Elementos para anlise da experincia

brasileira recente para reorganizao

fundiria, estmulo cooperao e
combate pobreza rural
Jos Maria da Silveira
Antonio M. Buianain
Marcelo Magalhes

Texto para Discusso. IE/UNICAMP

n. 103, nov. 2001.

Elementos para anlise da experincia brasileira recente

para reorganizao fundiria, estmulo cooperao
e combate pobreza rural 1
Jos Maria da Silveira 2
Antonio M. Buianain2
Marcelo Magalhes 3

Resumo
O presente texto discute a relao entre diferentes polticas de interveno fundiria e os critrios de
avaliao de seus possveis efeitos sobre o bem-estar. O texto toma alguns exemplos encontrados na
literatura em que a formulao das polticas parte da identificao de falhas de mercado e prope
mecanismos que causam a melhoria da situao dos beneficirios da poltica, sem todavia, resultar em
um retorno ao nvel de bem-estar correspondente ausncia da falha de mercado. Mostra tambm
como possvel se utilizar critrios mais amplos para a formulao de polticas que resultam em
melhoria da qualidade dos projetos escolhidos pelos agentes, com um aumento sistmico de
produtividade e sem resultar em uma situao Pareto tima. Utilizando o caso do Programa Cdula da
Terra, o texto mostra que este programa baseado em um conjunto encadeado de mecanismos de
governana, de forma seqencial, em que negociao, arbitragem e certas regras de repartio de
ganhos so fundamentais para que ocorra uma melhoria no bem-estar dos beneficirios., ou seja para
constituir uma melhor estrutura de governana entre aquelas factveis, derivadas ou no de polticas de
redistribuio de ativos.
Palavras-chave : Estrutura de governance; Bem-estar; Redistribuio fundiria.
Abstract
The paper discusses the relationship between different land policies interventions and alternative
criteria to assess its welfare effects. The paper focus on examples of policies whose rationale takes
into account market failure problems. It suggests policy mechanisms that may lead to some welfare
gains, without necessarily leading to Pareto optimum welfare position. It takes the Cedula da Terra
Program as a complex set of interrelated governance mechanisms, composed by the following steps:
self selection processes of beneficiaries, arbitrated land acquisition, (partial) cooperative decisions of
productive allocation and the creation of rules of distribution of the results amongst stakeholders. The
paper shows how important is the coordination process to create a better governance structure amongst
the feasible ones and to improve welfare conditions of beneficiaries.
Key words: Governance structure; Welfare; Land reform.

(1) Verso aperfeioada do trabalho apresentado no II Seminrio de Nova Economia Institucional.

Campinas: Unicamp. IE, 21 mar. 2001 (CD Rom).
(2) P rofessores do Instituto de Economia da Unicamp/Pesquisadores do Ncleo de Economia Agrcola
NEA/IE-Unicamp e do GEOPI/IG-Unicamp. Email jmsilv@eco.unicamp.br. Fone: (019xx3788-5716).
Fax: (019xx3788 -5752).
(3) P esquisador do IICA-NEAD.

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Introduo
O presente trabalho visa analisar os mecanismos delineados pelo Programa
Cdula da Terra luz de algumas consideraes da relao existente entre
desigualdade, restries quanto dotao de riqueza dos agentes e a promoo de
um desempenho sustentvel.
A escolha do Programa Cdula da Terra deve-se ao fato de configurar uma
estrutura de governana distinta daquela que ampara os programas de redistribuio
de ativos considerados tradicionais. Tambm se deve ao fato de que existem
estudos de avaliao do Programa Cdula da Terra (PCT) apresentados em
Buainain et al. (2000), Souza et al. (2000), e Silveira et al. (2000) que permitem
fazer um paralelo entre as duas alternativas.
O trabalho no visa um aprofundamento da anlise de alternativas,
principalmente aquela relacionada a programas tradicionais de reforma agrria,
concretizadas em projetos de assentamento do INCRA e sim mostrar que h um
nexo entre elas que remete discusso de critrios de avaliao das melhores
escolhas factveis. Utilizaremos, portanto, de esquemas mnimos requeridos
compreenso dos mecanismos envolvidos em cada um dos projetos.
Recomendamos aos leitores interessados em aprofundar nesses temas, consultar a
literatura especfica que citaremos ao longo do texto.
Infelizmente, no espao disponvel do texto, no se discute a alternativa
denominada Banco da Terra, que pode ser considerada uma alternativa
simplificada, em termos de governana, do primeiro programa. Tem-se claro que
essa alternativa deveria ser considerada no "rol" das alternativas factveis, o que
dever ser encarado como uma limitao do trabalho.
O segundo item do texto visa apresentar um referencial analtico preliminar
para a discusso das alternativas. O item 2 introduz um conjunto de argumentos
baseados em modelos com mecanismos mais simplificados do que aqueles que
envolvem as alternativas em questo, mas que j fornecem evidencias em favor da
redistribuio de ativos e da estrutura associativa engendrada pelos programas.
O fato que a situao enfrentada por pequenos agricultores pobres (e por
trabalhadores sem terra, desprovidos de ativos produtivos) encontraria pleno apoio
na concluso de que aes redistributivas e associativas so promotoras de melhor
desempenho do sistema. Todavia, como faz -lo, quais os mecanismos de
governana envolvidos, ainda seria um limite anlise. O item 3 esta belece uma
2

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comparao entre alternativas luz do conceito de estrutura de governana. As

observaes finais, apresentadas no item 4 permitem uma comparao sinttica das
alternativas e apontar as limitaes prticas a sua implantao da forma com que
foram idealizados.

2 Desigualdade, riqueza e a melhoria do desempenho rural

2.1 Um exemplo simples de interveno na poltica fundiria
Comearemos esse item no pela argumentao terica e abstrata e sim pela
anlise de uma interveno de poltica determinada por um processo histrico bem
delineado, em uma sociedade cuja mobilidade social limitada institucionalmente.
A inteno mostrar que a poltica resultante desse processo foi aquela melhor
possvel, diante das alternativas existentes e que buscou ser uma poltica promotora
de eficincia. A forma particular com que se alterou os direitos de propriedade dos
agentes envolvidos em contratos de arrendamento ilustrativa da importncia das
contingncias na anlise de eficincia de processos que buscam mais igualdade e
justia.
O exemplo que vamos tratar refere-se titulao de parceiros e
arrendatrios com o objetivo de reduzir a ameaa de expulso feita pelo proprietrio
(com seus efeitos negativos, at certo ponto, sobre a alocao do esforo pelo
arrendatrio) em uma regio da ndia politicamente dominada pelo partido
comunista. nos anos 70 (para os detalhes, ver Banerjee & Gathak, 1998).
A ao conduzida pelo governo local baseou-se na idia de que uma melhor
definio dos direitos de propriedade deveria ter um efeito favorvel sobre a riqueza
dos titulados, aumentando o poder de barganha do ex-arrendatrio e/ou parceiro,
eliminando parte dos problemas de informao e produzindo efeitos positivos sobre
a produtividade do trabalho e sobre o salrio, criando assim um crculo virtuoso de
acumulao de riqueza.
O alcance deste processo foi limitado aos arrendatrios e parceiros, os
quais, na situao brasileira, no mais representam a camada mais numerosa dos
pobres rurais e dos beneficirios potenciais de aes de restruturao fundiria. No
se busca uma lio em termos comparativos e sim analisar quais seriam os
elementos envolvidos na alternativa implementada pelo governo provincial da
poca naquela regio da ndia.
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Em primeiro lugar, tratou-se de uma alternativa que privilegiou a

simplicidade do processo de interveno. Tem-se um claro diagnstico de uma
situao injusta e de suas conseqncias, uma delas, de que acarretaria uma situao
tambm menos eficiente. Dois fatores seriam responsveis pela baixa eficincia:
a) o uso inadequado dos recursos naturais (que poderiam ser
potencializados por investimentos) por parte do arrendatrio;
b) a alocao de esforo abaixo do ocorreria caso a famlia tivesse o poder
de comando sobre os resultados dessa deciso que no pudessem ser especificados
em contratos, o que a literatura chamada de direito residuais (residual claimancy).
Em linhas gerais, a famlia teria sua deciso afetada pela impossibilidade de
se especificar em contrato o nvel de esforo compatve l com o nvel de risco que
ela estaria incorrendo ao decidir a produo agrcola. Caso no existisse o risco
associado produo, seria possvel estabelecer em contrato um nvel fixo de
contribuio para o dono da terra que seria resultante da deciso de produo que
maximizasse o retorno lquido esperado sobre a produo. Em outras palavras, caso
fosse possvel conhecer ex-ante o esforo compatvel com o risco produtivo alocado
pelo arrendatrio, o problema estaria resolvido contratualmente. Os arrendat rios,
os principais interessados no processo, teriam pleno acesso aos direitos residuais.
Sappington (1983) fez um bom resumo do tratamento dado a esse tipo de problema
pela teoria da agncia.
Como se pode perceber, as restries impostas possibilidade contratual
de correo das falhas de mercado indica as linhas de possvel soluo do problema.
isso que Hoff (1998), citando Stiglitz, enfatiza como sendo a importncia de
considerar as falhas de mercado como parte constituinte de um mundo em que
decises no so apenas individuais, envolvem decises de poltica e mecanismos
de governana.
No caso desse problema especfico, uma soluo seria propor que o
proprietrio assumisse algum tipo de monitoramento. Poderia inclusive, buscar no
monitoramento dos pares, uma forma de obter a informao necessria para definir
o esforo real que seria alocado por uma i-sima famlia, como parte da definio
de um certo nvel de risco oriundo da produo. Parte dos direitos residuais estaria
sendo reclamada pelo proprie trio.
Todavia, caso assumir custos de monitoramento no fosse adequado (os
custos seriam superiores aos ganhos obtidos com a ao) a soluo poderia envolver
a atribuio de direitos de propriedade de forma a obter um melhor impacto sobre o
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sistema. No caso concreto que estamos analisando, a ao desenvolvida pelo

partido comunista, tal como relatam Banerjee & Gathak (1998), envolveu
primordialmente a introduo de mudanas institucionais referentes ao processo de
titulao dos arrendatrios daquela regi o da ndia, com base em dois mecanismos:
a) criao de um cadastro de arrendatrios;
b) a atribuio de direitos de explorao hereditrios por parte dos
arrendatrios.
O segundo mecanismo visou reduzir o poder de barganha do proprietrio
sobre os arrendatrios, situao que era responsvel pelas falhas alocativas
apontadas acima. Esse maior poder de barganha contou com o auxlio do poder
local, pela via do empowerment dos agentes responsveis pela titulao dos
beneficirios da poltica.
Para resumir, quais foram os elementos envolvidos no processo:
a) a definio do nvel de risco a ser assumido pelo arrendatrio no
processo produtivo, que tem desdobramentos no nvel de esforo a ser comandado
pela famlia - seja de trabalho familiar, seja contratando servios de trabalhadores
temporrios, como no modelo de Feder (1982), citado por Binswanger, Deininger &
Feder (1995);
b) a definio do tamanho do projeto;
c) a definio do valor do pagamento fixo pelo arrendamento como
resultado de um processo de barganha entre as partes;
d) a existncia de assimetria de informao entre produtor e arrendatrio
sobre as intenes desse ltimo, que em ltima anlise, torna o proprietrio tambm
detentor de direitos sobre os resultados residuais (pois esse passa a repartir o risco
com o arrendatrio).
Cabe apontar que esses elementos eram comuns situao anterior e
posterior ao estabelecimento da poltica. A atribuio de transmisso de direitos
hereditrios aos arrendatrios (o direito de que seus filhos fossem arrendatrios na
mesma rea) no eliminou a assimetria de informao entre produtor e arrendatrio,
mas alterou de forma substantiva as decises alocativas dos beneficirios da
poltica. Entretanto, essa nova situao quanto aos direitos de propriedade
possivelmente reduziu a restrio a crdito sofrida pelos arrendatrios.

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Em resumo, a soluo defendida politicamente pelos governos provinciais,

envolvendo a mudana de direitos de propriedade, atingiu basicamente o
mecanismo crucial, representado pelo processo de barganha, evitando que os
proprietrios adotassem como punio a expulso do arrendatrio que
considerassem estar sonegando informaes (shirking, no jargo da teoria dos
jogos). A melhoria do poder de barganha dos arrendatrios, segundo o trabalho de
Banerjee & Gathak. (1998) teve como resultado a melhoria da eficincia da
agricultura, com impactos regionais positivos, medidos ex-post.
Esse trabalho permite dar incio a um conjunto reflexes interessantes sobre
a questo de eficincia, eqidade e desenvolvimento social. A viso baseada no
Teorema de Coase encontraria dificuldades para sua implementao, dada o fato de
que a atribuio de direitos de propriedade foi claramente superada por uma
alternativa melhor, derivada da interveno direta no prprio processo de barganha.
Curiosamente, a interveno no corrigiu a falha de informao que dava origem
ao punitiva e a resposta de baixa eficincia por parte dos agricultores. Ela alterou
o sistema vigente de direitos de propriedade que dava ao proprietrio a
possibilidade de estabelecer uma ameaa crvel aos arrendatrios.
Uma viso sociolgica do problema apontaria, com base idia de
modernizao conservadora da forma como definida em Graziano da Silva
(1996) que tal soluo resultaria na acomodao dos conflitos sociais e na
manuteno dos elementos essenciais que geraram a desigualdade histrica que
motivou o problema. Uma viso modernizante poderia argumentar que a soluo
mais eficiente do ponto de vista dinmico, seria resultante da progressiva expulso
dos arrendatrios, que passariam a lutar por uma reforma agrria verdadeira e no
na simples mudana nos mecanismos de atribuio de direitos de propriedade.
Como se pode perceber, a alterao de um simples mecanismo capaz de gerar
muitas controvrsias sobre como avaliar a desejabilidade de seus resultados.
Um objetivo secundrio, mas no menos importante nessa anlise mostrar
que nem sempre fcil passar das concluses tiradas a partir de um modelo terico
para a anlise de casos concretos. Os modelos desenvolvidos pela literatura baseada
em falhas de mercado, custos de agncia e de monitoramento do indicaes sobre
que caminhos seguir. Esses em nenhum momento substituem a anlise da
adequao dos mecanismos amparados pelos modelos aos casos historicamente
concretos em que as polticas sero aplicadas. A regra que permitiu a formulao da
poltica redistributiva na ndia foi todavia muito simples: do elemento central que
restringia o funcionamento de um modelo contratual ideal retirou-se uma
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formulao de poltica, que no se apoiou na reformulao dos contratos, mas em

uma nova atribuio de direitos de propriedade. Seria esse comportamento
pragmtico suficiente para orientar as polticas?
O comentrio acima nos convida a introduzir a idia de estrutura de
governana. Todavia, vamos aprofundar um pouco mais a discusso sobre os
mecanismos microeconmicos que amparam as aes distributivas, para depois
introduzir, o conceito de estrutura de governana aplicado anlise das alternativas
de distribuio de ativos que estamos estudando.

2.2 Elementos para avaliao da interveno redistributiva

Vimos no exemplo acima quais eram os elementos que foram, de forma
estilizada, retirados do problema fundirio enfrentado na ndia. Pode-se perceber
que foram analisados os elementos que envolviam a tomada ex-ante de formulao
de poltica, a ao concreta (envolvendo inclusive a mudana de poder concreto dos
grupos envolvidos) e uma anlise ex-post dos resultados obtidos.
Bardhan, Gintis & Bowles (2000) formulam de forma abstrata um problema
de agncia envolvendo a anlise do processo de redistribuio de ativos. A
qualidade da anlise passa ento a depender das indicaes que um modelo como
esse capaz de fornecer em termos de aes de poltica e princ ipalmente, sobre
alternativas de intervenes, o que inclui a anlise de impactos sobre o bem-estar.
O primeiro ponto a ser considerado em relao a esse tipo de modelo
consiste em avisar que estamos tratando de polticas de interveno seletiva. Em
linhas bem gerais, os programas de distribuio de ativos, visando a reduo da
pobreza podem ser divididos em 2 tipos: a) intervenes universais, como sade e
educao, que atacam causas estruturais da pobreza; os resultados manifestam-se
no longo prazo e dependem do grau de cobertura, continuidade e qualidade dos
programas. Financiar intervenes universais passa, nas condies brasileiras, pela
busca de mecanismos efetivos de tributao progressiva. b); intervenes seletivas ,
voltadas para a soluo de problemas localizados ou para parcela da populao
pobre.
A poltica fundiria coloca-se como instrumento do segundo tipo, j que
apenas revolues ou guerras produziram reformas agrrias de carter universal. Os
modelos que trataremos referem-se, pois, a esse segundo tipo de interveno. Isso
afasta, de princpio, as crticas de que as intervenes preconizadas por esses
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modelos visam reduzir o papel do Estado com polticas universais. H falhas de

mercado que no so eliminadas com polticas universais e essas no se
constituem em alternativas viveis para as resolues de problemas localizados ou
setorializados. Logo, no se trata de preferncia pelo local, pelo descentralizado
como regra geral a substituir a ao de um poder central. Trata-se de desenvolver
critrios para a identificao de alternativas de aes setorializadas viveis, que
melhor se aproveitem das indicaes dadas pelas prprias restries impostas ao
comportamento dos agentes. O exemplo apresentado em 2.1 refora esse tipo de
percepo.
Bardhan, Gintis & Bowles (2000) apresentam um modelo em que agentes
individuais sofrem restrio ao acesso a crdito em uma situao de desigualdade
na distribuio de ativos. 4
O modelo parte da existncia de um tomador e um emprestador, ambos
risco neutros (ver Sadoulet & de Janvry, 1995 para as implicaes do tipo de
preferncia pelo risco para as decises produtivas de agricultores). O agricultor
toma deciso de financiar um projeto sujeito a risco produtivo. O ponto central do
modelo que o emprestador no capaz de saber qual o nvel de risco
( p) decidido pelo agente, em um projeto de tamanho 1 . p [0;1] define a
probabilidade de falha do projeto. A funo ( p ) tem a forma de u-invertido.
Existe, nesse caso um nico nvel de risco Pareto timo, p opt que define a escolha
de tcnicas envolvendo o risco adequado do financiamento. O modelo permite
tambm definir diferentes nveis de qualidade do projeto, definido por > 0 . O
dbito no pode ser refinanciado e o capital total k financiado deprecia -se em um
s perodo.
Na condio Pareto tima,
(1) ( p opt ) / k > 1 + ,
ou seja, o retorno k de capital investido deve superar uma taxa de referncia
sem risco.
O problema que existe um incentivo para o tomador dotado de uma
riqueza w possivelmente inferior ao custo do projeto, assumir um risco excessivo.
(4) Esse modelo pertence a uma famlia de modelos fundados da teoria da agncia. Ver Stiglitz (1974) e
Rosensweig & Wolpin (1993). Para uma simulao dinmica de uma situao em que desigualdade torna-se
custosa na presena de custos de agncia que constrangem os mercados de capital e de trabalho, ver Carter &
Zimmerman (2000).

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Esse tomador pode dar uma parte c de sua riqueza como garantia e financiar um
projeto de valor k ,5 aceitando, pelo lado do emprestador, as condies de
pagamento de uma taxa r, que incidir sobre o valor da parte financiada, caso o
projeto seja bem sucedido (ver equao (2) abaixo).
Pode -se, portanto, definir a mxima taxa de juros cobrada pelo emprestador
compatvel com um certo nvel de lucro esperado (curva de isolucro do produtor). O
lugar geomtrico desses pontos de mximo para diferentes taxas de juros resulta na
curva de resposta dos produtores. Em outras palavras, quanto maior a taxa de juros
r definida pelo emprestador em funo da assimetria de informao, maior o nvel
de risco assumido pelo tomador. Existe pois, existe uma funo de melhor resposta
p * = p *( r ) positivamente inclinada que relaciona nvel de juros resultante do
emprstimo e a escolha da risco de projeto pelo tomador.
Essa funo de melhor resposta deslocada para cima com o aumento do
tamanho do projeto e para baixo quando aumenta sua qualidade . (ver
Bardhan, Gintis & Bowles (2000) para os detalhes).
Uma observao na funo de lucro esperado esclarece melhor o problema:
(2) v = ( p ) [(1 p)( k c)(1 + r ) +c(1 + )]
Em (2) percebe-se que do valor esperado do projeto pelo tomador
descontado o custo do financiamento e o custo de oportunidade da parte da riqueza
que entra como Equity.
De (2) resulta um valor tim o de v, no argumento p,
(3) ( p ) = ( k c)(1 + r )
Para valores de p > popt , ( p )< 0 . O nvel de risco assumido
excessivo, alm do ponto Pareto timo.
Uma interpretao alternativa, com base na teoria dos contratos
incompletos, que ao maximizar o retorno com base na definio do nvel de risco,
um agente dotado de uma riqueza no assume totalmente a posio de reclamante
residual. Ele compartilha com o emprestador a situao derivada da falha de
informao, o que faz com que decida correr um risco produtivo superior ao que
corresponderia deciso Pareto tima.

(5) Um agente severamente restrito faz com que

w= c .

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Qual a relao desse modelo com a interveno redistributiva? Seria

possvel que algum tipo de redistribuio de ativos tornasse o agente, o beneficirio
da poltica, um completo reclamante dos fluxos residuais, no passveis de previso
em contrato?
Para responder a essa questo, o modelo contempla intervalos de riqueza
que determinam diferentes tipos de restrio.
H um nvel w< w que impede que o projeto seja financiado; nesse caso
no existiria uma taxa de juros r que compatvel com o retorno esperado para
determinado nvel de risco assumido pelo tomador. Isso vem do fato de que para o
emprestador (1 + r )(1 p *( r )) = 1 + , ou seja, que r igual ao risco timo mais
a taxa de referncia, divididos por (1 p *(r )) . Assim, o nvel de exigncia do
emprestador pode no ser compatvel com o retorno esperado do tomador com
riqueza insuficiente. Ele estaria assumindo um nvel de risco com retorno aqum do
desejado pelo emprestador.
H um caso mais interessante, que Bardhan, Gintis & Bowles (2000)
consideraram o caso em que o tomador restrito no pelo crdito, mas pelo
tamanho do projeto. o caso em que o tomador gostaria de financiar um projeto
menor, mas assume um projeto com uma taxa de alavancagem (1 c / k ) maior
que desejada. Ele afetado pelo padro tecnolgico. Por exemplo, seria o caso de
um pequeno produtor de soja, que mesmo com excelente capacidade de monitorar o
projeto produtivo, teria que financiar os custos compatveis com o custo fixo de
certas etapas produtivas, como a colheita, mesmo que pudesse alugar as mquinas
necessria s para tanto. Trata -se de um tomador cuja riqueza ficaria entre o limite
inferior em que o projeto financiado e um nvel de riqueza em que projetos de
tamanho mnimo so financiados com um nvel timo de alavancagem. Ele teria
uma riqueza w < w < w .
Acima de w o tomador no estaria restrito por sua riqueza: o nvel de risco
e a taxa de retorno seria independente da riqueza. Apenas o tamanho do projeto
aumentaria com a riqueza, o que um resultado trivial. Assim, seu retorno total
aumentaria com a riqueza.
O texto tambm discute a relao entre qualidade do projeto e riqueza. O
agente no restrito estaria mais disposto a assumir projetos de pior qualidade que o
restrito e isso estaria associado a existncia de algum tipo de trade off entre

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qualidade (por exemplo, do monitoramento de atividades que implicassem produtos

melhores) e tamanho.
O importante, todavia, estaria no resultado obtido por polticas
redistributivas. A anlise acima nos levaria a concluir que dada a tecnologia,
deveramos deixar que um processo dinmico (Carter & Zimmerman, 2000)
resultasse em aumento da desigualdade? No passaria o sistema econmico a contar
com um produtor que pagaria menores taxas de juros e receberia por unidade de
v
riqueza alocada w + ao invs ( p ( * ) / w > (1 + ) , correspondente ao
retorno esperado no caso intermedirio?
A redistribuio de riqueza passaria a promover um aumento de
produtividade sistmica6 e no uma correo para a alocao Pareto tima. Ela
seria implementada com sucesso caso fosse possvel mostrar que os que esto
restritos em termos de riqueza ou tamanho so capazes de implementar projetos de
melhor qualidade ou, na ocorrncia de retornos decrescentes escala associada ao
ativo que deveria ser redistribudo - terra, principalmente. Voltaramos aos casos
clssicos, resumidos por Binswanger, Deininger & Feder (1995) em que as
vantagens de monitoramento daqueles com menor riqueza estariam dando supor a
polticas redistributivas. Note, que essa redistribuio no os faria, necessariamente,
tornar-se produtores no restritos. O critrio para avaliar o ganho redistributivo
estaria pois, baseado na eliminao das distores que fariam o tomador de
emprstimos no ser um reclamante residual em uma percentagem mais elevada.
Em que situaes o raciocnio acima poderia ser aplicado e que relao ele
teria com as questes redistributivas que estamos enfrentando? Quais as situaes
em que distribuio de riqueza teria efeitos alocativos e seria capaz de promover
aumento de produtividade do sistema em um sentido amplo? Escolhemos, a seguir,
algumas situaes.
A primeira refere-se possibilidade de combinar o incentivo dado pela
reclamao de resultados (residuais) no previstos em contrato, assumida de forma
completa e a possibilidade de monitoramento dos pares, ou seja, da explorao de
(6) Os autores definem esse critrio alternativo para a avaliao de poltica redistributiva, deciso Pareto
tima -impossvel de ser obtida nas condies de assimetria de informao em que ganhadores compensam
perdedores e ainda assim permanecem melhor. O mais importante que essa compensao no necessita ser
implementvel sobre as condies informacionais e de constrangimentos existentes na economia. Ela no ,
portanto, corretiva do desvio da condio paretiana, sob pena de que esse tipo de correo reverta o efeito benfico
da correo proposta.

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um sentido de justia recproca que motive que a imposio de penalidades aos

comportamentos free-rider, ainda que esse monitoramento tenha um custo. Esse
um ponto crucial para superar a crtica possibilidade de produo coletiva baseada
na tragdia dos comuns.
Mais do que uma redistribuio passiva que resulte no recebimento de uma
parte 1/n do total envolvido na repartio, tem-se a idia de que os ganhos da
produo coletiva podem ser ampliados pela situao plena de reclamantes
residuais. A presena de situaes que no podem previstas em contrato,
envolvendo o esforo alocado pelos elementos do coletivo, seria evitada tanto pelos
ganhos adicionais da produo coletiva quanto pela possibilidade de que cada
agente fosse engajado (mesmo sem ganhos pessoais) na tarefa de monitoramento
dos comportamentos oportunistas. O quanto isso estaria relacionado ao tamanho
dos projetos uma questo fundamental para as polticas redistributivas,
principalmente de projetos de assentamento.
fcil perceber que a presena de assimetrias entre agentes, seja na dotao
de riqueza, seja no comportamento quanto ao risco e a percepo quanto ao custo
do capital, tornaria o problema redistributivo mais complexo.
Dois pontos so importantes de serem resumidos antes de avanarmos para
o caso que mais diretamente nos interessa, que se refere ao programa Cdula da
Terra:
a) a anlise evidencia que h situaes em que ganhos potenciais de
produtividade do sistema se originam da transferncia de riqueza de agentes que se
encontram acima de uma situao limite para outros que esto abaixo, restritos do
ponto de vista do tamanho e crdito. Essa redistribuio todavia, no pode ser feita
por mecanismos envolvendo barganha (a partir do Teorema de Coase) ou por
redistribuies paretianas;
b) possvel combinar esse tipo de raciocnio com a idia de que a
utilizao de recursos comuns gera ganhos que mais que compensam o
monitoramento decorrente da impossibilidade de estabelecer contratos completos
em situaes associativas.
Finalmente, cabe lembrar que o que foi desenvolvido nesse item pouco
responde sobre como conduzir o processo redistributivo. Apenas definiria critrios
gerais. A situao em que o processo de redistribuio traz vantagens justamente
aquela em que um agente restrito do ponto de vista do crdito ou pelo tamanho
mnimo do projeto aceita condies de financiamento menos favorveis do ponto de
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vista da lucratividade, expondo-se excessivamente ao risco. Todavia e esse ponto

no foi enfatizado at aqui um agricultor restrito por um nvel baixo de riqueza
apresenta normalmente um comportamento avesso a risco. Logo, transferir ativos
para indivduos com menor averso para indivduos com maior averso a risco
corresponde a uma soluo ineficiente. Em outras palavras, a justificativa baseada
na relao entre riqueza e desigualdade em situaes de contratos incompletos por
agentes neutros a risco talvez no reflita o tipo de agente que alvo de processos de
reforma agrria nas condies brasileiras.
Em resumo, temos que ser cautelosos na busca de justificativas econmicas
quando nos referimos a uma brusca insero de populaes rurais pobres
pequenos produtores descapitalizados, parceiros e arrendatrios em situaes que
requeiram assumir os riscos tpicos da atividade empresarial (comprometendo toda
a riqueza no caso de fracasso). A introduo do conceito de estrutura de governana
torna-se importante para anlise das alternativas redistributivas que buscam superar
esses obstculos.

3 Anlise das alternativas de redistribuio fundiria

A anlise das alternativas de redistribuio fundiria posta em prtica no
Brasil foi conduzida por Buainain et al. (2000) em termos de uma comparao de
alternativas viveis. O estudo permitiu vislumbrar com clareza os distintos
mecanismos envolvidos e antecipar algumas dificuldades para sua implementao.
Qual seria a vantagem de incorporar os argumentos explicitados no item 2?
Ao nosso ver, o uso de uma teoria centrada na associao dos mecanismos de
incentivos e na reclamao dos direitos residuais com a importncia da riqueza e da
redistribuio de ativos cumpre de sada o importante papel de mostrar que na
existncia de contratos incompletos, a busca de redistribuies Paretianas e de
solues de barganha segundo o Teorema de Coase no tem grande relevncia. A
idia de que seja possvel melhorar a condio de um agente sem piorar a do outro
sem ter como referncia a informao e os mecanismos de incentivo de antes da
poltica torna a anlise proposta por Bardhan, Gintis & Bowles (2000) de
promoo de produtividade muito prxima da idia de encontrar a melhor
alternativa factvel entre as disponveis com base em estruturas de governana
alternativas.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

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O conceito de estrutura de governana fornece o prisma da anlise a seguir,

ainda que iluminada pelas observaes sobre os mecanismos de incentivo, o
interesse sobre o fluxo de receitas residuais e sobre as dificuldades para relacionar
ao coletiva com esses dois fatores.
Independentemente da argumentao que justifica a ao redistributiva
como promotora de justia social ou de bem-estar (Hoff, 1998 faz uma reviso das
teorias que associam ao de redistribuio de riqueza e ganho de bem estar), o fato
que a essa ao correspondem um conjunto diferenciado de mecanismos que
visam governar o processo, ou seja, que renem um conjunto de incentivos que
direcionam as aes dos agentes envolvidos. Esses mecanismos, definidos ex-ante ,
formam o que chamamos de uma estrutura de governana do programa ou das
polticas.
Estrutura de governana vem se constituindo em um dos mais
importantes conceitos da moderna microeconomia; tem-se mostrado til para captar
fenmenos no explicados pelo tratamento tradicional, baseado no comportamento
das firmas e nos condicionantes impostos pelas estruturas de mercados. De maneira
simplificada, dadas as usuais restries de natureza econmica e tecnolgica,
define-se uma estrutura de governana como um conjunto de formas
organizacionais que condiciona o relacionamento entre agentes que esto
empenhados em uma atividade, determinando os incentivos individuais e a alocao
dos recursos (quanto, aonde, de que forma) disponveis. As estruturas de
governana incluem as formas especficas de direito de propriedade dos ativos, as
regras bsicas contratuais ou no , que regulam as relaes entre os agentes, a
utilizao dos ativos comuns e individuais, a distribuio das rendas, previstas em
contrato ou residuais, os instrumentos de premiao e punio utilizados pelo
grupo, e o arcabouo legal e institucional da economia que ampara as regras de
convivncia e os contratos estabelecidos entre os agentes (Silveira & Rabelo, 1998).
Diante da presena de contratos incompletos, as estruturas de governana
tornam-se extremamente importantes, uma vez que delas depender boa parte das
aes e reaes dos agentes no dia a dia da atividade. Sua importncia torna-se
tanto maior quanto mais difcil e/ou ineficiente forem os contratos como
instrumentos de regulao das atividades. Este sem dvida o caso de aes de
combate pobreza rural, no apenas devido complexidade da prpria atividade
agropecuria como tambm devido precria insero dos pobres nas relaes
formais de contratos que moldam boa parte dos negcios no mundo contemporneo.

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Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

Quais seriam, ento, as formas mais adequadas para promover a

redistribuio do ativo terra de forma a reduzir a desigualdade e pobreza rural,
contribuindo assim para superar as falhas de mercado e alocar de forma eficiente os
incentivos produo? Iniciemos por um brevssimo resumo das caractersticas da
reforma agrria tradicional, tambm entendida como uma estrutura de governana
de programas redistributivos.

3.1 O modelo tradicional de reforma agrria

O modelo de reforma agrria que vem sendo implementado no Brasil
baseia-se na desapropriao de propriedades consideradas improdutivas e no
assentamento de famlias sem terra ou de minifundistas. A legislao assegura aos
proprietrios desapropriados uma indenizao correspondente ao valor de mercado
das propriedades, sendo que a terra paga em ttulos da dvida agrria de longo
prazo e as benfeitorias vista e em dinheiro. As famlias assentadas recebem a
terra, uma ajuda de instalao, habitao e tem acesso ao crdito da reforma agrria
(PROCERA), com taxas subsidiadas e em condies especiais. O INCRA ainda
responsvel pela demarcao dos lotes individuais e implantao da infra-estrutura
produtiva e social do assentamento (estradas vicinais, escola, posto de sade etc.).
Os beneficirios so considerados emancipados aps a implantao da infraestrutura quando os assentados estiverem em condies de manter-se por si ss.
A eficincia, viabilidade e sustentabilidade desse modelo vm sendo objeto
de debates e crticas. As principais questes que vem sendo levantadas so as
seguintes: (i) sua concepo data dos anos 60 e reflete a situao estrutural e
conjuntural daquele momento histrico; (ii) foi concebido durante o regime militar
e reflete uma concepo ao mesmo tempo paternalista e autoritria do papel do
Estado; (iii) na institucionalidade vigente s pode ser aplicado para intervenes
pontuais e dificilmente poderia suportar uma interveno massiva como a que vem
sendo realizada nos ltimos anos; (iv) seu custo suficientemente alto para
inviabilizar a ampliao do programa.
Alm do elevado custo da desapropriao, preciso levar em conta que a
eficincia e sustentabilidade do programa de reforma agrria ainda afetada por
outros fatores, entre os quais a desapropriao de terras de m qualidade e
inadequadas para o assentamento de agricultores familiares; as dificuldades para
promover a emancipao dos beneficirios, cuja dependncia do poder pblic o se
estende indefinidamente; as dificuldades associadas centralizao do processo e
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

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quase ausncia do poder local; a falta de planejamento e o carter quase sempre

emergencial da interveno; longo tempo entre a identificao das terras e o
assentamento; necessidade de uma mquina burocrtica superdimensionada;
estmulos indiretos ocupao (justificada pela pouca agilidade do processo);
menor ateno ao desenvolvimento produtivo do assentamento (a mquina
pressionada para atender as demandas emerge nciais de acesso terra); problemas
de natureza legal, institucional e operacional.
Figura 1
Modelo de Reforma Agrria

Terras Improdutivas

Critrios Legais

INCRA

Definio de reas Prioritrias

Escolha de Imveis a Desapropriar

Desapropriao
Cadastro
Identificao da Situao
Legal
Cria Projeto (OGU)
Elaborao e
Implementao dos POA's

ASSENTAMENTO

Seleo dos Beneficirios

Projeto Fsico
Plano de Desenvolvimento
Assistncia Tcnica
Crdito
Infra-Estrutura Econmica
Educao
Sade
Habitao
Estudos de Mercado
Montagem de Sistemas de
Comercializao etc.

Fonte: Apud Buianain, Silveira & Tefilo (2000).

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Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

As dificuldades observadas acima em relao ao modelo tradicional servem

de base para uma reflexo sobre como redesenhar institucional e operacionalmente
os instrumentos no sentido tanto de adequ-lo ao novo contexto mais geral maior
demanda social por terras, necessidade de maior rapidez e eficincia das
intervenes, restries fiscais do setor pblico, etc. , como para gerar incentivos
positivos que conduzam os beneficirios a um processo de acumulao sustentvel.
A hiptese que vem orientando estas novas polticas a busca de estruturas de
governana mais eficientes, sobretudo nos casos em que os problemas estejam
ligados superao das frices e falhas de mercado decorrentes da assimetria de
informao.

3.2.O Programa Cdula da Terra e a busca de uma estrutura de governana

mais eficiente
Vrios autores so crticos das formas tradicionais de distribuio de terras
que um dos componentes bsicos da riqueza rural. Estas crticas esto em grande
parte associadas existncia de fatores que reduzem a alocao de esforos por
parte dos beneficirios. Estes fatores esto associados prpria forma de
distribuio do ativo terra e estrutura de governana gerada pela relao Estado
paternalista-pobre desamparado que recebe o ativo. Essa relao no estabelece
direitos de propriedade compatveis com uma estrutura de governana eficiente.
Passemos ento a analisar a estrutura de governana do Programa Cdula
da Terra, financiado pelo Banco Mundial, cuja concepo se baseia na chamada
reforma agrria apoiada no mercado.7 A populao meta do Programa os
trabalhadores rurais sem terra e os produtores rurais pobres, com terra insuficiente
para assegurar processos de acumulao sustentvel e at mesmo sua subsistncia.
Em sua fase piloto o Programa est sendo implementado em 5 estados da Regio
Nordeste (Bahia, Cear, Maranho, Minas Gerais e Pernambuco), devendo ser
estendido para outros 13 estados atravs do Programa Banco da Terra, de
concepo semelhante. Envolveu, nesse perodo, um financiamento de US$ 150
milhes, visando o benefcio de 15000 famlias, meta que foi alcanada em seus
trs primeiros anos de funcionamento.

(7) No sentido em que parte da ao redistributiva viabilizada pelo uso do mercado como instituio que
fornece informao a baixo custo e cria mecanismos de eficincia de alta potncia. Voltaremos a esse ponto na
discusso final do texto.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

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Pergunta-se: em que medida os componentes bsicos do programa Cdula

da Terra compem uma estrutura de governana consistente com o objetivo de
reduo sustentvel da pobreza rural por meio da distribuio de ativos? O primeiro
passo discutir as caractersticas do programa Cdula da Terra e avaliar, pelo
menos do ponto de vista conceitual, at que ponto tais caractersticas so
consistentes com a criao de estruturas de governana eficientes e sustentveis e
compatveis com a expectativa de que seus beneficirios geraro um nvel de renda
superior linha de pobreza.
As principais caractersticas do Programa so:
Ao contrrio das intervenes tradicionais, ma rcadas por forte dirigismo,
centralismo e paternalismo tcnico-burocrtico, o Cdula da Terra um programa
descentralizado. Estabelece critrios gerais vigentes para o processo de
redistribuio de ativos de uma determinada regio e prov fundos para o apoio das
iniciativas dos prprios beneficirios. Fixa um preo limite para a aquisio dos
lotes de terra e para o financiamento global e deixa aos prprios beneficirios a
deciso de escolher os lotes, negociar sua aquisio e definir os projetos produtivos
a serem implementados;
um programa que se funda na idia de auto-seleo dos beneficirios. O
Programa no seleciona os participantes, mas apenas define as caractersticas
bsicas da populao de possveis beneficirios e as condies de acesso. A partir
da, so os prprios interessados que buscam qualificar-se para participar do
Programa, sendo atendidos pelo critrio da fila;
A participao no Programa associativa e no individual, pois apenas
associaes de produtores podem receber crditos;
ativo no distribudo, mas vendido atravs de uma operao de crdito
fundirio (complementado por outras linhas de crdito) contratada pela associao
beneficiria e o agente financeiro do Programa. As condies do emprstimo
seguem a evoluo de uma taxa de referncia estvel e os emprstimos devem ser
pagos anualmente, sob pena de perda da terra. A obrigao do pagamento da terra
cria incentivos produo e reduz o custo de monitoramento por parte dos rgos
financiadores;
Nesse ponto cabe observar melhor a existncia de um mecanismo central de
governana do programa, pois relaciona -se aos incentivos para adeso ao programa,
ao mecanismo de negociao do ativo e em parte condiciona sua sustentabilidade
futura.
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Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

O mecanismo que articula os processos de adeso, busca e aquisio de

melhores ativos e constituio de uma base inicial para sustentabilidade futura a
regra que define a alocao da diferena entre o crdito fundirio (SAT) preo da
propriedade dividido pelo nmero de famlias beneficirias e o limite mximo de
financiamento US$ 11.200 em investimentos comunitrios (SIC), e quanto deste
montante posteriormente doado s comunidades e/ou incorporado dvida que
deve ser paga. O payoff dos beneficirios seria determinado pela captao de
subsdios, aceita a hipteses de que a comunidade ajusta tanto a qualidade quanto a
rea por famlia aos objetivos de sustentabilidade do programa.
A frmula SS=6900-0.5SAT-1300 define o mximo de subsdio por famlia
fornecido pelo programa. SAT refere-se cota parte de cada famlia no valor da
propriedade adquirida, ou seja, ao preo da propriedade dividido pelo nmero de
associados; US$ 1.300 a quantia definida para apoiar a instalao das famlias na
propriedade adquirida. Trata -se de uma doao e no de um crdito. Fica claro que
o subsdio mximo igual a US$ 11.200/2 ocorre quando o SAT for zero (doao da
propriedade) e que a associao no tem interesse em repartir o valor mximo
potencial do financiamento 50/50 com o vendedor da terra.
Esse parntese foi importante, uma vez que mostra a arbitrariedade
contida no mecanismo central de governana. Trata-se de definir no s o montante
limite por famlia a ser financiado, mas a regra de repartio e restringir a utilizao
dos montantes subsidiados. O mecanismo distributivo, em suma, interfere no
processo, cria com isso a possibilidade do surgimento de novas falhas de mercado e
de comportamentos que afastem o beneficirio da condio de reclamante residual.
Autonomia dos beneficirios: as associaes tm total autonomia para
tomar as decises sobre a utilizao dos recursos financiados e sobre a estratgia
produtiva a ser seguida, inclusive a distribuio de terras entre as famlias scias e o
uso das terras comuns e das parcelas individuais. Os benefcios so apropriados
pelas famlias e os compromissos financeiros so da associao mas de
responsabilidade solidrias dos scios.
Esse ltimo ponto, como vimos, est intimamente ligado expectativa de
que comportamentos oportunistas sejam monitorados por algum tipo de
organizao coletiva (por exemplo, o monitoramento dos pares) que defina um
conjunto de punies e ameaas crveis com um custo menor que o benefcio
gerado pelo ganho associativo. A necessidade de pagamento coletivo da terra (do
SAT, para ser mais preciso) seria um elemento fundamental para o funcionamento
do monitoramento coletivo.
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

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4 Observaes finais: seria a E.G do Programa Cdula da Terra superior?

possvel argumentar que as caractersticas descritas do programa
produziriam uma estrutura de governana eficiente e sustentvel? Os pontos que
ressaltamos a seguir so tomados a partir do diferencial engendrado pela estrutura
de governana do PCT em relao ao da Reforma Agrria tradicional.
Um ponto importante seria questionar se E.G. do Programa Cdula da Terra
no engendraria uma seqencialidade dos mecanismos de governana, que reduziria
em muito os "graus de liberdade" decisrio dos agentes que dele participam. No
podemos ainda concluir que o PCT seria a melhor estrutura de governana entre as
estruturas redistributivas viveis, aplicando, pois conceito de remediabilidade
(Williamson, 1996), por no termos trabalhado outras alternativas relevantes na
questo da distribuio fundiria no Brasil. As observaes desse trabalho
pretendem, todavia, contribuir para uma anlise mais completa em termos da
comparao entre estrutura de governana alternativas.
Vimos como funciona o mecanismo central de redistribuio de ativos do
programa. Admite-se que seu funcionamento de conhecimento comum e que os
agentes envolvidos tomam decises com capacidade de prever os desdobramentos
da deciso inicial de aderir ao programa. Nesse sentido, a seqencialidade do
programa constituiria um jogo de informao perfeita e completa, tendo como
equilbrio um sub-jogo Nash perfeito em que em cada etapa o conjunto de
beneficirios jogaria a melhor escolha tomando como referencia a estrutura de
governana do programa. Disto resultaria:
a) Seleo de ativos de melhor qualidade
Sabe-se que um dos principais problemas dos projetos de assentamento a
desapropriao de terras de baixa qualidade e/ou inadequadas para os propsitos e
perfil do grupo de beneficirios. Como no Cdula da Terra a terra comprada,
supe-se que os beneficirios, que sero seus proprie trios e pagaram por ela,
selecionaro reas com condies de permitir gerao de renda suficiente para seu
pagamento e compatveis com a sustentabilidade do processo. A forma associativa
na prpria aquisio reduziria erros de avaliao individual e permitiria
compatibilizar as caractersticas da terra s aptides dos compradores,
disponibilidade de recursos e ao projeto de desenvolvimento.

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Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

b) Melhor seleo de beneficirios

No modelo tradicional impossvel conhecer ex-ante qual a verdadeira
capacitao, interesse e disposio da pessoa para dedicar-se ao negcio. A
experincia mostrou forte ineficincia seletiva mesmo em projetos que definiram
critrios rigorosos e detalhados de escolha dos beneficirios, como os de
colonizao e irrigao.
A sele o do pblico alvo em programas desta natureza apresenta um claro
trade off: um excessivo rigor nos critrios de sua identificao ex-ante eleva seu
custo, mas reduziria, em tese, o custo de monitoramento posterior. Em situaes em
que o processo de empowerment das comunidades locais no seja bem sucedido, o
processo de targeting est sujeito a inferncias burocrticas e polticas do poder
central e local. Por outro lado, pode ocorrer um vis de seleo do pblico alvo,
uma vez que aqueles que mais necessitam ser atendidos por um processo de
redistribuio de ativos ou mesmo de fundos para elevar sua dotao inicial, so
justamente os menos capacitados para entrar no programa.
Estas dificuldades indicam que existem vantagens em processos de autoseleo, seja como forma de reduzir os custos de identificao do pblico alvo e
custos de monitoramento ps -seleo, seja para reduzir eventuais erros de seleo.
Estes argumentos indicariam que o processo de auto-seleo implcito no
Cdula permitiria superar as dificuldades associadas seleo dos beneficirios
pelo Estado. A aquisio da terra via mercado geraria um "conjunto de
oportunidades" abertas a todos os indivduos previamente definidos como pblico
do programa, sujeitas a um conjunto de restries, como a de pagar os
emprstimos tomados.
Apenas aqueles indivduos com perfil adequado ao aproveitamento destas
oportunidades e dispostos a cumprir as obrigaes assumidas se associariam para
adquirir a terra. Como o acesso ao ativo d-se atravs de uma operao mercantil,
realizado em forma associativa, apenas indivduos com capital humano, poupana
prvia e conhecimentos adequados ao aproveitamento das oportunidades se autoselecionariam para participar do Programa.
A eficincia do processo seletivo condio sine qua non para uma maior
eficincia econmica na conduo da gesto das novas estruturas produtivas;
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

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c) Eficincia alocativa e produtiva

Vrios componentes da estrutura de governana contribuiriam para gerar
incentivos e condies para uma alocao eficiente e sustentvel dos recursos: (i) a
seleo de terras adequadas ao perfil e aptides dos produtores e aos projetos a
serem implementados reduziria os problemas de ineficincia associados qualidade
da terra e do seu entorno; (ii) a seleo de beneficirios com caractersticas pessoais
e condies scio -econmicas "adequadas" para explorar as oportunidades criadas
pelo acesso terra. (ver Pires, 2000)
Como sugere Bardhan & Udry (1999), a formao de grupos no processo
de auto-seleo permite uma forma de monitoramento pelos pares que reduz o risco
moral ex-post, seja no processo de tomada de crdito, seja na definio, pelas
famlias, do esforo que cada um deve alocar para o sucesso do projeto. A partir de
(i) e (ii), possvel assumir que tanto os investimentos como os projetos escolhidos
pelas associaes tenderiam a ser tecnicamente adequados disponibilidade e s
caractersticas dos recursos e compatveis com a sustentabilidade do projeto.
Sabe-se que a maior debilidade das unidades familiares seu fracionamento
e, devido s restries de acesso e disponibilidade de recursos, uma escala de
produo que, na maioria dos casos, no chega a atingir o nvel que permite
enfrentar individualmente o mercado (lato sensu) sem sofrer as conhecidas
desvantagens associadas ao fracionamento e escala. O Programa estimula o
associativismo como pr-condio para aceder ao ativo terra. compra associativa
no mercado, por hiptese, deve corresponder um conjunto de aes coletivas na
conduo do negcio, sem que isto represente a perda de estmulo individual (pela
m definio de direitos de propriedade, como no caso do arrendamento). Esta ao
coletiva emerge como um comportamento endgeno e como um resultado ex-post, e
no como uma exigncia burocrtica.
A forma associativa facilita o acesso aos mercados e o estabelecimento de
contratos, facilita o acesso a externalidades, reduz os custos de transao e de
gesto e eleva o esforo individual, em particular devido ao peer monitoring do
conjunto das atividades, tanto individual como associativa, implementado na rea
do projeto. Um ponto importante a possibilidade de reduo de decises
individuais incompatveis com a sustentabilidade do projeto e a reduo averso
ao risco atravs da distribuio do risco entre os scios de empreendimento.
possvel hipotetizar que a forma associativa desenvolveria aes
solidrias que contribuiriam para reduzir ou minimizar as desigualdades no interior
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Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

do grupo, e para reduzir a insegurana alimentar que afeta as famlias de baixa

renda, especialmente em reas sujeitas secas como o Nordeste brasileiro.
Teoricamente esta estrutura de governana produziria uma alocao
eficiente dos recursos e estimularia atitudes positivas dos beneficirios que
contribuiriam para a superao da pobreza e a sustentabilidade dos
empreendimentos individuais e associativos.
Todavia, o funcionamento dessa estrutura de governana superior
enfrentaria um conjunto de problemas. Uma parte deles estaria relacionada ao
processo de distribuio de ativos:
a) o beneficirio no seria um reclamante residual por sua elevada rejeio
a risco e por ter um nvel de riqueza w < w , ou seja, estar na situao em que
nenhum projeto seria financiado;
b) tal situao, derivada das restries impostas na prtica pelos prprios
executores do PCT, visando viabilizar o combate pobreza (ver Homem de Mello,
2000, para um aprofundamento dessa discusso) tornaria o processo de
monitoramento dos pares, base do funcionamento da coletividade, excessivamente
custoso. Esse custo seria derivado do elevado risco de "desvio" por parte dos
beneficirios, no que concerne alocao do esforo responsvel pelo ganho
coletivo.
Nesse sentido, caberia o conceito de remediabilidade, caso fosse possvel
provar que seu custo seria todavia menor do que no caso do governo monitorar
diretamente como nos assentamentos do Incra ou no caso do monitoramento de
pequenos produtores dispersos.
c) o processo de negociao da terra, por seu turno, que como mostram
Silveira et al. (2000) a base do incentivo ao sustentvel dos projetos, pode ser
afetado pela captura operada pelo poder local, como apontaram Silveira et al.
(1999). Quanto maior as quantias envolvidas e quanto mais intenso for o processo
em uma determinada regio (em proporo ao PIB local ou regional), maior o risco
de captura do processo pelas elites locais. Seu predomnio pode inclusive inverter a
seqencialidade que corresponderia ao Sub-Jogo Nash Perfeito que descrevemos. O
vendedor jogaria antes das associaes, condicionando assim o processo de seleo,
de compra e conseqentemente, comprometendo a continuidade do processo.
d) Finalmente, a sustentabilidade dependeria das decises de investimento
comunitrio e da articulao do programa com outras fontes de financiamento.
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 103, nov. 2001.

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Nesse sentido, a lgica associativa criaria um nexo coerente entre o processo de

distribuio de riqueza, a formulao de projetos e o monitoramento comunitrio
que so a base de sustentao do programa.
Pode -se argumentar, em relao a esse ltimo item, que os assentamentos
do INCRA, a estrutura de governana alternativa, tambm opera no sentido de
eliminar as restries que o nvel insuficiente de riqueza das famlias impe para
que se tornem reclamantes residuais plenos. A melhor estrutura de governana do
PCT estaria ento dependente de forma quase integral de sua capacidade de realizar
um processo de seleo de ativos e de beneficirios superior ao das formas
convencionais. Estudos empricos esto sendo conduzidos no sentido de contribuir
o aprofundamento dessa anlise.

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