CRTICA

POR UMA SOCIOLOGIA POLTICA

DA BUROCRACIA
Sistema estatal e poltica econmica no Brasil ps64, de Adriano Nervo Codato. So Paulo: Hucitec/
Anpocs, 1997, 368 pp.
Fernando Luiz Abrucio
Os estudos sobre a burocracia j tm uma
tradio na cincia poltica brasileira, contando com

anlises clssicas a respeito da criao do Dasp, do

papel da administrao paralela no perodo JK e,
mais recentemente, do modelo burocrtico institudo pelos governos militares. Em linhas gerais, esta
literatura mostra a importncia da burocracia ou
de parte dela para a definio dos rumos do
Estado nacional-desenvolvimentista. O livro de Adriano Codato vem se juntar a esse conjunto de
trabalhos optando por uma abordagem metodolgica que vem perdendo terreno entre nossos pesquisadores: o enfoque da sociologia poltica, que alia o

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estudo das instituies com o das formas pelas quais

os grupos sociais tentam fazer valer seus interesses
no mbito estatal. A esta instigante opo metodolgica soma-se uma pesquisa emprica original e de
alta qualidade, que com certeza tornou justa a
entrega do prmio Anpocs de melhor dissertao de
mestrado (verso 1996) ao texto de Codato.
O objeto escolhido foi uma das agncias mais
importantes do regime militar: o todo-poderoso
Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE),
criado pelo presidente Ernesto Geisel para melhorar
a coordenao burocrtica e contribuir decisivamente para completar o ciclo industrial de substituio de importaes, tal como expresso nos objetivos do II PND. Esta estrutura burocrtica concentrou poderes na Presidncia da Repblica e, desse
modo, propiciou ao Estado brasileiro chegar a um
alto grau de autonomia e mais prximo de um
projeto prussiano de desenvolvimento econmico.
Parodoxalmente, porm, esse xito semeou seu
fracasso futuro: quanto mais avanava em suas
metas, mais o governo Geisel sofria resistncias das
fraes econmicas hegemnicas, que primeiro atuaram numa rebelio contra a "crescente estatizao
da economia" e depois engajaram-se na campanha
da redemocratizao. Por que, aps anos de apoio
aos militares, o empresariado se voltou contra o
regime autoritrio?
Codato responde a esta pergunta utilizando a
sociologia poltica de forma precisa, tendo como
pano de fundo a relao entre o Estado e a sociedade no Brasil, mas ressaltando a extrema relevncia
da anlise institucional para o entendimento desta
questo. Em torno deste eixo explicativo, a anlise
do livro tem trs grandes mritos.
O primeiro est no enfoque bem dosado nas
instituies, sem cair no formalismo reinante nos
trabalhos da rea de administrao pblica. Neste
sentido, a fora poltica do CDE no pode ser
meramente explicada, como fazem alguns autores,
pelas caractersticas pessoais do presidente Geisel,
com seu estilo "neobismarckiano". Na verdade, foi
criado um novo desenho institucional, baseado em
"um centro decisrio nico, situado na cpula do
sistema estatal e bastante fechado s presses e
influncias 'externas'" (p. 141). Assim, criava-se
um mecanismo contra a fragmentao e a competio crescentes, tpicas do modelo burocrtico
brasileiro e que tinham sido ampliadas com o
Decreto-lei n 200. O CDE constitua-se na soluo

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institucional para aumentar a capacidade governamental de formular e controlar as polticas pblicas, especialmente as vinculadas ao desenvolvimento econmico.
O poder adquirido pelo CDE e sua importncia
para o projeto de desenvolvimento formulado por
Geisel tm levado vrios autores a compar-lo ao
Conselho Monetrio Nacional (CMN), fortssimo no
perodo do "milagre econmico". De forma bastante convincente, Codato rebate estas anlises demonstrando que o CDE foi um arranjo institucional
com caractersticas bem distintas do CMN. Primeiro
porque se tratava de substituir o informalismo e o
poder concentrado na figura do czar econmico da
poca e comandante da estrutura do CMN, o ministro Delfim Netto, por uma estrutura formal e que
centralizasse o poder na Presidncia da Repblica.
Nas palavras do autor, "o CDE foi o resultado
explcito de um projeto das cpulas da burocracia
do Estado e do seu desejo de encontrar, a todo
custo, um mecanismo mais 'racional' (e, portanto,
'tcnico') e menos 'informal' (isto , 'poltico') de
deciso, justamente o oposto do que havia prevalecido entre 1967 e 1974" (p. 88).
Uma segunda diferena importante est no raio
de ao do CDE. Embora a rea econmica fosse
uma de suas prioridades, o fato que ele se tornara,
pela amplitude dos temas l debatidos, o verdadeiro
"conselho de governo". Esta posio estratgica do
CDE cumpria uma funo mais geral, muito bem
detectada pelo vis sociolgico do autor: cabia a
este rgo modificar a relao do Estado com os
grupos econmicos empresariais hegemnicos no
tocante ao modelo de desenvolvimento. verdade
que a trplice aliana Estado/capital privado/multinacionais permaneceria, mas a correlao de foras
se transformaria, com o vrtice das empresas estatais ganhando maior relevncia.
Geisel tentou realizar um verdadeiro projeto
prussiano de desenvolvimento, buscando cortar a
"relao altamente simbitica, porm mercantil e
pouco solidria, entre o empresariado e o Estado",
como bem aponta Fiori1. O CDE entra neste projeto,
segundo Codato, como a "tecnologia organizativa"
que, por meio da centralizao do poder na Seplan
e na Presidncia da Repblica, evitaria a balcaniza-

(1) Fiori, Jos Lus. Em busca do dissenso perdido: Ensaios sobre

a festejada crise do Estado. Rio de Janeiro: Insight Editorial,
1995, pp. 71-72.

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o do Estado, quer pelo enfraquecimento dos

arranjos corporativos de representao empresarial,
quer pela diminuio da autonomia das agncias
pblicas, nas quais eram estabelecidos os "anis
burocrticos", mecanismo informal que privilegiava
o acesso de determinados grupos econmicos s
decises e aos recursos estatais. Mais uma vez fica
ntida a diferena com o CMN: este instrumento
burocrtico era extremamente permevel influncia das fraes dominantes da burguesia, sobretudo
a paulista, principal base de sustentao do ministro
Delfim Netto. O CDE, por sua vez, significou um
fechamento do aparelho estatal para grande parcela
do empresariado.
E neste ponto encontra-se o segundo grande
mrito do livro: a anlise do impacto da mudana na
administrao pblica, efetuada com a criao do
CDE, sobre o conflito entre os empresrios e o
governo Geisel. Como bem ressalta Codato, no foi
uma mera alterao de organograma. As campanhas
pela "desestatizao" e pela redemocratizao vo
ser analisadas como produtos do fechamento dos
canais corporativos e dos anis burocrticos ao
grande empresariado. A centralizao de poder no
CDE aguou o conflito entre as fraes econmicas
dominantes e o projeto de desenvolvimento elaborado por Geisel. Seu projeto prussiano contido no II
PND foi em grande medida realizado, mas ao custo
de criar uma rebelio em um dos principais suportes
ditadura militar.
No desenrolar deste aspecto da anlise, Adriano Codato mostra como a "rebelio empresarial"
no estava umbilicalmente ligada crise econmica
nem a um pretenso liberalismo dessas elites. No que
se refere ao problema econmico, bom lembrar
que o II PND representou uma sada desenvolvimentista crise, contendo ingredientes que agradavam mais aos empresrios do que a realizao de
um forte ajuste econmico. Aqui no havia uma
contradio entre o projeto geiseliano e os interesses das fraes dominantes; ao contrrio, a poltica
econmica ao estilo stop and go constituiu-se em
um denominador comum s aspiraes de ambos
os grupos. importante marcar que a centralizao
das decises no CDE, desenhado de maneira a
tornar o presidente o grande rbitro das polticas
governamentais, facilitou a adoo deste rumo.
A campanha empresarial contra a estatizao
tambm no teve uma relao contnua com a luta
pela redemocratizao. At porque, como mostra o

autor, os empresrios no criticavam o regime

autoritrio tendo como suposto uma adeso liberal-democracia. As falas do empresariado expostas
no livro demonstram que, em sua maioria, os
agentes das fraes econmicas dominantes tinham
uma viso instrumental da democracia. O objetivo
era aumentar a participao empresarial nas decises estatais, reabrindo os canais corporativos fechados pela "tecnologia organizativa" na qual tinha
papel central o CDE. Quanto ao aprofundamento da
democracia, os empresrios se mostravam "mais
tmidos" e, em ltima anlise, tinham como valor
ltimo a "manuteno da ordem social", seguindo o
mesmo raciocnio por eles adotado no momento do
golpe de 1964.
Isso posto, Codato conclui que a atuao dos
empresrios teve uma relao mais direta e contnua com a reabertura dos canais corporativos de
representao empresarial dentro do governo Joo
Figueiredo do que com a redemocratizao em
seu aspecto global. Mais um mrito pode ento ser
observado em seu trabalho: o de analisar as diversas demandas pela democratizao como diferentes entre si. como se o resultado destas lutas
sociais se constitusse num mosaico, formado por
interesses e concepes de democracia muitas vezes divergentes.
Obviamente o autor no afirma que o papel do
empresariado foi nulo no processo de transio
democrtica, nem este foi o propsito de seu estudo. O que ele tentou comprovar foi que o motor da
atuao empresarial em suas campanhas "cvicas"
do final da dcada de 70 esteve vinculado, basicamente, ao descontentamento com o fechamento
dos canais de participao da burguesia dentro do
aparelho burocrtico, tal como ocorria tradicionalmente no corporativismo varguista e com mais vigor
com o fortalecimento dos anis burocrticos durante o "milagre econmico".
Na soma destes mritos, percebe-se que Codato est muito preocupado em construir um conhecimento essencialmente histrico, o que est em
consonncia com a influncia de determinados
autores marxistas em seu texto. Este um efeito
benfico que o marxismo traz ao seu texto, mas em
certos momentos faltou-lhe "historicizar" seu arcabouo marxista, uma vez que h algumas peculiaridades da formao social brasileira que no so
apreendidas pelos conceitos utilizados, no mais das
vezes elaborados para explicar outras realidades.
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Como referncia ao argumento acima, apresento duas questes que Codato ignora, ambas fundamentais para o entendimento da relao do Estado
com os grupos econmicos hegemnicos no Brasil.
A primeira o problema da desigualdade econmica regional, aspecto central no II PND e na agenda
de decises do CDE, como o prprio autor mostra
aps extensa anlise emprica (p. 228). Ora, ao
procurar desconcentrar o desenvolvimento industrial do pas, Geisel aguou o conflito especificamente com a burguesia paulista. E em nosso caso a
questo territorial pea-chave para definir quais
so as fraes econmicas hegemnicas e o conflito
no interior das classes dominantes. No por acaso a
campanha pela "desestatizao" teve como ncleo
estratgico o empresariado ligado Fiesp. Aqui est
um aspecto peculiar ao capitalismo brasileiro e ao
de outros pases, como a Itlia. Este dualismo
regional introduz uma dinmica muito diferenciada
dos modelos tpicos de modernizao ocorridos na
Europa ocidental e nos Estados Unidos, conforme
anlise comparativa de Ugo Pipitone 2 .
A grande autonomia da classe poltica brasileira
e sua capacidade de mobilizar os recursos estatais
constituem outra questo que foge anlise de
Codato. A formao do capitalismo brasileiro dependeu muito de parte da elite poltica que detinha
posies de mando e relaes privilegiadas com os
grupos econmicos. Mesmo no perodo autoritrio,
os tecnocratas do regime no puderam se isolar por
completo da classe poltica tradicional e por isso o
Brasil teve a estranha situao de convivncia do
autoritarismo com a manuteno das eleies para
vrios cargos pblicos. No caso da transio, foram

(2) Pipitone, Ugo. La salidad del atraso: Un estudio histrico

comparativo. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1994.
interessante notar que, apesar do referencial marxista, Codato
no utiliza os trabalhos de Gramsci, autor clssico do marxismo
que mostrou de forma cabal a importncia da questo regional
para o desenvolvimento capitalista em sociedades duais.

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determinadas elites polticas que definiram a velocidade e o ritmo das mudanas. Como isso se vinculou
com a dinmica de atuao dos empresrios? Esta
uma boa pergunta a que Codato no responde.
Tal questo torna-se mais relevante j que o
corporativismo, to bem descrito e analisado por
Codato, uma gramtica poltica que tem grande
interseco com o clientelismo, como mostrou recentemente Edson Nunes 3 . O fato que o autor erra
ao localizar na "ossatura do Estado" apenas as
relaes entre a burocracia e as fraes dominantes
da burguesia, esquecendo-se do poder que a classe
poltica brasileira tem nesta esfera. Provavelmente
os autores clssicos do marxismo no consigam
explicar situaes como essa, e o uso de referenciais
mais vinculados s anlises de cunho weberiano
pode ser a melhor sada para entender a "autonomia
relativa dos polticos".
Mas essas lacunas no apagam o brilhantismo
do trabalho de Adriano Codato. Seu livro vem em
boa hora, quando as anlises da cincia poltica
brasileira comeam a ficar cada vez mais formalistas. A sociologia poltica tem de trazer um "sangue
novo" ao debate sobre as instituies. No basta
mostrar como elas funcionam; preciso mostrar
quem se beneficia com isso e quo democrticos
so os processos decisrios. Codato problematiza a
burocracia deste modo. Talvez tenha chegado o
momento de fazermos o mesmo com os demais
objetos de nossa cincia poltica.

Fernando Luiz Abrucio professor de Cincia Poltica da

PUC-SP e da FGV-SP e pesquisador do Cedec.

(3) Nunes, Edson. A gramtica poltica do Brasil. Braslia:

Enap/Jorge Zahar, 1997.