciso transitada em julgado, ou proferida
por rgo colegiado, na qual se reconhea a prtica de ato doloso de improbidade

administrativa que importe leso ao patrimnio pblico e, tambm, aquela na qual se

15

REsp493.823,j.de09/12/2003eREsp1.153.656,j.10/05/2011.

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reconhece ato de improbidade administrativa que importe enriquecimento ilcito (artigos

9 ou 10 da Lei n. 8.429/1992). Nessa segunda hiptese a inelegibilidade tem por termo
inicial a condenao pelo rgo colegiado ou o trnsito em julgado da sentena do juiz
singular, e se prolonga por oito anos aps o cumprimento da pena (assim a inelegibilidade
pode chegar a 18 anos, caso a condenao pelo ato de improbidade inclua a pena de
suspenso dos direitos polticos por dez anos).

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